Ádám Zoltán: Kapacitás, autonómia, beágyazottság: vázlat a kelet-közép-európai posztszocialista átmenet újraértelmezéséhez Megjelent: Hegedűs István (szerk.): A magyarok bemenetele. Tagállamként a bővülő Európai Unióban. Budapest: Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, 2006. 239-252. p. Forrás: http://www.valasztaskutatas.hu
ÁDÁM ZOLTÁN
Kapacitás, autonómia, beágyazottság: vázlat a kelet-közép-európai posztszocialista átmenet újraértelmezéséhez A kelet-közép-európai posztszocialista átmenetre jelentõs hatást gyakorolnak a weberi értelemben vett állam, valamint az állam és a társadalom közti viszonyrendszer karakterjegyei. A dolgozat az állami kapacitás, autonómia és beágyazottság fogalmainak értelmezésével igyekszik egyfajta átmenettipológiát felállítani, operatív változókként a fiskális politika, a privatizáció domináns technikája és a korporatív politikai struktúrák fejlõdését vizsgálva. Magyarország esetében a nagyfokú állami autonómia közepes kapacitásokkal és alacsony társadalmi beágyazottsággal párosult, ami a jelenlegi válságjelenségek egyik legfontosabb okaként értelmezhetõ.
BEVEZETÉS Korábbi munkáimban amellett érveltem, hogy az állam autonómiája és kapacitása döntõ hatást gyakorol a kelet-közép-európai1 posztszocialista átmenetre (Ádám 2005, Ádám 2004a, Ádám 2004b). Theda Skockpol munkáját (1985) követve a kormányzatnak azt a képességét tekintettem állami autonómiának, hogy a különféle társadalmi csoportok fellépésétõl függetlenül, mintegy önálló társadalmi aktorként képes meghatározni politikai céljait. Állami kapacitásnak – ugyancsak Skockpol nyomán – a kormányzati célok eléréséhez szükséges politikák alkalmazásának képességét neveztem. Azt állítottam, hogy az állami autonómia és kapacitás egy bizonyos foka nélkülözhetetlen az átmenet sikeréhez, tekintettel arra, hogy a releváns gazdaság1
A jelen dolgozatban az Európai Unióhoz 2004-ben csatlakozott nyolc kelet-közép-európai tagország fejlõdését vizsgálom.
240
ÁDÁM ZOLTÁN
és társadalompolitikai célok jelentõs részét a domináns társadalmi csoportok (munkavállalók, tõketulajdonosok, állami alkalmazottak, eltartottak stb.) rövid távú érdekeivel ellentétben kell megfogalmazni és végrehajtani. Ennek egyik eklatáns példája az állami vállalatok privatizációja: a vállalati és bankszektor nagyarányú hatékonyságnövekedéséhez vezetõ, bürokratikusan centralizált, az esetek jelentõs részében a külföldi mûködõtõke-befektetõk tulajdonhoz jutását eredményezõ privatizációs technikák alkalmazása elképzelhetetlen a munkavállalói érdekképviseletekkel és állami vállalati menedzserelittel szembeni autonómia nélkül. A társadalmi érdekcsoportokkal szembeni állami autonómia azonban bajok forrása is lehet. Peter Evans (1995) arra hívja fel a figyelmet, hogy az általa ragadozó államnak nevezett harmadik világbeli diktatúrák olykor igen jelentõs autonómiával rendelkeznek, olyannyira, hogy az eszközökben gyakran kevéssé válogatva nyomják el a különféle társadalmi érdekcsoportokat, kivonva magukat az alkotmányos keretek közt szokásos, formalizált intézményi kontroll alól. A cselekvésében kevéssé korlátozott állam az esetek túlnyomó részében azután nem a társadalmi-gazdasági modernizációt megalapozó szerkezetváltás végrehajtására koncentrálja erõforrásait, hanem a politikai hatalmat birtokló elitek partikuláris érdekeinek védelmére. Következésképp, mondja Evans, az állami autonómia csak abban az esetben segíti elõ a társadalmi-gazdasági fejlõdést, ha megfelelõ társadalmi beágyazottsággal párosul, azaz a politikai hatalmat gyakorló elitek és az általuk irányított államapparátus olyan intézményi környezetben tevékenykedik, amely – az állam cselekvõképességének fenntartása mellett – biztosítja a különféle társadalmi érdekekkel való érdemi interakciót. Fontos hangsúlyozni, hogy ez nem feltétlenül jelent európai értelemben vett politikai demokráciát, benne az egyensúlyok és fékek formális-alkotmányos rendszerével. Egy katonai diktatúra is tevékenykedhet társadalmilag beágyazottan, mint ahogy az államigazgatási és üzleti elitek közötti szoros személyi összefonódás is segítheti ezt. Mi több, bizonyos intézményi feltételek teljesülése esetén akár az állam által támogatott járadékvadászatnak is lehetnek pozitív fejlesztéspolitikai hozadékai, feltéve, hogy az állam képes hatékonyan befolyásolni a járadékok elköltését (Chang 1994). A lényeg a visszacsatolás minõsége: a társadalmilag interiorizált és ezért fenntartható, tartós intézményi átalakulással járó szerkezetváltás nem birodalmukat modernizálni óhajtó abszolutista uralkodók mûve, hanem a felvilágosult bürokraták, üzletemberek és gyakran jogfosztott, de materiális boldogulásukért tenni kész munkavállalók egymást erõsítõ és ugyanak-
