AJÁNLÁSOK A TELEPÜLÉSI SZENNYVÍZKÖZMŰVEK CÉLTÁMOGATÁSI

AJÁNLÁSOK A TELEPÜLÉSI SZENNYVÍZKÖZMŰVEK CÉLTÁMOGATÁSI RENDSZERÉNEK EU-KOMPATIBILITÁSÁNAK OSZTRÁK TAPASZTALATOK ALAPJÁN TÖRTÉNŐ JAVÍTÁSÁRA

Készítették a Belügyminisztérium Önkormányzati Gazdasági Főosztálya számára a British Know How Fund támogatásával az

IGE Tanácsadó Kft. (www.ige.hu) munkatársai

Jókay Károly Kristóf Zoltán Szepesi Gábor Asztalos László

Budapest 2001. augusztus 31. Második átdolgozott változat 2003. március

A tanulmány tartalmáért, ajánlásaiért kizárólagosan a szerzők felelnek, sem a tartalma, sem az ajánlások nem képviselik sem a BM, sem a British Know How Fund véleményét

Céltámogatási rendszer EU vonatkozásai

2003. március

Tartalom

Bevezető..................................................................................... 3 A helyi önkormányzatok címzett- és céltámogatási rendszere (Szakirodalmi és kritikai összefoglaló) ......................................... 6 Az önkormányzati környezetvédelmi infrastruktúra finanszírozási rendszer EU-kompatibilitásának főbb kérdései, egyéb gyakorlati gondjai..................................................................................... 15 Ajánlások törvények, jogszabályok módosítására ...................... 22 Irodalomjegyzék ....................................................................... 29 Hivatkozott joganyag ................................................................ 32 Az osztrák szennyvíz-támogatási rendszer ................................ 34

Készítette a British Know How Fund megbízásából az IGE Tanácsadó Kft.

2


2003. március

I. Bevezető

Az elemzés szakmai háttere. A Belügyminisztérium Önkormányzati Gazdasági Főosztálya számára ajánlott fel szakmai segítséget a British Know How Fund közigazgatás-modernizációs kutatási programja 2001 elején. Ken Davey professzor megbízásából Jókay Károly szóban megállapodott a Főosztállyal, hogy a cél- és címzett támogatásokról szóló törvény átvilágításához, EU-„konformosításához”, hazai és nemzetközi tapasztalatokra, szakértőkre támaszkodva egy vitaanyagot és ajánlást készítenek. Ezen túlmenően az osztrák Földművelésügyi, Vízügyi, Erdő- és Környezetvédelmi Minisztérium a Főosztálynak felajánlott EU-csatlakozással kapcsolatos szakmai tanácsait is közvetítik a Know How Fund megbízott szakértői. Tapasztalataink, javaslataink nagy részben a szennyvízprogramhoz kapcsolódnak, de megállapításaink a címzett és céltámogatási rendszer más ágazati vonatkozásait sem kívánják teljesen elhanyagolni. Előzményként 1995 és 2000 között a Világbank és egyéb nemzetközi szervezetek megbízásából és finanszírozásában a fenti témakörben elkészült több tanulmány, amelyek leglényegesebb pontjai a hazai támogatási rendszerekre, elsődlegesen a címzett- és céltámogatási rendszerre és a környezetvédelem általános finanszírozására koncentráltak. A tanulmányok többek között a magántőke bevonhatóságával és az állami fejlesztési rendszerek ebbéli fogadókészségének elemzésével foglalkoztak. Ezek rávilágítottak, hogy az EU, valamint a többi nemzetközi pénzügyi intézet támogatási elvei nagyban preferálják a társfinanszírozás – magán, állami, lakossági és nemzetközi – minden lehetséges ötvözetét, amit a hazai gyakorlat mindezidáig nem igazolt. A szakma kutatási eredményei és a gyakorlati tapasztalatok alapján a címzett- és céltámogatási rendszer több ponton való módosítását javasolták az elmúlt évtizedben. A dolgozat készítői előtt két lehetőség adódott: megalkotnak egy teljesen új rendszert, amely a csatlakozási partnerségen alapulva egy EU-kompatibilis támogatási alapelvet dolgoz ki, magába építve az Unió támogatási irányelveit, vagy megmaradnak a kis lépések, életképes változtatások szintjén. Tanulmányunk bizonyos ajánlásai bevallottan ezen a határmezsgyén mozognak, bár egyértelmű, hogy a Cct. jelenlegi rendszerének hatékonyságjavító reformálása volt a kitűzött cél. Teljes mértékben a gyakorlati tapasztalatokat felhasználva próbáltunk egy olyan ajánlást kidolgozni, amely egyszerűbbé, átláthatóbbá és hatékonyabbá teszi az alkalmazott céltámogatási modellt, mielőtt azt egy teljesen új rendszer végképp felváltja. A Know How Fund felkérésére dolgozó szakértők (Jókay Károly, Szepesi Gábor, Kristóf Zoltán, Asztalos László) a szakmai vita folytatásán kívül két célt tűztek ki:


3


2003. március

•

A tanulmány elsődleges célja a BM ÖGF számára konkrét, esetlegesen az ide vonatkozó törvénymódosításokban felhasználható ajánlásokat tenni; valamint

•

a céltámogatás jelenlegi rendszerét adott EU-csatlakozási szempontokból vizsgálni, a várható elő- és utócsatlakozási alapokat, s az ide vonatkozó osztrák tapasztalatokat feldolgozni.

A tanulmány felépítése. A tanulmány a bevezetőn kívül több részből áll, ezek: egy rövid szakmai és kritikai irodalmat összefoglaló fejezet, majd négy kérdés elemzése EU-szempontból, ajánlások különböző jogszabályok módosításához, valamint egy részletes, magyar és nemzetközi szervezetek, szakemberek tanulmányait felsoroló irodalomjegyzék.1 Az elemzés a hatályos céltámogatási törvényt és annak gyakorlati megvalósítását a következő szempontok alapján taglalja: Az alanyi jogon járó támogatás kérdése: • Alanyi jogon jár-e környezetvédelmi beruházásokra állami támogatás az osztrák, illetve más Magyarországhoz hasonló önkormányzati rendszerrel rendelkező tagállamok önkormányzatainak (EU-csatlakozás előtt, után)? • Milyen feltételek alapján ítélik oda a támogatásokat, a megvalósíthatósági tanulmányoknak milyen tartalmi, szakmai követelményei vannak, mennyire objektív a támogatási rendszer döntéshozatala? • A magyarországi megvalósíthatósági tanulmány mennyire felel meg az EU által előírt, vagy esetleg az EU-ban szokásos feltételeknek? A támogatás alanya: • Milyen jogi személyek jogosultak a támogatások igénybevételére? • Önkormányzati társulások, kistérségek, a NUTS IV-nek megfelelő közigazgatási szint stb. jogosultak-e támogatásra, illetve az EU-nak milyen irányelvei szerint tanácsos a támogatott kört meghatározni? • Ausztriának új EU-tagként milyen változásokat kellett végrehajtania a támogatásra jogosult jogi személyek területén? Kompatibilitás az elő- és utócsatlakozási alapokkal: • Az ISPA1-val és egyéb strukturális alapokkal mennyire kompatibilis a létező cél- és címzett támogatási rendszerünk? (társfinanszírozás stb.) • A törvénybe beépített eljárások, engedélyezési folyamatok stb. mennyire támogatják vagy hátráltatják a várható elő- és utócsatlakozási alapokban való hatékony részvételt? • Milyen azonnali, illetve távlati változtatásokat kell végrehajtani a kompatibilitás érdekében? Eljárási, működési szabályok: A rendszer következő jellemzői milyen mértékben kompatibilisek a létező és várható EU-s gyakorlattal? Többek között: hároméves építési, finanszírozási ciklus, a pénzügytechnikai műveletek, a controlling hiánya, a versenyeztetés menete, az engedélyezés folyamata, valamint a műszaki tartalom „bebetonozása”.


4


2003. március

Szakmai vita. A 2001. június végén rendezett szűk körű szakmai vitába a British Know How Fund és a szerzők a Világbank nem hivatalos képviselőjét, valamint a PM és BM illetékes főosztályai munkatársait, egyéb független szakértőket vonta be. Az észrevételek, kritikák szerteágazóak voltak, valóban egy sokkal átfogóbb tartalmú és bővebb célú tanulmányt feltételeztek. Egyes hozzászólók a hazai makrogazdasági, pénzügyi és gazdaságpolitikai környezet bemutatatását hiányolták. Ezen túl még hiányolták az ágazati versus önkormányzati költségvetések, forrásigények nagyságrendjének bemutatását, a nemzetgazdaságban számszerűsített súlyát is javasolták a tanulmány egy újabb változatába. A szerzők egyetértenek a szerkesztésre vonatkozó javaslatokkal, viszont a tanulmány megrendelője, felhasználója a BM Önkormányzati Gazdasági Főosztálya, mely a szaktárcákhoz hasonlóan a számszerű adatokkal, költségvetési igényekkel, valamint nemzeti fejlesztési tervekkel teljes mértékben tisztában van. Ezért a szerzők nem térnek ki a szennyvízelvezetés, -tisztítás problémájának költségvetési vetületére, hanem inkább a rendszertörvény és a kapcsolatos rendeletek ésszerűsítését célzó javaslatokra koncentrálnak. Feltételezzük, hogy politikai döntések alapján az önkormányzat megmarad árhatóságnak, s tisztában vagyunk ennek tudathasadásos hatásaival: az árhatóság egyben tulajdonos, megrendelő, fogyasztó és a lakosságért felelős politikai testület.

2001 óta… Sajnos 2001. augusztusa óta, a szakirodalomban valamint a tanulmányunkban felsorolt, a Cct. rendszer átalakítására vonatkozó ajánlásokat nem vették figyelembe. A Cct. rendszer minden hátrányával és ismert gondjával a várt EU csatlakozás pillanatában és ellenére érintetlenül megmarad. Viszont nem reménytelen erről nyilatkozni, mert az önkormányzati rendszer a működésképtelen települések sokasága, valamint az önrész előteremtés gyakorlati lehethetetlensége miatt átalakításra szorul. Az osztrák beruházás támogató rendszer EU-miatti átalakítása a mai napig példaként szolgál, ha politikailag és szakmailag időszerű lépéseket meg mernék tenni, és ezzel a korábban csatlakozott Magyarországhoz hasonló országok tapasztalatait figyelembe kívánnák venni.


