Aan de voorzitter van de Tweede Kamer der StatenGeneraal Mevrouw dr. K. Arib Postbus 20018 2500 EA DEN HAAG
Onderwerp
Datum
Wetsvoorstel gedeeltelijk verbod gezichtsbedekkende kleding
31 maart 2016 Ons kenmerk
2016/0065/AvD/JB/IC
Geachte voorzitter, In week 14 vergadert de Tweede Kamer plenair over het wetsvoorstel houdende instelling van een gedeeltelijk verbod op het dragen van gezichtsbedekkende kleding in het onderwijs, het openbaar vervoer, overheidsgebouwen en de zorg (Wetsvoorstel gedeeltelijk verbod gezichtsbedekkende kleding). Het College voor de Rechten van de Mens (het College) heeft ten aanzien van dit wetsvoorstel een aantal opmerkingen, die het naar voren wil brengen zodat deze meegenomen kunnen worden in de parlementaire behandeling over dit wetsvoorstel. Hoewel het wetsvoorstel zich richt op alle vormen van gezichtsbedekking duidt de voorgeschiedenis van het wetsvoorstel (de reeks eerdere wetsvoorstellen over hetzelfde onderwerp) erop dat het vooral is ingegeven door de politieke behoefte in bepaalde situaties islamitische gezichtsbedekkende kleding te verbieden. Zoals minister Plasterk in de memorie van toelichting reeds heeft aangegeven, wordt met het verbieden van gezichtsbedekkende kleding een inbreuk gemaakt op de godsdienstvrijheid van vrouwen die deze gezichtsbedekking uit geloofsovertuiging dragen. Het verbod kan tevens leiden tot ongelijke behandeling op grond van godsdienst. Het voorgestelde verbod kan gerechtvaardigd zijn indien het een legitiem doel heeft en noodzakelijk en proportioneel is. De Raad van State heeft in zijn advies over het wetsvoorstel onderstreept dat deze noodzakelijkheid en proportionaliteit het best beoordeeld kan worden naar de concrete omstandigheden van een specifieke situatie. Nu onderwijsinstellingen, openbaarvervoersbedrijven en beheerders van openbare gebouwen onder het huidige juridische regime reeds de mogelijkheid hebben om het dragen van gezichtsbedekkende kleding te verbieden, is volgens de Raad van State de introductie van een wettelijk verbod overbodig en daarmee een nietnoodzakelijke, en dus niet-gerechtvaardigde, grondrechteninperking. Het College deelt deze opvatting van de Raad van State en merkt ter nadere toelichting het volgende op. Pagina 1 van 5
Postbus 16001 3500 DA Utrecht
Kleinesingel 1-3 3572 CG Utrecht
T 030-888 38 88 F 030-888 38 83
[email protected] www.mensenrechten.nl
Omvang probleem: symboolwetgeving? Het is niet bekend hoeveel vrouwen in Nederland islamitische gezichtsbedekkende kleding dragen. Schattingen variëren van 200 tot maximaal 400 vrouwen. Duidelijk is in ieder geval dat het gaat om een gering aantal vrouwen. Sinds 2000 heeft het College (voorheen: de Commissie gelijke behandeling) elf zaken behandeld waarin gezichtsbedekkende kleding een rol speelde.1 Bij slechts zes hiervan ging het om individuele klachten van personen die zich gediscrimineerd voelden door een verbod op gezichtsbedekkende kleding. De overige zaken betroffen instellingen die een kledingvoorschrift voorlegden aan het College met de vraag dit te toetsen aan de gelijkebehandelingswetgeving. Dit duidt niet op een maatschappelijk probleem van aanzienlijke omvang en evenmin op een situatie waarin instellingen niet zelf in staat zijn om een verstandige afweging te maken ten aanzien van het hanteren van huisregels. Het College is er derhalve niet overtuigd dat er een dwingende maatschappelijke noodzaak is tot het invoeren van dit verbod. Dit klemt, omdat het bestaan van zo’n noodzaak wel afdoende moet worden aangetoond om te kunnen voldoen aan de eisen die voortvloeien uit de bescherming van de godsdienstvrijheid zoals geboden door art. 9 van het Europees verdrag inzake de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Het dragen van gezichtsbedekkende kleding zorgt in het maatschappelijke debat vaak voor grote ophef. Maar in de praktijk blijkt niet dat het dragen van dergelijke kleding maatschappelijk zo problematisch is – ook niet in de beperkte hoeveelheid situaties die onder de