A társadalmi felzárkózás szakpolitika-alkotás integrált folyamatmodellje
Készítette: Türr István Képző és Kutató Intézet, Kutatási Főosztály Lezárva: 2012. május 31.
Készült az AROP 2011/1.1.9 “A társadalmi felzárkózás szakpolitikai eszközeinek integrált fejlesztése és a területi együttműködések esélyegyenlőség elvű fejlesztésének modellezése a közszolgáltatások terén” című kiemelt projekt keretében
TARTALOMJEGYZÉK TARTALOMJEGYZÉK................................................................................................................................................ 2 BEVEZETŐ............................................................................................................................................................... 5 LEGFONTOSABB ÜZENETEK MAGYARORSZÁG DÖNTÉSHOZÓI SZÁMÁRA ............................................................... 7 VEZETŐI ÖSSZEFOGLALÓ ........................................................................................................................................ 8 A KORÁBBI FELZÁRKÓZÁSI PROGRAMOK SIKERTELENSÉGÉNEK OKAI ............................................................................................ 8 SZEMPONTOK A FOLYAMATMODELL MEGALKOTÁSÁHOZ........................................................................................................ 12 INTÉZKEDÉSI SZINTEKRE LEBONTOTT AJÁNLÁSOK A FOLYAMATMODELL MEGALKOTÁSÁHOZ ........................................................... 13 STRATÉGIAI SZINTEN javasoljuk: ......................................................................................................................... 13 OPERATÍV TERVEZÉS SZINTJÉN ajánljuk: ............................................................................................................. 14 PROJEKTSZINTEN fontosnak gondoljuk: .............................................................................................................. 15 AZ AJÁNLÁSOK A FOLYAMATMODELL ELEMEIRE LEBONVA ...................................................................................................... 16 SZAKTERÜLETI BONTÁSBAN AZ ALÁBBIAKAT EMELJÜK KI ........................................................................................................ 20 Gyermek jóllét ..................................................................................................................................................... 20 Oktatás-képzés .................................................................................................................................................... 22 Foglalkoztatás ..................................................................................................................................................... 24 Egészségügy ........................................................................................................................................................ 25 Lakhatás .............................................................................................................................................................. 27 Bevonás, szemléletformálás, diszkriminációs jelenségek elleni küzdelem .......................................................... 29 ELŐZMÉNYEK ....................................................................................................................................................... 31 A KIM-TKKI KONZORCIUM ÁLTAL MEGVALÓSÍTOTT AROP 119 KIEMELT PROJEKT CÉLKITŰZÉSEI .................................................. 31 1. CÉLTEVÉKENYSÉG: A FOLYAMATMODELL KIALAKÍTÁSA ....................................................................................................... 33 AZ ELMÚLT 20 ÉV MEGOLDÁSI KÍSÉRLETEI ........................................................................................................... 34 VONATKOZÓ JOGSZABÁLYOK, STRATÉGIAI TÖREKVÉSEK ......................................................................................................... 34 1990-2002 ........................................................................................................................................................... 35 2004-2010 ........................................................................................................................................................... 36 2010 után ............................................................................................................................................................ 38 FINANSZÍROZÁS, MONITORING, VISSZACSATOLÁS ................................................................................................................. 39 JAVASLAT A FOLYAMATMODELL KIALAKÍTÁSÁRA A MÚLT TANULSÁGAI ALAPJÁN .......................................................................... 42 SZAKTERÜLETI ELEMZÉSEK ................................................................................................................................... 47 GYERMEK JÓLLÉT.................................................................................................................................................. 48 VEZETŐI ÖSSZEFOGLALÓ A GYERMEK JÓLLÉT SZAKTERÜLETHEZ ................................................................................................ 48 AZ ELMÚLT KÉT ÉVTIZED GYERMEK JÓLLÉTET ÉRINTŐ STRATÉGIAI TERVEI ................................................................................... 50 Stratégiai kérdések más megközelítésben .......................................................................................................... 58 JÓ GYAKORLATOK A GYERMEKJÓLLÉT SZAKTERÜLETHEZ ......................................................................................................... 60 Bevezetés ............................................................................................................................................................. 60 BIZTOS KEZDET PROGRAM............................................................................................................................................... 60 ÉLETÚT PROGRAM ........................................................................................................................................................ 69 OKTATÁS-KÉPZÉS ................................................................................................................................................. 75
2 / 389
VEZETŐI ÖSSZEFOGLALÓ: OKTATÁS-KÉPZÉS SZAKTERÜLET ...................................................................................................... 75 STRATÉGIÁK ÉS INTÉZKEDÉSEK ÁTTEKINTÉSE AZ OKTATÁS-KÉPZÉSI SZAKTERÜLET VONATKOZÁSÁBAN (2002-2010) ........................... 77 2002-2003 ........................................................................................................................................................... 77 2004-2006 ........................................................................................................................................................... 77 2007-2010 ........................................................................................................................................................... 80 ÚTRAVALÓ ÖSZTÖNDÍJPROGRAM ..................................................................................................................................... 82 A PROGRAM MENTOROK RÉSZÉRŐL TÖRTÉNŐ MEGÍTÉLÉSE................................................................................................... 100 SZAKISKOLAI FEJLESZTÉSI PROGRAM (SZFP) 2003-2009 .................................................................................................. 104 INTEGRÁCIÓS PEDAGÓGIAI RENDSZER (IPR) ..................................................................................................................... 117 ÖSSZEGZÉS: OKTATÁS-KÉPZÉS SZAKTERÜLET ..................................................................................................................... 163 FOGLALKOZTATÁS SZAKTERÜLET ........................................................................................................................165 BEVEZETŐ ................................................................................................................................................................. 165 STRATÉGIAI, SZAKPOLITIKAI ÁTTEKINTÉS A FOGLALKOZTATÁSI SZAKTERÜLET VONATKOZÁSÁBAN................................................... 172 A foglalkoztatáspolitikai intézkedések értékelése: ............................................................................................ 182 A foglalkoztatáspolitikai intézkedésekkel kapcsolatos szakmapolitikai ajánlások: .......................................... 185 ESETTANULMÁNY: TRANZITFOGLALKOZTATÁS ................................................................................................................... 201 ESETTANULMÁNY: KID (KOMPLEX INTEGRÁLT DIFFERENCIÁLT) PROGRAM............................................................................... 214 FOGLALKOZTATÁS SZAKTERÜLETI ÖSSZEFOGLALÓ ............................................................................................................... 222 EGÉSZSÉGÜGY .....................................................................................................................................................227 AZ EGÉSZSÉGÜGYI SZAKTERÜLET VEZETŐI ÖSSZEFOGLALÓJA ..............................................................................227 STRATÉGIAI ÁTTEKINTÉS AZ EGÉSZSÉGÜGYI SZAKTERÜLET VONATKOZÁSÁBAN ........................................................................... 233 JÓ GYAKORLATOK........................................................................................................................................................ 247 1. JÓ GYAKORLAT: ATTITŰD KUTATÁS ÉS TOLERANCIA-ERŐSÍTŐ PROGRAM SZABOLCS-SZATMÁR-BEREG MEGYE EGÉSZSÉGÜGYI INTÉZMÉNYEIBEN ........................................................................................................................................................ 248 2. JÓ GYAKORLAT: A NAPKERÉK EGYESÜLET, KAPOSVÁRI EGYETEM, KAPOSI MÓR KÓRHÁZ, SOMOGY MEGYEI RENDŐR FŐKAPITÁNYSÁG KÖZÖS PROGRAMJAI .................................................................................................................................................... 259 3. JÓ GYAKORLAT: ROMA ORVOSKÉPZÉSI PROGRAM, SEMMELWEIS EGYETEM, BUDAPEST ........................................................ 263 JÓ GYAKORLAT KIEGÉSZITÉS: EGY ROMA SZÁRMAZÁSÚ FIATAL SZÜLÉSZNŐ ÉLETTÖRTÉNETE ......................................................... 267 ÖSSZEGZÉS: EGÉSZSÉGÜGY ........................................................................................................................................... 273 LAKHATÁS ...........................................................................................................................................................275 LAKHATÁS SZAKERÜLETI ÁTTEKINTÉS ............................................................................................................................... 275 2005-2006 ......................................................................................................................................................... 276 2007-2010 ......................................................................................................................................................... 277 2010 után .......................................................................................................................................................... 278 INTEGRÁLT SZOCIÁLIS VÁROS-REHABILITÁCIÓS PROGRAM .................................................................................................... 279 KOMPLEX-TELEPPROGRAM ........................................................................................................................................... 282 BEVONÁS, SZEMLÉLETFORMÁLÁS, A DISZKRIMINÁCIÓS JELENSÉGEK ELLENI KÜZDELEM SZAKTERÜLET ..............284 BEVEZETŐ ................................................................................................................................................................. 284 STRATÉGIAI, SZAKPOLITIKAI ÁTTEKINTÉS: BEVONÁS, SZEMLÉLETFORMÁLÁS SZAKTERÜLET ........................................................... 287 ESETTANULMÁNY I: ROMÁK FOGLALKOZTATÁSA A KÖZIGAZGATÁSBAN (ÁROP 2.2.9/A-B/2010) ............................................. 304 ESETTANULMÁNY II. „SZÖVETKEZZ/2007” ÉS „SZÖVETKEZZ/2009” .................................................................................... 319
3 / 389
ESETTANULMÁNY III : ROMA KÖZÖSSÉGI HÁZ KIALAKÍTÁSA NAGYKANIZSÁN: BOGDÁN JÁNOS CIGÁNY KISEBBSÉGI KÖZÖSSÉGI HÁZ BEMUTATÁSA ............................................................................................................................................................. 331 ÖSSZEGZÉS ................................................................................................................................................................ 344 FELHASZNÁLT IRODALOM, FOTÓK JEGYZÉKE .......................................................................................................346 1. MELLÉKLET: KIM 1. CÉLFELADATOT VÉGZŐ MUNKACSOPORT ÁLTAL VIZSGÁLT SZAKPOLITIKAI CÉLOK ÉS ESZKÖZÖK SZAKTERÜLETENKÉNT ........................................................................................................................356 2. MELLÉKLET: AZ ÁTTEKINTETT JOGSZABÁLYOK, STRATÉGIAI DOKUMENTUMOK LISTÁJA .................................361 3.MELLÉKLET: J E L E N T É S A KORMÁNY RÉSZÉRE A ROMÁK TÁRSADALMI INTEGRÁCIÓJÁT ELŐSEGÍTŐ KORMÁNYZATI PROGRAMRÓL ÉS AZ AZZAL ÖSSZEFÜGGŐ INTÉZKEDÉSEKRŐL SZÓLÓ 1021/2004. (III. 18.) KORM. HATÁROZAT VÉGREHAJTÁSÁRÓL ........................................................................................................................364 4.MELLÉKLET: A ROMA INTEGRÁCIÓ ÉVTIZEDE PROGRAM ÁLTAL MEGJELÖLT CÉLOK MEGVALÓSULÁSI FOLYAMATÁNAK MONITORING-VIZSGÁLATA MAGYARORSZÁGON A 2005-2009 KÖZÖTTI IDŐSZAKRA VONATKOZÓAN ..................................................................................................................................................366 5.MELLÉKLET: A MAGYARORSZÁGI CIGÁNYSÁG HELYZETÉNEK JAVÍTÁSÁRA ÉSFELEMELKEDÉSÉRE A RENDSZERVÁLTÁS ÓTA FORDÍTOTT TÁMOGATÁSOKMÉRTÉKE ÉS HATÉKONYSÁGA ............................................369 6. MELLÉKLET: A TISZAROFFI SZEGREGÁLT LAKÓKÖRNYEZETBEN, MÉLYSZEGÉNYSÉGBEN ÉLŐKLAKLAHTÁSI KÖRÜLMÉNYEI ....................................................................................................................................................376 7. MELLÉKLET: AZ ESETTANULMÁNYOK/JÓ GYAKORLATOK BEMUTATÁSÁHOZ HASZNÁLT ELEMZÉSI SZEMPONTRENDSZER..........................................................................................................................................388
4 / 389
BEVEZETŐ Jelen tanulmány célja az egységes társadalmi felzárkózás-politika kialakításának támogatása a felzárkózás szakpolitika-alkotási ciklus integrált folyamatmodelljének működtetésére vonatkozó ajánlások bemutatásával. „A társadalmi felzárkózás szakpolitikai eszközeinek integrált fejlesztése és a területi együttműködések esélyegyenlőség elvű fejlesztésének modellezése a közszolgáltatások terén” című kiemelt projekt keretén belül a Türr István Képző és Kutató Intézet (TKKI) a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium (KIM) megbízásából 2012 tavaszán másodlagos kutatást végzett a társadalmi felzárkózás-politika integrált folyamatmodelljének megalkotása céljából.
A kutatási munka kiindulási alapját a KIM munkatársaiból álló, a nevezett projekt 1. célfeladatot ellátó munkacsoport tagjai által készített szakterületi elemzések adták. A munkacsoporttól kapott elemzések az alábbi 10 szakterület vonatkozásában mutattak be 3-3 jó gyakorlatot1: Oktatás Esélyegyenlőség Egészségügyi-szociális intézményekben „roma” esélyegyenlőség érvényesülése Közösségfejlesztés és integráció Gyermekszegénység Foglalkoztatás Felnőttképzés Roma felzárkóztatás Kultúra, közművelődés Kistérségi társulások
1
Az 1. célfeladatot végző KIM munkacsoport által átadott elemzésekben feldolgozott Szakpolitikai célok és eszközök összefoglaló táblázatát az 1. Melléklet tartalmazza.
5 / 389
A tanulmányban összegeztük a kapott jó gyakorlatok tanulságait, és kiegészítettük azokat további esettanulmányokkal úgy, hogy a Nemzeti Társadalmi Felzárkózási Stratégiában (NTFS) megjelölt beavatkozási területek mindegyikére (gyermek jóllét; oktatás-képzés; foglalkoztatás; egészségügy; lakhatás; bevonás, szemléletformálás, diszkriminációs jelenségek elleni küzdelem) vonatkozó országos, regionális és lokális, jól vagy éppen rosszul működő programok, projektek tanulságainak bemutatásával illusztráljuk a folyamatmodell elemeit. Az esetek feldolgozása során főként a problémafelvetés-tervezés-megvalósítás-értékelés-visszacsatolás működési mechanizmusait vizsgáltuk. Kísérletet tettünk továbbá a megvalósult projektek eredményességének értékelésére, a kommunikációs vonatkozások feltérképezésére, és a finanszírozási aspektusok áttekintésére. Az NTFS minden beavatkozási területén áttekintettük az elmúlt évek stratégiai törekvéseit, esettanulmányokat mutatunk be, amelyek országos, regionális, vagy helyi kezdeményezésként valósultak meg az elmúlt években az adott szakterület vonatkozásában. Tanulmányunkban megkíséreltük továbbá összegezni a társadalmi felzárkózás témakörével foglalkozó, közelmúltban készült hatásvizsgálatok, tanulmányok, stratégiai jelentések, program- és projektértékelések javaslatait, tanulságait. Munkánkhoz felhasználtuk többek között a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség, az Állami Számvevőszék, a Társadalmi Kirekesztés Elleni Bizottság, illetve egyes kutatóközpontok (Budapest Intézet, Hétfa, Tárki, Tárki-Tudok) által készített vagy készítetett, nyilvánosan elérhető elemzéseket.2 A folyamatmodell megalkotása mellett az esettanulmányok bemutatásával a tanulmány egy fontos célja az, hogy rávilágítson az elmúlt 15-20 év politikai és szakmai sikereinek és sikertelenségek okaira és javaslatot tegyen a döntéshozóknak arra, hogy mely korábban kipróbált jó gyakorlatok folytatására érdemes forrásokat szánni, illetve melyek a még tovább fejlesztendő területek. A társadalmi felzárkózás kérdéseinek hatékony megoldása nem tűrhet további halasztást, idővesztegetést. A korábbi évtizedek kormányzati mulasztásai miatt (bal- és jobboldali egyaránt) Magyarország egyes régióiban robbanásközeli a helyzet, annak következtében pedig komoly továbbterjedő feszültség, kezelhetetlen konfliktushalmaz vár mindenkire. A további halogató politika, a megoldatlan regionális és helyi problémahalmaz a politikai szereplők kezéből kiveszi az irányítás lehetőségét és olyan helyzetet teremthet, amelyben a jelenlegi politikai és gazdasági elit teljes egészében elveszti legitimitását, esetleg gazdasági és politikai hatalmát is.
2
A felhasznált tanulmányok listáját részletesen lásd a Hivatkozások és felhasznált irodalom menüpontban a tanulmány végén.
6 / 389
LEGFONTOSABB ÜZENETEK MAGYARORSZÁG DÖNTÉSHOZÓI SZÁMÁRA a társadalmi felzárkózás sikerének biztosításához a felzárkózás szakpolitika-alkotás integrált folyamatmodelljére vonatkozóan
A társadalmi felzárkózási programok sikerének elengedhetetlen feltétele a befogadáshoz szükséges toleráns szemlélet országos szintű megléte. Az elfogadó, befogadó gondolkodás kialakítását fontos pozitív kormányzati példamutatással és a toleranciát a lakosság körében erősíteni képes kommunikációs kampányokkal segíteni. A hatékony felzárkózás komplex, ágazati együttműködésekben, politikailag független kutatói csapat javaslatait figyelembe vevő, menedzsment szemléletű működéssel, pontosan definiált feladatokat, felelősségi köröket és hozzájuk rendelt forrásokat meghatározó stratégiai terveken és programokon keresztül valósítható meg. A felzárkózási programok esetében kiemelten fontos a közép és hosszú távú gondolkodás. Rendszer szintű előrelépés minimum 5 éves projektek keretében, kormányzati ciklusokon átívelő, szakmai alapokon nyugvó, politikai érdektörekvésektől független fejlesztésekben valósulhat csak meg. A felzárkózási programok koherens, ágazatilag összehangolt, politikai érdekektől és szélsőségektől mentes, tényekre alapozott tervezéséhez szükséges egy erre szakosodott tisztán szakmai testület létrehozása. Elengedhetetlen a civil és a kormányzati szféra együttműködése. A tényekre alapozott tervezés, az egymásra épülés, a fejleszthetőség és a fenntarthatóság folyamatos biztosítása érdekében szükséges a felzárkózási célú programok teljes körű követésére alkalmas információs rendszerének felállítása, amely informatikai hátteret biztosít a szakmai megvalósulás követéséhez, a költséghatékonyság méréséhez, a programok továbbfejlesztéséhez és kiterjeszthetőségéhez, biztosítva ezzel a jó gyakorlatok elterjesztését, fenntarthatóságát és a rendelkezésre álló források hatékonyabb felhasználását.
7 / 389
VEZETŐI ÖSSZEFOGLALÓ A korábbi felzárkózási programok sikertelenségének okai A szegénység és a szegénységben élők, köztük a roma népesség helyzetének folyamatos romlása, a foglalkoztatás rendkívül alacsony szintje, a tartós szegénység és a romák kultúrájának elfogadatlansága, megértettségének hiánya, ennek következtében a megoldások érdekében történő összefogástól való elzárkózás tekinthetők ma Magyarország legsúlyosabb társadalmi problémáinak. Az intolerancia ennek azért fontos alkotóeleme, mert az ördögi körként tartja fenn a szegénységet és akadályozza meg a munkaerőpiacról és a társadalomból kiesett csoportok inklúzióját. Az elmúlt évtizedben, egyrészt a társadalomkutatók által végzett vizsgálatok eredményei alapján született elemzések és figyelemfelhívások hatására, majd 2004-től kezdve az európai uniós stratégiai törekvések által késztetve is egyre fokozottabb figyelmet kapott hazánkban a társadalmi befogadás, az esélyegyenlőség, az integráció, inklúzió kérdésköre. Számos stratégiai dokumentum és hozzájuk kapcsolódó jogszabály született, amelyek a hátrányos helyzetű csoportok (romák, idősek, nők, alacsony iskolai végzettségűek, fogyatékkal élők) helyzetének javítását tűzte ki célul.3 Az elmúlt másfél évtizedben több kormányzati kísérlet is történt, ami kifejezetten a tartós munkanélküliség és a szegénység csökkentését, az oktatási rendszer befogadóbbá tételét és a hátrányos helyzetű tanulók felzárkóztatását, a szegények egészségügyi helyzetének javítását, a lakhatási körülmények fejlesztését célozta. Mind hazai, mind EUs forrásokból finanszírozva számos példaértékű kezdeményezés valósult meg sikeresen, helyi, regionális, esetenként országos viszonylatban. A közelmúltban készült kvantitatív és kvalitatív vizsgálati eredmények és a vonatkozó statisztikák tükrében mégis azt mondhatjuk, hogy a felzárkóztatási célú programok nem érték el kellő mennyiségben a legkiszolgáltatottabb rétegeket, legfőképpen az elszigetelten élő romákat, és országos szinten nem biztosítottak generális megoldást a társadalmi felzárkózás problémájára. A megoldási törekvések sikertelensége összetett okokra vezethető vissza, amelyeket az alábbi négy csoportba sorolhatunk:
3
A közigazgatás gyengeségei: a szaktárcák közti együttműködés és a menedzsment szemlélet hiánya az intézkedési tervek készítésében, továbbá a különböző szintek közti nem megfelelő feladatmegosztás. A politikai megosztottság: a kormányzatok közti összhang hiánya, illetve a kormányzatokon belüli következetlenségek, megtorpanások. A forrásfelhasználás egységes monitoring, értékelési és nyilvántartási információs rendszerének hiánya. Szociálpolitikai problémák: az alapvetően intoleráns magyar társadalom.
A tanulmányban áttekintett stratégiai dokumentumok és a kapcsolódó jogszabályok listáját a 2. Melléklet tartalmazza.
8 / 389
Számos értékelő tanulmány (ÁSZ jelentés4, NFÜ jelentés5, KIM összefoglaló6, RIÉP monitoring jelentés7) kiemeli azt a tervezés és visszacsatolás szempontjából igen jelentős tényt, hogy hiányzik a megvalósított programok eredményeit átfogóan és egymással összefüggésben értékelő és főként azokat a további tervezésbe visszacsatoló egységes mechanizmus. Ennek megvalósulását minimálisan három alkotóelem tenné lehetővé, amelyek mindegyike hiányzik a jelenlegi rendszerből: 1. A felzárkózási programokra szánt források felhasználásának adminisztatív és szakmai megvalósulásra vonatkozó adatokat tartalmazó információs rendszer. 2. Az információs rendszerből következtetéseket levonni és javaslatokat alkotni képes kutatócsoport. 3. A kutatói csoport ajánlásait ágazati és társadalmi egyeztetésen keresztül komplex szakpolitikai intézkedésekké formálni képes, menedzsment szemlélettel rendelkező testület. A korábbi évek törekvéseinek sikereit és sikertelenségeit vizsgálva megállapíthatjuk, hogy a számos pozitív kezdeményezés országos szintű eredménytelenségének oka alapvetően a fenti hiányosságokra vezethető vissza. A korábbi évek legkomplexebb felzárkóztatási programja a Roma Integráció Év zede Program (RIÉP) volt. Ez a stratégia formájában megfogalmazott, jogszabályban rögzített intézkedési tervel rendelkező törekvés számos jó gyakorlatot hozott létre, eredményességét azonban több tanulmány is megkérdőjelezi. A “Roma Integráció Év zede Program által megjelölt célok megvalósulási folyamatának monitoringvizsgálata Magyarországon a 2005-2009 közö időszakra” című tanulmány kiemeli azt a tényt, hogy a (korábbi) “Kormány számos intézkedést te a Roma Integráció Év zede Program keretében a romák forrásokhoz való egyenlő esélyű hozzáférésének megteremtése, a cigány tanulók iskolai sikeressége, a munkaerő-piaci integráció, valamint a lakhatási szegregáció csökkentése érdekében.” Bár számos kezdeményezés helyi szinten sikeres volt és a résztvevők körében eredményesen járult hozzá az intergráció megvalósításához, a hivatkozo tanulmányból az is kiderül, hogy “a bevezete kormányza programok célcsoportjai azonban többnyire nem kifejeze en a romák, hanem a hátrányos helyzetű társadalmi csoportok; az intézkedések hatékonysága a romák integrációja, körülményeik javítása szempontjából a szükséges adatok hiányában nem megfelelően ítélhető meg, nem nyomon követhető. A
4
A magyarországi cigányság helyzetének javítására és felemelkedésére a rendszerváltás óta fordított támogatások mértéke és hatékonysága, Állami Számvevőszék összegző, helyzetfeltáró tanulmánya, 2008. 5
Teller Nóra és mtsai (2012): Roma integrációt szolgáló EU-s fejlesztések értékelése - Értékelési zárójelentés, NFÜ 2012
6
Jelen projekt keretén belül a KIM 1. célfeladatot végző munkacsoportja által készített összefoglaló.
7
A Roma Integráció Év zede Program által megjelölt célok megvalósulási folyamatának monitoring-vizsgálata Magyarországon a 2005-2009 közö időszakra vonatkozóan, Kurt Le in Alapítvány Budapest, 2010 Második, átdolgozo változat 9 / 389
visszajelzések alapján kézzel fogható eredményt, érzékelhető változást sem a cigányság, sem a többségi társadalom nem érzékel.”
A RIÉP monitoring-vizsgálat szintén fontos megállapítása, hogy az eredmény-kimutatások szintjén nem volt összhang, amely a programelemek közö átjárást, á edést sztázta volna; nem volt egyértelm átláthatóság az egyes szakterületek, minisztériumok és végrehajtási területek közö . Továbbá a RIÉP eredményeinek kommunikációja sem volt megfelelő, az összehangolt szakmai irányítás pedig sok hiányossagal bírt. Az Állami Számvevőszék által készített, „A magyarországi cigányság helyzetének javítására és felemelkedésére a rendszerváltás óta fordított támogatások mértéke és hatékonysága” című tanulmány 2008-ig bezárólag mutatja be, hogy: - melyek voltak a romapolitika legfontosabb jellemzői, hogyan változtak céljai, eszközei, intézményei; - hogyan alakult a cigányság részvétele a romapolitika meghatározásában és végrehajtásában; - mekkora és milyen összetételű forrásokat használtak fel a romapolitika megvalósításának támogatására; - hogyan követték nyomon (beszámolás, monitoring, ellenőrzés) a támogatások felhasználását. A tanulmány legfontosabb megállapításait jelen vezetői összefoglalóba integráltuk, érdemes azonban az ÁSZ jelentés összefoglalóját egyben elolvasni, amelyet az 5. mellékletben idézünk. A Roma Integráció Évtizede Program feladatait átvevő Nemzeti Társadalmi Felzárkózási Stratégia megvalósítása során érdemes figyelmet fordítani a RIÉP megvalósításával kapcsolatosan feltárt hiányosságokra is. Fontos szem előtt tartani a hivatkozott tanulmányban foglalt ajánlásokat, javaslatokat, amelyeket szintén próbáltunk beépíteni jelen vezetői összefoglaló a folyamatmodellre vonatkozó javaslatokról szóló szakaszaiba. A megfelelő értékelési, visszacsatolási rendszer hiányában tehát egyrészt nem értékelhetőek a társadalmi befogadásra vonatkozó törekvések, másrészt nem biztosított a fejlesztések korábbi sikeres programok kiterjesztéseként tervezhető módszere, gyengül a korábbi fejlesztések fenntarthatósága, folytatólagos motiváció hiányában (pl. helyi vezetőváltás, kormányzati törekvés megszűnése) nem tud kellően érvényesülni az egyébként sikeres programok multiplikátor hatása. Hiányzik továbbá a társadalmi felzárkózást célzó szakterületi fejlesztések közti hatékony kommunikáció, a célok összehangolása, a források komplex megoldások formájában történő felhasználásának biztosítása. További nehézséget jelent a korszerű szakpolitikai folyamatmodell kialakításában, hogy úgy kell megalkotni a háromszintű (stratégiai-operatív-projektszintű), egymással koherens rendszerben működő, ágazatokon átívelő modellt, hogy az Magyarország egy másik komoly “betegségét”, a virágzó korrupciós folyamatok lebontását is elősegítse. A stratégiai szintű folyamatmodell alkotásánál figyelembe kell venni azt a két évtizedes kényszerpályát, amely a tudatosan megoldatlan pártfinanszírozás következtében kialakult. A közpénzek elköltésének 10 / 389
kormányzati szintű, társadalmilag valóságosan hasznosuló modellje nem alkalmazkodhat választási ciklusokhoz. A politikai szereplők kényszerpályán mozgó attitűdje és viselkedése miatt egyáltalán nem alkalmasak a probléma valóságos és hatékony kezelésére. A szakpolitikai stratégiaalkotást és annak végrehajtását az állami kontroll (gazdálkodás) mellett teljes egészében szakmai alapokra, a rövid távú politikai csatározásoktól megfelelő távolságra kell helyezni. Erősíteni kell a tényleges civil kontrollt, konszenzuson alapuló, a társadalom többségének támogatását élvező programmá fejleszteni. Ennek felismerése és következetes végrehajtása jelentheti bármely politikai erő tartós és széles társadalmi beágyazottságot jelentő, valóságos szakpolitikai sikerét. Összességében elmondható tehát, hogy egy új folyamatmodell kialakítása határozott és következetes kormányzati fellépést, politikai érdekektől mentes elhatározást, a célra szakosodott társadalomkutatói testület bevonását, magas fokú együttm ködést és előrelátást igényel a kormányzati szereplőktől.
11 / 389
Szempontok a folyamatmodell megalkotásához
A fentiekkel összhangban a szakpolitika-alkotás integrált folyamatmodelljében különös figyelmet kell, hogy kapjon: a felzárkózási programok probléma-felvetési, tervezési, megvalósító, ellenőrző és visszacsatolási feladatokat ellátó, a szakterületi fejlesztések összehangolását biztosítani tudó felelős testületek létrehozása, azok feladatainak átgondolt és pontos meghatározása; a feladatok megfelelő szintre (kormányzati, regionális, helyi) történő allokálásával kapcsolatos tervezés és egyeztetés beépítése a rendszerbe; a felelősök között működtetett kommunikációs folyamatok részletes kidolgozása és biztosítása; a civil szervezetek kezdeményezéseinek és az állami törekvések összehangolásának, egymást segítő hatásának a biztosítása; a civil szervezetek állam feletti kontrolljának erősítést célzó folyamatok kialakítása; a stratégiák, programok és projektek kormányzatokon átívelő megvalósíthatóságának biztosítása egyrészt menedzsment szemléletű tervezéssel; továbbá a felzárkóztatással kapcsolatos programok társadalmi elfogadottság-növelését célzó hatékony kommunikáció kiemelt kezelése.
12 / 389
Intézkedési szintekre lebontott ajánlások a folyamatmodell megalkotásához
Az alábbiakban három szinten fogalmazunk meg átfogó ajánlásokat a folyamatmodell kialakításával kapcsolatban: (1) stratégiai (2) operatív tervezési és (3) projektszinten.
STRATÉGIAI SZINTEN javasoljuk: (1) A társadalmi befogadáshoz kapcsolódó stratégiai célok koherens tervezésének, a szakpolitikák összehangolására hivatott Társadalmi Felzárkózási és Cigányügyi Tárcaközi Bizottság és a Roma Koordinációs Tanács aktív és nyitott munkájának biztosítását, a Bizottság munkájába a terepen tevékenykedő civil szervezetek teljes bevonását, továbbá a Bizottság munkájának transzparenssé tételét a társadalmi konzultációs lehetőségek biztosításával. (2) A felzárkózási stratégia céljainak hatékony megvalósulását és a tényeken alapuló döntéshozást biztosító szakértői munkacsoport létrehozását, valamint a szakértői munkacsoport Társadalmi Felzárkózási és Cigányügyi Tárcaközi Bizottsággal és a Roma Koordinációs Tanáccsal történő együttműködésének biztosítását. (3) A felzárkózást szolgáló fejlesztéspolitikai beavatkozások hatékonyságának nyomon követését biztosító, időközben szükségesnek vélt beavatkozásokat lehetővé tevő monitoring rendszer felállítását, illetve a fenntarthatóság, a folytatólagosság, és a bizonyíték alapú tervezés biztosítását szolgáló visszacsatolási rendszer kiépítését, megfelelő adatgyűjtési és informatikai rendszer megteremtésével és a hatásvizsgálatra, illetve nemzetközi áramlatokból táplálkozni tudó, illetve oda is visszacsatolni képes kutatási, szakértői csoport létrehozásával. (4) A helyi fejlesztési, társadalomszervezési kapacitások erősítését a fejlesztések fenntarthatóságának javítása és a bottom-up jellegű kezdeményezések erősítése érdekében. (5) Az összehangolt és ágazatokon átívelő felzárkóztatási célok támogatási rendszerbe történő beépítését. (6) A társadalmi befogadás pozitív kommunikációját biztosító és a nyitott, toleráns gondolkodás formálására hivatott kormányszintű kommunikációs testület (iroda) létrehozását.