5


2003. március

II. A helyi önkormányzatok címzett- és céltámogatási rendszere (Szakirodalmi és kritikai összefoglaló) Az átmeneti gazdaságok közül Magyarország az önkormányzati rendszer jogi és gazdasági kereteinek fejlesztésében élenjáró szerepet vállalt és teljesített. Ennek eredményeként a közszolgáltatási feladatok ellátásában már jelentős szerepet kapott a magánszektor, és fokozódó támogatást kapnak az önkormányzati társulások is. Jelenleg az önkormányzatok nagyfokú politikai önállósággal rendelkeznek, azonban a központi költségvetéstől való függőségük – az alacsony szintű saját bevételek miatt – jelentős és fokozódó. Feszültséget okoz, hogy az EUcsatlakozási stratégia részeként növelni kell a beruházások mértékét, melyhez a források nem állnak rendelkezésre, ezért a hiányzó forrásokat az önkormányzatok egyre inkább a pénzpiacokról kénytelenek beszerezni. (Kopányi, et al, 1999) Egyéb gyakorlati észrevételek a Cct.-rendszerrel kapcsolatosan: • • • • • • • • • • • • • • • • • • •

A fajlagos költségek nem tükrözik Magyarország földrajzi, hegyrajzi és technológiai sokszínűségét, hagyományos csatornarendszereket és tisztító eljárásokat feltételez, hagyományos szabványokkal, méretekkel; A Magyar Közlönyben megjelenített teljes bekerülési költség és az elnyert támogatás nem ösztönzi a versenyt a fővállalkozók között; A támogatási rendszer elemei a teljes folyamat különböző elemeit szubvencionálják, a szennyezés csökkenése vagy megszűnése alapján nem allokál forrásokat; A támogatások folyósítása likviditási gondokat, kamatköltséget okoz a beruházóknak; A számlavezető bankok az állami pénzek mozgatása után díjakat számolnak fel; Az önrészt készpénzben nem tudják előállítani a beruházó önkormányzatok; Az önkormányzatok az állami pénzek maximalizálásában érdekeltek, nem a költség/haszon elemzésében; A fővállalkozói hitelek rejtett kockázatot tartalmaznak, ha felfedhetőek; A jogi személyiséggel rendelkező céltársulás sem alanya a Cct.-nek, kénytelen egy gesztort alkalmazni, s ez költségmegosztási és hatékonysági gondokhoz vezet; A szennyvízdíjból nem tudják még kitermelni a tőkekamat, az amortizáció és pótlása költségét; Áfa „torz” társulások jönnek létre a 2.000 lakos utáni vadászat folyamán; A műszaki tartalom a megvalósíthatósági tanulmányban és a vízjogi engedélyben már „bebetonozott.” Semmilyen ésszerű utólagos, de az építkezést megelőző módosítás nem lehetséges. A 2.000 LE alatti önkormányzatok még környezetvédelmi szempontból indokolt helyzetekben is kizáródtak a rendszerből; A tervezési költséget teljes mértékben nem lehet elszámolni; A mesterségesen elhúzódott 3 éves építkezés nem indokolt minden esetben sem műszakilag, sem a finanszírozás szempontjából (nem termel bevételt 3 évig a létesítmény); A felújítás, a bővítés szomszédos települések „elcsatolásával” nem lehetséges; Projektcégek nem férhetnek hozzá a támogatáshoz, akkor sem, ha 100%-ban önkormányzati tulajdonban vannak; A megvalósíthatósági tanulmány nem fedi fel az összes műszaki lehetőséget.


6


1

A központi hiányosságok

támogatások

2003. március

jelenlegi

rendszeréből

származó

1.1 Privatizáció, a privatizációt hátráltató szabályozási elemek Mint ahogy az fentebb említésre került, Magyarországon a közszolgáltatási feladatok ellátásában a magánszektor szerepe már jelentős. (Péteri, 2000.,Kopányi, et al, 1999.) A közfeladatok privatizációjának programja azonban még nem tekinthető teljesen befejezettnek, több helyen inkonzisztenciát mutat, tehát a privatizáció területén további feladatok mutatkoznak, melyek végrehajtásához a jogi szabályozás megfelelő változtatása szükséges. Az önkormányzati törvény3 a közműveket a korlátozottan forgalomképes vagyontárgyak közé sorolja, ez pedig nehezíti, esetenként lehetetleníti ezen eszközök elidegenítését, következésképpen privatizációját is. 1.2 A céltámogatási jogosultság alanyai, a céltámogatással felépített közművek elidegeníthetősége A jelenleg hatályos, a helyi önkormányzatok címzett- és céltámogatási rendszeréről szóló 1992. évi LXXXIX. tv. szerint céltámogatás csak annak az önkormányzatnak folyósítható, amely számára megítélték, továbbá a céltámogatással megvalósított vagyontárgyra vonatkozóan határozott elidegenítési tilalom van érvényben: •

a központi támogatás címzettje a beruházás megvalósításának időszakában nem változhat, a központi támogatás igénybevételével keletkezett vagyonrész tíz éven belül nem helyi önkormányzat részére nem idegeníthető el, illetve

•

a központi támogatással megvalósult létesítmény – amelyet az önkormányzat tárgyi eszközként aktivált – csak olyan gazdasági társaság vagy közhasznú társaság tulajdonába kerülhet, amelyet kizárólag az érintett önkormányzat, illetőleg önkormányzatok, vagy kizárólag önkormányzatok és az állam alapítottak, és a beruházás befejezésének évét követő tíz évig a gazdasági vagy közhasznú társaságnak többségi tulajdonosa(i) az alapító(k), (ezzel a szigorú megközelítéssel ehhez hasonló jogi személynek közvetlenül adható lenne a céltámogatás).

Ezek a szabályok az állami pénzeszközök védelmét hivatottak elősegíteni, azonban mára a beruházások rugalmas megvalósításának és a további közmű-privatizációnak az akadályozóivá váltak.

3

1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról (Ötv.)


7


2003. március

1.3 A koncessziós tevékenységekkel kapcsolatos észrevételek A koncesszió azt jelenti, hogy az állam, illetőleg az önkormányzat (önkormányzati társulás) a koncessziós törvényben4 tételesen meghatározott tevékenységek gyakorlásának jogát visszterhes szerződéssel, időlegesen úgy engedi át, hogy a jogosultnak meghatározott területre és meghatározott időre szóló piaci monopóliumot biztosít. A koncessziós törvény azonban jelenlegi formájában nem teszi lehetővé a koncessziós alapú építési és finanszírozási formát. A nemzetközileg elterjedt értelmezés szerint ugyanis koncesszió az is, ha a magánpartner már az új beruházások finanszírozását is felvállalja. A koncessziós időszak végén ezek a vagyontárgyak is visszakerülnek az önkormányzathoz. Két fő formáját különíthetjük el: a BOT (build-operatetransfer; létesít–működtet–átad konstrukció), amely alapvetően a zöldmezős beruházásokra alkalmazható és az ROT (rehabilitate–operate–transfer; felújít–működtet–átad). További lehetőség a BOO (build–operate–own; épít–működtet–megtart) – ebben az esetben nem kerül feltétlenül sor a működtető vagyon átadására. A magánpartner felelős azért, hogy a megfelelő színvonalú szolgáltatáshoz szükséges beruházásokat megvalósítsa. (Szalai, 2000.) 1.4 A különféle közműrendszerek üzemeltetése és a privatizáció A jelenlegi szabályozás szerint a víziközművek kivételes helyzetben vannak a többi közszolgáltatóhoz (pl. távfűtés, helyi tömegközlekedés, gázművek, villamos művek stb.) képest. A víziközművekre vonatkozóan ugyanis a vízgazdálkodásról szóló 1995. évi LVII. tv. rögzíti, hogy az önkormányzati közművet •

az önkormányzat intézménye vagy

•

a többségi önkormányzati tulajdonnal működő gazdasági társasága vagy

•

koncessziós szerződés keretében koncessziós üzemelteti.

Ez a szabályozás is felesleges korlátokat állít a további privatizáció és tőkebevonás elé, sérti a versenysemlegesség elvét. 1.5 A megvalósíthatósági tanulmány készítési kötelezettség anomáliái A központi támogatással megvalósuló beruházásokhoz megvalósíthatósági tanulmányt kell készíteni, melyek azonban teljesen formálissá váltak az alábbiak miatt.

4

1991. évi XVI. törvény a koncesszióról


8


2003. március

Súlyos hiányossága a jelenlegi címzett- és céltámogatási rendszernek, hogy a víziközművekre vonatkozó megvalósíthatósági tanulmányok utólag, a vízjogi létesítési engedély kiadását követően készülnek, tehát nem tárnak fel ténylegesen egymással versenyző alternatívákat, így nem biztosítanak valós választási lehetőséget. (A megvalósíthatósági tanulmánnyal összefüggő problémákat a III. fejezet elemzi részletesen.) 1.6 Hatékonysági kritériumok Nincsenek hatékonysági kritériumok a támogatási programokba beépítve, így könnyen bekerülhetnek olyan beruházások, ahol úgy a beruházási, mint üzemeltetési költségek indokolatlanul magasak, a technológiák megbízhatatlanok, a kivitelezés alacsony színvonalú stb. Mindez azt a „központi kormányzati” szemléletet tükrözi, hogy az önkormányzatoknak képeseknek kell lenniük a saját területükön felmerülő különböző beruházások iránti igények, az ilyen projektek megvalósításához általuk nyújtandó kapacitások és a saját forrásból történő finanszírozási lehetőségek felmérésére, megítélésére. Minél magasabb a saját erő aránya, az önkormányzatok annál inkább érdekeltek lesznek a leghatékonyabb megoldások kiválasztásában, azonban ez önmagában nem elegendő, s magában a támogatási rendszerben is elengedhetetlenek az erre ösztönző feltételek. Az önkormányzatok teljesen szabadon választják meg a technológiát, a beruházási és működtetési költségek sokszor összefüggenek, a drágábban megépíthető technológiát olcsóbb üzemeltetni, az olcsóbbat pedig gyakran drágább. A jelenlegi támogatási rendszer arra ösztönzi az önkormányzatokat, hogy az előbbi mellett döntsenek. (Hegedüs–Kálmán–Tönkő, 1996.) A helytelenül megválasztott technológia, rossz kivitelezés stb. abban az értelemben is rossz hatékonyságot biztosít, hogy az így megépített közművek drága szolgáltatásait azzal „ismeri el” a lakosság, hogy a szolgáltatásokat nem kívánja igénybe venni, pl. a megépített szennyvízcsatornára nem köt rá. Ennek következtében a csatorna kihasználtsága, valamint a csatlakozó tisztítóberendezés kihasználtsága a műszaki optimum, rosszabb esetben a gazdaságilag értelmezhető fedezeti pont alatt fog működni. A beruházások raconalizálására a tett kísérletként értékelhetjük a tanulmány megszületése óta a szennyvízelvezetési agglomerációk lehatárolását, és ehhez kapcsolódóan a tervezett szennyvízkezelő és elvezető létesítmények terveinek felülvizsgálatát, de ez önmagában még nem oldja meg a felvázolt problémát.


9


2003. március

1.7 A vonatkozó irodalomban felszínre került további hiányosságok a címzett- és céltámogatási rendszerben 1.7.1 Szervezeti, működési hiányosságok •

Hiányzó szaktudás: A központi támogatások helyes felhasználásához is, de különösen a kellő mértékű központi támogatás hiányának kezeléséhez, vagyis a magánforrások bevonásához komoly pénzügyi szakmai ismeretek és tapasztalatok szükségesek. Az önkormányzatok nagy részénél, különösen a kis méretű önkormányzatoknál ez a szakmai kapacitás hiányzik. Hiányoznak az önkormányzatok és a helyi közszolgáltató vállalatok beruházási keresletének megfelelő speciális pénzügyi eszközök és pénzügyi közvetítők is. (Kopányi, et al, 1999., Bernáth et al, 1999.)

