Rajk László Szakkollégium
3
Nyugdíjreform a posztszocialista Magyarországon
Kurzusvezető: Gedeon Péter
Késztítette: Kocsis Alexandra
2003.12.05.
Bevezetés
A
dolgozat
a
posztszocialista
Magyarországon
1998-ban
bevezetett
nyugdíjtörvény okait és hatásait vizsgálja. A történeti áttekintés után rámutat arra, hogy a rendszerváltás után a gazdaságban bekövetkező transzformációs válság hogyan vezetett az államszocialista jóléti rendszer deficitességéhez a nyugdíjasok
3
szempontjából; milyen okok vezettek az új nyugdíjtörvény bevezetéséhez és ezen kívül kitér a ma is komoly problémának számító demográfiai helyzet kihatására a nyugdíjfinanszírozásra.
A rendszerváltást megelőző időszak:
A második világháború során vagy azt követően minden magyar nyugdíjalap
csődbe ment a tulajdonukban lévő ingatlanokat ért károk és a hiperinfláció következtében. 1950 körül a bérből és fizetésből élők számára bevezették az úgynevezett felosztó-kirovó rendszert. Kezdetben ez a rendszer a népesség felét érte
el, de aztán mind a jogosultságot mind a járadékok körét fokozatosan kiterjesztették. 1975-re közel száz százalékos volt a jogosultsági arány és az átfogó időskori, hozzátartozói és rokkantsági nyugdíjjáradék. A rendszer kiterjedése, az emelkedő keresetek és az egymást követő korosztályok növekvő szolgálati ideje a (rokkantsági nyugdíjakat is tartalmazó) nyugdíjkiadások GDP-hez mért arányát az 1970. évi 3,5%ról 1980-ra 6,9%-ra, majd 1990-ben 8,8%-ra emelték. Az 1970-es évek végére a nyugdíjrendszerben egyre nagyobb feszültségek keletkeztek a növekvő keresetek és az árak miatt. A nyugdíjakat elégtelenül és rendszertelenül emelték, így csak a legkisebb nyugdíjak tartottak lépést a bérekkel és az árakkal. Eközben a közepes és az annál nagyobb nyugdíjak folyamatosan lemaradtak−először csak a keresetekhez képest, de utána az árakhoz képest is.
A szocialista korszakban az állam túlzott mértékű szerepvállalása jellemezte a
nyugdíjrendszert. A nyugdíjellátások biztosítása a kormány felelőssége alá tartozott,
2
és nem léteztek magánrendszerek. A reform előtti rendszerek a jövedelem újrafelosztását szolgálták, a járulékok és kifizetések között gyenge kapcsolat volt. A finanszírozás az összes munkavállaló után fizetett járulék alapján történt, s ez visszásságokat okozott az újrafelosztásban. Az ellátások kiegészítése nem követte kielégítően az inflációt vagy a nominálbérek emelkedését, így aránytalanságok keletkeztek a régebben és újonnan nyugdíjba vonultak között. Minél tovább fizette a nyugdíjas a nyugdíjjáradékot, nyugdíja annál kevésbé volt megfelelő mértékű az
3 aktuális megélhetési költségekhez képest.1
A társadalmi juttatások diszfunkcionalitása az államszocialista jóléti rendszerben
Az államszocializmus egyik legfőbb hibájaként manapság gyakran szokás azt
felróni, hogy jóléti állama „alulfejlett és nagymértékben eltorzult volt”.2 A klasszikus
jóléti állam az egyre nagyobb adóterhekkel és az állandóan növekvő állami költségvetéssel a piac visszaszorítására és a javak és szolgáltatások egyre nagyobb részének
piactól
függetlenített
logika
szerinti
elosztására
törekedett.
