A TERÜLETI FINANSZÍROZÁS HARMONIZÁCIÓJA

1998 1-2: 1-12

Tér és Társadalom

A TERÜLETI FINANSZÍROZÁS HARMONIZÁCIÓJA (Harmonisation of the Financial System of Regional Policy) PERGER ÉVA A területi finanszírozás harmonizációja a mai Magyarországon egyszerre két követelményt jelent. Egyrészt az Európai Uniós szabályozással való harmonizációt, másrészt a már működő hazai finanszírozási rendszerek területi szintű összehangolását. A két követelmény bizonyos értelemben rokon, hiszen az Európai Unió és az európai országok finanszírozási gyakorlata is túlnyomórészt követi - de semmiképpen nem hagyja figyelmen kívül - a területi logikát. Érdemes azonban mégis különválasztanunk a két kérdést. Milyen követelményeket támaszt és milyeneket nem az Európai Unióhoz való csatlakozás? Miért van szükség hazánkban - az uniós csatlakozástól függetlenül is - a területi szemléletre a finanszírozási rendszerek kialakításánál?

Mit jelent az EU-konformitás? A magyar szakirodalomban visszatérő szóhasználat az EU-konform (gyakrabban a nem EU-konform) jelző. A szerzők azonban a legkülönfélébb tartalmat tulajdonítanak ennek a fogalomnak. Az értelmezések rendkívül széles skálán mozognak. Magyarország megfelelő felkészülése az Európai Unióhoz való csatlakozásra csak akkor lehet sikeres, ha pontosan látjuk, hogy mit jelent, és mit nem jelent az EU-konformitás követelménye. A tisztánlátás érdekében érdemes körüljárnunk tehát ezt a fogalmat.

Mit tekintsünk elérendő mintának? A hazai szakirodalomban nem ritka az olyan felfogás, mely néhány, vagy több európai ország nemzeti gyakorlatát hozza fel példaként, és ahhoz viszonyítva tartja a magyar rendszer részleteit rossznak, vagy jónak. Ez a megközelítés véleményem szerint alapvetően helytelen, mivel Európa lényegéhez tartozik a sokszínűség. Nem csupán az országok gazdasági fejlettsége, társadalmi-gazdasági szerkezete különbözik jelentősen, hanem az egyes országok közigazgatási rendszere, gazdaság- egyben támogatáspolitikai felfogása is. Az európai országok gyakorlatát ismertető tanulmányokban nem nehéz feladat valamire példát, de ugyanarra ellenpéldát is találnunk. Egy másik megközelítés az Európai Közösség, mint szervezet közös szabályozását tekinti mérvadónak, és azt vizsgálja mit "szabad" és mit nem "szabad" az általános szabályozás tükrében. Az újonnan csatlakozott országok tapasztalatai azonban rengeteg példát nyújtanak arra vonatkozóan, hogy a közös európai támogatáspolitikai gyakorlat nagymértékben figyelembe veszi az országok eltérő sajátosságait, és meglehetősen rugalmasan kezeli az általában érvényes

2

Perger Éva

TÉT 1998 1-2

szabályokat. A különböző országok esetén - bár kis mértékben - de eltér az európai támogatásokhoz megkövetelt saját forrás aránya, a közös európai programokban való részvétel esetén olyasmire is lehet kapni támogatást, amit általában a rendszer nem preferál. Az ország különlegesen nehéz gazdasági helyzete esetén, még a legszigorúbb szabályok felfüggesztésére is van mód (pl. Görögország felmentést kapott az exporttámogatások általános tilalma alól). Általában regionális szintről kell kiindulnia a nemzeti programok kidolgozásának, de elfogadtak nemzeti szintű tervet is (pl. Portugáliában). A strukturális támogatások elosztásának logikája általában a regionális szintre épül, de jól kidolgozott ágazati programokra is lehet támogatást kapni. (Erre szintén jó példa Portugália textilipari rekonstrukciós programja.) Egyes régiókat és kistérségeket akkor is támogatásra jogosultnak ítélnek, ha nem teljesen felelnek meg a besorolási követelményeknek (erre számtalan példát találhatunk Írországban, Franciaországban, sőt Spanyolországban is). A harmadik felfogás nem azt vizsgálja, mit szabad, vagy mit nem szabad, hanem azt, hogy milyen átalakításra van szükség a hazai támogatási rendszerben ahhoz, hogy - a mai európai szabályozásnak megfelelően - a legtöbb közös európai támogatást kaphassa az ország. A megközelítés egyetlen problémája, hogy nem tudjuk mikor, milyen feltételekkel és milyen Európai Közösséghez csatlakozhatunk. Ami a mai EU-ban rendkívül kedvező, az pár év múlva éppen hátrányos lehet. A negyedik megközelítés a leginkább árnyalt, és véleményünk szerint a legközelebb áll a helyes felfogáshoz. Változónak és differenciáltnak tekinti Európát. Figyelembe veszi, hogy maga az Európai Közösség is átalakulóban van. Megpróbál általános tendenciákat, általános tapasztalatokat levonni az európai országok és az európai közösség gyakorlatából, és nem a konkrét célokat, prioritásokat, intézményeket, eszközöket, mechanizmusokat tekinti követendőnek, csupán a tendenciákat. Keresi azokat a pontokat, ahol mód van a sajátos magyar érdekek érvényesítésére, és azokat a "kivételeket", melyekre hivatkozva el lehet térni az általános szabályoktól, ha ezt az ország érdeke megkívánja.

Miért legyünk "eurokonformak"? Az előző problémával szorosan összefüggő kérdés, hogy miért tartjuk fontosnak az európai támogatási rendszerhez való közelítést. A kérdést a szerzők direkt módon legtöbbször fel sem teszik, a tanulmányok, értékelések szövege általában mégis válaszol e kérdésre. Három lehetséges válasz létezik: • azért, hogy minél előbb (vagy, hogy egyáltalán) felvegyenek minket az Európai Unióba; • azért, hogy csatlakozás esetén minél több európai támogatást kaphassunk; • azért, mert az európai támogatási rendszer hatékony és saját céljainknak is a legjobban megfelel. A három megközelítés sok esetben természetesen keveredik. A támogatási rendszer átalakításának mikéntjét, gyorsaságát és irányait azonban mindenképpen meghatározza az, hogy a különböző felfogásoknak mekkora a súlya. Saját

TÉT 1998 1-2

A területi finanszírozás harmonizációja… 3

véleményem szerint felvételünk ténye és időpontja alapvetően nem tőlünk függ, hanem az összeurópai politikától és az EU tagországok közötti egyezkedés eredményétől. Ma még nem ismerhetjük csatlakozásunk feltételeit, és az "új" Európa működésének kereteit. Ebben a helyzetben logikánkat feltétlenül a harmadik szempontnak kell uralnia, azaz elsősorban azt kell átvennünk, ami a hazai céljainknak is a legjobban megfelel, de közben érdemes mérlegelnünk a várható változásokat és alternatív javaslatokkal felkészülnünk a csatlakozás időpontjára.

Mennyire legyen gyors és pontos a hasonulás? A rendszerváltás utáni években az Európa utáni vágyakozás eufóriájában és a közeli csatlakozás reményében a szakmai közvélemény egyértelműen azt tekintette az Európához való közeledés zálogának, ha a magyar támogatási rendszer viszonylag gyorsan és minden elemében egyre jobban hasonul az Európai Unióban alkalmazott megoldásokhoz. Az európai közösség belső problémáinak halmozódásával, a csatlakozás elhúzódásával azonban egyre inkább előtérbe kerültek azok a nézetek, hogy nincs szükség a sietségre. A hazai támogatási politikának elsősorban az ország érdekeit kell szem előtt tartania, csak másodlagos szempont a "hasonulás". Ebben az érvelésben véleményem szerint igen sok igazság van. Európához nem csupán a magyar állam csatlakozik, hanem a magyar gazdasági szereplők és a magyar társadalom. Ha az európai normák csatlakozás előtti, önkéntes átvétele hátrányosan befolyásolja az ország gazdasági fejlődését, ha kiélezi a belső társadalmi ellentéteket, ha az európaitól lényegesen eltérő gazdasági-társadalmi szerkezetet eredményez, akkor - a formai hasonlóság ellenére - inkább távolodunk Európától. Miközben a támogatási rendszer maga egyre jobban "eurokonform", az ország egyre kevésbé az. A belső gazdaságitársadalmi érettség - azaz a fogadókészség - hiánya miatt a mechanikusan átvett célok, prioritások, eszközök gyakran nem is érhetik el a kívánt hatást. (A már megindult PHARE programok tapasztalatai elsősorban a tanulási folyamatot emelik ki fő eredményként, érzékelhető gazdasági hatásokról nemigen számolnak be, kivéve az osztrák határ menti régiót, ahol a nyugati határ közelsége és az általánosan magasabb fejlettségi szint teszi lehetővé a viszonylag látványos fejlődést.) Az európai rendszerhez való alkalmazkodással tehát rendkívül óvatosan kell bánni. Ez a megállapítás azonban nem jelenti azt, hogy nincs szükség a támogatási rendszer reformjára, mégpedig olyan reformra, mely egyre inkább közelít az Európában alkalmazott megoldásokhoz. A múltból örökölt rendszerek tehetetlensége miatt és a hazai pénzügyi és társadalmi adottságok szorításában ugyanis - a szándékok ellenére - csak igen lassan halad az átalakítási folyamat. A fő probléma ma már nem az, hogy a támogatási rendszer nem "eurokonform", hanem az, hogy a nemzeti célokat sem szolgálja megfelelően. Az európai rendszer számos elemében olyan mintákat ad, melyet "csupán" a hazai célok eléréséhez is érdemes követnünk. A másik oldalról nem téveszthetjük szem elől a végső célt, azaz fel kell készülnünk az esetleges csatlakozásra. Arra kell törekednünk, hogy az Európai

4

Perger Éva

TÉT 1998 1-2

Uniós tagság egyértelműen pozitív hatást gyakoroljon az országra. Ki kell tudnunk használni előnyeit, és mérsékelni kell tudnunk hátrányos hatásait. A hazai és az európai követelményekhez akkor alkalmazkodhatunk a legjobban, ha pontosan megfogalmazzuk azokat a sajátosságokat, melyekben hazánk eltér az európai országoktól, és világos elképzelésekkel rendelkezünk, arról mi lehet hazánk szerepe Európában és milyen irányú fejlődésre lesz lehetőségünk. A támogatási rendszerre vonatkozóan ez azt jelenti, hogy pontosan tisztáznunk kell a nemzeti célokat. A saját céljainkat kell aztán megvizsgálni abból a szempontból, hogy azok milyen módon "adhatóak el" Európa számára. A később csatlakozó országok példái azt mutatják, hogy az Uniós tagság csak akkor jár egyértelműen pozitív hatással, ha a csatlakozás időpontjára jól kidolgozott programokkal tudunk előállni. (A pozitív példa Spanyolország és Portugália, ahol ez a felkészülés megtörtént, a negatív példa Görögország, ahol ez nem történt meg és a viszonylag jelentős közösségi támogatás eredménye nem igazán érzékelhető.) Az európai célokat és prioritásokat csak tendenciájukban kell követnünk. (Már korábban is felsoroltunk számos példát arra, hogy egy-egy ország "kivételes" célokra is jelentős támogatást kapott. Jó példa az is, ahogy a Skandináv országoknak sikerült elérniük azt, hogy a strukturális alapok által támogatott térségek köre egy új típussal bővüljön az alacsony népsűrűségű területekkel.) Véleményem szerint leginkább a támogatáspolitikai alapelvek érvényesítésében kell előrehaladnunk, mivel ezzel nem csupán európaiságunkat bizonyítjuk, hanem saját fejlesztési céljaink elérésére is nagyobb az esélyünk. Az Európában alkalmazott intézmények, eszközök, mechanizmusok hatékonyabbá tehetik a hazai rendszert. A lehetőségekhez képest gyors, az európai mintához közelítő, de a hazai adottságokhoz illeszkedő bevezetésükkel pedig lehetőségünk nyílik arra, hogy ne csupán a magyar kormány, hanem az egész magyar társadalom felkészüljön az Uniós tagságra. A külföldi tapasztalatok azt is jól bizonyítják, hogy az európai tagság és a közös támogatáspolitika előnyei csak akkor érvényesülnek, ha nem csupán maga a támogatási rendszer változik, hanem ha az országon, illetve az egyes régiókon belüli kohézió szintje már a csatlakozás előtt erősödik, ha az alapelvek érvényesítéséhez igazodik az ország közigazgatási szerkezete, és ha az egész társadalom gondolkodásmódja átalakul. (A centralizált közigazgatási struktúra továbbélése, az országon belüli jelentős területi egyenlőtlenségek, a bürokratikus gondolkozásmód hátráltató erejét legjobban ismét a görög példa mutatja.)

Mi az EU-konformitás tartalma? A szakirodalom értékeléseiben gyakran keverednek a tartalmi és formai szempontok. Saját véleményem szerint az EU-konformitás - a támogatási rendszer szempontjából - jól elhatárolhatóan négy vonatkozásban értelmezhető: • az EU általános szabályozásának vonatkozásában (mit "enged meg" és mit nem a közös joganyag), • a támogatáspolitikai alapelvek (koncentráció, partnerség, programozás, addicionalitás) érvényesülésének vonatkozásában,

TÉT 1998 1-2


• a fejlesztési célok és prioritások vonatkozásában (mennyire sorolhatóak be a hazai célok a jelenlegi EU támogatási rendszer céljai közé), • a célok megvalósítási mechanizmusainak vonatkozásában (a támogatások elérhető formái, a támogatások címzettjei, az alkalmazott kritériumrendszer, a támogatási rendszer intézményei, a tervezés és igénylés, a koordináció és egyeztetés, a döntés, a finanszírozás, a számbavétel, és az ellenőrzés mechanizmusai).

Mennyire EU követelmény egy alapvetően területi elvre építő, decentralizált finanszírozási mechanizmus kialakítása? Önmagában sem a célok, sem az európai alapok rendszere nem teszi szükségessé, sem a magyar támogatási rendszer területi logikájú átcsoportosítását, sem az önkormányzati finanszírozás érdemi reformját. Azok az országok ugyanis, ahol az ország egész területe jogosult "célterület 1" célkitűzés alapján közösségi támogatásokra, - bár a régiós szintű tervekre építve - mégis alapvetően országos szinten dolgozzák ki a felzárkózást legjobban elősegítő programokat. Az európai alapoktól származó támogatás gyakorlatilag a központi költségvetés része, amit természetesen a Nemzeti Keret-programnak megfelelően használhatnak csak fel, de a támogatások (a központi beruházást is támogatásként értelmezve) "leosztása" nem csupán a területi logikát követi. A támogatásoknak csak egy (kisebb) hányada a decentralizált keret, melynek felhasználásáról a regionális szint területfejlesztési szervezete dönt. Portugália, Görögország és Írország példája egyaránt azt mutatja, hogy mindhárom országban felhasználták az európai strukturális támogatásokat átfogó nemzeti célokra. A kevésbé fejlett EU országok tapasztalataiból az a "bölcsesség" is levonható, hogy az EU források igénybevétele és hatékony (vagy kevésbé hatékony) felhasználása biztosítható az elsődleges célok alapján legkülönfélébben csoportosított eszközök kombinációjával. (Az EU tagállamokban alkalmazott strukturális és területfejlesztési célú támogatási eszközök a támogatás elsődleges célja szerint jól elkülöníthetően négy csoportra oszlanak: a horizontális támogatásokra, a kis és középvállalkozásoknak nyújtott támogatásokra, az ágazati támogatásokra és a területfejlesztési támogatásokra.) Az önkormányzati finanszírozásra még inkább érvényes, hogy az EU tagság önmagában sem jogi értelemben, sem a strukturális támogatások elérhetőségének szempontjából nem jelenti azt, hogy feltétlenül szükség van a hazai rendszer átalakítására. Általában az a kérdés ugyanis, hogy a közfeladatok finanszírozását milyen módon oldja meg egy-egy ország és milyen fokú az önkormányzatok pénzügyi önállósága az ország belügye. Önmagában az, ha egy országban, pénzügyi értelemben is nagyobb a decentralizáció még nem jogosít egy fillérrel több támogatásra sem. A gyakorlatban a különböző európai országok a legkülönfélébb megoldásokat alkalmazzák. Vannak olyan országok, ahol a helyi önkormányzatok bevételeinek döntő hányada központi költségvetési támogatásokból származik, de vannak olyanok is, ahol nagyobb súlyt képviselnek a helyi források. A központi támogatások folyósítására a normatív és feladatorientált finanszírozási technikákat

6

TÉT 1998 1-2

Perger Éva

változó súllyal alkalmazzák. Maga a közigazgatás területi rendszere is rendkívüli változatosságot mutat az egyes országokban. Az Európához való csatlakozás - ha nem is "kötelező jelleggel" - mégis megköveteli, hogy a területfejlesztési és önkormányzati finanszírozás a figyelem középpontjába kerüljön. Véleményem szerint alapvetően a következő okok miatt van szükség arra, hogy lépéseket tegyünk egy alapvetően területi elvre építő, decentralizált finanszírozási mechanizmus kialakítása felé:

A közös európai mechanizmusa

támogatások

odaítélésének

és

felhasználásának

A támogatáspolitikai alapelvek érvényesítése mindenképpen azt feltételezi, hogy a területi elv előtérbe kerüljön. Európa az egyes országoktól is elvárja, hogy a nemzeti strukturális és területi támogatási rendszer fő vonalakban illeszkedjen az európai támogatások rendszeréhez és érvényesüljenek benne a koncentráció, a partnerség, a programozás, és az addicionalitás alapelvei. Erre csak akkor van esély, ha a területi logika jobban érvényesül támogatási rendszerünkben, valamint ha a nemzetinél alacsonyabb területfejlesztési szinteken is képződnek saját források. Az európai támogatások logikája alapvetően a területiség logikája. Ha részesülni akarunk az európai támogatásokban, nem mentesülünk attól a követelménytől, hogy • megalkossuk a nemzeti területbeosztás EU-konform rendszerét, • európai mintára minősítsük a kistérségeket és régiókat, • nemzeti programunk elsősorban alulról építkezve készüljön el, • a konkrét támogatási döntések egy része és a finanszírozás is decentralizált formában működjön, • megteremtsük annak feltételét, hogy területi szinten is képesek legyünk összesíteni a támogatások összegét és betartsuk az egyes régiókra vonatkozó összes támogatási arány felső határát.

Az adszorbciós képesség növelésének követelménye Akármilyen kedvezően alakul számunkra a strukturális és kohéziós támogatások súlya és belső szerkezete, nem leszünk képesek felhasználni a minket megillető forrásokat, ha nem tudjuk biztosítani az önrészt. Központi költségvetési forrásokból ez nem sikerülhet. A távlati gazdaságpolitikai elképzelések függvényében nincs is esély arra, hogy a strukturális és területi támogatásokra fordított költségvetési források érdemben növekedjenek. A PM becslése szerint a társfinanszírozásba bevonható központi források (központi beruházásokkal együtt) nagyságrendje 1,2-1,4 Mrd ECU. Ez a mai EU rendszer változatlansága esetén sem tenné lehetővé, hogy kihasználjuk a minket illető támogatásokat. (A mai gyakorlat szerint ez csupán 1,8-2,1 Mrd ECU bevonására elegendő) Az állami forrásokat tehát ki kell egészíteni önkormányzati és magán forrásokkal. Erre csak akkor van esély, ha a regionális szintet, a megyei és helyi önkormányzatokat, illetve egyéb szereplőket (vállalkozói szféra, civil szféra, lakosság) bevonjuk a programozási

TÉT 1998 1-2


folyamatba, de nem csupán formális szereplőként, hanem úgy, hogy érdemi saját forrásokkal is rendelkeznek, illetve szerepet kapnak az állami források elosztásában is.

Az európai strukturális és területi támogatási rendszer reformja során várható intézkedések A reform során előfordulhat, hogy megváltozik a finanszírozás technikája és a támogatások jelentős részét akkor is közvetlenül a régiók kapják, ha az egész ország területe besorolható a „célterület 1” kategóriába. Arra is van esély, hogy a reform során csökken a nemzeti programok alapján folyósított támogatások súlya és növekedik a közösségi kezdeményezésű programoké. A közösségi kezdeményezésű támogatások jelentős részére csak eurorégiók, nemzeti régiók, vagy kistérségek pályázhatnak. Előfordulhat az is, hogy a jogosultság határának csökkentésével esetleg valamelyik magyar régió kikerül a támogatásra „célterület 1” célkitűzés alapján jogosult régiók köréből. Ebben az esetben automatikusan a régióknak kell programjaikat benyújtaniuk és ők jogosultak a támogatásokra. A régiókat tehát finanszírozási szempontból is alkalmassá kell tennünk a támogatások befogadására. Ennek egyik feltétele, véleményem szerint, hogy a régiók nemzeti költségvetési támogatásokra jogosult alanyok is legyenek, valamint az, hogy tervezési önállóságukat megalapozzák a helyben - alulról építkezően keletkező - források. A régió területén működő önkormányzatok fontos szereplői a területfejlesztésnek, méghozzá olyan szereplői, melyek eredendően helyi közösségi célokat követnek és nem csupán a rövid távú profitmaximalizálásban érdekeltek. Regionális közcélokat szolgáló, de finanszírozható regionális tervek pedig csak akkor születhetnek, ha az önkormányzatok, mint fontos közszereplők, rendelkeznek olyan forrásokkal, melyeket a településhatáron túlmutató feladatokra fordíthatnak. A regionális és kisebb területet lefedő (pl. megyei, kistérségi) finanszírozási "alkalmasságnak" már a csatlakozás előtt is van jelentősége, hiszen a közösség által kezdeményezett azon programok többségére, melyek hazánkat, mint csatlakozás előtt álló országot érintik, már ma is csak régiók, és kistérségek pályázhatnak. (Az európai gyakorlat egyelőre meglehetősen rugalmas és nem követeli meg a különböző NUTS szintek pontos meghatározását, így egyelőre a megyék is bővíthetik a jogosultak körét.)

Miért elodázhatatlan nemzeti céljaink elérése érdekében is a területi szempontok fokozott figyelembevétele a hazai finanszírozási gyakorlatban? Önmagában a nemzeti célok elérése érdekében is égetően sürgős hazai finanszírozási rendszerünk érdemi átalakítása. Véleményem szerint a következő okok teszik ezt szükségessé: • Az állami támogatások gyakorlatát az ágazati logikájú széttagoltság, elaprózottság jellemzi. Nem ritka az sem, hogy a különböző támogatási eszközök egymásnak ellentmondó hatást váltanak ki. Túl nagy a területfejlesztési szereplők függése a központi finanszírozási döntésektől.

8

Perger Éva

• •

•

•

TÉT 1998 1-2

(Ezen a Területfejlesztési Alap egy részének, a cél és címzett támogatások egy részének decentralizálása még nem sokat változtatott, miután ezek a támogatások az összes támogatásnak csak egy töredékét jelentik). A központi költségvetési beruházások arányának növekedése csak erősíti ezt a helyzetet. A finanszírozási technikák, mechanizmusok korlátozzák a magántőke bevonásának lehetőségeit a fejlesztési programokba, projektekbe. A rendszerváltás után a területi különbségek oly mértékben növekedtek, hogy az már megbontja az országon belüli kohéziót. Nem csupán az a probléma, hogy az ország egyes térségei leszakadni látszanak, hanem az is, hogy a spontán piaci hatások eredményeképp szigetszerű fejlődés alakult ki. A Budapesti Agglomeráción és az Észak-nyugati országrészeken kívül csak egy-egy település és szűk körzete mutat felemelkedést. Semmi nem mutat arra, hogy a piac logikája szerint e központokból a fejlődés továbbterjedne. A helyi és területi önkormányzatok a mai magyar területfejlesztési intézményrendszer fontos szereplői. Az intézményrendszer felépítésének logikája alapján a különböző szinteken nem csupán a központi költségvetés, hanem a területi önkormányzatok is a területfejlesztés, mint közfeladat, részleges finanszírozói. Ebben az értelemben az önkormányzati finanszírozási rendszer egésze közvetetten a területfejlesztési finanszírozás része. Az önkormányzati fejlesztési források nagyságrendje nagymértékben befolyásolja a területfejlesztési programok súlyát és hatékonyságát. Sajnos manapság az önkormányzatok egyre kevésbé képesek önálló forrásokkal is befolyásolni területfejlesztési gyakorlatot, hiszen az állami támogatások reálértékének csökkenésével, a kötelező feladatok bővítésével, a fogyatkozó önkormányzati vagyon és a gyakori eladósodottság miatt egyszerűen nem marad szabad forrásuk a területükön túlmutató feladatok finanszírozására. A sürgető és rövidtávon megoldandó feladatok háttérbe szorítják a hosszú távon megtérülő és a települések lakóira csak közvetetten visszaható fejlesztéseket. Akadályozzák a területfejlesztési célok érvényesítését a finanszírozási rendszer egyéb ellentmondásai is. A területfejlesztési finanszírozásban nem különülnek el a helyi, gyakorlatilag településfejlesztési finanszírozást szolgáló eszközök és a szó igazi értelmében vett területfejlesztési finanszírozási eszközök. Egyes területfejlesztési célokra viszont az önkormányzati finanszírozási rendszer keretei között van lehetőség kiegészítő forrásokhoz jutni. Ez a helyzet gyengíti a területfejlesztés hatékonyságát és erősíti az önkormányzatok elszigeteltségét. Az önkormányzatok saját forrásainak hiánya is részben oka annak, hogy a területfejlesztési tervezésre, programozásra jogosult megyei területfejlesztési tanácsok gyakorlatilag alig rendelkeznek önálló területfejlesztési forrásokkal (még a területfejlesztési alap decentralizált részének elosztásában is kötik őket központilag meghatározott szabályok, például a kistérségek központi besorolása), a regionális tanácsok pedig végképp csak a központi költségvetés, illetve esetleg az európai programok forrásaira számíthatnak.

TÉT 1998 1-2


Javaslatok a finanszírozási rendszer átalakítására A területi elv hangsúlyozottabb érvényesítése az állami támogatási rendszerben Ez a követelmény álláspontom szerint minimum három dolgot jelent: • Növekedjen az elsődleges célját tekintve kifejezetten területfejlesztési célú támogatások aránya. • A horizontális támogatási eszközök (támogatások, kedvezményes hitelek, adókedvezmények, gyorsított amortizációs kulcsok, stb. is területileg (és ágazatilag) differenciáltan kerüljenek alkalmazásra. (Ez még a legkevésbé demokratikus Görögországban is így van.) Ehhez ki kell dolgozni a vállalkozások támogatásának területileg differenciált egységes eszközrendszerét, amelyben a fejlesztési támogatások mértéke, a megkövetelt önrész, a hitelkedvezmények, illetve esetlegesen a gyorsított amortizációs kulcsok területegységenként és azon belül ágazati besorolásban is különböznek. • A különböző területi szintek legyenek a legkülönfélébb eszközök koordinációjának színterei. Ennek egyik fő módszere a területi programkészítés. A demokratikus programozási folyamattal párhuzamosan a támogatási eszközök felhasználásában is valós decentralizációt kell végrehajtani. A programok kidolgozásával egy időben az eszközök koordinálása is meg kell, hogy történjen. Ennek megfelelően történhet a koordináció: - Központi kezdeményezésű országos programok esetén, kormányszinten. - Ágazati kezdeményezésű programok esetén a koordináló szerv az illetékes minisztérium. - Regionális programok esetén a koordináló szerv a megfelelő regionális intézmény, (a mai elképzeléseknek megfelelően a Regionális Fejlesztési Tanács), melynek a források feletti valós rendelkezés biztosított. - Megyei programok esetén a Megyei Területfejlesztési Tanács. - Kistérségi programok esetén a megfelelő kistérségi szervezet. (Kistérségi Területfejlesztési Társulás) Ilyen elosztási elvvel a források (minden alap és célelőirányzat) egy része decentralizáltan kerülne felhasználásra. A decentralizált és centralizált források arányát érdemes körülbelül a TF célelőirányzat jelenlegi megosztásának megfelelően 50-50% körüli szinthez közelíteni. A valós decentralizáció megteremti a helyi források integrálásának feltételeit és növeli az ország adszorbciós képességét. A kormány, illetve ágazati döntési körben lévő források pedig nem csökkennek szükségszerűen, mivel ily módon (és csak ily módon) van lehetőség a forrásokat kiegészíteni az európai támogatásokkal. (Kormányzati körben maradhatnak nagy országos jelentőségű infrastrukturális beruházások, a makro gazdaságpolitikát támogató eszközök, kiemelt ágazati programok, stb.) Az egyes területegységek rendelkezésére álló támogatási kereteket a fejlettség és az egyéb kiemelt célok területi vonzatainak függvényében érdemes meghatározni. Erre csak a programozási szakasz egyeztetései után van mód. A csatlakozásig tehát

10 Perger Éva

TÉT 1998 1-2

nem kell teljes mértékben megvalósítani a decentralizációt, de az első lépések megtételére szükség van, hiszen egy ilyen mechanizmus működtetését is tanulni kell.

A közfeladatok ellátásának (benne a szociális támogatásoknak) és a területfejlesztés finanszírozásának szétválasztása minden szinten • Az állami költségvetés szintjén külön működési és felhalmozási költségvetésre van szükség. • Az állami alapok és célelőirányzatok olyan átrendezése szükséges, mely lehetővé teszi a közfeladatok finanszírozási rendszerének és a fejlesztési (azon belül egyik formaként) területfejlesztési támogatási rendszer szétválasztását. Működési, vagy egyértelműen szociális finanszírozás például ne történjen fejlesztési célú alapokból és célelőirányzatokból (pl.: Útalap, vagy Vízügyi Alap tulajdonképpen alapfeladatokat finanszíroz, foglalkoztatási alap egy része szociális feladatokat, stb.). A strukturális és területfejlesztési támogatásokban hosszú távon arra kellene törekedni, hogy a fejlesztési források - az elsődleges célok szerint differenciálódva elkülönült pénzügyi alapokban jelenjenek meg. Ez természetesen az alapok és célelőirányzatok összevonását és átstrukturálását jelenti. (A kidolgozott kormányhatározat tervezet, bár az indokló szövegrészben rendkívül jól elemzi a mai támogatási rendszer problémáit, javaslataiban már nem igazán merész. Érdemi átcsoportosítást nem javasol.) • Ugyanez érvényes az önkormányzati finanszírozásra. Az önkormányzati finanszírozási rendszernek olyannak kell lennie, mely minden önkormányzat részére biztosít elegendő forrást a kötelező feladatok ellátására, és lehetővé teszi a forrásképződést az önként vállalt feladatok, valamint a pótlás és a fejlesztések megvalósítására. (A támogatások, a megosztott és saját források együttes összege kell, hogy fedezetet nyújtson.) Ez teszi csak lehetővé az "alulról" építkező finanszírozást, tehát azt, hogy az egyes önkormányzatok kistérségi, a kistérségek megyei, vagy regionális fejlesztések finanszírozásában vegyenek részt. Az ily módon működő önkormányzati finanszírozási rendszernek, markánsan el kell válnia attól a területfejlesztési tartalmú finanszírozástól, mely a területi felzárkózást és a belső kapcsolatrendszerek, kiépítését támogatja. • Az önkormányzati helyi fejlesztések finanszírozása alapvetően az önkormányzati és helyi gazdasági forrásokból történjen. (A járdaépítés például nem területfejlesztési cél.) "Alanyi jogon" csupán igen kivételes célok esetében van szükség központi támogatásra, amikor egy helyi fejlesztési cél országos probléma megoldását segíti elő, beruházási költségigénye igen magas, megtérülésére csak hosszú távon van remény, egyéb források (vállalkozók, lakosság) bevonására pedig igen nehézkes. Ilyen ma például a szennyvízelvezetés és tisztítás, illetve a hulladékkezelés. A helyi önkormányzatok közötti kiegyenlítés területfejlesztési vonatkozású beruházási támogatásait - a területfejlesztési célú eszközrendszer részeként - kell kezelni. Nincs értelme, azonban a célok központi megkötésének, a helyi feltételeket a helyiek ismerik a legjobban. Ebbe az irányba pozitív elmozdulás a cél és címzett támogatások elosztásának decentralizációja.