•

A településüzemeltetési szolgáltatások irányítása és ellenőrzése különleges szakértelmet igényel, mellyel sok települési önkormányzat nem rendelkezik. Ebből a helyzetből következően az önkormányzatok nehezen tudják megelőzni a szolgáltató szervezetek gazdálkodási hibáit és az esetleges visszaéléseket, beleértve a túlfűtött beruházási igényeket, majd az ebből fakadó kifizethetetlen működési költségeket is.

•

Igényfelmérés. Az önkormányzatok nehezen tudják a hatékony és eredményes szolgáltatások iránti lakossági szükségleteket a saját és a szolgáltatói szervezeteik tulajdonosi érdekei elé helyezni. Általában hiányosságok mutatkoznak a szolgáltatási tervezésben, nincsenek továbbá racionalizálási és feladatrangsorolási tervek sem. Ezek pedig a megfelelő kapacitások kiválasztásához, ezen keresztül egy beruházás megtervezéséhez, valamint ezzel összefüggésben az állami támogatás igényelt mértékének meghatározásához szükségesek lennének (Péteri, 2000.).

1.7.2 Méretek, méretgazdaságosság •

Magyarország földrajzi-településhálózati szerkezete és a megyei önkormányzatok közigazgatási határai számos probléma okozói. Az átlagos települési méretek, és ebből következően az önkormányzatok méretei gazdasági vonatkozásban is kicsik, elaprózottak. Az elaprózódottság nem csak a kis önkormányzatok magas számában jelentkezik, hanem a közigazgatási jogkörök és a helyi közszolgáltatások határainak nem megfelelő illeszkedésében is: a helyi közszolgáltatások vonzáskörzetei, a szolgáltatások határai nem igazodnak a közigazgatási határokhoz. A tervezési5 jogkörök nem a megfelelő városi és regionális területeket fogják át, valamint a megvalósításra kerülő közműlétesítmények mérete vagy alatta marad a pénzügyi optimum által megkívántnak, vagy kihasználhatatlan többletkapacitásokat építenek

5 A tervezési jogkörökkel párhuzamosan a beruházások megvalósítása sem képes a megfelelő területekhez illeszkedni.


10


2003. március

(Péteri, 2000.) (Az állami ártámogatás a túlzott kapacitások üzemeltetését is dotálja). •

A méretgazdaságosság elérése tehát a fenti magas díj elkerülésének szándékából is túlzott beruházásra ösztönöz. A túlzott beruházást azonban a jelenlegi központi támogatási rendszer is gerjeszti, mégpedig a következő kategóriákban: (Egy később észlelt szakmailag indokolatlan kapacitással és vízjogi engedéllyel rendelkező beruházást a Cct.-rendszer nem engedi az eredeti műszaki tartalomtól eltérni.) •

Túlzott beruházás I.: A támogatások elérése érdekében önkormányzatok erejükön felül kezdenek el beruházásokat.

•

Túlzott beruházás II.: A támogatások miatt az önkormányzatok nagyobb kapacitásokat építenek ki, mint amilyenre szükségük lenne.

•

Túlzott beruházás III.: A támogatások miatt a helyi prioritások részben vagy teljesen háttérbe szorulnak. (Hegedüs–Kálmán–Tönkő, 1996., Kopányi, et al, 1999.)

az

Az önkormányzati elaprózódottságból és a közigazgatási határokon esetenként többszörösen túlnyúló szolgáltatási területekből következően gyakran előfordul, hogy a szolgáltatási felelősséggel bíró piciny önkormányzatnak a hozzá képest hatalmas szolgáltató szervezetet kell(ene) a maga közigazgatási területén irányítania. Önkormányzati együttműködés esetén a tárgyalási pozíció önkormányzati szemszögből kedvezően változhat. (Péteri, 2000)

1.7.3 A támogatási rendszer kritikai elemzése •

Az erőforrások nagyságának meghatározása és a különböző támogatási célok közötti elosztása ad hoc módon történik, az egyes programok mögötti közgazdasági tartalom nem tisztázott.

•

A fejlesztési forrásokat kezelő szervezetek és programok között nincs kooperáció, így a párhuzamosan futó programok lerontják egymás hatékonyságát.

•

A programok szerkezeti problémái, a támogatási arányok helytelen meghatározása gyakran kezelhetetlen túlkeresletet eredményeznek.

•

A fejlesztés céljára felhasználható források mértékének meghatározása jelenleg az éves (kétéves) költségvetési törvény keretében, vagyis évente eltérő módon történik. Ez bizonytalanságot okoz, mely viszont túlkeresletet indukál. Szükség van arra, hogy a források éves mértéke kiszámítható legyen, mely a rendszert a stabilitás irányába mozdítja el. (Hegedüs–Kálmán–Tönkő, 1996.) •

A támogatások teljes összegét meg lehetne határozni például az államháztartási bevételek vagy kiadások több évre előre rögzített százalékaként. (Kopányi, et al, 1999.)


11

Céltámogatási rendszer EU vonatkozásai •

2003. március

A céltámogatási pályázatokat folyamatosan kellene benyújtani és kiértékelni, valamint folyamatosan kellene a beruházásokat elkezdeni – jelenleg a közbeszerzési eljárás miatt az építkezések csak késő nyáron indulhatnak be. (Jókay hozzászólása, lásd: Hegedüs–Kálmán–Tönkő, 1996)

1.7.4 Finanszírozási hiányosságok, nehézségek •

Az önkormányzatok és a helyi közszolgáltató vállalatok kénytelenek lesznek a piacról is beszerezni beruházási forrásokat, mivel az eszközeladásból származó beruházási forrásaik elapadnak, miközben az EU-csatlakozási stratégia részeként a beruházások mértéke növekszik.

•

Az önkormányzatok döntő többsége túl kicsi gazdaságilag életképes beruházások végrehajtásához, egyéni keresletük szórványos, továbbá az alacsony szolgáltatási díj, valamint a tapasztalat hiánya további korlátokat jelent a magánforrások bevonásához.

•

A regionális szolgáltató társulásoknak nincs megfelelő tőkéjük, és közgazdaságilag életképtelen piaci egységek. Hiányoznak az önkormányzatok és helyi közszolgáltató vállalatok beruházási keresletének megfelelő speciális pénzügyi eszközök és pénzügyi közvetítők. (Kopányi, et al, 1999.)

•

Hiányzik a kellő pénzügyi ismeretekkel és objektív döntőképességgel rendelkező személy az önkormányzatoknál. Ezt a szerepet célszerű lenne külső objektív tanácsadóra bízni, de a kis méretek ennek lehetőségét is csökkentik. (Bernáth et al, 1999.)

1.7.5 A jogi szabályozásból szabályozásban

fakadó

további

hibák,

hiányok

a

A központi támogatások rendszerének működési hiányosságai valamilyen szinten minden esetben összefüggésbe hozhatók a szabályozással. Azt azonban nem lehet állítani, hogy a hiányosságok kizárólag a szabályozásból fakadnak, mint ahogy azt sem, hogy a szabályozás módosításával az összes probléma megoldható. A jogi szabályozás eddig nem említett hiányosságai között tehát csak néhány további hiba és hiányosság kerülhet tételes említésre: •

Az egyik alapvető hiba az önkormányzati törvényben lefektetett helyi önkormányzati koncepcióból származik. Az Ötv. ugyanis túlbecsli a független működésre való képességet, és kevéssé számol azzal, hogy a gyakorlatban a helyi önkormányzatok gazdálkodása rendkívüli mértékben függ a központi kormányzattól, a központi költségvetésből biztosított támogatásoktól.6 A saját bevételek nem elegendőek az önkormányzati feladatellátáshoz szükséges fejlesztések finanszírozásához, még abban az

6 Lásd az évről évre szigorított ÖNHIKI pályázati feltételeket, melyek ellenére 2001-ben már közel 1200 önkormányzat kérvényezte a rendkívüli támogatást szigorúan a sok esetben nem megfelelő méretek okozta működésképtelenség miatt. Az igazoltan évről évre ismétlődően működésképtelen önkormányzatok emelkedő száma megkérdőjelezi a jelenlegi feladattelepítést, a finanszírozó rendszert, valamint az „egy település egyenlő egy hivatallal” modellt.


12


2003. március

esetben sem, ha a központi kormányzat a jelenleginél nagyobb teret biztosítana a helyi adóztatásnak. Különösen igaz ez a kisméretű önkormányzatokra, ahol a pénzügyi mellett a szakmai és emberi erőforrások hiánya is erősen jelentkezik. (Péteri, 2000.) •

Szükséges lenne az átfogó kodifikáció a települési közüzemi szolgáltatásokról, azok biztosításának feltételeiről. Ehhez kapcsolódóan a jelenleg szétszórtan fellelhető díj-megállapítási szabályokat is előnyös lenne összefogottan szabályozni. (Péteri, 2000.)

A helyi önkormányzatok címzett- és céltámogatási rendszeréről szóló 1992. évi LXXXIX. törvény néhány vitatható rendelkezését felsorolásszerűen is érdemes megemlíteni. Ezek vázlatosan az alábbiak: •

csak önkormányzatok részesülhetnek központi állami támogatásban, annak ellenére is, ha jogi személyiséggel rendelkező önkormányzati céltársulást hoznak létre, melynek csakis önkormányzatok lehetnek tagjai, alapítói;

•

központi támogatás csak • •

az alapfunkció ellátását szolgáló beruházáshoz igényelhető, önállóan üzembe helyezhető beruházáshoz nyújtható, lehet ésszerűen bővíteni, modernizálni egy létező rendszert, vagy egy létező rendszerhez csatlakozni, ami lényegesen kevesebbe kerülne az államnak, mint egy független rendszer létrehozása);

(vagyis nem leamortizált sok esetben teljesen új,

•

központi támogatás csak a támogatási igény benyújtása előtt meg nem kezdett beruházáshoz igényelhető, ezáltal a felújítások támogatására nincs lehetőség,

•

központi támogatás csak a jogosultság kihirdetését követően teljesítendő kifizetésekhez vehető igénybe,

•

az egyes években a központi támogatás csak az adott évre jóváhagyott összeghatárig vehető igénybe, vagyis bármennyire indokolt műszaki és pénzügyi okokból, a gyorsítás nem lehetséges,

•

elveszik a központi támogatás, ha azt a beruházás tervezett befejezését követő év végéig nem használták fel,

•

a központi támogatással megvalósított létesítmények működtetéséről az önkormányzatnak kell gondoskodnia.

2. Változtatási javaslatok A Cct.-re vonatkozó ajánlások a IV. fejezetben találhatóak. A Világbank SNDP, valamint a MEH közigazgatás- és területpolitikai államtitkár közös kiadásában megjelent „zöld könyv” ajánlásai általánosak, inkább az egész


13


2003. március

önkormányzati, államigazgatási és államháztartási rendszerre vonatkoznak. Ezeket az ajánlásokat az alábbiakban foglaljuk össze. A Világbank szakértői ajánlásai (2000. március) Sajnos az alábbi ajánlások közül semmi sem valósult meg a tanulmány megírása óta. •

Átfogó kodifikáció szükséges a települési közüzemi szolgáltatások biztosításának feltételeiről. Ennek rendelkezéseket kellene tartalmaznia a magántársaságok és a részben vagy teljesen közösségi tulajdonú cégek közötti versenyfeltételekről, figyelemmel arra, hogy tevékenységük mögött közmegrendelések állnak, illetve széles, a helyi érdekek egészétől el nem választható fogyasztói szempontoknak kell eleget tenniük.