Az
államszocializmusban a redisztribúció az egész gazdaság és társadalom integrációs mechanizmusaként működött és elsődlegesen gazdasági és nem jóléti célokat
szolgált.3
A reformszocialista törekvések után Magyarországon továbbra is
túlméretezett volt a szocialista rendszer.(Magyarország többet költött szociális kiadásokra, mint a legfejlettebb jóléti államok pl. Belgium vagy Ausztria)
Miközben azonban egyre nőtt a társadalmi juttatások súlya a bérekhez és
keresetekhez viszonyítva, egyre csökkent hatékonyságuk, és egyre kevésbé érték el céljukat. Ennek a hatékonyságnak a hiányát, illetve igen alacsony voltát nevezik a szociológiai irodalomban a juttatások diszfunkcionalitásának. A rendszerváltás utáni infláció legdinamikusabb hatása a nyugdíjak reálértékének folyamatos eróziójaként
1
www.ilo-ceet.hu/download/ceet_report_25_hu.pdf
2
Ladányi János-Szelényi Iván: Vázlat az ”esélyteremtő állam” elméletéhez;14.o.,1996
3
Ladányi János-Szelényi Iván: Vázlat az ”esélyteremtő állam” elméletéhez;10-11.o.,1996
3
jelentkezett. A diszfunkcionalitás itt úgy is megragadható volt, hogy éppen a legrégebbi (legöregebb, legkevésbé munkaképes, betegségek által leginkább fenyegetett) nyugdíjas réteg szenvedett a legnagyobb mértékben az infláció devalváló hatásától.4 Mindezt figyelembe véve megfogalmazható, hogy a szocialista jóléti állam elkötelezettsége nyugdíjasai anyagi „jó-léte” iránt nem érvényesült.
3
Az 1990-es évektől kezdődő inflációemelkedés mértékét nem követte a
nyugdíjak reálértékének emelkedése, így a nyugdíjak folyamatosan elértéktelenedtek.
Az államszocialista jóléti állam ebből a szempontból deficitessé vált. A gazdasági hatások következményeként a nyugdíjasok egyre elégedetlenebbé váltak a pénzügyi rendszer átláthatatlansága és inkorrektsége miatt.
A rendszerváltás hatásai a gazdaságra
A gazdaság az elmúlt évtizedben transzformációs válságon ment át, amely a
KGST 1990-es összeomlásával és az ebből fakadó strukturális igazodás kényszerével függött össze. A kibocsátás, a foglalkoztatás és a nettó munkajövedelem egyaránt zuhant. Az éves inflációs ütem két számjegyűvé vált. (1990-ben 34%-os; 1997-is 20%-os maradt) A munkahelyek körülbelül 30%-a elveszett az 1990-es évek elején és a foglalkozatási hányad 18 százalékponttal süllyedt. A jövedelemkülönbségek drámaian
megnőttek
a
piacgazdaságra
való
átmenet
alatt.
Egyrészt
a
tőkejövedelmek súlya jelentőssé vált és az újonnan létrejött magánvállalatokban dolgozók egy része viszonylag sokat keres. Másrészt rengetegen végleg kiszorultak a munkapiacról
és
nagyon
szerény
munkanélküliségi-járadékból
vagy
szociális
segélyből kell élniük.
A foglalkoztatottak számának zuhanása csökkentette a járulékfizetők és a
nyugdíjasok számát, mert a munkájukat elvesztők közül sokan a korai nyugdíjazást választották.(2.sz.táblázat) Ezáltal a rendszerfüggőségi-hányados− a nyugdíjasok és
4
Bara Zoltán-Szabó Katalin: Gazdasági rendszerek, országok, intézmények ,2001, 321-322.o.
4
a járulékfizetők számának hányadosa− az 1989.évi 51,4%-ról 1996-ra már 83,9%-ra ugrott. E folyamatok hatására 1994-ben a nyugdíjkiadások elérték a GDP 10%-át.