KAPACITÁS, AUTONÓMIA, BEÁGYAZOTTSÁG: VÁZLAT…
241
kor egymást korlátozó önérdekének interakciójából fakad. Röviden szólva ezen alapszik a huszadik század egyik legnagyobb fejlesztéspolitikai sikere, a kelet-ázsiai fejlõdési modell, ami dolgozatom egyik kiindulópontját jelenti. Természetesen nem hiszem, hogy egy sajátos történelmi és kulturális kontextusban lezajlott felzárkózási folyamat eredményessége önmagában kijelölné a kelet-közép-európai országok számára kívánatos fejlõdési utat. Nem állítom, hogy a posztszocialista országoknak azt kellene tenniük, amit Japán vagy Dél-Korea tett a maga társadalmi-gazdasági szerkezetváltása során. Azt mondom csupán, hogy a Kelet-Ázsiában – és másutt – megfigyelt fejlõdési mechanizmusok összetevõit vizsgálva közelebb juthatunk a kelet-közép-európai átalakulás megértéséhez. Ebben a kontextusban különösen érdekes megfigyelni a több szempontból is rendkívül problémásnak tûnõ, térségi éllovasból térségi válsággóccá váló Magyarország fejlõdését. A magyar átalakulást ugyanis, sajátos történelmi-szociológiai okokból, nagyfokú állami autonómia és az állam alacsony szintû társadalmi beágyazottsága jellemzi. A posztszocialista politikai elitek – a kommunista utódpárt és az újonnan létrehozott demokratikus szervezetek – lengyel mintára egymással alkudozva szabták meg az átalakulás intézményi paramétereit, azonban a lengyelországihoz hasonlítható társadalmi mozgalmak nélkül. Az új alkotmányos berendezkedés erõs jogosítványokkal rendelkezõ, rendkívül stabil intézményi helyzetû végrehajtó hatalmat hozott létre, mely egy, a társadalom egyéb csoportjaival szemben hagyományosan túlsúlyos, mérsékelten hatékony, ám meglehetõsen kiterjedt államapparátust örökölt elõdeitõl (Janos 1982). A kádárizmus uralkodó közfelfogásából fakadóan a társadalom túlnyomó része politikailag meglehetõsen passzívnak bizonyult, a politikai és szociális érdekképviselet intézményes formáira pedig mély bizalmatlansággal tekintett. A rendszerátalakító politika biztos népszerûtlenségre számíthatott, de cselekvésében csekély intézményes ellensúly korlátozta a kormányt. Az egymást váltó kormányok viszonylag gyors sikereket értek el a gazdasági szerkezetváltás terén, ám az átalakulás társadalmi elfogadottsága meglehetõsen mérsékelt maradt. A jelenlegi magyarországi politikai és gazdasági helyzet egyik legmarkánsabb sajátossága a rendkívül magas államháztartási hiány, annak minden gazdasági, társadalmi és politikai következményével együtt (vö. Orbán–Szapáry 2006). Ha meg akarjuk érteni a magyar átalakulás kudarcának okait, érdemes szemügyre vennünk a fiskális politika drámai mértékû fellazulásának folyamatát. Dolgozatomban amellett érvelek, hogy ebben a fo-
242
ÁDÁM ZOLTÁN
lyamatban kulcsszerepet játszott a meghatározó fontosságú társadalmi szereplõkkel szemben meglehetõsen autonóm, közepes képességekkel rendelkezõ állam társadalmi beágyazottságának hiánya. Kis János bonmot-ja szerint a Medgyessy-kormány morális deficitje rövid úton költségvetési deficitet eredményezett. Ezt a tételt parafrazálva úgy gondolom, hogy a posztszocialista átalakulás egészét tekintve mindenekelõtt a kormányzat társadalmi beágyazottságának hiánya vezetett a példátlan mértékû költségvetési deficithez, mivel hiányoztak azok az intézményi keretek, amelyek között a különféle társadalmi-gazdasági aktorok kellõ hatékonysággal kérhették volna számon a kormányon a racionális államháztartási gazdálkodás hiányát. A kormány morális hitelvesztése ebbõl a szempontból csupán egy részprobléma, ami azzal a következménnyel járt, hogy az állam nem volt képes ellenállni