TÉT 1998 1-2


Véleményem szerint azonban ez esetben nem is lenne szükség a cél és címzett támogatások elkülönítésére az egyéb önkormányzati fejlesztést támogató forrásoktól. • A megyei szintre elsősorban a helyi fejlesztések támogatásának rendszerét kell telepíteni. A megyei szintre decentralizált (illetve alulról képződő) források két alapot kellene, hogy képezzenek. Az egyik egyértelműen a vállalkozástámogatás, helyi gazdaságfejlesztés céljait, a másik az önkormányzatok közötti területi egyenlőtlenségek mérséklését, a területi közszolgáltatások, kiegyenlítését célozza. (A cél és címzett támogatások és a területi kiegyenlítő támogatások ne különüljenek el, a helyi vállalkozásélénkítést, szerkezetváltást, foglalkoztatást szolgáló támogatások címzettjei viszont ne az önkormányzatok legyenek.) Megyei fejlesztési tanácsok viszonylagos szabadsággal rendelkezzenek a kiegyenlítő források elosztásában. • A regionális szintre az országos és régión belüli kohéziót erősítő (valóban területfejlesztési) programok finanszírozása kerülhetne. A régiónak is állami támogatásra jogosult és azok felhasználását koordináló jogkörrel rendelkező szervezeteknek kell lenniük. Átfogó regionális program és azon belül projektfinanszírozási feladatokkal, és nem önkormányzatok közötti osztogatással.

A területfejlesztés intézményeinek jogi és gazdálkodási státuszának rendezése A fent leírt decentralizáció csak akkor valósulhat meg, ha rendezik a Területfejlesztési Tanácsok jogi és gazdálkodási státuszát. Különösen fontos kérdés ez a regionális tanácsok esetében. A "régióképződést" is sokkal jobban felgyorsítaná, ha a regionális tanácsok valódi jog és hatáskörrel rendelkező szervezetek lennének, melyek támogatásokra, önálló gazdálkodásra, sőt esetleg önálló hitelfelvételre is jogosultak. Ma még valamennyi tanács tevékenységét és a külső források bevonásának lehetőségét jelentősen megköti, hogy csak a működési kiadásokra vonatkozóan rendelkeznek önálló költségvetéssel. A kincstár és a területfejlesztési tanácsok viszonyában egyértelműen azon a véleményen vagyok, hogy a területfejlesztési tanácsok nem lehetnek kincstári körbe bevont intézmények, lehetnek azonban kincstári ügyfelek.

Az állami fejlesztéspolitika vonatkozásában újra kell gondolni az államháztartás alrendszereinek súlyát és szerepét. A gazdaságpolitika eszközeit át kell vizsgálni az EU csatlakozás tükrében. • A legfontosabb probléma szerintem, hogy miközben az EU makrogazdasági és egyéb normának érvényesítésére hivatkozunk, a másik oldalon nem vesszük figyelembe az EU követelményeket. Például örvendetes, hogy az állami kiadások között növelik a felhalmozási kiadások arányát, de államháztartási szinten ez egyáltalán nem biztos, hogy a felhalmozás megélénkülését jelenti. Az államháztartási beruházások tervezett belső szerkezete csupán fokozott centralizációt mutat. 1994-ben még az államháztartási beruházások 18%-a volt csupán kormányzati beruházás, és

12 Perger Éva

TÉT 1998 1-2

42%-a önkormányzati beruházás. Már 1996-ben 33% a kormányzati és 40% az önkormányzati beruházások aránya, a prognosztizált tervek szerint pedig 1998-ban már túlsúlyban lesznek a kormányzati beruházások 38%kal a 36% ellenében, míg 2000-ben az államháztartási beruházások 46%-át a kormányzati beruházások alkotják és az önkormányzati beruházások aránya csupán 28%. • Önmagában a központi beruházások súlyának növekedése - a mai szabályozás szerint - még nem korlátozza az EU források igénybevételét. Ha a kohéziós alapok súlya nő a reform során, még valóban szükség is lehet az ilyen intenzív növekedésre. Ha azonban a strukturális alapok súlya nő csupán, akkor már egyértelműen problémát okozhat az arányeltolódás. Ha valóban emelkedik az önrész követelménye, csak akkor van esély a központi beruházások társfinanszírozására, ha sikerül nagybefektetőket megnyerni a központi infrastrukturális programokra. Erre sajnos az eddigi tapasztalatok szerint kevés az esély. Ráadásul ez esetben egy olyan ellentmondásba ütközünk, hogy ami már üzletileg is kifizetődő beruházás, azt az EU jogszabályok alapján nem lehet támogatni. Persze kivételes elbírálásra van mód. Az üzleti szféra túlsúlyos részvétele az infrastrukturális nagyberuházások finanszírozásában ráadásul számos politikai feszültséggel jár. (Lásd az autópálya-építés kapcsán a használat díjak és a használati díj bevezetésének környezetre gyakorolt ellentmondásait.) Nyilvánvaló, hogy a fejlesztési forráshiány az elsődleges oka a közszolgáltató nagyvállalatok privatizációjának is. A területfejlesztés elsősorban közfeladat, melynek finanszírozásába bevonhatóak magánforrások is, de csak oly módon és olyan mértékben, mely nem veszélyezteti a tevékenység közfeladat jellegét. Végső esetben a profitorientált nagyvállalatok bevonásával éppen az eredeti fejlesztési cél ellenében cselekedhetünk. (Például egy túl magas autópályadíj az M3-on éppen az északkeleti, keleti országrészek leszakadását erősítheti, mivel növeli a térségben működő vállalatok költségeit és korlátozza a lakosság mozgását.) • Átgondolandó, hogy azokat a nagyberuházásokat, melyhez várhatóan jelentős EU támogatás kapható, érdemes-e már most elkezdeni. (pl. Európai nagyrendszerekhez való kapcsolódás). Nem lenne-e érdemes a belső kohéziót és a belső gazdaságot erősítő támogatásokra, illetve a fejlesztési intézményrendszer, szaktudás, stb. megteremtésére koncentrálni az erőket, illetve azokra a fejlesztésekre, melyekre már a mai rendszerben is támogatást kaphatunk (PHARE, közösségi kezdeményezésű programok, stb.).

TÉT 1998 1-2


HARMONISATION OF THE FINANCIAL SYSTEM OF REGIONAL POLICY ÉVA PERGER Adjustment of financial system in regional policy includes two main issues such as adaptation of the Hungarian system to EU regulations and spatial harmonisation of national systems. Financial techniques and mechanisms should be brought nearer to the European one to accelerate the enlargement, to make the national system more efficient and enhance the expected benefits of our joining. Since the Hungarian financial system is being adapted to the EU regulation rapidly, national characteristics and objectives must be defined and articulated. Financial reforms should be run in parallel with favourable changes in the spatial development such increasing regional cohesion and transformation of territorial administration. Joining the European Union involves changes in mechanisms of local and territorial finances. The shift towards a decentralised system should be supported for the following reasons: • mechanism of financial support in the EU rests on territorial basis, • since European regional development projects must be supported by local/regional sources, that of communities and regions should be enhanced, • reforms of the financial system in the EU shall put more emphasis on regional aspects of development. There is an urgent need for considering territorial aspects in the national system of financial decision-making to further extent to ease regional disparities and sectoral pressure on the redistribution furthermore, to define short term and long lasting objects in spatial development. For this purpose, territorial aspects should be regarded as essential elements of the redistribution, financial resources of community services and regional development should be distinguished and managed separately, legal and economic framework of spatial development must be defined furthermore, national development purposes and policies should be also revised.

1998 1-2: 13-37


A TERÜLETFEJLESZTÉS FINANSZÍROZÁSI RENDSZERE AZ EU CSATLAKOZÁS TÜKRÉBEN (Towards a New System of Regional Development Finance: Adaptation to the EU Standards) RUTTKAY ÉVA Bevezetés: az Európai Unióhoz való csatlakozás - kihívás és lehetőség a modernizációra A modern piacgazdasági állami támogatáspolitika és finanszírozási rendszerre való áttérés a magyar gazdasági modernizáció egyik további megteendő lépése. Az Európai Unióhoz való csatlakozás egyik modernizációs hozadéka - az uniós támogatás politikai eszközökhöz való hozzájutáson túl - is éppen az e téren való előrelépés lenne. Nem szabad ugyanakkor elfelejteni, hogy ez egy alapvetően szocialista - szociáldemokrata értékrenden és filozófián alapuló technika és eljárás rend meghonosítását jelenti. A tagságra való felkészülés a társadalmi, gazdasági kohézió témaköre esetében az alábbi fő témaköröket foglalja magába: • A gazdaságpolitikai beágyazódás megteremtésének kérdései, ezen belül: - makropálya, abszorpciós képesség, - különféle állami-nemzeti szektorpolitikák, valamint ehhez kapcsolódóan az egész támogatás politikai rendszer felülvizsgálata a csatlakozás szempontjából, (célrendszer, eljárások), - a decentralizált finanszírozási modell kialakítása. • Új típusú, középtávú tervezési rendszer kialakítása (programozás): - a programozási eljárás hazai gyakorlatba való ültetése, - szükséges működtető rendszer kialakítása, - államháztartási rendszerbe való beágyazás. • Területszervezési kérdések, a régió problémakör; • A fentiekhez kapcsolódó intézmény-kialakítás: - a szükséges gazdaságirányítási-igazgatási feltételek megteremtése, - közigazgatási szervezési feladatok, - régiószervezési kérdések, - központi közigazgatáson belüli szervezeti kérdések.

TÉT 1998 1-2

A területfejlesztés finanszírozási rendszere… 15

A gazdaságpolitikába történő illesztés Vitathatatlan, hogy a csatlakozással (sőt már az előkészületek kapcsán is) a gazdaságpolitikán belül is hangsúlyeltolódások mennek végbe. A felértékelődő strukturális politikára kettős követelmény hárul. • Egyrészt a már elindult - a gazdaság export- és versenyképességét tartósan növelő - szerkezeti változásokat eredményező folyamatokat kell felerősítenie. • Másrészt a sokrétű szerkezeti differenciálódási folyamatot megfelelő kiegyenlítő mechanizmusokkal szükséges fékeznie. A gazdaság makroszintű szabályozása és a struktúrapolitika összhangja - még az EU tagországok esetében is - alapvetően nemzeti hatáskörben érvényesül.

A csatlakozás várható hatásai a makrogazdasági egyensúlyra és a költségvetés helyzetére Az EU közös költségvetéséhez való magyar hozzájárulás lehetőségét a költségvetés bevételi struktúrájának és nagyságrendjének "csatlakozásfüggő" változása befolyásolja. A magyar költségvetés kiadási oldalát terhelik az EU költségvetésbe történő befizetésen kívül a csatlakozás megvalósításához szükséges intézményi, vámügyi határellenőrzési, rendőrségi fejlesztések, a tervezés, végrehajtás, ellenőrzés EU-konform átalakításának adminisztratív költségei, valamint az információs rendszerek kiépítéséhez szükséges ráfordítások, viszont csökkentheti az agrártámogatásokhoz bevonható EU forrás. A bevételeket részben növelheti az a hatás, amit az 1996. évet követően bizonyos adómentességek, kedvezmények fokozatos megszüntetése (pl. külföldiek befektetési adókedvezménye) eredményez, viszont csökkenti az EU közös költségvetésébe befizetendő vámtételek kiesése a bevételek közül. A csatlakozással megvalósuló közös külső vám- és a belső vámok megszüntetése jelentősen megváltoztatja a vám és importilleték-befizetések nagyságrendjének alakulását. Portugália, Spanyolország, Görögország csatlakozási tapasztalatai azt mutatják, hogy kiélezett versenyhelyzetben - legalábbis rövid távon - romlik a külkereskedelmi egyenleg és a folyó fizetési mérleg. Ez még inkább aláhúzza annak jelentőségét, hogy már a felkészülés időszakában is, majd a csatlakozást követően a társfinanszírozás révén törekedni kell a versenyképességünk növelését biztosító strukturális célú támogatások fokozott igénybevételére.

Belépéskor még egy összességében pozitív EU-szaldó ellenére is nőhet az államháztartás deficitje, tekintettel arra, hogy az EU által nyújtott addicionális források elsődlegesen a programok finanszírozását és nem a költségvetési bevételek közvetlen növelését szolgálják. Az államháztartási terhek csökkentésére, a költségvetésre ható tényezők pontosítása, számszerűsítése után, a csatlakozási tárgyalások keretei között lehet majd módot találni. Az államháztartási reform következetes végrehajtása során a társfinanszírozásra átcsoportosítható hazai források növelésével azonban az EU források nagymértékben bővítenék a költségvetés mozgásterét is, elősegítve a gazdaság modernizációját és dinamizálását. Olyan fejlesztéseket indíthatnának el, amelyek

16 Ruttkay Éva

TÉT 1998 1-2

multiplikátor hatása már rövidtávon is érzékelhetővé válna (pl. az infrastruktúrafejlesztéseknél, a foglalkoztatásban, adófizetésben, a pénzügyi transzferekhez kötődő termelésben, stb.), hosszabb távon pedig az oktatásban, képzettségi szintben, illetve hazánk összeurópai kereskedelmi- és tőkekapcsolatokba való beintegrálódásában. Nyilvánvaló, hogy a költségvetéssel kapcsolatos kötelezettségek kérdése, konkrét számai nagyrészt bizonytalanok és viszonylagosak e stádiumban. A csatlakozás költségvetési terhei olyan stratégiai fontosságú kérdés, amit csak egy tágabb összefüggésrendszerbe ágyazottan - pl. egy konvergencia-program makro-hatásait figyelembe véve - szabad vizsgálni. A hazai befizetések nagysága a jelen stádiumban még tisztázatlan, azonban abból a feltételezésből lehet kiindulni, hogy a bruttó hazai termék után számolt 1,27%-os felső határt nem haladhatja meg. Az ország vélemény szerint az agrár költségvetést kb. 1 Mrd ECU-vel, a strukturális alapokat (a 4%-os plafon miatt) kb. 1,4 Mrd ECU-vel, a belső piaci mechanizmusokat néhány százmillió ECU-vel terhelnénk, így várhatóan 2,5-3,1 Mrd ECU lesz a bruttó transzfer. Mindez azt jelenti, hogy belépésünk első éveiben (2006-ig) a nettó transzfer évi 2,0-2,5 Mrd ECU körül lenne. Ez bőven kompenzálná a belépés utáni első években várható fizetési mérlegromlást. Az eddig csatlakozott országok tapasztalatai szerint minden taggá váló ország számára lehetővé vált az átmeneti felmentés, derogáció alkalmazása a szabályozások átvételében. Az első kibővülés alkalmával az átmeneti időszak (az integrációs szervezeten belüli felzárkózás) jellemző időtartama 5 év volt a közösségi költségvetéshez való teljes mértékű hozzájárulás elérése terén. Amennyiben a "felvételiző" új tag fejlettségi szintje nem éri el a közösségi átlagot, a technikai adaptáció, az időleges eltérés és az átmeneti rendelkezések intézményei segítik a felzárkózásban.

Abszorpciós kapacitás Az EU-tól megszerezhető támogatások mértéke egyrészt a gazdaság teljesítőképességének alakulásától, másrészt a gazdaság felszívó képességének, abszorpciós kapacitásának alakulásától függ. A gazdasági teljesítőképesség megítélése a hosszú távú és középtávú növekedési pálya, ezen belül a felhalmozási-beruházási kiadások alakulásának függvénye. A PM középtávú előrejelzése adja meg a számítások alapját, amely az alapot jelenti a magyar gazdaság pályájának az előrejelzésében. A PM a 2000. éven túlnyúló számításaiban fokozatosan gyorsuló GDP-növekedést prognosztizál, az ezredvéghez közeledve új, magas növekedési rátát ér el. Növekszik a beruházási hányad, mind a magánszférában, mind a közösségi beruházások esetében. 2000ben a beruházások aránya a GDP százalékában összességében eléri a 29%-ot, s ezen belül az állami beruházásoké kb. 4%-ot (480 Mrd Ft). A különböző szakértői csoportok számításait figyelembe véve a gazdasági pálya alakulása egészében véve kedvező képet sugall az EU támogatási rendszeréhez való illeszkedéshez.

TÉT 1998 1-2


• A gazdaság abszorpciós képességének alakulása makro- és mikrokörnyezeti szinten, amely különféle megközelítések, számítások alapján becsülhető. • Makroszinten az egész nemzetgazdaság fogadókészsége értendő. Ezen belül is a közpénzek még további bontásban a felhalmozásra szánható eszközök nagyságát, egész pontosan az EU által társ-finanszírozható források alakulását kell számításba venni. A gazdaság mikroszférájának, fogadókészségének a megbecsülése is elsősorban a társ-finanszírozásba fogható pénzeszközök megbecslését jelenti, amely már több bizonytalansági tényezőt rejt magában. Az abszorpciós képesség magába foglalja egyébként az emberi-vállalkozási képességeket is. Képesek lesznek-e magyar vállalkozások, önkormányzatok vagy közösségi szféra a megfelelő európai gondolkodásmódot, a csatlakozó kultúrát (projekt és programkészítés, pályázatok készítési technikája) átvenni. Az abszorpciós képesség közgazdasági értelemben tágabban is értelmezhető, nem csak a strukturális alapok fogadókészségéhez viszonyítva. Tágabb értelemben az ország abszorpciós képességénél az alábbiakat kell még figyelembe venni. Szakértői vélemények szerint a magyar gazdaság kifejezetten magas tőkeabszorpciós képességgel rendelkezik, mivel: • A magyar gazdaság szinkronban van a világgazdaság tőkefolyamataival, amelyekben a külföldi működőtőke beruházások a világgazdaság meghatározó folyamatává váltak. A privatizáció után a zöldmezős ipari befektetések szerepe tovább nőtt, s ma már Magyarország és a régió esetében a külföldi, zöldmezős ipari beruházások adják a GDP növekedés dinamikáját. A magyar tőkeabszorpciós képesség a privatizáció után a fejlett feldolgozó ipari termékcsoportokban a legerősebb. A zöldmezős külföldi beruházások a világ legnagyobb beruházóitól érkeznek, amelyek folyamatosan bővítik tőkekivitelüket, ez valószínűsíti a hazai gazdasági trend kedvező alakulását. A zöldmezős ipari beruházások viszonylag kevés új munkahelyet teremtenek, tehát munkaerő oldalról nincs korlátja a tőkeabszorpciós képességnek. A külföldi tőkebefektetések motivációi sokrétűek Magyarország esetében, ami jelentős tőkeabszorpciós képességre utal. • A külföldi tőkebefektetések nyomán a magyar gazdaságban jelentős a külföldi kontroll, ami további beruházásokra motiválja a külföldi tulajdonosokat. A privatizált cégekben is fejlesztenek. A várható zöldmezős beruházások 1998-2004 között évi 1-1,5 Mrd USD közé tehetők. • A regionális fejlődési szerkezet alakulása is a magas tőkeabszorpciós képességet támasztja alá. Az ipari zöldmezős beruházások jelentős földrajzi koncentrációt mutatnak. • A magyar gazdaság magas tőkeabszorpciós képességét a meglévő szűk infrastrukturális keresztmetszetek is fenntartják. • A GDP, a nemzeti vagyon, a szellemi tőke közötti új arányok folyamatosan magasan tartják egy, a világgazdaságba integrálódó ország tőkeabszorpciós képességét. A magyar gazdaságban beruházási hiány alakult ki, ami az EU integráció során folyamatosan magasan tartja a tőkeabszorpciós képességet.

18 Ruttkay Éva

TÉT 1998 1-2

• A gazdasági növekedés automatikusan erősíti a gazdaság tőkeabszorpciós képességét. Végül a fentiek alapján kimutatható, hogy megvan a "saját erő", mivel kialakult egy tőkeerős hazai tulajdonos osztály, amelyik ugrásra készen várja a kedvező beruházási klímát. A jelenlegi kormányzati programok ugyan széttagoltan, de lényegében a szükséges "saját erő" forrását kontroll és koordináció nélkül ma is beteszik a magyar gazdaságba. Továbbá a "saját erő" a külföldi működőtőke befektetésekhez kapcsolódó forrásokból is táplálkozik. A költségvetési közvetlen hatásokon túlmenően az EU támogatásoknak a nemzetgazdaság egésze szempontjából is lesznek előnyei, bár ezek nehezen számszerűsíthetők, illetve jelezhetők előre. A megkapható támogatásokon túlmenően már az EU követelményeknek a támogatási rendszerben, illetve politikában való érvényesítésétől önmagában is pozitív hatások várhatók a csatlakozásig hátralevő időben. Meg kell említeni, hogy szűkebben a strukturális alapok tekintetében vannak olyan szakértői vélemények, melyek szerint a magyar gazdaság jelenlegi (nem potenciális) tőkeabszorpciós képessége erősen a határán mozog a potenciális fogadókészségnek. Ennek fő okait a következőkben látják: • A gazdasági növekedés elmarad attól az 5-7%-os sávtól, amely már automatikusan és érezhetően, ráadásul folyamatosan javítja a tőkevonzást és a tőkefelszívást. • A kis belső piac határokat szab a tőkeabszorpciónak, ezt csak a Kárpátmedence régió integrációjával lehet feloldani, az ezt megvalósítani képes politikai és gazdasági folyamatok ma lassúak (egyes esetekben ellentétesek a vázolt iránnyal). • A dinamikus területek és ágazatok és a lemaradó területek és ágazatok között nagyon gyengék a kapcsolatok, az első nem képes dinamizálni a másodikat. • A fizikai és humán infrastruktúra korlátok igen erősen érzékelhetők. • Az 1990-97 között lezajlott privatizáció és piaci átmenet a belföldi piac jelentős részét (mintegy 60-70%-át) átadta külföldi befektetőknek, ezért a belföldi piaci szereplőkön keresztül történő dinamizálás lehetősége leszűkült. • Nem érzékelhető világos kormányzati stratégia a beruházások és a reálgazdaság bővítésére, sőt ezzel ellentétes a pénzügyi politika. • Nem érzékelhető egy innováció-központú kormányzati politika. • A vállalkozói struktúra erős szakadást mutat a foglalkoztatást legjobban megoldó középvállalati csoportban, ami korlátozza a belföldi piac bővülését. • A kereskedelmi mérleg 3 milliárd dollár körüli passzívumra látszik beállni, amely mögött jelentős rejtett tőketranszfer húzódik meg ami egy elmaradt beruházási-növekedési forrást jelent.

TÉT 1998 1-2


A tervezési rendszer kialakítása (Programozás) Az Európai Unióban a támogatási rendszerek elosztása meghatározott eljárási rend, az ún. programozási folyamat keretében történik. Ennek a korszerű és hatékony tervezési eljárásnak az átvétele az ország modernizációja szempontjából önmagában véve is igen fontos lépés, az ország az Unióhoz való csatalakozás kapcsán szükségképpen köteles is erre. A Strukturális és Kohéziós Alapokhoz való hozzájutás jogi feltételei között szerepel a tagállamok által készített nemzeti (vagy regionális) fejlesztési keretprogram kötelező tartalma és időhorizontja. Ez a hatéves költségvetési elkötelezettséggel járó, meghatározott felépítésű és tartalmú középtávú programok kialakítását követeli meg, amelynek intézményi és metodikai kereteit meg kell teremteni. Az európai szabályozásban igen fontos követelmény, hogy a programoknak több évre szóló, kvantifikált, számon kérhető célokat kell kitűznie és ezekhez finanszírozási forrásokat biztosítani - a programokba foglalt és jóváhagyott összegekben. Így a hatékonysági ellenőrzés is lehetővé válik. A fentieknek megfelelően a program készítés komplex követelmény rendszere alapvetően két terület reformjának követelményét foglalja magába: • a programkészítés feladatait, a programozási folyamatot, • a költségvetés középtávú tervezésének feladatait.

Programkészítés A Magyarországon ma még nem alkalmazott programozás tág értelemben magába foglalja a tervezést és a megvalósítást egyaránt. Szűkebb értelemben egy olyan szigorú eljárási rend, amely meghatározó mind a programok kidolgozása, mind azok megvalósítása szempontjából. A programozás lényege: • stratégiai megközelítés: csak stratégiai programba illeszkedő projekt (operatív program) támogatható, • integrált és nem centralizált forráselosztás: a különböző források integrált felhasználásával, a szinergikus hatással növelni lehet a források felhasználásának a hatékonyságát, • koherencia követelménye (célpiramis): az országos makro céloknak és a helyi szintű fejlesztési szándékoknak egymást erősíteniük kell. Több, egymást erősítő és kiegészítő intézkedés támogatásával érhető el a legkedvezőbb társadalmi-gazdasági hatás, • épít a decentralizációból fakadó vertikális és horizontális koordinációra, együttműködésre, • integráló eleme a területiség, így a fejlesztési egységek, az akcióterületek a különböző (országos, regionális és kisebb) területegységek, • alapkövetelmény a finanszírozás és megvalósítás folyamatának ellenőrizhetősége, átláthatósága, ami monitoring rendszer kiépítését igényli. Az Unió országaiban sem egyforma a területfejlesztés, a területi tervezés gyakorlata, így a velünk szembeni elvárás sem egy nem létező egységes

20 Ruttkay Éva

TÉT 1998 1-2

gyakorlathoz való igazodás, hanem azonos alapelvek érvényesítése, a szükséges közös elemek, kapcsolódási pontok beépítése a hazai gyakorlatba. Az EU ugyan nem fogalmaz meg direktívákat a területfejlesztéssel, a területei tervezéssel szemben, de a strukturális alapok igénybevételét feltételekhez köti, így ezeket saját érdekünkben alkalmazni kell. Várható, hogy a tervezéssel kapcsolatos közösségi elvárások is a strukturális alapok felhasználásának szabályozásába kerülnek be 1999-et követően. A programozás bevezetésének már ma is létező alapjai, erősségei: • a területfejlesztés jogi kereteinek megléte, • a stratégiai programozás gerince a stratégiai tervezés, amelyhez a magyar gyakorlatban a fejlesztési koncepció készítése áll közel. A különböző területegységekre készült, illetve készülő fejlesztési koncepciók kibővíthetők, átalakíthatók stratégiai programmá, • a források egy részét már ma is decentralizálták, és pályázati úton használják fel, • kialakult a pénzintézeti rendszer (kincstár, bankok), amely alkalmas a támogatások kezelésére. A bevezetés előfeltételeinek hiányosságai, gyengeségek: • A programozás bevezetésének legfőbb akadálya a jelenlegi folyó költségvetési tervezési gyakorlat. Így a stratégiai és operatív programokból is hiányzik a reális költségvetési háttér. • Nincs valós kapcsolat a stratégiai tervezés és az operatív (ágazati) programok között. • A konkrét projektek monocentrikusak. Hiányos a más programokkal való harmonizálás. Kialakulatlan a széleskörű egyeztetési mechanizmus. • Koordinálatlan a különböző (központi) források felhasználása. Az alsóbb szinteken hiányzik a fejlesztési szándékot erősítő saját forrás. • A regionális szint gyengesége. Nincs önálló döntési hatásköre és finanszírozási forrása. Nem tisztázott a szint kompetenciája, a tervek tartalma. • Az önkéntesen alakuló, számtalan szubjektív (politikai) elemet hordozó régiók nem szolgálják a hosszabb távú stratégiai programozást. • Nincs területfejlesztési monitoring, hiányzik a támogatások felhasználásának értékelési mechanizmusa. A programozási folyamat a gyakorlatban különböző - szektorális, horizontális és regionális - támogatási formákat, valamint egyes ágazati, illetve a hosszú távú területfejlesztési koncepción alapuló regionális fejlesztési terveket integrálja rendszerbe, támaszkodva a lokális, regionális szintű - partnerségen alapuló szereplők közötti korporatív struktúrákra, a helyi köz- és magánforrások bevonására és a határ menti együttműködés kiaknázására. A programkészítés folyamata a hazai körülmények és a törvényi keretek figyelembevételével a következő séma szerint képzelhető el. Alapelvként rögzíthető, hogy olyan rendszer kialakítása szükséges, ami biztosítja:

TÉT 1998 1-2 -


az átalakulás folyamatosságát, azaz a ma működő rendszerek előnyeire épít, a tárcák szakmapolitikai elgondolásainak érvényesítését, a térségi fejlesztések, prioritások érvényesítését, a visszacsatolást, az iterációt a központi, a tárcaszintű, szektorális és a térségi tervezés között, a gazdaság és más fejlesztési célok nem költségvetési fejezetfüggő, egységes áttekintését.

A programkészítés folyamata A programkészítés és -finanszírozás jelenleg érvényes fogalmi kategóriái az alábbiak: - fejlesztés: olyan alapvetően felhalmozási kiadásokban megtestesülő tevékenység, amely új, a korábbinál műszaki, technikai szempontból korszerűbb tárgyi eszközök létrehozására irányul, illetve a meglévő tárgyi eszközök műszaki, technikai paramétereinek korszerűsítését valósítja meg. - program: adott feladatok megvalósításának folyamata, melynek finanszírozása meghatározott államháztartási források bevonásával is történik. (A későbbiekben a programok nem kizárólag állami források felhasználásával is bonyolódnak.) A Magyarországon ma még csak bizonyos alapelemeiben alkalmazott fejlesztési programozás tág értelemben magába foglalja a tervezést és a megvalósítást egyaránt. Szűkebb értelemben egy olyan szigorú eljárási rend, amely meghatározó mind a programok kidolgozása, mind azok megvalósítása szempontjából. Még átfogóbban megfogalmazva, a klasszikus programozás ugyanis egy összetett, sokszereplős, nagyobb időtávot átfogó program decentralizált irányítási modelljét jelenti. Az Európai Unióban a programozás lényegéhez tartozik alapkövetelményként a finanszírozás és megvalósítás folyamatának ellenőrizhetősége, átláthatósága, ami monitoring rendszer kiépítését igényli. A programkészítés jogszabályi előzményei és megalapozását szolgáló intézkedések az alábbiak: 1. A programozás bevezetésében már ma is vannak olyan előzmények, amelyek megfelelő ütemezés és a fokozatosság elvének betartásával lehetőséget nyújtanak az európai elvárásoknak megfelelő programozás és programfinanszírozás bevezetésére. Elsőként kell említeni, a területfejlesztés jogi kereteinek meglétét, továbbá az erre alapuló további jogszabályi előzményeket. 2. A területfejlesztésről és a területrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvény tervezési és jóváhagyási rendszert már az EU programfinanszírozási rendszerével összhangban alakították ki. A programozási folyamat kialakítása jelenleg több szálon futó és némileg külön álló területeken fut. 3. Általánosságban közelíti a programkészítés elvi és gyakorlati kiépítését néhány jogszabály.

22 Ruttkay Éva

TÉT 1998 1-2

A programkészítés folyamatának tervi feltételei: az európai típusú programozásra való áttérés A regionális alapú fejlesztési programozási folyamat európai uniós igények szerinti teljes kiépítését a csatlakozási tárgyalások folyamán kell megvalósítani. A rendszer bevezethető már uniós tagságunk előtt is. Ez többlépcsős folyamatot jelent, amelynek eredményeként kiépül a programkészítésre alkalmas intézményrendszer és elkészül az ún. Nemzeti Fejlesztési Terv. A Nemzeti Fejlesztési Terv kialakításának folyamatát, a hordozó intézményrendszer vonatkozásában az EU-konform támogatási rendszerről szóló 2355/1997(XI.7) Korm. határozat szabja meg. Az Európai Unióban az ún. ország-programok többlépcsős iterációs folyamatban elkészülő fejlesztési célokat tartalmazó tanulmányok, ahol a programozási munka végterméke az 1. célcsoportba tartozó országok (Magyarország vélhetően ebbe a kategóriába sorolódik) esetében a nemzeti fejlesztési program (az EU gyakorlatot, ezen belül az egyeztetési rendet az 1. ábra mutatja). Az ún. „egységes programozási dokumentum” komplexen tartalmazza az összes prioritást, a hozzájuk rendelt programokat és alprogramokat, valamint az ezekhez tartozó pénzügyi, azaz finanszírozási tervet. Magyarországon ez az egyszerűbb eljárási rendű program kialakítása valószínűsíthető. Emellett már a csatlakozási felkészülés során szükségesnek látszik egy valamennyi fejlesztési prioritást (országos, ágazati, valamint regionális) magába foglaló országos, ún. átfogó program kidolgozása. Ez bizonyos értelemben szélesebb program, mint az EU által társ-finanszírozható Nemzeti Fejlesztési Program. Az átfogó program célja, hogy meghatározza a nemzeti sajátosságoknak megfelelő célrendszert, elválassza a nemzeti politikákat az EU társfinanszírozásba is bevonható céloktól, ezen belül pedig differenciáljon az EU különböző alapjai által finanszírozandó célok között is. A nemzeti és társ-finanszírozható célok kialakítását tartalmazó átfogó program alapján dolgozható ki - 2001-ben történő indítással - a Nemzeti Fejlesztési Program. A programot az alábbiakban lehet összegezni: • 4-6 főbb támogatási célprioritást kell megjelölni, amely levezethető a felzárkózást hátráltató regionális vagy országos problémákból. • Valamennyi fő- és alprogramhoz biztosítani kell több éven keresztül a program lefutásáig a nemzeti finanszírozást. A közösségi támogatások arányát a nemzeti (közpénzek + magántőke) forrásokhoz viszonyítva határozza meg az EU. • Biztosítani kell a végrehajtás minden szintre kiterjedő monitoringját, létre kell hozni egy központi monitoring egységet, valamint a minisztériumoknál és az országos hatáskörű szerveknél a Monitoring Bizottságokat. Az átfogó program, valamint a Nemzeti Fejlesztési Program adta keretbe, ehhez illeszkedve készülnek a régió programok. A fenti kormányhatározat egyúttal

TÉT 1998 1-2


megszabja a támogatási rendszer regionális szintjeinek a vizsgálatát, valamint a regionális tervkészítés rendjének kidolgozását. A Nemzeti Fejlesztési Program nagyságrendje, a megmozgatott források volumene miatt Parlament általi elfogadást igényel. Kidolgozása is "felülről indított", központi koordinációt igényel. A benne lefektetett támogatási cél és prioritás-sor éves aktualizálása és a végrehajtására évente kiadott kormány és tárcarendeletek útján történhet. Ezek minden programkészítő számára alapinformációk. Központ szinten ("felülről") készülnek a tárcák fejlesztési programjainak tervezetei, mégpedig regionális bontásban. Régió szinten ezen esetben az Országos Területfejlesztési Koncepció által nevesített és az Országgyűlés által elfogadott ún. statisztikai-tervezési szintek értendők.