•

Egy lehetséges reformirány érintetlenül hagyja a meglévő települési önkormányzati szerkezetet, de újraosztja a feladat- és hatásköröket. Ez még némi újraközpontosítással is járhatna, megfosztva ezzel a helyi önkormányzatok összességét bizonyos hatásköröktől.

•

Van egy olyan lehetőség is, mely ösztönzőkön keresztül biztosítaná a helyi önkormányzati szolgáltatások elfogadható szintű ellátását: a képessé tétel és a kényszerítés ötvözése. A kisméretű önkormányzatok számára erősebb lenne az együttműködési késztetés akkor, ha nem tudnák saját maguk biztosítani a követelményeknek megfelelő működési feltételeket, csak társulások útján lenne erre lehetőségük. Ez a módszer már egyre inkább jelen van a mai önkormányzati szabályozásban, de nem teljes rendszerszerű formában. (Péteri, 2000.)

•

Az önkormányzati társulások lehetnek az együttműködés megvalósítói. Az önkormányzati törvény meghatározta a társulások lehetséges típusait, az önkormányzati társulások önálló jogi rendezése keretében pedig a megállapodások jogi formáit alakították ki. Megfontolandó lehet a jogi személyiséggel rendelkező társulásnak további hatáskörök átadása, mint pl. a díjmegállapítás joga7.

7

A társulások jogainak kiszélesítése akár az adókivetés jogát is magában foglalhatja.


14


2003. március

III. Az önkormányzati környezetvédelmi infrastruktúra finanszírozási rendszer EU-kompatibilitásának főbb kérdései, egyéb gyakorlati gondjai Az EU környezetvédelmi állami támogatási elveiről általában8: 2001 februárjában jelent meg az EU hivatalos közlönyében a „Közösség környezetvédelmi állami támogatásokat illető” irányelv (guideline).9 Bár első olvasatra ezen irányelvek látszólag inkább a gazdálkodó szervezetekre vonatkoznak, a részletekből kiderül, hogy az EU-szerződésben szereplő minden területre, s a nem explicite máshol tárgyalt területekre vonatkoznak. Az osztrák szennyvízprogramot is e rendelkezés szerint alakítják át 2001 nyarán. Az EU alapelveihez tartozik az, hogy az állami környezetvédelemi támogatások nem mondanak ab ovo ellent a versenysemlegességnek. De a hosszú távú, akár az EU által előírt környezetvédelmi beruházások nem jogosíthatják fel a tagállamokat az állami szubvenciók folytatására. Ennek megértéséhez három alapelvet ír elő az útmutató: a) a fenntartható fejlődést; b) a szennyező fizet elvét, valamint c) a teljes költség internalizálását (beleértve az amortizációt, az értékcsökkentést, a tőkeköltséget). Bizonyos állami szubvenciók az útmutató szerint megfelelhetnek a három elvnek, de mégis megszegik a Közösség versenysemlegességet előíró rendelkezéseit. Az ISPA irányelveit várhatóan teljes mértékben átveszik a csatlakozás után hozzáférhető strukturális alapok. Az ISPA általános feltételeihez tartozik a fenntarthatóság, vagyis hogy a környezetvédelmi beruházások, s ezen belül a vízzel, szennyvízzel kapcsolatos beruházások pénzügyileg is fenntarthatóak legyenek, a jövendőbéli működési és karbantartási költségeket ki tudják termelni. Továbbá az ISPA szennyvízprioritásai egyértelműen a nagy agglomerációkat céloznák meg (tehát nem a kistelepüléseket), valamint a másodfokú tisztításon túl csakis „érzékeny” területeken írják elő a nitrogén és foszfor eltávolítását. Ezzel szemben Magyarországon nem rangsorolják a beruházásokat nagyságrend szerint, s még a kis projektek is kapnak harmadfokú tisztításra támogatást.10 8 Az ISPA-ra vonatkozó rendeletek, eljárási szabályok előreláthatóan teljes mértékben azonosak a strukturális alapok előírásaival, melyeket Magyarország EU-csatlakozása után köteles alkalmazni. Az ISPA eljárási s pénzügyi szabályozása megjelent a következő munkaanyagban: ISPA Manual (Working Document, 2000. szeptember 15), DG Regio. Ennek újabb változata, az ISPA Manual (2002. április) az interneten olvasható: Lásd: http://europa.eu.int/comm/regional_policy/funds/download/manu_en.pdf.

9

Community Guidelines on State Aid for Environmental Protection,” 2001/C/ 37/03, Official Journal of the European Communities, C 37, Volume 44, 3 February 2001, pp. 3-15. („EU iránymutató a környezetvédelmi állami támogatásokkal kapcsolatosan”). Forrás: „Framework for Funding of Investments in the Field of Environment with ISPA.” Lásd a fent említett internetcímet.

10


15


2003. március

A hazai Cct.-rendszer, valamint a szennyvíz- és víz-árkiegészítés rendszere látszólag megszegi a fenti elveket. Továbbá, a környezetterhelési díjak, bírságok nem kényszerítik a kommunális szennyezőket vagy telektulajdonosokat a megfelelő műszaki megoldások létrehozására, s a vízés szennyvízdíjak nem foglalják magukba a teljes tőkeköltséget, nem is beszélve az esetleges műszaki pótlás, bővítés költségéről. Tehát a magyarországi rendszerben nem internalizálják a költségeket, a szennyező még nem fizet, s a támogatási rendszer kizárólag önkormányzatokat preferál, versenyképes céltársulás vagy akár gazdálkodó szervezet (hazai vagy vegyes tulajdonú) nem férhet hozzá a támogatási típusok többségéhez. Ezen kívül pedig a nem internalizált árak alapján meghatározott kommunális díjakat a magyar állam tovább dotálja. Az EU versenypolitikájába belekerültek a környezetvédelmi tényezők, de a környezetvédelmi kényszer nem indokolja a többi felsorolt elv megszegését. A visszatérítendő támogatást nem írja elő a rendelkezés, de egy visszatérítendő rendszerben a beruházónak számolnia kell a teljes tőkeköltséggel, valamint a támogatást nyújtó állam explicit teszi a szubvenciót meghatározó képletet, a végösszeget vagy egyéb paramétereket. Az osztrák állam például már nem hitelez, hanem vissza nem térítendő támogatás helyett a tőkebevonás kamatköltségét adja oda támogatásként, nem sértve a versenysemlegesség elvét sem, mivel a támogatás nem csak a közszektorra vonatkozik. A fenti irányelvek 18. paragrafusa szerint állami szubvenciók két esetben indokoltak. Egyrészt akkor, amikor az a létező technológia nem elérhető, melynek segítségével az új sztenderdeket el lehet érni, illetve akkor, ha újabb beruházásokat ösztönöz, melyek révén jelentősen csökkennek a kibocsátások. Kritikus megállapítása az idézett irányelveknek az, hogy „az állami szubvenciót ne használják a költségek hiányzó internalizálásának pótlására.” (20. paragrafus). Az osztrák szennyvízprogram11 tanulságai, magyarországi és EU-s vonatkozásai12 Ausztria víz- és szennyvíz-beruházási programja 1959-ben indult, s az EUcsatlakozási tárgyalások miatt 1993-ban lényegesen átalakult. Ekkor a támogatási elveket, alapokat, dotációkat és működési szabályokat a különböző csatlakozási előírásokhoz kellett igazítani, valamint alkalmazkodni kellett a csatlakozás után várható strukturális alapok szigorú követelményeihez. Ezek az osztrák tapasztalatok nagy részben alkalmazhatók a hatályos magyar jogszabályok áttekintése céljából, valamint előrejelzik a tagok számára hozzáférhető alapokkal járó esetleges gondokat, esetleg utalnak ezek megelőzései stratégiáira. Fontos megjegyezni, hogy Ausztriában a szennyvízdíjakat a „beleegyező” települési önkormányzatok határozzák meg. Az illetékes önkormányzat beleegyezésével azonban, mely a feladatellátásért is felel többfajta jogi személyiségnek (ide értve a 11 Lásd a VIII. mellékletet! 12

Köszönettel tartozunk az osztrák Szövetségi Mező- és Erdőgazdasági, Környezeti és Vízügyi Gazdálkodási Minisztérium munkatársainak Michael Aumer, Wolfgang Grieb, Erich Ober valamint Gottfried Lamers személyében.


16


2003. március

magánjellegűt is) átadhatja a feladatot, s az állami támogatás nem az önkormányzathoz, hanem a feladatot ellátó szervezethez kerülhet. Így a szennyvízprogram a szolgáltatás létrehozását és létrehozóját, s nem kizárólagosan az önkormányzati szektort támogatja. A megvalósítási tanulmány mint támogatást igénylő dokumentum Ausztriában nem jár alanyi jogon állami támogatás (kamattámogatás formájában) szennyvízelvezetésre és -tisztításra, hanem bizonyos paramétereken belül ez kötelező feladata a helyhatóságoknak a csatlakozási szerződésben rögzített határidőkön belül. Ezért a független mérnökigazdasági tanácsadók által készített megvalósíthatósági tanulmány javasolja és indokolja a projektek műszaki tartalmát, melynek költségeit nem országos fajlagos költségek alapján állapítják meg, hanem 25 évre vetített beruházási költséggel számolnak. A visszatérítendő támogatás szintje kisebb településeknél 80% feletti is lehet, míg városi szinten alig 20%. A tanulmány a hatóságok felé, valamint a magán hitelintézetek felé indokolja az elért kibocsátás csökkentés költségeit. Állami üzemeltetési dotáció nincs (az EU versenysemlegességi elvét, valamint a teljes költség internalizálásának elvét sértik az állami üzemeltetési támogatások), így a teljes tőke- és üzemeltetési költség figyelembevételével készülnek a tanulmánytervek. Társulási kényszer nincs, viszont a kis önálló telepek létjogosultságát úgy a hatóság, mint a hitelintézet megkérdőjelezheti, s valószínűleg nem javasolja a tanulmányterv. A támogatási rendszer eltérő mértékben támogatja a kis, „alternatív” rendszereket, valamint más-más támogatási szintet nyújt a nagyvárosoknak és a falvaknak, a fajlagos lakosegyenlegre vetített költségek alapján. A magyarországi megvalósíthatósági tanulmányokkal ellentétben, Ausztriában a tanulmányterv az engedélyezés előtt készül, így nem predesztinálja az előzetes vízjogi engedéllyel már rendelkező változat támogatását. Más szóval a műszaki és pénzügyi lehetőségeket nem szűkítik be az állami előírások, vagy a várt támogatások fajlagos műszaki adatai alapján beszorzott költségek. („Mesterséges” társulásokat nem érdemes létrehozni, ha szakmai alapon nem indokolt, vagy kisebb költséggel több önálló rendszer építhető meg). Tapasztalatok alapján a megvalósíthatósági tanulmányok műszaki tartalmának 20%-a változhat az engedélyezés és a támogatás megítélése folyamán. Mivel 1993 óta foglalkozik komolyan a 10.000 illetve 2.000 lakosegyenérték alatti rendszerekkel az osztrák támogatási program, gondok merültek fel a 2.000 lakosegyenértéket fedező területek meghatározásával. Gazdaságilag nem indokolt az egymást érintő települések „elcsatolása” kizárólag az állandó lakosság alapján. A bel- és külterületek, valamint az ideális szolgáltatási területek nem esnek egybe, s ez komoly politikai feszültségekhez vezetett Ausztriában.