a fiskális politika fellazítására irányuló, az adott intézményi keretek között természetes törekvéseknek. A fiskális lazításra irányuló törekvés általánossá válása azért törvényszerû, mert a hosszabb távon is fenntartható egyensúlyi viszonyok kialakítását lehetõvé tevõ intézmények – például a munkaadók, munkavállalók és az állam háromoldalú megállapodásai, a szakmai érdek-képviseleti szervezetekben kialakított önkorlátozó stratégiák, vagy a kölcsönös érdekbeszámításon alapuló regionális alkufolyamatok – nélkül a társadalmi-gazdasági szereplõk rövid távon igyekeznek maximalizálni az államtól remélhetõ hozamokat. A kormánynak nincs kivel megállapodnia a hosszabb távon racionálisnak tûnõ stratégiák követésérõl; politikai támogatottságának biztosítása érdekében pedig a befolyásos, fõként középosztályi társadalmi csoportoknak (nyugdíjasok, stabil jövedelmi viszonyok közt élõ alkalmazottak, vállalkozók) tesz gesztusokat. Az alulintézményesített, de az EU-hoz ezer szállal kötõdõ Kelet-KözépEurópában az államot nem törzsi alapon szervezett klánok ellenõrzik, és nem is szûk érdekcsoportok rabja, hanem az önálló stratégiaalkotásra nagyon is képes, jellemzõen relatív túlhatalommal rendelkezõ, minden más társadalmi csoportot befolyásolni képes politikai elitek. Ezek a nem politikai szféra által kevéssé kontrollált, az állami erõforrások felett diszponáló politikai elitek mindig készek hatalmi konszolidációs törekvéseik szolgálatába állítani a fiskális politikát, amibõl a választási években különösen jól megfigyelhetõ szavazatvásárlási célú költekezés fakad. Az EU-csatlakozás ténye paradox módon – rövid távon legalábbis – inkább rontott, mint javított a helyzeten. A csatlakozást kiemelt fontosságú célnak tekintõ politikai elitek számára a Brüsszelnek való megfelelés igé-
KAPACITÁS, AUTONÓMIA, BEÁGYAZOTTSÁG: VÁZLAT…
243
nye a racionális államháztartási gazdálkodás melletti érvként értelmezõdött, még ha nem is mindig tulajdonítottak neki túlzottan nagy normatív jelentõséget. Ám az unión kívül pusztítóbbak a világgazdasági viharok, ami önmagában fegyelmezõ erõvel bír egy félperiferikus helyzetû országban. Az EU-n belül jóval kisebb lett volna egy, a Bokros-csomaghoz hasonlítható, súlyos érdeksérelmekkel járó stabilizációs intézkedésegyüttes bevezetésének esélye, mivel aránytalanul kisebb lett volna az államcsõd veszélye. Egy EU-tagállam hiteléért, ha csak áttételesen és közvetve is, de az egész közösség is felel. A külsõ szemlélõ joggal gondolhatja, hogy olyan ország nem lehet az unió tagja, amelyik nem képes teljesíteni az elemi intézményi követelményeket. Ebbõl azonban, mint egyre több kelet-középeurópai országban látjuk, könnyen potyautas-effektus következik: olyan populista intézkedéseket engednek meg maguknak kormányok, melyek az Európai Unió felé igyekvõ országokban elképzelhetetlennek tûntek – lásd például a jegybanki függetlenséget durván megkérdõjelezõ lengyel, a szélsõséges nacionalistákat nyíltan hatalomba emelõ szlovák, vagy az államháztartási deficit mértékét illetõen európai csúcstartóvá vált magyar kormány esetét. Az Európai Uniótól azonban nemcsak hitelességet, hanem kormányzati kapacitásokat is kölcsönöznek a térség országai. Az uniós szabályozók bevezetése, az EU-intézmények autoritásának elismerése és az uniós normákat kikényszeríteni képes államigazgatás kiépítése szükségszerûen modernizálja – bár nem feltétlenül karcsúsítja – a térség államait. Ez növeli az állam cselekvõképességét, miközben a Brüsszellel kommunikáló államigazgatási elit maga is modernizációs ágenssé, bizonyos tekintetben pedig a pártalapon szervezõdõ, szakmailag jellemzõen kevésbé felkészült politikai elitek riválisává válik. (Érdemes megfigyelni, hogy Gyurcsány Ferenc vagy Kóka János személyében a politikai elitek hogyan próbálnak szakmailag hiteles, a politikai klientúrákon kívül sikeressé vált személyeket átigazolni.) A viszonylag csekély társadalmi beágyazottsággal rendelkezõ magyar állam így bizonyos államigazgatási funkciók ellátása során Brüsszel ügynökévé válik, miközben azonban továbbra is erõs intézményi biztosítékok védik a többi társadalmi-gazdasági szereplõvel szembeni autonómiáját.