24 Ruttkay Éva

1. ábra

TÉT 1998 1-2

TÉT 1998 1-2


Régiók szintjén történik a tárcaprogramoknak és a megyei fejlesztési programoknak az egybehangolása. Itt történik azon területfejlesztési célok kialakítása, amelyhez a későbbiekben EU támogatást kívánunk szerezni. A régióprogram a csatlakozás függvényében Uniós egyeztetést is igényel. A régiók fejlesztési programjának készítése a területfejlesztési tervkészítés oldaláról az alábbi folyamat alapján javasolható. A Nemzeti Fejlesztési Programmal való „összenövést” az 1996. évi XXI. sz. Területfejlesztési és rendezési törvény alapján felvázolható tervkészítési folyamat képezi. A tervezési koncepciók és programok kidolgozása mind alulról, mind felülről építkezve megindult. A fenti törvény két tervtípust különböztet meg: a területfejlesztési koncepciót és a területfejlesztési programot. Alapvető különbség a törvény által meghatározott tervfajták és az Európai Uniós programkészítés között, hogy egyik sem tartalmazza a koncepciók, illetve tervek megvalósítását, realizálását szolgáló pénzügyi elkötelezettségeket, csupán egyfajta koherens elgondolást összegeznek. Az uniós programkészítés elvi logikáját követve azonban ezek a koncepciók és tervek alapul szolgálhatnak a későbbi, teljes mértékben harmonizált programkészítésnek. • A területfejlesztési koncepció az ország, illetve egy térség átfogó távlati fejlesztését megalapozó és befolyásoló tervdokumentum, ami meghatározza a térség hosszú távú, átfogó fejlesztési céljait, továbbá a fejlesztési programok kidolgozásához szükséges irányelveket, információkat biztosít az ágazati és a kapcsolódó területi tervezés és a területfejlesztés szereplői számára. • A területfejlesztési program a területfejlesztési koncepció alapján kidolgozott középtávú cselekvési terv, amely stratégiai és operatív programokra épül. A stratégiai program az adott térség erős és gyenge pontjai elemzésével (SWOT-analízis), továbbá a fejlesztési koncepcióban meghatározott célok és prioritások, az igények és adottságok, az előre jelezhető fejlődési tendenciák és az elérendő jövőkép alapján: - meghatározza a végrehajtandó rövid- és közép távú feladatokat, - a fejlesztéshez szükséges lehetséges forrásokat, - a programban közreműködők körét, - a program eredményességének kritériumait, mutatóit, - az együttműködés rendszerét, - a program egészének végrehajtásáért felelős operatív szervezetet. Az operatív program a stratégia alapján meghatározza: - a feladatok végrehajtásának intézkedési és ütemezési tervét, - a részfeladatok végrehajtásáért felelős szervezeteket és közreműködőket, - a finanszírozás módját, - a végrehajtás mechanizmusát, - a végrehajtás ellenőrzési rendszerét, - az eredményesség vizsgálatának, értékelésének szempontjait.

26 Ruttkay Éva

TÉT 1998 1-2

Lényeges eleme a folyamatnak a monitoring rendszer, ami: - figyeli a megvalósulást, - ellenőrzi a hatékonyságot, - jelzi a területi folyamatok által igényelt pályakorrekciót. A fenti terv fajták definiálása lényegében már megfelel az EU irányelveinek, ahol a stratégiai programozás gerince a stratégiai tervezés, amelyhez a magyar gyakorlatban a fejlesztési koncepció készítése áll közel. A megfelelő metodikával készülő különböző területegységekre készült, illetve készülő fejlesztési koncepciók kibővíthetők, átalakíthatók stratégiai programmá. Az átalakíthatóság egyik záloga, hogy a rövidesen kiadásra kerülő KTM-rendelet már a tartalmi követelmények kialakításánál figyelembe veszi ezt a szempontot is (EU-konform tartalmi követelmények). Az átalakítás további biztosítéka, hogy a magyar területi szerkezet jól megfeleltethető az EU-struktúráknak, továbbá a források egy jelentős részét már ma is decentralizálták, és pályázati úton használják fel. Kialakult a pénzintézeti rendszer (kincstár, bankok), amely alkalmas a támogatások kezelésére, s folyamatban van az államháztartási rendszer átalakítása, amely alkalmas lesz a programok pénzügyi lebonyolítására és a monitoringjára. A regionális alapú programozási folyamat a gyakorlatban különböző szektorális, horizontális és regionális - támogatási formákat, valamint egyes ágazati, illetve a hosszú távú területfejlesztési koncepción alapuló regionális fejlesztési terveket integrálja rendszerbe, támaszkodva a lokális, regionális szintű partnerségen alapuló - szereplők közötti korporatív struktúrákra, a helyi köz- és magánforrások bevonására és a határ menti együttműködés kiaknázására. A Nemzeti Fejlesztési Program valamennyi központi fejlesztési forrás egységes tartalmi és területi áttekintését biztosítja. Ehhez kapcsolódva, erre alapozva a regionális programkészítés folyamata a hazai körülmények és a törvényi keretek figyelembevételével a következő séma szerint képzelhető el. A nemzeti fejlesztési program egyszerű, kereszttábla formájában való kidolgozását javasoljuk. A táblázat sorai a fő nemzetgazdasági fejlesztési (az EU által is támogatott) célokat, azon belül pedig a szektorális, szakmapolitikai célkitűzéseket tartalmazzák. Az oszlopok egyes térségekre lebontva tartalmazzák az 1. célkitűzés szerinti célelőirányzatokat, ésszerűen, tervezési-statisztikai nagyrégiónként (NUTS II.), ahogyan az EU strukturális eszközeit meghatározzák. A regionális alapú programtervezés inputjai: - makrogazdasági követelmények, országos struktúrapolitikai prioritások, - ágazati szakmapolitikai koncepciók, - regionális fejlesztési programok. Az ágazati és a regionális inputrendszer iteratív illesztése jelenti a forráskoordinációt, illesztésük feltétele, hogy: - a térségek, mint fejlesztési célterületek az ágazati célokkal összhangban alakítsák ki prioritásaikat, - a tárcák pedig a szakmapolitikai koncepció alapján készítsenek előzetes térségi javaslatot a források felhasználására.

TÉT 1998 1-2


A területi bontás ez esetben nem jelent minden esetben decentralizálást is, mert a központilag finanszírozott céloknál a területi bontás indikatív jellegű. A lebontási arányok ezekben az esetekben a területi preferenciákat csak jelzik. Ezeket a preferenciákat az előértékelés szabályozása során lehet érvényesíteni. A két inputrendszer iteratív illesztése jelenti a forráskoordinációt, illesztésük feltétele: - a térségek a fejlesztési célterületek, ágazati céloknak megfelelően alakítsák ki prioritásaikat, - az ágazatok pedig a szakmapolitikai koncepció alapján készítsenek előzetes térségi javaslatot a források felhasználására. A táblázat harmadik dimenzióját, a felelősségi kört külön határozzák meg. A felülről folyó tervezési munkálatokkal párhuzamosan megindulhatnak a kistérségi stratégiai fejlesztési programok. Itt az a cél, hogy a településfejlesztési programok, vagy legalábbis azok a program-elemek, amelyekre a települések központi támogatást kívánnak igénybe venni, olyan feltétel mellett kaphassák ezt meg, hogy illeszkedniük kell az érintett kistérség fejlesztési programjába. Megyei város esetében a megyei fejlesztési programba, a főváros esetében pedig a központi régió fejlesztési programjába. A kistérségi programokat a megyei programmal folyamatosan egyeztetni kell, végül is a megyei stratégiai fejlesztési program a kistérségi programok vonatkozó elemeinek a beépítésével készül.

A Nemzeti Fejlesztési Program készítésének regionális tervi feltételei 1997. júniusban a kormány beterjesztette az országgyűlés elé az Országos Területfejlesztési Koncepciót. Ennek jóváhagyását követően a területfejlesztési koncepciók, programok tartalmi követelményeiről szóló KTM miniszteri rendelet értelmében és annak megfelelően a megyei területfejlesztési tanácsok véglegesíthetik és jóváhagyhatják a hosszú távú megyei területfejlesztési koncepciókat. E koncepciók készítése valamennyi megyében megkezdődött, 1998 közepére - a csatlakozási tárgyalások ütemezésének, előrehaladtának ismeretében megtörténhet a jóváhagyásuk is. A megyei programok elfogadása után kerülhet sor a régió programok elkészítésére. A régiók fejlesztési stratégiai céljainak meghatározása után a regionális fejlesztési tanácsok keretében kerülhet sor. A régiók stratégiai programjai 1998. IV. negyedév végére elkészíthetők, és a jövő év végén való elfogadásukra is van lehetőség. Miután a csatlakozás várható időpontja és az akkor érvényes programozási rend ismeretének hiánya bizonytalansági tényező, így a közeljövőben életbe lépő szabályozás keretjellege megfelel az előcsatlakozási időszakban felvállalható célnak. Kellő érdekeltség van az eljárás betartásához, ezért nem indokolt a rendeletek módosítása. Az EU-eszköztár várható változása miatt elégséges tervezési irányelvek kialakítása. A megyei és programozási régió szintű koncepciók ebben a formájukban még nem tartalmaznak a programok finanszírozására, pénzügyi lebonyolítására

28 Ruttkay Éva

TÉT 1998 1-2

vonatkozóan a költségvetés tervezési rendszeréhez illeszkedő elgondolásokat, mivel az államháztartási rendszer és a költségvetési tervezés felkészítése erre a feladatra párhuzamosan, több lépcsőben folyik. Viszont az elvi alap azonossága a későbbiekre nézve alkalmas keretet biztosít, hogy a nemzeti és bevonásra kerülő külföldi források körvonalainak ismeretében, így az első ország-program összeállítása 1999-ben elvégezhető a 2000-2006. közötti évekre. A Nemzeti Fejlesztés Tervbe való átnövéséhez az eljárási javaslat egyeztetése és elfogadása után, figyelembe véve az EU-struktúra politikai eszközeit, illetve azok akkor már részletesen rendelkezésre álló tervezett átalakítását is, ha szükséges, módosítani kell a területfejlesztési koncepciók, programok tartalmi követelményeiről szóló KTM miniszteri rendeletet, illetve a területfejlesztési koncepciók, programok és a területrendezési tervek egyeztetésének és elfogadásának rendjéről szóló kormányrendeletet.

A programozás államháztartási rendszerbe való beágyazása A magyar támogatáspolitika célrendszere és annak átalakítása A magyar támogatáspolitika célrendszerének kimunkálásában a célrendszer átalakításának vezérlő elve természetesen az EU támogatás-politikába való beilleszthetőség, azonban emellett az is alapvetően fontos, hogy a nemzeti kezdeményezésű fejlesztési programok a közösségi céloktól eltérő célhierarchiát és súlypontokat is hordozhatnak. Az EU támogatási rendszeréhez való kapcsolódás keretei adottak, részben megfelelő magyar jogszabályokban lefektetettek, részben pedig a jogszabályokban megjelenő elvekben tükröződnek, azokból következnek, s ily módón látszólag viszonylag egyszerűen eldönthető a harmonizáció kérdése. A támogatások EU-konformitásának alapvetően két aspektusa van: - hogyan viszonyul az adott támogatás az Európai Unió versenyszabályaihoz, - társfinanszírozásba bevonható-e a támogatás. Egy támogatás akkor társfinanszírozható az Unióban, ha az a versenyszabályokkal nem ellentétes és beilleszthető az EU gazdasági és szociális kohéziót szolgáló célkitűzéseinek egyikébe. Ezért az állami támogatási rendszer reformja során valamennyi változtatás és új elem bevezetése előtt azokat olyan vizsgálatnak kell alávetni, amely meghatározza, hogy az EU versenyszabályaival összeegyeztethető-e. Az ilyen irányú megítélésnek és egyeztetésnek már létezik intézményes rendje. Az EU támogatási rendszerével kapcsolatban a másik követelmény a keretjelleggel lefektetett elvekből adódik: ez pedig mindenekelőtt a mainál jóval decentralizáltabb, számos vonatkozásban regionális elvek szerint szerveződő támogatáspolitika kialakítását jelenti. A célrendszer kialakításánál néhány alapvető szempont kijelölhető: • A támogatáspolitika EU-konform átalakítása nemcsak a harmonizált célok átvételét feltételezi, hanem azok koherens gazdaságpolitikai megjelenítését, a támogatási rendszer makro- és mikro-szabályozási elemeinek

TÉT 1998 1-2

•

•

•

•

•

• •


következetes elválasztását, valamint a prioritások számszerűsíthetőségét és végrehajtásuk kiértékelhetőségét is. A gazdaságpolitikai előfeltételekből adódik, hogy a nemzeti célok meghatározásánál - tekintettel az ország abszorpciós képességére, valamint a nemzeti források szűkösségére, célszerű figyelembe venni, hogy nemzeti sajátosságként kell kezelni, hogy az EU-konform támogatási rendszer nem fogja azt jelenti, hogy az állami promóció csak a területi elvű szempontokat érvényesíti. Magyarország esetében a modernizáció, a gazdasági szerkezetátalakítás követelménye a horizontális - minden alany számára hozzáférhető - támogatásokat is előtérbe állítja még a várható csatlakozás időpontjában is. Az előbbiek következménye, hogy a támogatási rendszerben továbbra is indokolt fenntartani olyan szektorális intézmény- és eszközrendszert, amelynél nem a regionális preferenciákat állítjuk előtérbe (pl. a beszállítói háttéripar fejlesztésének támogatása, stb.). A célrendszer kialakításánál - nem utolsósorban arra tekintettel, hogy az ország egésze lényegesen az uniós átlag alatt marad, érvényesíteni kell, hogy a regionális támogatások fokozott mértékben érintsék a városi (benne nagyvárosi) térségeket is. Maga az uniós támogatási politika is ilyen irányba mozog. A nagyvárosi fejlesztési célok (metró-hálózat, stb.) bevonása nélkül nehéz lenne olyan támogatási célokat kijelölni, amelyek az ország valós igényeit fejezik ki, és érdemesek a társ-finanszírozásra. A területfejlesztés szereplőiben is tudatosítani kell, hogy az európai regionális politika nem egyenlő a vidékfejlesztés viszonylag szűk horizontú célkitűzéseivel. Ez nyilvánvaló ütközést is jelent az egysíkú válságkezelő és vidékfejlesztési orientációjú területfejlesztési szemlélettel. Magán a nemzeti területfejlesztési politikán belül is bizonyos szemléletváltásra és hangsúly-eltolódásra kell számítani. Az európai regionális politikához való illeszkedés a magyar esetben - természetesen kiegyenlítési célokat is tartalmazó - “ország-fejlesztést” jelent, az ettől elkülönülten megjelenő nemzeti regionális politika célkeresztjében jelenhet meg (ha marad rá eszköz) az erőteljes kiegyenlítési igény. Elképzelhető olyan területfejlesztési alternatíva is, amely során a relatíve fejlettebb területek jutnak nagyobb forrásokhoz. A területfejlesztési politikán belüli szemléletváltáshoz tartozik, hogy céljaiban és területileg más allokációkat kell preferálnia. Az Európai Unió valamennyi támogatott térségében lényegesen nagyobb a munkahelyteremtő, vállalkozástámogató, valamint a humán infrastruktúraberuházások aránya és kisebb a műszaki infrastruktúráé, mint Magyarországon. Az eltérés egy részét infrastruktúránk elmaradottságával lehet magyarázni, egészét azonban nem. A gazdaságfejlesztés súlyának növekedéséből következik, hogy a koncentrált munkahelyteremtés szempontjából kedvezőbb feltételeket nyújtó térségi centrumok felértékelődnek. A nemzeti politika sajátosságát fogják alkotni azon célok, amelyek tartalmazzák, pl. az EU által nem tiltott, de a társ-finanszírozásba elvileg

30 Ruttkay Éva

TÉT 1998 1-2

nem bevonható, nemzeti érdekből azonban elengedhetetlenül szükséges, horizontális (pl. K+F, kis- és középvállalkozások elaprózódó, kis volumenű támogatása, stb.), vagy szektorális célt szolgáló (egyedi kormányzati határozatokon alapuló) támogatásokat, továbbá a társ-finanszírozható célok EU-elveknek nem megfelelő formában történő támogatását is (adókedvezmények, garanciavállalás, stb.). Ide tartozhatnak speciális területpolitikai célok is. • A nemzeti célok kialakításánál számolni kell, hogy a megvalósuló fejlesztéseknek működtetési, fenntartási költség vonzata is van, amelyek viszont már egyértelműen átháríthatatlanok (tekintettel a költségvetési hiány limitjeire), s a magyar nemzetgazdaságot, elsősorban a közösségi kiadásokat terhelik. • A támogatási rendszer racionalizálásához és az EU-konform támogatáspolitika kialakításához vezető munkaprogram több évre szóló lépéssorozatot, a feladatok súlyponti és időbeni ütemezését feltételezi. Mindenekelőtt arra kell figyelemmel lenni, hogy a korszerű struktúrapolitika nemcsak a célok, a prioritások meghatározását, hanem ezek rendszerszerű működését és a megvalósítási folyamat menedzselését, valamint ellenőrzését is magába foglalja. Alapelv, hogy a támogatáspolitika jövőbeni rendszere kiküszöbölje a jelenleg működő támogatási formák hiányosságait. Ez olyan kormányzati feladat, amelyet az EU-csatlakozástól függetlenül is meg kell oldani. Ezzel párhuzamosan szükséges az EU-nak a strukturális és kohéziós támogatáshoz előírt - makrogazdaságiköltségvetéspolitikai, döntési és intézményi feltételeket érintő követelményeihez igazodni. • Indokolt az állami alapok és célelőirányzatok olyan átrendezése, amely lehetővé teszi a közfeladatok finanszírozásának és a fejlesztés támogatási rendszerének szétválasztását (működési vagy egyértelműen szociális finanszírozás pl. ne történjen fejlesztési célú alapokból és célelőirányzatokból). Lényeges továbbá az indokolatlan párhuzamosságok kiszűrése, a támogatások halmozódásánál a szabályozott limitek megtartása, ellenőrzése, szükség esetén szankcionálása. A rendelet hatálya az összes alapra és fejezeti kezelésű előirányzatra kiterjed, s célzottan a fejlesztéspolitikát közvetlenül érintő (gazdasági szerkezet átalakítása, munkahelyteremtés, infrastruktúrafejlesztés, foglalkoztatás, K+F, felhalmozás, stb.) előirányzatokra vonatkozóan további szabályozási szempontokat érvényesít. Ezen területek nagyobb léptékű projektjeire javasolható, hogy épüljön be a rendszerbe a korszerű költség-haszon elemzés is. Minthogy a szabályozás eleve keretjellegű, javasoljuk, hogy a legfontosabb alapelvei érvényesüljenek az államháztartáson kívüli (pl. alapítvány) forrásokból a kis- és középvállalkozásokat támogató konstrukciók esetében is.

TÉT 1998 1-2


• A különböző alapok, célelőirányzatok racionális működtetését szolgálóan fontos vizsgálati szempontok vetődnek fel a források célzottabbá, hatékonyabbá, eljárásrendjében átláthatóbbá tétele érdekében. Itt szóba jöhet szükség esetén az egyes blokkosítható források összevonása, illetve átstrukturálása (felmerülhet például a turisztikai célelőirányzat gazdaságfejlesztési célelőirányzatba történő integrálása, vagy a humán erőforrások fejlesztése érdekében az alap- és alkalmazott kutatások finanszírozását biztosító fejezeti kezelésű költségvetési előirányzatok, célelőirányzatok összevonása).

A programozás államháztartási rendszerbe való beágyazása Az EU típusú programokban a programok finanszírozására vonatkozó elgondolásokat a programkészítés folyamatában definiálják. Ez azt jelenti, hogy a nemzeti költségvetés is a stratégiai programokban, a Nemzeti Fejlesztési Tervben programfinanszírozás keretében határozza meg a strukturális támogatási célokat, az állami hozzájárulás nagyságrendjét, az önkormányzatok, a gazdasági szféra számításba veendő forrásait. Mindezek során rögzítik fejlesztési, ezen belül a területfejlesztési, valamint a külföldi forrásokból e célra biztosítható összegek közelítő nagyságát. Ezzel egyúttal számba veszik a fejlesztésbe bevonható egyéb (lakossági, vállalkozói) forrásokat is. A megbízható előzetes költségtervezés kialakításához kiindulási kereteként az államháztartás információs rendszerének megújítása szükséges. A kincstár információs rendszerének célszerű továbbfejlesztése már a programfinanszírozás jelenlegi kormányrendeletekben kialakított végrehajtásához szükséges informatikai igények alapján is megindul. Még inkább érvényesíteni kell a programozás által támasztott igényeket a kincstári rendszer továbbfejlesztése keretében. Indokolt, hogy kezelhetőbb és differenciáltabb, a gazdasági, pénzügyi események befogadására alkalmas informatikai eszközökkel váltsák föl a jelenlegi rendszert, hogy az uniós elvárásoknak megfelelően közelíthető legyen a tervezés, a könyvvezetés és a beszámolás információs egységesítése. Erre - a decentralizált irányítási rendszernek megfelelően - mind a programgazda szervezet, mind a kincstári informatika könnyebben ráépülhet, azaz összeköthetővé válik a felső- és alsószintű tervezés. Ez a jelenlegi funkciókat kibővíti és egyúttal a szakmai kontrollt biztosítja. Szükségesnek tűnik például, hogy a jelenlegi kincstári alapfunkció kiegészüljön a programozás pénzügyi integrátori feladataival, a beruházási jellegű projektek pénzügyi lebonyolításával, a halmozódások figyelemmel kísérésével, a projektek, programok hasznosulásának értékelésével, azaz egy pénzintézeti, fejlesztési bankszerű funkcióval. A támogatási rendszer átalakításánál az államháztartás információs rendszerének megújításával is számolni kell. Az európai típusú programfinanszírozásra való áttérés követelményeket támaszt az államháztartási információs rendszerrel kapcsolatban olyan vonatkozásban például, hogy a

32 Ruttkay Éva

TÉT 1998 1-2

támogatási nyilvántartásokat az európai nemzetgazdasági elszámolások szerint (ún. GFS rendszerben) kell vezetni. Az EU-támogatásokhoz való hozzájutás a központi és az önkormányzati költségvetés szerkezetében változtatást igényel. Felmerülhet, hogy külön működési és külön fejlesztési költségvetés készüljön. A programfinanszírozás egyik alapfeltétele a teljes támogatási rendszer általános szabályozási keretfeltételeinek megteremtése. A rendeletben rögzített felhasználási szabályozási alapelveket figyelembe kell venni az egyes előirányzatokra vonatkozó végrehajtási rendelkezésekben, illetőleg a tárcaszintű szabályozásnál, hogy az alapok és a fejezeti kezelésű előirányzatok szabályai általános követelményrendszerré álljanak össze. Ily módon rendszerszerűen definiálható a pályázatok útján elnyerhető támogatások általános feltételrendszere, eljárási-, finanszírozási-, ellenőrzési és információs rendje, az egyes miniszterek egyeztetési és tájékoztatási feladatait tekintve. A program - (projekt) finanszírozás irányában tett első jelentős lépés, hogy 1997-től hatályos kormányrendelet szabályozza a kincstár információs bázisán az egyes fejezeti kezelésű előirányzatok fejlesztési költségvetését. Mindazonáltal az eddigi működés tapasztalataiból már most látható, hogy a kincstár - egyoldalúan tranzakciós kódokra épülő - információs rendszere képtelen megfelelni a kormányrendelet végrehajtásához szükséges informatikai igényeknek. A kincstári rendszer átfogó továbbfejlesztése keretében ezért indokolt, hogy a tranzakciós kódokat megbízhatóbb, kezelhetőbb és differenciáltabb, a gazdasági, pénzügyi események befogadására alkalmas eszközökkel váltsuk föl. Így megvalósulhat a tervezés, a könyvvezetés és a beszámolás információs egységesítése, amire - a decentralizált irányítási rendszernek megfelelően - mind a programgazda szervezet, mind a kincstári informatika könnyebben ráépülhet, azaz összeköthetővé válik a felső- és alsószintű tervezés. Ez a jelenlegi funkciókat kibővíti és a szakmai kontrollt biztosítja. Ezzel összefüggésben azonban koncepcionális meggondolást érdemel az a kérdés, hogy a jelenlegi kincstári alapfunkció mennyiben és miként egészíthető ki a programozás pénzügyi integrátori feladataival, a beruházási jellegű projektek pénzügyi lebonyolításával, a halmozódások figyelemmel kísérésével, a projektek, programok hasznosulásának értékelésével, azaz egy pénzintézeti, fejlesztési bankszerű funkcióval. • Hosszú távon arra kell törekedni, hogy a fejlesztési források az elsődleges célok szerint differenciálódva elkülönült pénzügyi alapokban jelenjenek meg. Ez az alapok és célelőirányzatok összevonását és átstrukturálását is jelenti. • A támogatások tényleges folyósítása általában igen lassú és bürokratikus, ezért tisztázni szükséges, hogyan, milyen csatornákon történhet a pénzek megelőlegezése. (ez a probléma már a PHARE forrásoknál is felmerülhet)

TÉT 1998 1-2


Erre, valamint a pénzkezelésre – a versenyeztetés követelményeinek eleget téve – alkalmas lehetne egy bank vagy a kincstár is. Önmagában ez a momentum is erősítheti a pénzintézeti szféra decentralizációját és/vagy a kincstár területi hálózatát. Természetesen a projektfinanszírozást meg kell különböztetni a regionális alapú program-finanszírozástól. A program költségvetési alapokmány tartalmi leírást ad az egyes programok (feladat, projekt) azonosításáról, ideértve a program érvényességének, fejezeti hovatartozásának államháztartási egyedi azonosító meghatározását is. Ez a dokumentum pontos megnevezéssel, részletes leírással, a célállapot kijelölésével, a programot meghatározó jogszabály, pályázat, egyéb dokumentum hivatkozásával, a programmal kapcsolatos statisztikai és más mutatók megjelenítésével értelmezi a program rendeltetését. E szabályozási keret mind alapelveiben, mind a végrehajtás részleteiben, pénzügytechnikai eszközeiben, még ha csak egyedi fejezetekhez rendelt (projekt) objektumokra vonatkozóan is, de fő struktúráját tekintve is megfelel a program finanszírozás nemzetközileg elterjedt rendszerének. Ugyanakkor az eddig megtett lépéseken túl további finomításra szorul a magyar költségvetés EU-igényeket kielégítő átalakításán belül a fejlesztési költségek tervezése, valamint a fejlesztésekhez kapcsolódó, hosszú távú elkötelezettségek kialakítása is. Ennek egyik eszköze lehet, hogy a finanszírozási rendszerbe olyan automatizmusokat kell beépíteni, amelyek lehetővé teszik a több évre tervezést, és csak igen szűk sávban engedélyeznek mozgásokat, eltéréseket annak érdekében, hogy a kötelező vállalásoknak a pénzügyi tervben foglalt ütemezésben és módon az önkormányzatok eleget tudjanak tenni. A program-finanszírozás egyik legfontosabb alapfeltétele a teljes támogatási rendszer általános szabályozási keretfeltételeinek megteremtése. Az ehhez vezető egyik kiemelkedően fontos lépcső az a kormányrendelet, amelyet a közeljövőben hoznak nyilvánosságra, és amely hatékony lépés az EU típusú programfinanszírozás irányába is. A rendelet rögzíti a felhasználási szabályozási alapelveket, amelyeket figyelembe kell venni az egyes előirányzatokra vonatkozó végrehajtási rendelkezésekben, illetőleg a tárcaszintű szabályozásnál, hogy az alapok és a fejezeti kezelésű előirányzatok szabályai általános követelményrendszerben álljanak össze. Ily módon rendszerszerűen definiálható a pályázatok útján elnyerhető támogatások általános feltételrendszere, eljárási-, finanszírozási-, ellenőrzési és információs rendje, az egyes miniszterek egyeztetési és tájékoztatási feladatait tekintve.

A finanszírozás területi decentralizációja A programozási alapelv érvényesítése sokkal bonyolultabb feladat annál, mintsem hogy a monitoring és pénzügyi ellenőrzés problémáját csupán a kincstár informatikai rendszerfejlesztése szempontjából gondoljuk végig. A klasszikus

34 Ruttkay Éva

TÉT 1998 1-2

programozás ugyanis egy összetett, sokszereplős, nagyobb időtávot átfogó program decentralizált irányítási modelljét jelenti. Ezen belül külön speciális problémát jelent, pl. a területileg decentralizált finanszírozási rendszer - központi, fejezeti, illetve a megyei fejlesztési tanácsok hatáskörébe utalt feladatai végrehajtásának összehangolása is. Mindez egyrészt felveti: • a decentralizált támogatási rendszer törvényi kereteinek és a végrehajtási jogszabályok konzisztenciájának érvényesítését, különös tekintettel a finanszírozási modell – EU-konform - megvalósítását tekintve; • másrészt gondoskodni kell e szabályrendszer pénzügyi lebonyolításának elsősorban a kincstárt érintő - intézményi feltételeiről, ideértve a társfinanszírozásban résztvevő további szereplők (megyei fejlesztési tanácsok, helyi önkormányzatok, stb.) feladatait, kötelezettségeit is. Más típusú, átfogóbb megközelítést jelent, hogy a decentralizált döntési elvnek megfelelően a helyi önkormányzatok finanszírozását egyszerűbbé és áttekinthetőbbé tevő forrásszabályozásban a helyhatóságok jövedelem-részesedését növelni szükséges, ugyanakkor kiegyenlítő mechanizmusokat kell érvényesíteni. A finanszírozási rendszer hatékonyságát fokozhatja a központi kormányzat, a régió és a területfejlesztés többi szereplője között létrejövő tervszerződések mechanizmusa, a különböző források egyesítésének és felhasználásának jogipénzügyi kötelezettségeit tartalmazó dokumentum. A költségvetés a stratégiai programokban, a Nemzeti Fejlesztési Tervben program finanszírozás keretében határozza meg a strukturális támogatási célokat, az állami hozzájárulás nagyságrendjét, az önkormányzatok, a gazdasági szféra számításba veendő forrásait. Mindezek során rögzítendő a területfejlesztési, valamint a külföldi forrásokból e célra biztosítható összegek nagyságrendje. A lakossági források bevonására, a befektetők megnyerésére jelentős szemléletváltást is eredményező külön program dolgozandó ki. Az önkormányzati finanszírozást olyan irányban kell fejleszteni, hogy minden önkormányzat részére elegendő forrás jusson a kötelező feladatok ellátására, s lehetővé váljon a forrásképzés az önként vállalt feladatok, a pótlás és a fejlesztések megvalósítására, a területfejlesztési célokhoz való hozzájárulásra. Ez a rendszer eredményezheti, hogy mind az önkormányzatok, mind a különböző területfejlesztési szereplők részt tudjanak venni a fejlesztések finanszírozásában. Ennek másik oldala, hogy az önkormányzati helyi fejlesztések finanszírozása alapvetően az önkormányzati és a helyi gazdasági forrásokból történjen. Alanyi jogon csak akkor van szükség központi támogatásra, ha egy helyi fejlesztési cél országos probléma megoldását segíti elő, beruházási költségigénye igen magas, megtérülésére csak hosszú távon van remény, és egyéb források bevonása nehézkes.

TÉT 1998 1-2


A finanszírozási rendszerbe olyan automatizmusokat kell beépíteni, amelyek lehetővé teszik a több évre tervezést, és csak igen szűk sávban engedélyeznek mozgásokat, eltéréseket annak érdekében, hogy a kötelező vállalásoknak a pénzügyi tervben foglalt ütemezésben és módon az önkormányzatok eleget tudjanak tenni.