reikwijdte van dit wetsvoorstel vallen – dat een wettelijk verbod noodzakelijk is. Daarmee lijkt de reden voor het wetsvoorstel hoofdzakelijk gelegen te zijn in de heftigheid waarmee het maatschappelijk debat gevoerd wordt en veel minder in het bestaan van daadwerkelijke problemen. Zodoende krijgt het wetsvoorstel nadrukkelijk het karakter van symboolwetgeving. Is een uniform wettelijk verbod noodzakelijk en proportioneel? Op dit moment is het al mogelijk voor instellingen om huisregels en kledingvoorschriften vast te stellen. In deze voorschriften kunnen nadere regels worden opgenomen over religieuze uitingen en gezichtsbedekkende kleding. Het College stelt vast dat de minister in de Nota n.a.v. het Verslag, in antwoord op de vraag van uw Kamer over de meerwaarde van het wetsvoorstel ten opzichte van huisregels van instellingen of vervoerders, hoofdzakelijk wijst op de duidelijkheid, uniformiteit en rechtszekerheid die een wettelijk verbod zou bieden. Uiteraard moet aan die duidelijkheid, uniformiteit en rechtszekerheid een aanzienlijk gewicht worden toegekend. Daar staat evenwel tegenover dat die uniformiteit ook kan leiden tot toepassing van het verbod in situaties waarin dat niet strikt noodzakelijk is. 1
Het gaat om de oordelen: 2000-63 (OEH), 2003-40, 2004-95, 2004-110 (OEH), 2005-86(OEH), 2006-159, 200936, 2012-34, 2015-30, 2015-50 (OEH), 2015-79 (OEH). Van deze 11 zaken ging het in 6 gevallen om een individueel verzoek en in 5 gevallen om een oordeel over eigen handelen (OEH), waarin door een instelling of organisatie een kledingreglement ter toetsing werd voorgelegd. Pagina 2 van 5
Zoals hierboven al aangegeven hebben diverse instellingen in de afgelopen jaren kledingvoorschriften ter toetsing voorgelegd aan het College. Zo legde bijvoorbeeld in 2015 een onderwijsinstelling een gedragscode aan het College voor waarin stond: “Verboden voor de gehele school: Kleding waarbij de neus en mond niet goed zichtbaar zijn, zoals een bivakmuts, burqa, chador, gezichtsluier en een nikaab.”2 In het betreffende oordeel maakt het College – onder verwijzing naar eerdere oordelen hierover – duidelijk dat er in de setting van een onderwijsinstelling ruimte is voor het uitvaardigen van kledingvoorschriften die indirect onderscheid maken op grond van godsdienst, mits daaraan duidelijke en objectief gerechtvaardigde redenen ten grondslag liggen. In een onderwijssetting weegt, naast redenen van veiligheid en identificatie, het belang van het overbrengen van kennis en vaardigheden, waarbij ook het waarnemen van nonverbale communicatie zeer relevant kan zijn, zwaar.3 Het belang van veiligheid, identificatie en van goede communicatie werd ook zwaarwegend geacht in een oordeel over kledingvoorschriften voor medewerkers van de ambtelijke diensten van een gemeente (waarin geëist werd dat 90% van het gezicht zichtbaar zou moeten zijn).4 In alle elf voorgelegde zaken over gezichtsbedekking kwalificeerde het College het verbod als ‘indirect onderscheid op grond van godsdienst’, waarna het College toetste of dit onderscheid objectief gerechtvaardigd was. Hierbij is allereerst van belang wat het doel is van het verbod. Zoals uit bovenstaande voorbeelden reeds bleek, worden als doel vaak aangevoerd: veiligheid, communicatie en identificatie. Dat zijn op zich legitieme doelen. Vervolgens toetst het College evenwel ook of een verbod op gezichtsbedekkende kleding noodzakelijk is om het beoogde doel te bereiken. Kan het nagestreefde doel ook bereikt worden op een manier die geen indirect onderscheid oplevert? Het hangt af van de concrete omstandigheden of het verbod de toets doorstaat. Het uiteindelijke oordeel van het College in de verschillende zaken is uiteenlopend: menigmaal acht het College een verbod op gezichtsbedekkende kleding gerechtvaardigd, maar in sommige gevallen oordeelt het College dat het nagestreefde doel ook op een andere wijze bereikt had kunnen worden, waardoor het verbod niet gerechtvaardigd is.5 Met de in het wetsvoorstel voorgestelde uniforme