244
ÁDÁM ZOLTÁN
KAPACITÁS, AUTONÓMIA, BEÁGYAZOTTSÁG Dolgozatom a mások mellett Evans et al. (1985), Chang (1994), Chang–Rowthorn szerk. (1995), Evans (1995), valamint Chang–Evans (2000) nyomán rekonstruálható institucionalista politikatudományi megközelítést alkalmazza, mely szerint az állam a különféle szabályok és normák intézményesítése révén kulcsszerepet játszik a társadalmi élet szervezésében. Ez az állami szerepvállalás minden modern gazdaságban nélkülözhetetlen, mivel ennek hiányában a piaci tranzakciók költsége elviselhetetlenül magassá válna (Block 1994). Ez a megközelítés a kapitalista piacok létrejöttét is állami fellépés eredményének tekinti (Polányi 1997 [1946]), magát az államot pedig a modern társadalmakra jellemzõ intézményi differenciálódás összefüggésrendszerében értelmezi (vö. Durkheim 1997 [1893] Weber 1947, Jessop 1990). A kelet-közép-európai posztszocialista átalakulás esetében aligha kell bizonygatni, hogy a kapitalista piacokat kormányzati lépések hozták létre. Az államszocialista gazdasági rendszer összeomlását követõen a térség kormányai a nyugat-európai mintájú kapitalizmus alapintézményeinek bevezetése mellett döntöttek és az EU-hoz közeledve kapcsolódtak be a gazdasági és politikai globalizáció folyamatába. Dolgozatomban ennek az integrációs folyamatnak a jellegzetességeit vizsgálom meg, az állami kapacitások, autonómia és beágyazottság alakulása alapján értelmezve az átalakulást. A továbbiakban röviden értelmezem és a kelet-közép-európai országok esetére operacionalizálom ezeket a viszonylag absztrakt fogalmakat.
Állami kapacitások Az állami kapacitások fogalma a bürokratikusan szervezett állami intézmények közpolitika-alkotási és -alkalmazási képességére vonatkozik (Polidano 2000). Ebbe az iparpolitikától az oktatás- és szociálpolitikán át a bûnüldözésig valamennyi állami feladatként tételezett, bürokratikus állami apparátusok által végzett feladat megvalósítása beletartozik. A kelet-ázsiai ún. fejlesztõ államok a huszadik század második felében kiemelkedõ állami kapacitásokról tettek tanúbizonyságot a tágan értelmezett – az emberi erõforrások fejlesztését is magában foglaló – gazdaságfejlesztés területén (vö. Johnson 1982; Chang–Evans 2000, Beeson 2004). Ez igen kiterjedt, és a fejlõdés kezdeti szakaszában gyakran kifejezetten antidemokratikus álla-
KAPACITÁS, AUTONÓMIA, BEÁGYAZOTTSÁG: VÁZLAT…
245
mi beavatkozást feltételezett a társadalmi és gazdasági folyamatokba, ami a mai Kelet-Közép-Európában se nem lehetséges, se nem kívánatos. Az állami kapacitások minõsége ettõl azonban még döntõ hatást gyakorol a térség országainak fejlõdésére egyebek mellett a gazdasági szerkezetváltás és az európai uniós integráció levezénylése során. A közpolitikák koordinációjának minõségét jól jellemzi az állampénzügyek egyensúlya és átláthatósága (Csaba 2005, 191–198. o., Gleich 2003, Gyõrffy 2005). Az államháztartás egyensúlya, a költségvetési újraelosztás mértékének alakulása, az adósságállomány alakulása és finanszírozásának költségei sok mindent elmondanak ebben az összefüggésben az állami kapacitások alakulásáról a térség országaiban.