A területfejlesztés központi, regionális, megyei programjainak támogatási rendszere, valamint a pénzeszközök felhasználásának ellenőrzési rendszere A klasszikus programozás egy összetett, sokszereplős, nagyobb időtávot átfogó program decentralizált irányítási modelljét jelenti, amelyben a területfejlesztés szereplői a partnerség elvén keresztül kapcsolódnak egymáshoz. Ma azonban a területfejlesztés meghatározó szerepet betöltő szereplőinek igen kevés saját forrás áll rendelkezésére. Ezért a programozás hatékony és eredményes alkalmazásához végig kell gondolni a fiskális decentralizáció lehetséges útjait. A már említett Agenda 2000 dokumentum javasolja, hogy a legnagyobb figyelmet a partnerség elvének betartására kell helyezni, ehhez pedig valódi elmozdulást kell elérni a fiskális decentralizációban. A fiskális decentralizáció felé való elmozdulás folyamatán belül külön speciális problémát jelent, pl. a területileg decentralizált finanszírozási rendszer - központi, fejezeti, illetve a megyei fejlesztési tanácsok hatáskörébe utalt feladatai végrehajtásának összehangolása is. A területfejlesztés központi, regionális, megyei programjainak támogatási rendszerére vonatkozó átalakítás menetét elsősorban a támogatási rendszer EU-konform átalakításából adódó feladatok határozzák meg. A magyar támogatási rendszerünk átalakításához, a támogatási rendszer ésszerűsítéséhez és az EU-konform támogatás-politika kialakításához vezető munkaprogram több évre szóló lépéssorozatot, a feladatok súlyponti és időbeni ütemezését feltételezi. Mindenekelőtt azt kell tekintetbe venni, hogy a korszerű struktúrapolitika nemcsak a célok, a prioritások meghatározását, hanem ezek rendszerszerű működését, a megvalósítási folyamat menedzselését, valamint ellenőrzését is magába foglalja. Alapelv, hogy a támogatás-politika jövőbeni rendszere kiküszöbölje a jelenleg működő támogatási formák hiányosságait. Ez olyan kormányzati feladat, amelyet az EU-csatlakozástól függetlenül is meg kell oldani. Ezzel párhuzamosan szükséges az EU-nak a strukturális és kohéziós támogatáshoz előírt makrogazdasági-költségvetéspolitikai, döntési és intézményi feltételeket érintő követelményeihez igazodni. Becslések szerint a magyar támogatás politika elemei jelenleg mintegy 60-70%-ban azonosíthatók az Európai Unióban alkalmazott támogatás politika céljaival és elveivel. Az állami fejlesztési támogatási rendszer elemeinek ma (több különböző szakértői becslést figyelembe véve) mintegy 60-62%-át Budapesten kívül használják fel. Az egységes fejlesztési elvek alkalmazása érdekében a központi régiót is számításba kell venni, a regionális programozásba be kell vonni.

36 Ruttkay Éva

TÉT 1998 1-2

Az államháztartás információs rendszerének hiányosságai miatt a teljes támogatás-politika térbeli megoszlásának vizsgálata ez idáig nem történhetett meg. Így csak közvetett információk és becslések révén állítható össze a kép, amely az alábbiakban jellemezhető: • az állami támogatás és fejlesztés-politika a kilencvenes évek folyamán nem szolgált nivellációs célokat, gyakorlatilag a fejlesztési célú közpénzek 38-40%-át központi régióban használják fel, s a fejlett régiók aránya is magasabb volt, mint az gazdasági szerepük vagy népesség-arányuk alapján indokolt lett volna; • a hagyományos értelemben területfejlesztési (nivellációs és válságkezelő) célú eszközök területi allokációja megfelelt az elvárásoknak, de nagyságrendjüknél fogva csak tüneti kezelést jelentettek. A támogatási rendszer regionalizálásával kapcsolatban az alábbi teendők elvégzése szükséges a támogatási rendszer jelenlegi formájában az egyes elemek horizontális és regionális jellegének, annak mértékének meghatározása, a várható továbbfejlődés irányának megfelelően a regionális programokba való integrálhatóságának a megvizsgálása, továbbá a döntési kompetenciák és a finanszírozás függvényében a különböző területi szintek meghatározása. Gyakorlati szempontból aggályosnak tartható a 19 megyei fejlesztési program racionális időkereteken belüli egyeztetési folyamatának a jelenlegi közigazgatási kapacitási keretek között, így javasolható, hogy a külön megyei programok rendszerét hagyni kell elcsökevényesedni, s kizárólag a régiók és a központi kormányzat között legyenek "programalkuk". A régió egyeztető fórum a központi szervek és a nagyobb autonómiást élvező megyék között. Ezt biztosítja a régiók fejlesztési tanácsának összetétele is. A tényleges forrásallokációt a költségvetési törvény keretében az OGY végzi. A partnerség elve érvényesül a megyei területfejlesztési tanácsokban is. A 2. ábrán feltüntettünk egy lehetséges elvi sémát, amely a korszerű regionális alapú programfinanszírozás kialakításának folyamatát modellezi. Ma az államháztartásban bevezetett program fogalom az uniós kategóriánál szűkebb fogalmat takar (habár a Borsod-Abaúj-Zemplén megyei integrált szerkezet-átalakítási program keretében folyik PHARE-források felhasználása is). Jelenleg az adott feladatok megvalósításának folyamatát határozzák meg, melynek finanszírozása meghatározott államháztartási források bevonásával történik. (A későbbiekben az EU támogatási rendszeréhez való illeszkedéssel a programok nem kizárólag állami források felhasználásával bonyolódnak, hanem az uniós források mellett a hazai és külföldi magánszféra, hitel szféra, stb. is bekapcsolódik, így a programoknak az államháztartási rendszer belüli kezelése, különösen az információs rendszer oldaláról még bonyolultabbá válik.) Meg kell állapítanunk, hogy az ez irányú lépések és tényleges előrehaladás ellenére az európai típusú programozás bevezetésének legfőbb akadálya éppen a

TÉT 1998 1-2


jelenlegi folyó költségvetési tervezési gyakorlat. Így a stratégiai és operatív programokból is hiányzik a reális költségvetési háttér. A finanszírozási rendszer hatékonyságát fokozhatja a központi kormányzat, a régió és a területfejlesztés többi szereplője között létrejövő - a nemzetközi gyakorlatban ismert és jól működő mechanizmusnak, a tervszerződések (a különböző források egyesítésének és felhasználásának jogi-pénzügyi kötelezettségeit tartalmazó dokumentum) rendszerének a kialakítása és működtetése. Ennek a kidolgozása valószínűleg jól adaptálható a magyar gyakorlatba, s ezért az ezzel kapcsolatos elgondolások kialakítása sürgető feladat. A tervszerződés tartalmazza a célok megvalósításának szintjeit, ezek elérésének módját, a végrehajtandó fejlesztéseket, kijelöli a végrehajtásért felelős szervezetet, a végrehajtás ütemezését, a pénzügyi hozzájárulás összegét, finanszírozási feltételeit és ütemezését, a programteljesítésről szóló beszámoló rendjét.

38 Ruttkay Éva 2. ábra

TÉT 1998 1-2

TÉT 1998 1-2


A programok monitoring rendszere A programokkal kapcsolatos monitoring bizottságokat kell szervezni. Ezek összetételét és jogkörüket az uniós források felhasználása esetén előírások szabályozzák. A monitoring bizottság ellenőrzi: • a programcélok kitűzésének a szakmai helyességét, • a részarányos teljesítést, • a program előrehaladását, befejeződését, • a program eredményességét, a program-szerződésben rögzített célok teljesítését. A monitoring bizottságokat alapjában véve régiónként kell szervezni. Lehetséges azonban, hogy ilyenekre megyénként is szükség lehet, akár önállóan, akár pedig albizottság formájában. A programokhoz kidolgozásához és monitoringhoz megfelelő információs rendszer szükséges. Ennek két fő alrendszere van: • A természeti – társadalmi - gazdasági helyzet és folyamatok regisztrálása és figyelemmel kísérése. • A támogatásokra és a pénzügyi működésre vonatkozó adatok számon tartása. A területi információs rendszer megszervezéséről az 1996. évi XXI. sz. Területfejlesztési és rendezési törvény intézkedett, kiépültek annak országos és területei (megyei) központjai, illetőleg az igényekhez mérten már régió- és kistérségi szinten is szerveződnek. A pénzügyekkel kapcsolatos információs rendszer kialakításról a már említett 2355/1997. (XI.7.) Kormányhatározat az EU-konform támogatási rendszerekről intézkedik. A programozási folyamatban - miután több szálon és némileg külön álló területeken fut - így a különböző területeken folyó tevékenységeket össze kell hangolni, és erre intézkedési tervet kell kidolgozni.

TOWARDS A NEW SYSTEM OF REGIONAL DEVELOPMENT FINANCE: ADAPTATION TO THE EU STANDARDS ÉVA RUTTKAY National financial system of regional development finance system should be modernised and adjusted to the European standards. The approaching enlargement of the European Union raised the following issues: • Adaptation of economic policy that should be focused on the improvement of competitiveness of the economy and ease of territorial differentiation; • Enhancement of absorptive capacities including human, institutional and economic (financial) factors to obtain resources from EU funds; • A new, decentralised model of financial framework should be established; • A mid-term planning system must be formulated, including the elaboration

40 Ruttkay Éva

TÉT 1998 1-2

of a national programming system that is adjusted to the EU standards and fitted into the national economic policy. To realise strategic purposes outlined above, institutions of territorial administration must be made operational furthermore, functions of central governmental and regional authorities should be clarified. The main constraint of the introduction of a new programming system is the recent financial policy that provide insufficient resources to ease regional differences and realise long-term development strategies. To set up a working programming system, financial conditions and institutional background must be improved furthermore, the programming process must be co-ordinated and an information and monitoring system should be established.

TÉT 1998 1-2


1998 1-2: 39-57


A GAZDASÁGI SZERVEZETEK SZEREPE A KÖZÖSSÉGI FEJLESZTÉSEK FINANSZÍROZÁSÁBAN (Public-Private Partnerships in Financing Public Services) LÁSZLÓ MÁRIA Kiindulópontok - elméleti alapok (A közjótól a kooperatív városmenedzsmentig) Az össztársadalmi és/vagy a gazdálkodó szervezetek által történő finanszírozása a közösségi funkcióknak és fejlesztéseknek; a gazdasági kapcsolatok olyan rendszerét hozza létre, mely meghatározza a gazdasági szemléletet és a gazdasági cselekvés motivációit egyaránt. A közjó elmélete alapján a közösségi funkciók finanszírozása és az ilyen irányú szükségletek kielégítése az egész társadalom ügye, össztársadalmi érdek, amelyről alapvetően az államnak kell gondoskodni. Az állam által történő finanszírozás eszközrendszerében ez esetben a központi költségvetés a meghatározó. A központi költségvetési támogatás és a központi adók (pl. nyereség-adó, ÁFA, stb.), valamint az egyéb állami bevételek (pl. szerencsejátékok, totó-lottó haszna), illetve ezen központi bevételek célirányos átengedése és felhasználása a közösségi funkciók és fejlesztések finanszírozásában a domináns tényező. Maga az állami támogatás is lehet közvetlen és közvetett. Utóbbi esetben az állam bizonyos bevételéről lemond a közösségi funkciók finanszírozása céljából (pl. adóbevételek egy részének átengedése vagy a központi költségvetésből elkülönített pénzalapokba történő forrás átengedés). A forrás átengedés és forrás átcsoportosítás különböző technikáinak alkalmazása eltérő érdekviszonyokat érint, a központi szervek kapcsolatrendszerében és a vállalatok, illetve a fogyasztók viszonyrendszerében is (pl. a beszedett adók átengedése, pántlikázása, pénzalapok támogatása, stb.) más hatásokat vált ki a különböző gazdasági szereplők esetében, mint az adókedvezmények alkalmazása vagy a verseny semlegesség megsértése. A gazdálkodó szervezetek szerepe mintegy külsődleges támogatóként jelenik meg azon elméleti kiindulópontot figyelembe véve, hogy mindenki vegyen részt a közjó finanszírozásában. Lényeges az állam (adópolitika) és a vállalati támogatás aránya, melyben a központi adórendszer és az állam szerepvállalása, valamint a társadalmi elvárások általában meghatározzák a gazdasági szervezetek magatartását, a közösségi funkciók finanszírozásában való részvételüket is. A közjó elmélete az alkalmazott gazdaságpolitikai gyakorlatban gazdasági rendszerenként és országonként eltérő módon jelenik meg. Mindez nemcsak az állam és a piac viszonyának alakulására, az állam és a gazdasági szervezetek viszonyára, hanem a non-profit szektor kialakulására és fejlődésére is hatással volt, különösen érintve a szociálpolitika, oktatás, egészségügy, kultúra, ágazati finanszírozás kérdéseit.

TÉT 1998 1-2

A gazdasági szervezetek és a …

43

A világgazdaságban a gazdasági problémák és a gazdasági válságok egyre inkább előtérbe helyezték a források pluralitásán nyugvó, több forrásból származó finanszírozási megoldásokat, ahol is a gazdaság minden szereplője egymás mellett és a partnerség elve alapján részt vállal a közösségi funkciók és fejlesztések finanszírozásában. Természetesen Magyarországon és a kelet – közép-európai országokban ennek a feltételrendszere a rendszerváltással, a gazdaság sokszektorúvá válásával teremtődött meg. A közjó elmélete alapján a gazdasági szervezetek elsődlegesen, mint piaci szereplők kapcsolódnak a közösségi funkciók finanszírozásába - a költségvetésbe befizetett adóikon keresztül vagy a vállalati támogatások révén, mintegy külső szereplőként. Nyilvánvaló, ez esetben is fontos, hogy valamilyen gazdasági érdek, társadalmi elvárás, stb. motiváló erőként megjelenjen és a különböző gazdasági szereplők cselekvése integrált folyamatként realizálódjon. Az emberi tőke elmélete az össztársadalmi finanszírozás azon sajátos formáit helyezi a közösségi funkciók finanszírozásának középpontjába, amikor a gazdálkodó szervezetek érdeke a munkaerő újratermelését és a foglalkoztatott munkaerő minőségét, színvonalát, kvalitásait érinti (pl. oktatás, kultúra, egészségügy, szakképzés - általános műveltség, innovációs készség, stb.). E megközelítés alapján beszélhetünk a vállalati szociálpolitika, a munkahelyi képzés és művelődés és más területek vállalati támogatásáról, mely megjelenhet önálló vállalati intézményrendszerek formájában vagy a vállalatok által fizetett járulékok, céladók alkalmazása révén. Ilyen funkciót tölt be pl. a szakképzési hozzájárulás, műszaki-fejlesztési hozzájárulás. A gyakorlat az emberi tőke elméleti kiindulópontja alapján is sokféle és változatos formákat hozott és hozhat létre a közösségi funkciók és fejlesztések finanszírozása terén, elsődleges célként szem előtt tartva a munkaerő színvonalának növelését. Ide sorolhatjuk azokat az együttműködési megállapodásokat is, melyek a vállalatok és a helyi önkormányzatok között jöttek létre, így pl. intézmények működtetésére vonatkozóan és a költségek sajátos megosztását vagy átvállalását alkalmazva. A gazdálkodó szervezetek, főként az üzleti/profit szervezetek részvétele sok tényezőtől függ, de főleg az adórendszer és a gazdasági - társadalmi környezet által determinált, ideértve az állam - piac viszonyát és a helyi kapcsolatrendszerek alakulását is. A költség-haszon elméletek és a különböző jövedelmezőségi elméletek megközelítési módjait e tanulmánynak nem célja részletezni. Ez a megközelítési mód gyakorlatilag a nyereség/profit újraelosztásának, átcsoportosításának különböző technikáit érinti, az ágazatok közötti és az egyes ágazatokon belüli eltérő jövedelmezőségi lehetőségeket veszi figyelembe az alkalmazott finanszírozási megoldásoknál. Különösen érvényesülhetnek ezek a technikák a kultúra finanszírozásánál. Ilyen eszközök, pl. a járulékok kivetése, árbevétel vagy nyereség arányában kivetett hozzájárulások, stb. alkalmazása, de esetenként előfordulnak a megegyezésen alapuló jövedelem átcsoportosítások is, vagy a feladatok és programok közös együttműködésen nyugvó finanszírozása is. Jól működtethető ilyen együttműködés

44

László Mária

TÉT 1998 1-2

kistelepüléseken a vendéglátóipari egységek és a művelődési ház, illetve az önkormányzatok megegyezése alapján. A környezetelméleti megközelítések a közösségi funkciók - különösképpen a külső gazdasági hatások (externáliák) finanszírozásánál kapnak nagyobb hangsúlyt, mint elméleti kiindulópontok. Azáltal, hogy új értelmezést kap és tágul a vállalkozások környezete (technikai, ökonómiai, szociális, ökológiai környezete) - a fogyasztói elvárások kapnak nagyobb szerepet a gazdasági szervezetek magatartását és cselekvési motivációit illetően. Ez a megközelítési mód találkozik azokkal a vállalat elméleti megközelítésekkel, melyek a vállalkozások szűkebb és tágabb környezetét veszik alapul. A vállalat, mint szervezet, és mint cselekvő személyiség, illetve a döntésekben részt vevők szerepének vizsgálatával a témánk szempontjából kiemelhető kérdések: - a vállalatok, gazdasági szervezetek külső és belső kapcsolatrendszerei, - a kollektívák szerepe és az identitás (helyi és regionális szinten), - külső környezet, mely a cselekvés szükségletét váltja ki, - helyi hatalomban való részvétel, presztízs szerepének értéke, - a gazdasági tevékenységek nem gazdasági következményei, - a tranzakciós költségek növekedése, - a jövő orientált gazdasági szemlélet illetve felkészülés a jövőbeli lehetőségekre különböző konfliktusokra, - az információ szerepének és igényének növekedése, - előrelátási képességek növekedése, - a gazdasági etika értelmezése, hatásai, - a racionalitás és a forrásallokáció lehetőségei, - a fogyasztásban a választási lehetőségek bővülése, - a környezet tágabb értelmezésének átértékelődése, stb. A felsorolt szempontok - melyek sorát folytathatnánk - rámutatnak arra, hogy a gazdasági szervezetek szempontjából a környezet nem csak eszköz a célok eléréséhez, hanem a kapcsolatban álló emberek, szervezetek, intézmények fontosak és azok véleménye is egyre fontosabbá válik a gazdasági szervezetek és azok környezetében lévő más szervezetek, intézmények és egyének, illetve csoportok együttműködésében, a helyi és a vállalati politika formálásában. A helyi kapcsolatrendszereket meghatározó tényezők és folyamatok között vannak olyanok, amelyek kitágítják a teret (pl. tömegtermelés, szállítás, stb.) és vannak, amelyek szűkítik azt (pl. helyben igénybe vehető szolgáltatások, stb.). A gazdasági szervezetek - saját helyzetük optimalizálása érdekében is részt vesznek a társadalmi optimum és az általános gazdasági egyensúly létrehozásában, a gazdasági funkcióik realizálása során vagy éppen a lobby-tevékenységeik révén.

A marketingszemléletű településfejlesztés A helyi együttműködést ösztönzi a településeken - különösképpen a városokban az olyan új szemléletű döntési folyamat, melynek során jellemzővé válik: - a társadalmi, gazdasági és szociális érdekcsoportok bevonása az őket érintő projektek kidolgozásába,

TÉT 1998 1-2 -


45

a település minden érdekcsoportjának tájékoztatása, kommunikációs csatornák kiépítése, - a településszintű erőforrás menedzsment és a helyi kooperáció. A marketing szemléletű településfejlesztés célja a hely előnyeinek termékké alakítása (várostermék, helytermék) - ahol is szoros és intenzív az együttműködés az állami, az önkormányzati és a magánszféra között. A kooperatív városmenedzsment tudatos választását tapasztalhattuk pl. Köln, London esetében. Magyarországon úgy tűnik, hogy a külföldi tőke és a vegyes vállalatok, de a nemzetközi pályázatok elvárásai is a kooperatív városmenedzsment irányvonalát ösztönzik és a projektorientált városfejlesztéshez kapcsolnak inkább fejlesztési forrásokat. A nemzetközi tapasztalatok is azt mutatják, hogy ez esetben találhatók meg leginkább az ipari és technológiai parkok, az innovációs központok és az új technológiák, éppen a gazdasági szervezetek támogatásával és közösen alakítanak ki kulturális, kutatási, rendezvényi funkciókat az adott településen és annak térségében is. A fejlesztési pénzek és az állam részvétele is kooperatívvá tehető. Magyarországon még csak kezdeti jeleit találhatjuk a marketing szemléletű településfejlesztésnek és a kooperatív városmenedzsmentnek. Az igény különösen a városfejlesztési koncepciók és a marketingkoncepciók készítésének folyamatában fogalmazódott meg a nagyvárosainkban. Vannak városok itthon és külföldön, melyek az ún. reklám- és imázspolitikát választották, ahol is a kereskedelem, a belváros bevásárlási és szolgáltatási funkciók értékesítését célozták meg. Ez esetben a gazdasági szervezetekkel az együttműködés ezekben az ágazatokban jóval intenzívebb, mint a többi ágazatban. Valójában ilyenkor a keresletösztönzés és a beruházások befolyásolása áll a középpontban (pl. Hamburg, Budapest). E módszer nem igen alkalmas a közfeladatoknak és a szociális problémáknak a megoldására. Más esetekben (pl. Székesfehérvár) azzal találkozunk, hogy az önkormányzat a helyi gazdasági szervezetek bevonásával is a város eladását menedzseli, ahol is a termék a város és annak minden közszolgáltatása. Láthatjuk, hogy a marketing szemléletű településfejlesztés különböző irányzata a gazdasági szervezetek célcsoportján belül más - más csoportokat preferál, esetenként az együttműködés beszűkülhet egy - egy konkrét, meghatározó gazdasági szervezetre, a helyi politika szempontjából legfontosabb gazdasági aktorra, nagyvállalatra, egy-egy ágazat képviselőjére. Szélesebb körű az együttműködés a szolgáltatásmarketing alkalmazása esetében a helyi gazdasági szervezetekkel, amikor is a szolgáltatások tervezésébe az önkormányzat, mint semleges moderátor vonja be a cégeket, főként a húzóágazatok képviselőit. (Göteborg, Magdeburg és potenciálisan Győr lehet erre példa). A gazdasági szervezetek bevonása és a helyi együttműködés mechanizmusának kialakítása időigényes és költséges folyamat, főképpen a magas tranzakciós költségek miatt. Azáltal viszont, hogy a településpolitika, a városfejlesztési

46

László Mária

TÉT 1998 1-2

koncepció mögött létrejön/létrejöhet a helyi konszenzus, nagyobb a megvalósítás társadalmi bázisa, és ezáltal a realizálás és a megtérülés esélye is. Azok, akik részt vesznek a helyi feladatok alakításában, a fejlesztési koncepció kidolgozásában, jobban magukénak érzik a település ügyeit és a fejlesztéseket, mert tudják, hogy igényeik (kívánságaik) kerültek ott megfogalmazásra. A gazdasági szervezetek részvétele fontos: - a településidentitás és régióidentitás, - a település-arculat, - a településkultúra, magatartás, - a település-kommunikáció szempontjából is. Az együttműködés sajátos területei: - a városfejlesztési koncepció alakítása és végrehajtása, - ötletek, szellemi bázis biztosítása, - lobby tevékenység, - forrás-szerzés és azok koncentrálása, - a település bemutatása (kiállításokon, vásárokon, konferenciákon és különböző írott anyagokban, prospektusokban), - személyes kapcsolatok és találkozások szervezése, - együttműködési megállapodások előkészítése és realizálása, - kiadvány politika alakítása, - kódrendszer létrehozása, stb. E sorba illeszthetők a több funkciót biztosító szponzorálási tevékenységek. Empirikus vizsgálatok azt mutatják, hogy általában a gazdasági szervezetek mérete és a költségvetési korlátaik puha- vagy kemény jellege a meghatározó és kisebb mértékben játszik szerepet a jövedelmezőség, az elért nyereség (bár egyre inkább összekapcsolódnak, összefüggésben állnak a különböző tényezők). A baranyai megyeszékhely nagyvállalatainál gyakorlatilag napi bontásban mérik a beérkező támogatási kérelmeket (napi átlagban 10-15 kérelmet, évi átlagban több mint 3000) írásbeli vagy személyes megkeresést említettek a vállalatvezetők az interjúk során. Ma már jellemző, hogy a nagyobb vállalatok, ahol főként a reklámköltségeik terhére szponzorálnak, intézményesített vagy informális csatornákon keresztül kialakítanak egy sajátos munkamegosztást is, a nagy szponzorok között végbemegy egy sajátos funkciómegosztás (oktatás, sport, kultúra, egészségügy finanszírozását illetően). Az infrastruktúra fejlesztés, közművesítés terén viszont az önkormányzatoktól elvárják, hogy oldja meg a feladatot, adottságként, előfeltételként kezelik ezek meglétét. A klasszikus szponzori tevékenység (sportklubok, fesztiválok és rendezvények támogatása, stb.) mellett a gazdasági szervezetek a helyi iparűzési adó meghatározott %-áról szóló rendelkezést is a szponzori tevékenységhez sorolják, és szigorúan számon tartják és nyilvánosságra is hozzák, hogy ki az általuk megnevezett kedvezményezett és ez esetben mekkora összegről van szó egy-egy pl. kulturális intézmény, színház esetében. A rendszeres, klasszikus szponzori tevékenység és az iparűzési adó meghatározott %-áról szóló rendelkezés mellett gyakorlatilag minden cég külön kezelte a különböző ún. jótékonysági támogatásokat (pl. óvodák támogatása gyerekjátékok vásárlásához, iskolai kirándulások és rendezvények

TÉT 1998 1-2


47

pénzeszközökkel történő segítése, egy-egy városi színtű rendezvény díjazottjainak elismeréséhez nyújtott pénzbeli vagy természetbeni támogatás, stb.) Ezek eseti támogatások és reklámhatásuk, nyilvánosságuk is lényegesen kisebb körben érzékelhető, mint az előbbi eszközrendszerek esetében. Tapasztalható, hogy a gazdasági szervezetek is keresik a lehetőségeket, az új formákat e téren is. Van olyan vállalat, amelyik pl. képzőművészeti pályázat kiírását tervezi, melynek anyagát több kiállításon bemutatnák majd. Az oktatás, de még inkább az egészségügy támogatásának projekt-orientált jellege növekszik, mivel a vállalatok akkor támogatnak inkább, ha konkrét berendezésre van igény és annak a funkciója is egyértelműen megnevezett. (Pécsett pl. mentőállomásra vagy klinikákra és kórházakba berendezés, diagnosztikai központ, hajléktalanok háza, stb.). A gazdasági szervezetek szempontjából a közösségi funkciók támogatása és a fejlesztések finanszírozása relatíve olcsóbb reklám, mint pl. a fizetett hirdetések a tömegkommunikációban. Ugyanakkor ennek ellenére jól érzékelhető, hogy ennél többről van szó helyi szinten (pl. presztízs, társadalmi elvárás és elismertség, közösségi kapcsolatrendszer, fogyasztói bázis és a fogyasztókkal, politikával való kapcsolat, stb.). A nagyobb vállalatok a vállalatpolitika céljai között a szponzorálás és a különböző támogatások prioritás-sorrendjét is meghatározzák. Kedvezőbb a támogatásokhoz való viszonyulás a fejlesztések esetében, a működtetés finanszírozását és annak támogatását (főként az önkormányzati intézmények esetében) kevésbé szívesen vállalják. A gazdasági szervezetek között a szponzorálás bármelyik formáját tekintve sajátos helyzetben vannak az önkormányzatok tulajdonában lévő cégek (Kft., Rt. formájában működő gazdasági társaságok). Tapasztalataink szerint e körben még inkább, mint máshol az első számú vezetők beállítottsága és az önkormányzat választott vezetőivel való személyes kapcsolata a meghatározó, ha az alaptevékenységen kívüli helyi közösségi funkciók finanszírozásáról van szó. Vannak olyan cégek, amelyek hasonlóan a magánvállalatokhoz, szponzorálnak rendezvényeket, támogatnak alapítványokat és ezekről saját hatáskörben, önállóan is döntenek. Másoknál a vezető véleménye az, hogy csak akkor hajlandó rendezvényeket szponzorálni, ha a tulajdonos önkormányzat (a polgármester) írásban utasítja erre. Talán ez a példa jól illusztrálja a témával kapcsolatos helyi konfliktusokat is. A gazdasági szervezetek a helyi kapcsolatrendszereken keresztül vesznek részt és kapcsolódnak a közösségi funkciók finanszírozásához. A helyi kapcsolatrendszerek jellemzői lehetnek: - Önkéntes adakozás, eseti támogatások esetében, formalizált vagy nem formalizált módon. Ez esetekben a gazdasági szervezetek elsődlegesen helyi társadalmi elvárásoknak kívánnak eleget tenni. - Átadott, átvett pénzeszközök formájában, mely leginkább a rendszeres kapcsolatokra jellemző és fejlesztések finanszírozásánál is alkalmazható megoldás.

TÉT 1998 1-2

László Mária

48 -

Együttműködési megállapodásokon nyugvó rendszeres kapcsolatokban, ahol már a gazdasági érdekek inkább előtérbe kerülnek, de a kölcsönösségi viszonyok, a reciprocitási kapcsolatok is jellemzőek lehetnek. - A helyi adórendszeren keresztül érvényesülő kapcsolatokban, így a már említett iparűzési adó meghatározott %-áról szóló rendelkezés alkalmazásával, az érdekeltségi viszonyok és az ösztönzési célok realizálásával. A gazdasági szervezetek a közösségi funkciók és fejlesztések finanszírozásában az államháztartási kapcsolatokon keresztül is részt vesznek, ahol az államháztartás minden alrendszerével valamilyen formában kapcsolatba kerülnek. Bár e tanulmányban az államháztartási kapcsolatokkal és az államháztartási reform kérdéseivel nem foglalkozom, de mindenképen fontosnak tartom megemlíteni, hogy az államháztartás és az alrendszerek közötti kapcsolatrendszer a témánk szempontjából sajátos módon meghatározza a gazdasági szervezetek viszonyulását a közösségi funkciók finanszírozását illetően. Fontos, hogy a feladat - felelősség - finanszírozás összhangja megvalósuljon a reform során. Ösztönzötté a helyi együttműködés akkor válik, ha a reform megteremti a helyi források feltárásához kapcsolódó érdekeltség és az állami támogatás rendszerének konzisztens rendszerét. Az államháztartási kapcsolatok sajátosságait az önkormányzatok költségvetési kapcsolatai mutatják. 1996-ban a működési célú átvett pénzeszközök 94,05%-a az államháztartáson belülről átvett pénzeszköz, melyen belül meghatározó a TB alapok és kezelőiktől átvett pénzeszközök nagysága és aránya. Ezek súlya az összes működési célra átvett pénzeszközökön belül 82,92% volt. Azt is tapasztalhattuk vizsgálataink során, hogy 1993-1996 közötti időszakban az elkülönített állami pénzalapoktól és kezelőiktől átvett működési célú pénzeszköz növekedett a legnagyobb arányban (535,02%-ra), növelve ezzel részarányát 2,25%-ról 7,10%-ra. (1. táblázat) 1. TÁBLÁZAT Önkormányzatok működési célra átvett pénzeszközei Magyarországon az 1993 és 1996 években (Financial Resoruces to Cover Operation Costs of Local Governments 1993, 1996) 1993 Megnevezés Önkormányzaton belül Más önk. költségvetési szervétől Önkormányzati intézm. fenntartó társuláshoz Közös létesítmény fenntartásához Fejezettől kp-i költségvetési szervtől

ezer Ft 42.012 520.039

1996 Megoszlás 0,04 0,50

ezer Ft 0 0

Megoszlás 0 0

Változás %-a . .

0

0

0

0

.

0

0

0

0

.

4.195.206

4,00

7.213.704

4,03

171,95

TÉT 1998 1-2 TB alapoktól és kezelőitől Elkülön. állami pénzalapoktól Működési célra átvett pénzeszköz államháztartáson belül Működési célra átvett pénzeszköz összesen


49

91.624.678

87,37

148.416.752

82,92

161,98

2.374.449

2,26

12.703.736

7,10

535,02

6.110.073

5,83

10.650.575

5,95

174,31

104.866.457

100,00

178.984.767

100,00

170,68

Forrás: Ország összesen. Az önkormányzatok ellátottságának főbb pénzügyi és naturális mutatói, BM, 1993. Az önkormányzatok főbb pénzügyi, ellátottsági mutatói és ingatlanvagyon kataszter adatai BM, 1996.