regeling, is er geen ruimte meer voor een afweging waarbij de concrete omstandigheden in een bepaalde situatie worden afgewogen. Dit is een gemis omdat juist met zo’n casuïstische benadering recht kan worden gedaan aan de verschillende belangen die in die concrete situatie spelen. Door verschillende leden van uw Kamer is er bijvoorbeeld reeds op gewezen dat een uniform wettelijk verbod voor alle terreinen en gebouwen van onderwijsinstellingen ook allerlei situaties beslaat buiten de directe onderwijssetting (schoonmakers, bezoekende ouders, etc.) waarin op zich gerechtvaardigde doelen als veiligheid en identificatie een minder zwaar gewicht hebben en een verbod niet per definitie gerechtvaardigd is. 2
College voor de Rechten van de Mens, Oordeel 2015-79. Zie ook: College voor de Rechten van de Mens, Oordeel 2009-36. College voor de Rechten van de Mens, Oordeel 2015-50. 5 Zie bijv. College voor de Rechten van de Mens, Oordeel 2015-30. 3 4
Pagina 3 van 5
Sociale cohesie; uitsluitend effect Het wetsvoorstel zal vooral gevolgen hebben voor mensen met een islamitische geloofsovertuiging. Naast de vrouwen zelf die gezichtsbedekkende kleding (willen) dragen, kan het wetsvoorstel door een veel bredere groep mensen met een islamitische geloofsovertuiging als specifiek tegen hen gericht worden ervaren. Met als gevolg dat zij zich in toenemende mate uitgesloten kunnen voelen van de Nederlandse samenleving. Uit de MvT noch de Nota n.a.v. het Verslag blijkt dat de mogelijke negatieve gevolgen en de eventuele gevolgen voor de integratie en maatschappelijke participatie van deze groep zijn meegewogen. De Nota n.a.v. het Verslag bevat slechts enkele opmerkingen over kleinschalige ordeverstoringen die optraden na invoering van een verbod op gezichtsbedekkende kleding in België en Frankrijk. Deze gaan echter voorbij aan de meer fundamentele vraag naar de effecten van de invoering van het verbod op de sociale cohesie in Nederland, met name waar het gaat om de positie van moslims. Conclusie: meer nadelen dan voordelen Gelet op de hierboven geschetste vraagtekens bij de noodzaak van het wetsvoorstel – gegeven de geringe omvang van het fenomeen en de daadwerkelijke problematiek – en in het licht van het gesignaleerde risico van uitsluitende effecten, is het College van mening dat het wetsvoorstel meer nadelen dan voordelen oplevert. Aanvullende opmerking m.b.t. de reikwijdte van het wetsvoorstelwetsvoorstel: openbaar vervoer Tot slot heeft het College vragen over de precieze reikwijdte van het wetsvoorstel, in het bijzonder waar het betreft het openbaar vervoer. Het wetsvoorstel bepaalt dat het dragen van gezichtsbedekkende kleding is verboden in het openbaar vervoer. Niet duidelijk is wat hier precies mee is bedoeld. In de memorie van toelichting wordt gesproken over ‘afgesloten ruimten’.6 Als het gaat om stationshallen, passages of perrons gaat het echter vaak niet om afgesloten ruimten. Niet duidelijk is of het hier gaat om ‘voor ieder toegankelijke openbare ruimte’, waar het voorgestelde verbod op gezichtsbedekkende kleding niet geldt, of juist om ‘plekken behorende bij het openbaar vervoer’, waar het verbod volgens een in 2006 uitgebracht deskundigen-advies wel zou kunnen gelden.7 Waar een belangrijke doelstelling van het wetsvoorstel is het bieden van duidelijkheid, constateert het College dat het wetsvoorstel zelf ook weer nieuwe onduidelijkheden schept.
6
Kamerstukken II 2015/16, 34349, nr. 3, p. 6. Advies Commissie van deskundigen gezichtsbedekende kleding, ‘Overwegingen bij een boerkaverbod’, 3 november 2006, p. 70. 7
Pagina 4 van 5
Het College verzoekt u de in deze brief aangedragen punten te betrekken bij de behandeling van het wetsvoorstel. Mocht u naar aanleiding van deze brief nog vragen hebben of een toelichting willen, dan kunt u contact (laten) opnemen met Juliette Bonneur, via
[email protected] of 030-8883888. Hoogachtend,
mr. Adriana C.J. van Dooijeweert Voorzitter Namens deze: Dr.mr. J.P. Loof Waarnemend ondervoorzitter
Pagina 5 van 5