Fokozatos reformok az 1990-es évek végétől
3
Hogy elviselhetőek legyenek a transzformációs válság hatásai, és hogy
megújítsák a rendszer hosszú távú pénzügyi életképességét, paraméterváltozásokra volt szükség a nyugdíjrendszeren belül. Intézményi és szerkezeti változásokat hajtottak végre, mely változások felfoghatóak a felosztó-kirovó rendszeren belüli fokozatos reformfolyamatként. 1992-ben
egy
független
Nyugdíjbiztosítási
Alap
(NYA)
jött
létre
és
függetlenedve az állami költségvetéstől, saját igazgatása, költségvetése és választott önkormányzata lett, amely az Országgyűlésnek felelős (ezzel egy időben egy Egészségbiztosítási Alap (EA) is létrejött). A rokkantak és hozzátartozóik iránti felelősség megoszlott a két alap között. Az Egészségbiztosítási Alap fizette a nyugdíjkorhatár alatti rokkantnyugdíjasok járadékát, haláluk esetén a hozzátartozói járadékot. (ugyanezeket a nyugdíjakat az NYA fizette a nyugdíjkorhatár feletti rokkantnyugdíjasok
után)
Mind
a
munkáltatói
mind
a
munkavállalói
társadalombiztosítási járulékok ennek megfelelően oszlottak meg a két alap között. 1993-ban lehetségessé vált önkéntes nyugdíjpénztárak létesítése. Ezt a
folyamatot nagyon jelentős adókedvezmények támogatták, és azonnal népszerűvált a lakosság tehetős csoportjai közt, amelyeknek a tagjai képesek voltak élni az adókedvezményekkel, de ez csak egy kisebbséget érintett. A kormány által az 1990es
évek
elejétől
hozott
intézkedések
a
korábbinál
átláthatóbbá
tették
a
járulékbevételek és az öregkori, hozzátartozói és a rokkantsági nyugdíjasok makroökonómiai szerepét. Emellett kiegyensúlyozottá tették a Nyugdíjbiztosítási Alap költségvetését
a
gyors
pénzromlás
időszakában.(1997-ben
bevételei
száz
százalékban fedezték kiadásait.)
A jövő szempontjából is fontos, hogy a nyugdíjazási korhatár 1996-tól
emelkedik. A férfiaknál 60-ról 61-re (1998-tól) és 62-re (2000-től) nőtt. A nők 5
esetében a korhatár az 1997-es reform előtt 55 évről minden két évben plusz egy évvel emelkedik, és 2009-re eléri a 62 évet. Ezzel egy időben a korhatár előtt nyugdíjba menők juttatását csökkentették, az elhalasztott nyugdíjba menést pedig jutalmazták.
Ezek
az
intézkedések
jelentősen
visszafogták
az
aggregált
nyugdíjkiadások növekedését. Az intézkedések és módosítások hatására 1997-ben a nyugdíjkiadások GDP-beli aránya az 1990.évi szint alá, 8,3%-ra csökkent.
3 Miért volt leginkább szükség változásokra? ..a régi rendszer hibái:
Míg a fent említett intézkedések helyreállították a Nyugdíjbiztosítási Alap rövid
távú
pénzügyi
egyensúlyát,
nem
javítottak
a
nyugdíjrendszer
pénzügyi
átláthatóságán és korrektségén. Inkább csak rontották a különböző nyugdíjas korosztályok közti egyenlőtlenségeket. Az egyéni nyugdíjakat kiszolgáltatták a nyugdíjba vonulást megelőző inflációs ütemingadozásoknak. Mindez gyengítette a bizalmat az öregkori nyugdíj keresetpótló képességében.
A nyugdíjrendszer a legkisebb nyugdíjakat előnyben részesítette a nagyobb
figyelembe vehető átlagkeresetet elért és a hosszabb szolgálati időt teljesített nyugdíjasok rovására. A nyugdíjazás időpontja jogtalan fontosságú volt, a rendszer pedig önkényesen megkülönböztető. Különböző nyugdíjaskorosztályok teljesen eltérő nyugdíjazásban részesültek. Két személy azonos társadalombiztosítási történettel (szolgálati idő, figyelembe vehető átlagkereset) teljesen különböző nyugdíjat kaphatott attól függően, hogy melyikük mikor ment nyugdíjba.
Ezen kívül alapvető hibája a szociális segélyezés (újraelosztáson alapuló
szolidaritás) és a társadalombiztosítás (részleges de méltányos és járulékarányos keresetpótlás) átláthatatlan szerkezetéből adódott. A nyugdíjasok nem tudták pontosan miért annyi nyugdíjat kapnak amennyit; és ez hogyan vezethető le a korábbi járulékfizetéseikből.