13 / 389
OPERATÍV TERVEZÉS SZINTJÉN ajánljuk: (7) A hosszabb időszakokra (4-5 éves időtartamra) vonatkozó, komplex tevékenységek támogatását. (8) A jó gyakorlatokra való építés megerősítését, a hatékonysági vizsgálatok alapján bevált fejlesztések országos szintű kiterjesztésének biztosítását, az eszerint irányított pályázati kiírások segítségével. (9) A roma célcsoportok aktívabb bevonását a pályázati kiírások készítésébe, pl. a Roma Koordinációs Tanácson keresztül. (10) A pályázatok bírálati szempontrendszerének átalakítását aszerint, hogy a források a leghátrányosabb helyzetű térségeket és csoportokat (pl. roma telepeken élőket) elérjék. (11) A pályázati bírálati szempontok közé a társadalmi befogadás kommunikációját és aktív megvalósítását felvállaló kezdeményezések támogatásának beépítését. (12) A disszeminációs, mentor-rendszert felépítő projektek támogatását, amelyek erősítik a korábbi jó gyakorlatok elterjesztését, illetve lehetővé teszik az elért eredmények és az alkalmazott módszertanok átültetésének támogatását a mainstream ellátórendszerekbe. (13) A pályázati adminisztráció, a pénzügyi, formai és elszámoltatási követelmények újragondolását és átalakítását abban a tekintetben, hogy a problémák közelében élő, kisebb kapacitású, de hatékony munkát végző helyi köz- és civil szervezetek is eséllyel indulhassanak a pályázatokon. Fontos lenne a kondíciók rugalmasságának növelése az elszámolási időszak tekintetében és az elszámolható költségek vonatkozásában annak érdekében, hogy az elszámolható költségek és támogatható tevékenységek körének meghatározása igazodhasson a helyi/kistérségi szükségletekhez, továbbá az adminisztráció csökkentése és az adminisztratív feladatok ellátásának támogatása azáltal, hogy egyszerűbbé válik az alacsony költségvetésű projektek elszámolása (lump sum típusú elszámolások, unit cost elszámolás) szakmai monitoring támogatás mellett. (14) A pályáztatási és elbírálási időszak hosszának rövidebbé tételét.
14 / 389
PROJEKTSZINTEN fontosnak gondoljuk: (15) A tervezési fázist megelőzően megismerkedni a már működő, legnagyobb intézményi, esélyegyenlőségi, illetve társadalmi felzárkózást célzó programokkal. A projekt előkészítési szakaszában fontosnak tartjuk ezek tanulságainak megismerését és ezen tanulságok kezelésére történő felkészülés beépítését a tervezett projektbe. (16) Az alaposabb előzetes igényfelmérés, illetve az ex-ante hatásvizsgálatok beépítését a tervezésbe. (17) A tervezett projekt megvalósításhoz szükséges kompetenciák felmérésére és fejlesztésére vonatkozó terv készítését. Ezzel összhangban a megvalósítók továbbképzési kötelezettségeinek előírását. (18) A felzárkóztatás témájú projektben érintett összes helyi intézmény együttműködésének, bevonásának, tájékoztatásának biztosítását szolgáló folyamatok megtervezését és rögzítését az ellenkampányok kiküszöbölésének, az eredmények megszilárdulásának és fenntarthatóságának biztosítása érdekében. (19) A megvalósítók együttműködési készségeinek komplex fejlesztését. (20) A projekt megvalósítói számára a szakmai programokon, konzultációkon való rendszeres részvétel előírását a hatékony disszemináció biztosítása érdekében. (21) A projektek külső és belső minőségbiztosítási folyamatainak fejlesztését. Erre vonatkozóan a megvalósítók által használható módszertani ajánlások kidolgozását, illetve szakmai mentor-szolgáltatás lehetőségének felajánlását látjuk szükségesnek. (22) Általánosságban a projektek megvalósítói számára mentorálási, szakmai támogatói szolgáltatás biztosítását.
15 / 389
Az ajánlások a folyamatmodell elemeire lebonva Az alábbi táblázatba a folyamatmodell elemei szerint rendeztük a fenti stratégiai, operatív (program) és projekt szintekre vonatkozó javaslatokat: Intézkedési szint
A folyamatmodell elemei
előkészítés
stratégiai szintű
operatív szintű
projekt szintű
Javasoljuk egy politikailag független szakmai tanácsadó kutatócsoport létrehozását, amelynek feladata a társadalmi felzárkózás terén megvalósított korábbi eredmények hatásvizsgálatinak elkészítése és azok alapján a fejlesztési javaslatok megfogalmazása. A hatásvizsgálatok adatforrását 2013-tól az ellenőrzés, monitoring részben javasolt információs rendszer szolgáltatná. A korábbi időszakra vonatkozóan szükségesnek látjuk adatszolgáltatási együttm ködési megállapodás megkötését a kutatócsoport és a korábbi években a források felhasználását koordináló intézményekkel: Nemzeti Fejlesztési Ügynökség, minisztériumok, közalapítványok, stb. A kutató csoport tagjait javasolt a meglévő, jól működő társadalomkutatásokra
Javasoljuk biztosítani a roma célcsoportok aktívabb bevonását a pályázati kiírások készítésébe, pl. a Roma Koordinációs Tanácson keresztül.
Fontos a tervezési fázist megelőzően megismerkedni a már m ködő, legnagyobb intézményi, esélyegyenlőségi, illetve társadalmi felzárkózást célzó programokkal. A projekt előkészítési szakaszában fontosnak tartjuk ezek tanulságainak megismerését és ezen tanulságok kezelésére történő felkészülés beépítését a tervezett projektbe.
szakosodott kutatóintézetek munkatársai közül válogatni. tervezés
A programok ágazatközi és társadalmi együttműködésben történő stratégiai szintű tervezése a Társadalmi Felzárkózási és Cigányügyi Tárcaközi Bizottság és a Roma Koordinációs Tanács munkáján belül kell, hogy megvalósuljon figyelembe véve a fent említett szakmai tanácsadó kutatócsoport javaslatait.
A tervezési folyamat konkrét megvalósulását a TFCTB és a ROK-T rövid és középtávú munkatervének kell tartalmaznia konkrét feladatok és felelősök megjelölésével. A társadalmi konzultáció biztosításának érdekében javasoljuk a fenti szervezetek munkatervének és munkájának nyilvánosságra hozatalát, üléseik nyilvánossá tételét.
Az intézkedési megvalósíthatóságát
a
A pályázati kiírások esetében ajánlott figyelembe venni a hatékonysági vizsgálatok alapján bevált fejlesztések országos szint kiterjesztésének biztosítását.
Javasoljuk az alaposabb előzetes igényfelmérés, illetve az ex-ante hatásvizsgálatok beépítését a tervezésbe.
A pályázatok bírálati szempontrendszerének, adminisztratív követelményeinek átalakítása javasolt úgy, hogy a források a leghátrányosabb helyzet térségeket és csoportokat (pl. roma telepeken élőket) elérjék.
Elengedhetetlennek tartjuk a tervezett projekt megvalósításhoz szükséges kompetenciák felmérésére és fejlesztésére vonatkozó terv készítését. Ezzel összhangban a megvalósítók továbbképzési Javasoljuk a pályázati bírálati kötelezettségeinek előírásának szempontok közé a társadalmi meghatározását. befogadás kommunikációját és aktív megvalósítását felvállaló kezdeményezések támogatásának beépítését.
Fontosnak gondoljuk a disszeminációs, mentor-rendszert felépítő típusú projektek támogatását. Ez erősíti a korábbi jó gyakorlatok elterjesztését, illetve lehetővé teszi az elért eredmények és az alkalmazott módszertanok átültetésének tervek támogatását a mainstream fenti 17 / 389
testületek menedzsment szemlélet ellátórendszerekbe. szakértők általi vezetésével látjuk biztosítottnak. megvalósítás
A megvalósítás kormányzati szintű A hosszabb időszakokra (4-5 éves támogatására javasoljuk a 321/2011- időtartamra) vonatkozó, komplex es kormányrendelet által előírt tevékenységek támogatása javasolt. esélyegyenlőségi mentor hálózat működésének mielőbbi biztosítását.
Fontosnak tarjuk a felzárkóztatás témájú projektben érintett összes helyi intézmény együttm ködésének, bevonásának, tájékoztatásának biztosítását szolgáló folyamatok megtervezését és rögzítését az ellenkampányok kiküszöbölésének, az eredmények megszilárdulásának és fenntarthatóságának biztosítása érdekében. Érdemes figyelmet fordítani a megvalósítók együttműködési készségeinek komplex fejlesztésétre. Javasoljuk a projekt megvalósítói számára a szakmai programokon, konzultációkon való rendszeres részvétel előírását a hatékony disszemináció biztosítása érdekében. A projektek külső és belső minőségbiztosítási folyamatainak fejlesztése kiemelten fontos. Erre vonatkozóan a megvalósítók által használható módszertani ajánlások
18 / 389
kidolgozását, illetve szakmai mentorszolgáltatás lehetőségének felajánlását látjuk szükségesnek. ellenőrzés monitoring
visszacsatolás
A társadalmi felzárkózást célzó források felhasználását adminisztratív és szakmai szempontok szerint egységesen nyilvántartó információs rendszer létrehozása szükséges. Az információs rendszer szerkezetére és tartalmára az AROP 1.1.9 projekt 2. céltevékenységének eredményeképpen készülő tanulmányban tesz javaslatot a TKKI Kutatási Főosztálya.
Szükséges beépíteni a programkiírásokba az ellenőrizhetőséget, követhetőséget biztosító, szakmai és adminisztratív jelentési kötelezettséget pontosan meghatározó folyamatokat.
Általánosságban a projektek megvalósítói számára mentorálási, szakmai támogatói szolgáltatás biztosítását tartjuk fontosnak.
Ezek teljesíthetősége érdekében elengedhetetlen a pályázók megfelelő tájékoztatása, megvalósítás előtt és közben nyújtott segítségadás.
Az információs rendszert A projektek hatásvizsgálatának Szükségesnek látjuk a projektek belső felhasználva az erre szakosodott elvégzésére vonatkozó programszint és külső záró hatásvizsgálatának kutatóknak rendszeres előírás meghatározása szükséges. elvégzését. hatásvizsgálatokat kell készíteniük a megvalósult programok eredményességéről, és azok alapján javaslatokat kell tenniük a tervező testületek számára.
19 / 389
Szakterületi bontásban az alábbiakat emeljük ki
Gyermek jóllét Magyarországon több évtizedes hagyománya és jelentős szakmai eredményei vannak a gyermekszegénység, a gyermek jóllét kutatásának. Elmondható az is, hogy a hazai társadalmi törekvések, más felzárkóztatási területekkel összehasonlítva relatíve összhangban működőnek mondhatók. Miközben az esélyegyenlőséggel, roma integrációval, roma szakképzéssel vagy a mélyszegénységgel kapcsolatos kormányzati és civil programok gyakran elbeszélnek egymás mellett, a gyermek jóllét kérdéseiben Magyarország már részben elérte a nagykorúságot. A probléma közszereplői részben képesek arra, hogy a gyerekek jólléte ügyét vitás részkérdéseik, esetleg politikai, ideológiai hovatartozásuk elé sorolják. Mindezek ellenére nem mondható el, hogy Magyarországon a gyermekek jóllétének ügye megoldott, csak finomhangolásokat igénylő kérdés lenne. Annál is inkább nem, mert az ebben az összegzésben gyakran idézett kutatás sajnos nagyon sok ponton romló tendenciákról számol be. A gyermekszegénység és a gyermek jóllét összefüggései számos környezeti tényezővel mutatnak erős, egyenesen arányos kapcsolatot. Ilyenek a szülők iskolázottsága, a család jövedelmi viszonyai, a szülők munkaerő-piaci jelenléte, illetve jelenlétének esélyei, a család nagysága, a lakóhely, a regionális környezet, a kulturális és etnikai sajátosságok. A stratégiai kérdésekben hasznos lenne, ha a mindenkori kormányzat fokozottan figyelne elődei stratégia alkotási törekvéseire, attól függetlenül, hogy az ott megfogalmazott cél megvalósult-e. Erre azért lenne szükség, mert jól látható tendencia, hogy a választások közötti időszakok rendre kevésnek bizonyulnak olyan mély strukturális kérdések megoldására, mint a gyermek jóllét ügye. Egy adott kormányzati szereplő újra és újra stratégiaalkotási kérdésekkel kezdi a kormányzást, úgy, hogy közben ismételten kidobja elődei ilyen irányú eredményeit. A stratégia-alkotási ciklus után pedig legtöbbször nem marad idő a megvalósításra, így a következő közszereplő a félbemaradt torzót félretéve újrakezdi a tervezést. Az anyagba csak részeit emeltük be a Ferge Zsuzsa és Darvas Ágnes által készített, „Gyerekesélyek Magyarországon” című összegző jelentésnek. Az anyag szinte minden oldalról alapos képet ad a
problémáról. A szerzők megoldási javaslatai, elképzelései pedig nagymúltú tapasztalataik és a szakpolitikai jártasságuk okán több mint megszívlelelendők.8 Fontos kiemelni, hogy a gyermekszegénység és a következtében kialakuló tartós ifjúkori és felnőttkori leszakadás azokat is sújtja, akik látszólag e problémától függetlenül élnek. Hiszen a társadalom más, nem hátrányos helyzetű csoportjai legalábbis adóterhek formájában biztosan magasabb árat fizetnek azért, mert a megfelelő beavatkozási pontokon különféle ideológiai vagy szakmai okok miatt nem voltak részesei a megoldáskeresésnek. Ebben a megközelítésben, hasonlóan más szociális probléma kezeléséhez, az olcsóbb és hatékonyabb megoldás itt is a prevenció. A tanulmány „Gyermek jóllét” szakaszában szerepló két jó gyakorlat - Biztos Kezdet program (Gyerekház) és a Csányi Alapítvány Életpálya Programja - párhuzamba állításával a célunk annak bemutatása, hogy milyen eszközökkel lehet hatékonyan megvalósítani a különböző esélyegyenlőség javítását célzó elképzeléseket.
8
Gyerekesélyek Magyarországon, A "Legyen jobb a gyerekeknek" nemzeti stratégia-értékelő bizottságának jelentése. 2009. http://gyerekmonitor.hu/index.php?option=com_phocadownload&view=category&download=1:gyerekeselyekmagyarorszagon-2009&id=4:jelentesek&Itemid=5 / a letöltés dátuma: 2012. május 14.
21 / 389
Oktatás-képzés Az oktatás és képzés területén megvalósítandó felzárkózási fejlesztések fő célja a hátrányos helyzetű gyermekek esélyegyenlőségére irányuló megoldások kidolgozása és megvalósítása kell hogy legyen. Nahalka István az Új Pedagógiai Szemle 2010/3-4-es számában megjelent „Az iskolarendszer esélygyenlőségeket kezelő folyamatai a PISA 2006 felmérés tükrében”, című tanulmányában az esélyteremtő programok értelmezésének kérdését figyelemre méltó aspektusba helyezi: „Fontos kiemelni, hogy az iskola nem elszenvedője a társadalmi különbségek hatásának, hanem „ak v alakítója” is annak a folyamatnak, amelyben az erede társadalmi különbségek leképeződnek a neveltségbeli, tanulmányi eredményességben. Mindegyik felsorolt pont esetében mint értékelő tényező o van, hogy olyan területeken mutatkozik előny bizonyos társadalmi csoportok számára, amely területeket, tudáselemeket, képességeket és a tűdöket az iskola előnyben részesít másokkal szemben. Megkockáztatom annak a kimondását, hogy a gyerekek az iskolába érve nem úgy különülnek el egymástól, hogy az egyik csoportba tartozók többet tudnak a világról, hatékonyabban kommunikálnak, és képességeik általában fejle ebbek, mint a másik csoportba tartozókéi, hanem arról van szó, hogy az iskola számára fontos területeken tudnak többet, az iskola által preferált kommunikációjuk a fejle ebb, s az iskola által előnyben részesíte képességeik fejle ebbek. Az iskola önfelmentő ideológiaformálásának terméke csak, hogy abszolú á teszi az általa preferált értékrendet, és annak nevében globálisan minősít gyerekeket gyengébb képességűnek, fejletlenebbnek, ingerszegény környezetben élőnek, tanulási nehézségekkel küzdőnek stb. Ez a megítélés csak egy sajátos, bizonyos társadalmi értékrendekhez köthető koordináta-rendszerben lehet érvényes, nem lehet abszolút értelmű. Ez a szelekció gyökere.” Az integrált oktatás - mind a jól, mind a kevésbé jól teljesítő diákokra gyakorolt - kutatásokkal alátámasztott pozitív hatásait (Liskó, Kézdi stb. 2002, 2004) fontos szem előtt tartani az oktatáspolitikai törekvések, illetve a fejlesztési programok tervezése során. A közelmúltban megvalósult támogató programok tanár-továbbképzési sikertelenségeinek feltárása (Liskó, 2008) figyelmet kíván, illetve a tanulságok feldolgozása alapján további, módszertanilag és tartalmában alapvetően újragondolt, célzott továbbképzési programok kidolgozása javasolt. Figyelmet érdemel az inklúziót sikeresen megvalósító országok (Egyesült Királyság, Svédország, Dánia). Jó gyakorlataikból építkezhetünk: kívánatos az említett országok hátrányos helyzetűekkel, romákkal, migránsokkal kapcsolatos attitűdjének megismerése, megtanulása és átemelése a magyar pedagógustársadalom körébe. Figyelmet érdemelnek a nemzetközi iskolavezetői kutatások abban a tekintetben, hogy a sikeres tanulás, a sikeres iskola meghatározója nagymértékben az iskolavezetés, következésképpen különös hangsúlyt 22 / 389
kell fektetni az iskolavezetői kompetenciák fejlesztésére, esetünkben a társadalmi befogadást megteremteni képes iskola-vezetés kialakításának tekintetében. A számos lokálisan eredményesnek bizonyult program kapcsán kiemelten javasolt az egymástól tanuló (peer-learning-activity – PLA típusú) mechanizmusok rendszerszintű beépítése a továbbképzési rendszerbe, és a PLA-k kreditesítési lehetőségének megteremtése. Jelentős eredményeket hozott, ezért fontos az alternatív pedagógiai szemléletet erősítő továbbképzések lehetőségének megteremtése, továbbvitele. Kiemelten fontos a szülőkkel való intenzívebb és kölcsönös bizalmi alapon nyugvó kapcsolat megteremtése, az erre irányuló szemlélet fejlesztése mind az iskola, mind a szülők körében. Fokozottan javasoljuk az ilyen szemléletű, komplex megoldásokat szorgalmazó programok jövőbeli támogatását. Erősítendő az együttműködés az azonos és a különböző szinten lévő közoktatási intézmények, az egészségügyi és szociális ellátásokat biztosító intézmények, a fiatalok támogatására hivatott egyéb helyi hatóságok (bűnmegelőzési szervek, drog-prevenciós központok, stb.) és a helyi civil szervezetek között az oktatás-képzés komplex fejlesztésként és támogató nevelésként értelmezendő szemlélet kialakításának érdekében.
23 / 389
Foglalkoztatás Az 1990-es évektől a munkanélküliek egyre nagyobb csoportja forog a közmunka – segély - közmunka körben. A hagyományos munkaerő-piaci programok önmagukban nem elegendőek az elhelyezkedéshez, a munka nélkül lévők pedig önerőből nem tudnak visszailleszkedni a munkaerőpiacra. Számukra a munkaügyi ellátórendszer által összehangolt, komplex foglalkoztatási programok biztosítása szükséges, mely azt a célt szolgálja, hogy a munkaerőpiacon leghátrányosabb csoportok minden olyan problémáját megoldja, vagy csökkentse, melyek akadályozzák a munkaerő-piaci (re)integrációt. (Csoba, 2006) A komplex programokat megvalósító harmadik szektor fejlesztésével kapcsolatban a következő javaslatok születtek: − Támogatni kell a civil szervezetek kapacitásfejlesztését, például a menedzsment ismeretek és képességek javítását, a professzionalizmus terjesztését, vállalkozási ismeretek szerzését, az ún. tanuló partnerségeket. − Támogatni kell a helyi és regionális hatóságok, illetve a közszféra intézményeinek a harmadik szektorbeli szervezetekkel való együttműködéssel kapcsolatos képzését. − Támogatni kell a civil szervezetek és az üzleti szektor együttműködését. (Nemzeti Fejlesztési Hivatal, 2006) Az Strukturális Alapokból finanszírozott programok közvetett haszonélvezői kiemelkedően pozitívan értékelték a támogatott képzési lehetőséget, mint az egyik leghasznosabb segítséget az elhelyezkedéshez. A legsikeresebb innovatív elemeknek a kombinált támogatási formákat (komplex fejlesztő szolgáltatások, képzés, foglalkoztatás hármas kombináció); a mentori szolgáltatást; a hagyományos iskolai oktatástól eltérő oktatási lehetőséget és a tananyagfejlesztést tartották. A programok innovatív szolgáltatási elemei közül a mentorok (esetmenedzserek) alkalmazásának elismertsége a legkiemelkedőbb mind a kedvezményezettek, a foglalkoztatók, mind pedig a foglalkoztatottak részéről. (Kézy, 2007) Célszerű a közfoglalkoztatás rendszerét elsősorban mentorálással, másodsorban képzéssel erősíteni a közfoglalkoztatottak hatékonyabb munkaerő-piaci integrációja elősegítése érdekében. A hosszú távú hatásosság mérését akadályozza, hogy a programokban nagyrészt nem valósul meg a célcsoportok tagjainak tartós nyomon követése. A különböző projektek célcsoportjainak mérése intézményrendszerenként más paraméterek alapján történik, az adatbázisok nem összesíthetőek, így szinte lehetetlen országos szintű éves foglalkoztatáspolitikai képet kapni, az eredményeket, hatásokat a teljes rendszerre kimutatni. (Kézy, 2007) Ennek érdekében szükséges egységesíteni a meglévő adatbázisokat, minden foglalkoztatási projektet megvalósító szervezet számára.
24 / 389
Egészségügy A ciklusonkénti stratégiai tervezések, tartalmi és hatékonyságbeli különbségei jól elkülöníthetők. A konzervatív kormányzati időszakokban gyorsabb, erőteljesebb beavatkozások figyelhetők meg, ahol gyakori hiba, hogy a tudományos, kutatási eredményeket nem, vagy csak részben veszik figyelembe a stratégiaalkotásnál. A baloldali-liberális időszakokra inkább a megengedő, az értelmetlenségig kompromisszum-kereső, halogató politikai viselkedés a jellemző. A kétféle stratégiai gondolkodás az elvégzett feladatok mennyiségi mutatóiban is jól látható. Ugyanakkor a demokratikus intézményrendszer működési sajátosságai (egyre erősödő, fejlődő civil kontroll, bonyolult egyeztetési kötelezettségek) következményeként a szakpolitikai stratégia tervezése, végrehajtása mind gyakrabban fut bele abba a gyakorlatba, hogy az elkészült (önmagával) koherens rendszer végrehajtására már nincs ideje az adott kormányzati szereplőnek. A minden területen megvalósuló részsikerek az egészségügyi szakterületi eredmények, hatások rendszerében is fellelhetők. Jellemző, hogy a stratégiai szinten helyesen megfogalmazott célok és eszközrendszerek, legyenek azok bármely időszak, politikai közösség vagy pártoktól származó szakpolitikai törekvések, a regionális vagy lokális szakaszban részben már eltérnek az eredeti szándékoktól. Gyakori probléma, hogy az egyes projektek helyi szintű kipróblásának eredményeit másutt nem hasznosítják, inkább újra kitalálják és előről kezdik a tapasztalatgyűjtést. Javasoljuk az elmúlt két étvizedben különféle időszakokban elkezdett és sikeresen, eredményesen zárult egészségügyi anti-diszkriminációs programok folytatását annak érdekében, hogy az egészségügyi ellátórendszerrel kapcsolatba kerülő roma és nem roma, szegénységben élők egyre nagyobb bizalommal forduljanak az ellátórendszerhez. Iskolai és családsegítő programokon és lokális pályázati rendszereken keresztül olyan egészséges életkörülmények megteremtésének stratégiai célkitűzéseit tartjuk fontosnak, amelyek egyre jobb életkörülmények kialakítását segítik a szegénységben élők számára. Mindezt úgy, hogy a támogatott projektek egyúttal a hozzáértő roma vagy nem roma szegények számára konkrét, saját maga és belátható környezete számára végzett, értékteremtő munka formájában tárgyiasuljanak, amelyben a fenntarthatóság alapkövetelményként is megjelenik. Javasoljuk az előző kormányzati időszakban elkezdett roma diplomások támogatására indított programok folytatását. A Semmel eis Egyetem roma orvosképzési programjának tapasztalatait hasznos lenne kiterjeszteni más, a szegregált területek problémáit javítani képes konkrét közigazgatási és közoktatási, szakképzési területek szakemberképzési programjaira is. Például (a teljesség igénye nélkül) a Nemzeti Közszolgálati Egyetemen külön képzési programok elindítása: családsegítő és szociális ügyintéző roma származású szakemberképzés, roma közigazgatási szakemberképzés, és az egyetemek szaktanári kínálata roma szakiskolai tanárképzés területén, a jogtudományi egyetemeken roma jogászképzés elindítását.
25 / 389
Javasolt egy olyan közigazgatási projekt- és programkövető, értékelő adminisztratív működésirányítási rendszer létrehozása, amely a közigazgatási szereplők számára átláthatóvá és követhetővé teszi a különféle felzárkóztatási programok és projektek státuszát. Egyúttal betekintést, beavatkozási lehetőséget nyújt a közigazgatási szakembereken kívül a szakterület szakemberei számára, hogy a programok és projektek működtetése során is folyamatos korrekciókkal javítsák azok hasznosulását. Az egészségügyi szakterület felzárkóztatási programjainak rövid távú sikere szervezeti, szervezési és forrásnagysági tényezőktől függő kérdés. Hosszú távú sikere azonban attól függ, hogy a terület politikai és szakmai felelősei mennyire látják be, hogy rövid távú sikertörténeteik helyett összefogásra és az eddigi rossz vagy jó tapasztalatok szakmai helyzetelemzésén alapuló, szakmailag korrekt, hosszú távú stratégiai tervezésre van szükség. A bemutatott jó gyakorlatok példát mutathatnak arra, hogy a tudatlanságból, ismerethiányból fakadó, előítéleteken alapuló elutasítást hogyan lehet kutatásokkal alátámasztott képzési programokkal megváltoztatni. Ebben a kérdésben is fontos a fenntarthatóság. Olyan stratégiai gondolkodás szükséges tehát a döntéshozók részéről, amely belátja az egészségügyben jelen lévő szegregációs folyamatok felszámolására tett kísérletek értelmét, rövid és hosszú távú szakpolitikai hasznát.
26 / 389
Lakhatás A szegénységben és mélyszegénységben élők lakhatási körülményeinek javítására irányuló intézkedések terén a 2005-től elindult „A telepeken élők lakhatási és szociális integrációs program”-jában megkezdett munka folytatása elengedhetetlen. A lakhatási körülmények javítására irányuló intézkedések kizárólag komplex – szociális, egészségügyi, oktatás-képzési, foglalkoztatási és szemléletformálási - fejlesztési programok keretében tudnak hatékonyak lenni. A Türr István Képző és Kutató Intézet jelenleg több ilyen programot is működtet, amelyekből mutatunk példákat a jó gyakorlatok részben. 9
A programok során számos olyan beavatkozást kell kezdeményezni és végrehajtani, amelyekkel biztosítani lehet az elért eredmények fenntarthatóságát. Elsődleges szempont, hogy az önkormányzati dokumentumokban (településrendezési terv, településfejlesztési koncepció, közoktatási esélyegyenlőségi program, települési esélyegyenlőségi program, egyéb fejlesztési koncepciók, helyi rendeletek) az integráció irányába ható beavatkozások, intézkedések legyenek lefektetve. Prioritás, hogy a programban érintett településeken olyan civil szervezetek jöjjenek létre, vagy erősödjenek meg a program során, melyek a program befejezése után is tudják segíteni az alacsony státuszú lakosokat. Fontos szempont, hogy a település teljes lakossága által elérhető szolgáltatások jelenjenek meg a településeken (Baba-Mama Klub, alternatív napközi, tanoda-jellegű programok stb.), melyek egyrészt segítik a jellemzően hátrányos helyzetű kistérségben élők életét, másrészt fejlesztik és erősítik a lokális közösséget. Érdemes a lakhatási körülmények javítására irányuló tevékenységeket összekötni a hátrányos helyzetű célcsoportok képzésével abban a formában, hogy valamely releváns képzési (pl. építőipari, takarítói stb.) gyakorlat keretén belül a programban résztvevők saját környezetük fejlesztését végzik. A TKKI jó gyakorlataiban ez jelen van. A lakhatási fejlesztések tervezésének szempontjából elengedhetetlen a szegregált lakókörnyezetekre vonatkozó kvantitatív kompetencia- és környezeti állapotfelmérések elvégzése, amelyek alapján képzésiés gyakorlati tervek készíthetők, illetve becsülhetők a fejlesztéshez szükséges források.
9
A telepeken élők lakhatási és szociális programja a volt SZMM http://www.szmm.gov.hu/main.php?folderID=1052&articleID=4822&ctag=articlelist&iid=1&accessible=0
honlapján:
27 / 389
A lakókörülmények javítására tett erőfeszítések eredménye csak akkor lesz maradandó, ha értékmegörző szemléletformálással társul. Az ilyenféle programok lebonyolításában kiemelkedő szerepük van a szegregált környezetekben tevékenykedő civil szervezeteknek, akik folyamatos jelenlétükkel, szociális munkások segítségével partneri viszont tudnak kiépíteni a telepek lakóival.