Állami autonómia Az állami autonómia fogalmát Evans et al. szerk. (1985) nyomán konceptualizálom. Eszerint az alapkérdés az, hogy a bürokratikusan szervezett állami intézmények összességeként értelmezett, a helyi és országos szintû politikai elitek által irányított állam tevékenysége a különféle társadalmi csoportérdekek eredõjeként határozódik-e meg, avagy a bürokratikus és a politikai elitek – ahogy az például a kelet-ázsiai fejlesztõ államok esetében jellemzõ volt – önálló, magukat más társadalmi érdekektõl megkülönböztetni képes aktorokként jelennek meg. Érdemes megjegyezni, hogy az európai típusú fejlõdés fõáramát a vulgármarxista hagyománnyal ellentétben – ám Marx valódi koncepciójával összhangban, mely szerint a tõkés állam az individuális tõkésekkel ellentétben képes a tõkésosztály egészének érdekében fellépni – társadalmilag nagyon is autonóm, formális jogintézményeken és szakképzett hivatalnoki karon alapuló, racionális államszervezetek jellemzik (Weber 1970, 368–461. o.). A gazdasági szerkezetváltás során mindig kulcskérdés, hogy a szerkezetátalakító politikát végrehajtó állam kellõ autonómiával rendelkezik-e az ellenérdekelt társadalmi csoportokkal szemben (Bates–Krueger szerk., 1993). A posztszocialista átalakulás során ennek egyik legkézenfekvõbb mérõeszköze a privatizáció domináns technikája lehet. A gazdasági szerkezetváltás elképzelhetetlen az államitulajdon-monopólium leépítése nélkül, a szerkezetváltás sikeréhez nélkülözhetetlen hatékonyságjavulás mértékét viszont nagymértékben meghatározza az új magántulajdonosok kiválasztásának módja. Az empirikus tapasztalatok szerint
246
ÁDÁM ZOLTÁN
a vállalati szektor átalakulása annál sikeresebb – az átalakuló országok vállalatai nemzetközileg annál versenyképesebbek –, minél nagyobb eséllyel szereznek tulajdont az adott vállalatszerkezeten kívül álló, a hatékonyság javításában legkevésbé korlátozott aktorok (Djankov–Murrel 2002, Csaba 2005, 300–325. o.). Ennek azonban nyilvánvalóan az a feltétele, hogy a kormányzat a bürokratikusan irányított privatizáció során képes legyen ellenállni az állami vállalatok tulajdonszerzésben érdekelt menedzsmentje és munkavállalói által támasztott nyomásnak.
Az állam társadalmi beágyazottsága Az állam társadalmi beágyazottsága viszonylag új, de növekvõ jelentõségû társadalomtudományi fogalom (vö. Evans 1995, Broadbent 2000, Seabrooke 2002, Ziblatt 2006). A beágyazottságargumentumot bevezetõ Mark Granovetter (1985) azt hangsúlyozza, hogy a társadalmi viselkedési formák és intézmények az aktorok kapcsolatrendszerébõl fakadnak. Granovetter elveti az atomizált gazdasági aktor fogalmát, és a piaci tranzakciókhoz nélkülözhetetlen bizalom kialakulását a szereplõk személyes kapcsolatrendszerén alapuló „hálózatokból” vezeti le. A beágyazottság fogalma „egyfajta intézményesített társadalmi tõkeként” értelmezhetõ (Broadbent 2000, 9. o.). Az államszervezet beleágyazódik a különféle társadalmi aktorokhoz fûzõdõ kapcsolatainak rendszerébe, ami nagymértékben befolyásolja az állam autonómiáját és kapacitásait. A kelet-ázsiai fejlesztõ államok társadalmi kapcsolatrendszerével kapcsolatban Evans (1995) a „beágyazott autonómia” szerepét hangsúlyozza. Álláspontja szerint a fejlesztõ államok nagyfokú autonómiát élveznek a gazdaságfejlõdés szempontjából leginkább meghatározó vállalkozói elitekkel szemben, melyekhez ugyanakkor intenzív kapcsolatok fûzik õket. A beágyazott autonómia koncepciója az államminimalista neoliberális megközelítéssel ellentétben képes elismerni az aktivista állam pozitív szerepét, miközben kijelöli a fejlõdés szempontjából kedvezõtlen állami túlhatalom elkerülésének intézményi feltételeit. „Az autonómia szükséges, de nem elégséges feltétele a fejlesztõ államnak. A szerkezetátalakító politikák megvalósításának képessége az államot a többi társadalmi aktorhoz fûzõ kapcsolatrendszerén is múlik. A társadalmi érdekektõl izolált autonóm állam nagyon hatékony ragadozóvá válhat. A fejlesztõ állam sûrû társadalmi kapcsolatrendszerének kontextusában értelmezi a fejlesztési céljait” (ibid, 248. o.).