6
A felosztó-kirovó és a tõkefedezeti rendszer közötti végsõ különbség az, hogy az elõbbiben a nyugdíjígérvény nevezetû implicit pénz, míg az utóbbiban a jegybank által kibocsátott ‘nagy erejű’ pénz játszik szerepet. Az utóbbi a Magyar Nemzeti Bank "védelme" alatt áll: az felelõs értékállóságáért, illetve fõ felelõse a pénzügyi rendszer zavartalan
mûködésének,
mely
tõkeként
való
értékmegõrzésének,
3
sõt
értékgyarapításának elengedhetetlen feltétele. Az elõbbi, a nyugdíjígérvény nevezetû implicit pénz értékmegõrzése nem feladata az MNB-nek (nem is lehet feladata), arról az Országgyûlésnek és a Kormánynak kellene gondoskodnia, amit nem tesz meg. Az aktívakra azonban elõnytelen feltételeket kényszeríthet a kormányzat: a
nyugdíjjárulék-hitel
alacsonyaz
állampapírokénál
feltétlenül
alacsonyabb
kamatozása azt jelenti, hogy az állam olcsóbban finanszírozza magát, mintha ugyanezt a tõkepiacon kellene megtennie. Így a felosztó-kirovó elven mûködõ nyugdíjrendszer hatalmas üzlet - az államnak.5
A rendszer az 1975-ös törvényt követően
az
idők
folyamán
egyre
bonyolultabb, átláthatatlanabb és igazságtalanabb lett. Az állampolgárok egyre kevésbé
voltak
érdekelve
a
járulékfizetésben,
miközben
fekete
–és
szürkegazdaságban a járulékfizetés lehetőségei egyre bővültek.6
Az 1998-as reform lényegi elemei
Az Országgyűlés 1997 nyarán fogadta el azt a reformcsomagot, amely 1998
január1-jei hatállyal az addig egységes és kötelező nyugdíjrendszert kettéosztotta, ezzel létrehozva egy hárompilléres modellt. Megmaradt egy továbbra is felosztókirovó elven működő társadalombiztosítási nyugdíjrendszer, és létrejött egy új, tőkésített magán-nyugdíjrendszer. A reformcsomag nem érintette az évtized elején
5
6
http://eszmelet.tripod.com/41/nemeth41.html
Augusztinovics-Gál-Matits-Máté-Siminovics-Stahl: A magyar nyugdíjrendszer az 1998-as reform előtt
és után; 475.o.; 2002
7
létrehozott önkéntes magán-nyugdíjpénztárak rendszerét. A reform lehetőséget adott a választásra mindazoknak, akik már szereztek jogot az előző társadalombiztosítási rendszerben. Továbbra is maradhattak
kizárólagosan
a
társadalombiztosítási
rendszerben, de be is léphettek valamelyik nyugdíjpénztárba. A munkapiacra újonnan belépőknek
azonban
kötelezően
magánnyugdíjpénztárat
kellett
választaniuk,
ellenkező esetben a területileg illetékes pénztárhoz sorolódnak.
3
Hasonlóan a lengyel példához, a magyar helyzet is azt igazolja, hogy a vegyes
rendszer bevezetésével a felosztó-kirovó rendszer-beli hozzájárulásukat a kormányok egyre inkább csökkentik
pénzügyileg és politikai értelemben is. (Magyarországon is
ez a tendencia látszik igazolódni már a reform bevezetése utáni évtől, mivel a magán-nyugdíjpénztárakba
belépők
száma
egyre
inkább
felülmúlja
a
várakozásokat.)7
Míg 1994-ben, a magánnyugdíjpénztárak bevezetésének évében 221 pénztár
alapult 0,6 milliós taglétszámmal, ami akkor a dolgozók 15,3%-át jelentette, a PSZÁF adatai alapján 2002-ben a pénztárba belépni szándékozók 24 pénztár közül választhattak, ezek közül hat olyan van, amelynek százezernél is magasabb az ügyfélszáma;
2002
végén
összesen
2,2
millió
magánpénztári
tag
volt
Magyarországon, közülük 1,9 millió a hat legnagyobb cég kötelékében.