17


2003. március

Az osztrák megvalósíthatósági (Variantenuntersuchung) tanulmány tartalmi követelményei13 A tervezési folyamatban a legjobb elérhető technológiákat javasolják felmérni. Amennyiben hasonló hatásfokkal, üzembiztonsággal és tartalékokkal bír egy alternatív megoldás, azt is jogosan felvetheti egy tanulmány. Lényeges ökológiai, gazdasági és üzemgazdasági szempontokból vizsgálni az alternatívákat, valamint kiemelni, ha a javasolt megoldás megújuló energiát vesz igénybe, vagy „hulladék” energiát termel, melyet újrahasznosít, illetve értékesít. Előnyt élveznek az elbírálásban azok a javaslatok, melyek újrahasznosított építőanyagot vesznek igénybe, valamint minél kevesebb, de újrahasznosítható építési törmeléket generálnak. Az építési törmelék újrahasznosítására külön fejezetet írnak elő az irányelvek.14 A tanulmány köteles kitérni a létező és jövendőbéli csatlakozók leírására, valamint az esetleges gazdasági fejlődésnek köszönhető további felhasználók feltérképezésére. A költségeket konkrét árajánlatok alapján (n.b. tehát nem országosan kivetett fajlagos költségek) köteles a pályázó összehasonlítani, vagy hasonló megvalósult környékbéli projektek alapján dokumentálni. Kötelező a szennyvíziszap elhelyezéséből, újrahasznosításából származó bevételekről is beszámolni, hogy a „körforgás” elve megvalósuljon. Az átláthatóság miatt a tanulmánytervet minden érdeklődő számára hozzáférhetővé kell tenni, elektronikus formában is. (Az üzleti titok nem szent tehén az osztrák közszektorban). A műszaki értékelési pontok a következőkre térnek ki: vízgazdálkodáson belül a föld alatti és a felszíni vizekre, valamint a térség teljes vízháztartására. („nem elvezetni, hanem visszaforgatni” az irányadó mérce). A gazdasági elemzést nettó jelenérték-számítások alapján végzik, ahol a beruházási költséget, az üzemeltetési költséget és az amortizációt (tőkepótlást) grafikailag kell bemutatni, valamint érzékenységi vizsgálatoknak kitenni. A futamidő 50 év, és a reálkamat 3%, ami tükrözi a csatornarendszerek hasznos élettartamát, valamint egy Ausztriában reális diszkonttényezőt.

Milyen jogi személyek jogosultak a támogatások igénybevételére? Ausztriában a következő jogi és magánszemélyek igényelhetnek állami támogatást, kamatszubvenciót víz- és szennyvízberuházásokra15: 1. Települési (és tartományi) önkormányzatok (Gemeinde), melyek a saját nevükben és felelősségükre építenek vagy üzemeltetnek vízivagy szennyvízközművet; 2. Társulások (Genossenschaft) és szövetségek (Verband), melyek a települési önkormányzatok beleegyezésével, felkérésével rendelkeznek, és a saját nevükben és felelősségükre építenek vagy üzemeltetnek vízi- vagy szennyvízközművet; 3. Települési önkormányzatok közösen egy társulással vagy szövetséggel (értelemszerűen egy társulás Ausztriában nem

Készült a következő osztrák szövetségi iránymutató alapján: „Technische Richtlinien für die Siedlungswasserwirtschaft gemaeß § 13 Abs 3 des Umweltförderungsgesetzes (UFG), BGBI. Nr. 185/1993, zuletzt geaendert durch BGBI. Nr. 201/1996,” (települési vízgazdálkodási műszaki irányelvek a környezettámogatási (védelmi) törvény § 13. bekezdése alapján). Forrás: Amtsblatt der Wiener Zeitung (113. szám), 1997. május 17.

13

14

A fenti hivatkozás C) 1. paragrafusa alapján.

Lásd 5. §, 1-5 pontok, „Förderungsrichtlinien für die kommunale Siedlungswasserwirtschaft 1999,” Amtsblatt zur Wiener Zeitung (290 szám), 1998. december 28. (a települési kommunális vízháztartásra vonatkozó támogatási irányelvek). 15


18


2003. március

kizárólag önkormányzatokból áll), ahol a településekre eső költségeket a társulás áthárítja a településekre. üzemek, területi testületek 4. Cégek, valamint (Gebietskörperschaften), melyek a saját nevükben és felelősségükre építenek vagy üzemeltetnek vízi- vagy szennyvízközművet, vagy melyeknek szállítási, szolgáltatási szerződésük van vízfogyasztókkal vagy szennyvízkibocsátókkal; 5. Természetes vagy jogi személyek, akik kizárólag saját vízellátásukat vagy szennyvízkibocsátásukat kívánják egyedi módszerekkel megoldani. (az összes érintett ingatlantulajdonos beleegyezése szükséges). Egyértelmű, hogy az osztrák rendszerben a szennyvíztisztítás megoldása nem szűkült le állami (megyei) cégekre és települési önkormányzatokra. A támogatási rendszer az esélyegyenlőségre vonatkozó EU-elveket betartván minden lehetséges szennyvízszolgáltatónak esélyt ad az állami kamattámogatás megszerzésére. Így Magyarországtól eltérően, a szennyvízgondok megoldását nem terheli, lassítja az önkormányzatok megoldatlan kapacitási, anyagi és pénzügyi helyzete.. Az osztrák támogatási rendszer célja a vízháztartási gondok megoldása minden szereplő bevonásával, s nem a problémának az önkormányzati szektorra való leszűkítése. A megvalósíthatósági tanulmány pedig a hatályos irányelvek alapján a „hidrológiailag és különösen a vízrajzilag behatárolható területek, az alapadatok bemutatása után” köteles több variációt bemutatni.16 Más szóval nem kötik a szolgáltatási területeket szigorúan a települések kül- és belterületeihez, ezzel is teret engedvén a többi szolgáltatónak és az eredményorientált pályázatoknak. A fenti példák magyarországi figyelembevétele egy teljesen új, „eredményorientált”, s nem „eljárásorientált” gondolkozást feltételez. Más EU-államokban, ahol települési önkormányzatok vagy kistérségi önkormányzatok feladata a szennyvíztisztítás, hasonló elvek alapján engedélyezik a céltársulások és gazdálkodó szervezetek támogatási rendszerben való részvételét. A strukturális alapokhoz való igazodás Ausztriában és Magyarországon Ausztriának új EU-tagként, a korábbi 1959-1993 közötti gyakorlattal szemben, a közvetlen szövetségi és tartományi hitelezést, kamattámogatást az EU-előírások miatt 1993 óta bankokon keresztül kell folyósítania piacközeli kamatok mellett, ahol az állam csak a kamat terheit dotálja akár 50 éves futamidőkkel. Magyarország a SAPARD és ISPA alapok eljárásaiból, szabályozásaiból és kellemetlen tapasztalataiból is okulhat, viszont néhány osztrák kolléga közlése alapján a következő tanulságokat lehet levonni.17 A csatlakozásig a tagország belső támogatási rendszerét átlátszóan ajánlatos szabályozni, hogy minden szereplő tisztában legyen szerepével. A támogatási elv, formulák, 16

Lásd a fenti hivatkozás 6. §-át.

17

Gottfried Lamers és Michael Aumer személyes, illetve írott közlése a szerzők felé.


19


2003. március

valamint az esetleges visszafizetési feltételek legyenek egyértelműek. Még a csatlakozás előtt formalizálni kell és hatékonnyá kell tenni a különböző támogatást nyújtó szervek közötti együttműködést. Egy célra csak egy minisztérium vagy szerv adjon támogatást. Az osztrák kollégák nagyon problematikusnak tekintik a települési szennyvízügyekben dolgozó három magyar minisztérium jelenlétét, s egy nehéz politikai döntést sürgetnek: egy országos hatóság, minisztérium feleljen a szennyvízprojektek finanszírozásáért. A jövőben a támogatási rendszer háromfajta „támogatottra” vonatkozzon: ez a versenyszektor, a közszektor, valamint a „nonprofit” szektor (az NGO-k, háztartások és a 100.000 euro alatti projektek /de minimis elve/). Az „összevont” szennyvíz-támogatási rendszer definiálja a célcsoportjait, valamint az EU-szabályok szerint, az „elszámolható” költségeket (eligible costs)18. A kedvezményezett visszafizetési kötelezettségeit nagyon tisztán ajánlatos megfogalmazni, valamint definiálni kell, hogy visszaélés esetében milyen büntető stb. kamatokat köteles a támogatott fizetni. Ausztria nevében a Környezetvédelmi Minisztérium foglalta össze Brüsszel felé az ország összes idevonatkozó tervét a Single Programming Documentbe, amely a strukturális alapok környezetvédelmi céljait (1-2 célok) támasztották alá. Ausztria minden regionális és környezetvédelmi programját valamelyik SPD előírása szerint módosította, s ennek köszönhetően a Minisztérium teljes költségvetése 20%-ának megfelelő összeget sikerült már az első évben megszerezni tagként a különböző strukturális alapokból. Ausztria, Magyarországgal ellentétben nem élvezett támogatást az előcsatlakozási alapokból, és 1994-ben, a csatlakozás pillanatában, már teljes mértékben integrálódni kényszerült az EU támogatási rendszerébe. Az idevágó tapasztalatok arra mutatnak, hogy minél egyszerűbbé, átláthatóbbá kell tenni a támogatási rendszert, s azt koncentrálni kell. Legfontosabb az, hogy egy projekt esetében csak egy, teljes felhatalmazással rendelkező testület tárgyaljon a nemzeti és az EU-s hatóságokkal.

Magyarországon önkormányzatok címzett és céltámogatási rendszerében a 2003 évi költségvetés elfogadásával komoly változás következett be - az EU csatlakozásból adódó követelmények miatt - amikoris az állami támogatások “egycsatornás” voltát követelik meg. A címzett és céltámogatásokat ez évtől nem lehet felhasználni az ISPA pályázóknak saját erő biztosítására, ennek megfelelően az erre vonatkozó szabály kikerült a költségvetési törvényből. A híresztelések szerint sejthető, hogy a BM azt tervezi, hogy a teljes címzett és céltámogatási rendszert kivonja abból a körből, amely kapcsolatba hozható volna EU előírásokkal, a támogatást, mint nemzeti támogatási rendszert, belső szabályok szerint működtetné tovább. A már említett költségvetési törvényben történt módosítás is ebbe az irányba tett lépésként értékelhető, tehát a tervek szerint teljesen elválasztásra kerülnének az EU –s pénzekből és a címzett és céltámogatásokból megvalósuló beruházások. 18 A strukturális alapok költség-elszámolási stb. rendjéről a következő EU Bizottság (Commission Regulation) rendelet rendelkezik: „Commission Regulation No. 1685/2000 (July 28, 2000) laying down detailed rules for the implementation of Council Regulation No. 1260/1999 as regards eligibility of expenditure of operations co-financed by the Structural Funds.” Az anyag több nyelven olvasható az Official Journal, L 193, 29/07/2000, p. 39-ben.