KAPACITÁS, AUTONÓMIA, BEÁGYAZOTTSÁG: VÁZLAT…
247
Fontos hangsúlyozni, hogy a beágyazott autonómia nemcsak a kelet-ázsiai fejlesztõ államok sajátja. Katzenstein (1984, 1985) nyomán az európai korporatista hagyományt képviselõ államokra is kiterjeszthetõ a beágyazott autonómia fogalma, melyek magas hatékonyságú magángazdasága szorosan kapcsolódik az államapparátushoz, és a gazdaságpolitika alakításában kulcsszerepe van a munkaadók, a munkavállalók és a kormány képviselõi által közösen mûködtetett korporatív döntéshozatali mechanizmusoknak (Evans 1995, 240–243. o., Vartiainen 1993). Ennek fényében érdemes megvizsgálni, hogy a kelet-közép-európai országokban milyen szerepük van a második világháború utáni nyugat-európai fejlõdést sok tekintetben meghatározó korporatív struktúráknak.
A kelet-közép-európai intézményi átalakulás stilizált képe Ezek után megpróbálom megrajzolni a kelet-közép-európai fejlõdés stilizált képét a fiskális politika, a privatizáció domináns technikája és a korporatív struktúrák dimenziói mentén értelmezett állami kapacitások, autonómia és beágyazottság alapján. Úgy tûnik, hogy a térség országai alapvetõen két pólus köré szervezõdnek. A balti országokat hagyományosan viszonylag szerény mértékû államháztartási újraelosztás és kiegyensúlyozott államháztartási politika jellemzi. Gazdaságukat gyorsan megnyitották a külföldi mûködõ tõke elõtt, amely kulcsszerepet játszott a bürokratikusan koordinált privatizációban. A korporatív struktúrák viszont kialakulatlanok. A másik póluson magas államháztartási újraelosztási aránnyal, ám ugyancsak kiegyensúlyozott államháztartási gazdálkodással rendelkezõ Szlovénia található, amely nagymértékben kizárta a külsõ befektetõket a privatizációból, a vállalati menedzsmentnek és a munkavállalóknak biztosítva meghatározó tulajdonosi szerepet. A korporatív intézmények fejlettek, a szakszervezetek erõsek és befolyásosak (Ádám 2004b). A két pólus között található a négy visegrádi ország, melyeket viszonylag nagyarányú államháztartási újraelosztás és hagyományosan deficites államháztartás jellemez. A privatizáció domináns technikája Csehországban és Szlovákiában kezdetben az állampolgári vagyonjegy révén történõ tulajdonszerzés volt, amit a külföldi mûködõ tõkének kedvezõ, központosítottbürokratikus privatizáció követett. Lengyelországban kezdetben nagyobb szerepet kapott a dolgozói tulajdonszerzés, a bankszektor és a stratégiai je-
248
ÁDÁM ZOLTÁN
lentõségûnek tartott nagyvállalatok privatizációja azonban itt is bürokratikus-központosított módon zajlott. Magyarországon kezdettõl fogva központosított volt a privatizáció folyamata, amiben a kilencvenes évek elejétõl domináns szerepet játszott a külföldi mûködõ tõke. A négy visegrádi ország korporatív struktúrái jóval fejlettebbek a balti országok hasonló intézményeinél, de jelentõségük elmarad a szlovéniaiaké mögött. Érdekes megfigyelni a térségen belüli dinamikákat: az átalakulás kezdetén erõs korporatív struktúrákat kiépítõ, magas államháztartási újraelosztási hányaddal és államháztartási deficittel rendelkezõ Szlovákiában a kilencvenes évek végétõl háttérbe szorulnak a szakszervezetek, a kétezres évek elejétõl pedig csökken az újraelosztási arány, és stabilizálódik a költségvetés. A konszolidáció és az európai felzárkózás útja a nagy államtól a kis állam felé, a közép-európai modelltõl a balti modell irányába mutat. Az államháztartási újraelosztás csökkentésére irányuló szándékok a másik három visegrádi országban is megjelennek, ám vagy kevésbé nyernek teret, vagy eredményük átmenetinek bizonyul. A privatizáció terén a térség egésze a központosított, illetve a külsõ befektetõknek lehetõséget adó modell felé mozog. A korporatív struktúrák csak Szlovéniában bizonyulnak igazán életképesnek. 1. táblázat A kelet-közép-európai országok intézményi berendezkedésének négy dimenziója
Fiskális újraelosztás
Államháztartási egyensúly
A privatizáció domináns formája
Korporatív struktúrák
Csehország
közepes
labilis/stabil
vagyonjegy/ központosított
közepes
Balti országok
alacsony
stabil
központosított
gyenge
Magyarország
magas
labilis
központosított
közepes
Lengyelország
magas
labilis
Szlovákia
magas/ közepes
labilis/ stabil
Szlovénia
magas
stabil
dolgozói/ központosított vagyonjegy/ központosított menedzsment/ dolgozói
közepes közepes erõs
KAPACITÁS, AUTONÓMIA, BEÁGYAZOTTSÁG: VÁZLAT…
249