Az önkormányzatok felhalmozási célra átvett pénzeszközeinél viszont a vizsgált időszakban jelentőségét tekintve nagyobb arányú volt az államháztartáson kívülről átvett felhalmozási pénzeszközök súlya, mely 59,77%-ról 58,39%-ra változott (kismértékben csökkent), míg az államháztartáson belülről átvett pénzeszközök aránya 40,23%-ról 41,61%-ra változott. (2. táblázat) 2. TÁBLÁZAT Önkormányzatok felhalmozási célra átvett pénzeszközei Magyarországon az 1993. és 1996. években (Financial Resources of Local Governments for Accumulation 1993, 1996) Megnevezés

1993 ezer Ft Megoszlás 326.780 2,02 37.009 0,23

Önkormányzaton belül Más önk. költségvetési szervtől Fejezettől, kp-i 1.474.497 költségvetési szervtől TB alapoktól és 6.025 kezelőitől Elkül. állami 4.670.313 pénzalapoktól és kezelőitől Felhalmozási célra átvett 6.514.624 pénzeszközök államháztartáson belül összesen Felhalmozási célra átvett 9 679471 pénzeszközök államháztartáson kívülről Felhalmozási célra átvett 16 194095 pénzeszközök összesen

1996 ezer Ft

Megoszlás

Változás %-a

0 451.676

. 1,59

. 1.217,75

9,11

7.144.177

25,15

484,52

0,03

74.564

0,26

1.237,58

28,84

4.149.238

14,61

88,84

40,23

11.819,655

41,61

181,43

59,77

16.582.034

58,39

171,31

100,00

28.401.689

100,00

175,38

50

László Mária

TÉT 1998 1-2

Forrás: Ország összesen. Az önkormányzatok ellátottságának főbb pénzügyi és naturális mutatói BM, 1993. Az önkormányzatok főbb pénzügyi, ellátottsági mutatói és ingatlanvagyon kataszter adatai BM, 1996.

A működési célra és a felhalmozási célra átvett pénzeszközök államháztartáson kívülről származó részarányának növekedése arra utal, hogy növekedett az önkormányzati szféra helyi, illetve államháztartáson kívüli kapcsolatrendszere (ha nem is a kívánt mértékben). Bővültek azok a pénzügyi és egyéb kapcsolatok, melyek a gazdasági szférával és az állampolgári szerveződésekkel, a civil társadalommal kötik össze az önkormányzatok gazdálkodását. A településszintű kapcsolatrendszerekben a helyi közösség, annak értékrendszerei, értékorientációi, a tradíciók és az emocionális gazdasági cselekvés lényegesen nagyobb arányban - de településenként eltérően jelennek meg, mint a makrogazdasági folyamatokban vagy a profitszférában, ahol természetesen a célorientált gazdasági cselekvési motivációk lényegesen erőteljesebben hatnak. Azokon a településeken alakultak a helyi kapcsolatok intenzíven, ahol a civil szféra szerveződése és ezáltal ösztönző szerepe kedvezőbb volt. Az elmúlt időszakban az, hogy a települési önkormányzatok költségvetése elsősorban a működést és nem a fejlesztést szolgálta/szolgálja nemcsak a településfejlesztés, hanem a helyi társadalmi aktivitás szempontjából is gondot jelent. Megmutatkozik mindez a helyi források feltárásánál, a helyi kezdeményezések és a civil társadalom, valamint a helyi gazdasági szervezetek magatartásánál, cselekvési motivációinál is. A helyi gazdaságpolitika alakításánál és a települési feladatok finanszírozásánál a finanszírozási források alapvetően függnek az erőforrásoktól, melyek korlátozottan és szűkösen állnak rendelkezésre egy adott gazdálkodási mód és gazdasági struktúra mellett. Az erőforrások feltárása éppen ezért jelenti az új erőforrások kutatását, de a meglévő erőforrásokkal történő új, illetve más gazdálkodási mód és gazdasági szervezet, sőt más szervezeti keretek mellett történő gazdálkodást is. A szükséges változásokhoz, a szemléletváltáshoz az ágazati szemlélet helyett a területi szemlélet szükségessége jelenik meg a települések költségvetésének és a helyi kapcsolatok alakításának tervezésénél is. A gazdasági szervezetek bevonása a közösségi funkciók finanszírozásába alapvetően a meggyőzésen és a közös elhatározáson alapulhat, amelyek a választási lehetőségek bővítését és azok közötti alternatív választási lehetőségek kimunkálását is szükségessé teszi a folyamatos tárgyalások és kapcsolattartás segítségével. A gazdasági szervezetek ezt igénylik is a helyi önkormányzatoktól, mely alapján a szolgáltatásszervezés és ellátás is hatékonyabbá tehető a jövőben. A közös elhatározás, az együttműködési mechanizmus és annak intézményesítése a feladatmegosztás és a forrásbővítés mellett a differenciált szükséglet kielégítést is elősegíti. Hatékony eszköz lehet, ha a már eddig megkötött együttműködési megállapodások lehetőségeit hasznosítják a településszinteken, de az új együttműködési megállapodások megkötését is igénylik a gazdasági szervezetek. A helyi együttműködés és a gazdálkodó szervezetek részvétele a közösségi funkciók finanszírozásában jól tükrözik azokat a változásokat, melyek az

TÉT 1998 1-2


51

önkormányzatiság eddigi időszakában végbementek és meghatározóak a gazdaság és a település viszonyában: - a piacgazdaság intézmény- és szabályozórendszerének alakulását, - a sokszektorú gazdaság létrejöttét, a tulajdonformák és szervezeti formák átalakulását, megváltozását, - a privatizáció és az általa kialakult forrás- és jövedelemelosztás, valamint a vagyonelosztás módosulását, - a gazdaság szerkezetének és méretstruktúrájának változását, - a gazdaság térbeli rendjének átalakulását, - a területi különbségek nyílt felszínre kerülését, - az erőforrások és a környezet átértékelődését, az erőforrások közötti arányok változását, - a foglalkoztatottság és munkanélküliség gazdasági és társadalmi konfliktusainak éleződését, - a szociálpolitika és a szegénység problémáit, - a jövedelemosztásban keletkezett differenciálódás növekedését, stb.

Településfinanszírozás - területfejlesztés - partnerség Az önkormányzati törvény, a rendszerváltás első törvényei között került elfogadásra, amikor még a piacgazdaság, a sokszektorúság intézményei és szervezetei sem alakultak ki teljesen. Az 1994. évi törvénymódosítás, mely az 1990-1994. közötti időszak gyakorlati tapasztalatai alapján született, az önkormányzatok gazdasági eszközrendszerével kapcsolatos kérdések hiányosságait és konfliktusait teljes mértékben nem tudta feloldani. A problémák gyökereinek egy jelentős része abból származik, hogy az államháztartás reformja elhúzódott, alapvetően nem tisztázott az államháztartás alrendszerei közötti munkamegosztás és finanszírozás megosztás, mely leginkább érinti az állam és az önkormányzatok közötti viszonyt, de természetesen az államháztartás más alrendszerei közötti kapcsolatot is. A szabályozás jelentős mértékben befolyásolja az önkormányzati szféra saját bevételi lehetőségeit, amellett, hogy fennmaradt a finanszírozásban a túlzott mértékű makro meghatározottság a lakosság és a gazdasági szféra központi adóterhei, a jövedelemelosztás, bér- és szociálpolitika, stb. az önkormányzatok saját bevételének növelési lehetőségeit korlátozzák és a működtetés, mint a bevételnövelés elsődleges célja is korlátozza a helyi valódi érdekeltség megteremtését. Az OTKA 7047. sz. Az önkormányzatok gazdasági eszközrendszere c. kutatási téma keretében folytatott vizsgálataink során (1993-1996) is tapasztalhattuk, hogy olyan időszakban, amikor a többlet teher nem kapcsolódik mozgósító erejű célhoz, fejlesztéshez, lényegesen kisebb a helyi kapcsolatrendszerek szerepe a forrásfeltárás és forrásbővítés folyamatában a helyi gazdasági szereplők és a lakosság aktivizálásában. A működést messze alulfinanszírozó normatív központi támogatások, illetve a célhoz kötött fejlesztési hozzájárulások olyan determinációt jelentenek, amelyek mellett a helyi költségvetés és adórendszer nem képes a helyi önállóság preferenciáit érvényesíteni. Az eltelt időszak lényeges előrelépést teremtett ugyan az önkormányzati önállóság és jogegyenlőség szempontjából, de

52

TÉT 1998 1-2

László Mária

több hátránya a helyi kapcsolatrendszerek fejlődését és az önkormányzatok együttműködését is fékezi, ugyanakkor megmerevíti a fennálló intézményi struktúrát és akadályozza új ellátási szervezeti formák és szereplők megjelenését a lakossági ellátásban a közszolgáltatások területén. A központosított újraelosztás mértéke és aránya nem csak azért sérti az önkormányzati önállóságot, mert erős determinizmust gyakorol az önkormányzatok működtetési és fejlesztési döntéseire, hanem azért is, mert csökkenti az önkormányzatok bevételi érdekeltségét, rontva ezzel a helyi gazdasági aktivitásukat is. Miután kevés a szabad, saját fejlesztési forrás, az önkormányzatok döntő többsége olyan fejlesztésekbe fog, amelyet állami cél- vagy egyéb jellegű támogatással lehet finanszírozni. Ez a szempont elnyom minden más mérlegelést, a helyi szükségletek és igények figyelembe vételét, a hosszú távú szemléletet és a tervszerűséget. Mivel azonban a fejlesztési célok kiválasztása külsődleges impulzusok alapján történik, így a helyi forrásszerzésben a transzaktivitás lehetősége eleve leszűkül. Ha viszont az önkormányzat nem olyan fejlesztésekbe fog, amelyben közvetlen módon megjelenik a helyi társadalom és a helyi gazdaság érdekeltsége, akkor sem helyi adóval, sem más formában nem számíthat helyi támogatásra. Tehát a központosított elosztás és az alkalmazott mechanizmus legnagyobb hátránya, hogy nem ösztönzi az önkormányzatokat sem tranzaktív gazdálkodásra. Mindez azért sajnálatos, mert jelentős helyi forrásoktól esnek el az önkormányzatok, mert nem kapcsolható össze, vagy csak véletlenszerűen az önkormányzatok, az állam, a helyi társadalom és a gazdaság érdeke, érdekeltsége. Az önkormányzatok gazdálkodását, a költségvetés bevételi és kiadási szerkezetét elemezve is azt tapasztalhatjuk, hogy ezekben is tükröződnek mindazok a gazdasági és társadalmi különbségek, melyek a területi és a települési különbségeket is meghatározzák, sőt sok esetben generálják is azokat. Az önkormányzati költségvetési gazdálkodás a szándékok és elvek ellenére sem vezetett a települések és térségek különbségének csökkenéséhez, nem járult hozzá a települések és lakosai esélyegyenlőségének megteremtéséhez az önkormányzati gazdasági eszközrendszer oldaláról sem. A területi különbségek jól illusztrálhatók a területi GDP adatokkal, melyek az adott térség jövedelemtermelő képességét is tükrözik. (3. táblázat). Az egyes megyék helyzetét jelzi, hogy az önkormányzati gazdálkodás eddigi éveiben folyamatosan növekedett az ún. kedvezményezett települési kör, mely 1996-ban már az önkormányzatok 45%-át érintette. (4. táblázat) 3. TÁBLÁZAT A megyék fejlettségi szintje a bruttó hozzáadott érték (GDP) alapján, 1995 (Per capita GDP in the Counties, 1995)

Megyék, főváros

Budapest Bács-Kiskun

Sorrend az egy főre jutó GDP alapján 1994 1995 régi új módszer szerint 1 14

1 14

1 12

Egy főre jutó bruttó hazai termék ezer Ft/fő az országos 970 430

a megyei

átlag %-ában 178 – 79 96

TÉT 1998 1-2


Baranya Békés Borsod-A.-Zemplén Csongrád Fejér Győr-Moson-Sopron Hajdú-Bihar Heves Jász-Nagykun-Szolnok Komárom-Esztergom Nógrád Pest Somogy Szabolcs-SzatmárBereg Tolna Vas Veszprém Zala

53

8 10 18 7 4 2 9 17 12 11 19 16 15 20

8 12 18 5 4 2 9 17 13 10 19 16 15 20

10 17 16 6 4 2 14 15 13 8 20 18 11 19

460 413 414 520 535 575 417 415 422 481 332 388 434 338

85 76 76 96 98 106 77 76 78 88 61 71 80 62

103 93 93 117 120 129 94 93 95 108 75 87 97 76

6 3 13 5

6 3 11 7

7 3 9 5

505 574 473 522

93 106 87 96

113 129 106 117

Forrás: A bruttó hazai termék (GDP) alakulása és területi megoszlása 1995-ben. Farkasházi Lászlóné– Gether Istvánné dr. – dr. Vígh Judit Gazdaság és Statisztika 1997/3. 19–29. o.

4. TÁBLÁZAT A kedvezményezett települések megyénkénti összefoglaló adatai (Complex Indices of Beneficiary Settlements) Megye

Bács-Kiskun Baranya Békés Borsod-AbaújZemplén Csongrád Fejér Győr-MosonSopron Hajdú-Bihar Heves Jász-NagykunSzolnok KomáromEsztergom Nógrád Pest Somogy

A települések legkedvezőtlenebb 33,3%-a

A magas munkanélküliségű települések

28 151 29 198

10 163 32 241

Az elmaradott és magas munkanélküliségű települések 4 125 25 166

16 5 8

5 13 2

46 29 37

Kedvezményezett települések száma aránya

Összes település

34 189 36 273

29 63 48 77

117 302 75 355

44 4 0

17 17 10

29 29 6

59 59 173

44 38 35

34 18 23

56 49 49

68 42 62

82 118 78

4

4

1

7

10

73

42 11 99

65 2 89

34 1 58

73 12 130

57 07 53

127 184 243

54

TÉT 1998 1-2

László Mária

SzabolcsSzatmár-Bereg Tolna Vas Veszprém Zala Összesen

154

181

142

193

85

228

38 34 39 74 1042

38 24 53 56 1095

25 11 25 32 732

51 47 67 98 1405

47 22 30 38 45

108 216 224 257 3125

Forrás: A területfejlesztésre fordítható források decentralizálására alkalmazhatón eljárások. KSH, Bp., 1996. (Szerk. Faluvégi Albert)

Látható, hogy a legtöbb kedvezményezett település Borsod-Abaúj-Zemplén, Szabolcs-Szatmár-Bereg, Baranya és Somogy megyében van. (273, 193, 189, 130). Ezekben a megyékben a legmagasabb az egyben magas munkanélküliségű elmaradott települések száma is (166, 142, 125, 58). Nem éri el a 20-at ezzel szemben a kedvezményezett települések száma Komárom-Esztergom, GyőrMoson-Sopron, Pest, Fejér és Csongrád megyében. Ezekben a kedvezőbb helyzetű megyékben a munkanélküliség is alacsony. Győr-Moson-Sopron, Pest, KomáromEsztergom és Csongrád megyében 10 alatt van a kiemelten magas munkanélküliségű települések száma. A kedvezményezett települések száma jelzi azon népesség nagyságát és területi elhelyezkedését az országban, akiket sajátos módon érint az elmaradottság és ez a népességszám ma már több, mint 1 millió fő. Az elmúlt években bővült ugyan azon támogatások és többlettámogatások köre, mely a hátrányos helyzetben lévő településeket kívánta támogatni és elosztási mechanizmusával az elmúlt időszak területi és települési különbségeit próbálta csökkenteni. Valójában a leghátrányosabb települések kellő saját forrás hiányában nem tudtak forráshoz jutni, az önkormányzatok lehetőségei a költségvetési szerkezetük átalakítására és befolyásolására jelentős mértékű differenciákat mutatnak A területfejlesztésről és a területrendezésről szóló 1996. évi XXI. tv. hatálybalépése után jelentős változások várhatók a területi különbségek kezelésének cél- és eszközrendszerét illetően, melyek érintik a települések gazdálkodását és a térségi együttműködéseket is. Ugyanakkor rövid- és középtávon az eddigi fejlődési pályák és a kialakult jövedelemtermelő képesség nagyobb meghatározottságot jelent az egyes térségekben és még inkább a településszinteken. Témánk szempontjából a területfejlesztés vonatkozásában talán az egyik legfontosabb kérdés a partnerség elve, illetve annak érvényesülése. A területfejlesztés szempontjából több értelemben is használja a szakirodalom e fogalmat, így pl. szintek közötti és szektorok közötti együttműködésre egyaránt értelmezzük, de használhatjuk ezen belül az önkormányzati szféra és a gazdasági szervezetek közötti kapcsolatokra is. A fogalom a területfejlesztésről szóló törvény megjelenése után azért került előtérbe, mert a hagyományos területi döntéshozók, az önkormányzatok mellett létrejöttek a területfejlesztési tanácsok. Ezzel elvileg, de bizonyos vonatkozásokban gyakorlatilag is megkettőzve az irányítást. A szektorok közötti együttműködés lehetősége a törvény által megteremtődik azáltal, hogy az önkormányzatok, illetve az állam és a gazdaság szereplői

TÉT 1998 1-2


55

(munkáltatók és munkavállalók) között intézményesíti is a törvény a tanácsban az együttműködést. Ugyanakkor viszont nem vonja be közvetlenül a civil társadalmat a döntési folyamatokba és a tanácsokba. A partnerségi szervezetek összetétele egyik szinten sem egyezik meg egymással és eltérő a kompetenciájuk is. Országos és megyei szinten is van választott közjogi szervezet és van partnerségi szervezet, de mégsem azonos funkció és kapcsolatrendszer alapján épült ki a két szinten a területfejlesztési döntéshozásban a szervezeti struktúra. (Pálné Kovács Ilona 1997) Országos szinten: a partnerségi szervezet az Országos Területfejlesztési Tanács, konzultatív szereppel, nem tényleges döntési kompetenciával. Megyei szinten: elfogadja a területfejlesztési koncepciót a Megyei Területfejlesztési Tanács. Kistérségi szinten viszont már egyértelműen megtörik a partnerség logikája. Kistérségi szinten ugyanis már nem partnerségi szervezetek, hanem önkormányzati társulások jönnek létre, melyekben csak önkormányzatok vesznek/vehetnek részt a törvény szerint. A korábban létrejött kistérségi szövetségekben a vállalkozások is jelen voltak, a gazdálkodó szervezetek is képviseltették magukat. E téren mindenképpen visszalépés az együttműködés és a partnerség szempontjából a törvényi szabályozás alapján kialakított gyakorlat. Gondot jelent mindez a törvényi szabályozásban és a gyakorlatban azért is, mert Nyugat-Európában éppen ezen a szinten jellemző leginkább a partnerség, a gazdasági és az önkormányzati szféra, valamint a civil szektor közvetlen együttműködése. A területfejlesztési törvény lehetőséget teremt a kooperációra és a koordinációra, de ezzel mégsem készteti, főként nem kényszeríti az ágazatokat együttműködésre, mivel nem tereli egy egyeztetési kényszerpályára a döntéseket. Országos szinten a minisztériumok képviselői jelen vannak a döntéseknél, de területi szempontú kontrollnak az ágazati döntéseket nem kell előzetesen alávetni. A területfejlesztés szempontjából az is fontos lenne, hogy a forrás felhasználást egyeztessék a partnerekkel, a területfejlesztés szereplőivel. Még inkább fontos a források koncentrált felhasználásának elve, mely alapján a területfejlesztés partnerei a saját forrásaikat is hozzárendelik a közös területfejlesztési céloknak. Mindez azért lenne szükséges, mert csak ebben az esetben valósítható meg az endogén forrásokra épülő, alulról építkező, decentralizált regionális politikai modellváltás. Az elmaradottság kezelése helyett/mellett ez képes csak a piac negatív hatásainak mérséklésére és az innováció ösztönzésére. Magyarországon a regionális politika irányváltása megnöveli a népességnek azon körét, akiket közvetlenül is érint a területfejlesztési célelőirányzatok, az addicionális források és a projektorientált finanszírozás hatása és ezeknek a fejlesztésekre gyakorolt integratív jellege. (Horváth 1997) Erre a partneri együttműködésben érdekelt szervezeteket és a területfejlesztés szereplőit már az Európai Unióhoz való csatlakozási folyamat kezdetén fel kellene készíteni és be is kellene vonni a csatlakozási folyamatok minden lépésébe, a mainál intenzívebb formában. Félő, hogy a gazdasági szervezetek a felkészítés folyamatából kimaradnak, perifériára szorulnak, holott a közigazgatás (főként a központi

56

László Mária

TÉT 1998 1-2

közigazgatás) nem kezelheti saját ügyeként, a gazdasági szervezetek és a civil társadalom bevonása nélkül ezt a folyamatot. Lényeg a változás szempontjából, hogy a területfejlesztés a gazdasági és állami, önkormányzati szektor közötti partnerség formájában bontakozzon ki, de ahhoz a hatalom térbeli gyakorlásának rendje kell, hogy megszilárduljon és kialakuljanak az állami, közhatalmi decentralizáció stabil önkormányzati keretei.

Sajátos konfliktusok a helyi kapcsolatokban A fejlesztések finanszírozását az elmúlt években sajátos módon befolyásolta, hogy az önkormányzati törvény elfogadása óta a fejlesztések megvalósítói a gazdasági lehetőségeikben korlátozott, döntéseikben szuverén önkormányzatok voltak. (ÁSZ, 1996. jún.) Gondot okozott, hogy a települési önkormányzatok nem, vagy csak esetenként szerveződtek olyan területi integrációkba, amelyek az infrastruktúra fejlesztés szempontjából optimálisak lettek volna. Valós probléma, hogy még ma is a vállalkozói szférával szemben kiszolgáltatottak az önkormányzatok, melynek következményei főként a késedelmes és nem megfelelő szerződésteljesítések során jelentkeznek, amikor is az esetek többségében, nem is élnek a szankcionálás lehetőségével az önkormányzatok. Előfordultak természetesen olyan esetek is, amikor az önkormányzatok kártérítési igényt nyújtottak be a felszámolás alatt álló vállalkozások ellen, amikor a vállalkozó levonult a még be nem fejezett beruházásokról. Pécsett és Baranya megyében tapasztaltak alapján azt is elmondhatjuk, hogy nem megoldott a beruházások során az önkormányzatok és az intézményeik közötti viszony a kivitelezés és a minőség ellenőrzését tekintve, ahol a vállalkozások az intézmények vezetőinek és munkatársainak észrevételeivel valójában nem is törődnek, hiszen a teljesítés igazolója és főleg a finanszírozója az önkormányzat illetve annak más intézménye. A fejlesztések - elsősorban az infrastrukturális fejlesztések terén (telefon, gáz, benzinkutak, közmű beruházások, stb.) számtalan konfliktus és a kialakult monopol helyzetek (MATÁV, MOL, Gázszolgáltatók, közművállalatok akadályozták a helyi kapcsolatok kedvezőbb alakulását, de pl. a vízágazati beruházásoknál a működtetés műszaki - gazdasági problémái (pl. kapacitás kihasználatlanság, fajlagos költségek alakulása, stb.) is rontották a fejlesztések finanszírozásának feltételrendszerét. A különböző szervezeti keretek között létrejött kapacitások és létesítmények jelentős hányada önkormányzatokon kívül eső tulajdonosi körbe került. A vagyon egy jelentős része - a vagyonértékesítésen kívül is - kikerült az önkormányzat korlátozottan forgalomképes vagyoni köréből. A teljes jogi rendezettség esetében is legfeljebb részvényeket kapnak az önkormányzatok, amelyik vagyonkategória mobilizálhatóság és rendelkezési jogosultság szempontjából liberálisabb elbírálás alá esik. A megépült és a szolgáltatóknak kötelezően átadott gázhálózatok tekintetében feszültséget okoz, pl. az, hogy a közművagyonban megtestesülő önkormányzati pénzeszköz és a számottevő lakossági hozzájárulás összegszerűségében is meghaladja a jelenlegi

TÉT 1998 1-2


57

szabályozás szerint juttatható részvényhányad névértékét és ráadásul még a részvények átadása is késett folyamatosan. A jelentős lakossági összefogás révén létrejött közművagyon üzemeltetése tekintetében - bármilyen megoldást is választanak az önkormányzatok - a felmerülő többletköltségek közvetlenül vagy közvetve az igénybevevőket fogják terhelni. Mindezekkel a döntéseknél és az áralkuknál a tárgyalások során általában nem számoltak. A vagyon értékesítése vagy a már privatizált társaságokba való bevitele pedig jövedelmezőségi okok miatt magában hordozza a jelentős állami támogatással és lakossági összefogással létrejött vagyon leértékelődésének a veszélyét. Az önkormányzatok ezek ismeretében arra számítottak, hogy az érintett gazdasági szervezetek, főként pedig a monopolhelyzetben lévő szervezetek majd intenzívebben bekapcsolódnak (mintegy kompenzálva a megszerzett előnyeiket az önkormányzatok és a lakosság irányába) a közösségi funkciók és a fejlesztések finanszírozásába. Ezek a reményeik egyelőre nem realizálódtak, sőt a vizsgált térségben ennek a tendenciája sem igazolható. Félő, hogy a problémák egy részét a térségi koordináció is megérzi, mivel éppen ezeken a területeken volt erősebb a térségi koordináció, a területi válság kezelésére született kormányhatározatok által érintett megyékben különösen. (pl. gáz és telefonfejlesztés az Alföld - Tiszántúl térségében, de hasonlók a vízügyi ágazati fejlesztések a Dunántúlon). A fejlesztéseknél - éppen a kiemelt térségekben - nagyobb arányban tapasztalhattuk a fejlesztések forrásösszetételének megalapozatlanságát, a forrástervezés hiányosságait, a lakosság teherbíró képességének figyelmen kívül hagyását, a céltámogatási rendszer problémáit. Mivel a térségi feladatoknak nem volt valós felelőse, így a feladatok összehangolása is elmaradt, növelve ezzel az önkormányzatok és a lakosság kiszolgáltatottságát. Pl. a beruházási hitelek és a tartozások fejében az említett vállalatok megvették az önkormányzatoktól a beruházott vagyont, melynek révén még inkább növelhették monopolhelyzetüket. Több beruházásnál (gázberuházások helyi konfliktusai) előfordult, hogy az alvállalkozók által létrehozott teljesítmények ellenértékét sem fizették meg, holott előlegként az önkormányzatoktól a lakossági és a közületi hozzájárulásokat beszedték. Hasonló problémát okozott az önerős fejlesztések megszüntetése azután, amikor az önkormányzatok már a lakosságtól a hozzájárulásokat beszedték (pl. telefonfejlesztésre). Országosan sok gondot jelentett a közvilágítás és a belterületi, valamint az összekötő utak építése a forráshiány miatt. Különböző kezdeményezésekkel találkozhattunk a forrásbevonások növelése céljából e téren is. Mivel a közvilágítás fejlesztésére csak új településrészek kiépítése esetén került sor, a közvilágítási lámpahelyek és lámpák újra történő cseréjébe több településen is bevonta az önkormányzat a gazdálkodó szervezeteket. A szívességen, reciprocitáson alapuló forrásbevonás akkor működött jobban, ha a gazdasági szervezetek neve valamilyen formában nyilvánosságra került (sajtóban és más tömegkommunikációban, vagy éppen a lámpatesteken egy-egy tábla hirdette a cégek nevét). Ezek a feltételek bizonyos esetekben üzleti érdekeket

58

TÉT 1998 1-2

László Mária

szolgáltak, míg más esetekben pusztán a helyiek közmegbecsülésének jeleként értékelhetőek. A reciprocitáson nyugvó helyi kapcsolatrendszerekben a mainál jóval nagyobb lehetőségek rejlenek a forrásbevonást illetően is. Természetesen illúzió lenne túl gyors változásokat remélni, hiszen a települési és területi folyamatok alapvetően hosszú távú jelleggel bírnak. A folyamatot hosszabbá teszik a demokratikus fórumok is, melyeknek viszont előnye, hogy demokratikusabb, helyi társadalmi kontroll kapcsolódik a döntésekhez, éppen a helyi sajátosságok érvényesítése érdekében. A helyi kapcsolatrendszerek sajátosságaként a reciprocitás súlyának szükségszerű növekedési tendenciáját kell megemlíteni, ahol a települési önkormányzatok a jövőben a mainál intenzívebb koordináló szerepet vállalhatnak és a gazdasági önkormányzatokkal (kamarákkal) sajátos munkamegosztást is kialakíthatnak. A reciprocitást akadályozó tényezők napjainkban: - a magas központi adóteher, - a tulajdoni átalakulás bizonytalanságai, - a privatizációban megjelenő érdekellentétek, - az önállóságra törekvés és a kooperatív magatartás közötti konfliktus, - alacsony hatékonyság, - a jövedelemszerzés relatíve nagy időigénye a lakosság, a vállalkozások, gazdálkodó szervezetek esetében, - a jövedelemelosztás és újraelosztás problémái, - a szabad rendeltetésű ún. diszkrecionális jövedelmek relatíve alacsony hányada, - társadalmi, politikai, szemléleti korlátok, - az érdekegyeztetés mechanizmusainak és intézményrendszerének problémái. Mindezek mellett pozitív változások is tapasztalhatók voltak. Gondoljunk a civil szerveződések és az önkormányzatok kapcsolatára, a nonprofit szervezetek számának növekedésére, az üzleti szervezetek helyi aktivitására.

Végül… Napjainkban megnőtt az igény a komplex településfejlesztési koncepciók készítése iránt, amely csak a helyi gazdasági és társadalmi élet szereplőinek együttműködése révén realizálható. Megnő a helyi kapcsolatrendszerek szerepe akkor, amikor az alternatív fejlesztési elképzelések közötti választás, illetve a rangsorolás szükséges, hogy a választott, illetve a preferált alternatívának nagyobb legyen a megvalósulási esélye, éppen a helyi cselekvések révén, a gazdasági és a társadalmi élet támogatottsága mellett. A gazdasági szervezetek szerepénél és az önkormányzatokkal való együttműködésnél figyelembe kell vennünk mindazokat a hatásokat, amelyek a piac individuális jellege és az önkormányzatok, főként a települési önkormányzatok működésének közösségi jellege közötti konfliktusokból származnak, és sajátos módon befolyásolják az önkormányzatok kötelező és önként

TÉT 1998 1-2


59

vállalt feladatainak finanszírozási forrásait. Ahhoz, hogy a különböző koordinációs mechanizmusok együttes hatása a feladatok ellátásánál hatékonyságot eredményezzen, a települési önkormányzatok integráló szerepét is növelni kell. A gazdasági szervezetek, a gazdaság szereplői felismerték, hogy az önkormányzatiság és a piacgazdaság keretei között már nem a közvetlen részvételi mechanizmusok játszanak szerepet, hanem a közvetett kapcsolatok jelentősége növekszik. Az átmenet időszakában persze minden szervezet és intézmény a saját belső viszonyaival foglalkozott inkább, a kapcsolatrendszerek alakítása és intézményesítése a terület és településpolitika szempontjából sem volt az első helyen. Valószínű, hogy a következő időszakban a már kialakult intézményi és szervezeti rendszer elemei jobban keresik a horizontális kapcsolatokban rejlő lehetőségeket. Mindezeket ösztönzi a gazdasági kamarákról szóló törvény alapelve is, hiszen a törvény alapján a gazdasági önkormányzatok szerveződése is területi elven történik és feladataik egy része kapcsolódik is a terület és településpolitika, ezáltal pedig a helyi gazdaság alakításához. Úgy tűnik, hogy a helyi önkormányzatok és a gazdasági kamarák, illetve a gazdálkodó szervezetek kapcsolatrendszere akkor erősödik, ha az önkormányzatok kötelező és önként vállalt feladatai között arányeltolódás következik be az önként vállalt feladatok javára. Az elmúlt időszakban ez éppen ellentétesen alakult, mivel a működéshez szükséges forráshiányok a kötelező feladatok finanszírozásának kényszerét jelentették településszinteken. Megállapíthatjuk, hogy a gazdasági szféra általában fontos eleme a helyi hatalmi viszonyoknak, de piacgazdasági viszonyok között csak akkor érvényesülhet a befolyása, ha szabályozott alapokon intézményesítése megvalósul a mellérendeltségen nyugvó partneri viszonyok alapján. A gazdálkodó szervezetek és az önkormányzatok kapcsolatrendszerét sajátos módon meghatározza a gazdaság tulajdoni és szervezeti struktúrája. A témakör vizsgálatánál elsősorban a 300 fő fölötti létszámot foglalkoztató, az ún. nagy gazdasági szervezetek kerülnek előtérbe, melyek az összes vállalkozások 1,4%-át jelentik, bár igaz, hogy koncentrálják a tőke jelentős részét. Ugyanakkor a helyi kapcsolatrendszerek alakulása szempontjából a mintegy 700 ezer szervezetet és annak összetételét is figyelembe kell venni. A szervezetek száma miatt is felértékelődnek a közvetítő szervezetek, a kamarák mellett a különböző ügynökségek, területfejlesztési tanácsok, vállalkozó központok, stb. Mindezeknél a szervezeteknél a felhalmozott tudás, szakértelem, szellemi tőke hasznosítása és az információk felhasználása is fontos a település és a térség fejlődése szempontjából. A kapcsolatrendszereket célszerű formalizált együttműködési megállapodásokban rögzíteni és intézményesíteni annak érdekében, hogy a fejlesztési célok kiválasztása ne külsődleges impulzusok alapján történjen, hanem azokkal azonosuljon a helyi társadalom és gazdaság minél több szereplője.