20


2003. március

Magyarország, úgy tűnik, nem igazodni akar az EU-s követelményekhez, hanem a címzett- és céltámogatásokat kivonja abból a körből, ami kapcsolatba hozható az EU támogatással. Ezzel a lépéssel a Minisztérium a régi rendszer összes problémáját megtartaná, amit csak tetézne, hogy a címzett- és céltámogatásból nyert pénzforrások nem használhatók fel önrészként az EU-s pályázatoknál.


21


2003. március

IV. Ajánlások törvények, jogszabályok módosítására Ennek a fejezetnek az a célja, hogy bemutassa, melyek azok a jogszabályi korlátozások, amelyek alapvetően gátolják a magántőke bevonását magyarországi közművek, infrastrukturális beruházási programok finanszírozásába, üzemeltetésébe és a tulajdon megszerzésébe A szakértői anyag ezen fejezetében megvizsgáljuk, hogy a jelenlegi jogi szabályozás mely pontokon módosítható annak érdekében, hogy a korábban már részletezett ellentmondások vagy rendszerhibák orvosolhatóak legyenek, utat engedve a hatékonyabb forrásfelhasználásnak és magántőke-bevonásnak is. A szaktárcák valamint az önkormányzati fejezetekért felelős BM a politikai döntéshozók figyelmét felhívhatja a következő gazdaságpolitikai tényezőkre. A szakma csakis opciókat javasolhat, az irányelveket a politikai vezetőség köteles meghatározni. A létező, de nem explicit politikai irányelvek egy válogatása: •

A kialakult rendszer állami és önkormányzati „vagyonvédelemre” rendezkedett be (lásd a vagyonra vonatkozó korlátozásokat, a koncessziós törvényt stb.);

•

Az önkormányzat megmarad egy időben árhatóságnak, tulajdonosnak, nagyfogyasztónak és a lakosság érdekeit védő politikai testületnek;

•

Az önkormányzat megkapja, megtartja a feladat-ellátási kötelezettséget;

•

A beépített túlméretezett kapacitással rendelkező rendszerek gazdaságtalanul működnek, ezeknek esetleg nagyobb területen való üzemeltetése, karbantartása túlhaladja az önkormányzatok jelenlegi hatáskörét. A szennyvízdíjakba elkerülhetetlenül belekerül a túlzott kapacitások működési költsége, míg a tőkepótlás lehetetlen (egy újabb generációra hárítva az elkerülhetetlen rekonstrukciós költségeket).

•

A koncessziós törvény csak létező létesítmények üzemeltetésére vonatkozik, a hagyományos BOT stb. modellek gyakorlatilag ki vannak zárva az érvényes jogszabályok alapján.

•

A Magyarországnak nyújtott derogáció szerint a szennyvízprogram ágazati feladat. Ez feszültséget kelt a Cct.-fejezet mostani kezelője és egy esetleges egységesített ágazati alap között;

1

A közmű tárgyi eszköz forgalomképességéhez kötődő problémakör

A gazdasági társaságokról szóló 1997. évi CXLIV. törvény 124. § (3) pontja kimondja, hogy a jegyzett tőke részét képező nem pénzbeli hozzájárulás bármilyen vagyoni értékkel rendelkező forgalomképes dolog, illetve szellemi alkotás, valamint vagyoni értékű jog lehet. Nem pénzbeli hozzájárulásként csak olyan végrehajtás alá vonható dolgot és szellemi alkotást vagy


22


2003. március

jogot lehet figyelembe venni, amelyet utóbb a gazdasági társaság harmadik személy hozzájárulása (engedélye) nélkül ruházhat át. A cégbíróságok sok esetben éppen erre a forgalomképtelenségre való hivatkozással megtagadták az apport bejegyzését, de ebben a kérdésben nincs egységes álláspont. Az ügyészség is vizsgálta a problémát. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény korlátozottan forgalomképesnek minősíti a közműveket (79. §), és kimondja, hogy a korlátozottan forgalomképes vagyontárgyakról pedig a helyi önkormányzat rendeletében meghatározott feltételek szerint jogosult rendelkezni (79. § 2. b. pont). Ellentmondás áll fenn az Ötv. korlátozottan forgalomképesnek minősített vagyontárgyainak tekintetében. A korlátozottan forgalomképes vagyontárgyakról a helyi önkormányzat rendeletében meghatározott feltételek szerint jogosult rendelkezni, de ez a rendelkezés nem teszi lehetővé a szabad átruházhatóságot, a vagyon megterhelését, harmadik személy korlátozása nélküli átruházhatóságát. Ebből pedig egyenesen következik, hogy magántőke befektetése sem lehetséges direkt közművásárlás révén. Problematikus helyzetet teremthet a víz- és csatornaszolgáltató vállalatok privatizációja, mert itt nem az eszközök, hanem az üzletrészek átruházása történik meg. A fentiekre tekintettel kétféle javaslat lehetséges. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény – amely kétharmados szavazással módosítható – 79. §-ának módosításán keresztül, úgy, hogy a (79.§ (2) b) pontból kimarad a közművek szó) az alábbiak szerint: 79. § (1) Törzsvagyonnak az az önkormányzati tulajdon nyilvánítható, amely közvetlenül a kötelező önkormányzati feladat- és hatáskör ellátását vagy a közhatalom gyakorlását szolgálja. (2) A törzsvagyon körébe tartozó tulajdon vagy forgalomképtelen, vagy korlátozottan forgalomképes: a) forgalomképtelenek a helyi közutak és műtárgyaik, a terek, parkok – a 68/D. §-ban foglalt kivétellel – és minden más ingatlan és ingó dolog, amelyet törvény vagy a helyi önkormányzat forgalomképtelennek nyilvánít; b) korlátozottan forgalomképesek az intézmények és középületek, továbbá a helyi önkormányzat által meghatározott ingatlanok és ingók. A törzsvagyon korlátozottan forgalomképes tárgyairól törvény vagy a helyi önkormányzat rendeletében meghatározott feltételek szerint lehet rendelkezni. A másik javaslat pedig egy közös miniszteriális rendelet, amely egyértelműsítené a szabad és korlátozásmentes átruházhatóságot. Amennyiben az IM-BM-KVM közös rendeletben kinyilvánítaná a közművek forgalomképességét és harmadik személy hozzájárulása nélküli


23


2003. március

átruházhatóságát, megoldódna technikailag a közműelemek apportálásából fakadó tulajdonszerzés problematikája. 2

A céltámogatással megépített közművek elidegenítéséből fakadó korlátok

A céltámogatási törvényt több ponton kellene módosítani, mert jelenlegi formájában gátolja a közművagyon értékesíthetőségét. Javasoljuk a tízéves elidegenítési moratórium teljes eltörlését. A vagyon védelmére abszolút szükségtelen a 100%-os önkormányzati tulajdon garantálása. A törvény 2001. óta így módosult: “19. § (1) A központi támogatást az önkormányzatnak vissza kell fizetnie az állami költségvetésbe, ha a támogatás igénybevételével keletkezett vagyont kivéve a víziközmű-beruházások üzemeltetői vagyonrészét - a beruházás időtartama alatt, vagy az azt követő tíz éven belül nem helyi önkormányzat részére elidegeníti - ide nem értve a (2) bekezdésben foglaltakat -, megterheli, illetve az igénybejelentésben megjelölt beruházási céltól eltérően hasznosítja, kivéve, ha az igénybejelentésben megjelölt beruházási cél eredeti funkciója az önkormányzati feladatellátás ésszerűsítése miatt megszűnik, vagy megszűnt, de a létesítmény más, a támogatás címzettje számára előírt kötelező feladat ellátását szolgálja. (2) Amennyiben az önkormányzat az igénybejelentést megelőző tíz évben értékesítette a kötelező feladat ellátását szolgáló vagyonát, úgy ugyanazon feladattal összefüggésben e törvény szerinti támogatásban csak akkor részesülhet, amennyiben az elidegenítést műszaki vagy szakmai okok tették szükségessé, és az elidegenítésből befolyt vételárat, vagy annak megfelelő összeget az önkormányzat saját forrásként biztosítja az ugyanazon kötelező önkormányzati feladat ellátására létesítendő beruházás során.”

Javasoljuk a többségi önkormányzati vagy állami tulajdonú társaságba történő apportálás teljes feloldását. A vagyon védelmét nem biztosítja ez az eszköz, kizárólag a magánbefektetőket tartja távol. A 19. § (2) egészében kimaradna, mindenféle korlátozás nélkül lehetősége lenne a tulajdonos önkormányzatoknak a szabad értékesítésre. 3

A céltámogatási jogosultság átengedhetősége

A céltámogatási törvény kifejezetten tiltja a megkapott céltámogatás harmadik személy részére történő átadását, átengedését, engedményezését. Ez praktikusan annyit jelent, hogy csak a címzett önkormányzat nevére szólhatnak a beruházás teljesítményszámlái. Átadni még önkormányzati tulajdonú társaságnak, sőt még önkormányzati társulásnak sem lehet. A Cct. 19. § (2) bekezdése még azt is előírja, hogy a megvalósított tárgyi eszközt elsőként az önkormányzatnak kell aktiválnia. (Előző javaslatpontunkban azonban ez már feloldásra került!)