28 / 389
Bevonás, szemléletformálás, diszkriminációs jelenségek elleni küzdelem A roma felzárkóztatás kapcsán valamennyi célterületen hangsúlyosabban kell hogy megjelenjen az emberi jogi megközelítés, akár horizontális elvként, hiszen a roma közösségek integrációjának előfeltétele a romákat az élet szinte minden területén érő diszkrimináció és a társadalmi szinten ijesztő mértékben elterjedt rasszizmus radikális mértékű csökkentése. Az esélyegyenlőség és a diszkriminációmentesség elve valamennyi stratégiai területen kikerülhetetlenül és ellenőrzött módon kell, hogy érvényesüljön. A bevonás, szemléletformálás, diszkriminációs jelenségek elleni küzdelem gyűjtőterület, annak ellenére, hogy egymástól eltérő eszközrendszerrel kíván hozzájárulni a társadalmi integrációhoz, közös vonása mégis, hogy ezen a területen van lehetőség arra, hogy az egyes intézkedésekben etnikai alapú célzást alkalmazzanak. Az egyes részterületekhez kapcsolódó ajánlások a felzárkóztatási stratégia valamennyi területéhez kapcsolhatók, javaslataik adaptálhatóak. „A civil szervezetek, érintettek bevonása” részterület központi eleme a szegénységben élők és a roma közösségek tagjainak „helyzetbe hozása” (empo erment). E területen javasoljuk az esélyegyenlőség szempontjainak figyelembe vételével egyenjogúsági intézkedések megtételét annak érdekében, hogy az adott beosztásban dolgozó személyek körében a társadalmon belüli arányuknak megfelelő arányban legyenek jelen a különböző csoportok. Valamennyi jövőbeni címzett program esetében ki kell dolgozni egy eljárásrendet annak érdekében, hogy a roma származásúak esélykiegyenlítő programjaiban csak a célcsoportba tartozók vehessenek részt. A kétirányú szemléletformálás részterülethez kapcsolódó kezdeményezések átfogó célja, hogy a többségi társadalmat meggyőzze arról, hogy a társadalmi integráció közös nemzeti érdek, ehhez rendkívül fontos a kulturális másság értékként való megjelenítése, illetve olyan intézményrendszer működtetése, amely támogatja a kétirányú szemléletformálás folyamatát. Mind az értékközvetítés, mind pedig a hátrányos helyzetűek integrálását célzó szakpolitikai intézkedések során szükséges, hogy a pályáztatás folyamatát olyan pénzügyi/jogi szakemberek, mentorok segítsék, akik megfelelő háttérismerettel rendelkeznek és az egyes projektek közötti egyenlő esélyű megmérettetést biztosítani tudják. A civil szervezetek, elkötelezett személyek közreműködése szintén elengedhetetlen. A kommunikáció részterület központi hipotézise, hogy a Stratégia végrehajtása kezdetétől a lehető legszélesebb körben szükséges a mai magyar – valamint közvetve az összeurópai – társadalmat rádöbbenteni a mihamarabbi cselekvés fontosságára, illetve elkerülhetetlenségére, mivel az ország
29 / 389
egészének a támogató részvétele kell a megvalósításhoz, melynek feltétele a teljes, széleskörű társadalmi befogadás. Az alapjogoknak az esélykiegyenlítő programok révén való érvényesítése sokkal nagyobb körültekintést igényel, ide értve a szükséges hatásvizsgálatot és a szakmai, jogi, költségvetési elemzést, transzparencia folyamatos biztosítását. A programok kommunikációja, a nyilvánosság biztosításának kérdése rendkívül fontos a kétirányú szemléletformálás szempontjából is: a közvélemény tájékoztatása egy esélyeket kiegyenlítő program közkiadásairól és kedvezményezettjeiről a találgatások, a „túltámogatás” mítoszának elkerülését is szolgálja.10 A hatékonyabb kommunikáció, a programokkal kapcsolatos több elérhető adat javítaná a programok megítélését, a nyilvánosság és a döntéshozók érzékenységét a témára. A „Közösségi konfliktusok – közbiztonsági problémák” részterület céljai között szerepel, hogy a városi és a vidéki közösségek közbiztonsága és konfliktusmentes együttélése érdekében programokat kell indítani a rendőrség, a cigány kisebbségi önkormányzatok, civil szervezetek együttműködésével a polgárőrség, a közösségi és szomszédsági bűnmegelőzés, a drogprevenció és a konfliktuskezelés területén a helyi sajátosságok figyelembevételével és a helyi nyilvánosság minél szélesebb körű bevonásával – különösen a konfliktusokkal terhelt településeken. A bevonás és szemléletformálás a diszkriminiációs jelenségek elleni küzdelem szempontjából a fenti területen is elengedhetetlen. Fontos, hogy a döntéshozók és a végrehajtó hatalom következetesen érvényesítse az anti-diszkrimináció, a deszegregáció és az integráció elvét, a sztereotípiákból származó előítéletekkel szemben.
10
Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Jogok Országgyűlési Biztosa (2010): Jelentés a „Romák foglalkoztatása a közigazgatásban és az igazságszolgáltatásban” című program vizsgálatáról, Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Jogok Országgyűlési Biztosa, http://www.kszk.gov.hu/data/cms41774/Ombudsmani_jelent__s.pdf -letöltés dátuma: 2012. április 12
30 / 389
ELŐZMÉNYEK A KIM-TKKI konzorcium által megvalósított AROP 119 kiemelt projekt célkit zései A közszolgáltatások jelenlegi finanszírozási és intézményrendszere nagyon kevés lehetőséget ad arra, hogy a hátrányos helyzetű térségekben élő állampolgárok a szükséges többleterőforrásokhoz és minőségi szolgáltatásokhoz hozzájussanak. Az önkormányzati intézmények széttagolt irányítási rendszere miatt nem lehet következetes esélyegyenlőségi politikát folytatni. Az intézményi átalakítások annál inkább elkerülhetetlenek, mivel a közszolgáltatások többsége súlyos költséghatékonysági problémákkal küzd. Ezek kezelése megfelelő szerkezeti átalakítás nélkül viszont könnyen azzal a következménnyel járhat, hogy tovább növekszik a különbség az ellátás minőségében. Az AROP 1.1.9 kiemelt projekt során cél a társadalmi felzárkózás intézményrendszerének áttekintése és egységes fejlesztési koncepció kidolgozása szakértői támogatás, illetve munkacsoportok bevonásával. A konstrukció keretében továbbá különböző területi szintű együttműködésben megvalósuló szolgáltatásfejlesztések javításának modellezése valósul meg, ami hozzájárul ahhoz, hogy a jelenleg hiányosan biztosított egészségügyi, szociális, oktatási, foglalkoztatási stb. alapszolgáltatások elérhetősége és minősége jelentős mértékben javuljon, a leszakadó térségek élhetőbbek legyenek, a szolgáltatások ügyfélbaráttá váljanak, ezáltal az emberek életminősége javuljon. A projekt célja továbbá a területi együttműködésekben megvalósuló esélyegyenlőségi elvű közszolgáltatások fejlesztésének támogatása olyan modellek, eljárások, mechanizmusok és standardok kialakításával, melyek alapul szolgálnak és adaptálhatók az alulról szerveződő, különböző területi szintű szolgáltatásokat fenntartó, biztosító önkormányzati és/vagy civil szféra számára. A társadalmi felzárkózás fő célja, hogy a hátrányos helyzetben lévő emberek számára a jogszabályok és a speciális szolgáltatások hozzájáruljanak ahhoz, hogy a hátrányos helyzetet kiváltó okok megszűnjenek. A projekt során elvárt eredmény a társadalmi felzárkózás szakpolitikai eszközeinek integrált fejlesztése, ezáltal a társadalmi-gazdasági különbségek kiegyenlítését szolgáló eszközök fejlesztése.
Az Új Széchenyi Terv horizontális céljai megvalósítását elsősorban azáltal szolgálja a tervezett kiemelt projekt, hogy − a szakpolitika-alkotás minőségének javításával − képessé kívánja tenni a kormányzatot a különböző szakpolitikák határait keresztbe metsző horizontális témák kezelésére. A kiemelt projekt jelentősen hozzájárul
a szociális biztonság, a szociális esélyegyenlőség és érdekérvényesítés növeléséhez, a területi egyenlőtlenségek csökkentéséhez és a társadalmi kohézió erősítéséhez, a célzottabb forráselosztáshoz, a kormányzati tervezés szakszerűségéhez és nyomon követhetőségéhez.
31 / 389
A társadalmi felzárkózás összetett társadalmi-gazdasági folyamat, ezért a célok elérése érdekében fontos, hogy a projekt eredményeként megfelelő módszertani környezet kerüljön kidolgozásra, járuljon hozzá a társadalmi integrációhoz, az elért eredmények kerüljenek be a szakpolitikai döntéseket megalapozó szempontok közé.
Ezért ki kell alakítani az egységes társadalmi felzárkózás szakpolitikáját, amelyhez szükséges megteremteni a felzárkózás szakpolitikai szabályozásának intézményrendszerét. Szükségessé vált kialakítani továbbá a felzárkózás szakpolitika kormányzati koordinációjának és monitoringjának rendszerét. A kiemelt projekt megvalósítása előfeltétele annak, hogy intézményesüljön a felzárkózás szakpolitikai rendszere és 2012-től lehetővé váljon az egységes felzárkózási politika gyakorlatba való átültetése. A fenti célok szolgálatában ezért a kiemelt projekt eredményeként:
A foglalkoztatás, oktatás, szociálpolitika és területfejlesztési ágazatok felzárkózás politikai szegmensein létrejön az egységes koordinatív társadalmi felzárkózás szakpolitika. Megteremtődik a társadalmi felzárkózás szakpolitika, szabályozási, intézményi és normatíva rendszere. Kialakul a társadalmi felzárkózás szakpolitika kormányzati koordinációs és monitoring rendszere. A projektben tervezett eredmények:
Elkészül a társadalmi felzárkózási szakpolitika-alkotási ciklus integrált folyamatmodellje. Megtörténik a társadalmi felzárkózás fejlesztési programjainak tervezési, értékelési és monitorozási módszertani fejlesztése. Kidolgozásra és bevezetésre kerülnek a Társadalmi Felzárkózási és Cigányügyi Tárcaközi Bizottság rendszerébe az integrált szakpolitikai gondolkodást elősegítő koordinációs módszerek. Megvalósul a Roma Koordinációs Tanács kormányzati szakmapolitikai és igazgatási integrációja. A kidolgozott módszerekhez kapcsolódó képzésekre kerül sor. Megtörténik az ágazati jogszabályok áttekintése, és az integrált társadalmi felzárkózás jogszabályi környezetének kidolgozása. Megtörténik a társadalmi felzárkózás intézményrendszerének áttekintése, és egységes fejlesztési koncepció kerül kidolgozásra. Elkészül a társadalmi felzárkózás politika indikátor rendszere, beleértve a roma identitás indikációjának és adatkezelésének alkotmányos biztosítását. A területi és nemzetközi jó gyakorlatok összegyűjtése és a kidolgozott új eszközrendszer jó gyakorlatként történő publikálása valósul meg. A társadalmi felzárkózáshoz kapcsolódó hatékony területi (NUTS 3 és NUTS 4) szintű döntéshozatali eljárások, szervezeti működési módok, tervezési eszköztárak kerülnek kidolgozásra. Az esélyegyenlőségi elvű területi szolgáltató központok modelljének, a területi termelő központok modelljének, továbbá a területi oktatási fenntartói rendszer modelljének, standardjainak kidolgozása is megtörténik.
32 / 389
A projektet a KIM Társadalmi Felzárkózásért Felelős Államtitkársága valósítja meg a Türr István Képző és Kutató Intézettel (TKKI) történő konzorciális együttműködés keretében. A szakmai szempontok maradéktalan érvényesülése érdekében a következő államtitkárságok szakmai támogatásával zajlik a munka: az NGM foglalkoztatásért felelős államtitkársága; az NFM fejlesztési és koordinációs államtitkársága; a BM önkormányzati államtitkársága; a KIM területi közigazgatásért és választásokért felelős államtitkársága, valamint az egyházi, nemzetiségi és civil társadalmi kapcsolatokért felelős államtitkársága; a NEFMI oktatásért felelős, szociális, család- és ifjúságügyi felelős, egészségügyért felelős, sportpolitikáért felelős, kultúráért felelős államtitkársága; a VM vidékfejlesztésért felelős államtitkársága; valamint a Miniszterelnökség.
A kiemelt projekt menedzsmentje koordinálja az egyes államtitkárságokhoz kijelölt szakértők (szakmai megvalósítók) és az államtitkárságok társadalmi felzárkózási feladatainak megvalósítását.
1. céltevékenység: A folyamatmodell kialakítása A TKKI feladatkörében az AROP 1.1.9-es kiemelt projekt keretén belül képzési, kutatási és disszeminációs tevékenységek kerülnek megvalósításra, amelyek közül az első kutatási feladat a társadalmi felzárkózási szakpolitika-alkotási ciklus integrált folyamatmodelljének kidolgozása. A folyamatmodell kialakítására vonatkozó javaslatokat és az ahhoz kapcsolódó jó gyakorlatok elemzését összefoglaló tanulmányt tartja most kezében az olvasó.
33 / 389
AZ ELMÚLT 20 ÉV MEGOLDÁSI KÍSÉRLETEI Vonatkozó jogszabályok, stratégiai törekvések A hátrányos helyzetű csoportok, ezen belül kifejezetten a romák problémáinak megoldására történő, rendszerváltást követő időszakra eső, kormányzati szintű törekvések a rendszerváltást követő években, a 90-es évek elején megkezdődtek. 11
A rendszerváltás után az első demokratikusan megválasztott parlament és kormány azonnal szembesült az évtizedek óta háttérbe szorított kisebbségi kérdéssel, ezen belül a romák megoldatlan gondjaival, az azonnali cselekvés szükségességével. Az alkotmány és a törvények kimondták a teljes jogegyenlőséget, ennek gyakorlati érvényesítése azonban nehézségeket okozott. Nem lehetett halogatni a közvetlen állami szerepvállalást, hiszen a rendszerváltást követő gazdasági szerkezetátalakítás és a privatizáció következtében jelentős cigány tömegek váltak munkanélkülivé. Az 1990-es években felgyorsuló modernizáció, a kialakuló új gazdasági környezet legnagyobb vesztesei a romák voltak. Megfogyatkozott a szolidaritás, felerősödött az intolerancia, a más gondjai iránti közömbösség. A politikai döntéshozók felismerték, hogy speciális, a romák társadalmi integrációját elősegítő állami segítség nélkül nincs esély a helyzet kezelésére. A magyarországi cigányság helyzetének javítására és felemelkedésére a rendszerváltás óta fordított támogatások mértéke és hatékonysága című, az Állami Számvevőszék által készített összegző, helyzetfeltáró tanulmány az alábbiak szerint mutatja be a rendszerváltástól 2008-ig terjedő időszakban történt romák felzárkóztatására irányuló törekvések jellemzőit és sorozatát: 12
A cigányság helyzetének javítására irányuló intézkedések fokozatosan alakultak ki. 1995-ig egyedi programok voltak a jellemzők. 1995-ben megszületett egy rövid távú kormányprogram. 1997 júliusára elkészült az első intézkedéscsomag, amely a cigányság társadalmi integrációjához szükséges feladatokat határozta meg. Ezt további kormányhatározatok követték egészen 2005-ig. A kormányhatározattal elrendelt intézkedéscsomag volt a kormányzati irányítás azon eszköze, amelyet a mindenkori kormányok a cigányság helyzetének javítására a legalkalmasabbnak tartottak. E tekintetben a kormányzati romapolitikában nagyfokú hasonlósággal találkozhatunk. Az intézkedéscsomagok közös jellemzője, hogy az egyes minisztériumok - nem ritkán a maradékelv alapján - maguk határozták meg, milyen, a romák számára is elérhető programokat kívánnak megvalósítani, és ezekre mennyi pénzt áldoznak a tárca keretéből. Az egész vizsgált időszakban kimutatható, hogy hiányzott a teljes forrásbiztosítás, nem oldódott meg a forráskoncentráció, sőt még a források megfelelő koordinációja sem. A középtávú intézkedési csomagokról elmondhatjuk, hogy azok általában sok feladatot meghatároznak, de • számos feladat megfogalmazása túl általános, ezért nehezen számon kérhető;
11
Tények Magyarországról: Cigányok/romák Magyarországon, Külügyminisztérium, 2004, http://www.mfa.gov.hu/NR/rdonlyres/98C7D84E-C51D-4D7C-82D9-981F197FB6AF/0/Roma.pdf - Letöltéd dátuma: 2012. május 29. 12
A magyarországi cigányság helyzetének javítására és felemelkedésére a rendszerváltás óta fordított támogatások mértéke és hatékonysága, Állami Számvevőszék összegző, helyzetfeltáró tanulmánya, 2008.
34 / 389
• egyes feladatokért több tárca is felelős, nincsenek meghatározva feladatrészek. A kormányhatározatok komplex feladatainak (egy minisztérium főfelelőssége és több, a témában érintett minisztérium közös feladata) a megvalósítása a gyakorlatban nem működött. A főfelelős minisztériumnak nem volt valós irányítási, koordinációs lehetősége, pénzügyi befolyása meg különösen nem a közös megvalósításra, így minden minisztérium a maga módján és saját hatáskörében próbált valamivel hozzájárulni a feladat teljesítéséhez; • nem jelölik meg a célokhoz szükséges pénzeszközök nagyságrendjét, azok forrását, mindezeket a tárcákra bízzák, ezért a költségvetési források szétforgácsolódtak a tárcák között, egyes részfeladatokra több esetben jelképes összegeket terveztek, és fordítottak a tárcák; • a forrásfelhasználás nem transzparens, nehezen ellenőrizhető, vannak feladatok, amelyeknek forrásai nevesítettek, vannak, amelyek a kisebbségi büdzséből valósulnak meg. A tényleges roma célú felhasználásra, annak ellenőrzésére nem voltak kidolgozott módszerek, a cigány társadalmi szervezetek számára különösen átláthatatlan volt a programok megvalósítása; • az egységes beszámoltatás érdekében hozott intézkedések ellenére a költségvetési források hatékony és ellenőrizhető felhasználásában nem történt érdemi változást előidéző előrelépés; • nem alkalmaztak indikátorokat. „A Roma Integráció Évtizede Program Stratégiai Tervhez kapcsolódó, a 2008-2009. évekre szóló kormányzati intézkedési tervről” szóló 1105/2007. (XII. 27.) kormányhatározat a korábbi kormányzati intézkedésekhez képest konkrétabb és a pontos határidők következtében jobban számon kérhető feladatokat tartalmaz a stratégia végrehajtása érdekében. Elvileg előrelépésnek tekinthető, hogy a határozat az egyes intézkedések forrását is rögzíti. A határozat előírja monitoring rendszer kidolgozását a Roma Integrációs Tanács és az annak keretein belül működő Roma Irányító és Monitoring Bizottság közreműködésével. (ÁSZ, 2008) A következő bekezdésekben áttekintjük, hogy az 1990-2010-es időszakban tételesen hogyan alakultak a romák helyzetének javításával kapcsolatos jogszabályok, azok miként határozták meg a beavatkozási területeket, illetve mennyire voltak sikeresek a korábbi programok.
1990-2002 1990-2002 között a társadalmi befogadással, főként a romák helyzetének javításával kapcsolatos törekvések az alábbi jogszabályokban testesültek meg: A nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi LXXVII. törvény A cigányság élethelyzetének javítására vonatkozó középtávú intézkedéscsomagról szóló 1093/1997. (VII. 29.) Korm. határozatés az ennek felülvizsgálataképpen született A cigányság életkörülményeinek és társadalmi helyzetének intézkedéscsomagról szóló 1047/1999 (V.5.) Kormány határozat
javítására
irányuló
középtávú
Az azt módosító 1073/2001 (VII.13.) Korm. határozat A cigányság életkörülményeiről és társadalmi helyzetének javítására irányuló középtávú intézkedéscsomagról szóló 1047/1999 (V.5.) Kormány határozat végrehajtásának egységes pénzügyi utókövetési rendszeréről szóló 1051/2002 (V.14) Korm. határozat valamint
35 / 389
A romák társadalmi integrációját előmozdító kormányzati együttműködés irányelveiről és szervezeti kereteiről szóló 1186/2002 (XI. 5.) Kormány határozat voltak. A 1047/1999-es jogszabály az alábbi beavatkozási területekkel való foglalkozást nevezte meg: 1. Oktatás, 2. Kultúra, 3. Foglalkoztatás, agrárgazdaság, térségfejlesztés, 4. Szociális, egészségügyi és lakásprogramok, 5. Diszkrimináció-ellenes programok, 6. Cigánysággal kapcsolatos kommunikációs munka feladatai.
A fentiek megvalósításáról és hatékonyságáról nem áll rendelkezésre hatásvizsgálat, az azonban a szakértői vélemények alapján elmondható, hogy a tervek bár számos fontos elemet tartalmaztak, a megoldási törekvések nem tudták maradéktalanul teljesíteni a kitűzött célokat. A megoldási törekvések kudarcát a statisztikák és kutatási adatok is alátámasztják. A 2000-es évek elején egyre szegregáltabbá vált a közoktatás rendszere, nem javultak sem a foglalkoztatási mutatók, sem a lakosság egészségügyi állapota, sem a romák lakhatási körülményei.
2004-2010 2004-re az EU csatlakozás közeledtével az akkori Kormány új lendületet kapott a problémák megoldására. A fenti jogszabályokat hatályon kívül helyezte a romák társadalmi integrációját elősegítő kormányzati programról és az azzal összefüggő intézkedésekről szóló 1021/2004 (III.18.) Kormány határozattal, amely a korábban megcélzott beavatkozási területeket, az alábbiak szerint csoportosította át, illetve egészítette ki: 1. Általános rendelkezések, 2. Jogegyenlőség érvényesítése, 3. Életminőség javítása, ezen belül egészségügy és lakhatás, 4. Oktatás és képzés, 5. Foglalkoztatás, 6. Informatikai tudás és eszközrendszer, 7. Kultúra, kommunikáció és identitás. Ennek végrehajtásáról már elérhető egy 2007-es, az akkor még létező Roma Integrációs Tanács által jóváhagyott jelentés, amely a 2004-2006 időszakban megvalósult, szaktárcák szerinti intézkedésekről szóló részletes beszámolókat mutatja be13, és amelynek Tárcabeszámolók általános értékelése című fejezetét a 3. melléklet tartalmazza. A jelentés alapján részleteiben láthatjuk, hogy minden tárca jelentős erőfeszítéseket tett a romák integrációját elősegítő törekvések halmazában, a jelentés egy fontos megállapítása azonban, hogy a 2004-2006-os évek tapasztalatai azt mutatják, hogy az esetek többségében nem elegendő az egyes problémák külön-külön történő kezelése. A hatékonyság érdekében elengedhetetlen komplex programok tervezése, megvalósítása, melynek programelemei kiegészítőleg erősítik egymást. Éppen
13
Jelentés a Kormány részére a a romák társadalmi integrációját elősegítő kormányzati programról és az azzal összefüggő
intézkedésekről szóló 1021/2004 (III.18.) Kormány határozat végrehajtásáról.
36 / 389
ezért a jelentés hangsúlyozza a későbbi évekre a szaktárcák együttműködésének fokozását, a munkakapcsolatok célirányos továbbfejlesztését. A legújabb elemzések tükrében sajnos azt mondhatjuk, hogy bár ez a törekvés régóta megfogalmazódott, valamilyen titokzatos okból kifolyólag a mai napig nem sikerült a szaktárcák között kellő hatékonyságú együttműködés keretében komplex megoldásokat kidolgozni a társadalmi befogadás súlyos problémájára. (ÁSZ jelentés: A magyarországi cigányság helyzetének javítására és felemelkedésére a rendszerváltás óta fordított támogatások mértéke és hatékonysága, 2008)
A Tárki és a Budapest Szakpolitikai Elemző Intézet közelmúltban készült „Felemelkedés közös erővel: A tartós mélyszegénység csökkentése célhoz kötött támogatások révén” című tanulmányában a következő fejtegetés jelenik meg a befogadási programok sikertelenségének okaival kapcsolatban: „A tervutasítás más készségeket igenyelt, mint a finom szabályozással, ösztönzőkkel befolyásolható piacgazdaság. Települési szintre került sok olyan feladat, ami ott nem látható el, a jóléti ellátások örökölt rendszere pedig a teljes foglalkoztatásra volt szabva. Egyes területeken az apparátus szakmai felkészültsége is hiányos, vagy gyenge, de a legerősebb korlát mégsem ez, hanem a kapcsolódó kormányzati területek gyenge együttműködése. A probléma polarizálódó és politikai táborokhoz kötődő megítélése is a megoldás akadályává vált. A közvéleményben kialakult két nézet: az egyik szerint az állam túl sok segélyt oszt es a munkanélküliek nem akarnak dolgozni, a másik szerint az állam nem áldoz eleget a szegényekre, a többség pedig kirekesztő. Az egymás mellett elbeszélő szekértáborok a megoldási javaslatokat hajlamosak tények, ismeretek helyett érzelmek és politikai kötődések alapján megítélni. A kormányok es ellenzékük között nincs együttműködés, ami szinte lehetetlenné teszi többéves, hosszú távú elkötelezettséget igénylő programok megvalósítását. Nehezíti egy szociálpolitikai reform megvalósítását az is, hogy a magyar társadalom-szerkezet százszázötven éves torzulásai, az elszenvedett sérelmek és ezek feldolgozatlansága meggyengítette a társadalom alkalmazkodóképességét. A magyarok állami gondoskodásra vágynak, nem hiszik, hogy képesek sorsuk alakítására, nem bíznak egymásban, nem kooperálnak, és nem tolerálják a másságot. Ezt tetézi, hogy a hátrányos helyzetű népesség jelentős része roma származású és külső jegyek alapján megkülönböztethető, ami növeli a diszkrimináció es a bűnbakképzés kialakulásának esélyét.”14
A következő, a romák befogadását és helyzetük javítását célzó jogszabály már Stratégiai szintre emelte a roma kérdést. A 68/2007 (VI.28) országgyűlési határozat rendelkezett a Roma Integráció Évtizede Program Stratégiai Tervről, amely felülírta a korábbi jogszabályokat, és az alábbi intézkedési területeket jelölte meg:
14
Medgyesi Márton, Scharle Ágota és mtsai (2012): Felemelkedés közös erővel: A tartós mélyszegénység csökkentése célhoz kötött támogatások révén, Haza és Haladás Közpolitikai Alapítvány
37 / 389
oktatás foglalkoztatás lakhatás egészségügy anti-diszkrimináció kultúra, média és sport területére vonatkozó feladatok.
A Roma Integráció Évtizede Program által megjelölt célok magyarországi megvalósulási folyamatának 2005-2009 közötti időszakra vonatkozó monitoring-vizsgálatát a Kurt Le in Alapítvány végezte. A monitoring-vizsgálat eredményeit bemutató tanulmány15 a program eredményességét, és a fejlesztésre vonatkozó ajánlásokat tartalmazó összefoglalóját a 4. mellékletben tekintheti meg az olvasó.
A tanulmány összefoglalójának lényege sok szempontból egybecseng jelen munka vezetői összefoglalójában hangsúlyozott elemekkel. Csak két fontos elemet említve: a RIÉP monitoring-jelentés is kiemeli, hogy szükséges a megvalósult programok egységes monitoring rendszerének kialakítása, továbbá a visszacsatolási adatokat továbbfejlesztési javaslatokká integrálni képes szakértői csapat létrehozása.
2010 után A 2010-es kormányváltást követően az Orbán kormány nagy lendülettel fogott hozzá a társadalmi felzárkózás problémáinak megoldásához. Elkészült a Nemzeti Társadalmi Felzárkózási Stratégia és az ahhoz kapcsolódó intézkedési tervek. Együttműködést (Keret-megállapodást) írt alá az Országos Roma Önkormányzat és a Kormány. Megalakult a Türr István Képző és Kutató Intézet, létrejött a Társadalmi Felzárkózási és Cigányügyi Tárcaközi Bizottság és a Roma Koordinációs Tanács. Megszűntek azonban korábban működő intézmények, mint az Országos Esélyegyenlőségi Hálózat, az Anti-diszkriminációs Ügyfélszolgálati Hálózat vagy a Roma Integrációs Tanács. A RIÉP Stratégiai Terv és az ahhoz kapcsolódó intézkedési terv helyét 2011-től a Nemzeti Társadalmi Felzárkózási Stratégia és az ahhoz kapcsolódó intézkedési terv (1430/2011-es kormány határozat melléklete) vette át. A Nemzeti Társadalmi Felzárkózási Stratégia végrehajtásának a 2012–2014. évekre szóló kormányzati intézkedési terve pontosan meghatározza a feladatok végrehajtására szánt forrásokat, bár egyes források több feladat estében is fel lettek tűntetve, miközben nincs megjelölve a feladatok közti megoszlás. Ez kérdésessé teheti az adott feladatok megvalósulásnak kimenetelét. Aggodalomra adhat okot az is, hogy a felelősségi területek, a korábbi kormányok intézkedési terveihez hasonlóan nincsenek egyértelműen definiálva, egy adott feladatért több miniszter is fellelős, ami nehezíti a felelősség-vállalás és számon-kérhetőség folyamatát.
15
A Roma Integráció Évtizede Program által megjelölt célok megvalósulási folyamatának monitoring-vizsgálata Magyarországon a 2005-2009 közötti időszakra vonatkozóan Kurt Le in Alapítvány Budapest, 2010 Második, átdolgozott kiadás http://kla.hu/uploads/media/Decade_of_Roma_Inclusion_HU_fin.pdf - Letöltés dátuma: 2012. május 23.
38 / 389
Finanszírozás, monitoring, visszacsatolás A rendszerváltástól 2010-ig terjedő időszakban roma integrációt szolgáló támogatásokat a mindenkori költségvetési törvények tartalmazzák nevesített, vagy nevesítetlen formában. A támogatásoknak a következő típusait különbözteti meg a hivatkozott ÁSZ elemzés: • a költségvetési törvényben nevesítetten a cigányság integrációját célzó, nem a kisebbségi jogszabályok alapján járó támogatások; • a nemzeti és etnikai kisebbséget együttesen szolgáló költségvetési források; • a hátrányos helyzetű rétegeket (köztük a romákat is) érintő pénzeszközök; • nemzetközi szervezetektől származó többnyire pályázatok útján szerzett források. A cigányság helyzetének javítására fordított források a 2010-es időszakig csak becsléssel állapíthatók meg. A kormányok a cigányság integrációjára a becsült adatok szerint 1996 és 2006 között összesen mintegy 120 Mrd Ft-ot fordítottak. A cigányság helyzetének javítását szolgáló költségvetési források az 1998 és 2006 közötti periódusban gyors ütemben növekedtek. Különösen erőteljes volt a forrásbővülés 2002 és 2005 között. Ebben az időszakban a ráfordítások 7,6 Mrd Ft-ról 21,8 Mrd-ra emelkedtek, főként az uniós támogatások 2003. és 2004. évi növekedésének és a foglalkoztatást elősegítő pénzeszközök gyors bővülésének köszönhetően. A 2006. évi forrás felhasználás 24,4 Mrd Ft volt. A 1430/2011-es kormányhatározat melléklete szerint a Kormány a 2012-2014-es időszakban jelentős – a korábbi évekhez képest lényegesen magasabb összegű - pénzforrásokat szán a felzárkózással kapcsolatos feladatok végrehajtására, amelyek nagy részét az európai uniós pályázati források képezik. Ezzel kapcsolatosan azonban fontos szem előtt tartani az elmúlt évek EUs pályázati pénzfelhasználásával kapcsolatos elemzések tanulságait, amelyeket az ÁSZ jelentés így összegez: „A roma célú támogatásokban egyre nagyobb szerepet kapnak a pályázati úton elérhető pénzek, különösen így van ez a PHARE, az NFT és az ÚMFT programok beindulása óta, arányuk 2005-ben már meghaladta a 80%-ot. A források nagyságrendjének növekedését pozitívan kell értékelni, ugyanakkor az ellenőrzési tapasztalatok alapján a csak pályázati úton elérhető támogatások bővülése esetén számolni kell súlyos problémákkal is. A hátrányos helyzetű társadalmi csoportok, köztük a romák ugyanis nem rendelkeznek tapasztalatokkal a pályázat készítésben és az így elnyert források menedzselésében. Hozzáférési lehetőségeik a pályázati forrásokhoz erősen korlátozottak, mert hiányoznak azok a civil és önkormányzati érdekérvényesítő kapacitások, amelyek szükségesek a forrásokhoz való hozzájutás elősegítéséhez. A pénzek kezelésében, felhasználásában, a szigorú adminisztrációs előírások betartásában nincsen gyakorlatuk.” A fentiekre a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség megbízásából készült Roma integrációt szolgáló EU-s fejlesztések értékelése - Értékelési zárójelentés is felhívja a figyelmet. Emiatt kiemelten fontos, hogy a pályázati források a leghátrányosabb csoportok számára is elérhetővé tételét elősegítendő a jövőben alkalmazásra kerüljenek a jelen tanulmány vezetői összefoglaló részében programok és projektek szintjére megfogalmazott ajánlások. A pályázati források megfelelő célcsoportok számára történő eljuttatásának biztosítása a rövid távú hatékonyság elengedhetetlen feltétele, míg a források felhasználásának egységes monitorozása, a 39 / 389
programok hatékonyságainak mérése a fenntarthatóságot és a hosszú távú megfelelő tervezést hivatott biztosítani. Feltétlenül szükséges létrehozni egy pályázati források felhasználását nem csak adminisztratív, hanem szakmai szempontok szerint történő elemzéseket is lehetővé tevő adatbázist, és az elemzések készítésére alkalmas politikailag független, tudományos, szakmai kutatócsoportot. ANTFS intézkedési terve tartalmazza a stratégia megvalósításának koordinációját szolgáló intézkedések felsorolását, forrásait és felelőseit. Az előírások ebben a formában meglehetősen nagy mozgásteret biztosítanak a felelősöknek a megvalósítás mikéntjére és az eredmények konkrét definiálására. A megjelölt forrásokból azonban finanszírozható lehet a fent említett információs rendszer fejlesztése és a kutatói csoport létrehozása. 16
VII. A stratégia megvalósításának koordinációját szolgáló intézkedések 1. A kormányzati munkát illetően fejleszteni kell a felzárkózás politika szakpolitikai eszköztárát, a különböző szakpolitikák összehangolását szolgáló koordinációs rendszerét. A különböző szakpolitikai területek jogszabályi környezetének összehangolására módszertani fejlesztéseket kell megvalósítani. Felelős: közigazgatási és igazságügyi miniszter nemzeti fejlesztési miniszter Határidő: 2012. október 31. Forrás: ÁROP 1.1.9. (500 millió Ft) 2. A Központi Statisztikai Hivatal és az Országos Roma Önkormányzat bevonásával létre kell hozni egy a Magyarországon található valamennyi szegregált lakókörnyezetet tartalmazó ún. Országos Szegregációs Adatbázist. Felelős: közigazgatási és igazságügyi miniszter nemzeti fejlesztési miniszter Határidő: 2013. március 31. Forrás: ÁROP 1.1.16. (800 millió Ft) 3. A kiírásra kerülő pályázatok során a területi célzás eszközeként figyelembe kell venni az Országos Szegregációs Adatbázist. Az érintett pályázatokról évente tájékoztatót kell készíteni a közigazgatási és igazságügyi miniszternek. Felelős: érintett miniszterek Határidő: az adatbázis elkészültétől folyamatosan Forrás: nem releváns 4. A stratégiában foglalt célok megvalósulásának nyomon követésére, hatásainak vizsgálatára célzott, nagymintás vizsgálatokat, társadalomtudományi kutatásokat kell folytatni. Felelős: közigazgatási és igazságügyi miniszter érintett miniszterek Határidő: folyamatos Forrás: költségvetési törvények (2012. évi tervezetében: X. fejezet 20/9 Társadalmi felzárkózást segítő programok 900 millió Ft. A további években, fenntartható módon, a költségvetési lehetőségek függvényében.), TÁMOP 5.4.1. (A teljes keret: 1 640 millió Ft – a célokat e keret egy része szolgálja közvetlenül.) 5. A stratégia monitorozási rendszeréhez kapcsolódóan ki kell dolgozni a jó gyakorlatok gyűjtésének és elterjesztésének rendszerét. Felelős: közigazgatási és igazságügyi miniszter
16
Melléklet az 1430/2011. (XII. 13.) Korm. határozathoz
40 / 389
Határidő: 2012. december 31. Forrás: költségvetési törvények (2012. évi tervezetében: X. fejezet 20/9 Társadalmi felzárkózást segítő programok 900 millió Ft. A további években, fenntartható módon, a költségvetési lehetőségek függvényében.) 6. A 2014–2020 közti időszakra szóló kohéziós politika kereteit meghatározó jogszabályok és fejlesztési tervek tárgyalása során fokozott hangsúlyt kell helyezni a romák társadalmi integrációjával kapcsolatos érdekek érvényesítésére. Felelős: közigazgatási és igazságügyi miniszter nemzeti fejlesztési miniszter külügyminiszter Határidő: 2013. december 31-ig folyamatos Forrás: nem releváns
41 / 389
Javaslat a folyamatmodell kialakítására a múlt tanulságai alapján Az alábbi táblázat stratégiai, operatív (program) és projekt szintekre vonatkozó javaslatokat tartalmaz a folyamatmodell kialakítására vonatkozóan. Intézkedési szint
A folyamatmodell elemei
előkészítés
stratégiai szintű
operatív szintű
projekt szintű
Javasoljuk egy politikailag független szakmai tanácsadó kutatócsoport létrehozását, amelynek feladata a társadalmi felzárkózás terén megvalósított korábbi eredmények hatásvizsgálatinak elkészítése és azok alapján a fejlesztési javaslatok megfogalmazása. A hatásvizsgálatok adatforrását 2013-tól az ellenőrzés, monitoring részben javasolt információs rendszer szolgáltatná. A korábbi időszakra vonatkozóan szükségesnek látjuk adatszolgáltatási együttm ködési megállapodás megkötését a kutatócsoport és a korábbi években a források felhasználását koordináló intézményekkel: Nemzeti Fejlesztési Ügynökség, minisztériumok, közalapítványok, stb. A kutató csoport tagjait javasolt a meglévő, jól
Javasoljuk biztosítani a roma célcsoportok aktívabb bevonását a pályázati kiírások készítésébe, pl. a Roma Koordinációs Tanácson keresztül.