Irodalom Az Állami Számvevőszék Tájékoztatója az önkormányzatok pénzügyi egyensúlyi helyzetének ellenőrzési tapasztalatairól. Önkormányzati Tájékoztató, 1997/1. Hegyesi Gábor (1991) Integrációs modellek és nonprofit szektor Esély 1. sz. Horváth Gyula (1997) A magyar regionális politika változása a XX. század végén Magyar Tudomány 1.

60

TÉT 1998 1-2

László Mária

Kuti Éva - Marschall Miklós (1991) Ki finanszírozza a kultúrát, miért és hogyan? Társadalmi Szemle 3. László Mária (1997) Az önkormányzatok gazdasági eszközrendszere PhD. dolgozat, Kézirat, JPTE Közgazdaságtudományi Kar 150. o. Pálné Kovács Ilona (1997) A területfejlesztési tanácsok működésének tapasztalatai Kézirat, OTKA 7047. Az önkormányzatok gazdasági eszközrendszere Témavezető: László Mária Pécs város marketingfejlesztési koncepciója 1997. JPTE TTK Turizmus Tanszékcsoport, Kézirat, Témavezető: Aubert Antal Savas E. S. (1992) Privatizáció - Hogyan vonuljon ki az állam a gazdaságból?

PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIPS IN FINANCIALNG PUBLIC SERVICES MÁRIA LÁSZLÓ In the theoretical studies of economics, private enterprises in financing public services are considered either as additional resources to governmental expenses or as entities investing into human capital for improving their competitiveness. The environmental approach puts enterprises into the context of the system of social, economic and institutional relations that have a considerable impact on economic decision-making process. In this way, enterprises have an important part in social harmony and economic development. Since financial resources of local governments for the operation and development of public services are scarce, local enterprises are considered as potential partners of authorities in such activities. Collaboration between local actors should result a more efficient service system of a higher quality. Such projects reflects the transition process in the environment of the Hungarian local government system, such as structural and spatial changes in the economy, social and regional differentiation and conflicts that effected relations of the public and private sector as well. To manage such problems, regional development policies should consider not only public institutions and authorities but also private enterprises as actors of spatial development. For this purpose, decentralised and operational framework of territorial administration must be established. In the transition period, regional development projects were implemented by sovereign local governments having scarce financial resources. They received no significant support from large scale service companies (enjoying the status of monopoly) and were often exposed to the unfair business conduct of private contractors. Such conflicts should be eliminated through co-operation between the public and private sectors resting on reciprocity. The first steps towards broadening such “horizontal” relations must be the integration of interests and purposes of enterprises into local development strategies and defining the conditions of collaboration in formal contracts. In this way, development policies of the local government will be supported widely.

TÉT 1998 1-2


61

1998 1-2: 59-86


AZ ÖNKORMÁNYZATI FINANSZÍROZÁS LEHETSÉGES JÖVŐBELI IRÁNYAI (Future Perpectives for Local Government Finance in Hungary) LADOS MIHÁLY Bevezetés A tanulmány célja, hogy áttekintse azokat a forrásrendszereket, amelyek egyrészt segítik a hazai önkormányzatok pénzügyi önállóságának növelését, másrészt biztosítják a kiegyenlítést is az eltérő jövedelem kapacitású önkormányzatok között. Az első cél az önkormányzati feladat- és forrásszabályozás kérdéskörébe tartozik, míg a kiegyenlítéssel csak részben foglalkozik az önkormányzati szabályozás. Ezek az eszközök döntően azok, amelyek a jelenlegi jövedelemtermelő képességben meglévő különbségeket igyekeznek mérsékelni részben a források újraelosztásán keresztül (pl. személyi jövedelemadó, kiegészítő támogatás), részben a feladatok ellátásának hatékonyabb költséggazdálkodásával (pl. társulások ösztönzése). Az eszközök egy másik csoportja viszont a jövedelemtermelő kapacitás emelését szolgálja. Ez azonban a területi politika körébe tartozik, amelynek természetesen szintén fontos szereplői a helyi (megyei, települési) önkormányzatok. A társadalmi-gazdasági átalakulás eltérő módon érintette az ország nagytérségeit. A kilencvenes évek eddigi időszakában a területi különbségek fokozódtak, de ez egy többirányú folyamat eredőjeként jött létre. A központi programoknak köszönhetően az infrastrukturális ellátottságban kiegyenlítődési folyamatokat tapasztalhatunk. Ugyanakkor a gazdaság átalakulásának nyertesei döntően a külföldi tőke aktivitásának köszönhetően - elsősorban az ország hagyományosan fejlettebb területei: a főváros és agglomerációja, a (Északnyugat-) Dunántúl, valamint a nagyvárosok. Ez a jövedelemtermelő képesség - pl. személyi jövedelemadó, helyi adó potenciál - különbségeiben ragadható meg. A területi különbségek változását - erősödését vagy mérséklődését - döntően befolyásolja az ország jövedelemteremtő képességének változása, a GDP várható növekedési üteme. Jelentősebb mérsékelés azonban csak egy erőteljesebb GDP növekedés mellett érhető el. Ettől függetlenül a területfejlesztés eszköz- és intézményrendszerét alkalmassá kell tenni mind a gazdaság modernizációjának elősegítésére, mind a területi kiegyenlítésre. Ezt a célrendszer szolgálja az 1996. tavaszán elfogadott területfejlesztési törvény, s a törvény alapján létesülő intézményrendszer (különböző szintű területfejlesztési tanácsok), valamint az ahhoz rendelt központi és decentralizált forrásrendszer. Egyenlőre azonban csekély az összhang a területfejlesztést közvetlenül, illetve közvetve (ágazati fejlesztések) szolgáló alapok között. Mindkét fejlesztési támogatási kör hozzáférhető az önkormányzatok, illetve azok térségfejlesztési társulásai számára is, azonban a saját forrásokat is igénylő támogatási rendszer általában a jobb jövedelmi pozícióval rendelkező településeknek kedvez.

TÉT 1998 1-2

Az önkormányzati finanszírozás…

63

A rendszerváltás után az önkormányzati rendszer szabályozását a decentralizáció, mint átfogó törekvés motiválta. Ez a közszolgáltatások allokációját tekintve egy kettős folyamat. Egyrészt az önkormányzatiság kiépítésével megindult egy feladat decentralizáció a központi kormányzat és a helyi önkormányzatok között. Másrészt megkezdődött az állami szerepvállalás visszaszorítása azokon a területeken, ahol a piac és a magánvállalkozás hatékonyabban tud működni (ez a szélesebb értelemben vett privatizáció). Az államháztartási reform keretében - gazdasági egyensúly érdekében - a közösségi fogyasztás visszafogása és ennek részeként a központi költségvetés hiányának csökkentése a cél. Ez, mérséklődő elosztható forrást jelent, amivel arányosan csökkennek az állami - s ezen belül az önkormányzati - feladatok, amelyeket a szolgáltatások nem állami (piaci és non-profit) intézményei vesznek át.

Normatív támogatás versus feladat finanszírozás 1990 után tehát egy olyan önkormányzati intézményrendszer alakult ki, amelynek egyre szűkülő pénzügyi feltételek mellett kellett ellátnia feladatait, azokat a feladatokat, amelyek tartalma nem volt kellőképpen definiálva, és az évek során is változott. A kedvezőtlen körülmények azonban nagy fokú intézményi önállósággal párosultak, és ez az önkormányzatok egy részénél lehetővé tette és egyúttal ki is kényszerítette, hogy egyre inkább javítsák működésük hatékonyságát és növeljék a nem központi bevételeket. Úgy tűnik - legalábbis önkormányzati oldalról - konszenzus van abban, hogy az önkormányzati feladatok nincsenek világosan és egyértelműen lefektetve a törvényben. Ennek oka nem jogi pontatlanság, hanem az, hogy nincsen politikai döntés abban a kérdésben, hogy mi az állam és az önkormányzatok feladata a közszolgáltatások különböző területein. A piacgazdaságba való átmenet során csak fokozatosan alakul ki a feladatok és hatáskörök jól körülhatárolható felosztása (Hegedűs-Péteri 1996). Ha kialakult, akkor is kérdésként vetődik föl, hogy az állam által felvállalt, de az önkormányzatok által ellátott feladatok (pl. közoktatás) esetében milyen mértékű központi kormányzati támogatottság jelent elfogadható szintet. Kérdés az is, hogy ezt az elfogadható szintet biztosító támogatást milyen módon allokálják az önkormányzatok között. Ez lehetséges egy általános célú, de normatív alapú elosztási metódus alapján, de elképzelhető meghatározott feladatmutatók és becsült kiadási szükségletek meghatározott százalékú támogatása alapján is. Az önkormányzati váltáskor létrehozott finanszírozási rendszer egyik legprogresszívebb eleme a kiadás-orientált tervezési metódusról a forrásszabályozásra történő áttérés. Ebben a rendszerben - tömegénél fogva kulcsszerepet játszanak a normatív támogatások. Ez a finanszírozási módszer eredendően az önkormányzatoknak szánt kormányzati támogatások elosztási metódusaként működik. Ez az elv viszont annál sérülékenyebb, minél nagyobb számú kulcsot használnak ehhez a felosztáshoz. Nos, a hazai általános támogatás allokációjához már a nyitó évben (1990) több mint 10 elemből álló rendszert alkalmaztak a költségvetési tervezők. Ezek száma lényegében megduplázódott 1995-ig. 1996-ban a normatíva jogcímek száma 14-re csökkent, azonban a

64

Lados Mihály

TÉT 1998 1-2

közoktatás differenciált támogatási rendszere következtében összességében több mint 200 a normatíva elemek száma. Ez 1997-re csökkent valamelyest, de számuk így is meghaladja a százat (Darázs 1996). Nem csoda, hogy az egyes normatívák lassan elvesztik a nekik szánt jelentéstartalmukat (az általános célú támogatás elosztását segítő kulcs), s egyre inkább az adott normatíva megnevezésében meglévő feladat részleges finanszírozásaként kezelik. Ez pedig már erőteljes visszarendeződést indíthat el a kiadás-orientált tervezés felé. A helyi támogatási rendszernek négy alapelvet kell követnie (Bird és Wallich 1992): 1. A támogatás hiánypótló szerepű, hiszen az önkormányzati bevételek soha nem képesek fedezni az összes kiadást. Tehát a támogatások a "pénzügyi lyukak betömését" szolgálják. 2. A támogatás segítse a vertikális költségvetési egyensúly kialakulását. Az egyensúly hiánya a különböző szintű önkormányzatok feladat struktúrájának eltéréséből adódik, s ez a leggazdagabb önkormányzatokat is érinti. 3. A támogatásnak kezelnie kell az azonos helyzetű települések közötti különbségeket (horizontális költségvetési egyensúly). 4. A támogatásoknak ösztönözniük kell a helyi költségvetési erőfeszítéseket, hogy a településeket saját forrásaik növelésére késztessék. Szükséges tehát annak eldöntése, hogy a jövőben mely módszerek alapján működjék az állam által felvállalt, de helyi ellátású feladatok, valamint az önként vállalt önkormányzati feladatok állami finanszírozási részének az elosztása. Két nézet kristályosodott ki erőteljesebben a szakértők körében. Mindegyik lényegét tekintve a jelenlegi normatív rendszer - amelyben keverednek a kiegyenlítési és teljesítményfüggő normatívák - fölszámolására tesz javaslatot. Az egyik változat a becsült helyi kiadási szükségletből és a helyi bevételi kapacitásból, míg a másik az állami szerepvállalást is tartalmazó feladatok meghatározásából (közoktatás, szociális ellátás és segélyezés, egészségügy), s azok állami-helyi költségviselési arányaiból indul ki. Az első javaslat a kiadási szükséglet és a bevételi kapacitás különbözeteként meghatározott támogatási igénybe belesűríti a támogatás fentiekben felsorolt valamennyi jellemzőjét. A második modellben elválik egymástól a feladatorientált támogatás és az önkormányzatok közötti jelentős jövedelmi pozíció különbségeket tompító, kiegyenlítő támogatás. Megegyeznek abban is a változatok, hogy az évtized közepén egyre terebélyesedő ún. központosított előirányzatoknak és az egyéb egyedi támogatási köröknek (színház, tűzoltóság, működésképtelenné vált helyi önkormányzatok) is az egységes támogatási rendszerbe szükséges beépülnie. Mindkét irányzat a helyi bevételi kapacitás növelésére, s ezáltal a helyi önkormányzatok pénzügyi önállóságának növelésére helyezi a hangsúlyt.

TÉT 1998 1-2


65

Az önkormányzati pénzügyi önállóság növelése a forrásszabályozáson keresztül Az SZJA megosztás változása Az elmúlt évek forrásszabályozási vitái - különösen az állami költségvetés következő évi önkormányzati támogatási rendszer kialakításának időszakában gyakran az SZJA központi és helyi szint közötti megosztása körül csúcsosodtak. A magasabb önkormányzati részesedést szorgalmazók a helyi kormányzatok pénzügyi függetlenségének csorbulásaként, illetve emelkedéseként értékelték a megosztási arányok lefelé, illetve felfelé történő elmozdulását. Az 1988. évi adóreform egyik alappillére a közteherviselés általános kiterjesztését segítő magánszemélyek jövedelem adóztatásának bevezetése volt. Ezt az adótípust a kezdetektől, mint a helyi kormányzatok finanszírozását segítő bevételi típust képzelték el. A Parlament 1987 őszén azzal a feltétellel szavazta meg az SZJA általános bevezetését, hogy - a technikai lebonyolítás miatt szükséges kétéves csúszással - 1990-től az SZJA teljes mértékben a tanácsok bevétele lesz, mégpedig úgy, hogy az egyes adófizetők által befizetett SZJA teljes összegét, az adófizető állandó lakhelye szerinti tanács számára utalja át az adó adminisztrációját végző Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal (APEH). Ennek hátterében az állt, hogy a nyolcvanas évtized első felében számos kísérlet történt a városi és községfejlesztési hozzájárulás (VKH) tanácsok közötti megosztására. Ez a munkavállalók lakcím szerinti nyilvántartása alapján akkor is lehetséges lett volna, azonban az akkori technológia mellett ez jelentős adminisztrációs terhet rótt volna a munkáltatókra. Így egyszerűbb volt ezt a bevételt az adott cég székhely szerinti tanácsának befizetni. Így azonban ez a bevétel döntően városi bevételként működött. Ugyanakkor erre az időszakra esett egy erőteljes törekvés a községi tanácsi források megerősítésére, a községi és városi tanácsok bevételi lehetőségének kiegyenlítésére. Az SZJA bevezetésével ez megoldhatóvá vált, mivel az adót a központi adóhatóság részére kell befizetni, s az adófizetők lakhely szerinti nyilvántartásával könnyen megoldható az adónak az adott tanácshoz történő eljuttatása.

Az eredeti szándékokat tükröző SZJA megosztási mechanizmus - az SZJA 100%-ban a tanácsokhoz, illetve 1991-től az önkormányzatokhoz történő visszajuttatása - csupán egyetlen évig, 1990-ben működött. A lakosságszámra vetített SZJA bevételek között óriási differenciák mutatkoztak. Míg Tiszaújvárosban közel 15 E Ft egy főre jutó SZJA-val számolhattak, addig Gagyapátiban nem képződött adóköteles jövedelem. A legmagasabb és a leggyengébb adóbevételű települések között több mint 40-szeres különbség volt. A kilencvenes évek közepére ez a különbség jellemzően már több, mint 100-szoros. A fajlagosan "leggazdagabb" település - kezdetben Tiszaújváros, majd 1993-tól Százhalombatta - egy főre jutó adóbevétele napjainkra többnyire a vidéki átlag több

66

TÉT 1998 1-2

Lados Mihály

mint háromszorosa.1 Ugyanakkor a települések közel 90%-ának a fajlagos SZJA mutatója nem éri el a vidéki átlagot (1. táblázat). Ilyen mértékű jövedelem potenciálbeli különbségek mérséklése egy kiegyenlítő vagy a normatív támogatási rendszeren keresztül csak úgy volt lehetséges, ha az SZJA bevételeket megosztják a központi és a helyi kormányzati szint között, s a központban maradó hányadot kiegyenlítési célokra fordítják. Az átengedés mértéke többször változott: 1991-1992-ben 50%, 1993-1994-ben 30%, 1995-ben 30+5%, 1996-ban 25+11%, 1997-ben 22+16% és 1998-ban 20+20%. A központban maradó rész nem jelent jövedelem-elvonást, hiszen egyre meghatározóbb mértékben az nyújt fedezetet a normatív támogatások biztosításához (2. táblázat).

1. TÁBLÁZAT Az egy főre jutó SZJA potenciál különbségei, 1988-1996 (Personal Income Tax Potential per Capita, 1988-1996) 1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

Legmagasabb fajlagos SZJA befize-téssel rendelkező település (E Ft/fő)

14,9

20,8

26,6

37,8

41,7

58,8

67,8

87,4

113,7

Budapest (E Ft/fő)

12,6

17,1

22,0

29,1

36,6

43,9

50,6

63,0

78,7

Vidék átlaga (E Ft/fő) Legmagasabb érték/vidéki átlag 1.000 Ft/fő SZJA alatti települések száma 10.000 Ft/fő SZJA alatti települések száma Vidéki átlag alatti települések száma Vidéki átlag alatti települések aránya (%)

5,3

7,0

9,6

12,4

15,5

19,0

21,4

27,6

34,9

2,8szoros

3,0szoros

2,8szoros

3,0szoros

2,7szeres

3,1szeres

3,2szeres

3,2szeres

3,3szoros

65

32

11

8

7

3

4

3

1

3.066

3.013

2.848

2.539

2.026

1.417

1.205

711

396

2.755

2.792

2.804

2.810

2.844

2.849

2.863

2.799

2.808

89,4

90,5

90,7

91,0

90,7

90,9

91,0

89,5

89,7

Forrás: PM adatközlés alapján saját számítás

Míg 1991-ben a központosított SZJA a normatív támogatás alig egyharmadát fedezte, napjainkra ez az arány 80% fölé növekedett. Az 1998. évi költségvetési törvényjavaslatban szereplő adatok alapján 1998-ban a központban maradó SZJA már teljes egészében fedezetet nyújt a normatív állami hozzájárulásokhoz. Sőt mintegy 5 Mrd Ft-tal meg is haladja azt. Ez nem kicsi összeg, ha figyelembe vesszük azt, hogy lényegében 1997-ben ennyit szánt a kormányzat a decentralizált területfejlesztési alapon belül az önkormányzatok által pályázható területi kiegyenlítésre. 2. TÁBLÁZAT A normatív támogatások SZJA fedezete, 1991-1998 (Personal Income Funds for Normative Grants 1991-1998)

TÉT 1998 1-2


67

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997*

1998*

Normatív állami hozzájárulás (Mrd Ft)

148,5

169,8

207,5

210,6

232,7

231,7

260,2

275,4

SZJA központi része (Mrd Ft)

47,0

63,0

120,0

148,8

173,9

180,1

221,4

280,5

SZJA-ból fedezett normatív támogatás (%)

31,6

37,1

57,8

70,7

74,7

77,7

85,1

101,9

* 1997 tervezett, 1998 költségvetési törvényjavaslat

Forrás: TÁKISZ adatbázis alapján saját számítás

A táblázatban bemutatott SZJA fedezeti hányad 1995-től még magasabb arányú lenne, ha a kiegyenlítő támogatásokat nem sorolnák hol a normatívák közé, hol a helyben maradó SZJA tételek közé. Politikailag jól hangzik az önkormányzatok egy része felé a látszólagosan megnövelt helyi SZJA részesedés. Ugyanakkor az 1995-1998-as periódusban +5, +11, +16 és +18%-os helyben maradó SZJA-részeket szerencsésebb lenne a normatív támogatási blokkban vagy önálló kiegyenlítő támogatási blokkban szerepeltetni. Az előbbi mellett - a normatív támogatási rendszer esetleges hosszabb távon való fönnmaradása esetén - az az érv szól, hogy a központban maradó SZJA hányad ma teljes egészében a normatív támogatások forrását képezi. Az utóbbi mellett pedig a kiegyenlítési támogatások egyszerűsítésének, egységesítésének lehetőségével lehet érvelni. Ez azt is feltételezi, hogy a maradék kiegyenlítési típusú elemeket is - települési igazgatási, kommunális és sportfeladatok, közművelődési feladatok - ki kell emelni a normatívák közül. Esetenként elhangzik, hogy kisebb lenne a finanszírozási feszültség, ha az önkormányzatok nem két év csúszással jutnának hozzá az SZJA bevételekhez. A különböző hatások (adókulcsok, adósávok, kedvezmények, mentességek, infláció) eredőjeként a kilencvenes évek első felében évente 40-50 Mrd Ft-tal emelkedtek az SZJA-ból származó bevételek, egy átállás a kétéves csúszással fölhasznált forrásról, a folyó adóbefizetésekhez igazodó rendszerre egy kb. 100 Mrd Ft-nyi SZJA pluszforrást eredményezne. A nyereség a mai helyzetben látszólagos, hiszen a két évvel ezelőtti SZJA havonkénti egyenlő összegben történő folyósítása nyilván a folyó SZJA előlegekből történik. Így a becsült folyó SZJA befizetéshez igazított forrás-folyósítás plusz igényként jelenik meg adott évben az államháztartáson belül. Ez a plusz igény csak a deficit növelésével, mintegy 100 Mrd Ft-nyi államkölcsön fölvételével lehetne biztosítani. Ez egyrészt felborítaná az államháztartási hiány szintjére vonatkozó elvárásokat, másrészt egy jelentős tétellel növelné az adósságállományt. Az átállás az adminisztrációs eljárást is bonyolultabbá tenné, mivel új feladatként jelentkezne az utalások utólagos elszámolása (tervezett bevétel szerinti folyósítás - tényleges bevétel szerinti elszámolás). Összegezve a személyi jövedelmek megosztott jövedelemként való további fönntartásának lehetőségét, a következő megállapításokat tehetjük: ⇒ A megosztott SZJA hosszú távon az önkormányzatok stabil jövedelemforrása lehet, amely a kétéves technikai csúszás következtében ismertté váló forrásmennyiség miatt jól tervezhető. A jelenlegi trendek mellett a

68

TÉT 1998 1-2

Lados Mihály

központban maradó SZJA fogja teljes mértékben fedezni, mind a normatív támogatásokat, mind az SZJA kiegyenlítő támogatásokat. ⇒ A tervezhetőséget tovább erősítené, ha egyrészt maga az SZJA rendszere (adókulcsok, adósávok, mentességek, stb.) stabilabb lenne, másrészt, ha a megosztási arányok hosszabb időszakot átfogva változatlanok lennének, vagy ha egy-egy négyéves ciklusra kialakulna az évenkénti változás menetrendje. ⇒ Nem szerencsés összemosni a tisztán helyben maradó SZJA-t és a "faladatokkal terhelt" SZJA-t. Az utóbbiakat vagy egységesen a normatív támogatási, vagy egy egységes és egyszerűsített kiegyenlítési rendszerbe szükséges beépíteni. ⇒ A megosztott SZJA rendszerében a helyi önkormányzatok passzív bevételi érdekeltségűek. Részesedésük ebből a forrásból a megosztási kulcs változásában, illetve a központi SZJA-ból finanszírozott normatíva és kiegyenlítő támogatási elemek kulcsainál elért pozícióktól függenek. Aktív gazdaságfejlesztő tevékenység esetén azonban a munkanélküliek munkával történő lekötése többlet SZJA forrást hozhat, illetve azzal párhuzamosan csökkenhet a szociális ellátás (segélyek) területén jelentkező nyomás.

Pótadózási rendszerek A következőkben három metszetben tekintjük át a pótadó alkalmazásának lehetőségeit a hazai önkormányzati finanszírozási rendszerben. Az első metszet a hazai történeti hagyományokat mutatja be; a második metszet nemzetközi kitekintést biztosít a témakörbe; a harmadik pedig összegzi néhány szakértői csoport SZJA pótadóztatási javaslatát. Magyarországi hagyományok A tanácsrendszer bevezetéséig a központi adók pótadóztatása fontos eleme volt az önkormányzati gazdálkodásnak. A kiegyezés időszakában, azokat az adókat, amelyeket a város bevételeiből nem tudott fedezni, a városi adóból kellett kifizetni. A városi adót a királyi egyenes adók után vetették ki annyi százalékban, hogy a fedezetlen kiadásokra elég legyen (Bükki 1991). 1870-től annyiban változott a helyzet, hogy az adóbevételek voltak a kiadások fedezeti alapjai és az egyéb bevételek a kiegészítők. A városi adó kulcsát a költségelőirányzattal együtt állapították meg, a belügyminisztérium azzal együtt hagyta jóvá. Az adóbevétel tényleges nagyságát befolyásolhatta a központi adó alapja és kulcsa, a pótadó kulcsa, valamint a beszedési hatékonyság. Az adó behajtása az önkormányzat feladata volt, amelynek hatékonysága a jelzett időszakban meglehetősen gyenge volt. (3. táblázat) 3. TÁBLÁZAT A városi adó bevételek és hátralékai Győrben, 1873-1876 (Tax Revenues and Overdues in City of Győr 1873-1876) 1873 Városi adó kulcsa (%) Jóváhagyott városi adó összege (Ft)

1874

1875

1876

55

75

60

50

94.000

131.200

105.000

94.000

TÉT 1998 1-2 Év végén felgyűlt hátraléki követelések összege (Ft) Az év végi adóhátralék aránya (%)


69

113.600

74.000

83.000

88.000

120

56

79

93

Forrás: Bükki (1991) 1-2. táblázat alapján

A két világháború között a települések bevételeinek túlnyomó részét az állam által átengedett adók, a helyi adók, a helyhatósági díjak és járulékok képezték. Amennyiben a községi, városi költségvetés kiadásainak fedezetéül a fenti bevételek nem voltak elegendők, akkor a szükséghez képest, de legfeljebb 50%-ig (a vármegyék esetében 30%-ig) községi pótadó volt kivethető az állami egyenes adók (föld-, ház-, tantiem- és társulati adó) összevont összege alapján. Generális szabályként érvényesült, hogy az állami és helyi pótadók összege nem haladhatta meg az adózó összes jövedelmeinek 75%-át. A társuló községek közös kiadásai az illető községeket a pótlékolható állami egyenesadókból és az általános kereseti adóból befolyt összegek aránya szerint, vagy a községek teherbírása szerint terhelték. Arra, hogy a pótadó kulcsa ne haladja meg a megengedett maximumot, a királyi adófelügyelő, illetve a belügyminiszter felügyelt. Előírás volt, hogy a költségvetést jóváhagyás végett be kellett nyújtani az említett szervekhez. (Páll 1991) Az 1920-as évek második felében az állam több apróbb változtatással mérsékelte az önkormányzati bevételeket. Ezek sorába tartozott az egyenes adók egyes tételeinek csökkentése, amellyel a községi pótadó összege is automatikusan csökkent. Jellemző volt ebben az időszakban az is, hogy az állam terheinek egy részét – fedezet átadás nélkül - igyekezett áthárítani az önkormányzatokra. Ezek külön-külön nem jelentettek volna nagy terhet, együttes összegük azonban az 1920-as évek végére már elérte az önkormányzatok éves kiadásainak 7,5%-át anélkül, hogy ez az önkormányzatot többletkiadásként terhelő összeg növelte volna a hozzá kapcsolódó szolgáltatások mennyiségét vagy színvonalát. Lényegében az állam önmagát tehermentesítve az önkormányzatokat korlátozta saját bevételei feletti szabad rendelkezésükben. (Éberth 1931) Az önkormányzatiság hívei vitatták a kialakult rendszert. Egyetértettek azzal az alapelvvel, hogy az állam és a község (város) az adók mértékét a jövőben is a polgárok adóviselő képességének figyelembevételével állapítsák meg, de szorgalmazták, hogy az önkormányzati szükségletek természete - és azoknak az egyének jólétére gyakorolt hatása - miatt a községekben (városokban) nagyobb tere legyen az érdekeltségre alapozott adózásnak. Felvetették, hogy a községi pótadó rendszer és az egyenes adókból való részesedés nem csak nem elégítik ki a községek (városok) szükségleteit, de függővé is teszi a bevételek jelentős hányadát az állami adók rendszerétől. Érveik között szerepelt az is, hogy az alkalmazott rendszer a községek (városok) lakosaiban elhomályosítja azt a tudatot, hogy a saját közülete fönntartásához önmaguknak is külön anyagilag hozzá kell járulniuk. Az önálló közszolgáltatás hívei azt vallották, hogy az önkormányzatok bevételei elsősorban az érdekeltség szolgáltatásából, valamint az önálló alapokra helyezett városi adókból és illetékekből táplálkozzanak. A következő alapelveket fogalmazták meg (Éberth 1991):

70

Lados Mihály

TÉT 1998 1-2

• szabadabb mozgást az önkormányzatokban, • a városi adók önálló alapokra helyezését, • a községi pótadó jelentőségének leszorítását. A világgazdasági válság azonban a folyó vitákat megszakította és ezeket a törekvéseket egy időre levette a napirendről. Összegezve a hazai pótadóztatás előzményeit a következő megállapításokat tehetjük (Lados 1997): • a pótadót jellemzően a helyi költségvetés egyensúlya érdekében központi adók felülről behatárolt százalékában vethette ki a helyi önkormányzat, ha egyéb rendszeres jövedelmei az önkormányzat által ellátott közszolgáltatások költségeit nem fedezte, • a pótadó alapjaként egyenes adók, általában vagyoni-, illetve vállalati jövedelemadók szolgáltak, • az adott évre alkalmazandó pótadó kulcsát, az önkormányzat költségvetésével egyetemben - a kormányzati szervek (belügyminisztérium) hagyták jóvá, • mind a pótadóval terhelhető, mind az állam és az önkormányzat között megosztott adókat a helyi adóapparátus adminisztrálta, • az önkormányzatok a pótadó szerepének mérséklését szorgalmazták, mivel annak alkalmazása rendkívül érzékeny volt a központi adóalapok és adókulcsok változására - inkább az önálló alapú helyi adók bevezetését szorgalmazták. Következtetések a pótadóztatás bevezetéséhez a hazai hagyományok alapján: 1. A korábban alkalmazott adóalapok közül a központi földadó 1995-ben megszűnt, s a működő vagyoni típusú adók mindegyike helyi adó. A tantiemadó (lényegében osztalékadó) és a társulati adó (lényegében vállalati jövedelemadó) pótadója ma csak az önkormányzatok egy része számára biztosítana forrásokat, mivel a települések döntő hányadában kevés az adóztatható vállalkozás. Az adóirodalom szerint a vállalkozások helyi adóztatása torzítja azok versenyképességét ezért azok alkalmazása kevéssé kívánatos. Ugyanakkor az iparűzési adó fölfogható az ÁFA pótadójaként is. A központi adók közül ma csupán az SZJA pótadóztatása képes forrásokat biztosítani minden önkormányzat számára. 2. Ma a központi adókat - gépjárműadó kivételével - a központi adóhatóság (APEH) adminisztrálja Magyarországon. Ezért, ma - az említett kivételtől eltekintve - bármely központi adó pótadóztatásának adminisztrációját is célszerű az APEH-hoz telepíteni. 3. Bármely alapú pótadó bevezetése feltételezi, hogy az összadóteher nem változik. Így a pótadó bevezetése csak a központi kulcsok megfelelő mértékű csökkentésével megvalósítható. Nemzetközi kitekintés A pótadóztatás nemzetközi rendszere ugyanazt az elvet követi, amelyet a Magyarországon alkalmazott rendszer is a II. világháború előtt, mely szerint a pótadó szerepe a helyi költségvetés forrásoldalának a kiegészítése a kiadási szükségletek szintjéig. A pótadó alapját tekintve azonban már jelentős eltérés

TÉT 1998 1-2


71

mutatkozik a korábbi hazai és a jelenlegi nemzetközi gyakorlat között. A magyar rendszer a vagyoni típusú adókat és a vállalati jövedelemadót pótadóztatta. Ezek mindegyike egyenes adó volt. A mai nemzetközi gyakorlat jellemzően az SZJA-t pótadóztatja. Ez azt jelenti, hogy a két rendszer nem csupán az eltérő adóalap alkalmazásában különbözik, hanem abban is, hogy a pótadótatásra kiválasztott adó az országok többségében sávos, rendszerint progresszív adó. Igaz a pótadó esetében ez nem feltétlenül jelent sávos adókulcsokat. A helyi önkormányzati pótadóknak alapvetően két típusa lehet: • a központi adókulcs egységes megnövelése, vagy • egységes százalékos formában kifejezett pótadó, amit minden sáv adókulcsa esetében kivetnek. Az első módszert például az északi országok alkalmazzák, míg a másodikat Svájc. Svédországban országosan az induló-kulcs nulla, így a legalacsonyabb sávba esők kizárólag a helyi pótadót fizetik, ami a nettó adóalap 30%-ig terjedhet. A központi kormány csak a magasabb sávokban adóztatja a jövedelmeket. A jelzett maximális pótadó kulcs azonban három elemből tevődik össze, mivel minden önkormányzati szint kivetheti a pótadót a jövedelemadóra. Mindegyik szint behatárolt keretek között mozoghat az adókulcsot tekintve. A települési önkormányzatok játéktere a legnagyobb, a pótadó kulcsát jellemzően 14-20% között állapítják meg. A megyei önkormányzatok 8-12%-os sávban mozoghatnak, míg a legkisebb önkormányzati egységek az ún. paris-ok (egyházközségek) maximum 2%-ig mehetnek el. Így összesen a fizetett adó az országossal együtt négy kulcsból tevődik össze. A többszörös adó miatt megnő a munkáltatók és az adóhatóságok adminisztratív terhelése. A második módszer az egyes adósávokban alkalmazott kulcsok egységes százalékában határozza meg a pótadó kulcsát. Vagyis a pótadó kulcsok a központi adóhoz hasonló progresszivitást mutatnak. Ez azt jelenti, hogy ha az önkormányzatok összessége ugyanazt a pótadó kulcsot választja, akkor az adóbevétel területi különbségei fokozódnának. Összegezve a személyi jövedelmek pótadóztatásának nemzetközi tapasztalatait, a következő megállapításokat tehetjük: • a személyi jövedelmekre alkalmazott pótadó rendszerek mindegyike a központi jövedelemadó sávjaihoz igazodva állapítja meg a pótadó kulcsát, amelyet minden sávra egységesen alkalmaznak • A skandináv modellben egy felső limitet beépítve minden adósávban ugyanakkora kulccsal növelik a központi adó kulcsát, míg a svájci modellben minden adósávban a megfelelő adókulcs azonos százalékába határozzák meg a pótadó kulcsát • a skandináv modell valamennyi önkormányzati szint számára lehetővé teszi a személyi jövedelmek pótadóztatását Következtetések a személyi jövedelmek pótadóztatásának hazai bevezetéséhez a nemzetközi tapasztalatok alapján: • Valamennyi önkormányzat számára biztosíthat jövedelmet.