A pályakezdők kötelező magánnyugdíjpénztári tagságának 2002 januári
megszüntetésével a hárompilléres rendszer alapvető szerkezete változott meg. Mivel az akkori tervek szerint a tisztán szolidaritási elven működő állami nyugdíjbiztosítás mellé betársultak egyrészt a magánpénztárak, másrészt az önkéntes kölcsönös biztosító pénztárak. A reform előnyei azonban csak akkor érvényesülhetnek, ha az időskori
biztonságot
a
társadalombiztosítási
és
magán-nyugdíjpénztári
pillér
együttesen garantálja. A kormány ezért a nyugdíjreform újjáélesztését tervezi, így
7
Katherina
Müller:The
Political
Economy
of
Europe;164.o.;1999
8
Pension
Reform
in
Central
and
Eastern
2003 végétől újra kötelezővé teszi a pályakezdők számára a magán-nyugdíjpénztárba való belépést.8
A demográfiai kihívások
3
A jóléti állam válságát a fejlett világban, tovább mélyítette a demográfiai
forradalom problémája. Az államok pénzügyi ellehetetlenülését sokan nagymértékben annak tulajdonítják, hogy egyre csökkenő gazdaságilag aktív népességnek kell egyre növekvő inaktív népességet eltartania. Az elhúzódó gazdasági visszaesés és a társadalom nagymértékű öregedése miatt a nagy szociális ellátórendszereket egyre nehezebb finanszírozni.9
Érdemes felhívni a figyelmet a Magyarország számára is komoly kihívást
jelentő demográfiai problémára, konkrétan a népesség elöregedésére. A felosztókirovó rendszereket gyakran úgy jellemzik, hogy nagy mértékben ki vannak téve a demográfiai változások hatásának. Az ezzel kapcsolatos félelmek megoszlanak a szakértők között:
„ Ez a probléma csak akkor állhat fenn, ha az állam azt a felosztó-kirovó
rendszert alkalmazza, ahol az aktuális nyugdíjat csak és kizárólag az aktuális nyugdíjjárulékból fizetik. Ha viszont az államot egy adósként tekintjük, akinek adósságát törlesztenie kell, s ennek nem egyetlen forrása az aktuális nyugdíjjárulék, akkor ez nem jelenthet problémát.
Mindenesetre a népesség elöregedése
kellemetlen hatással van a gazdaságra, ezért a felelős kormányoknak érdeke ennek megállítása.”10
Augusztinovics ezzel kapcsolatban a következőket írja:
8
www.index.hu/gazdasag/magyar/nyugd031125
9
Ladányi János-Szelényi Iván: Vázlat az ”esélyteremtő állam” elméletéhez;11.o.,1996
10
http://eszmelet.tripod.com/41/nemeth41.html
9
„..egy változó gazdasági környezetben a rendszer eltartotti arányát sokkal jobban befolyásolhatják a foglalkoztatási lehetőségek, mint a tisztán demográfiai trendek. Nem szükséges, hogy óriási változás következzen be a kibocsátásban. Az alapvetően befolyásoló tényezők inkább a foglalkoztatás általánosabb formáiban bekövetkező változások
lehetnek,
amelyek
az
átlagos,
tradicionális
járulékfizetők
lemorzsolódásához vezethetnek. Úgy tűnik, hogy a nyugdíjrendszer jövője a munkaerőpiac kezében van.”11
3 Befejezés
Nem volt szakmai egyetértés az 1997-es reform parlamenti elfogadása előtt. Ezért
nem meglepő, hogy az új rendszer társadalmi szerződés jellege alig kezd kibontakozni. Nincs egyetértés a politikai elit soraiban sem. A biztosítottak nem jelentéktelen rétege a reform károsultja lett. A magánpénztári pillér befejezetlensége miatt sem egyértelmű még, hogy a biztosítottak egyáltalán nyertek-e, és ha igen, menyit a vegyes rendszerhez történt csatlakozásukkal.