Fontos a tervezési fázist megelőzően megismerkedni a már m ködő, legnagyobb intézményi, esélyegyenlőségi, illetve társadalmi felzárkózást célzó programokkal. A projekt előkészítési szakaszában fontosnak tartjuk ezek tanulságainak megismerését és ezen tanulságok kezelésére történő felkészülés beépítését a tervezett projektbe.
működő társadalomkutatásokra szakosodott kutatóintézetek munkatársai közül válogatni. tervezés
A programok ágazatközi és társadalmi együttműködésben történő stratégiai szintű tervezése a Társadalmi Felzárkózási és Cigányügyi Tárcaközi Bizottság és a Roma Koordinációs Tanács munkáján belül kell, hogy megvalósuljon figyelembe véve a fent említett szakmai tanácsadó kutatócsoport javaslatait.
A pályázati kiírások esetében ajánlott figyelembe venni a hatékonysági vizsgálatok alapján bevált fejlesztések országos szint kiterjesztésének biztosítását.
A tervezési folyamat konkrét megvalósulását a TFCTB és a ROK-T rövid és középtávú munkatervének kell tartalmaznia konkrét feladatok és felelősök megjelölésével. A társadalmi konzultáció biztosításának érdekében javasoljuk a fenti szervezetek munkatervének és munkájának nyilvánosságra hozatalát, üléseik nyilvánossá tételét.
Javasoljuk a pályázati bírálati szempontok közé a társadalmi befogadás kommunikációját és aktív megvalósítását felvállaló kezdeményezések támogatásának beépítését.
Az intézkedési tervek
A pályázatok bírálati szempontrendszerének, adminisztratív követelményeinek átalakítása javasolt úgy, hogy a források a leghátrányosabb helyzet térségeket és csoportokat (pl. roma telepeken élőket) elérjék.
Javasoljuk az alaposabb előzetes igényfelmérés, illetve az ex-ante hatásvizsgálatok beépítését a tervezésbe.
Elengedhetetlennek tartjuk a tervezett projekt megvalósításhoz szükséges kompetenciák felmérésére és fejlesztésére vonatkozó terv készítését. Ezzel összhangban a megvalósítók továbbképzési kötelezettségeinek előírásának meghatározását.
Fontosnak gondoljuk a disszeminációs, mentor-rendszert felépítő típusú projektek támogatását. Ez erősíti a korábbi jó gyakorlatok elterjesztését, illetve lehetővé teszi az elért eredmények és az alkalmazott módszertanok átültetésének
43 / 389
megvalósítás
megvalósíthatóságát a fenti testületek menedzsment szemlélet szakértők általi vezetésével látjuk biztosítottnak.
támogatását a mainstream ellátórendszerekbe.
A megvalósítás kormányzati szintű támogatására javasoljuk a 321/2011es kormányrendelet által előírt esélyegyenlőségi mentor hálózat működésének mielőbbi biztosítását.
A hosszabb időszakokra (4-5 éves időtartamra) vonatkozó, komplex tevékenységek támogatása javasolt.
Fontosnak tarjuk a felzárkóztatás témájú projektben érintett összes helyi intézmény együttm ködésének, bevonásának, tájékoztatásának biztosítását szolgáló folyamatok megtervezését és rögzítését az ellenkampányok kiküszöbölésének, az eredmények megszilárdulásának és fenntarthatóságának biztosítása érdekében. Érdemes figyelmet fordítani a megvalósítók együttműködési készségeinek komplex fejlesztésétre. Javasoljuk a projekt megvalósítói számára a szakmai programokon, konzultációkon való rendszeres részvétel előírását a hatékony disszemináció biztosítása érdekében. A projektek külső és belső minőségbiztosítási folyamatainak fejlesztése kiemelten fontos. Erre vonatkozóan a megvalósítók által
44 / 389
használható módszertani ajánlások kidolgozását, illetve szakmai mentorszolgáltatás lehetőségének felajánlását látjuk szükségesnek. ellenőrzés monitoring
visszacsatolás
A társadalmi felzárkózást célzó források felhasználását adminisztratív és szakmai szempontok szerint egységesen nyilvántartó információs rendszer létrehozása szükséges. Az információs rendszer szerkezetére és tartalmára az AROP 1.1.9 projekt 2. céltevékenységének eredményeképpen készülő tanulmányban tesz javaslatot a TKKI Kutatási Főosztálya.
Szükséges beépíteni a programkiírásokba az ellenőrizhetőséget, követhetőséget biztosító, szakmai és adminisztratív jelentési kötelezettséget pontosan meghatározó folyamatokat.
Az információs rendszert felhasználva az erre szakosodott kutatóknak rendszeres hatásvizsgálatokat kell készíteniük a megvalósult programok eredményességéről, és azok alapján javaslatokat kell tenniük a tervező testületek számára.
A projektek hatásvizsgálatának elvégzésére vonatkozó programszint előírás meghatározása szükséges.
Általánosságban a projektek megvalósítói számára mentorálási, szakmai támogatói szolgáltatás biztosítását tartjuk fontosnak.
Ezek teljesíthetősége érdekében elengedhetetlen a pályázók megfelelő tájékoztatása, megvalósítás előtt és közben nyújtott segítségadás.
Szükségesnek látjuk a projektek belső és külső záró hatásvizsgálatának elvégzését.
45 / 389
A Nemzeti Társadalmi Felzárkózási Stratégia végrehajtása új utat nyithat a felzárkózási problémák megoldásában. A korábbi kormányzati törekvések kudarca indokolja a határozott kormányzati fellépést. A korábban felhasznált források hatékonyságának biztosítása érdekében, a fenntarthatóságot szemelőtt tartva, és az NTFS intézkedési tervében meghatározott feladatok hatékony végrehajtásának érdekében elengedhetetlen a korábbi működő rendszerek pozitívumainak továbbvitele, illetve hibáinak korrigálása és az elmúl években az esélyteremtés területén dolgozó, kiemelkedő munkát végző szakemberek bevonása a kitűzött feladatok ellátásába. A tanulmány készítői nagyra értékelik a jelenlegi kormány felzárkózás iránti elhivatottságát, a folyamatmodell szempontjából javasolják az ezirányú döntések alaposabb átgondolását, a szakmai megalapozottság biztosítását lehetővé tevő ütemtervek kialakítását, és a korábbi időszakban az esélyteremtés területén kiemelkedő munkát végző, példaérték eredményt felmutató szervezetek és szakemberek bevonását a jelenlegi törekvések megvalósításába.
46 / 389
SZAKTERÜLETI ELEMZÉSEK
Az alábbiakban a Nemzeti Társadalmi Felzárkózási Stratégia szakterületei (gyermek jóllét; oktatás-képzés; foglalkoztatás; egészségügy; lakhatás; bevonás, szemléletformálás, diszkriminációs jelenségek elleni küzdelem) szerint tekintjük végig az elmúlt évek jó gyakorlatait, és kiemeljük az integrált folyamatmodell megalkotása szempontjából az egyes területek vonatkozásában fontosnak gondolt elemeket. A jó gyakorlatok bemutatásánál – ahol ez lehetséges volt - egységes szempontrendszer szerint mutattuk be a programokat. Az elemzéshez készült egységes szempontrendszert a 7. melléklet tartalmazza.
GYERMEK JÓLLÉT Vezetői összefoglaló a gyermek jóllét szakterülethez Magyarországon több évtizedes hagyománya és jelentős szakmai eredményei vannak a gyermekszegénység, a gyermek jóllét kutatásának. Elmondható az is, hogy a hazai társadalmi törekvések, más felzárkóztatási területekkel összehasonlítva relatíve összhangban működőnek mondhatók. Miközben az esélyegyenlőséggel, roma integrációval, roma szakképzéssel vagy a mélyszegénységgel kapcsolatos kormányzati és civil programok gyakran elbeszélnek egymás mellett, a gyermek jóllét kérdéseiben már részben elérte Magyarország a nagykorúságot. A probléma közszereplői képesek arra, hogy a gyerekek jólléte ügyét vitás részkérdéseik, esetleg politikai, ideológiai hovatartozásuk elé sorolják. Mindezek ellenére nem mondható el, hogy Magyarországon a gyermekek jólléte ügye megoldott, csak finomhangolásokat igénylő kérdés lenne. Annál is inkább nem, mert az ebben az összegzésben gyakran idézett kutatás sajnos nagyon sok ponton romló tendenciákról számol be. A gyermekszegénység és a gyermek jóllét összefüggései számos környezeti tényezővel mutatnak erős, egyenes arányos kapcsolatot. Ilyenek a szülők iskolázottsága, a család jövedelmi viszonyai, a szülők munkaerő-piaci jelenléte, jelenlétük esélyei, a család nagysága, a lakóhely, a regionális környezet, a kulturális és etnikai sajátosságok. A Ferge Zsuzsa és Darvas Ágnes szerkesztette összegző tanulmányban az alábbi alapadatok olvasható a magyarországi helyzetről.17 "Az egyenlőtlenség, a szegénység, ezen belül a gyermekszegénység magyar arányai az európai átlag körül, többnyire kissé lejjebb vagy kissé feljebb vannak. Így például 2005-ben az össznépesség szegénysége az európai átlag ala , a gyermekeké az átlag fölö volt, 2006-ban pedig mindkét mutató az átlag ala volt. A javulás ellenére 2006-ban is azon 6–8 ország közö voltunk, amelyekben a legnagyobb a távolság a népesség és a gyerekek szegénysége közö , a gyerekek rovására. A szegénység és gyerekszegénység csökkentésére tudatosan törekvő skandináv országokban ... kisebb, mint a teljes népességé, és mindkét arány alacsony."18 A magyar munkaerő ak vitási arány köztudo an az egyik legalacsonyabb Európában. Ennek következtében ugyancsak rossz a helyezésünk a tekintetben, hogy milyen magas a foglalkoztato nélküli háztartásokban élő gyerekek aránya. Az EU 2007-re vonatkozó adatai szerint ez az arány 14 százalék, alacsonyabb, mint a kicsit más módszerekkel mért TÁRKI-adat.
17
Gyerekesélyek Magyarországon, A "Legyen jobb a gyerekeknek" nemzeti stratégia értékelő bizottságának jelentéése. 2009. http://gyerekmonitor.hu/index.php?option=com_phocadownload&view=category&download=1:gyerekeselyekmagyarorszagon-2009&id=4:jelentesek&Itemid=5 / a letöltés dátuma: 2012. május 14. 18
Gyerekesélyek Magyarországon, ugyanott, mint az index1 / 7. oldal / a letöltés dátuma: 2012. május 14.
48 / 389
Minthogy az Eurostat országonként azonos módszert használ, a nemzetközi összehasonlíthatóság biztosítva van. A gyerekes háztartások magas munkanélkülisége nem kelet-európai speci kum: rossz helyzetben van az Egyesült Királyság és Belgium is, illetve a kelet-európai országok többsége ebben az esetben az európai átlagnál jobb helyzetű. A keresők hiánya számos probléma forrása, hiszen kihat a szülők közö , a szülők és gyerekek közö viszonyra, a szülők és gyerekek egészségére, de mindenekelő a szegénység egyik fő forrása. Az EU-25 országaiban átlagosan a gyerekszegénység aránya 68 százalék, ha nincs kereső, 24 százalék, ha egy kereső van (illetve az összes munkaképes családtag fele dolgozik), és 6 százalék, ha minden felnő nek van kereső munkája. Magyarországon ezek az arányok 73, 14 és 5 százalék.19 Ez utóbbi adat azért fontos, mert ebből látszik legjobban, hogy azok a családok, ahol a szülők közül mindketten munkanélküliek a gyerekszegénység aránya már 74%. Mivel a munkanélküliség az alacsony képzettségűeket, a munkaerőpiacon egyébként is halmozottan hátrányos családokat érinti. A gyermek jóllét kérdése tehát egy olyan komplex kormányzati, egyházi és civil együttműködést feltételező terület, amelynek együttes és egyidejű, magas színvonalú működése biztosíthatja az elvárt eredményeket. Fontos kiemelni, hogy a gyermekszegénység léte és azok következtében kialakuló tartós ifjúkori és felnőttkori leszakadás azokat is sújtja, akik látszólag e problémától függetlenül élnek. Hiszen a társadalom más, nem hátrányos helyzetű csoportjai legalábbis adóterhek formájában biztosan magasabb árat fizetnek azért, mert a megfelelő beavatkozási pontokon különféle ideológiai vagy szakmai okok miatt nem voltak partnerei a megoldáskeresésnek. Ebben a megközelítésben, hasonlóan más szociális probléma kezeléséhez, az olcsóbb és hatékonyabb megoldás itt is a prevenció.
19
Gyerekesélyek Magyarországon, ugyanott, mint az index1 / 8. oldal / a letöltés dátuma: 2012. május 14.
49 / 389
Az elmúlt két évtized gyermek jóllétet érintő stratégiai tervei Bármely kormányzat politikai nyilatkozatait nézzük, rendre megtaláljuk a nemzeti felzárkózási stratégia fogalomkörét, amelyben kiemelt célként tekint az adott politikai erő a gyermek jóllét fogalmára és azok tartalmára. Jogalkotási szinten pedig elmondható, hogy a gyermekek jogainak formális kérdései minden olyan alapvető szabályozást tartalmaznak, amelyek egy európai jogállam kereteiben benne vannak. Talán még egy apró előnnyel is rendelkezik hazánk e területen, mert a 1990-es években még hatott az a társadalmi szokásjog, hogy a gyerekeket minden körülmények között védjük. A kormány elfogadta azt a stratégiai együttműködést, amely a gyermek jóllét területén elvárható tevékenységek körét szabályozza.20 "A részmunkaidős foglalkoztatás elterjesztésével és a napközbeni kisgyermekellátások kapacitásainak bővítésével segíteni kell a családi élet, a gyermeknevelés és a munka összeegyeztethetőségét. A szülők munkavállalásának elősegítésével csökkenthető lenne a gyermekvállalás szegénységi kockáza tényezőként játszo szerepe. A korai képességgondozásra, a koragyerekkori (3 éven aluli) gondozásra, nevelésre kiemelt gyelmet kell fordítani. Számos hazai és külföldi vizsgálat bizonyítja, hogy az iskolai pályafutás későbbi (középiskolai) szakaszaiban tapasztalható elmaradás elsősorban a kora gyermekkori feltételekkel, körülményekkel magyarázható. A korai életkorban te befektetések (lásd a jó gyakorlat részben ) megtérüléséhez képest a későbbi, illetve kiegyenlítő célú beavatkozások jóval kevésbé hatékonyak. A programoknak nem csupán a gyermekeket kell megcélozniuk, a szülők bevonása és ak v részvétele nélkül nem biztosíthatóak az elvárt (megfelelő) eredmények. A korgyerekkori képességgondozás komoly ágazatközi együ működést igényel, ezért az egészségügyi, gyermekjólé , közoktatási fejlesztéseket össze kell hangolni, sztázni kell a felelősségi köröket, és a felsorolt humán szolgáltatások, ellátások különböző terüle szintű koordinációját is erősíteni kell. Ennek érdekében olyan jogi és nanszírozási eszközökre van szükség, melyek érdekel é teszik az együ működést és az összehangolt tevékenységet. Az ilyen fajta ágaza együ működés megteremtésének szükségessége a gyermekkor további szakaszaira koncentráló munka során éppolyan szükséges. Ki kell dolgozni és valamennyi érinte ágazatban (oktatás, egészségügy, gyermekvédelem) be kell vezetni az – objek v szempontokon alapuló – hátrányos, halmozo an hátrányos helyzetű gyermek fogalmat, annak érdekében, hogy már a születésüktől fogva biztosítani lehessen számukra az esélyeik növeléséhez szükséges támogatást. A fogalmat be kell építeni az egyes ágaza sta sz kai adatgyűjtési rendszerekbe is.
20
Nemzeti felzárkózási stratégia, 65. oldal / http://ec.europa.eu/justice/discrimination/files/roma_hungary_strategy_hu.pdf letöltve 2012. május 11.
50 / 389
Az iskolai i úságsegítést, a preven v és korrek v gyermekvédelmi és a családok jólétét segítő szolgáltatásokat is érdemes új alapokra helyezni, ennek érdekében főállású professzionális szakembereket szükséges az iskolákban alkalmazni. Az iskolai szociális munka (és szociálpedagógiai) szolgáltatásai a hátrányos helyzetű tanulók szüleivel történő együ működésben segí k a tanulók képességeinek, lehetőségeinek legop málisabb kibontakozását, ezáltal erősí k szociális kapcsolataikat, társadalmi integrációjukat. A hátrányos helyzetű kisgyermekekkel és családjukkal foglalkozó szakemberek (orvos, védőnő, bölcsődei gondozó, óvodapedagógus, szociálpedagógus stb.) képzésébe és továbbképzésébe be kell iktatni olyan modulokat, amelyek a hátrányos helyzetűekkel való foglalkozást segí k, a szülők bevonásának hatékony technikáit tanítják. A korai képességgondozás intézményeiben, valamint a bölcsődékben és óvodákban zajló munka színvonalának kulcsfontosságú feltétele, hogy az intézményekben a kisgyermekkori fejlesztésre, nevelésre szakosodo szakemberek működjenek. A napközbeni kisgyermekellátások szocializációs funkciójának kihasználása érdekében a nanszírozási rendszer átalakításával meg kell teremteni az anyagi feltételeit annak, hogy a hátrányos helyzetű, 3 éven aluli gyerekek is hozzájuthassanak az ellátáshoz. A szegénységben élő szülők bevonásával működő koragyerekkori képességgondozást nyújtó programok elterjedését, a jellemzően EU-s támogatással létrehozo , projektszerűen működő innova v szolgáltatások rendszerbe illesztését és hosszú távú fenntarthatóságát segíteni kell a terüle leg op malizált, államilag koordinált szolgáltatási rendszer kialakításával, különös tekinte el a leghátrányosabb helyzetű térségekre és szegregált lakóterületekre. A gyerekek egészségi állapotáról, kogni v-, mozgás-, beszéd- és érzelmi fejlődéséről a korai és hatékony fejlesztés érdekében rendszeres szűréseket kell megvalósítani. A rászoruló családok számára újra be kell vezetni a havonta folyósíto rendszeres gyermekvédelmi támogatást. Az ingyenes közétkeztetést ki kell terjeszteni a rászoruló középiskolásokra is, és el kell érni, hogy valamennyi rászoruló gyermek részesülhessen a nyári szünetben is ingyenes, vagy kedvezményes közétkeztetésben. A családsegítő és gyermekjólé szolgálatok kapacitásainak bővítésével el kell érni, hogy azok nagyobb szerepet játszhassanak a kirekesztődö családok felzárkózásának segítésében, a család szocializációs funkciójának, és a felelősségteljes szülői szerepeknek a megerősítésében, a családi konf- liktusok rendezésében. A Kormány és az ORÖ közö létrejö keretmegállapodás értelmében a Kormány támogatást fog nyújtani az ORÖ szervezésében kiválaszto , mentorált roma családsegítő szociális munkás, közösségfejlesztő, foglalkozásszervező képzéséhez, munkagyakorlat szerzéséhez. El kell érni, hogy hatékony terüle koordináció biztosításával minden kistérségben minden alapszolgáltatás kiépüljön, és a szakszolgálatok elérése ru nszerűvé váljon. Világos szakmai standardok – bizonyos esetekben protokollok −kialakítására, a lakosság szolgáltatásokkal kapcsolatos elégede ségének rendszeres mérésére van szükség.
51 / 389
A Kormány és az ORÖ az együ döntési rendszer keretében olyan csecsemő- és kisgyermekvédő és fejlesztő rendszert alakítanak ki, illetve a már meglévőt fejlesz k tovább, mely érdemben hozzájárul a hátrányos helyzetű közösségekben, településeken élő, elsősorban roma gyermekek sikeres iskolai belépéséhez. " Melyek tehát a prioritások? (1) A hátrányos, halmozo an hátrányos helyzetű kisgyerekek jó minőségű kora gyermekkori szolgáltatásokhoz való hozzáférésének növelése érdekében bővíteni kell a férőhelyeket a szolgáltatáshiányos, férőhelyhiányos településeken. (2) A leghátrányosabb helyzetű kistérségekben hatékony terüle koordináció melle integrált kistérségi gyermekprogramokat, valamint ezek részeként – a 0-5 éves korú gyermekek tes , értelmi, érzelmi és szociális fejlődésének segítése és családjaik támogatása, valamint a problémák korai felismerése érdekében – Biztos Kezdet Gyerekházakat kell létrehozni, legalább a leghátrányosabb helyzetű kistérségek kétharmadában. (3) Bővíteni kell a rászoruló gyermekek közül ingyenes iskolai étkeztetésben részesülők körét. (4) A hátrányos helyzetű kisgyermekekkel és családjukkal foglalkozó szakemberek képzési és továbbképzésébe a képzési követelmények közé be kell iktatni a hátrányos helyzetű gyermekek nevelését, személyiségfejlesztését, illetve a szülők eredményes bevonását segítő ismereteket és kompetenciákat. A fent leírt célok elérése a kormány elképzelései szerint is alapfeltétel ahhoz, hogy a gyermek jóllét területén kialakuljon az a standard, amelyek biztosítják a legnehezebb sorsú gyerekek esélyegyenlőségét szerencsésebb sorsú társaikhoz képest. A négy prioritás megnevezése: (1) kora gyermekkori szolgáltatások kapacitásának kibővítése, (2) Biztos Kezdet Gyerekházak, (3) ingyenes étkezét kapók köre, (4) hátrányos helyzetű gyerekekhez értő szakemberek és a szülőkkel kapcsolatot létesíteni tudó szakemberek képzése listáján az látszik, hogy a kormány olyan programok létrehozásán fáradozik, amelyek hatékonyan, ám a csak e területet felölelő beavatkozás okán rendkívül költségesen működtethetők. Korábbi tapasztalatok igazolják, hogy a meghatározott célok elérésének igazi záloga a fenntarthatóság kérdése. Erre vonatkozóan az Európai Unió gyermek jóllét stratégiája vizsgálatakor az látható, hogy (amint azt a Tárki kutatásból is látni lehet) a vizsgálat mutatóinak koherens és biztos rendszere felállítása önmagában is jelent nehézségeket. Arról nem szólva, hogy az ún. elvárt uniós átlag fogalmának meghatározása körül is komoly szakmai viták vannak. Eközben pedig a gyermek jóllét szigorú lokális élményei megrázóak lehetnek, legyen az bárhol az unió bármely országában. A magyar gyerekek egyötöde él szegénységben. A TÁRKI Társadalomkutatási Intézet jelentést készített 2010 decembere és 2011 májusa között A gyermek jóllét monitorozása az Európai Unióban – jobb monitoring eszközök a jobb szakpolitikáért (Child ell-being in the European Union – Better monitoring 52 / 389
instruments for better policies) címmel. A program kutatásvezetője Gábos András21 az alábbiakban foglalja össze a kutatás tapasztalatait. "Az egyik terület, amivel kiemelten is foglalkoztunk, az anyagi jóllét dimenziói: ide soroltuk a jövedelmi helyzetet, az anyagi deprivációt, a lakhatáshoz kapcsolódó indikátorokat, és a szülők munkaerő-piaci helyzetét, ami alapvetően meghatározza a gyermekek jelenlegi és jövőbeli kilátásait. Készült egy elemzési keret, amiből láthatjuk, hogy Magyarország nagyjából hol helyezkedik el az uniós összehasonlításban. Az anyagi jóléttel kapcsolatos folyamatokat és változásokat már négy éve ugyanazokat az indikátorokat tartalmazó elemzési kerettel hasonlítjuk össze, ezek alapján pedig az mondható el, hogy Magyarország helyzete meglehetősen stabilnak mutatkozik; uniós összehasonlításban a gyerekek jövedelmi szegénysége átlag körüli, vagyis a gyerekek körülbelül egyötöde él tartós szegénységben, sőt, a szegénységi részarány a gyermekek körében szintén az uniós átlagot közelíti meg. Ez persze több tényezőből tevődik össze, és jelentősen árnyalja a képet, hogy a magyar gyerekek helyzete a felnőtt népességhez viszonyítva lényegesen rosszabb, mint más tagállamokban. Nagyon magas a tartósan munkanélküli háztartásban élők száma, ahol egyetlen felnőtt sem dolgozik. Olyan országok közé tartozunk e tekintetben, mint az Egyesült Királyság vagy Írország, de míg a nyugati országokban jellemzően ez a helyzet az egyszülős családban élő gyerekeket érinti, addig Magyarországon mindez a kétszülős háztartásokra jellemző. Ezt árnyalja tovább, hogy meghatározott településtípusokon, jól beazonosítható régiókban, kistérségekben összpontosul a tartós munkanélküliség. Ami ezt a képet kicsit enyhíti, az a készpénzes jóléti transzferek hatásossága, amelyek az összes szociális típusú pénzbeli támogatást jelentik, a nyugdíjat kivéve. Az elemzések alapján úgy tűnik, hogy e juttatások hatásosak a gyermekszegénység csökkentésében. Ezért fordulhat az elő, hogy egy meglehetősen összetett és tartós problémahalmaz mellett a szegénységi mutatók mégsem annyira rosszak nemzetközi összehasonlításban. Azt mondhatjuk, hogy a jelentés általános képet ad arról, hogy a magyar támogatási rendszer viszonylag eredményesnek tekinthető, de azért figyelni kell a mérés hatékonyságát nehezítő torzulásokra is, mert például az adórendszeren keresztüli támogatások nem jelennek meg transzferként, ezeket a nettó keresetekben kellene látnunk. Továbbá azt figyelhetjük meg, hogy egyfelől hatásosak e juttatások, másrészt viszont a családok jövedelmében nagyon magas a transzferek aránya, ami egyfajta szegénységi csapda helyzetet is kialakít. Azt is tudjuk, hogy ezek a transzferek inkább azokban a háztartásokban hatásosak, ahol van kereső, ez pedig a fent említett tartós munkanélküliség ismeretében aggasztó képet mutat. Nagyon erős hatásként jelenik meg, az a szülők iskolázottsága. Ez máshol Európában (éppen a visegrádi országok kivételével) nem annyira erős, nálunk azonban alapvetően meghatározza a gyermekek szegénységi kockázatát. Ez egyrészt azt mutatja, hogy a magasabb iskolázottság nehezebb munkaerőpiaci helyzetben is védelmet nyújt, és persze összefügg azzal, hogy az alacsony iskolázottság tekintetében tartós munkanélküliséggel is számolni kell. Ebből következik, amire más kutatások, például az OECD
21
Gábos András válaszai Kertész Annának / http://www.csagyi.hu/jo-gyakorlatok/nemzetkozi/item/186-gyermek-jolleti-korkepaz-unioban / letöltve 2012. május 20.