72

Lados Mihály

TÉT 1998 1-2

• Lehetőséget ad a helyi döntésű források bővítésére. • Különböző típusú (települési, megyei esetleg kisebbségi) önkormányzatok számára is elérhetővé válhat az önálló adóforrások képzése. • Egy felső limit beépítésével ez a pótadó nem torzítja jelentősen a helyi gazdaság versenyképességét. • Bármilyen formában történik az SZJA pótadóztatása, tartósan szükség lesz az SZJA kiegészítésre, hiszen a pótadóztatás csak kisebb mértékben változtat az SZJA területi eloszlásán. Az SZJA pótadóztatásakor nem is ezen van a hangsúly, hanem a helyi döntésű adókulcsok alkalmazásával, a helyi önkormányzatok pénzügyi önállóságának fokozásán. A pótadóztatás szakértői javaslatainak áttekintése Az SZJA megosztás szinte évenkénti változása kiszolgáltatottá teszi a helyi önkormányzatokat és már az indulásnál ellehetetleníti - az államháztartási törvényben (Áht) előírt - több évre szóló pénzügyi tervezést. Éppen ezért már a kilencvenes évek első harmadától készültek olyan külföldi és hazai szakértői javaslatok és modellezések, amelyek a megosztott SZJA rendszerét az SZJA pótadóztatásával váltanák ki. Ezek közül csupán azokat ismertetjük vázlatosan, amelyek nem csupán az SZJA pótadóztatásának előnyeit és hátrányai taglalják, hanem igyekeznek modellezni is a változás hatásait. Világbanki szakértői javaslat2 Bird és Wallich javaslataiban a saját döntésű források növelésére és a támogatási rendszer átalakítására helyezte a hangsúlyt a hazai önkormányzatok finanszírozási rendszerének fejlesztése esetében. Az általuk leírt rendszerben nem az önkormányzat igazodik a központilag elosztott támogatásokhoz, hanem a támogatási rendszer a becsült kiadási szükséglet és a helyi bevételi kapacitás különbözeteként adódik. A támogatás-egyszerűsítés azt jelenti, hogy a jelenlegi részletező kapacitásnormák helyett inkább a "fogyasztókhoz" kell kötni a támogatásokat. A bevételi kapacitásokat figyelembe vevő támogatási rendszer arra épül, hogy a központi költségvetési támogatásoknak (T) a becsült kiadási szükségletek (K) és a helyi bevételi kapacitás (B) különbségeként kell adódnia (T=K-B). Ezen logika szerint, ha az átlagos kiadási szükségletek számítása normatívan, a fogyasztói igényeket követő mutatók (népességszám, korcsoport, stb.) alapján történik, akkor a becsült költségvetési kapacitásnál nagyobb bevétel nem csökkenti az állami támogatást. Ugyanakkor a feltételezett bevételeket a számított szintig az önkormányzatoknak be is kell szednie, hiszen az átlag alatti költségvetési "erőfeszítéshez" nem jár központi költségvetési támogatás. Ennek a modellnek a bevezetése azon múlik, hogy valóban jelentős mértékű helyi bevétellel rendelkeznek-e az önkormányzatok. Vizsgálatuk időszakában (1991) ez nem volt jellemző, ezért javasolták az SZJA helyi pótadóztatásának bevezetését. Ez véleményük szerint nem járna a lakossági adóterhek növekedésével, mert a helyileg engedélyezett adókulcsok mértékétől függően csökkenne a központi adókulcs. Így tulajdonképpen csak az SZJA megosztási elve

TÉT 1998 1-2


73

változna meg: nem utólagosan történne meg a forrásmegosztás, hanem helyi döntésen múlna, hogy az alacsonyabb szintű adókulcsot mennyivel "fejeli meg" az önkormányzat. A fentiek figyelembe vételével a szerzők egy alternatív lehetőségként a következő önkormányzati finanszírozási felépítést javasoltak: • a központi SZJA pótadóztatása, • normatív támogatás, kiegészítve a kiegyenlítő SZJA támogatással (az egyszerűsített támogatási elosztási képlet alapján, mely magában foglalja a bevételi kapacitást), • megnövelt helyi adó és díj kapacitás, • egyéb kiegészítő támogatások. A javasolt modellben - az akkori SZJA megosztási arányokat figyelembe véve - a központi adókulcsok 50%-os mérséklése szükséges. A központi SZJA teljes mértékben a normatív támogatás alapját képezné, amely magában foglalná a kiegészítő SZJA támogatást is. Ha az önkormányzat egy 100%-os egyenes pótadót vet ki az országos adóra, akkor ténylegesen a korábbi 50%-os SZJA részt gyűjtené be a pótadóból ahelyett, hogy megosztott bevételként kapná meg. A támogatás kalkulációnál ezt a pótadó kulcsot vennék figyelembe, de az önkormányzatnak lehetősége lenne a 100%-ot meghaladó kulcs alkalmazására is. A helyi SZJA bármilyen emelése már nem módosítaná a támogatási rendszert, hanem a helyi bevételeket növelné. A pótadót az APEH szedné be és utalná át a településeknek. Az általános központ/helyi adóteher nem változna. A szimuláció alapján az SZJA "összes" bevételhez viszonyított aránya településenként változik, de általában magasabb a nagyvárosokban, városi körzetekben és a nagyobb településeken, mint a kisebb településeken (4. táblázat). Az SZJA lényegében városok számára kedvező bevétel, amelyet inkább az iparilag fejlett körzetekben szednek be. A városi/falusi SZJA között látszólagos aránytalanságot azonban maga a jövedelemadó rendszer okozza (mezőgazdasági SZJA mentesség). A településhálózat ugyancsak befolyásolja az SZJA bevételt. A kisebb községek az észak-, illetve a dél-dunántúli régiókban találhatók. A falvak, falusi körzetek és a kisméretű önkormányzatok esetében az SZJA költségvetési aránya alacsonyabb, mint a nagy településeken. A központi SZJA kulcsok csökkentése és ezzel egyidejűleg a helyi önkormányzatok helyi SZJA pótadó kivetésére a helyi jövedelmeket érintetlenül hagyja, feltéve, hogy azonos (100%-os) pótadót vetnének ki. A 2000 főnél kisebb népességű önkormányzatokban a 100%-os pótadó a bevételek 14%-át tennék ki. A települések második csoportjában (2000-10000 lakos) a jelenlegi SZJA bevétel magasabb, kb. az összes bevétel 18-20%-a. A 10.000 lakos feletti városok önkormányzati pótadója a helyi bevételek több, mint 20%-át adná. A szimuláció az 1991. évi költségvetési tervszámokhoz képest másfajta forráselosztást eredményezett. A városok és a 10.000 lakos feletti települések szimulált bevételei kisebbek a tervszámoknál, ugyanakkor a kisebb önkormányzatok nyernek, mivel a helyi bevételek nagyobb részét kitevő támogatások határozzák meg azok pénzügyi helyzetét. A legkisebb településeken, ahol az SZJA részaránya alacsony, a helyileg kivetett pótadó csak politikai

74

TÉT 1998 1-2

Lados Mihály

veszteségek árán lenne növelhető. Itt szükséges az SZJA különbségek valamiféle kiegyenlítésére. 4. TÁBLÁZAT Az SZJA aránya az összes bevételen belül (Proportion of Personal Income Tax in the Total Revenue) SZJA %-a az összes bevételben Közigazgatási jogállás szerint Város (169) Község (2900) Népesség nagyság szerint - 1.999 2.000 - 4.999 5.000 - 9.999 10.000 - 49.999 50.000 - 99.999 100.000 Átlag/Összesen

SZJA megoszlása

27,7 17,5

78,5 21,5

13,8 18,2 19,6 21,3 24,9 34,1 24,7

7,5 8,2 5,9 20,2 9,3 48,9 100,0

* Összes bevétel = SZJA + normatív támogatás + kiegészítő támogatás

Forrás: Bird és Wallich (1992) 99. o. alapján

IMF szakértői javaslat3 A szakértői bizottság olyan időszakban tett látogatást Magyarországon, amikor az SZJA megosztásban az önkormányzatoknak juttatott hányad csökkentése helyett az arány növelését vette célba a kormányzat. A szakértők hangsúlyozták, hogy ez inkább a magasabb bevétellel rendelkező önkormányzatok számára kedvezőbb, s nem jelenti az önkormányzatok pénzügyi önállóságának általános - a teljes önkormányzati körre kiterjedő - fokozódását. A megosztási aránnyal kapcsolatos viták helyett ez a szakértői csoport is inkább az SZJA pótadóztatása, illetve helyi jövedelemadó alkalmazása mellett érvelt. A bizottság elsősorban a skandináv gyakorlat példáira (Svédország, Dánia) hivatkoztak. Javaslatuk szerint a helyi jövedelemadó bevezetését az tenné lehetővé, ha a központi SZJA egyes adósávjainak marginális kulcsát egységesen 10-12%-kal csökkentenék. Mivel a bizottság csupán két hetet tartózkodott Magyarországon, ezért modellszámítások készítésére nem volt lehetősége. Így javaslatukban a helyi jövedelemadó alkalmazásához szükséges technikai szerkezet és az adó alkalmazását előkészítő időtábla (menetrend) fölvázolását vállalták föl. A bizottság az egysávos adókulcs alkalmazását szorgalmazta, mivel az nem nagyítja föl a fejenkénti adóalapokon fennálló eltérések hatásait, a marginális adókulcs egyenlő mértékben növekszik mind a magas, mind az alacsony szintű bevételeknél, és ezért védelmet nyújt a rendkívül magas felső marginális értékek keletkezése ellen. Az IMF delegáció is úgy találta, hogy a helyi jövedelemadó adminisztrációját célszerű az APEH-ra bízni. Nem látták szükségét az adóelőleg levonási rendszer változtatásának sem a pótadóztatás bevezetésével. Lényegesebb kérdésnek tekintették az adókulcs helyi meghatározását. Fölhívták a figyelmet arra, hogy

TÉT 1998 1-2


75

szükséges egy kötelező érvényű szabványos pótadókulcs előírása, amelyet a legkedvezőtlenebb jövedelmi adottságú önkormányzatoknál is alkalmazni kell. Ezt azért látják fontosnak, mert nem tartják helyénvalónak egy negatív adóverseny kialakulását az önkormányzatok között az alacsony adókulcsokkal, hogy azzal teremtsenek vonzerőt a vállalkozók ottani megtelepedéséhez. Szükségesnek tartják a minimális pótadókulcs alkalmazását azért is, mert ezzel biztosított a helyi önkormányzat minimális erőfeszítése a helyi források képzésére, s ez adhat alapot a kiegészítő támogatás alkalmazásához. A szakértők felső pótadókulcs korlát előírását nem kezdeményezték. A jelentés tartalmazott még néhány megfontolásra méltó technikai javaslatot is a pótadóztatással kapcsolatban. Ahhoz, hogy az önkormányzat következő évi bevétele, s az ahhoz szükséges adókulcs tervezhető legyen, a központi kormányzatnak (július végéig) biztosítania kell a várható adóalapra vonatkozó számításokat az adott önkormányzatra vonatkozóan. Ezután az önkormányzatnak döntést kell hoznia az adókulcsra vonatkozóan, amelyről a számított bevétellel egyetemben tájékoztatnia kell a központi kormányzatot (szeptember vége) egyfelől a következő évi SZJA havi utalásának érdekében, másfelől a munkáltatók (az adóelőleget befizetők) időben történő tájékoztatása érdekében. Mivel az utalt SZJA részletek és a tényleges adóbevétel között bizonyosan eltérés lesz, ezért szükséges szabályozni a tényleges adóbefizetések szerinti utólagos elszámolást az önkormányzat és az adóadminisztráció között. Davey-Péteri féle javaslat4 A szerzők számításaikat az 1993. évi tényadatokon, de az 1995. évre érvényes SZJA megosztás önkormányzati részének (25%) kiváltására végezték el. A megosztásról a pótadóztatásra történő átállás modellezésénél az alábbi feltételezéssel éltek: 1. Az önkormányzatok összesen a pillanatnyi SZJA bevétel 25%-ához jutnának, ha egy normatív kulcs mellett vetnék ki a pótadót. 2. A központi adókulcsokat olyan mértékben csökkentenék, hogy az átlagos pótadó-kulcs esetén az adófizetők pozíciója nem változik. 3. Az önkormányzatok egy minimális és egy maximális kulcs közé eső mértékben kapnának jogot a pótadó kivetésére. Kétféle pótlékolási lehetőséget tárgyaltak a szerzők. Az első esetben a központi SZJA kulcsok egységes növelésével történik a pótlékolás. Ahhoz, hogy az összes SZJA-n belül továbbra is a 25% legyen az önkormányzati rész, becsléseik szerint kb. 7%-os kulcsot kell alkalmazni. Tehát ennyivel kell csökkenteni a központi SZJA adósávonkénti kulcsait (5. táblázat). A második esetben az egyes adósávok kulcsaihoz viszonyított pótlékolás mértéke egységes. A 25%-os önkormányzati rész fenntartásához, így minden egyes adósáv kulcsát 20%-kal kell mérsékelni. Ez a módszer a helyi adó szintjén - a központi SZJA-val megegyező eloszlásban - is fenntartja az SZJA progresszivitását. 5. TÁBLÁZAT A központi SZJA kulcsok alakulása pótadóztatás mellett (%)

76

TÉT 1998 1-2

Lados Mihály

(Central Tax Rates at Surcharge on Personal Income Tax %) Adósávok (Ft)

Központi adókulcs egységes növelése Központi kulcsok

Helyi pótadó kulcs

Egységes pótadó az SZJA százalékában Központi kulcsok

Helyi pótadó kulcs

0 - 110.000

0

0

0

0

110.001 - 150.000

13

+7

16,0

+4,0

150.001 - 220.001

18

+7

20,0

+5,0

220.001 - 380.000

28

+7

28,0

+7,0

380.000 - 550.000

33

+7

32,0

+8,0

550.000 -

37

+7

35,2

+8,8

* 1993. évi adótábla alapján

Forrás: Davey-Péteri (1995) 18-19. o. alapján

Véleményük szerint a pótadó bevezetése egyszerűbb, ha hatása mind az adófizetőkre, mind az önkormányzatokra semleges egy adott sztenderd kulcs mellett (második változat). Ez azt jelentené, hogy az önkormányzatok egységes százalékos pótadót vetnek ki a teljes befizetett adóra. Ha a sztenderd kulcs 25% lenne, akkor a korábbi központi-helyi arány fenntartásához 20%-kal kell csökkenteni az országos adó minden sávját. Ugyanakkor az önkormányzatok szabadon határozhatnának meg a sztenderd kulcsnál magasabb vagy alacsonyabb kulcsokat. Így a sztenderd kulccsal keletkező adóbevételhez képest bevételi többletük vagy kiesésük származna. Ez adott település adófizetőjét tekintve a korábbiaknál magasabb, illletve alacsonyabb adóterhet jelentene. Amennyiben a 25%-tól eltérő sztenderd kulcsot alkalmaznának, akkor a központi és helyi kormányzatok között a források újraelosztását eredményezné. Ez szükségessé teheti a támogatási rendszer átalakítását is. A sztenderd kulcstól való eltérés elképzelhető az önkormányzatok teljes döntési szabadságával, vagy korlátok beépítésével. A szerzők egy 20-35%-os tartományba eső pótadóztatást tartanának megfelelőnek. Így a pótadó kulcsok szélső értékeit tekintve a jelenlegi SZJA részesedés 80-140%-a közé eső összeget jelentenének. Számításaikat a szélső értékeken történő becsléssel végezték el, amelyben feltételezték, hogy • valamennyi, az átlagosnál magasabb egy főre jutó SZJA részesedéssel rendelkező önkormányzat a maximális 35%-os pótadó kulcsot vezeti be, illetve • valamennyi, az átlagosnál alacsonyabb egy főre jutó SZJA részesedéssel rendelkező önkormányzat a minimális 20%-os pótadó kulcsot vezeti be. • Budapestet kihagyták a modellből a két önkormányzati szint közötti megosztás bizonytalanságai miatt. A fenti feltételek mellett a gyengébb jövedelemtermelő képességű önkormányzatok SZJA bevétele a jelenlegihez képest 20%-kal csökkenne, míg kedvezőbb jövedelmi helyzetű önkormányzatoké 40%-kal növekedne.

TÉT 1998 1-2


77

Összességében a helyi önkormányzatok teljes SZJA bevételei 19%-kal növekednének a megosztott SZJA esetén kapott forrásokhoz képest, továbbá a helyi részarány a 25%-ról 37%-ra nőne. (A szerzők azonban hangsúlyozzák, hogy a pótadó bevezetése melletti fő érv nem a többletbevételek előteremtésének lehetősége, hanem a helyi adóztatás és költekezés döntéseire vonatkozó elszámolhatóság átadásában rejlik.) A szerzők foglalkoztak az adóadminisztráció kérdéseivel is. Az SZJA-val foglalkozó tisztségviselőkkel folytatott konzultációik szerint a pótadóztatás bevezetése nem igényelné a jelenlegi adóigazgatási eljárás jelentős módosítását. Az adminisztratív terhek elsősorban a munkáltatóknál jelentkeznek, mivel az egyes dolgozóik fizetéséből a lakóhelyek különbözősége miatt eltérő kulcsokkal kell az SZJA előleget levonni. Ez a számítógépes bérszámfejtést alkalmazó munkáltatók számára nem jelenthet problémát. Összegezve a személyi jövedelmek pótadóztatásának szakértői javaslatait a következő megállapításokat tehetjük: • Mindegyik javaslat kiindulópontja az, hogy az éppen aktuális központihelyi kormányzat közötti SZJA megosztásban a helyi önkormányzatokra jutó részt egy helyi döntésű SZJA pótadóval váltanák ki úgy, hogy a központi marginális kulcsokat a bevételek kívánt megoszlását eredményező szintig csökkentenék. Hangsúlyozzák, hogy ezáltal az összes SZJA teher változatlan marad. • Ugyanakkor az önkormányzatok lehetőséget kapnának arra, hogy egy a központ által megállapított sztenderd (normatív, átlagos) helyi SZJA pótadó kulcstól lefelé vagy fölfelé eltérjenek. A) A sztenderd kulcstól lefelé való eltérés az egyes adófizetők összadóterhének csökkenését eredményezi, amely tovább erősítheti a jelenlegi kiadási igényszint és a bevételi kapacitások (saját források + állami transzferek) közötti feszültséget. Változatlan kiadási szükséglet mellett a csökkenő SZJA bevételt pótolni kell. Ez fölerősíti a többi forráselem növelésének igényét (kiegészítő SZJA támogatás, vagy normatív támogatás erőteljesebb emelése, vagy egyéb helyi adók bevételi kapacitásának növelése, vagyon felélés, stb.). A probléma oldását jelentheti egy minimális marginális adókulcs előírása, amely az egyes önkormányzatoktól elvárható minimális adóerőfeszítést jelentené. Tehát az SZJA pótadóztatása nem a választható helyi adók körét bővítené, hanem kötelező érvényű lenne. Az átlagos marginális SZJA adókulcs csökkenésnek lehet pozitív hatása is, pl. emelkedhet az adófizetési hajlandóság, illetve a beszedési hatékonyság.5 B) A sztenderd kulcstól felfelé történő eltérés többletbevételt eredményezhet az egyes önkormányzatok számára. Mivel azonban a pótadóztatás kiindulópontja minden esetben az aktuális marginális kulcsrendszer volt, ezért a sztenderd kulcs feletti adóemelés az aktuálisnál magasabb marginális kulcsokat eredményez. Ennek politikai ára esetleg nagyobb lehet, mint a javuló szolgáltatásokból származó látható előnyök. Az is előfordulhat, hogy az emelkedő kulcsok hatására csökken az adófizetési hajlandóság és a beszedési hatékonyság. A probléma oldását jelentheti a pótadó kulcs maximális értékének meghatározása. (A világbanki szakértők és a Davey-Péteri javaslat felülről is korlátozza az SZJA pótadó rendszerét, az IMF jelentés viszont nem szab felső korlátot a helyi pótadóztatásnak.)

Lados Mihály

78

TÉT 1998 1-2

C) Az SZJA megosztási javaslatokat mindegyik szakértői csapat az önkormányzati finanszírozás általános keretei közé ágyazva tárgyalja. Hangsúlyozzák a saját forrás lehetőségek körének bővülését. Az SZJA pótadóztatásán túl a helyi érték alapú ingatlan adóztatás fejlesztését emelik ki. Ez az adó ún. tárgyi adó, de az adófizetést ez esetben is befolyásolja az adófizetők teherbíró képessége, hiszen az adót döntően nem az adóköteles ingatlan hasznosításából származó jövedelmükből fizetik. Ha az SZJA pótadóztatása és a helyi ingatlan adóztatás fejlesztése ugyanazon időszakban történik, akkor a központi SZJA kulcsok csökkentésének modellezésében mindkét adót figyelembe kell venni. Hiszen az SZJA-t fizetők számára az ingatlanadó plusz adóteherként jelentkezik. Ebből következően a két adónem együttes fejlesztése esetén csak a korábbiaknál kisebb összes SZJA bevételből szabad kiindulni.

• Mindhárom javaslat a pótadó adminisztrálását a központi adóigazgatáshoz rendeli, jelezve, hogy az átállás inkább az SZJA előlegeket utaló munkáltatóknál okozhat kezdetben zavarokat. Problémát jelenthet ugyanakkor a helyi költségvetésekben kétéves csúszással megjelenő adóbevétel (a pótadó elvileg az adott pénzügyi-tervezési időszak költségvetési egyensúlyát hivatott szolgálni), valamint a következő évre érvényes pótadó kulcsok eldöntésének időpontja. A)

B)

A kétéves csúszás problémája A jelenlegi rendszerben kicsit fölnagyított ez a probléma, mivel egy beállt rendszerről van szó. A tervezés szempontjából megfelelő, mert stabil, az év közben nem változó forrásról van szó. A finanszírozással sem lehet elvben gond, hiszen fedezete a folyó befizetés, amelynek havi befizetései nyilván meghaladják a két évvel ezelőtti befizetések alapján az önkormányzatokat megillető folyó átutalásokat. A problémát a megosztási arányok évenkénti változtatásai okozzák, amelyről csak novemberben dönt a parlament. Ez a konfliktus viszont oldható egy-egy több évre meghirdetett programmal (pl. az 1996-1998-as periódusra alkalmazott metódus), vagy legalább választási ciklusonkénti időszakokra nem célszerű változtatni a megosztást. A pótadó kulcsok meghatározásának ideje Az IMF szakértők javaslata szerint ennek szeptember 30-ig meg kell történnie, hogy minden érintett időben föl tudjon készülni a változásra. A megvalósítást erőteljesen befolyásolja, hogy a játékszabályokat meghatározó keretek minden bizonnyal a következő néhány évben is jelentősen módosulhatnak. Ezekről a keretekről a Parlament azonban csak novemberdecember folyamán dönt. A javaslat szerinti dátumnak csak akkor lenne realitása, ha az általános szabályozási keretek (központi adóváltozások, állami költségvetés) már augusztus végén rendelkezésre állnának.

Problémapontok az SZJA pótadóztatásával kapcsolatban: • Magyarországon jelentős kedvezmények csökkentik az adóalapot, vagy magát az adót; • magas az adóeltitkolás aránya; • a mezőgazdasági foglalkoztatottak jövedelmei csak kismértékben adóznak. Mindhárom tényező torzítja az adóbevételek területi eloszlását. Az első két tényező koncentráltabban jelenik meg a gazdaságilag erősebb térségekben (főváros, nagyvárosok), a mezőgazdasági népesség pedig koncentráltabban jelenik meg egyrészt a községekben, másrészt - területileg tekintve - az Alföld településeiben.

TÉT 1998 1-2


79

A fenti torzítások újratermelődnek az SZJA pótadóztatásával. Az adóterheket is ugyanaz a réteg - döntően az alkalmazotti bérből élők - viselnék. A hazai helyi adórendszer A megreformált helyi adórendszer napjainkra kezd beérni. Ez, a kezdetben viszonylag alacsony kulcsok ellenére vitathatatlan. Számos önkormányzatnál kimutatható, hogy kezdi tudatosan formálni adópolitikáját és - gyakori esetben a helyi adófizetők nyomására (nyilvánosság, elszámolhatóság) - azt kezdik összehangolni egy helyi településfejlesztési-, gazdaságfejlesztési politikával. A helyi adók bevételi kapacitása is egyre számottevőbb, azonban az adóbevételek gyors fejlődését - az adót bevezető önkormányzatok és a bevezetett adótípusok számának fokozatos bővülésén túl -, döntő mértékben (1997-ban 83,9%) az iparűzési adó bevételek képezik (1. ábra). Ez az adótípus azonban csak a jelentősebb gazdasági kapacitásokkal rendelkező önkormányzatok számára hoz egyre komolyabb - bevételeket. A sikeresnek mondható helyi adórendszerrel kapcsolatban azonban számos probléma is fölvethető. Ezek a következők: • A kivethető helyi adótípusok fele a lakosságot, a másik fele a vállalkozásokat adóztatja. Sajnos a jelenlegi rendszer - részben a súlyos központi adóterheknek köszönhetően - a lakosság helyett a vállalkozások adóztatására ösztönzi az önkormányzatokat. Az iparűzési adó, a vállalkozások kommunális adója, a vállalkozások építménye és telke után fizetett vagyoni típusú adók adják a helyi adóbevételek több, mint 90%-át. • Pontosan azonban nem állapítható meg az, hogy mennyi a lakossági és mennyi a vállalkozói befizetés, mivel az adóösszesítéshez kötelezően alkalmazott központi szoftver figyelme erre nem terjed ki. Szükséges lenne a szoftvert úgy átalakítani, hogy lehetőség legyen az építményadó, a telekadó és a kommunális adó esetében a vállalkozások és a lakosság befizetéseinek külön kezelésére. Ettől még a központi jelentés készülhetne az öt adótípus bontásában, de legalább helyi szinten, a helyi adópolitika formálásához oly fontos információ nem veszne el. • Az iparűzési adó bevételek koncentráltan a főváros, a nagyvárosok és a fejlettebb gazdasági bázissal rendelkező települések forrásképző elemei. A nagyfokú koncentráció miatt fölvetődött az iparűzési adó egy részének elvonása kiegyenlítési célokra (francia példa). Egy másik változat ennek az adónak a társasági adó pótadójává alakítását javasolja (Illés 1996). A jelenlegi keretek között egyik javaslat sem elfogadható. Ugyanis az adó kivetése - a helyi adók mai szabályozása szerint - csupán lehetőség, amellyel élhet az önkormányzat. Ezzel lényegében büntetnék azt az önkormányzatot, amely saját erőfeszítéseket tesz forrásai bővítésére. A pótadóvá alakítása is azért problémás, mert jelenleg az iparűzési adó kivetése nem kötelező. Ráadásul az adókulcsokat is szabadon határozhatják meg az önkormányzatok a törvényben megszabott felső határ mértékéig. • Az egyelőre szűk sávban mozgó lakossági adóztatáson belül továbbra is rendkívül mérsékelt a lakásingatlanok adóztatása. Érdemes újra átgondolni az ebben az adótípusban rejlő lehetőségeket. Mivel valamennyi településen van lakóingatlan, ezért az SZJA mellett a legszélesebb kört befogó adótípus.

TÉT 1998 1-2

Lados Mihály

80

Sőt, mivel az ingatlan látható, a tulajdonos földeríthető, ezért olyan lakossági köröket is képes bevonni az adózásba, amelyek az SZJA kötelezettségek alól ki tudtak bújni. Érvként szolgálhat az is, hogy az ingatlan értéke magában foglalja az önkormányzat által nyújtott szolgáltatások színvonalát is. Figyelemre méltó, hogy Magyarországon a lakosság ingatlanvagyona a gazdaság fejlettségéhez és (az ismert, bevallott) jövedelmi színvonalához képest kiemelkedően nagy. 1. ÁBRA Helyi adó bevételek megoszlása, 1991-1996 (Distribution of Local Tax Revenues, 1991-1996)

70000

60000

millió Ft

50000 40000 1996

30000

1995 20000

1994 1993

10000 1992

Egyéb helyi adó

Telekadó

Idegenforgalmi adó

1991 Kommunális adó

Építményadó

Iparűzési adó

0

Forrás: Pitti (1994), Fehérvári (1995), APEH SZTADI, BM TÁKISZ

• Az ingatlanadózás fejlesztésével kapcsolatos teendőket több alkalommal kifejtettük (Illés 1994 és 1996, Lados 1993 és 1995), azok egy kivétellel ma is érvényesek (a kivételt a központi mentességi kör jelentős csökkentése képezi, amelyet a helyi adó törvény 1995. évi módosításai tettek meg): - az ingatlan-nyilvántartások korszerűsítése, naprakésszé tétele, elektronizáció befejezése (szükséges lenne annak fölmérése, hogy a német kormányzati támogatással évekkel ezelőtt megindult földhivatali program

TÉT 1998 1-2


81

teljesítése hol tart, hiszen a befejezést eredetileg 1998-ra tervezték, s ez az ingatlanadó fejlesztése szempontjából rendkívül fontos); - szükséges a megbízható és általánosan elfogadott értékelési eljárások kidolgozása (az Egyesült Királyságban a tömeges értékbecslés módszerével egy év alatt vissza tudtak állni a fejadóról a forgalmi értéken alapuló ingatlanadóztatásra); - szükséges mind az önkormányzatok, mind a lakosság fölkészítése az ingatlanadóztatásra, ez a legkeményebb időtényező jelenleg a rendszer bevezetésével kapcsolatban - a jó előkészítés mintegy három-öt évet vesz igénybe, tehát az értékalapú ingatlanadóztatás általános bevezetésének mai állapotok szerint csupán 2002 körül van esélye. • Kevéssé használják ki az önkormányzatok a telekadó kínálta lehetőségeket. A többség abból indul ki, hogy kevés az ilyen típusú területe, s amelyről csak politikailag nehezen védhető magas adókulcsok alkalmazásával lehetne komolyabb bevételt beszedni. Tehát a gyenge jövedelmi potenciálja miatt kevéssé használják ezt az adótípust. Felkészítő programokon jobban szükséges hangsúlyozni azt, hogy az adó nem feltétlenül bevételi érdekeket szolgál, lehetséges az adót településpolitikai eszközként is alkalmazni, s ennek egyik kiváló példája a telekadó, amelynek segítésével egyrészt felgyorsítható egy-egy elhanyagolt terület fejlesztése, másrészt segíthet a nagyobb települési beruházások környezetében kialakuló spekulációs célú telekvásárlások gátolásában. (Az adó lefelé téríti el a telek, az ingatlan piaci árát).