A magyar átalakulás A magas – bár tendenciájában csökkenõ – arányú magyar államháztartási újraelosztás és az erõsen deficites költségvetés közepes minõségû állami kapacitásokra utal. A központosított-bürokratikus privatizáció sikere ellenben számottevõ állami kapacitásokat és jelentõs állami autonómiát feltételez. A magyar átalakulás kritikus pontjának a lényegileg mûködésképtelen korporatív struktúrák gyengeségében is megnyilvánuló, alacsony fokú állami beágyazottság tûnik. Erõs munkaadói és munkavállalói érdekképviseletek nélkül az államot kontrolláló bürokratikus és politikai eliteknek nincs kivel megegyezniük az államháztartási gazdálkodás hosszú távú racionalizálásáról, aminek hiánya ciklikusan visszatérõ módon ássa alá az átalakulás – és bármiféle társadalmi-gazdasági fejlõdés – eredményeit. A többi társadalmigazdasági szereplõhöz képest túlsúlyos államot az uniós intézményi kényszerek és a piacgazdasági erõk korlátozzák ugyan, de a szerkezetátalakító politika eredményeinek társadalmi elfogadása – és ezáltal intézményi konszolidációja – a beágyazottság hiánya miatt legjobb esetben is részleges marad. Az állam és a meghatározó jelentõségû gazdasági aktorok a kelet-ázsiai fejlesztõ állam és a nyugat-európai korporatista berendezkedés gyakorlatával ellentétben csupán kölcsönösen korlátozott mértékben képesek befolyásolni egymást.
ÖSSZEGZÉS Dolgozatomban az állami kapacitás, autonómia és beágyazottság fogalmaival kíséreltem meg egyfajta kelet-közép-európai rendszertipológia felállítását. Az absztrakt intézményi dimenziókat a fiskális politika, a domináns privatizációs technikák és a korporatív struktúrák jelentõségének elemzésével igyekeztem megfoghatóvá tenni. Az uniós integráció kontextusában lezajló intézményi fejlõdés a térség számos országában deficitekkel terhes. Magyarország esetében a szerkezetátalakító politika hosszú távú konszolidációját lehetõvé tevõ társadalmi beágyazottság hiánya jelenti a legnagyobb nehézséget. Nem világos, hogy a külföldi mûködõ tõke dominanciájával és jelentõs társadalmi csoportok tartós háttérbe szorulásával jellemezhetõ társadalomés gazdaságszerkezet keretei közt ezen hogyan lehetne változtatni. Az uniós intézményi struktúráktól kölcsönzött állami többletkapacitás ugyan megkönnyíti a szerkezetátalakító politika végrehajtását, korántsem
250
ÁDÁM ZOLTÁN
biztos azonban, hogy növeli annak társadalmi elfogadottságát. Az uniós intézményi megoldásokat megalapozó normák társadalmi interiorizálása nélkül az EU csupán egy marad a félperiferikus helyzetû társadalmak számára jól ismert külsõ kényszerek sorában, és félõ, hogy az adott esetben ez tovább is növeli magának az Európai Uniónak a más tagállamokban is problémát jelentõ társadalmi beágyazódás hiányát. Irodalom Ádám Zoltán (2005): Autonomy and Capacity: A state-centred approach to postcommunist transition in Central Europe. In B. Hámori, P. Czeglédi, L. Jankovics és B. Sági szerk. Paradigm Shift – Information, Knowledge and Innovation in the New Economy. University of Debrecen, 2005, 209–222. o. Elektronikus megjelenés: UCL/SSEES Working Paper series, No. 40. http://www.ssees.ac.uk/economic.htm. Ádám Zoltán (2004a): A kelet-közép-európai posztkommunista átalakulás államközpontú megközelítése. Külgazdaság. Vol. 48. No. 10. (2004. október), 35–49. o. Ádám Zoltán (2004b): The power of path dependence? State capacity and autonomy in East Central Europe during transition. Competitio. Vol. 3, No. 1, 154–168. o. Bates, Robert H. és Anne O. Krueger szerk. (1993): Political and Economic Interaction in Economic Policy Reform. Evidence from Eight Countries. Cambridge, MA és Oxford: Blackwell. Beeson, Mark (2004): The rise and fall (?) of the development state: The vicissitudes and implications of East Asian interventionism. In: Linda Low szerk. Developmental States. Relevancy, Redundancy or Reconfiguration? New York: Nova Science Publishers. Block, Fred (1994): The Roles of the State in the Economy. In: N. J. Smelser és R. Swedberg szerk., The handbook of Economic Sociology. Princeton, N. J.: Princeton University Press. Broadbent, Jeffrey (2000): The Japanese Network State in U.S. Comparison: Does Embeddedness Yield Resources and Influence? Shorenstein APARC Occasional Paper, Stanford: Stanford University. Chang, Ha-Joon (1994): The Political Economy of Industrial Policy. London and Basingstoke: Macmillan. Chang, Ha-Joon és Peter Evans (2000): The Role of Institutions in Economic Change, elõadás az Other Canon csoport rendezvényén, Velence, Olaszország, 2000. január 13–14. és Oslo, Norvégia, 2000. augusztus 15–16. Chang, Ha-Joon és Robert Rowthorn szerk. (1995): The Role of the State in Economic Change. Oxford and New York: Oxford University Press (újranyomva 2000-ben). Csaba László (2005): The New Political Economy of Emerging Europe. Budapest: Akadémiai Kiadó.