24


2003. március

A logika itt is az állami pénzeszköz védelme lett volna, de ez a korlátozó feltétel rendkívül hátrányos, több okból is. Először, a magánberuházások, tőkebefektetések esetében meghatározott beruházási célokra ún. projekttársaságok jönnek létre, amelybe bekapcsolódnak a finanszírozók, tulajdonosok, mérnökirodák, szakmai befektetők és adott esetben bankok. A korlátozás gyakorlatilag teljesen kizárja projekttársaságok létrejöttét, és ezen keresztül a magántőke bekapcsolódását a finanszírozásba. Másodszor, a beruházások szervezése és lebonyolítása a települési önkormányzaton belül történik, ott, ahol a tárgybeli szakmai ismeretanyag nem minden esetben adott. 4

A koncessziós tevékenységek

A lényeg itt is az lenne, hogy vegyes finanszírozással, egy koncessziós bevonásával megépülhetne az önkormányzati tulajdonú rendszer, amit utána a finanszírozó érdekeltségi körébe tartozó társaság meghatározott ideig üzemeltetne. Sem a céltámogatási törvény korlátozása, sem pedig a koncessziós törvény ismertetett logikája nem teszi lehetővé ezt az életképes szimbiózist. A törvény szerint önkormányzati közmű esetén koncesszió csak megépített rendszer esetén működhet, és a céltámogatási törvény értelmében a koncessziós társaság nem kapcsolódhat be direkten az építésbe és finanszírozásba. A legfontosabb korlát a céltámogatási törvény azon előírása, hogy a támogatást nem lehet átadni, azt kizárólag a címzett nevére szóló számlákkal lehet felhasználni. A törvényben változtatásra van szükség a tekintetben, hogy adott projekttársaságok, önkormányzati társulások is pályázhassanak eleve céltámogatásra. Ez nagyban biztosítaná a privát tőke bevonását a létesítmény megépítésének finanszírozásába. Felkészült projekttársaságok, vízművek, önkormányzati társulások számára átadható kell hogy legyen a támogatás utólag is, mert nem minden esetben biztosítható előre a projekttársaság felállítása. A koncessziós törvénybe be kellene emelni annak a lehetőségét is, hogy önkormányzati közművek megépítésére is igénybe vehető legyen ez a finanszírozási forma, mivel most csak meglevő vagyon hasznosítására alkalmazható. Ennek fényében a helyi önkormányzatok címzett és céltámogatási rendszeréről szóló 1992. évi LXXXIX. törvény 10. § (1) bekezdése az alábbi szöveggel egészül ki: 10. § (1) Címzett- és céltámogatást (a továbbiakban: központi támogatást) a cél szerinti alapfunkció ellátását szolgáló, műszakipénzügyi-gazdasági szempontból előkészített, önkormányzati feladat hatékony ellátásához szükséges beruházáshoz igényelhetnek és


25


2003. március

használhatnak fel a helyi önkormányzatok, önkormányzati társulások, önkormányzati részvétellel működő gazdasági társaságok. (2) A megkapott támogatást a címzett szabadon átadhatja a részvételével működő önkormányzati társulásnak, gazdasági társaságnak, de továbbra is terhelik a 13. és 14. §-ban megfogalmazott kötelezettségek. A koncesszióról szóló 1991. évi XVI. törvény 1. § (d) pontja a következőképpen módosulna. Ez a törvény állapítja meg az önkormányzati törzsvagyon részét képező helyi közutak és műtárgyaik, továbbá a helyi közművek működtetésének, építésének alapvető szabályait. 5

Közműrendszerek üzemeltetése privát tőkével

A vízgazdálkodásról szóló törvény értelmében az önkormányzati közművet vagy az önkormányzat intézménye vagy a többségi önkormányzati tulajdonnal működő gazdasági társasága vagy pedig koncessziós szerződés keretében koncessziós üzemelteti. Két egymásba kapcsolódó problémakör körvonalazódik. Először is semmi értelme nincs annak, hogy a víz- és csatornaszolgáltatást többségi önkormányzati tulajdonú társaság végezze. Ettől sem a szolgáltatás biztonsága, sem a minősége, sem pedig az ára nem lesz kedvezőbb. A vízgazdálkodásról szóló törvény szabályozási gyakorlatát módosítani és egységesíteni kell, mert közgazdaságilag semmivel nem indokolható az önkormányzati többségű üzemeltető kikötése. Koncessziós üzemeltetés esetén egyébként sincs ilyen tulajdoni összetételre vonatkozó szabályozás, tehát a bérüzemeltetés esetében is teljesen fel kell oldani ezeket a többségi önkormányzati, állami tulajdonra vonatkozó korlátokat. Annál tökéletesebb és vonzóbb feltételeket teremthetünk a magántőke bevonására, minél nyitottabbá tesszük a teljes vízágazat piacát, azaz a finanszírozást, az üzemeltetést és a tulajdonlást. A vízgazdálkodásról szóló 1995. évi LVII. törvény az alábbiak szerint módosul: 9. § (1) Az állam a kizárólagos tulajdonában lévő regionális víziközművek és csatornák létesítésére, felújítására, karbantartására és üzemeltetésére (a továbbiakban: működtetés) a) saját többségi részesedésével működő gazdálkodó szervezetet hoz létre, vagy költségvetési intézményt alapít, vagy b) a működtetés időleges jogát koncessziós szerződésben a pályázat nyertesének engedi át, vagy


26


2003. március

(2) Az önkormányzat, illetve a jogi személyiséggel rendelkező önkormányzati társulás (a továbbiakban együtt: önkormányzat) a törzsvagyonába tartozó víziközművek létesítésére, felújítására, karbantartására és üzemeltetésére (a továbbiakban: működtetés) a) önkormányzati intézményt alapít, vagy b) a működtetés időleges jogát koncessziós szerződésben a pályázat nyertesének engedi át, vagy c) gazdálkodó szervezetnek engedi át a tevékenység gyakorlását. A vízgazdálkodásról szóló 1995. évi LVII. törvény lényegében nem módosult a javaslatoknak megfelelően, a törvény 2001. decemberében történt módosítása során.

6

Az életképes és valós beruházási variációk

A magyarországi céltámogatási rendszert sok jogos kritika illeti arról az oldalról, hogy nem megfelelő minőségű a tervezést elősegítő és a céltámogatást megalapozó megvalósíthatósági tanulmány. A megvalósíthatósági tanulmánynak a potenciálisan szóba jöhető összes műszaki megoldást át kell tekintenie, és a tervezett beruházási költségek ismeretében javaslatot kell megfogalmaznia a pályázó számára az optimális változatról. Sajnos az eddigi tapasztalatok fényében a megvalósíthatósági tanulmányban szereplő variációk egy előzetesen megtervezett és engedélyezett, azaz vízjogi létesítési engedéllyel bíró variációból és ennek „lebutított” változataiból épülnek fel, egyértelműsítve a választást. Teljesen egyértelmű, hogy a vízágazatban eljáró Vízgazdálkodási Tanács nem fog saját engedélyező hatóságának útjába állni, mert egy variációt jobbnak ítél. Ennek első számú oka, hogy a Vízgazdálkodási Tanács teljes egészében a vízügyi igazgatóságok szakmai bázisán működik. Nyilvánvaló, hogy ilyen közegben nem bontakozhat ki egy, a hatékonyságot és a beruházás gazdaságosságot elősegítő vita egy meglévő engedélyezett variációból. Ennek alapján javasoljuk, hogy átmeneti intézkedésként a 104/1998. Korm. rendelet 2. § 2 pontját az alábbiak szerint módosítsák: (2) A tervezett beruházás építtetőjének 2001. 07.01-től a vízjogi létesítési engedély megkérése előtt el kell készíttetnie a megvalósíthatósági tanulmánytervet. Csak a Vízgazdálkodási Tanács által kiválasztott variáció engedélyeztetése kezdeményezhető. A tanulmány megírása óta a megvalósítandó szennyvíztisztító beruházások hatékonyságának javítására történt lépés a szennyvízelvezetési


27


2003. március

agglomerációk létrehozása és ennek kapcsán a folyamatban lévő beruházások terveinek felülvizsgálata.19 Emellett kialakították a 20 szennyvízelvezetési agglomerációkról történő adatszolgáltatás rendjét.

7

Az állami források hatékony allokálása

A mostani céltámogatási rendszer kimondja, hogy a tervezett csatornaberuházások, a támogatott társulati hitel felvétele előtt az érintett lakosság 66%-nak támogatólag jóvá kell hagynia a beruházást, és egyúttal jelezniük kell rákötési szándékukat. A törvény legutóbbi módosításakor a 14. szakasz (5). pontjának (c) pontja kimondja, hogy amennyiben a beruházó önkormányzat egy évvel az üzembe helyezés után nem tudja igazolni a legalább 60%-os rákötési arány meglétét, vissza kell fizetnie az aránytalanul igénybe vett céltámogatást. Javasoljuk, hogy a 14. szakasz (5) (c) pont e szerint változzon: „…..amennyiben a tervezett határidőt követő egy éven belül 30%, két éven belül 60% és három éven belül 90% rákötési arányt nem tud igazolni, akkor a jogosulatlanul felhasznált állami támogatásról azonnal le kell mondania.”

19

26/2002 (II.27.) Korm. rendelet a Nemzeti Települési Szennyvízelvezetési és -tisztítási Megvalósítási Programmal összefüggő szennyvízelvezetési agglomerációk lehatárolásáról

20

27/2002 (II.27.) Korm. rendelet a Nemzeti Települési Szennyvízelvezetési és -tisztítási Megvalósítási Program végrehajtásával összefüggő nyilvántartásról és jelentési kötelezettségről.


28


2003. március

V. Irodalomjegyzék 1. Bernáth Klára - Szmetana György – Jókay Károly Önkormányzatok és a tőkepiac (HVG ORAC Budapest, 1999.) (Jókay, Károly. "Capital Markets and Hungarian Municipalities" (in Hungarian), in Bernath, Jokay, Szmetana, Municipalities and the Bond Market (original title in Hungarian), Budapest: HVG Orac, 1999.) 2. „Community Guidelines on State Aid for Environmental Protection,” 2001/C/ 37/03, Official Journal of the European Communities, C 37, Volume 44, 3 February 2001, pp. 3-15. („EU iránymutató a környezetvédelmi állami támogatásokkal kapcsolatosan”). 3. Davey, Kenneth - Péteri, Gábor: Local Government Finance: General Issues (KHF, 1998) 4. Davey, Kenneth - Péteri, Gábor: Local Government Finance: Options for Reform (KHF, 1998) 5. Davey, Kenneth - Péteri, Gábor: Transfers: Policy Options (KHF, 1998) 6. Davey, Kenneth - Péteri, Gábor: Transfers: Radical Options (KHF, 1998) 7. El-Daher, Samir - Kopányi, Mihály - Noël, Michel: Finance Policy Note: Developing a Competitive Sub-national Finance Market Policy Issues and Challenges (World Bank, June 1999) 8. Fox, William F.: Intergovernmental Finance In Hungary: Summary And Evaluation (UI/MRI, 1998) 9. Hegedüs, József: The Subsidy System of Municipal Infrastructure Developments. (MRI/UI, March 1996) 10. Hegedűs, József - Péteri, Gábor: The Modernization of Local Government Finances and Financial Managament in Hungary - Az önkormányzati finanszírozás és gazdálkodás korszerűsítése” (FDI - CEE 1996) 11. Hegedűs, József - Kálmán, Judit - Tönkő, Andrea: “Municipal Investment Finances” “Önkormányzati fejlesztések finanszírozása” (FDI – CEE 1996) 12. Hermann, Z - Horváth, T. M. - Péteri, G. - Ungvári, G.: Allocation of Local Government Functions: Criteria and Conditions - Önkormányzati feladat-telepítés szempontjai és feltételei (FDI – CEE 1999) (“Helyi Önkormányzati Know-How” program 2000.) 13. Hermann, Zoltán - Horváth, M. Tamás - Péteri, Gábor - Ungvári, Gábor: Allocation Of Local Functions: Criteria And Conditions (FDICEE/OECD/WB, 1998) 14. Hertelendy, Zsófia - Kopányi, Mihály: Municipal Enterprises (WB, 1999) 15. Jókay, Charles. “Barriers to Private Sector Participation in Financing Environmental Infrastructure in Hungary,” with Gabor Szepesi and Laszlo Asztalos, Prepared for The World Bank Subnational Development


29


2003. március

Program (SNDP), July 2000. Magyarul: „A magánszektor részvételének akadályai a környezeti infrastruktúra-finanszírozásban Magyarországon.” 16. Jókay, Charles. “Municipal Debt Management and Bankruptcy Intervention in Hungary: Case Studies and Lessons Learned (19962000),” with Gabor Szepesi and Gyorgy Szmetana, Prepared for The World Bank, Subnational Development Program (SNDP), June 2000. 17. Jókay, Károly - Kálmán, Judit - Kopányi, Mihály: Infrastructure Financing In Hungary: Four Cases (WB, 1998)