Az 1998-ban bevezetett reform mindenképpen csak egy kísérleti lépéssorozatnak
tekinthető, hisz a társadalom szempontjából is jelentős kérdések, problémák maradtak megoldatlanok.Szakértők véleménye szerint a vegyes nyugdíjrendszer azonban inkább
csak köztes állapot, mint végleges, paradigmatikus megoldása a nyugdíjreform kérdésének.12
11
12
Augusztinovics, 1999, 96.o.
Katherina
Müller:The
Political
Economy
of
Europe;164.o.;1999
10
Pension
Reform
in
Central
and
Eastern
Melléklet Megnevezés
1990
1995
1996
1997
1998
2000
2001
Ellátásra fordított 202,1 kiadások,milliárd Ft
582,2
669,8
804,7
989,0
1128,5 1420,1 1696,3
A GDP %-ában
10,6
3 9,7
9,9
9,7
2002
9,3
9,6
10,1
Ellátásban 2520,2 3026,6 3081,7 3123,0 3157 részesülők átlagos létszáma, ezer fő
3103
3084
3069,8
A népesség %-ában 24,3
29,6
30,2
30,8
31,2
30,4
30,3
30,2
Egy ellátottra jutó 6683 havi nominálösszeg,Ft
16030
18113
21473
26105
32986
38374
44445
1.táblázat13
A Központi Statisztikai Hivatal adatai alapján a nyugdíjak összege fokozatosan nő, amely juttatásra a lakosság majdnem egyharmada jogosult, és ez az összeg az ország GDP-jének körülbelül 10%-át teszi ki.
Foglalkoztatottak Magyarországon
Ezer fő
Változás az előző évekhez képest(%)
2001
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
3860
-
-3,2
-9,2
-6,3
-2,0
-1,9
-0,8
0
1,1
3,1
1
0,3
2.táblázat
Számos átmeneti országban ,köztük Magyarországon is, a rendszerváltást követően már 2-6 éve tartott a termelés fellendülése, a foglalkoztatás továbbra is csökkent, közel 5 millió munkahely szűnt meg.
13
www.ksh.hu/pls/khs/docs/
11
Hivatkozások:
•
Augusztinovics MáriaGál Róbert IvánMatis ÁgnesMáté LeventeSimonovits AndrásStahl János: A magyar nyugdíjrendszer az 1998-as reform előtt és után in: Közgazdasági szemle, 2002/ 6.szám
3 •
Augusztinovics, Maria: „Pension Systems and Reforms in the Transition Countries” in Economic Survey of Europe, Economic Commission for Europe and United
Nations, 1999, Vol.3.
•
Bara Zoltán -Szabó Katalin: Gazdasági rendszerek, országok, intézmények; Aula Kiadó, 2001 Bp.
•
Ladányi János-Szelényi Iván: Vázlat az ”esélyteremtő állam” elméletéhez, in: 2000: Irodalmi és társadalmi havilap, 1996/ 8.évf.
•
Katharina Müller: The Political Economy of Pension Reform in Central and Eastern Europe; Edward Elgar Cheltteham UK, Northamton, MA, USA, 1999
http://eszmelet.tripod.com/41/nemeth41.html
www.index.hu/gazdasag/magyar/nyugd031125 www.ksh.hu/pls/khs/docs/
www.ilo-ceet.hu/download /ceet_report_25_hu
12
Absztrakt A
dolgozat
a
posztszocialista
Magyarországon
1998-ban
bevezetett
nyugdíjtörvény okait és hatásait vizsgálja. A történeti áttekintés után rámutat arra,
3
hogy a rendszerváltás után a gazdaságban bekövetkező transzformációs válság hogyan vezetett az államszocialista jóléti rendszer deficitességéhez a nyugdíjasok szempontjából; milyen okok vezettek az új nyugdíjtörvény bevezetéséhez; ismerteti az 1998-ban bevezetett reformot, ugyanakkor megállapítja, hogy ez a rendszer csak egy
reformfolyamat
kísérleti
lépéseként
értelmezhető,
mivel
megoldatlan kérdések, amikre a szakértőknek megoldást kell találniuk.
13
még
vannak