KAPACITÁS, AUTONÓMIA, BEÁGYAZOTTSÁG: VÁZLAT…
251
Djankov, Simeon és Peter Murrel (2002): Enterprise Restructuring in Transition: A Quantitative Survey. Journal of Economic Literature. Vol. 40, No. 3, 739– 792. o. Durkheim, Emile (1997 [1893]): The Division of Labour in Society. New York: Free Press. Evans, Peter B. (1995): Embedded Autonomy. States and Industrial Transformation. Princeton, N. J.: Princeton University Press. Gleich, Holger (2003): Budget Institutions and Fiscal Performance in Central and Eastern European Countries. European Central Bank Working Paper No. 215, 2003. február. Granovetter, Mark (1985): Economic Action and Social Structure: The Problem of Embeddedness. American Journal of Sociology, Vol. 91, No. 3, 481–510. o. Gyõrffy, Dóra (2005): Institutional weaknesses and fiscal performance in Hungary. In: B. Hámori, P. Czeglédi, L. Jankovics and B. Sági szerk. Paradigm Shift – Information, Knowledge and Innovation in the New Economy. Debrecen: Competitio Books, No. 4, 223–238. o. Janos, Andrew C. (1982): The politics of backwardness in Hungary, 1825– 1945. Princeton, N. J.: Princeton University Press. Jessop, Bob (1990): State Theory. Putting the Capitalist State in its Place. Cambridge: Polity. Johnson, Chalmers (1982): MITI and the Japanese Miracle. Stanford, CA: Stanford University Press. Katzenstein, Peter (1984): Corporatism and Change. Austria, Switzerland and the Politics of Industry. Ithaca, NY: Cornell University Press. Katzenstein, Peter (1985): Small States in World Markets. Industrial Policy in Europe. Ithaca, NY: Cornell University Press. Kornai János (1993): Transformational Recession: A General Phenomenon Examined Through the Example of Hungary’s Development. Collegium Budapest Discussion Papers, No. 1. Budapest: Collegium Budapest. Orbán Gábor–Szapáry György (2006): Magyar fiskális politika: Quo vadis? MNB-tanulmányok, 2006/49. Polányi Károly (1997 [1946]): A nagy átalakulás. Korunk gazdasági és politikai gyökerei. Budapest: Mészáros Gábor kiadása. Seabrooke, Leonard (2002): Bringing Legitimacy Back in to Neo-Weberian State Theory and International Relations. Working Paper 2002/6, Department of International Relations, Canberra: Australian National University. Skocpol, Theda (1985): Bringing the State Back In. In: Peter B. Evans, Dietrich Rueschemeyer and Theda Skocpol szerk., Bringing the State Back In. Cambridge: Cambridge University Press. Polidano, Charles (2000): Measuring public sector capacity. World Development, Vol. 28, No. 5, 805–822. o. Vartiainen, Juhana (1995): The State and Structural Change: What can be Learnt from the Successful Late Industrializers? In: Chang and Rowthorn szerk. (1995), 137–169. o.
252
ÁDÁM ZOLTÁN
Weber, Max (1947): The theory of social and economic organization (szerkesztette és a bevezetõt írta Talcott Parsons). Glencoe, Ill.: Free Press. Weber, Max (1970): Állam, politika, tudomány. Budapest: Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó. Ziblatt, Daniel (2006): Structuring the State. The Formation of Italy and Germany and the Puzzle of Federalism. Princeton: Princeton University Press.