Municipal

18. Jókay, Charles. “Study on Co-Financing Environmental Investments in Hungary,” co-authored with Wolfgang Hackl, Kathrin Kienel-Mayer, and Gabor Szepesi. PHARE Institution Building Programme for Hungary. Twinning Project No. HU 98 IB EN 02. Prepared on behalf of the Ministry of Environment, December 2000. 19. Kopányi, Mihály et al, A regionális és települési kormányzati rendszer modernizációja Magyarországon: Gazdsaságpolitikai ajánlások, (Világbank SNDP és Miniszterelnöki Hivatal, Közigazgatás-és Területpolitikai Államtitkárság, 1999 december). Angolul u.a. HungarySubnational Modernization: An Integrated Effort for Modernizing the Subnational Governmental System in Hungary, (The World Bank, December 1999, published jointly with the Office of the Prime Minister, Republic of Hungary). 20. Kopányi, Mihály, editor. Hungary –Subnational Modernization Challenges, selected chapters, (World Bank Institute, forthcoming 2001) 21. Kopányi, Mihály, et al. Hungary: Modernizing the Subnational Government System. World Bank Discussion Paper 417, (Washington, D.C.: The World Bank, 2000) 22. Makay, Mátyás: Financing Municipal Utility Projects by Capital Market Instruments - Revenue Bonds (WB-PHRD, 1998) 23. Péteri, Gábor (szerk.): Helyi önállóság és önkormányzati feladatok (“Helyi Önkormányzati Know-How” program 2000.) 24. Péteri, Gábor (szerk.):A regionális és települési kormányzati rendszer modernizációja Magyarországon (“Helyi Önkormányzati Know-How” program 2000.) 25. Pigey, H Juliana - Kálmán, Judit: International Activities: Fiscal Decentralization and Local Government Finance in Hungary 1989-1999 (The Urban Institute 1999) 26. Simek, Ondrej – Péteri, Gábor – et al, European Union Enlargement and the Open Society Agenda: Local Government and Public Administration. 2nd edition. Local Government and Public Service Reform Initiative, Budapest, 2001 27. Szalai, Ákos: Településüzemeltetési szolgáltatások pályáztatása, kiszerződése. Településüzemeltetési kézikönyv. III. füzet. TSZE, Szigetszentmiklós, 2000.


30


2003. március

28. Vági, Márton - Szakadát, László: The Possibility For Capital Market Financing Of Municipalities (WB-PHRD, 1998) 29. Wetzel, Debbie: “Legal and Institutional Framework for Absorbing EU Structural Grants Hungary” (Manuscript, World Bank 2000)


31


2003. március

VI. Hivatkozott joganyag Törvények: 1949. évi

XX. tv.

1990. évi

LXIV. tv.

1990. 1990. 1990. 1990. 1991. 1991.

LXXXVII. tv. LXV. tv. XCIII. C. tv. XVI. tv. XVIII. tv.

évi évi évi évi évi évi

1991. évi

XX tv.

1991. évi

XXXIII. tv.

1991. évi

LIV. tv.

1992. évi

LXXXIX. tv.

1994. évi

LXIV. tv.

1995. évi 1995. évi 1996. évi

XL. tv. LVII. tv. XXI. tv.

1996. évi

XXV. tv.

1997. évi

CXXXV. tv.

1997. évi 1998. évi

CXLIV. tv. XXIV. tv.

a Magyar Köztársaság alkotmányáról a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról az árak megállapításáról a helyi önkormányzatokról az illetékekről a helyi adókról a koncesszióról a számvitelről a helyi önkormányzatok és szerveik, a közigazgatási hivatalok, valamint egyes centrális alárendeltségű szervek feladat- és hatásköreiről az egyes állami tulajdonban lévő vagyontárgyak önkormányzati tulajdonba adásáról az önhibájukon kívül hátrányos helyzetbe került önkormányzatok kiegészítő állami támogatásáról a helyi önkormányzatok címzett- és céltámogatási rendszeréről a polgármesteri tisztség ellátásának egyes kérdéseiről és az önkormányzati képviselők tiszteletdíjáról a közbeszerzésről a vízgazdálkodásról a területfejlesztésről és területrendezésről a helyi önkormányzatok adósságrendezéséről a helyi önkormányzatok társulásairól és együttműködéséről a gazdasági társaságokról a külföldiek magyarországi befektetéseiről


32


2003. március

Kormányrendeletek: 38/1995. (IV. 5.) Korm. rendelet 156/1995. (XII. 25.) Korm. rendelet

158/1995. (XII. 26.) Korm. rendelet

54/1996. (IV. 12.) Korm. rendelet

263/1997. (XII. 21.) Korm. rendelet

9/1998. (I. 23.) Korm. rendelet

104/1998. (V. 22.) Korm. rendelet

26/2002. (II.27.) Korm. rendelet

27/2002. (II.27.) Korm. rendelet

a közműves ivóvízellátásról és a közműves szennyvízelvezetésről a költségvetési szervek tervezésének, gazdálkodásának, beszámolásának rendszeréről az államháztartás pénzügyi, információs rendszeréről, az államháztartás alrendszereinek tervezési, beszámolási és adatszolgáltatási kötelezettségéről, valamint a központi költségvetés végrehajtásával kapcsolatos egyes kérdésekről a költségvetés alapján gazdálkodó szervek beszámolási és könyvvezetési kötelezettségéről a fejezeti kezelésű előirányzatok és az elkülönített állami pénzalapok egymáshoz kapcsolódó célú, rendeltetésű előirányzatainak összehangolt felhasználásának szabályairól a helyi önkormányzatok címzett- és céltámogatásának, a céljellegű decentralizált támogatásának igény bejelentési, döntés-előkészítési és elszámolási rendjéről, valamint a Magyar Államkincstár finanszírozási, elszámolási és ellenőrzési feladatairól, továbbá a TÁKISZ feladatairól a helyi önkormányzatok címzett- és céltámogatási igénybejelentéséhez kapcsolódó megvalósíthatósági tanulmány tartalmáról és értékelésének rendjéről a Nemzeti Települési Szennyvízelvezetési és –tisztítási Megvalósítási Programmal összefüggő szennyvízelvezetési agglomerációk lehatárolásáról a Nemzeti Települési Szennyvízelvezetési és –tisztítási Megvalósítási Program végrehajtásával összefüggő nyilvántartásról és bejelentési kötelezettségről


33


2003. március

VII. Az osztrák szennyvíz-támogatási rendszer A szennyvíz-támogatási rendszer:1959–1993. Állami kölcsön rendszere •

A szövetségi Vízügyi Alap hosszú távú hiteleket nyújt az önkormányzatoknak a települési ivóvíz-ellátási és szennyvíztisztítási rendszerek kiépítéséhez.

•

A szubvenciót a szövetségi állam, illetve az egyes tartományok juttatják

Állami hitelek a szennyvízrendszerekhez: Szennyvíztisztító telepek:

A beruházási költségek 80%-a (+ 10-20 % a tartományoktól) 30-50 éves törlesztés kamatlábak: 1% a régióknak 2% a falvaknak

Csatornahálózat falvakban és városokban: A beruházási költségek 55-60%-a (+ 10-30 % a tartományoktól) 30-50 éves törlesztés kamatlábak: 2%: új rendszer 3%: meglévő rendszer fejlesztéséhez Különböző falvak csatornáinak összekötése: Beruházási költségek 70%-a (+ 10-30 % a tartományoktól) 50 éves törlesztés kamatlábak: 1% Szennyvíz-támogatási kölcsöntörlesztés

rendszer

1993.

óta:

Szubvencionált

Adminisztratív különbségek: •

Az irányelveket a minisztérium dolgozza ki, és egy magán hitelintézet kezeli a támogatási projekteket a minisztérium megbízásából


34

Céltámogatási rendszer EU vonatkozásai •

2003. március

Az önkormányzatoknak magán hitelintézetekhez kell fordulniuk a kölcsönökért – pénzügyi rendszerekkel kapcsolatos szakismeretekkel kell rendelkezniük

Rendszer •

A szubvenció a szennyvízrendszerek tervezési és beruházási költségeinek 20-60%-át teszi ki.

•

A támogatási rendszer egy fix kamatláb alapján támogatja az éves részletenkénti törlesztést.

•

Több, mint 20%-os szubvenciók csak külön kiválasztott vidéki térségekben lehetségesek. Az önkormányzatoknak ezekben a térségekben az elkövetkezendő maximum 15 éven belül létre kell hozniuk egy szennyvíztisztító rendszert.

•

A kis projektek egyszeri támogatásban részesülnek, mert egy évenkénti ütemezésű rendszer kezelése túl költséges lenne.

•

20%-os támogatás; (általában városokban) A 25 évre számított összberuházási költség egy háztartásra vetítve 53125 ATS alatt van.

• Maximum 60%-os szubvenció A 25 évre számított összberuházási költség egy háztartásra vetítve akár a 212500 ATS-t is elérheti Szubvenció képlet

Subsidy[%] =

100 4 1 1  GK1 GK 2   + × × × + 15 15 1000 ∆I  BA1 BA2 

GK1 A szennyvíztisztító telep 25 évre számított összberuházási költsége GK2 A csatornarendszer 25 évre számított összberuházási költsége A szennyvíztisztító telep kapacitásának 1/3-a lakossági BA1 egyenértékben BA2 = BA2 = BAW + BAA + BAB BAW = A csatornákhoz bekötött házak illetve lakások BAA = A csatornákhoz bekötött cégek BAB = Építési telkek, ahol a jövőben házakat fognak építeni ∆I Az infláció 1994 szept. 9. óta Mindent magában foglaló szubvenció, (új rendszer a kis megoldásokhoz) A szubvenció összege nem függ a valós beruházási költségtől, de a támogatás összege nem haladhatja meg a tényleges beruházási költségeket. A kis megoldások szubvencionálása: • 500 ATS csatorna folyóméterenként


35


2003. március

• 70000 ATS kis szennyvíztisztító telep, melynek a mérete nem haladja meg a 15 lakossági egyenértéket • 4000 ATS minden egyes 15-ön felüli lakossági egyenértékre (Maximum 25 lakossági egyenérték)


36


2003. március

A támogatási pályázás folyamata (1993. óta)

Pályázó

Tervező iroda

(Önkormányzat, PPP21, magánszemély)

Vízügyi Hatóság

Tartományi hatóság • A projekt részletes elbírálása a szövetségi és tartományi támogatáshoz • Tartományi szubvenció

Kommunalkredit AG (hitelintézet) • A szövetségi támogatás elbírálása a tartományi elbírálás eredményei alapján • Pályázati lista • Támogatási szerződés Politikai Bizottság Politikai ajánlások kidolgozása a miniszternek

Környezetvédelmi miniszter Döntés a támogatásról (támogatási listáról)

21

A köz- és magánszféra partneri együttműködése


37

AJÁNLÁSOK A TELEPÜLÉSI SZENNYVÍZKÖZMŰVEK CÉLTÁMOGATÁSI

Recommend Documents