A kiegyenlítő támogatások rendszere A helyi források - pl. helyi adók, pótadó rendszerek - szerepének növelésekor szükséges annak vizsgálata, hogy az önkormányzati saját források eloszlása milyen mértékben járul hozzá a régiók és településtípusok közötti egyenlőtlenségek mérsékléséhez vagy felerősödéséhez. Éppen ezért alapvető kérdés a kiegyenlítő támogatások konstrukciója, ennek áttekinthetősége és a helyi források kihasználására való ösztönzés fönntartása. A forrás-orientált pénzügyi tervezésben a megosztott SZJA és a normatív támogatás komplementer elemek. A központban maradó SZJA a normatív módon elosztott források alapjává válik. Vajon tényleg tapasztalható kiegyenlítődés az eddigi megosztási arány csökkentések esetén? Úgy tűnik, hogy az elmúlt években döntően a leggazdagabb önkormányzat, a főváros forrásszerkezetének alakulása követi ezt az elvet. Az SZJA részesedés csökkenésével párhuzamosan a normatív támogatásokon belüli súlya is mérséklődött Budapestnek (6. táblázat). 6. TÁBLÁZAT Az SZJA bevételek és a normatív támogatás önkormányzat típusonkénti megoszlása (%) (Personal Incoma Taxes and Normative Grants by Levels of Territorial Administration)

82

TÉT 1998 1-2

Lados Mihály SZJA + SZJA kiegészítés

Budapest Megyék

Normatív állami hozzájárulás

1993

1994

1995

1996

1993

1994

1995

1996

30,8

31,6

28,3

27,5

16,9

16,8

16,4

15,8

0,0

0,0

0,7

2,5

9,0

9,1

9,3

10,1

Nagyvárosok**

21,3

21,9

21,0

20,4

21,0

20,7

21,3

20,8

Többi város

22,4

21,9

22,7

22,3

23,9

24,0

24,5

24,6

Községek

25,5

24,6

27,3

27,4

29,2

29,5

28,5

28,7

Összesen

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

* Az adott év közigazgatási beosztása szerint. ** Valamennyi megyeszékhely és egyéb megyei jogú város

Forrás: TÁKISZ adatbázis alapján saját számítás

Érdekes módon azonban ez csak - az SZJA kiegészítő támogatás miatt - az SZJA esetében jelentkezik a községeknél. A normatív támogatásoknál a források inkább a megyei, illetve a városi önkormányzatok felé csoportosultak át. Ez annak a normatíva rendszernek köszönhető, amelyben számos elem a városi, illetve középszintű szolgáltatásokat veszi figyelembe, s azok kulcsát rendszerint az adott szolgáltatás átlagos szintjéhez közelebbi tartományban határozza meg. Ugyanakkor a községi környezetben is működtetett feladatok esetében a normatíva az átlagköltségtől távolabb helyezkedik el. Valójában több olyan támogatás is van az önkormányzati finanszírozás rendszerében, amely teljesen, vagy jelentős részben kiegyenlítő célokat szolgál. Bizonyos értelemben a feladatorientált támogatások is idesorolhatók, hiszen minden tanuló, minden szociális támogatásra vagy egészségügyi ellátásra szoruló ember után ugyanolyan támogatást juttat. E hatásuk mellett azonban e támogatások elsősorban az állam által felvállalt és ellátott egy-egy feladathoz kötődnek, funkciójuk nem elsősorban a kiegyenlítés, hanem konkrét feladatellátás. A támogatások egy másik részénél valóban a kiegyenlítő funkció dominál. Ezek a támogatások azonban elaprózottan és több helyen lelhetők föl. Néhány tényezőt a "helyben maradó" SZJA ún. feladattal terhelt csoportjában találhatunk 1997-ben. Ezek a következők: • SZJA kiegészítő támogatás (19,0 Mrd Ft - községek: 7.073 Ft/fő-ig, városok: 8.643 Ft/fő-ig) • községek általános támogatása (5,8 Mrd Ft - 2 millió Ft/község) • a települési önkormányzatok települési igazgatási, kommunális és sportfeladatainak támogatása (19,3 Mrd Ft - 1.842 Ft/fő) • társadalmi-gazdasági és infrastrukturális szempontból elmaradott, valamint a súlyos foglalkoztatási gondokkal küzdő - kormányrendeletben meghatározott - önkormányzatok támogatása (2,7 Mrd Ft – 1.600 Ft/fő). Az utóbbi három cél korábban a normatív támogatási rendszer eleme volt. A felsorolt kiegyenlítési célokra, tehát az SZJA-ból elszámolható keretek között, 46,8 Mrd Ft-ot fordítanának. A helyben maradó SZJA-t terheli a megyei önkormányzatoknak juttatott egyes támogatások, amely itt egy kicsit kakukktojásként megjelenő elem. Szerencsésebb volna (bár politikailag nem

TÉT 1998 1-2


83

hangzik olyan szépen), hogy a megosztási arány 22%. A központban maradó 78% pedig a normatív támogatások meghatározott elemeit finanszírozzák. Ugyanis a jelenlegi konstrukcióban a kormányzat 1997-ben 16%-nyi, 1998-ban 20%-nyi SZJA-val tud elszámolni, de a maradék 62, illetve 60% központban maradó SZJA elköltési csatornái nem ismertek, a nyilvánossága hiányzik. (Természetesen, mint ahogy azt a megosztott SZJA-val foglalkozó fejezetben jeleztük is, a központban maradó SZJA-val úgy számolunk, hogy az teljes egészében a normatív támogatások alapját képezi6. Ebből a szempontból a normatív támogatások fedezete sem transzparens, hiszen nem láttunk még olyan felosztást, hogy pl. az adott évben normatív támogatás címen fölosztott források 80%-át a központosított SZJA, 20%-kát pedig az ÁFA befizetések fedezik.) A normatív állami hozzájárulások között két célt sorolhatunk a szorosabban vett kiegyenlítési elemek közé: • a települési önkormányzatok települési igazgatási, kommunális és sportfeladatainak támogatása (3 Mrd Ft - 312 Ft/fő) • közművelődési feladatok támogatása (1,5 Mrd Ft - 157 Ft/fő) Önálló költségvetési tételként szerepelnek még az állami költségvetésben különböző fejlesztési, illetve működést segítő támogatások, amelyek további 69,0 Mrd Ft-ot képviselnek: • cél- és címzett támogatások (39 Mrd Ft) • területi kiegyenlítést szolgáló fejlesztési célú támogatások (8 Mrd Ft) • működésképtelenné vált helyi önkormányzatok kiegészítő támogatása (6 Mrd Ft) • önhibájukon kívül hátrányos helyzetben lévő (forráshiányos) helyi önkormányzatok támogatása (6 Mrd Ft). Ez a széttagolt, mintegy tíz támogatási elemből álló rendszer 1997-ben mintegy 110 Mrd Ft-ot juttat az önkormányzatok számára, amely a várható önkormányzati összforrás több, mint 10%-a. A fenti kört tovább bővíthetik a Területfejlesztési Alapból (TEFA) elnyert források, ugyanakkor a céltámogatásokat valójában nem szabadna ebbe a körbe sorolni, mivel a jellemzően legalább 60%-os saját forrás igényt a gyengébb jövedelmi pozíciójú önkormányzatok nem tudják teljesíteni, így hátrányos helyzetben vannak a pályázati versenyben. (Az meg további problémákat okozhat, ha a beruházási fedezetet mégis sikerül összehozni, de a későbbi működtetésnek nincsen fedezete.) Az 1991-1994 közötti időszakban a fejlettebb megyék (pl. Győr-Moson-Sopron) lényegében nem jutottak forráshoz a 18,5 Mrd Ft-nyi TEFA-ból. Ugyanakkor a jelentős saját forrásokat is megmozgató, az adott időszakban 52,3 Mrd Ft-ot felhasználó céltámogatási rendszerben magas részarányt képviselnek. (A vizsgált időszakban a Győr-Moson-Sopron, Vas és Zala megyék alkotta Nyugat-dunántúli régióban a TEFA csupán 2,7%-a, míg a céltámogatások 17,7%-a csapódott le.)

Célszerű ezt a széttagolt rendszert egy áttekinthetőbb keretbe foglalni vagy egy egységes kiegyenlítő támogatási alapba gyűjteni. A támogatás nagyságrendje akkora, amelyre mind a megosztott, mind a pótadóztató helyi SZJA rendszerében a központban maradó, illetve a központi SZJA nyújthat fedezetet.

84

Lados Mihály

TÉT 1998 1-2

A./ Elkülönült fejlesztési és működési kiegyenlítő támogatási rendszer A fentiekben fölsorolt kiegyenlítő támogatási célokból két fő csoportot lehetne képezni. Az egyik az önkormányzat folyamatos működéséhez biztosítana kiegyenlítő jellegű forrásokat, míg a másik a fejlesztési lehetőségekhez való jutás esélyeit egyenlítené ki. 1. A különböző jogcímeken kiegyenlítő támogatást kapó önkormányzatok általában fedésben vannak. Ezért az első esetben célszerű az SZJA kiegészítő támogatásba összevonni az eddigi támogatás elemeket: SZJA kiegészítő támogatás, községek általános támogatása7, települési igazgatási, kommunális, kulturális és sportfeladatainak támogatása, önhibájukon kívül hátrányos helyzetben lévő (forráshiányos) helyi önkormányzatok támogatása, valamint a működésképtelenné vált helyi önkormányzatok kiegészítő támogatása. Ezt a mintegy 60 Mrd Ft-ot kellene egy támogatási formán - az SZJA kiegészítő támogatáson keresztül - szétosztani. A jelenlegi SZJA kiegészítési mechanizmusban az önkormányzatok több mint 90%-a érintett, tehát ez egy megfelelően széles kört foglal magában ahhoz, hogy a korábbi széttagolt kiegyenlítési célrendszerbe tartozó településeket teljes körűen lefedje. Ezután már csupán azt az egy főre jutó SZJA átlagot kellene meghatározni, amellyel az SZJA kiegyenlítésen keresztül szétosztott támogatás a jelenleginek a háromszorosára emelkedne. 2. A fejlesztési támogatások továbbra is működtethetők lennének a céltámogatások címszó alatt. Nem feltétlenül szükséges a címzett támogatások kategória, ha a támogatandó célokhoz úgyis egyedileg rendelik a támogatási arányokat. Egy mátrixban lehetne megadni azt, hogy a támogatott célok az egyes önkormányzati típusoknál milyen mértékű támogatottságot érhetnek. Így biztosítható a horizontális és a vertikális méltányosság is a támogatásban, mivel valamennyi önkormányzat részesedhet fejlesztési célú támogatásban, de támogatás mértéke a sajátos helyzetek figyelembe vételével eltérő lehet. Deklarálni lehetne azt, hogy mindkét támogatásnak a központban maradó SZJA az alapja. Összességében az SZJA bevételeket, ha fenntartjuk a megosztott bevételi sémát, akkor világos elosztási elvek alapján négy féle célra kellene fordítani: • Helyben maradó SZJA: A rendkívül széles kört érintő kiegyenlítés miatt az 1998-ra tervezett 20%-os direkt SZJA hányad kicsit alacsony értékűnek tűnik. 1999-től ezt célszerű lenne a nettó SZJA bevétel8 30 vagy 40%-ára emelni • Kiegyenlítő támogatások: Lényegében az egy-egy támogatási címkébe vont működési, illetve fejlesztési kiegyenlítő támogatások, az SZJA kiegyenlítő támogatás és a céltámogatás együttes összege, amely a nettó SZJA bevétel 35 vagy 30%-a. (Magasabb lenne a részarány az alacsonyabb, közvetlenül helyben maradó rész esetén és fordítva.) • Normatív vagy feladat-orientált támogatások: A nettó SZJA bevétel 35 vagy 30%-a. (Magasabb lenne a részarány az alacsonyabb közvetlenül helyben maradó rész esetén és fordítva.) Amennyiben ez nem fedezné a szükséges

TÉT 1998 1-2


85

támogatást teljes körűen, a hiányzó részt az ÁFA-bevételekből lehetne feltölteni. • A központi adóhatóság költségeinek fedezete: Az APEH központi költségvetési szervezet, tehát működése az adóbevételekből biztosított. Éppen ezért jogos elvárás lehet, hogy az önkormányzati forrásként megjelenő, de központilag adminisztrált SZJA bevételek egy része hozzájárulék az APEH fenntartási költségeihez. Ennek maximális mértéke a bruttó és nettó SZJA közötti különbözet lehet. Elkülönült központi és helyi SZJA esetén csupán annyit módosulna a képlet, hogy a központi SZJA-ra kell világos megosztási arányokat deklarálni az egyes támogatási típusok között. B./ Egységes kiegyenlítési alap A kiegyenlítést szolgáló támogatási alap felosztása viszonylag kis számú, de az önkormányzatok helyzetét jól jellemző mutató alapján történhetne. Öt mutató jöhetne számításba (Illés 1996): 1. Az önkormányzat működési költségei és a helyi forrásokból reálisan megszerezhető fedezet különbsége. 2. A település, illetve az önkormányzat népessége. 3. Az önkormányzat ingatlanvagyona, amely fenntartást, felújítást, üzemelést igényel. 4. Az önkormányzat nem-ingatlan vagyona, ami viszont potenciális anyagipénzügyi forrást jelent. 5. A belterületi utak hossza, amely többé-kevésbé arányos az út-, közmű-, közvilágítási-, közterület fenntartási, valamint helyi közlekedési feladatokkal. A támogatások másik ága a feladatorientált támogatás lehetne, amely funkciójában és gazdaságpolitikai jellegében is különbözne a kiegyenlítő támogatástól: • A feladatorientált támogatások esetében a központi kormányzat egy konkrét feladat ellátásában vállal felelősséget és egyben meghatározott teherviselést. Ez esetben indokolt lehet a teherviselés irányadó megosztásának meghatározása is. Pl. az állami felelősségvállalású ágazatokban (közoktatás, egészségügy, szociális ellátás) összesen 2/3:1/3 az állami támogatás/önkormányzati saját forrás közötti tehermegosztás. • A kiegyenlítő támogatás "monetarizált" támogatás, amelyben a központi költségvetés egyetlen konkrét feladatban, ágazati fejlesztésben sem vállal felelősséget, vagy teherviselést, csak annyit, hogy hozzájárul a működőképesség fönntartásához és a különbségek csökkentéséhez. A mutatók és normatívák is csupán kulcsok, amelyek alapján valamely adott - a nemzetgazdaság és a költségvetés teherviselő képességének függvényében meghatározott - támogatási alap az egyes önkormányzatok között fölosztható.

Összegzés, javaslatok Kiindulópont:

86

Lados Mihály

TÉT 1998 1-2

A területi és helyi szinten megjelenő területfejlesztéshez történő kormányzati (költségvetési) szerepvállalás célja: • a területi különbségek mérséklése • nemzeti szinten is kívánatos folyamatok ösztönzése Kiegyenlítés csak akkor történik ténylegesen, ha a hátrányos helyzetű térségben lévő önkormányzat is rendelkezik fejlesztési forrásokkal. Ennek alapfeltétele azonban a folyó működési szükségletek stabil biztosítása. A jövőbeni kívánatos helyzetet olyan forrásrendszer alkalmazása biztosíthatja az önkormányzatok szintjén, amelyek egyrészt segítik a hazai önkormányzatok pénzügyi önállóságának növelését, másrészt biztosítja a kiegyenlítést is az eltérő jövedelem kapacitású önkormányzatok között. Az első célt a szabad döntésű források bővülése szolgálhatja, a második esetben egy szétaprózott rendszert szükséges átláthatóbbá, nyilvánosabbá (transzparenssé) és hatékonyabbá tenni. A szakértői álláspontok szintjén kezd letisztulni és konszenzus kialakulni abban, hogy a pénzügyi önállóság növelésének két útja javasolt a hazai viszonyok között. Az egyik irány a megosztott SZJA bevételi rendszer átalakítása, központi és helyi döntésű SZJA-vá, a másik a helyi ingatlanadó fejlesztése, az értékalapú ingatlanadóztatás alkalmazása. Az utóbbi időszakban felerősödött az iparűzési adó szerepének hosszú távú felértékelődése is. A hazai hagyományok szerint bizonyos központi egyenesadóknak a belügyminisztérium által jóváhagyott százalékéban vetettek ki községi pótadókat. Ezek között mind vagyoni, mind (személyi és vállalati) jövedelmi típusú adók szerepeltek. A ma elfogadott nemzetközi gyakorlatban inkább a személyi jövedelmek pótadóztatását alkalmazzák. Ez minden önkormányzat számára bevételi forrást jelenthet, ugyanakkor lehetővé tenné az adóztatás jogának kiterjeszthetését a középszintű önkormányzatokra is. A rendszer kialakítása egy-két év alatt megtörténhet. Lényegében a fölkészülésre rendelkezésre áll az 1997-es és az 1998-as év, mivel a jelzett évekre egy három éves program keretében megtörtént az SZJA megosztási játékszabályok rögzítése, s azt felesleges lenne fölborítani. Így megfelelő idő állna rendelkezésre az SZJA pótadóztatásának 1999-től történő bevezetésére. Nem javasolt a forgalmi és a vállalati jövedelmi adók pótadóztatása, mert az hosszabb távon rontja a helyi gazdaság versenyképességét. Azt szükséges inkább rögzíteni, hogy az egyes központi adók közül melyik milyen arányban finanszírozza az egyes kormányzati transzfereket. A társasági adó pótadóztatása azért sem javasolt, mert a helyi adók között működik az iparűzési adó, amely egyfajta helyi forgalmi adóként is működik. Ennek szerepét azonban hosszabb távon nem növelni, hanem mérsékelni szükséges. Az egyre magasabb kulcsokkal működő iparűzési adó egyrészt torzítja a helyi vállalkozások versenyképességét, másrészt indokolatlan mértékűvé erősítheti a települések közötti adóversenyt. A helyi adók közül az ingatlanadó, s azon belül a lakásingatlanok adójának fejlesztése javasolt. Az értékarányos ingatlanadóztatásra való áttérés egyes szükséges elemei megvalósultak (központi mentességek eltörlése), mások megvalósítás alatt vannak (számítógépes ingatlan kataszter, korábbi mentességek kifutása, önkormányzati lakásvagyon privatizációja), míg több elem ma is hiányzik

TÉT 1998 1-2


87

(értékelési törvény, képzési programok, lakosság fölkészítése). Az átállás egy négyöt éves időszakban képzelhető el, amelyben kulcselem a lakosság fölkészítése erre az adótípusra (ezt az SZJA 1988. évi, a jövedelemmel rendelkezők teljes körére kiterjedő bevezetéséhez hasonlatosan kellene bonyolítani). Jelen pillanatban az értékarányos ingatlanadóztatással kapcsolatosan szükséges annak áttekintése, hogy hol tartunk a javasolt folyamatok és a többször leírt stratégiai program lépések megvalósításában. Az SZJA hosszabb távon az önkormányzati gazdálkodás egyik alapvető finanszírozási eleme marad. A kilencvenes években az átalakulással lezajló folyamatok (munkanélküliség, illetve gazdasági visszaesés és növekedés területi differenciái), valamint demográfiai okokból, a lakossági jövedelmek területi és települési szintű növekedése prognosztizálható a következő középtávú időszakban. Ez továbbra is hangsúlyosan jeleníti meg a jövedelem kiegyenlítési mechanizmus működtetését az önkormányzati finanszírozás területén. A kiegyenlítő források rendkívül szétdaraboltan és szétaprózottan jelennek meg a jelenlegi finanszírozási rendszerben. Ennek átalakítása a következőképpen képzelhető el. A kedvezményezett önkormányzatok nagymértékben átfedik egymást a különböző jogcímen megkapott kiegyenlítő támogatások esetében. Célszerű mindössze két kiegyenlítő támogatás alkalmazása. Az egyik a működés pénzügyi feltételeinek kiegyenlítését szolgálná az SZJA kiegyenlítő támogatás keretében. A másik pedig a fejlesztéseket segítené a céltámogatási rendszeren keresztül. Mindkét támogatás forrása a központi (vagy központban maradó) SZJA lenne. Az SZJA összességében négy célt szolgálna. A helyben maradó vagy pótadózott SZJA az összes nettó SZJA 30-40%-át tenné ki. A központosított vagy központi SZJA pedig fele-fele arányban oszlana meg a kiegyenlítő támogatások és a normatív vagy feladat-orientált támogatások között. Ez utóbbi esetében meg kell határozni azt a hányadot, amelyet a kormányzat nem az SZJA-ból, hanem más adóbevételekből fedez. A bruttó és a nettó SZJA bevétel közötti különbözet az APEH költségvetésének fedezetéhez járulna hozzá. Az államháztartás reformja több ponton is érinti az önkormányzati gazdálkodást. A nagy ellátó rendszerek, így a közoktatás, a szociális ellátás, az egészségügy reformja kihat az önkormányzati feladatokra, az azokra fordítható makroszintű forrásokra, s nem utolsó sorban az elosztási, szabályozási rendszer alakulására is. Ez a normatív támogatási rendszeren keresztül érzékelhető leginkább az önkormányzatok számára. Szükséges annak eldöntése, hogy milyen irányban fejlesztendő a normatív támogatás rendszere. Ha a normativitással a forrásszabályozást és a kiegyenlítést együttesen kívánjuk kezelni, akkor elegendő lenne egy négy-öt mutatóból előállított elosztási formulát alkalmazni. Ha a feladat-orientált finanszírozás kerülne előtérbe, akkor viszont csupán három területre kellene ennek a finanszírozási formának kiterjednie, mégpedig azokra, amelyekben jelentős az állami szerepvállalás is: közoktatás, szociális ellátás, egészségügy. Minden más terület - speciális szabályozást igénylő etnikai és nemzetiségi önkormányzatok finanszírozását kivéve - kikerülne a normatív elosztási kulcsok rendszeréből. Azok fedezetét a helyben maradó, vagy

88

TÉT 1998 1-2

Lados Mihály

helyi SZJA-ból, a helyi bevételekből és a működést segítő kiegyenlítési rendszereken keresztül kell az egyes önkormányzatoknak előteremtenie. A forrásoldalra nehezedő nyomás csökkenhet a racionálisabb szolgáltatásszervezéssel. Ez nem jelenti feltétlenül nagyobb önkormányzati egységek kialakításának az erőltetését. A hatékonyabb működést két folyamat segítheti leginkább. Az egyik az önkormányzati feladatok decentralizációja, vagyis a helyi közösségi szolgáltatások egy körében a magánszektor szerepének erősítése. A másik, a közös feladatellátásra, önkormányzati társulások alakításának ösztönzése. Ezt célszerűbb pénzügyi szabályozással elérni, mint adminisztratív módon, a társulások megalakításának kötelezővé tételével.

Jegyzetek 1

Ha a fővárost nem egészében, hanem kerületenként vesszük számításba, akkor minden évben Budapest II. kerülete vezetné a települési listát. Az itt képződő egy főre jutó SZJA több, mit 5-szörösen haladja meg a vidéki átlagot. 2 A Világbank 1992-ben készült ország jelentése a költségvetésre és a közszolgáltatási szektor működésére összpontosította a figyelmét. A jelentés ("A helyi önkormányzatok finanszírozása Magyarországon") készítői Richard Bird és Christine Wallich voltak. A munkában a magyar önkormányzati pénzügyek szakértőjeként Péteri Gábor volt a segítségükre. 3 Az IMF Adóügyi Osztályának képviseletében egy négytagú bizottság tett látogatást Budapesten és néhány vidéki településen 1994. augusztus 28. és szeptember 14. között. A látogatás célja a magyarországi helyi adók és a helyi önkormányzatok pénzügyi rendszereinek reformját segítő technikai segítségnyújtás volt. A bizottság tagja volt: Emil M. Sunley az Adóügyi Osztály igazgatóhelyettese, P. Bernd Spahn az Adóügyi Osztály munkatársa, Robert D. Ebel a Világbanktól, valamint Jorgen Lotz az adóügyi szakértői testület tagja. A bizottság munkáját, mint magyar önkormányzati finanszírozási szakértői csoport, a budapesti Városkutató Kft. segítette. 4 A javaslatot ("A magyarországi önkormányzati rendszer reformja") a szerzők a Belügyminisztérium fölkérésére a brit Know-How Alap keretein belül dolgozták ki 1994-1995-ben. 5 Az elmúlt időszakban az adókulcs emelések kapcsán az emelést ellenzők szívesen hivatkoznak az ún. Laffler-görbére, amely szerint egy meghatározott ponton túl, az adókulcs emelésével már nem növekszik, hanem csökken az összes adóbevétel. Ezen vélemények szerint a hazai adótábla felső kulcsai már meghaladták ezt a pontot, ezért a nemzetközi összehasonlításban Magyarországon erőteljesebb az adóköteles jövedelmek eltitkolása. Nem készültek azonban publikált elemzések arra, hogy a marginális kulcsok különböző mértékű csökkentésével milyen mértékben változhat az adófizetési morál, s ezáltal akár csökkenő kulcsok mellett is emelkedhetnek az SZJA bevételek. Természetesen az adóbevétel nagyságát nem csupán a kulcsok és az ahhoz kapcsolódó fizetetési hajlandóság határozza meg, hanem az alkalmazott adósávok szélessége, az adóalap- és adócsökkentő tételek nagyságrendje, valamint az infláció. 6 Tulajdonképpen az SZJA 100%-os önkormányzati körben való fölosztása nem reális, hiszen ebben az esetben ezt a jövedelmet nem terheli adminisztrációs költség. Ugyanakkor elvárható, hogy az APEH költségvetésének egy részét az SZJA bevétel fedezze. Lehet, hogy így működik a dolog, de erről nem tudunk, az elszámolás nem nyilvános, nem transzparens. 7 Ez a támogatási elem a normatív támogatási rendszer bevezetésekor született. Községenkénti összege azóta sem változott: 2 millió Ft minden községi önkormányzat számára. 1991-ben mintegy 50 önkormányzatnak ez a forrás tette ki a bevételeinek 50%-át. 1997-re ennek a forrásnak a reálértéke az 1991. évinek az egyötödére esett. 8 Az 1997. évi költségvetést értékelő írások között az önkormányzatok sérelmezték, hogy az önkormányzati részarány meghatározásánál a kormányzat nem a bruttó, vagyis a teljes SZJA bevételből indult ki, hanem csak a nettó bevételből, vagyis a településekre beazonosítható SZJA bevételekből. Véleményem szerint a nettó SZJA-ból való kiindulás elfogadható akkor, ha látható a "maradék" SZJA sorsa is. Ezt legegyszerűbben úgy lehetne transzparenssé tenni, ha ezt a részt az APEH működését szolgáló hányadként kezeli a rendszer. Igaz ezek után még mindig kérdés marad, hogy miképpen számolnak el az adóellenőrzések alapján befolyt többlet SZJA bevételekkel.

TÉT 1998 1-2


89

Irodalom Bird R. M. és Wallich C. (1992) Financing Local Government in Hungary. Policy Research Papers. Country Economics Department. The World Bank. March 1992. WPS 869. Bükki S. (1991) Győr önkormányzatának gazdálkodása a városi pénztári iratok tükrében 1867-1876 között. In: Fejezetek a győri önkormányzatok történetéből. In: Győri Tanulmányok 1991/1. Szerk.: Lados M. Győr Megyei Jogú Város Polgármesteri Hivatala. Győr. 23-36. o. Darázs I. (1997) A '97 évi költségvetési törvény ismeretében a lehetőségekről. ÖN-KOR-KÉP. 1997. január 4-7. o. Davey K. és Péteri G. (1995) A magyarországi önkormányzati adórendszer reformja. (Tervezet). Budapest, Kézirat Éberth G. (1931) A magyar városok pénzügyi és beruházó tervezete. Győri Hírlap nyomása. Győr Hegedűs J. - Péteri G. szerk. (1996) Az önkormányzati finanszírozás és gazdálkodás korszerűsítése. FDICEE Szeminárium előadásai és hozzászólásai. 1996. április 25-26. Budapest Fehérvári I. (1992) A helyi adók rendszerének működési tapasztalatai. Adó. Vol. 2. 16-17. o. Fehérvári I. (1995) A helyi adók - Működési tapasztalatok. ÖN-KOR-KÉP. Május-június 12-15. o. Fehérvári I. (1997) A helyi adó, a gépjárműadó és az illetékbevételek alakulása 1996-ban. Adó. Vol. 6. 49-51. o. Illés I. (1994) A vagyon- és ingatlan adózás, mint a terület- és településfejlesztés eszköze. MTA RKK ÉDO, Győr, Kézirat Illés I. (1996) Az önkormányzati rendszer továbbfejlesztésének fő irányai. In: Az önkormányzati finanszírozás és gazdálkodás korszerűsítése. Szerk.: Hegedűs J. - Péteri G. FDI-CEE szeminárium előadásai és hozzászólásai. 1996. április 25-26. Budapest, 112-117. o. IMF (1994) Magyarország: Helyi adók kormányzatközi elszámolások. Budapest, Kézirat Lados M. (1993/1994) Tax on Immobile Property in the Hungarian Local Government Finance. Rotterdam-Győr, Kandidátusi disszertáció Lados M. (1995) A helyi adózás és adóigazgatás fejlesztése. A területi közigazgatás továbbfejlesztésének irányai és az államháztartás reformja 20. MTA RKK, Pécs-Győr, Kutatási zárójelentés Lados M. (1997) Pótadóztatás és területi kiegyenlítés az önkormányzati finanszírozásban. A területi közigazgatás továbbfejlesztésének irányai és az államháztartás reformja 29. MTA RKK, Pécs-Győr, Kutatási zárójelentés Páll Gy. (1991) Önkormányzati gazdálkodás Győrött az 1920-as évek második felében. In: Fejezetek a győri önkormányzatok történetéből. In: Győri Tanulmányok 1991/1. Szerk.: Lados M. Győr Megyei Jogú Város Polgármesteri Hivatala. Győr, 71-93. o. Pitti Z. (1994) Gondolatok az önkormányzati gazdálkodásról, a vagyonhasznosítás kezdeti eredményeiről, a szabályozórendszer korszerűsítésének lehetséges és kívánatos irányairól. In: Központi-helyi kapcsolatok - Elvek és módszerek. Szerk. Péteri G. Budapest. 95-142. o.

FUTURE PERPECTIVES FOR LOCAL GOVERNMENT FINANCE IN HUNGARY MIHÁLY LADOS The paper is making a picture of financial sources, helping Hungarian local governments improving fiscal independence and on the other side, make secure the equalising system amongst settlements with different financial capacities. The first objective belongs to the governmental regulation system, the second has another outer connections too. These sources are using for moderating the differences on income-production through redistribution, or more effective expenditure system in governmental tasks. The other group of equipment use for improving incomeproduction capacity belongs to regional policy. The social-economic transformation affected the regions in different ways in Hungary, resulting wider regional differences, than before. This situation came as

90

Lados Mihály

TÉT 1998 1-2

a result of some dissimilar processes. The governmental infrastructure construction programs moderated the differences. At the same time the leader regions of transition – thanks for the activity of foreign investors – were the traditional more developed areas of the country (Budapest and its agglomeration zone, regional centres, Northwestern Transdanubia). A real equalising method means, that the local governments – laying in a peripheral area for example – has sources helping for local development. The basis of this method is stabilising sources of current functional expenditures. The desirable situation a certain resource-system, which help the local governments to widen free sources, or on the other hand improve the recent frittered system more effective, transparent and public. There are two ways in the Hungarian situation, to widen free sources for local governments. The first, change the divided personal income tax (PIT-) system as a local and a centralised part. The second way is developing the value-based property tax system. (In the last few years, we could see the strengthening role of local corporation tax, but in the author’s opinion we must weaken the role of this taxation form in longer term, if we’d like a more effective local economy.) In the local taxation system, the most perspective class is the property-tax group and within this group we should develop the accommodation tax form, based on the value of flats. This change needs at least 4-5 years, similar the introducing of PIT-system in 1988. The nodal point of the process is preparing people for the changes. The moderating resources are present in the recent financial system, but extremely frittered, squandered way. The potential change should be the following: we should use only two moderating aiding forms of sources. The first, for helping on equalise the current functional expenditures, as a PIT-moderating support and the other for improving local development through an object-aid system. The source of these aids would come from the centralised part of PIT. It is necessary to upset, how to develop the normative-aid system, too. If we’d like to manage the normative form, together the resource regulation and moderating system, that would be enough to create a simple distribution form, based on 4-5 specimen. If we prefer the object-oriented financing system this form should be concentrated on only three areas (education, social-welfare, health), improving the role of private sector. Any other part – except financing ethnic minorities – would get out of the normative system. The pressure weight the source side down can reduce with a more rational service organising system. We can improve the more effective functioning in two ways. The first is decentralise functions, the other is stimulate associations of local governments for supplying common functions. This stimulating process based on financial regulation, rather than administrative way.

A TERÜLETI FINANSZÍROZÁS HARMONIZÁCIÓJA

Recommend Documents