53 / 389
(Organisation for Economic Co-operation and Development) adatok is világosan rámutatnak, hogy az alacsony iskolázottságúak foglalkoztatását minél hamarabb növelni kell. Ez az egyik legsürgetőbb problémája a magyar társadalomnak. Az iskola szerepének és státuszának növelése pedig azért lenne kiemelten fontos, mert célját tekintve meg tudná törni ezt a fajta szegénység átörökítési folyamatot. A magyar oktatási rendszer erre képtelen, sőt, amint arra az OECD PISA (Programme for International Student Assessment) felvétel adatainak elemzése rámutat, inkább felerősíti az otthonról hozott különbségeket, nem pedig tompítja azokat. Látnunk kell, hogy ezek a fő jellemzők egymást erősítik és magyarázzák. Ennek a munkának szoros előzménye a TÁRKI és a brüsszeli Applica 2009-es, az Európai Bizottság Foglalkoztatási Főigazgatóságának megrendelésére készített jelentése, amire a mostani indikátorrendszer is jelentős mértékben épül. Mindkét munka során a legfontosabb vonatkoztatási pont az Európai Unióban a társadalmi befogadás területén folyó indikátorfejlesztési folyamat volt. Ezt alapvetően úgy kell elképzelni, hogy az Unió azokat az indikátorokat hajlandó befogadni és beengedni a folyamatokba, melyek tartalmilag és módszertanilag minden tagország számára elfogadhatóak. Az indikátorok egy része közös megállapodáson alapul, más része pedig nemzeti szinten kerülhet elfogadásra és használatra. A jelentés elkészítése során törekedtünk arra, hogy minél inkább olyan indikátorokra támaszkodjunk, amik közösen megállapodottak. Ezek jellemzően kemény indikátorok és az anyagi jóllétre vonatkoznak. A nem anyagi területeken vannak olyan indikátorok, amik már részei a társadalmi befogadásnak, például ilyen a PISA alapján a szövegértési kompetencia, vagy a korai iskolaelhagyók száma, illetve az egészségindikátorok egy része, elsősorban a kora gyermekkori állapotra vonatkozóak. A gyermek jóllét indikátorainak köre ennél természetesen jóval szélesebb. Elsősorban azok az indikátorok kerülnek egyáltalán a kutató látókörébe, melyek megjelennek az ezen a területen is aktív nemzetközi szervezetek, tehát az OECD illetve az UNICEF jelentéseiben. Egyetértés van abban, hogy egy ilyen indikátor portfólió jó, ha kiegyensúlyozott és többféle életszakaszra is fókuszál, valamint fontos, hogy a gyermek jóllét különböző dimenzióin átívelően, és azokon belül is minél összetettebb képet legyen képes nyújtani. Amikor javaslatot tettünk más indikátorok felvételére, azt figyeltük, hogy ezek a lehető legjobban jelezzék előre a későbbi gyermek vagy felnőttkori teljesítményeket, jól vetítsenek előre, hogy az arra legalkalmasabb területeken lehessen beavatkozni a későbbiekben. Így tettünk az egészségügyi indikátorok ismeretében is, ahol mostanáig nagy figyelem fordult a szülés körüli életszakaszra, például a csecsemőhalandóság vagy a születés körüli halálozás jelzőértékeivel, de mi itt külön javasoltuk az alacsony születési súly felvételét is. Van egy erőteljes irányzat az Unión belül is, az érintettek körében, hogy jobban figyelembe kellene venni a gyerekek saját véleményét, a politikai gyakorlat megalapozásánál jobban figyelemmel kellene lenni a gyerekek által szolgáltatott információkra, és az általuk megfogalmazott igényekre. Egyrészt azonban ez csak egy meghatározott életkor felett lehetséges, másrészt a szubjektív mutatók mindig kevésbé megfoghatóak és összehasonlíthatóak, szemben a kemény indikátorokkal. Ezért, bár a kutatás nem kifejezetten az uniós indikátorfejlesztésben felhasználásra kerülő anyag, de elsődleges célja mégiscsak az volt, hogy a gyerekek jóllétének uniós monitorozásához adjon javaslatokat. Összességében, mi is úgy gondoljuk, hogy a kemény indikátorokra jobb politikai gyakorlatot építeni, mint a szubjektív mutatókra. 54 / 389
Ezen kívül, vannak olyan területek, amikről már tudjuk, hogy az Unió kiemelten kezel, de mi most itt nem tudtunk vele foglalkozni. Ilyen például a társadalmi részvétel, amiről szólt már korábbi TÁRKI jelentés, hiszen nem csupán a gyerek kognitív fejlődésével lenne fontos foglalkozni, hanem a társadalmi beágyazottságával, mindazon erőforrásokkal, kapcsolati hálóval, amik őt körülveszik és meghatározzák a készségeit a későbbiekben. Ezen a területen ugyan vannak már indikátorok, de nem annyira kidolgozottak, hogy jó szívvel ajánlani lehessen őket. Azokkal az indikátorokkal, amiket mi is (TÁRKI) használunk, a jelentésben lévő területek jól mérhetőek és le vannak fedve. De ez még az anyagi jólét terén sem lezárt a munka. A jelentés kifejezetten a családokban élő gyerekekre fókuszál, teljesen kimaradtak például az intézményekben nevelkedők és az utcán élők, vagy a migráció során hátrahagyott gyermekek helyzetének elemzése. Messze vagyunk attól, hogy ehhez közös indikátorokat tudnánk találni. Vannak a létező lefedett területekkel kapcsolatos hiányok (pl. oktatás, egészségügy terén), ahová jó lenne még indikátorokat bevonni, vannak a hiányzó területek (pl. társadalmi kapcsolatok) ahol több munka szükséges még, és akkor vannak az egyáltalán nem feltérképezett területek (pl. különösen védtelen, veszélyeztetett gyerekekkel kapcsolatosan), amiről szinte semmit nem tudunk nemzetközi összehasonlításban. Az Unióban az Európa 2020 stratégia szegénységi célkitűzése, hogy a jelenlegi százhúszmillió szegénység által érintettek számát húszmillióval csökkentse, és ez három indikátorból áll össze: jövedelmi szegénység, anyagi depriváció és alacsony munkaintenzitású háztartásban élők aránya. A jelentésben azt vizsgáltuk, hogy a szegénységi cél miként érinti az európai gyerekeket Az első nekifutás az Unión belül az volt, hogy a jövedelmi szegénységben élő gyerekek számát csökkentsék húszmillióval, majd a szegénység fogalma kibővült erre a három csoportra, de a cél továbbra is megmaradt. Kockázati csoportba tartoznak tehát azok a személyek, esetünkben gyerekek, akiket ez a szegénységi célkitűzés érint, vagyis a három indikátor alapján valamelyik tekintetében érintettnek mondhatjuk őket. Ennek alapján pedig azt láthatjuk, hogy a nyugati országokban főként a jövedelmi szegénység, míg a kelet-európai országoknál az anyagi depriváció az, ami elsősorban megjelenik. Utóbbi az abszolút szegénység felé mutat és megjeleníti a tagországok közötti életszínvonal-különbségeket is. A kimeneti indikátor alapvetően jobb, és könnyebben kezelhető bizonyos területeken. Ha ezt monitorozzuk, akkor pontosabb képet kaphatunk arról, hogy egy bizonyos politikai gyakorlat mennyire volt sikeres vagy sem. Erre lehet valamilyen gyakorlatot építeni, következtetéseket lehet levonni belőlük. Természetesen az a jó, ha minél közelebb jutunk az okokhoz, és ehhez megfelelő indikátorokat is találnánk. Ez azonban már a nemzeti szintű politika terepe, amelyet hazai kutatások segítenek a pontos diagnózisban, uniós szinten pedig továbbra is a jól összehasonlítható adatokkal fontos dolgozni. Ez a mostani indikátorrendszer valamennyire a felülete a folyamatoknak, első lépésben az uniónak akar információt nyújtani ahhoz, hogy a tagországokra valamilyen hatást gyakoroljon a monitorozás, a célkitűzések és a politikai gyakorlat területén, és csak másodsorban a nemzeti kormányoknak mond valamit. A kimeneti indikátorokat azért is szerencsésebb használni, mert nagyon fontos szem előtt tartani, hogy egy indikátor mennyire alkalmas a manipulálásra. Történik egy célkitűzés, hogy eszerint az indikátor 55 / 389
szerint ezt kellene 5-10 év múlva elérni, akkor látni kell már előzetesen, hogy a kutatás mennyire valós adatokat fog monitorozni, vagy mennyire lesz majd alkalmas arra, hogy a politika ezt manipulálja azért, hogy elmondhassa, elérte a célját. Ebben a tekintetben azt mondhatjuk, hogy a bemeneti indikátorokat mindig könnyebb manipulálni, mint a kimenetieket. Az, hogy valaki személyesen milyen életutat jár be, nagyon sok mindentől függ, de csoportszinten bizonyos indikátorokkal mégiscsak jól követhetők, megragadhatók a tipikus kockázatok. A politika szempontjából pedig ezek a fontosak. A jelentésben ajánlott indikátorrendszer egy nagyon általános képet ad erről, holott ha belegondolunk, valakire lehet, hogy a gyermekkori tévénézési szokások nagyobb hatással lesznek a későbbiekben, mint az, hogy tizenöt éves korában fogyasztott-e alkoholt. De a szakirodalom mégis ezeket a mutatókat találja meghatározónak. Így lehet ebben szelektálni, a több évtizedes hazai és nemzetközi kutatási gyakorlatra és eredményekre építve. Különböző kritériumokat érdemes felállítani az indikátorokkal szemben, azokat következetesen érvényesíteni és optimalizálni, ha összeütközésbe kerülnek egymással. A kutatási anyag úgy született, hogy volt a TÁRKI-nak egy 2008-as, az Európai Bizottság Szociális Ügyek és Társadalmi Összetartozás Főigazgatósága részére készült jelentése, ami a monitorozási rendszer irányába ajánlásokat tartalmazott a gyermek jóllét nem csak anyagi szempontjainak figyelembevételére. Javasoltuk egy önálló gyermek jólléti indikátor portfólió létrehozását, ami a tagországok felé elvárásként megfogalmazná ezen adatok monitorozását és jelentését az Uniónak. A belga soros elnökség ideje alatt történt előrelépés ebben az ügyben, ugyanis ők elfogadtak egy, a tagországok számára követendő politikai gyakorlatra fókuszáló dokumentumot Who cares? Roadmap for a Recommendation to fight child poverty (Ki figyel oda? Útmutató a gyermekszegénység elleni harchoz) címmel, ami konkrét lépéseket tartalmazott a gyermekjólléti folyamatok előre viteléhez és megjelölte mely területeken lehet előrelépni a politikai gyakorlatban: a készpénzes juttatások, a szolgáltatások, és a szülők foglalkoztatását lehetővé tevő szolgáltatások esetében. Mivel a belgák a politikai gyakorlat felé tettek egy lépést, azt gondoltuk, a magyar elnökség idején nekünk a monitorozás irányába kell indulnunk. Mi is úgy gondoljuk, hogy nagyon sokat kellene előre lépni annak érdekében, hogy a veszélyeztetett helyzetben lévő gyerekekkel kapcsolatos területek is standardizált rendszerben követhetőkké válhassanak. De látniuk kell, hogy ez egy folyamat, ami az évek során ki fog még bővülni, hiszen mi is ismerkedünk a kontextussal. A TÁRKI 2011-es gyermekjólléti jelentése olyan elemzési és összehasonlító értékelési eszközök köré szerveződik, melyek a gyermekek jóllétéhez kapcsolódóan a monitorozást, a kulcsproblémák azonosítását, valamint a szakpolitikai beavatkozásokhoz rendelt célok meghatározását és a beavatkozás területeinek kijelölését segítik. Az első részben javaslattételt tartalmaz a gyermek jóllétet és gyermekszegénységet mérő, kiegyensúlyozott indikátorrendszer kialakítására és ennek kiegészítésére oktatási, egészségügyi, és a társadalmilag kockázatos viselkedés indikátoraival. Ezt követően olvasható egy összehasonlító helyzetjelentés a gyerekek jóllétéről az Unió tagállamaiban, az 1. fejezetben javasolt indikátorrendszer segítségével, az anyagi és nem anyagi jóllét fontosabb dimenzióiban. A jelentés végén a kutatók javaslatot tesznek a fejlesztés lehetséges irányaira, a szakmapolitikai célok teljesülésének és a beavatkozások hatásainak mérésére szolgáló eszközrendszer kialakítására.
A jelentést 2011. június 14-
56 / 389
én vitatta meg az Európai Bizottság Szociális Védelmi Bizottságának Szociális indikátorok fejlesztéséért felelős munkacsoportja." Az Európai Uniós tehát három prioritást említ, amely a gyermekszegénység megoldásában kulcskérdés: a (1) jövedelmi szegénység, az (2) anyagi depriváció, és az (3) alacsony munkaintenzitású háztartásban élők aránya. Ha ezt összehasonlítjuk a kormányzati prioritásokkal, látható, hogy nincs átfedés csak távoli kapcsolat a két stratégiai célsor között. Magyarországon az anyagi depriváció és az alacsony munkaintenzitású háztartásokban élők aránya mutatja a legnagyobb bajokat. Ezeknek a problémáknak a stratégiai kezelésére tett korábbi kormányzati megoldási kísérletek eddig rendre nem hozták meg az elvárt eredményeket. Vajon a most elfogadott stratégiai terv megoldást nyújt-e és fenntarthatóan nyújtja-e azokat?
57 / 389
Stratégiai kérdések más megközelítésben Gábos András22 összefoglalásában olvasható egy a szegénységpolitika gyakorlatára mutató mondat: "...látni kell már előzetesen, hogy a kutatás mennyire valós adatokat fog monitorozni, vagy mennyire lesz majd alkalmas arra, hogy a politika ezt manipulálja azért, hogy elmondhassa, elérte a célját. Ebben a tekintetben azt mondhatjuk, hogy a bemeneti indikátorokat mindig könnyebb manipulálni, mint a kimenetieket." Ennek ismeretében érdemes megfontolni más megközelítésű gyermek jólléti dimenzió mérését is. A gyermek jóllét kérdéskörében az egyik prioritásos mérőszám tehát a család anyagi deprivációja. Az anyagi deprivációnak vannak objek v és szubjek v dimenziói. Az objek v dimenziók az ado társadalomban alapvetőnek tekinte javakhoz való hozzájutás szintjét, míg a szubjek v dimenziók a szegénységérzetet mérik. Az objek v dimenziókat három nagy csoportra oszthatjuk. Akkor beszélünk a depriváció első pusáról, ha a három szükséglet közül legalább egy kielégítetlen. A ruházkodás szükséglete kimaradt az alapszükségletek köréből. Ez ugyanis nem azonos erejű szükségletet képvisel az idős és atal generációk számára, s ami legalább ennyire döntő, a mérésére szolgáló indikátor, nem alkalmas arra (legalábbis Magyarországon nem), hogy valós szükséget mérjünk vele. Ebben különösen érdekes, hogy a gyermekszegénység mérésénél tulajdonképpen a gyerekek szubjektív szegénység élménye önmaguk, tehát a szegénységet elszenvedő gyerekek számára a felnőtt indikátor mutatóknál jelzett eszközökkel sem mérhetők. A gyerek ugyanis 6-8 éves koráig alapvetőn azt tekinti természetesnek, amit a környezetében mindennap tapasztal. "Az objek v dimenziók második nagy köre a lakások felszereltségének nagyon alacsony szintjére, az elemi tartós fogyasztási cikkek hiányára fókuszál. Az objek v anyagi depriváció harmadik nagy csoportja a rossz lakáskörülmények indikátorait tartalmazza. Az egyik mutató a ben C hiánya (mint abszolút szegénységi ismérv), a másik a komolynak tarto hibák említése a lakással kapcsolatban a megkérdeze részéről (dohos, vizes, sötét, aládúcolt, beázik, nagy zaj, illetve légszennyeze ség jellemzi). Rossz lakáskörülményekben mért depriváció akkor áll fenn, ha a három mutató bármelyike szerint nélkülöző a háztartás, illetve a benne élő személyek."23 Ezeket a dimenziókat figyelve és összekapcsolva a tartós munkanélküliség számaival, valamint azzal a ténnyel, hogy a tartós szegénységben élő gyerekek 74%-a egyébként a halmozottan hátrányos, szegregált környezetben él, elmondható, hogy a stratégia-alkotásnál mégis érthető az a rövidtávú szemlélet, amely a korábban felsorolt négy csoportra osztja a legfontosabb teendőket. Ez a stratégia ugyanis, ha burkoltan is, de belátja, hogy nem tud mit kezdeni egyelőre a probléma tartós és hosszú távú
22
Gábos András válaszai Kertész Annának / http://www.csagyi.hu/jo-gyakorlatok/nemzetkozi/item/186-gyermek-jolleti-korkepaz-unioban / letöltve 2012. május 20. 23
TÁRKI, Feketén-fehéren, 2006. / http://
.tarki.hu/adatbank-h/kutjel/pdf/a763.pdf / letöltve 2012. május 8.
58 / 389
kezelésével. Viszont a lehetőségekhez képest legalább egy korlátozott, belátható jövőképet ad az akut kezelés egy részére. Kérdés, hogy az MTA keretein belül 2011-ig működött Gyermekesély program miért szűnt meg? Vajon milyen ideológiai, közigazgatási, netán szakpolitikai háború áldozatává vált ez a több évtizedes múltra visszatekintő tudományos program? A gyermek jóllét kérdése hosszú távú, előrelátó és higgadt gondolkodást igényel. A problémát megkerülő, arról tudatosan vagy ismerethiány miatt elforduló szakpolitikai döntések súlyos árat fizettetnek az egész társadalommal.
59 / 389
Jó gyakorlatok a gyermekjóllét szakterülethez Bevezetés A jó gyakorlatok sorában azokat a megvalósult, esetleg elkezdett programokat tekinthetjük relevánsnak, amelyek megvalósítása során a nemzetközi standardokat, a hazai és nemzetközi kutatási eredményeket is figyelembe veszi. Egyúttal pedig reflektál azokra az égető társadalmi problémákra, amelyek a gyermek jóllét rövid vagy hosszú távú csomóponti kérdéseire is választ adnak. A jó gyakorlat fogalmánál immár fontos feltétel a fenntarthatóság kérdése is.
Biztos kezdet program A rendszerváltást követő évek társadalmi-gazdasági változásai sok családot érintettek hátrányosan, sokan váltak munkanélkülivé. A legfeljebb nyolc osztályos végzettséggel rendelkező szülők esetében a szegénység kockázata különösen nagy, foglalkoztatásuk Magyarországon 20%-kal alacsonyabb, mint az OECD-országokban. A világ 31 országának diákjai körében végzett PISA vizsgálatok szerint ráadásul Magyarországon hat legerősebben a család szociális háttere a diákok iskolai teljesítményére.
A szegénység problémáját tovább erősíti a különböző térségek, települések gazdasági és földrajzi elszigeteltsége és a különböző napközbeni szolgáltatások hiánya. A 0-3 éves gyermekeket fogadó intézmények Magyarországon nagyon alacsony számban találhatók. Bölcsődei férőhely a teljes gyermekpopuláció 8 %-a számára, családi napközi közel 2000 gyermek részére biztosított, játszóházak és fejlesztő központok alig érhetőek el. Számos olyan település van továbbá, amely nem rendelkezik óvodával, vagy épp férőhelyhiány van. A szegénységben élő családok gyermekei korlátozottan, vagy egyáltalán nem férnek hozzá ezekhez a szolgáltatásokhoz, így jelentős hátránnyal indulnak az iskolában, ami meghatározza tanulmányi és munkaerő-piaci sikerességüket. A Biztos Kezdet Gyerekház célja A Gyerekház esélyt ad arra, hogy a legnagyobb szegénységben élő gyermekek is a lehető legkorábbi életkorban megkapják azt a támogatást, ami segíti képességeik kibontakozását és megalapozza sikeres iskolai pályafutásukat.
A Biztos Kezdet program célja, hogy az esélyegyenlőség elvét szem előtt tartva minden gyermek számára biztosítsa ezen szolgáltatásokhoz való hozzáférést, továbbá hogy a diszkriminációmentes, esélyegyenlőség-elvű szemléletet elterjessze, megerősítse a kisgyerekekkel foglalkozó szakemberekben és a helyi közösségben. A Biztos Kezdet Gyerekház azokat a 0-5 éves gyereket nevelő családokat várja, akik hátrányos helyzetű településeken, településrészeken élnek és korlátozottan, vagy egyáltalán nem férnek hozzá a jó minőségű szolgáltatásokhoz. Rendszeres napi nyitva tartás mellett a gyermek és szülő számára egyaránt biztosít programokat, a Gyerekházban dolgozó szakemberek segítik és nyomon követik a gyermek fejlődését, szükség esetén megfelelő szakemberhez irányítják a családot, a Gyerekház mindenki számára nyitott, a Gyerekház szolgáltatásai ingyenesek, a Gyerekház a gyermek képességeinek kibontakozásához szükséges környezetet és szakembergárdát biztosít, rugalmasan alkalmazkodik a helyi igényekhez és biztosítja a választás lehetőségét. Bár a Gyerekház elsődleges célja a gyermekek fejlesztése és 60 / 389
támogatása, a Gyerekház kiemelt feladatának tekintjük a szülők támogatását a gyermeknevelés és a munkavállalás terén.
A Gyerekház segíti felkészülni a leendő szülőket a szülésre illetve a gyermek fogadására, gyermeknevelési kérdésekkel kapcsolatos tanácsadást nyújt, egyéni és csoportos konzultációt biztosít, támogatja a munkaerő-piacra való visszatérést. A Biztos Kezdet Gyerekház program alapelvei, azaz a következő alapelvek együttes érvényesülése esetén beszélhetünk Biztos Kezdet Programról: Az életkori alapelv:
E szerint a program fókuszában a 0-5 éves gyerekek állnak. A rendszeres szolgáltatások a koragyermekkori fejlődés kiemelt szerepének és a korai beavatkozások bizonyított hatékonyságának megfelelően a képességkibontakoztatás interdiszciplináris megvalósítását célozzák. A területi célzás alapelve:
Az ország területi egyenlőtlenségeit figyelembe véve a program elsődleges célcsoportját a hátrányos helyzetű kistérségekben, valamint a települési szegregátumokban élő családok jelentik. Ezeken a területeken jellemző leginkább a szociális problémák halmozódása és az erőforrások szűkössége, másrészt itt hiányoznak vagy szűkösek a kisgyerekekre irányuló szolgáltatások. Azokon a területeken, ahol a program működik, mindenki számára nyitott. Szülőkkel való partneri együttműködés alapelve:
A szülők a gyerek első tanítói. A szülők aktív részvétele, a velük való tartalmas együttműködés, a szülői kompetenciák megerősítése, szükség esetén egyéb szolgáltatásokhoz való hozzájutásának segítése a program meghatározó eleme. Szakmák és szakemberek közötti együttműködés alapelve a koragyermekkor interdiszciplináris megközelítése alapján:
Speciális szolgáltatásokhoz való hozzáférés támogatása a korai felismerés és a fejlődési elmaradások kezelése érdekében. Szakmaközi együttműködésben megvalósuló támogatás a gyerekek és a családok számára. A program célzottságának alapelve:
A helyi szakemberek törekednek arra, hogy – bár a program mindenki számára nyitott- a nagy hátránnyal induló kisgyermekek maradjanak a program fókuszában. A Biztos Kezdet Gyerekház programról tehát elmondható, hogy mindazokat a célokat eléri vagy azok orvoslásában közreműködik, amely a tartós szegénységben élő gyerekek életesélyeit javítja, a környezet számára felemelkedési, visszatérési lehetőséget biztosít. Folyamatmodell elemei A program előkészítettsége, szakmai megalapozása. Nyilvános előzetes vita (fermentációs szakasz, ha volt). A program szakmai megalapozottsága megfelelő, több nemzetközi és hazai kutatási eredmény alapján létrehozott koncepció. A program és a politika /szakpolitikák: Milyen mértékben szakmai illetve politikai a motiváció? A program elsősorban szakpolitikai koncepció, de a hazai sajátosságok miatt tartalmaz bizonyos
61 / 389
mennyiségű politikai motivációt is. Milyen igényre, hiányra reflektál? Mi a deklarált és/vagy nem hangoztatott oka az indításának? Az okok azonosítása mi alapján történt? Pl.: helyzetelemzés; igényfelmérés; kutatási háttér stb. A kora gyermekkori, halmozottan hátrányos környezetben élő, jellemzően kistelepülésen és/vagy szegregált környezetben élő gyerekek felzárkóztatási esélyeinek a 0-5 éves korban zajlott fejlesztési programok biztosítják a legnagyobb, leghatékonyabb esélyt. Erre a valós problémára reflektál a Biztos Kezdet program. Mik a célok? Deklarált és nem deklarált célok. Pilot vagy rendszer szintű beavatkozásról van szó? A Biztos Kezdet program meghaladta a pilot időszakot, jelentős tapasztalattal bírnak a gyakorlati működés terén, a kormányzati törekvésekkel való egybeesése miatt jó eséllyel lehet rendszerszintű modell. A program / intézkedés kezdete, vége, fázisai (pl. kísérleti szakaszt követő „bevezetés”), története. A Nemzeti Stratégiához kapcsolódó programtípusok egyike a Biztos Kezdet Program, melynek keretében kb. 200 Gyerekház felállítása a cél. A programokat jelenleg 2009-2013 közötti időszakra tervezik, mintegy 5 milliárd forintnyi Európai Uniós forrásból A megvalósítás főbb lépései. 2009-ben 35 Biztos Kezdet Gyerekház kezdte meg működését. A program honlapján elérhető adatok szerint jelenleg 45 Gyerekház működik. 2013-ig 200 elindítása a cél. Humánerőforrás-fejlesztés a programban A Biztos Kezdet Gyerekházak munkáját mentorképzési program is segíti. A mentorok feladata, hogy szakértelmükkel folyamatosan támogassák az induló Gyerekházak színvonalas működését. A mentorok olyan felsőfokú szakképzettséggel rendelkező szakemberek, akiknek van gyakorlatuk a kisgyerekekkel és szülőkkel való munka terén. A mentorok a TÁMOP 5.2.1 Gyerekesély projekt által biztosított 60 órás képzés során olyan ismereteket és kompetenciákat sajátíthattak el, amelyek segítik őket a gyermekekkel és családokkal végzett hatékony munkában, a Gyerekház csapatának szakmai és szervezeti támogatásában, a Gyerekház és környezete közötti kapcsolat, együttműködés kialakításában, fejlesztésében, a Gyerekház helyi fenntarthatóságának tervezésében, a munkatársak szakmai fejlődésének, önértékelésének segítésében, a helyi szakemberek képzésében. Esetleges ágazatközi együttműködések a programban A programban komplex ágazatközi együttműködést terveznek. A megvalósítási szakaszban történt módosítások okai és hatásai a program egészére. Nincs ilyen információ.
62 / 389
A program jelene és jövője, kilátásai: folytatás lehetőségei; ráépülő fejélesztési programok stb. A program célkitűzései 2013-ig láthatók. Várható, hogy a Gyerekház programra ráépülő módon lokális felnőtt és családfejlesztési projektek is indulnak. A program jogi státusza, és ennek következményei a fenntarthatóság szempontjából. Téma, célcsoportok, érintettek/résztvevők Konkrétan milyen témával foglalkozik? Kora gyermekkori felzárkóztatás, fejlesztési programok. Kik a célcsoportok? (elsődleges, másodlagos, számosságuk – legalább becsült érték). A program célcsoportja a halmozottan hátrányos gyerekek, az ő környezetükben élő családok. A programban érintett intézmények, intézményrendszerek. (public-private; állami-civil) A programban civil szervezetek és helyi önkormányzati szakemberek együtt dolgoznak. Kik működtetik / üzemeltetik? (public-private; állami-civil) A programot a TÁMOP 5.2.1, Biztos Kezdet program keretén belül jelenleg a Alapkezelő pályáztatja.
ekerle Sándor
A célcsoport mekkora hányadát célozza meg? Mekkorát éri el? (Elsődleges elérés, másodlagos elérés) A célcsoportból (kb. 50.000 tartós szegénységben élő 0-5 éves gyerekből 2013-ra várhatóan 5-10%uk elérhető, ha a Gyerekház program 200 háza működésbe lép, és házanként 500 gyerek megjelenésével számolunk a 2012-2013-as években. Nyilvánosság, disszemináció A programról rendelkezésre álló (nyilvános) dokumentumok (indítás, dokumentálás, esetleges monitoring, értékelés, hatásvizsgálat). A leírás forrásai. A Biztos Kezdet Gyerekházak hatásvizsgálata a tankötelezettségi kort elért, 5 éves kort betöltött óvodás gyermekek körében kerül sor adatfelvételre azokon a településeken, ahol a Biztos Kezdet Gyerekházak működnek, továbbá olyan kontroll településeken, ahol nem indult Biztos Kezdet program.
A kontroll települések kiválasztásánál szempont, hogy a települések társadalmi és gazdasági adottságaik, illetve intézményi ellátottságuk tekintetében (pl. óvoda elérhetősége, védőnői hálózat, gyermekjóléti szolgáltatás intézményi háttere) hasonlóak legyenek a Gyerekházat működtető településekhez.
2009. és 2010. évben került sor az első adatfelvételre, amely a program bemeneti mérését jelenti és az induló állapotot rögzíti.
A program hatásának elemzéséhez kapcsolódik egy későbbi adatfelvétel is, ami azt méri, hogy hogyan változtak a gyermekek 63 / 389
kompetenciái és attitűdjei a programban részt vevő és a viszonyítási alapként szolgáló kontroll településeken a bemeneti méréshez képest. A hatásvizsgálat megtervezését és kivitelezését a MATT Humán Tanácsadó Kft. végzi. Az összefoglaló értékelés alatt egy időközi hatásvizsgálat adatait közöljük. A programnak a szakmai nyilvánosságba való bevezetése, megjelenése, a program nyilvánosságának története. A Biztos Kezdet programban dolgozó szakemberek joggal érzik, hogy a gyermekszegénység és az esélytelenség elleni küzdelem legszélesebb összefogásának részévé váltak. Ma Magyarországon ez a program kínálja a legátfogóbb megoldást arra, hogy a kiszolgáltatott helyzetben élő gyerekek negatív sorskönyvei ne kezdjenek a születés után azonnal valóra válni. A program nemcsak a gyerekekre, hanem családjaikra, és rajtuk keresztül az egész társadalmi közösségre szeretne hatást gyakorolni, ezért az elvégzett munka eredményességének megítéléséhez fontos látni, hogyan vélekednek a célcsoport különböző szegmensei erről a kezdeményezésről. A program fontos célja ezért az, hogy a Biztos Kezdet programban és környezetében dolgozó szakemberek egy célzott kutatás révén egységes, széles megkérdezésen alapuló visszajelzést kapjanak erről.
A Gyerekház program megbízásából egy hatásvizsgálat kutatás zajlott. A MATT kutatásban24 résztvevő szülők véletlenszerűen kerültek kiválasztásra azokon a településeken /településrészeken, ahol a Gyerekházak találhatók. A kutatásba való bekerülés feltétele volt, hogy a szülőknek legyen 0-5 éves korú gyereke, elsősorban olyan, aki még nem jár rendszeresen más közösségbe (bölcsődébe, óvodába). A kutatás során kiderült a célcsoportjának meghatározása szempontjából az, hogy a védőnőkkel folytato előzetes beszélgetések során számos település esetében fény derült arra, hogy a Gyerekház terüle körzete és az a településrész/szegregátum, ahol a Gyerekház „valódi célcsoportja” él, nem ese egybe. Ezeken a településeken végül a kutatás célcsoportjának azokat a családokat választo uk, akik a program pályáza kiírása szerint „babakocsi távolságra” élnek a Gyerekháztól. Azokban az esetekben viszont, ahol jól de niálható volt egy másik olyan település- szegregátum, ahol a hátrányos helyzetű családok élnek, a kérdezést folytató személyek az i élő családok egy részét is felkeresték annak érdekében, hogy ezeknek a családoknak a véleményéről is képet kapjunk. A kérdés fontossága mia a kutatásban résztvevő védőnőket felkértük arra, hogy egy külön kérdőívben ismertessék meglátásaikat a Gyerekház terüle elhelyezkedésére vonatkozóan, illetve fogalmazzák meg javaslataikat is. A kutatás kérdőíves formában történt. A kérdőívek két részből álltak, a program célcsoportját alkotó gyerekek családi há erére vonatkozó kérdésblokkot (pl. testvérek száma, szülők iskolai végze sége,
24
Biztos Kezdet program kutatás / http://biztoskezdet.hu/site/article/section/101/id/151 / letöltve 2012. május 5.
64 / 389
etnikai hovatartozása) a program ismertségére vonatkozó kérdések köve ék (pl. hallo -e programról, mennyire ismeri a Gyerekház működését, milyen rendszerességgel látogatja, milyen javaslatai vannak). A kérdőív kitöltésére minden esetben elsősorban a helyi védőnőket kértük fel, a kutatás lefolytatásában nyújto segítségüket ezúton is szeretnénk megköszönni. A védőnők számára a felkérés elvállalása önkéntes volt, összesen 3 Gyerekház esetében a helyi védőnő nem tudta elvállalni a feladatot, így ezeken a helyeken független kérdezőbiztosok keresték fel a családokat. A kérdőívek kitöltése anonim módon történt, azaz azokra csak kódszámok kerültek rá, a családok személyes adatainak biztonságos kezelése érdekében. A családok elérésének egyértelműen leghatékonyabb eszköze a személyes megkeresés. A megkérdeze családok 62%-a gyelmébe a helyi védőnő ajánlo a a Gyerekházat, a válaszadók másik jelentős többsége (46%) a Gyerekház dolgozók megkeresése alapján szerze tudomást a program indulásáról. A helyi médiában történő tájékoztatás bár önmagában is jelentős, a családok mindössze 10%-ához jut el (6. ábra). Az óvodai és iskolai pedagógusokon, a Gyermekjólé szolgálaton és a gyermekorvoson keresztül történő információáramlás ezeknél jóval kisebb jelentőségű. A program direkt ismertségét vizsgáló kérdések arra irányultak, hogy a családok mennyiben ismerik a program célcsoportját és célkitűzéseit. Általános tapasztalat, hogy a családok túlnyomó többsége sztában van azzal, hogy a Gyerekház a 0-3 éves korosztálynak szól, megoszlanak viszont az ismeretek arra vonatkozóan, hogy mennyiben célcsoportjai a programnak a nagyobb, óvodába járó illetve nem járó gyerekek (ez utóbbiak a megkérdeze ek 57%-a szerint tartoznak a program célcsoportjához). A program célcsoportjával kapcsolatban a tájékoztatás némi hiányosságát húzza alá viszont az, hogy a válaszadók mindössze 13%-ának van ismerete arról, hogy a Gyerekháznak nemcsak a gyerekek, hanem a szülők éppúgy fontos célközönségei (7. ábra); bár ebben az egyes Gyerekházak közö igen nagy különbség ábrázolódik (8. ábra). Ezt a következtetést erősí meg az is, hogy a megkérdeze szülők nagy többsége a Gyerekházra mint óvoda-előkészítő szolgáltatásra tekint (47%), csak a szülők egyharmada hangsúlyozza a Gyerekház általában (egészen a kora-gyerekkortól tapasztalható) gyerekfejlődésre gyakorolt pozi v hatását, kevesebb, mint egyötöde a szülők segítését szülői szerepeikben, és csak 3%-uk a szakemberek könnyebb elérését. A szülők 11%-ának ugyanakkor nincs semmifajta ismerete a Gyerekház célkitűzésiről (8. ábra). A program szerteágazó funkcióinak szélesebb körű és egyértelműbb kommunikációja így mindenképpen kívánatos lenne. Fontos viszont kiemelni, hogy a Gyerekház célkitűzéseinek ismerete nagy eltéréseket mutat az egyes települések közö . Az ada elvételben résztvevő védőnőket megkértük, hogy a családok felkeresésének lezárultával fogalmazzák meg saját, szubjek v tapasztalataikat, javaslataikat a Gyerekházak működésére vonatkozóan. A következőkben ezekből olvashatók szemelvények, amik véleményünk szerint sokat segíthetnek a kommunikációs kulcsszavak, üzenetek megfogalmazásában.
65 / 389
„Sokan félnek a ól, ha a Gyerekházba bejönnek, jobban szem elő vannak, és fél k a segélyüket. Úgy gondolom, hogy túl sok, amit nyújtunk, és ők e ől is félnek. A gondolkodásukat kellene megváltoztatni, hogy megértsék a segítő szándékot” „A roma etnikum nehezen akarja ezt a lehetőséget, mivel több gyermeke van, és nehéz több gyermekkel felöltözve, szta ruhában odaérni. Akinek már csak egy kisgyermeke van o hon, a többi óvodában, iskolában van, könnyebben el tud menni a kicsivel.” „Sok anya délelő főz, javasolnám ezért a délutáni lehetőséget is a Gyerekházban” „Javaslatom az, hogy a Gyerekház dolgozói a családlátogatást tegyék az első helyre a propaganda kifejtéshez (2 hetente), akkor többen fognak járni, és nem morzsolódnak azok, akik egyszer már jártak ott.” „Eleinte sokan azt gondolták, hogy ez amolyan gyermekmegőrző , bölcsőde . Azt gondolom, hogy mindenképpen több információt kell adni a szülőknek egy ilyen program indulásakor.” „Sok szülő részéről felmerül, hogy jó lenne, ha délutánonként is látogatható lenne a Gyerekház.” „A családok általában ismerik a program célkitűzéseit, és örülnek, hogy egy ilyen lehetőség adódo . Többen javaslatot te ek, hogy legyen több program a gyerekeknek, és hogy ne legyen ennyire kötö a nyitva tartás – a délutáni órákban is lehetne Gyerekház.” „A célcsoport bevonásában abban látom a nehézséget, hogy ezek az emberek alulmo váltak és nehezen hozhatók ki jól megszoko , tanult tehetetlenségükből. ... A nem potenciális célcsoportot inkább be lehet vonni a Gyerekház életébe.” „A programot általában ismerik a családok, de nem látogatják, mert nem tudják, hogy miről szól, milyen segítséget kaphatnak a programtól. Sok a ltakozás a Gyerekház életében való rendszeres részvételtől, melynek okait mindig a családi, háztartási munkákra fogják. ” „A településen élők elfogadják, támogatják a Gyerekházat, de azért az elmondható, hogy még akik rendszeresen járnak, azok sem tudták pontosan megfogalmazni, miért jó a Gyerekház. Néhányan keverik a bölcsődével, és sokan azt gondolják, hogy az óvodára készí fel a gyerekeket. ... Többen megfogalmazták azt, hogy örülnének, ha a Gyerekház tovább lenne nyitva, illetve ha több lehetőség lenne a még járni nem tudó csecsemőknek.” „A jobb módú, kulturáltabb családok jó kezdeményezésnek tartják a Gyerekházat, de a gyereket nem szívesen viszik be az alacsony kultúrájúak közé. A szegényebb, egyszerűbb roma családok egy része pedig irigységből, nemtörődömségből nem viszik a gyereket. Akik rendszeresen járnak, a közepes kulturáltsági szintű családok, akik megér k és tudnak élni a Gyerekház nyújto a lehetőségekkel.”
66 / 389
„Azokat a családokat, akiknek igazán szüksége lenne a Gyerekházra, nagyon nehéz kimozdítani o honról, még olyan szankcióval járó dolgok mia is, mint a védőoltások, státuszvizsgálatok. Ennek tükrében nem igazán tudok javaslatot tenni a továbbfejlesztést illetően, a Gyerekház dolgozói mindent megtesznek ennek érdekében.” „Az összes család ismeri a Gyerekházat, de páran elutasítóak. Félnek, hogy ha beszélnek a problémáikról, akkor elítélik őket.” „Két javaslatom van. Egyrészt olyan információs anyagokat kellene készíteni, amiken látszik, miért jö létre a program, miben tudna a családoknak segíteni, később mire tudják hasznosítani. Másrészt, nagyobb hangsúlyt kellene fektetni az egészségnevelésre, és biztosítani az ehhez szükséges segédanyagokat.” „Az egy éven aluliak nem igazán jönnek, az anyukák fél k a gyerekeket. Azt mondják, még túl kicsi ehhez.” „Véleményem szerint a szülők leginkább azt gondolják, hogy a Gyerekház a gyerekeknek szól elsősorban, nem gondolják, hogy nekik is mennyi lehetőség lehetne. Több szülőfoglalkozást javasolnék ezért, mert a legtöbb program tényleg csak a gyerekeknek szól.” „Az intézmények (óvoda, iskola, tanácsadó, orvosi rendelő) faliújságán képeket, információkat kellene elhelyezni a Gyerekház életéből. Újságban, honlapon ak vabban jelen lenni, rendezvényeken részt venni. Közel vinni a családokhoz a Gyerekházat, felkelteni az érdeklődésüket. Családi, szabadidős rendezvényeket szervezni.” „Nagyobb udvar, több kin játék – ez odavonzza a gyerekeket.” „Véleményünk szerint a „célcsoport” meghatározását kellene nomítani, hiszen aki belép a Gyerekházba, az valamilyen okból szükségét érzi annak, hogy építő közösség tagja legyen, függetlenül a család szociális helyzetétől. ” „Több szülő megfogalmazza, hogy jó lenne a Gyerekház nyitvatartási idejét meghosszabbítani,esetleg igazodhatna az óvoda nyitva tartásához. Több szülő örülne, ha a gyermekét a Gyerekházban hagyhatná, amíg ő a dolgait intézi.” „Az o dolgozó roma segítőkkel könnyebb a beilleszkedés és hamarabb nyílnak meg a szülők és a gyerekek. A pozi v tapasztalatokat a szülők elmondják egymásnak, beszámolnak róla. Így végül a Gyerekház látogato sága nagyon jó, hiszen a családok maguk tapasztalják, hogy a Gyerekház létrejö ének a célkitűzése milyen jó.” „Voltak jó néhányan a megkérdeze ek közül, akik már hallo ak a Gyerekházról, de a programokat és lehetőségeket nem ismerték. A kérdőívvel hívtam fel rá a gyelmüket, és egy héten belül fel is keresték a Gyerekházat, illetve megígérték, hogy jönni fognak.” 67 / 389
„A Gyerekházban azt tapasztaltam, hogy az egészséges családok vannak legnagyobb hatással a lemaradt rétegekre,a másik ugyanolyan korú gyermekhez képest veszik észre a saját gyermek lemaradását, és az is példa, hogy hogyan kell jól irányítani, nevelni a gyermeket.” „Véleményem szerint nagy szükség lenne jó szóróanyagra, amit a családlátogatások során az érinte ek kezébe tudnék adni, vagy a Gyerekház dolgozói, főleg megcélozva a csecsemős családokat; valamint a helyi TV-ben való felhívásra, alkalmanként személyre szóló meghívókra.” „A szülőkre ható szerepét kellene hangsúlyozni a Gyerekházas foglalkozásoknak, előadásoknak, hogy a szülők saját igényeik mia is menjenek, töltődjenek fel pozi v lehetőségekkel, tapasztalatokkal, partnerként, szívesen vegyenek részt a közösségépítésben, a terveze munka előkészítésében. ” „Több szakembert hívnék meg pl. MÁK, Munkaügyi Központ részéről.” „A program kezdetén nagy arányban történtek családlátogatások, ezért elmondható, hogy nagy az ismertség. Helyi újság, televízió útján is lehetőség volt és van a bemutatkozásra, és a honlapot is sokan látogatják. A településen tarto rendezvényeken a Gyerekház mint önálló intézmény jelenik meg. A legnagyobb sikere a közös kirándulásnak volt. Az önkormányzat támogatása nagymértékben hozzájárul a program sikeréhez.” „A szülők többsége kellemes szabadidős tevékenységnek, játék és ismerkedési lehetőségnek tekin a Gyerekházat, kevésbé ismerik a fejlesztési oldalát. Népszerűségnek örvend a he 2 alkalommal megrendezésre kerülő gyermektorna, a mondóka klub illetve időnként előadások színesí k a délelő öket.” „Mivel településünkön a Gyerekház már 2006 óta működik, a családok nagy része ismeri a Biztos Kezdet Gyerekházat. Inkább csak az újonnan érkező családoknak kell tájékoztatást nyújtani, bemutatni. Függetlenül az etnikai és szociális helyzetétől lakosság teljes mértékben támogatja, és jó dolognak tartja a Biztos Kezdet Gyerekházat. Még azok is pozi van nyilatkoztak, akik még nem, vagy nem igazán jártak bent. Azt gondolom, hogy ez egy nagyon jó projekt, nagyon sokat nyújt a gyerekeknek, családoknak, közösségnek. A szakembereknek is nagy segítség, mert elősegí a prevenciót, a problémák korai felderítését. Szeretném, ha a projekt kifutása után is működne a Biztos Kezdet Gyerekház, és azt gondolom, hogy ezt még sok család gondolja így.”
68 / 389
Életút Program -
a Csányi Alapítvány gondozásában
A Csányi Alapítvány legfontosabb célja és programja a hátrányos helyzetű, tehetséges gyerekek tanulási és életprogramjának folytonos, a felnőtt életpálya kezdetéig nyúló támogatása. Az alapító így fogalmazza meg céljait25. „Csányi Sándor vagyok, a legtöbben csak úgy ismernek, mint az OTP Bank elnök-vezérigazgatóját. A sikeres üzletembert látják bennem, az ország egyik legvagyonosabb emberét. Azt azonban kevesen tudják, hogy jómagam is szerény körülmények között nőttem fel vidéken. Ezért vallom, hogy az anyagi jólét és sikerek mellett mindig szem előtt kell tartanunk azt is, hogy sokan szinte elviselhetetlenül nehéz körülmények között élnek hazánkban. A szegénység pedig nem válogat, nem kíméli még a legjobb képességűeket sem. Mondják, hogy a magyar tehetséges nemzet. Ezt én is így látom. Századokon át követték egymást a tehetségesnél tehetségesebb generációk. Elég, ha csak művészeinkre, tudósainkra, Nobel-díjasainkra gondolunk. Ha azt szeretnénk, hogy ez a folyamat a jövőben se szakadjon meg, jobban kell figyelnünk gyermekeinkre, a következő nemzedékekre. A Csányi Alapítványt 1 milliárd forinttal alapítottam a magánvagyonomból. Remélem, ez példa lesz a többi sikeres üzletember számára is. Célom, hogy a tehetséges, de hátrányos helyzetű gyermekek ne kallódjanak el Magyarországon. Mert így a nemzet legnagyobb kincsét, az emberi tudást veszítjük el. "A tehetségek felfedezése és segítése közös ügyünk, a legjobb befektetés." Az alapítványnak számos tevékenysége van, de fő célkitűzése az Életút Programban megvalósuló tehetséggondozás. Célunk az, hogy a tehetséggondozásban elismert, kiemelkedő szakemberek bevonásával, valamint a helyi szakemberekkel (pedagógusokkal, családsegítőkkel, nevelési tanácsadókkal, pszichológusokkal) együttműködve olyan tehetséges, de hátrányos körülmények között élő gyermekeket válasszunk ki, akiket éveken keresztül segíthetünk nehézségeik leküzdésében és tehetségük kibontakoztatásában. A tehetséggondozó programjára az Alapítvány a támogatásokkal növelt alapítói vagyon mindenkori hozamát fordítja. Ezért a kuratórium évente meghatározza az indítható tehetséggondozó csoportokba bevonható gyermekek számát, valamint a kiválasztásban érintett térséget, és a támogatás elnyerésére minden márciusban pályázatot ír ki. A Csányi Alapítvány programja tehát a tehetséggondozás, szakmai kiválóságokkal és szakmai szervezetekkel együttműködő fejlesztés. Külön érdekessége a programnak, hogy hazánkban elsőként létesült mindez magánvagyon adományozásából, azaz Csányi Sándor személyes vagyonának egy részét ajánlotta föl a program megvalósításához, amellyel mindeközben példát is mutat. 25
A Csányi Alapítvány honlapja / http://csanyialapitvany.hu/hu/alapitvanyrol
69 / 389
Az Életút Program szakmai tartalma a következő: Az Életút Program célkitűzése, hogy hátrányos helyzetű, tehetséges gyermekek életútjának, egy-egy alapvető életszakaszának végigkísérésével segítse a gyermekeket szociokulturális hátrányaik leküzdésében, tehetségük kibontakoztatásában. Ez a hosszútávra tervezett feladatvállalás a tehetséggondozó programok között egyedülállónak számít Magyarországon. Egyrészt azért, mert a gyermekek támogatása 10 éves kortól (5. osztálytól) kezdődik, különböző életszakaszokban és iskolatípusokban (általános iskola felső tagozata, középiskola, egyetemfőiskola) más-más módon és más-más eszközökkel folytatódik, amíg fiatal felnőttként a támogatottak a munkaerőpiacra kerülnek. Ez gyermekenként jelenthet akár 11-14 évet is. Másrészt a tehetséggondozó programnak kiemelkedően fontos eleme, hogy az általa felkarolt gyermekeket, családjaikat egyéni szociális támogatással is segíti, hogy elháruljanak azok az anyagi akadályok, amelyek a gyermekek tehetségének kibontakoztatását meggátolnák.
Az Életút Programban a tanulók délután és hét végén az ország különböző régióiban található, az Alapítvány által működtetett közösségi házak tehetséggondozó csoportjaiba járnak. A 10-15 fős csoportokban a gyermekek személyre szabott foglalkozásait pedagógiai és pszichológiai méréseken alapuló egyéni fejlesztési tervek keretében az alapítvány főállású mentorai szervezik meg. Az Alapítvány jelenleg öt közösségi házat működtet, Jászberényben, Szegeden, Pécsett, Kaposváron és Nagybajomban. A közösségi házak a centrumai, helyszínei az Életút Program megvalósításának. Közös jellemzőjük a kaposvári közösségi ház leírásából26 jól megismerhető: A Csányi Alapítvány 2006-ban nyitotta meg kaposvári közösségi házát, ahol jelenleg három csoport működik. Kaposvár belvárosában található termekben közel 40 gyermek vesz részt fejlesztő, tehetséggondozó foglalkozásokon. A csoportok életkor és lakóhely szerint osztottak.
Kaposvári Közösségi Ház A tehetségfejlesztés több területen kiscsoportokban történik kiváló szakemberek segítségével. Az egyéni és közösségi fejlesztő foglalkozások minimálisan heti két alkalmat jelentenek egy gyermek számára az általános iskola befejezéséig. Ezen alkalmakkor a gyerekeknek lehetőségük van, idegennyelv-órán, drámafoglalkozáson, számítástechnikai foglalkozáson, tanulásmódszertani-tréningen, szövegértés-, logikafejlesztési órán részt venniük. Fejlesztőtanáraik segítségével a gyerekek egyéni igényeihez alkalmazkodva alakítják ki tanórai csoportjaikat. Segítenek a gyerekeknek a pályaorientációban, valamint felvételi előkészítő tanfolyamokkal a sikeres felvételi elérésében. Éves projektmunkában, mely a nagyobbaknál angol nyelvű, a tanárok igyekeznek a tanulókat a folyamatos, kitartó és elkötelezett munkára szoktatni. Ezen felül támogatják a tanulmányi versenyekre, nyelvvizsgára, ECDL vizsgára való felkészülést. Nagy hangsúlyt fektetnek a szabadidő színvonalas és hasznos eltöltésére.
26
A Csányi Alapítvány közösségi házai / http://csanyialapitvany.hu/hu/community_center / letöltés: 2012. május 20.
70 / 389
Két hagyományőrzőnek mondható programot is szervez a közösségi ház: az egyik a Tehetség napja, melyet minden év március 25-én ünnepelnek a többi tehetséggondozó programmal együtt. A másik az Életút Nap, melyet a programban résztvevő gyerekekkel, fejlesztőkkel, meghívott vendégeinkkel ünneplünk, minden évben más helyszínen. Ezen a napon a csoportok színdarabokat és sok más érdekes produkciót mutatnak be, melyekkel elkápráztatják a kuratórium tagjait, és társaikat. Hangsúlyosan foglalkozik a Ház a szabadidő hasznos eltöltésével is, és a szünidőkben sem hagyják unatkozni a gyerekeket. Helyi táborokat szerveznek, ahol a gyerekek korosztályuktól függően eltérő programokon vehetnek részt. A kisebbek megismerkednek Kaposvár történelmével, az egészséges életmód fontosságával, valamint úszni is tanulnak kitűnő oktatók segítségével. Nyári táboraikkal melyeket az ország különböző részében szerveznek - felhívják a gyerekek figyelmét Magyarország és a szomszédos országok természeti értékeire, valamint a személyiség és közösségépítés fontosságára. Csoportjaik tanulhattak és kikapcsolódhattak a sarlóspusztai drámatáborban, a sárospataki és a kőszegi angoltáborban, gyakorolhatták a nyelvet az angliai Brightonban. A művészetkedvelők pedig kipróbálhatták magukat az erdélyi Szovátán az Égigérő Fesztivál kurzusain. A Csányi Alapítvány programjai az alapító által adományozott 1 Mrd Ft alaptőke és további támogatások hozamából működik, a kuratórium döntései alapján. A folyamatmodell elemei A program előkészítettsége, szakmai megalapozása. Nyilvános előzetes vita (fermentációs szakasz, ha volt). A program szakmai megalapozottsága megfelelő, a nemzetközi ismert tutoriális képzési anyagok írják le a módszert. A program és a politika /szakpolitikák: Milyen mértékben szakmai illetve politikai a motiváció? A program elsősorban szakmai koncepción nyugvó elképzelés, amely nagyon erős civil (privát) akarattal párosul. Milyen igényre, hiányra reflektál? Mi a deklarált és/vagy nem hangoztatott oka az indításának? Az okok azonosítása mi alapján történt? Pl.: helyzetelemzés; igényfelmérés; kutatási háttér stb. A tehetséges, de nagyon hátrányos környezetben élő gyerekek számára biztosít folyamatos fejlődési lehetőséget, életpálya programot a munkaerőpiacra való belépésig. Mik a célok? Deklarált és nem deklarált célok. Pilot vagy rendszer szintű beavatkozásról van szó? A program deklarált célja a tehetséggondozás. Mivel a program több mint 6 éve zajlik, számos bizonyíték látható arra, hogy messze meghaladta a pilot program jelleget.
71 / 389
A program / intézkedés kezdete, vége, fázisai (pl. kísérleti szakaszt követő „bevezetés”), története. A program 2006-ban indult, és az alapító szándékai szerint jelenleg nem látható, hogy mikor fejeződik be a program tevékenysége. Elvben végtelen. A megvalósítás főbb lépései. 2005-ben megalakult az első közösségi ház, és elindult az Életút Program. A program jogi státusza és ennek következményei a megvalósítási folyamatra. A program alapítványi keretek között működik. A program beavatkozási logikája, módszertana; időközben végzett monitoring és hatásvizsgálatok – amennyiben releváns. Nincs elérhető adat. Humánerőforrás-fejlesztés a programban Nincs elérhető adat. Esetleges ágazatközi együttműködések a programban A programban komplex ágazatközi együttműködés is működik. A megvalósítási szakaszban történt módosítások okai és hatásai a program egészére. Nincs ilyen információ. A program jelene és jövője, kilátásai: folytatás lehetőségei; ráépülő fejélesztési programok stb. Az Életút Programot időben korlátlan működésre tervezte az alapító. A program jogi státusza, és ennek következményei a fenntarthatóság szempontjából. A jogi státusz (magánalapítvány) nagyban biztosítja az alapító fenntarthatósági célkitűzéseit. A fenntarthatóság szempontjából nincs értékelhető kockázata. Téma, célcsoportok, érintettek/résztvevők Konkrétan milyen témával foglalkozik? Gyermek és fiatalkori tehetséggondozás. Kik a célcsoportok? (elsődleges, másodlagos, számosságuk – legalább becsült érték). A program célcsoportja a halmozottan hátrányos gyerekek, az ő környezetükben élő családok.
72 / 389
A programban érintett intézmények, intézményrendszerek. (public-private; állami-civil) A programban főállású szakemberek dolgoznak. Privát szektor. Kik működtetik / üzemeltetik? (public-private; állami-civil) A program működtetője a Csányi Alapítvány A célcsoport mekkora hányadát célozza meg? Mekkorát éri el? (Elsődleges elérés, másodlagos elérés) A célcsoportból (kb. 90.000 tartós szegénységben élő 10-18 éves gyerekből) évente kb. 150-200 gyerek jut el a felsőfokú tanulmányok kezdetéig. Nem tudható, hogy a jelenleg ebbe a csoportba tartozó 90 ezer gyerekből egyébként hányan kiemelkedő tehetségűek, de vélhetően a nem hátrányos helyzetű gyerekekhez hasonlóan kb. 2-4%-ukról állítható, hogy tehetséges. Azaz a 8 évfolyamon összesen kb. 2-4 ezer tehetséges gyerek tanul. Közülük az Életút Program kb. 1000 gyereket támogat. Ez a szám tehát jelentős, legalább 25% az elérési mutató. Finanszírozás Finanszírozás forrásai és költségei: Kik, miből finanszírozzák? A Csányi Alapítvány, az alapító magánvagyonából. Költségei: összesen és egy főre jutó – ha értelmes. Az egy gyerekre jutó becsült költség kb. 200 E Ft évente. Nyilvánosság, disszemináció A programról rendelkezésre álló (nyilvános) dokumentumok (indítás, dokumentálás, esetleges monitoring, értékelés, hatásvizsgálat). A leírás forrásai. Az Életút Programnak egyelőre nincs nyilvános hatásvizsgálata. A programnak a szakmai nyilvánosságba való bevezetése, megjelenése, a program nyilvánosságának története. A program nemcsak a gyerekekre, hanem családjaikra, és rajtuk keresztül az egész társadalmi közösségre szeretne hatást gyakorolni, ezért az elvégzett munka eredményességének megítéléséhez fontos látni, hogyan vélekednek a célcsoport különböző szegmensei erről a kezdeményezésről.
73 / 389
Az Életút Program összegzése Az Életút Program a tehetséges 10 évesnél idősebb gyerekek közül azokat támogatja, akik nehéz körülmények között élnek. A támogatás a gyermek életének minden területére kiterjed, képességfejlesztéssel, tehetséggondozással, környezeti fejlesztéssel, a kulturális hátrányok felszámolásával. A program öt centrummal, Közösségi Házakban működik. A programban résztvevők száma kb. 200 fő. Az Életút Program magánadományból létesült alapítványi formában működik. A működési forma és a hozzárendelt adomány hosszú távú, fenntartható programot biztosít. A kezdeményezés a gyermek jóllét egy speciális területén (tehetséggondozás) végez fejlesztő, támogató munkát. A program kiterjesztése, intézményesülése ebben a formában várhatóan más tartalommal lehetséges.
74 / 389
OKTATÁS-KÉPZÉS Vezetői összefoglaló: oktatás-képzés szakterület Az oktatás és képzés területén megvalósítandó felzárkózási fejlesztések fő célja a hátrányos helyzetű gyermekek esélyegyenlőségére irányuló megoldások kidolgozása és megvalósítása kell hogy legyen. Nahalka István az Új Pedagógiai Szemle 2010/3-4-es számában megjelent „Az iskolarendszer esélygyenlőségeket kezelő folyamatai a PISA 2006 felmérés tükrében”, című tanulmányában az esélyteremtő programok értelmezésének kérdését gyelemre méltó aspektusba helyezi: „Fontos kiemelni, hogy az iskola nem elszenvedője a társadalmi különbségek hatásának, hanem „ak v alakítója” is annak a folyamatnak, amelyben az erede társadalmi különbségek leképeződnek a neveltségbeli, tanulmányi eredményességben. Mindegyik felsorolt pont esetében mint értékelő tényező o van, hogy olyan területeken mutatkozik előny bizonyos társadalmi csoportok számára, amely területeket, tudáselemeket, képességeket és a tűdöket az iskola előnyben részesít másokkal szemben. Megkockáztatom annak a kimondását, hogy a gyerekek az iskolába érve nem úgy különülnek el egymástól, hogy az egyik csoportba tartozók többet tudnak a világról, hatékonyabban kommunikálnak, és képességeik általában fejle ebbek, mint a másik csoportba tartozókéi, hanem arról van szó, hogy az iskola számára fontos területeken tudnak többet, az iskola által preferált kommunikációjuk a fejle ebb, s az iskola által előnyben részesíte képességeik fejle ebbek. Az iskola önfelmentő ideológiaformálásának terméke csak, hogy abszolú á teszi az általa preferált értékrendet, és annak nevében globálisan minősít gyerekeket gyengébb képességűnek, fejletlenebbnek, ingerszegény környezetben élőnek, tanulási nehézségekkel küzdőnek stb. Ez a megítélés csak egy sajátos, bizonyos társadalmi értékrendekhez köthető koordináta-rendszerben lehet érvényes, nem lehet abszolút értelmű. Ez a szelekció gyökere.” Az integrált oktatás - mind a jól, mind a kevésbé jól teljesítő diákokra gyakorolt - kutatásokkal alátámasztott pozitív hatásait (Liskó, Kézdi stb. 2002, 2004) fontos szem előtt tartani az oktatáspolitikai törekvések, illetve a fejlesztési programok tervezése során. A közelmúltban megvalósult támogató programok tanár-továbbképzési sikertelenségeinek feltárása (Liskó, 2008) figyelmet kíván, illetve a tanulságok feldolgozása alapján további, módszertanilag és tartalmában alapvetően újragondolt, célzott továbbképzési programok kidolgozása javasolt. Figyelmet érdemel az inklúziót sikeresen megvalósító országok (Egyesült Királyság, Svédország, Dánia). Jó gyakorlataikból építkezhetünk: kívánatos az említett országok hátrányos helyzetűekkel, romákkal, migránsokkal kapcsolatos attitűdjének megismerése, megtanulása és átemelése a magyar pedagógus-társadalom körébe. Figyelmet érdemelnek a nemzetközi iskolavezetői kutatások abban a tekintetben, hogy a sikeres tanulás, a sikeres iskola meghatározója nagymértékben az iskolavezetés, következésképpen 75 / 389
különös hangsúlyt kell fektetni az iskolavezetői kompetenciák fejlesztésére, esetünkben a társadalmi befogadást megteremteni képes iskola-vezetés kialakításának tekintetében. A számos lokálisan eredményesnek bizonyult program kapcsán kiemelten javasolt az egymástól tanuló (peer-learning-activity – PLA típusú) mechanizmusok rendszerszintű beépítése a továbbképzési rendszerbe, és a PLA-k kreditesítési lehetőségének megteremtése. Jelentős eredményeket hozott, ezért fontos az alternatív pedagógiai szemléletet erősítő továbbképzések lehetőségének megteremtése, továbbvitele. Kiemelten fontos a szülőkkel való intenzívebb és kölcsönös bizalmi alapon nyugvó kapcsolat megteremtése, az erre irányuló szemlélet fejlesztése mind az iskola, mind a szülők körében. Fokozottan javasoljuk az ilyen szemléletű, komplex megoldásokat szorgalmazó programok jövőbeli támogatását. Erősítendő az együttműködés az azonos és a különböző szinten lévő közoktatási intézmények, az egészségügyi és szociális ellátásokat biztosító intézmények, a fiatalok támogatására hivatott egyéb helyi hatóságok (bűnmegelőzési szervek, drog-prevenciós központok, stb.) és a helyi civil szervezetek között az oktatás-képzés komplex fejlesztésként és támogató nevelésként értelmezendő szemlélet kialakításának érdekében.
76 / 389
Stratégiák és intézkedések vonatkozásában (2002-2010)
áttekintése
az
oktatás-képzési
szakterület
Ahogy az általános áttekintő részben láttuk, az oktatás-képzés szakterület fejlesztése a kezdetektől kiemelt helyen szerepelt az integrációs stratégiai törekvésekben. A romák, illetve hátrányos helyzetű tanulók társadalmi integrációja érdekében tett kormányzati intézkedéseket 2002-2010-es időszakra vonatkozóan az alábbiak szerint foglalhatjuk össze:
2002-2003 A középtávú intézkedéscsomag fő területeit áttekintve az oktatás terén a szaktárca ebben az időszakban előremutató lépéseket tett a hátrányos helyzetű és roma gyermekek oktatási esélyeinek megteremtése érdekében. Ezen intézkedések pozitívuma, érdemi jelentősége abban áll, hogy egy olyan egységes rendszer épült ki, amelyben egyrészt esélyteremtő, másrészt antidiszkriminációs és pozitív diszkriminációs elemek is találhatóak. Az Országos Oktatási Integrációs Hálózat felállítása és működtetése, az integrációs normatíva bevezetése olyan érdemi intézkedések megvalósítását jelentették, amelyek mára, helyi szinten biztosan előremozdulást mutató, mérhető eredményeket mutatnak. Jelentős lépés történt a fogyatékossá minősítés gyakorlatában a diszfunkcionális elemek kiszűrésére, az álfogyatékosság megszüntetésére, amely megteremti a lehetőségét annak, hogy a hátrányos helyzetű gyermekek valóban esélyt kapjanak továbbtanulásra. Az iskolai szegregáció és a diszkrimináció tilalmára vonatkozó új rendelkezések közoktatási törvénybe való beiktatásával az oktatási tárca az európai uniós jogharmonizációs követelményeknek is eleget tett.
2004-2006 Az Oktatási és Kulturális Minisztérium (OKM) szakmai és intézményi szinten is összefüggő, komplex rendszert épített ki és működtetetett a hátrányos helyzetű gyermekek integrációja érdekében. A rendszer elemei egymásra épültek, és egymás működését kiegészítették. Az intézkedések a sürgős megoldást, változtatást igénylő problémákra reagáltak, és hozzájárultak a roma gyermekek integrációjának megvalósulásához. Az oktatás területén a tárca által kezdeményezett és megvalósított legfontosabb projektek a következők voltak:
Országos Oktatási Integrációs Hálózat A szegregáció felszámolásának elősegítése és az integrációs normatíva elterjesztésének érdekében épült ki és 2003. január 1 óta (2011-ig) működött az Országos Oktatási Integrációs Hálózat (OOIH). Az inkluzív, együttnevelő pedagógiai kultúra terjesztése, és minél több intézményben történő bevezetése hozzájárult az oktatás területén jelentkező diszfunkciók felszámolásához. A normatíva és az Integrációs Pedagógiai Keretrendszer összekapcsolásának eredményeként az érintett oktatási intézmények pedagógiai modernizációt hajthattak végre. Az OOIH a bázisintézmények hálózatának kialakítása egyben „pilot” programul szolgált a Nemzeti Fejlesztési Terv Humánerőforrás Fejlesztési Operatív Program (NFT HEFOP) 2.1. intézkedés („Hátrányos helyzetű tanulók esélyegyenlőségének biztosítása az oktatási 77 / 389
rendszerben”) „A” pályázati komponensének megvalósításához is. A bázisintézményi program ugyanis 2004-től beépült a 2.1. „A” komponensének központi és pályázati programjába, így az állami forrásokból megkezdett program, mint pilot program tovább folytatódott A 2.1.1. A komponens központi programját a SuliNova Kht. az OOIH szakmai vezetésével valósította meg. A 2004. évről szóló jelentés alapján megállapítható, hogy a normatíva-igénylések száma nőtt, az intézmények és az önkormányzatok megismerték az integrációra vonatkozó jogi szabályozást. Az „A” komponens központi programjának megvalósítójaként az OOIH százötvennégy intézménnyel állt kapcsolatban, és ötszáznegyvennyolc település igényelt normatívát. Míg a 2003/04-es tanévben csak 9 935 főre igényeltek integrációs és 28 307 főre képesség-kibontakoztató normatívát, ezek a számok a következő tanévben jelentősen megnövekedtek. A 2004/05-ös tanévben már 17 539, ill. 31 936 fő után járt az integrációs, ill. képesség-kibontakoztató normatíva. A 2005. évben kiírt NFT HEFOP 2.1.4, 2.1.5, 2.1.7. és 2.1.8. pályázati programokban szereplő tevékenységek egybeestek az OOIH célkitűzéseivel. Az OOIH ebben az évben egyik legfontosabb feladatának tekintette az említett pályázatok népszerűsítését, a pályázatokkal kapcsolatos segítségnyújtást és tanácsadást. A normatíva-igénylések száma nőtt, az intézmények és az önkormányzatok között mára egyre többen ismerik az integrációra vonatkozó jogi szabályozást. A hátrányos helyzetű gyerekekre kifejtett hosszú távú hatások az eltelt idő rövidsége miatt még nem megállapíthatók. Bár az iskolán belüli szegregáció csökkent, az iskolán belüli és iskolák közötti szegregáció csökkentése továbbra is kiemelt feladat maradt. 2006-ban közel 800 iskola alkalmazta az Integrációs Pedagógiai Rendszert, amelyben az alábbi kritériumok szerepeltek:
csökken a halmozottan hátrányos helyzetű tanulók körében a lemorzsolódás; javul az érettségit adó középiskolában továbbtanuló halmozottan hátrányos helyzetű tanulók száma; javul a kompetenciaméréseken az iskola, illetve a halmozottan hátrányos helyzetű tanulók eredménye.
Az „Utolsó Padból” Program Az oktatási tárca által 2003-ban elindított program célja a roma gyermekek nem megalapozott és orvosilag nem igazolt enyhe fokban értelmi fogyatékosnak (tanulásban akadályozottnak) minősítésének felülvizsgálata volt. Ennek eredményeként a normál tagozatú osztályba áthelyezett diákok számára rövidtávon, a Szakértői és Rehabilitációs Bizottságok képzésével pedig hosszútávon igyekeztek csökkenteni az indokolatlanul fogyatékosnak minősített, hátrányos helyzetű gyermekek iskolai szegregációját. A projekt 2003. szeptember 1-jétől 2005. december 31-éig tartott. A tárca beszámolója alapján kijelenthető, hogy a program indítása óta eltelt időszakban az enyhe fokban értelmi fogyatékossá minősítés évek óta emelkedő trendje megtorpant, majd csökkenni kezdett. 78 / 389
2004-ben az Oktatási és Kulturális minisztérium megbízásából, független szakértők által végzett, soron kívüli felülvizsgálatokon megvizsgált kétezer-egyszáz gyermek tizenegy százalékánál állapították meg, hogy nem értelmi fogyatékos, így kettőszázhuszonketten visszakerültek a normál tantervű oktatásba. A 2005-ös beiskolázási adatok alapján az enyhe értelmi fogyatékossá minősítésben tizenkét százalékos csökkenés volt tapasztalható országosan.
A Tanoda-program keretében a hátrányos helyzetű fiatalok társadalmi integrációs és munkaerőpiaci elhelyezkedési esélyeinek növelésére modell értékű tanoda típusú (extrakurrikuláris) intézményeket hoztak létre. A tanodák a kilencvenes évek közepétől jelentek meg a magyar pedagógia eszköztárában, elsősorban a hátrányos helyzetű gyermekek és fiatalok iskolai sikerességét segítik hazánkon kívül számos európai országban is. 2006-ban a Tanoda pilot az NFT HEFOP 2.1-es intézkedés központi program „Új módszerek kidolgozása a korai iskolaelhagyás megelőzésére és a lemorzsolódás kockázatának felismerésére” című projekt keretén belül valósult meg. Célja a magyarországi Tanodaprogramok, a tanoda, mint oktatási forma alapjainak megteremtése, az eddigi tudások rendszerezése, a tanodák hosszú távú fenntarthatósága érdekében. A pilot keretében a következő tevékenységek valósultak meg: standardizálási, minőségbiztosítási eszközrendszer leírása; tanodavezetők számára képzési programcsomag kidolgozása, képzés megtartása; eddigi jó gyakorlatok összegyűjtése; munkaügyi központok bevonására vonatkozó cselekvési terv kidolgozása; három Tanoda-találkozó megszervezése, tapasztalatok összegzése. A modell értékű tanoda típusú tevékenységeket támogató program (NFT HEF OP 2.1.4.) keretében olyan projektek megvalósításához nyújtottak támogatást, amelyek a halmozottan hátrányos helyzetű, különösen a roma tanulók iskolai sikerességének elősegítését célozzák tanoda típusú programok beindításával, illetve a már működő programok továbbfejlesztése által.
Az óvodai férőhelyek bővítése Az óvodai férőhelyek bővítése szintén fontos feladat, különösen a férőhelyhiánnyal küzdő hátrányos helyzetű településeken, ám ennek megvalósítása csak részben történt meg. Az oktatási tárca ennek a pontnak a teljesítését az NFT Regionális Fejlesztés Operatív Program 2.3as intézkedése (Óvodák és alapfokú nevelési-oktatási intézmények infrastrukturális fejlesztése) keretében kívánta megvalósítani. A projekt célja az oktatás minőségében meglévő különbségek csökkentése a hátrányos helyzetű kistérségekben. Az említett NFT-intézkedés keretében 2004. december 31-ig három, 2005. január 1. és december 31. között nyolcvannyolc, vagyis összesen negyvenhétmillió euró összegben kilencvenegy támogatási szerződés megkötésére került sor, valamint további hét projekt szerződéskötésének 79 / 389
előkészítése kezdődött meg. Ötven óvoda és hatvanhat alapfokú nevelési-oktatási intézmény részesült támogatásban. 2006-ban a program megvalósítása tovább folytatódott.
Útravaló Ösztöndíjprogram A Kormány 2005 szeptemberével indította el az Útravaló Ösztöndíjprogramot. A több elemből álló program három alprojektje a tehetséges, de nehéz körülmények között élő hátrányos helyzetű diákok iskolai előrejutását segíti. A program keretében 2005-ben húszezer-negyvenöt szociálisan hátrányos helyzetű diák nyert támogatást. 2006-ban egy pályázati kiírásra került sor, melynek során a 2006/2007-es tanévben 7. és 9. osztályos tanulók pályázhattak az ösztöndíjprogramban. A program 2006. évre felhasználható költségvetése 1,925 milliárd forint volt. Az ösztöndíjprogramban résztvevő diákok és mentorok, valamint a benyújtott pályázatok száma: az esélyegyenlőségi alprogramokban a 2005. évi pályázati kiírást követően a 2005/2006-os tanévben összesen 20 045 diák és 7 739 mentor vett részt. A 2006. őszi kiírás alkalmával 1 803 intézményi, 6 294 mentori és 16.191 tanulói pályázat érkezett be, melyből 7000 diák nyert támogatást. Tehát 2006-ban összesen 27 045 diák vett részt a programban. A szociálisan hátrányos helyzetű fiatalok felsőfokú tanulmányainak elősegítése, valamint a lemorzsolódásuk megakadályozása érdekében működtetett támogató program két egymástól elválaszthatatlan eleme a „Szociálisan hátrányos helyzetű fiatalok felsőfokú tanulmányait elősegítő” program, amely a célcsoport esetében a tandíjköltségek átvállalását jelenti, valamint az így bejutott hallgatók tanulmányi előmenetelét támogató Mentor-program.
2007-2010 Intézkedések az oktatás területén a Roma Integráció Évtizede program keretén belül
A roma gyerekek oktatási szegregációja elleni küzdelem érdekében hozott intézkedések o A szegregáció felszámolásának elősegítése és az integrációs normatíva elterjesztésének érdekében épült ki és 2003. január 1 óta 2011-ig működött az Országos Oktatási Integrációs Hálózat (OOIH). Az inkluzív, együttnevelő pedagógiai kultúra terjesztése, és minél több intézményben történő bevezetése hozzájárult az oktatás területén jelentkező diszfunkciók felszámolásához. A normatíva és az Integrációs Pedagógiai Keretrendszer összekapcsolásának eredményeként az érintett oktatási intézmények pedagógiai modernizációt hajthattak végre. o A Tanoda-program keretében a hátrányos helyzetű fiatalok társadalmi integrációs és munkaerő-piaci elhelyezkedési esélyeinek növelésére modell értékű tanoda típusú (extrakurrikuláris) intézményeket hoztak létre. A tanodák a a 90-es évek közepétől jelentek meg a magyar pedagógia eszköztárában, elsősorban a hátrányos helyzetű gyermekek és fiatalok iskolai sikerességét segítik hazánkon kívül számos európai országban is. Az Európai Uniós források 80 / 389
felhasználásával 2004-ben 2 körben, majd 2008-ban került meghirdetésre pályázat tanoda típusú tevékenységekre, főként civil szervezetek számára. Forrás: HEFOP 2.1.4 a megítélt támogatás hazai része 83 960 967 Ft és HEFOP2.1.4/B a megítélt támogatás hazai része 218 197 044 Ft. o 2008. 1. félévében pontosításra került az általános iskolai felvételi körzetekre vonatkozó szabályozás. Ennek érdekében a halmozottan hátrányos helyzetű tanulóknak az egyes felvételi körzetben kiszámított aránya, legfeljebb tizenöt százalékponttal lehet magasabb, mint a halmozottan hátrányos helyzetű gyermekeknek a település egészére kiszámított aránya o A közoktatás területén a hazai és uniós forrásokhoz való hozzáférés feltétele az esélyegyenlőségi útmutató elkészítése. 2009. január 1-től a halmozottan hátrányos helyzetű gyermek szülőjét megilleti az a jog, hogy gyermeke óvodába járatásához anyagi támogatást kapjon, feltéve, hogy gyermekét legkésőbb a negyedik életévében beíratja az óvodába. Az óvodáztatási támogatás összege első alkalommal 20.000 Ft, a további alkalmakkor pedig 10.000 Ft.
Ösztöndíjprogramok o Útravaló Ösztöndíjprogram - a Kormány 2005 szeptemberével indította el az Útravaló Ösztöndíjprogramot. A több elemből álló program három alprojektje a tehetséges, de nehéz körülmények között élő hátrányos helyzetű diákok iskolai előrejutását segíti. o Magyarországi roma tanulók tanulmányi támogatása - a köz- és felsőoktatásban tanuló roma diákok számára 1996 óta létezik „speciális” tanulmányi ösztöndíjrendszer, amelynek célja, hogy az esélyegyenlőség megteremtése érdekében ösztönözze és támogassa a roma fiatalok tanulmányainak sikeres folytatását. A roma fiatalok esélyegyenlőségének javítása érdekében minden – az előre meghatározott feltételeknek megfelelő – tehetséges általános, középiskolás és felsőfokú oktatásban résztvevő roma fiatal tanulmányi támogatását biztosítja. A 2008. évben 564 millió Ft-os keretösszeggel került kiírásra a pályázat, míg 2009ben 464,7 millió Ft áll rendelkezésre a program lebonyolítására.
A következő 3 fejezet három, az oktatás-képzés területén az esélyteremtés elősegítését célzó jó gyakorlatot mutat be. Sor kerül az: Útravaló ösztöndíj program, a Szakiskolai Fejlesztési Program és az Integrációs Pedagógiai Rendszer (IPR) részletes bemutatására.
81 / 389
Útravaló Ösztöndíjprogram27 Folyamatmodell A program előkészítettsége, szakmai megalapozása. Nyilvános előzetes vita (fermentációs szakasz, ha volt). 2005-re a hátrányos helyzetű gyermekek oktatás-képzésével kapcsolatos problémák oly mértékben gyülemlettek fel, hogy az oktatási tárca nem nézhette tovább tétlenül a problémák növekvő halmazát. A hátrányos, illetve halmozottan hátrányos helyzetű gyermekek segítésének szükségességére számos, a 2000-es évek elején készült kutatás hívta fel a figyelmet. Többek között az Oktatáskutató Intézet által végzett szociológiai kutatások (Liskó és mtsai, 2001)28. A program szakmai előkészítését az Oktatási és Kulturális Minisztérium saját munkatársainak körében végezte. A programért jelenleg felelős29, az Emberi Erőforrások Minisztériumának munkatársától azt a tájékoztatást kaptuk, hogy az általa 2008-ban kapott dokumentációban nincs utalás arra, hogy külső szakértői egyeztetések, nyilvános tárgyalások előzték volna meg a bevezetést. Ennek hiánya a 2008-ban készült hatásvizsgálat30 és a Messing-Molnár31 tanulmányi ösztöndíjak etnikai és szociális alapon című kutatási értékelés tanulságai alapján jól tetten érhetők. (Lásd lentebb.)
Bár a program alapgondolata - miszerint a támogatás arra irányul, hogy a hátrányos helyzetű tanulók előremenetelét (szüleik segítségének pótlásaképpen) mentor segíti - alapvetően kiváló gondolat, az előkésztés és az egyeztetések hiányában több pontos sérült a hatékonyság. Nem volt például kellően végiggondolva és a program által biztosítva a mentorok minőségbiztosítása, a szakmai és adminisztratív feladataikhoz szükséges támogatás biztosítása, továbbá a beépített motivációs rendszer – miszerint a mentor az alapösztöndíjon túl „sikerdíjban részesül a tanuló tanulmányi eredményének változása függvényében – egyértelműen azt vonta maga után, hogy a mentorok azokat a diákokat választották ki (beszélték rá), hogy vegyenek részt a programban, akik alapvetően nem voltak „problémásak”. Ezáltal a programból kiestek a leghátrányosabb helyzetű
28
Liskó Ilona (2002): A cigány tanulók oktatási esélyei, Educatio 2002/I: Mérlegen 1990-2002
29
Interjúalanyunk, aki 2008 óta koordinálja az Útravaló programot az OKM, NEFMI, illetve EMI részéről, jelenleg csak az Út a tudományhoz alprogramot kezeli, mert 2010-től az esélyegyenlőségi programok a KIM, illetve 2012. május közepétől a EMI Társadalmi Felzárlózásért Felelős Államtitkárságához tartoznak. 30
„Útravaló Ösztöndíj” Program hatásfelmérése és hatáselemzése, 2008, OKMT
31
Messing, Molnár (2008):Tanulmányi ösztöndíjak etnikai és szociális alapon, Educatio 2008/4
82 / 389
gyerekek, akik számára különösen fontos lett volna a mentori támogatás ellensúlyozandó a nehéz családi körülményekből hozott hátrányokat. Az előkészítésben hiányoztak továbbá az ágazati együttműködés szempontjából történő végig gondolások, egyeztetések. Ezt támasztja alá, hogy évekig egymással párhuzamosan működött a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium által kiírt „Magyarországi roma tanulók tanulmányi támogatása” ösztöndíjpályázat, és az OKM Útravaló ösztöndíjpályázata. A GKM által nyújtott ösztöndíjjal kapcsolatosan „ A romák társadalmi integrációját elősegítő kormányzati programról és az azzal összefüggő intézkedésekről szóló 1021/2004. (III. 18.) Korm. határozat végrehajtásáról” készült jelentésben az alábbi kritika fogalmazódott meg a gazdasági tárca részéről: „A (gazdasági) tárca mindhárom évben meghirdette a „Magyarországi roma tanulók tanulmányi támogatása ösztöndíjpályázatot. A pályázat célja hogy az esélyegyenlőség megteremtése érdekében ösztönözze és támogassa a roma fiatalok tanulmányainak sikeres folytatását. A pályázók számának évről évre történő növekedése ellenére a hatékonyság érdekében szükséges lenne a más tárcáknál – így elsősorban az OKM Útravaló Ösztöndíja – működő ösztöndíjakkal való összhang megteremtése.” Ugyanennek a gondolatnak a tudományos kutatásokkal alátámasztott érvelését olvashatjuk Messing Vera- Molnár Emilia: „Tanulmányi ösztöndíjak etnikai és szociális alapon” című, az Educatio folyóirat 2008/4 számában megjelent cikkében. A két ösztöndíjprogram összehangolását említő kritikák 2011-re értek be annyira, hogy 2011-től összevont pályázat jelent meg Útravaló-MACIKA ösztöndíjprogram elnevezéssel. A program és a politika /szakpolitikák: Milyen mértékben szakmai illetve politikai a motiváció? A hátrányos helyzetű csoportok segítésében az állami szerepvállalásnak elengedhetetlen jelentősége van. Az Útravaló célcsoportjai (hátrányos helyzetű családok és gyermekeik, illetve a mentor-tanárok) természetesen szavazó bázisként is értelmezhetőek (főként a pedagógusok játszhatnak jelentős szerepet nagy számuk és többi célcsoportra gyakorolt véleményformáló hatásuk miatt), így elvileg a politikai motiváció megléte is feltételezhető, de mivel a program bevezetéséhez nem társult jelentős PR tevékenység, ezért inkább hajlunk arra a nézetre, hogy a bevezetést elsősorban szakmai okok, a hátrányos helyzetű csoportok oktatási rendszeren keresztül történő segítési szándéka motiválta. Ennek ellent mond ugyan, a megfelelő egyeztetések hiányában történt bevezetés, ami mögött az állhat, hogy az akkori kormány gyorsan szerette volna megoldani a problémát, ami a „néha a kevesebb több” elv alapon nem feltétlenül helyes döntés.
Milyen igényre, hiányra reflektál? Mi a deklarált és/vagy nem hangoztatott oka az indításának? Az okok azonosítása mi alapján történt? Pl.: helyzetelemzés; igényfelmérés; kutatási háttér stb. A 2000-es évek elején számos kutatás (pl. Oktatáskutató munkatársai) felhívta a figyelmet arra, hogy a 83 / 389
magyar oktatási rendszer felerősíti az otthonról hozott társadalmi különbségeket. Egyre növekedett a különbség a rendezett családi hátterű és a hátrányos helyzetű (alacsony iskolai végzettséggel rendelkező, munkanélküli stb.) szülők gyermekeinek teljesítménye között. Egyértelmű volt, hogy egy fontos tényező a hátrányos helyzetű gyermekek alulteljesítésében, korai lemorzsolódásában az, hogy nem kapják meg szüleiktől a kellő mintát, motivációt, tanuláshoz szükséges támogatást (beszélgetéseket, szaktantárgyi segítséget, kulturális támogatást), amelyet a „jobb” családok gyermekei élveznek. A program ennek a hiánynak a megoldására reflektált azzal, hogy támogatást nyújt mentor-diák párosoknak, akik közösen vállalják, hogy kvázi szülő-gyermek kapcsolat mintázatú együttműködést kötnek egy közösen kitűzött cél (középiskolába történő bejutás, érettségi vagy szakma megszerzése) elérésének érdekében. Mik a célok? Deklarált és nem deklarált célok. Pilot vagy rendszer szintű beavatkozásról van szó? A 2005 óta működő Útravaló Ösztöndíjprogram célja a hátrányos helyzetű tanulók esélyegyenlőségének elősegítése, a számukra elérhető ösztöndíjrendszer megújítása, valamint a természettudományos érdeklődésű tanulók tehetséggondozása. (Ez utóbbi nem kizárólag a hátrányos helyzetű tanulókat szolgálja, a részvétel feltétele nem a hátrányos helyzet fennállása.) A program indításáról a 152/2005. (VIII. 2.) Korm. Rendelet az Útravaló Ösztöndíjprogramról című jogszabály rendelkezik, amely az alábbiak szerint határozza meg a célját és az alprogramokat: 1. § (1) Az Útravaló Ösztöndíjprogram (a továbbiakban: Ösztöndíjprogram) célja, hogy - a (2) bekezdés a)-c) pontjában meghatározott esetekben - elősegítse a hátrányos helyzetben lévő tanulók esélyegyenlőségét, valamint - a (2) bekezdés d) pontjában meghatározott esetben támogassa a természettudományos érdeklődésű tanulók tehetséggondozását. (2) Az Ösztöndíjprogram az alábbi alprogramokból áll: a) Út a középiskolába ösztöndíj, amelynek célja a résztvevő tanulók felkészítése érettségit adó középiskolában való továbbtanulásra; b) Út az érettségihez ösztöndíj, amelynek célja a részt vevő tanulók támogatása a középiskola sikeres befejezése céljából; c) Út a szakmához ösztöndíj, amelynek célja a részt vevő szakiskolai tanulók sikeres tanulmányainak elősegítése, tanulási nehézségeinek leküzdése [a továbbiakban az a)-c) pontok együtt: esélyegyenlőségi ösztöndíjak]; valamint d) Út a tudományhoz alprogram, amelynek célja a természettudományok, a műszaki tudományok és a matematika területe iránt kiemelt érdeklődést mutató tanulók tehetséggondozása. A 2 a)-c) úgy nevezett esélyegyenlőségi alprogramok esetében a részvétel feltétele a hátrányos helyzet fennállása, a tudomány alprogram keretén belül általánosságban bárki pályázhat. Amint azt a Kormányrendelet formájában történő „beiktatás” is mutatja, egyértelműen rendszer szintű beavatkozásról van szó a kezdetektől fogva.
84 / 389
A program / intézkedés kezdete, vége, fázisai (pl. kísérleti szakaszt követő „bevezetés”), története. Az „Útravaló”-s pályázatokat először 2005 szeptemberében hirdették meg. Azóta minden tanév kezdetén meghirdetésre kerültek a pályázatok. 2011/2012-es tanév vonatkozásában – az idő közben végzett elemzések, hatásvizsgálatokban foglalt javaslatok alapján32 – átalakulás történt abban a tekintetben, hogy összevonásra került a korábban kizárólag roma származású diákok számára rendelkezésre álló, a Magyar Cigányokért Közalapítvány (MCKA) által meghirdetett, közismert nevén „MACIKA” ösztöndíj és az általában hátrányos helyzetűek számára meghirdetett Útravaló esélyegyenlőségi alprogramjai. A program jelenlegi neve így: ÚtravalóMACIKA Ösztöndíjprogram, amely továbbra is 3 esélyegyenlőségi alprogrammal (Út a középiskolába, Út az érettségihez és Út a szakmához) és egy tehetséggondozó alprogrammal (Út a tudományhoz) fut, de az esélyegyenlőségi alprogramok gondozása az EMI Társadalmi Felzárkózásért Felelős Államtitkárságának kezelésébe, az Út a tudományhoz alprogram az EMI Oktatásért Felelős Államtitkárság felelősségébe tartozik. (Megj: A Társadalmi Felzárkózásért Felelős Államtitkárság 2010 és 2011 május között a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium részeként működött, tehát külön intézményben voltak az esélyegyenlőségi alprogramok és a tudomány alprogram. Vagyis a korábban egy helyen, az OKM-ben gondozott program kezelése 2010-ben szétválasztásra került, majd a kormányzati újabb átalakítás következtében a közelmúltban ismét egy intézmény alá rendelődött. Ez utóbbi, nagyon friss döntés következménye jelenleg még nem látható. Itt fontos megemlíteni, hogy valóban indokolt az esélyegyenlőségi alprogramok és a tudomány alprogram egymástól elkülönült kezelése, hiszen céljaik alapvetően mások. Az esélyegyenlőségi alprogramok a hátrányos helyzetű tanulók segítését szolgálják, a tudomány alprogram alapvetően bármely diákcsoport tehetséggondozásának előmozdítását, illetve a középfokú és felsőfokú intézmények közti együttműködés támogatását célozza. Ez utóbbi esetben nem a mentor-tanuló együttműködésén van a hangsúly, inkább mentor-tanulócsoport és középfokú intézmény -felsőfokú intézmény együttműködés a lényeg. A finanszírozás tekintetében is a közoktatási intézmény kapja a támogatást, nem a mentorok és a tanulók. Tehát az esélyegyenlőségi alprogramok és a tudomány alprogramnak csupán annyi köze van egymáshoz, hogy azonos kormányrendelet - 152/2005 -határozza meg létjogosultságukat. A kettő jövőbeli szétválasztása mindenképpen megfontolást kíván.) Újdonság továbbá a 2011-es pályázati évben, hogy a fent leírt alprogramokon túl a program bővült egy „ISKOLA-HÁLÓ” című pillérrel, amely a hátrányos helyzetű, kiemelten roma tanulók integrált iskolai felzárkózását segítő iskolai és iskolához kapcsolódó modell értékű programok támogatását teszi lehetővé, illetve az ilyen típusú jó gyakorlatok összegyűjtését, tapasztalataik elemzését és rendszerbe illesztését célozza. (Megj: Ebben az elemben visszaköszön az Országos Oktatási Integrációs Hálózat gondolata, amelynek bemutatását lásd „A hátrányos helyzetű tanulók integrációs – és képesség kibontakoztató felkészítésének pedagógiai rendszere IPR”-t bemutató fejezetben.) Az Útravaló-MACIKA program pályázatainak meghirdetésével kapcsolatban fontos megjegyezni, hogy a
32
Messing, Molnár (2008):Tanulmányi ösztöndíjak etnikai és szociális alapon, Educatio 2008/4
85 / 389
ekerle Sándor Alapkezelő külön pályázati kiírást hirdet meg az esélyegyenlőségi ösztöndíjakra, az Út a tudományhoz alprogramra, illetve az ISKOLA-HÁLÓ pillérre.
A program jogi státusza és ennek következményei a megvalósítási folyamatra. Az Útravaló program létjogosultságát a 152/2005-os többször módosított Kormányhatározat rögzíti. A jogszabály rögzíti a finanszírozás forrásait, a célcsoportokat, az alprogramokat, a pályázatok meghirdetésének és az ösztöndíj folyósításának szabályait. A jogszabályi háttér az eddigiekben biztosította, hogy a programot 2005 óta minden ősszel meghirdették és 2009/2010-től kezdve évente kb. 20.000 diák és 10.000 mentor vesz részt a programban. A megvalósítás főbb lépései. A program beavatkozási logikája, módszertana; időközben végzett monitoring és hatásvizsgálatok – amennyiben releváns. A pályázás menete Az Útravaló Ösztöndíjprogramról szóló 152/2005. Kormányrendelet alapján az esélyegyenlőségi ösztöndíjakra a tanuló és a mentor közösen, közös pályázati űrlap benyújtásával pályázik. A tanuló-mentor pár kiválasztását követően az ösztöndíjprogramra pályázó tanuló-mentor pár a pályázatához csatolja a tanuló szociális jogosultságát igazoló dokumentumokat és azokat leadja a pályázó tanuló közoktatási intézményében. A tanuló és a mentor a pályázat rá vonatkozó részét aláírja. A pályázatot a közoktatási intézmény rögzíti a ekerle Sándor Alapkezelő (korábban: Oktatási és Kulturális Minisztérium Támogatáskezelő Igazgatósága) által működtetett elektronikus adatrögzítési felületen. A közoktatási intézmény – amellyel a tanuló tanulói jogviszonyban áll - minden esetben – az ellenőrzött adatrögzítési felületről nyomtatott űrlapokat - postai úton is továbbítja a pályázatot a ekerle Sándor Alapkezelő részére. A lebonyolító szervezet tájékoztatása alapján 2010-ben először került bevezetésre, hogy az adatrögzítési felületen történő rögzítést követően még további öt nap állt rendelkezésére a pályázóknak a pályázatuk postai benyújtására. A Rendelet lehetőséget biztosít arra, hogy az ösztöndíjas tanuló, aki az előző tanévben támogatásban részesült, a következő tanévben ugyanabban az alprogramban folytassa ösztöndíjas jogviszonyát, amennyiben a tanuló és a mentor az ösztöndíjas jogviszony fenntartására vonatkozó szándékát írásban jelzi a közoktatási intézmény felé és az ösztöndíjas jogviszony feltételei továbbra is fennállnak. Ebben az esetben nincs szükség új pályázat benyújtására és az ösztöndíjas továbbfutó ösztöndíjasként folytathatja tovább a programot.
Szerződéskötés A pályázat benyújtását követően a bírálati folyamat zajlik. A támogatói döntést követően a támogatott tanulókkal jogviszonyban álló közoktatási intézménnyel a Wekerle Sándor Alapkezelő (korábban: Oktatási Minisztérium Támogatáskezelő Igazgatósága) köt támogatási szerződést, amely részletesen 86 / 389
tartalmazza az ösztöndíjak folyósításának, felhasználásának feltételeit, a beszámolás, elszámolás rendjét. A támogatott pályázóval, a tanulóval és a mentorral pedig a közoktatási intézmény köt ösztöndíjszerződést, amely részletesen tartalmazza a tanuló és a mentor feladatait, kötelezettségeit. Az ösztöndíjszerződés az új belépők esetében november 1.-június 15. közötti időszakra, míg a továbbfutó ösztöndíjasok esetében szeptember 1.-június 15. közötti időszakra vonatkozik. A közoktatási intézménynek a szerződéskötéshez számos dokumentumot szükséges benyújtania, így például az intézmény vezetőjének aláírási címpéldánya, a korábbi években 30 napnál nem régebbi APEH igazolás a köztartozás mentességről, beszedési megbízás teljesítésére szóló felhatalmazás (banki inkasszó). A program megvalósítása a tanév során Optimális esetben a közoktatási intézménnyel, majd az ösztöndíjasokkal (tanuló-mentor) történő szerződéskötést követően kerülne sor a mentori tevékenységek megvalósítására, a tanuló-mentor közös munkára. Ugyanakkor a támogatói döntés meghozatala, a szerződések megkötése és az ösztöndíjak folyósítása az elmúlt évek tapasztalata alapján jelentősen elhúzódó folyamat. Így nem ritka az sem, hogy a tanuló-mentor pár úgy vesz részt a programban, hogy az adott tanév I. félévének végén vagy a II. félév elején kerül sor a szerződéskötésre, és jutnak hozzá a támogatottak ösztöndíjukhoz. Az Út a középiskolába alprogramban (pályázat meghirdetése 2010. szeptember 7-én volt) a Nemzeti Erőforrás Minisztérium 2011. március 8-án utalta az Alapkezelő számlaszámára a 2010/2011. tanév első félévére vonatkozó tanulói és mentori ösztöndíjak folyósításához szükséges forrást. Ezt követően kezdődhetett meg az ösztöndíjak közoktatási intézmények számára történő kifizetése. A KIM munkatársa által jelen projekt keretében végzett interjúk során vizsgált közoktatási intézményben az a gyakorlat, hogy a tanuló-mentor pár kiválasztását követően megkezdődik a közös munka, ugyanakkor az interjúalany más intézményeknél már találkozott olyan esettel is, hogy a mentorálás addig nem kezdődik meg, amíg nem szerez az intézmény tudomást arról, hogy mely tanulók vonatkozásában nyert támogatást az ösztöndíjprogramra. Ez az időbeli csúszás jelentős kockázati tényező a program megvalósítása során. Amennyiben csak a második félévben, az ösztöndíjszerződések megkötését követően kerül sor a szerződéskötésre, és ezt követően kezdődik meg a mentor-tanuló közötti közös munka, akkor a mentor már érdemben nem tud hozzájárulni a tanuló iskolai sikerességének növeléséhez. Az interjúalany véleménye szerint ez azért is jelent különös kockázatot, - és a hatása többszörösen negatív irányú -, mivel támogatás esetén a tanuló és a mentor akkor is hozzájut az egész tanévre jutó ösztöndíjához, ha a tanév kezdetétől nem kezdődött meg a mentorálási folyamat, így a tanuló is motivációját vesztheti („miért tanuljon, ha anélkül is kap ösztöndíjat, ha bármit tett volna érte”). A megvalósítás sikerességének szempontjából ez egy magas kockázatú elem, mindenképpen figyelmet, átgondolást igényel. A 2010. évben ráadásul a közoktatási intézmények az Út a középiskolába alprogramban a 2010/2011-es tanévre vonatkozóan a második félévére esedékes ösztöndíjakat 2011. augusztus 29-ét követően kapták meg. Így a 2011. június 30-i határidejű beszámolási kötelezettségüket sem tudták teljesíteni, amelyre az Alapkezelő végül 2011. szeptember végéig adott lehetőséget. 87 / 389
A mentorálási folyamat a közoktatási intézményben A programot megvalósító közoktatási intézményben egy mentorra átlag 1-5 diák jut. A vonatkozó kormányrendelet a mentorálható diákok számát 5 főben maximalizálja. Az Útravaló 2008-as hatásvizsgálatának adatai szerint: Jelenleg hány tanulónak mentora? (N=619) 20,7% 22,5%
A mentorok egyötöde jelenleg 5 tanuló mentora, ami igen nagy leterhelést jelent. Négy tanulót felügyel a mentorok 13,9 százaléka, hármat a 20,7, kettőt 22,3 és egyet 22,5 százaléka
13,9% 22,3% 20,7%
A KIM interjú alapján a programot megvalósító közoktatási intézmény mentora a továbbfutó 1 tanuló 2 tanuló 3 tanuló 4 tanuló 5 tanuló mentoráltakkal együtt általában 5 diák mentorálását vállalja minden évben, átlag 3-5 órát foglalkozik heti szinten a gyerekekkel. Az általános tapasztalat alapján minden évben akad 1-2 tanuló, aki kevéssé motivált a megvalósítás során. Emellett a mentorálási folyamatot és a közös munkát jelentősen akadályozza az is, amennyiben magas a hiányzások száma. A mentorálási folyamat a pályázat benyújtását követően az egyéni fejlesztési terv összeállításával kezdődik. Az egyéni fejlesztési terv összeállítása minden esetben a szülő és a gyermek bevonásával történik. Az általános tapasztalat a szülő-mentor kapcsolat vonatkozásában kifejezetten pozitív. A szülők aktívan vesznek részt a megvalósítás folyamatában, az egyéni fejlesztési terv összeállításában, támogatják a programot és kíváncsiak a tanuló eredményeire. A mentor mentorálási tapasztalatai azt mutatják, hogy a programban részt vevő gyermekekkel szemben a szülő elvárásai is megnőnek. A szülők aktívan vesznek részt a megvalósítás folyamatában, pl. maguk kezdeményezik és érdeklődnek a családlátogatás időpontjáról, a gyermek tanulmányi előremeneteléről, a Rendelet szerint előírt kötelezően megvalósítandó a mentorált tanuló háromhavonta történő értékelése felől. A mentorálási tevékenység a vizsgált intézményben nem korlátozódik a tantárgyi fejlesztésre, hanem sokkal nagyobb hangsúlyt kap a diákok egyéb készségeinek fejlesztése, az önismeret, az önbizalom fejlesztése, kiterjed a pályaválasztási tanácsadásra stb. A mentor véleménye szerint a pályázati felhívás és az Útravaló Ösztöndíjprogramról szóló Kormányrendelet kellő szabadságot biztosít a mentor számára a megvalósítás kivitelezésére. Sem a felhívás, sem a pályázati nem tartalmaz ugyanis arra vonatkozó előírást, hogy a mentornak hány órában kellene kötelezően tantárgyi fejlesztést, egyéb készségfejlesztést, pályaválasztási tanácsadást végezni. Összefoglalóan elmondható tehát, hogy felhívás és a Kormányrendelet is meghagyja a pedagógus szabadságát abban, hogy a tanulóra szabottan végezze mentorálási tevékenységét, és válassza ki a szükséges pedagógiai módszereket. A megvalósító közoktatási intézményben a mentorálási tevékenység mellett számos programmal támogatják az Útravaló Ösztöndíjprogramban résztvevő tanulók iskolai előmenetelét. Így például a 88 / 389
Periféria Egyesület közösségépítő, személyiségfejlesztő, családi életre nevelő programokat szervez a közoktatási intézményben tanuló hátrányos helyzetű tanulók számára heti két alkalommal. Továbbá védőnő és szociális munkás is részt vesz a megvalósítás folyamatában. Ezen felül három roma tehetségműhely (képzőművészet, tánc, angol) működik heti egy alkalommal 2 órában halmozottan hátrányos helyzetű tanulóknak, így többek között az Útravaló Ösztöndíjprogramban résztvevő diákoknak. Továbbá a mentorálási tevékenységet kiegészíti, támogatja egy gyógypedagógus is az intézményben, aki segít a tanulóknak a szociális hátrányok leküzdésében is. A program továbbfejlesztésével kapcsolatos javaslatként fogalmazódott meg, hogy sokkal több interaktív tananyagra lenne szükség a mentorálási tevékenységhez, illetve támogatni kellene a program keretén belül laptopok beszerzését a pedagógusok számára. Ez nagy segítséget jelentene a mentoroknak az adminisztratív feladataik ellátásában, a mentorálásra történő felkészülésben, illetve a mentorálás során a tanulói figyelem fenntartásában. A KIM felmérés mentor interjúalany tájékoztatása alapján sokszor az okoz nehézséget a program megvalósítási folyamatában, hogy – mivel sok tanuló vesz részt a programban – nehéz az intézménynek helyiséget biztosítani a mentoráláshoz. A beszámolás A támogatás felhasználásáról és a pályázat megvalósításáról a közoktatási intézmény a tanév végén szakmai és pénzügyi beszámolót készít és nyújt be a pályázatot lebonyolító szerv számára a támogatási szerződésben meghatározott határidőig. A közoktatási intézmény az elektronikus adatrögzítési felületen keresztül történő rögzítést és nyomtatást követően a beszámolót postai úton is megküldi a ekerle Sándor Alapkezelő részére. A beszámoló benyújtásával egyidejűleg postai úton továbbítja a mentorált tanulónként elkészített egyéni fejlesztési tervet és az egyéni előrehaladási naplókat is. A beszámolókat a ekerle Sándor Alapkezelő ellenőrzi és vizsgálja, hogy a támogatás a szerződés szerint került-e felhasználásra. A fel nem használt összeget vagy a nem a szerződés szerint felhasznált támogatást a közoktatási intézménynek vissza kell utalnia az Alapkezelő felé. A KIM-es interjúalanyok tájékoztatása szerint a beszámolás folyamata nem okoz nehézséget a közoktatási intézménynek, az elektronikus felület alapvetően jól kezelhető. Az egyéni előrehaladási napló vezetése év közben folyamatosan történik, emiatt a mentorok általában nem érzik megterhelőnek ezt az adminisztrációs kötelezettséget. A 2010. évben az Út a középiskolába alprogramban résztvevő intézmények a szerződésben szereplő 2011. június 30-i határidő helyett csak 2011. szeptember 29-i határidővel tudtak elszámolni, tekintettel arra, hogy az ösztöndíjak folyósítása 2011. augusztus 29-ét követően történt meg, jóval a 2010/2011-es tanév zárását követően.
A tanuló fejlődésének nyomon követése, utánkövetés A megvalósító intézménynek általában van információja az Útravaló Ösztöndíjprogramban részt vett diákokról azt követően is, miután kikerülnek a programból, illetve az intézményből. Annak ellenére, hogy a jelenleg hatályos közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény szerint a középiskola és a szakiskola minden évben kötelezően értesíti az általános iskolát arról, hogy az ott végzett tanulók - a középiskola, illetve a szakiskola első két évfolyamán - a tanítási év végén milyen tanulmányi eredményt 89 / 389
értek el, ez az adatszolgáltatás mégsem teljes körű. Van olyan közoktatási intézmény, amely automatikusan szolgáltat adatot, és van, amelyik elmulasztja azt a tapasztalatok alapján. Ugyanakkor az intézmény a tanulóval való személyes kapcsolat révén mindig értesül a tanuló középiskolai tanulmányairól. A megvalósító közoktatási intézményben mentorként a programban résztvevő pedagógus tájékoztatása szerint minden esetben örömmel járnak vissza a tanulók beszámolni sikereikről, tanulmányaikról. A középiskolai eredmények azt igazolják, hogy eredményes volt a programban való részvétel. Ugyanakkor az interjúalanyom véleménye szerint még inkább fenntarthatóak lennének a sikerek, még nagyobb eredményeket lehetne elérni az egyes tanulókkal, amennyiben 4. vagy 5. osztályban bekerülhetnének a programba és már ettől az életkortól megkezdődhetne a fejlesztés. Humánerőforrás-fejlesztés a programban A program humánerőforrás-fejlesztési eleme abban testesült meg, hogy a mentorok kötelezettségei között szerepelt többek között, hogy részt vesznek azokon a találkozókon, szemináriumokon és egyéb rendezvényeken, amelyeket a pályázat kiírói a program sikeres lebonyolítása érdekében szerveznek. Az OKMT megbízásából 2008-ban készített hatásvizsgálat beszámolója szerint: „Az interjúalanyaink az OKM által szervezett továbbképzéseket nagyon hasznosnak és érdekesnek tartják. Az itt hallottak alapján készítik el az év végi beszámolókat, és a mai napig használják az ott elhangzott kritériumokat, információkat. Fontos információ volt számukra, az, amikor felhívták a figyelmet arra, hogy nem kizárólag tantárgyi korrepetálást jelent mentornak lenni. Ezt igyekeznek is szem előtt tartani: „Inkább személyes viszony, sok-sok beszélgetés jellemezze a kapcsolatot”. Előfordul olyan eset is, főleg a középiskolákban, hogy a mentori tevékenységet végző tanár, csak a honlapról kap információkat arról, hogy mit kellene csinálni, mivel a képzéseken nem ők vesznek részt, hanem valamelyik magasabb beosztású vezető: „minden bizonnyal az igazgató-helyettes vett részt”. Olyan is van, amikor nem minden mentor vesz részt a képzésen, csak néhányan és azok adják tovább az információt a többieknek, amely véleményünk szerint nem igazán jó megoldás. A kisiskolákban legfeljebb egy információs napon vettek részt és azóta is az itt hallottakkal dolgoznak: „A kezdet kezdetén, mikor indult a program, akkor volt egy tájékoztató, Pécsett voltunk egy továbbképzésen. Azóta nem voltunk, mindenki egyénileg, innen-onnan kitapasztalja ezeket a dolgokat, meg a saját pedagógiai gyakorlatunkból fakadóan el tudjuk látni ezeket a feladatokat.” „ Azzal együtt, hogy az OKMT tájékoztató rendezvényeit a mentorok hasznosnak találták, alapvetően nincs beépítve a programba a mentorok számára rendszeres, sem pedagógiai, sem adminisztratív konzultáció. A KIM által, jelen projekt keretén belül végzett felmérés összefoglalójában is hangsúlyosan megfogalmazódik a mentorok azon igénye, hogy több tájékoztatást, segítséget igényelnének az adminisztratív feladataik ellátásához, és szívesen vennék a szakmai támogatást is. Mivel ehhez a program keretén belül a tanárok nem jutnak hozzá, ezért többségük a programon kívül, szakmai 90 / 389
érdeklődésből részt vesz szakmai továbbképzéseken. Idézve a 2008-as Útravaló hatásvizsgálat tanulmányt: „Mindenki (a megkérdezett mentorok) úgy látja, hogy a pedagógusi munkához folytonos továbbképzésre van szükség. Nagyon fontosnak tartják például az osztályfőnöki továbbképzéseket, és a drogkoordinátori továbbképzéseket. Sokan gondolják úgy, hogy a hátrányos helyzetű gyermekekhez kapcsolódó pedagógusi munka semmilyen szempontból nem más, nem speciális: „egyszerűen a szülők aluliskolázottak, esetleg munkanélküliek, kevesebb figyelem hárul a gyermekre; ritkán van nevelési gond, inkább egy felnőtt kell ezeknek a gyermekeknek, akik eligazítják őket a tanulás rengetegében, arról, hogy milyen lehetőségeik vannak, ill. a napi munkában előrenoszogatjuk őket.” Ennek ellenére minden képzésnek örülnek, és az ott hallottakat megpróbálják beépíteni munkájukba. A mentorok kicsivel kevesebb, mint fele (42,8%) az elmúlt hét évben többféle képzésben is részt vett. A leggyakrabban választott képzés a tanár valamelyik szaktárgyához kapcsolódott (78,6%). A mentorok valamivel több, mint fele volt Pedagógus mesterség, módszertan képzésen (51,0%). Viszonylag kedvelt volt még a vezetőképzés, mérés-értékelés, a drogprevenciós (16,8%), és a pszichológiai jellegű képzések (9,6%) is. Milyen
típusú továbbképzéseken vett részt az elm últ 7 évben? % (N=602)
A kétféle program mentorai között, az elvégzett továbbképzések tekintetében Pszichológiai 9,6 kisebb eltéréseket találtunk. 10,9 Egyéb, m ás jellegő Az általános iskolai mentorok között nagyobb arányban Drogprevenciós 16,8 vannak azok, akik Vezetőképzés, 16,8 m érés-értékelés pszichológiai, vagy Pedagógus pedagógus mesterség51 m esterség, módszertan képzéseken 78,6 Szaktárgyi vettek részt. A középiskolai mentorok között viszont 0 20 40 60 80 100 többen vannak azok, akik vezetőképzésen vagy drogprevenciós, illetve szaktárgyi továbbképzésekben vettek részt.” Egészségfejlesztés
7,3
Látjuk tehát, hogy azok a továbbképzések, amelyekre minden mentornak leginkább szüksége lenne (pedagógus mesterség, pszichológia, drogprevenciós, egészségfejlesztés) a mentorok kb. feléhez jutnak el. Figyelemre méltó az is, hogy ez a középfokon tanító mentorok esetében még alacsonyabb szám. Az Útravaló program felülvizsgálata esetében a program keretén belül nyújtott HR fejlesztés és a mentori munka minőségbiztosításának megteremtése mindenképpen kiemelkedő figyelmet kíván.
Esetleges ágazatközi együttműködések a programban 91 / 389
Az ágazatközi együttműködés hiánya a program egyik gyengéjének tekinthető, amelyre a 2004-2006-os romaügyi jelentés is rámutat. A roma ösztöndíj és az Útravaló összevonásával (Útravaló-MACIKA) ez a probléma némiképp elindult a megoldás útján, a gazdasági és oktatási tárcák együttműködésén túl azonban további ágazatközi együttműködések is segíthetnék a program hatékony működését. Ahogy az interjúkból kitűnik, egyes iskolák önszorgalomból megoldják a szociális munkások, védőnők bevonását is a programba, azonban ennek intézményes, egységes végiggondolása mindenképpen hasznos adalék lenne a program továbbfejlesztéséhez. Érdemes lenne bevonni a szociális és családügyi tárcákat abban a tekintetben is, hogy segítsék a legelesettebb és legrászorulóbb gyermekek bevonását a programba. Több elemzés – többek között az Educatioban megjelent Messing-Molnár cikk is - rámutat arra a tényre, hogy a mentortanárok leginkább olyan gyermekek mentorálását vállalják szívesen, akikkel „nincs baj”, „nem túl problémásak”. Ezt erősítette a korábbi években az mentori juttatások azon konstrukciója, miszerint a mentorok sikerdíjban részelsültek akkor, ha a gyermek nem rontott, illetve ha javított tanulmányi eredményén. Ebből következően a mentorok, természetes módon, előnyben részesítették azokat a diákokat, akik várhatóan sikeresebben „javíthatók” voltak. Az idei juttatási struktúra finomított ezen a rendszeren úgy, hogy jelenleg nincs a mentoroknak sikerdíjazása, a havi mentori ösztöndíj némiképp magasabb lett (5000/gyerek/hóról, 7000/gyerek/hó – ra emelkedett) viszont a mentor elesik utolsó kéthavi ösztöndíjától abban az esetben, ha a gyermek évismétlő vizsgát kell, hogy tegyen; nem veszik fel középiskolába, illetve nem sikerül a szakmai vizsgája. (A kritériumok alprogramok szerint eltérően értelmezendők).
A megvalósítási szakaszban történt módosítások okai és hatásai a program egészére. A mentori sikerdíjak és az intézményi adminisztrációs költségekhez történő hozzájárulás elmaradása és azok hatásai: A Kormány a 2010. évi költségvetéssel összefüggő egyes feladatokról szóló 1132/2010 (VI. 18.) számú határozata zárolást írt elő a Nemzeti Erőforrás Minisztérium előirányzataira, amely az Útravaló ösztöndíjprogram költségvetését is érintette. Mivel a zárolás miatt a pályázók támogatására eredetileg rendelkezésre álló összeg 415 millió Ft-tal csökkent, így az Út a Középiskolába és az Út az Érettségihez alprogramban részt vevő mentorok nem részesülhettek kiegészítő ösztöndíjban33, valamint a 2010-2011. tanév nyertes közoktatási intézményei nem kaphattak támogatást a lebonyolítással összefüggő költségeikhez. (A közoktatási intézmények
33
Abban a sikerdíjban., ami akkor jár, ha a tanuló nem ront, illetve javít tanulmányi eredményén.
92 / 389
adminisztratív támogatási lehetősége 2011-es pályázati évtől teljesen megszűnt.) Mivel a program adminisztrációja jelentős terhet ró a közoktatási intézményekre, ezért az adminisztrációs támogatás elmaradása súlyosan érintette a résztvevő intézményeket, rontott a program presztízsén. A 2011-es évtől eleve megvont adminisztratív költségek támogatásához nyújtott lehetőség minden bizonnyal több iskolát visszafogott a jelentkezéstől. Bár a nyertes közoktatási intézményekkel megkötött támogatási szerződések tartalmazták azon kitételt, hogy a mentorok részére a kiegészítő ösztöndíj csak abban az esetben kerül kifizetésre, ha az erre használható forrás rendelkezésre áll, mégis a 2010. évben a mentori sikerdíjaknak és az intézményi lebonyolítási költségeknek a költségvetési zárolások miatti megvonása negatív visszhangot keltett a résztvevő intézmények és mentorok részéről. Késedelmes döntéshozás és késői kifizetések: A 2010-es kormányzati átalakítások következtében a támogatási szerződések megkötése elhúzódott, és ezzel együtt az ösztöndíjak kifizetésére is késve (2010/2011-es tanévben csak a második félévben) kerülhetett sor. A közigazgatási és igazságügyi miniszter 2012. január 11-én meghozta döntését az Útravaló Ösztöndíjprogramról szóló 152/2005. (VIII.2.) Korm. rendelet 8. §. alapján az Útravaló-MACIKA esélyegyenlőségi ösztöndíjak 2011. évi pályázati fordulójának keretében benyújtott pályázatok vonatkozásában. Mivel a miniszteri döntést követően kerülhetett csak sor a támogatási szerződések megkötésére és az ösztöndíjak kifizetésére. Ez a program egészére nagyon negatív hatással volt. Egyrészt akadályozta a mentori munka megkezdését. Bár egyes mentorok megkezdik a foglakozást mentoráltjukkal a pályázat beadását követően, vannak mentorok, akik megvárják a hivatalos eredményhirdetést, vagy a szerződéskötést, és csak ezt követően foglalkoznak a gyermekekkel. Ez rendkívüli módon hátráltatja a fejlesztő munkát. A másik negatív hatás, hogy az elhúzódott kifizetések problémája a mentorok motivációját is csökkenti és a program egészével szembeni bizalmat is megingatja. A program jelene és jövője, kilátásai: folytatás lehetőségei; ráépülő fejélesztési programok stb. Általánosságban elmondható, hogy a programban résztvevő közoktatási intézményekben, még a nehézségek ellenére is az ösztöndíj segíteni tudta a hátrányos helyzetű tanulók felzárkózását, ezért még akkor is hasznosnak mondható, ha nem – vagy csak részben - érte el a leghátrányosabb rétegeket. Az elmúlt években a program megítélése a fent említett bizalomvesztési tényezők következtében azonban sokat sérült, illetve bizonyos hiányosságai miatt egyes elemei, működési logikája felülvizsgálatot igényel. A programnak a hatékonyság növelése érdekében fontos lenne odafigyelni az alábbi hiányosságaira: Az Ösztöndíjprogramból, hiányzik a programban résztvevő mentorok minőségbiztosítása, amelyet javasolt a jövőben a folyamatba beépíteni. A mentorok munkájáról nincs visszajelzés, jelenleg nincs információnk arról, hogy mennyire hatékonyan végzik a tevékenységüket, a mentorok munkája nem 93 / 389
ellenőrzött. A jelenlegi szabályozás szerint a mentoron múlik, hogy milyen tevékenységet végez a mentorálás során, és a lelkiismeretére van bízva, hogy a tevékenységet az adott tanév során folyamatosan végzi-e, vagy csak utólag dokumentálja, és a tanév végén, a beszámoláskor készíti-e el az egyéni fejlesztési tervet és az egyéni előrehaladási naplót. Az Útravaló Ösztöndíjprogramról szóló 152/2005. (VIII. 2.) Kormányrendelet 2011. július 21-i módosítása ugyan kísérletet tesz arra, hogy az elvégzett pedagógiai munka hatékonyságát motiválja oly módon, hogy a mentor csak azok után a tanulók után kapja meg az utolsó kéthavi ösztöndíját, akiknek nem romlott tanulmányi eredményük, és nem kötelezettek a tanév végén javító- vagy osztályozóvizsgára, de az új szabályozás hatásai csak a későbbiekben lesznek mérhetőek. Mindemellett kérdéses, hogy valóban alkalmas lesz-e az új szabályozás a mentori hatékonyság növelésére. A folyamatmodellben szerepel ugyan, mivel az Útravaló Ösztöndíjprogramról szóló 152/2005. (VIII. 2.) Kormányrendelet tartalmazza a mentori feladatok között a találkozókon, rendezvényeken történő részvétel kötelezettségét, ugyanakkor ez a gyakorlatban nem működik. Szinte valamennyi jó gyakorlatban igényként merült fel a mentorok részéről a szakmai programokon való részvétel (továbbképzés, szakmai műhelyek stb.) lehetősége, amelynek keretében a mentorálással, hátrányos helyzettel összefüggő szakmai/módszertani ismeretekhez juthatnak. Ugyancsak javasolt a program keretében tapasztalatcserére, az intézményi jó gyakorlatok megismerésére lehetőséget biztosítani szakmai konzultációk keretében. Az Ösztöndíjprogram esetében a tanulók ösztönzése kizárólag az ösztöndíj nyújtásán keresztül történik. Ugyanakkor a program a tanulói teljesítmény javítására nem ösztönöz. Megfontolásra javasolt a jövőben a program oly módon történő átalakítása, hogy abban a tanulókhoz kötődő teljesítményelvárás is megjelenjen (pl. tanulmányi átlagtól függő differenciált ösztöndíj). A tanulók tanulmányi eredményeinek a javulása, mint szakpolitikai szándék, szakpolitikai cél, megjelent ugyan az Útravaló Ösztöndíjprogramról szóló 152/2005. (VIII. 2.) Kormányrendeletben annak 2011. július 21-i módosításával, ugyanakkor az jelen formájában nem ösztönzi a tanulót az iskolai teljesítmény javítására, kizárólag a mentortól várja el a teljesítmény javulását. A három esélyegyenlőségi alprogramban esetleges, hogy az intézmény végez-e utánkövetési tevékenységet a programban résztvevő és a programból, illetve az intézményből kikerülő tanulók vonatkozásában. Vannak esetek, amikor van visszajelzés a tanulók további életútjáról, de például az Út a szakmához alprogramban a tanulók munkába állását követően (a formális iskolarendszerből történő kikerülést követően) jóval kevesebb a visszajelzés. Javasolt kialakítani a tanulók nyomon követésének, utánkövetésének rendszerét annak érdekében, hogy a program hosszú távú eredményei is mérhetőek legyenek. Kulcsfontosságú, hogy az Ösztöndíjprogram esélyegyenlőségi alprogramjai a tanévhez igazítottan kerüljenek meghirdetésre. Ez tud garanciát biztosítani arra, hogy a támogatói döntések időben megszülessenek, a szerződéskötések és az ösztöndíjak folyósítása a tanév kezdetekor megtörténjen és már a tanév kezdetekor megkezdődjön a tanuló és a mentor közötti közös munka. A program sikeréhez elengedhetetlen, hogy a tanév indulásakor valamennyi, a programra pályázatot benyújtó tanulómentor párnak információja legyen arról, hogy az adott tanévre vonatkozóan támogatásban részesült-e az adott alprogramban vagy sem. Jelenleg nem megfelelő a támogatottak adminisztratív segítése és támogatása. A helyszíni ellenőrzések, amelyek keretében a pályázók adminisztratív támogatást kaphatnak, jelenleg a támogatási szerződéseknek 5 %-át érintik. Nagymértékben segítené az intézmények elszámolási 94 / 389
folyamatát, és vélhetően kevesebb visszafizetési kötelezettség keletkezne az intézmények részéről, amennyiben a lebonyolító szervezet megfelelő számú helyszíni ellenőrzés keretében a tanév során ellenőrizné a támogatási szerződések szerződés szerinti felhasználását, illetve, ha a támogatottak megfelelő segítséget kapnának a közreműködő szervezetektől adminisztratív feladataik ellátásához. A program 2011-es átalakítása (Útravaló, MACIKA összevonás, ISKOLA-HÁLÓ bevezetése) új utat nyithat a program jövőbeli sikerességének irányába. A fenti javaslatokat figyelembe véve megfelelő pénzügyi forrás és szakmai felügyelet hozzárendelésével az Útravaló-MACIKAösztöndíjprogram jelentősen járulhat hozzá a hátrányos helyzetű és a roma tanulók segítéséhez. A sikeres megvalósítás kulcsa azonban a program fentiek szerinti megújítása, a működési stabilitásának megszilárdítása és ezzel, illetve célzott kommunikációs eszközök beiktatásával a pályázók bizalmának visszaszerzése. Téma, célcsoportok, érintettek/résztvevők Konkrétan milyen témával foglalkozik? A program központi témája a hátrányos helyzetű tanulók iskolai rendszerben történő eredményességének, előre lépési, illetve bennmaradási sikerességének előmozdítása három területen: - középiskolába történő bekerülés, - érettségi megszerzése, - szakma megszerzése. Az integrációt növelő elem még az ISKOLA-HÁLÓ program, amely a modell értékű integrációs gyakorlatokat működtető iskolákat kívánja támogatni. Kik a célcsoportok? (elsődleges, másodlagos, számosságuk – legalább becsült érték). A program célcsoportjai elsődlegesen a hátrányos helyzetű tanulók, illetve az őket tanító tanárok, másodlagosan azok a közoktatási intézménye, ahol a tanulók tanulnak, illetve a tanulók családjai. 2011/2012-es tanévben az esélyegyenlőségi alprogramok keretében tanulóként pályázhat a Magyar Köztársaság területén működő közoktatási intézménnyel tanulói jogviszonyban álló azon magyar vagy külföldi állampolgár, aki a 2011/2012. tanévben: - halmozottan hátrányos helyzetű; vagy - védelembe vett; vagy - családba fogadott; vagy - átmeneti nevelésbe vett; vagy - ideiglenes hatállyal elhelyezett; vagy - utógondozásban; vagy - utógondozói ellátásban részesül; vagy - hátrányos helyzetű; és nappali rendszerű iskolai oktatás keretében az egyes alprogramonként eltérő, a jelen pályázati felhívás elválaszthatatlan részét képező 1-3. számú mellékletekben meghatározott intézményben és évfolyamon/képzésben tanul. A 2010/2011. tanévben esélyegyenlőségi ösztöndíjban részesített és évismétlésre kötelezett tanuló a 95 / 389
2011/2012. tanévben új pályázatot nem nyújthat be. A 2010/2011. tanévben ösztöndíjas és a 2011/2012. tanévben továbbfutó ösztöndíjra jogosult tanuló ugyanazon alprogram keretében új pályázatot nem nyújthat be. Az egyes esélyegyenlőségi alprogramok keretében nem pályázhat az a tanuló, aki részt vesz a Hátrányos Helyzetű Tanulók Arany János Tehetséggondozó Programjában, vagy a Hátrányos Helyzetű Tanulók Arany János Kollégiumi Programjában. Az esélyegyenlőségi alprogramok keretében közoktatási intézménynek számít a Magyar Köztársaság területén működő általános iskola, vagy gimnázium, vagy szakközépiskola, vagy szakiskola. Az alprogramok szerinti célcsoportok: Út a középiskolába program esetén: Az alprogram keretében tanulói pályázatot nyújthat be az általános iskola 7. vagy 8. évfolyamán tanuló diák. Az alprogram keretében mentori pályázatot nyújthat be az a személy, aki - a tanári képzésben szakképzettséget szerzett; vagy - a tanítói képzésben szakképzettséget szerzett; vagy - a szociálpedagógus szakképzettséggel rendelkezik; vagy - gyógypedagógus szakképzettséggel rendelkezik; vagy - pedagógusképzést folytató felsőoktatási intézmény olyan hallgatója, aki tanári vagy tanítói képzésben az utolsó két félév valamelyikének teljesítését a pályázat meghirdetését követő félévben kezdi meg. Út az érettségihez alprogram esetén: Az alprogram keretében tanulói pályázatot nyújthat be érettségit adó középiskolában érettségit adó képzésben 9-12. évfolyamon, illetve 6 vagy 8 évfolyammal működő középiskolában 7-12. évfolyamon, vagy nyelvi előkészítő évfolyammal induló oktatás keretében 9-13. évfolyamon, vagy két tanítási nyelvű oktatás keretében 9-13. évfolyamon tanuló diák. A 2011/2012. tanévben 13. évfolyamos tanuló abban az esetben jogosult az alprogram keretében pályázat benyújtására, amennyiben két tanítási nyelvű oktatás vagy nyelvi előkészítő képzés keretében végzi a 13. évfolyamot. Az alprogram esetében nem pályázhat az a tanuló, aki részt vesz a Hátrányos Helyzetű Tanulók Arany János Tehetséggondozó Programjában, vagy a Hátrányos Helyzetű Tanulók Arany János Kollégiumi Programjában. Az alprogram keretében mentori pályázatot nyújthat be az a személy, aki - a tanári képzésben szakképzettséget szerzett; vagy - a tanítói képzésben szakképzettséget szerzett; vagy - a szociálpedagógus szakképzettséggel rendelkezik; vagy - gyógypedagógus szakképzettséggel rendelkezik; vagy - pedagógusképzést folytató felsőoktatási intézmény olyan hallgatója, aki tanári vagy tanítói képzésben az utolsó két félév valamelyikének teljesítését a pályázat meghirdetését követő félévben kezdi meg. 96 / 389
Út a szakmához alprogram esetén: Az alprogram keretében tanulói pályázatot nyújthat be a szakiskolában általános műveltséget megalapozó nevelés-oktatás keretében – 9. vagy 10. évfolyamon – tanuló, vagy a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény 27. § (8) bekezdésében meghatározott felzárkóztató oktatásban részt vevő, vagy a szakiskola valamely szakképző évfolyamán a 2011/2012. tanévben hiányszakmának minősülő szakmát tanuló diák. A hiányszakmák régiók szerinti bontásánál a pályázatot benyújtó iskola székhelyét kell figyelembe venni. Az alprogram esetében nem pályázhat az a tanuló, aki részt vesz a Hátrányos Helyzetű Tanulók Arany János Kollégiumi – Szakiskolai Programjában. Az alprogram keretében mentori pályázatot nyújthat be az a személy, aki - szakiskolában, szakközépiskolában oktató és tanári képzésben szakképzettséget szerzett; vagy - szakiskolában, szakközépiskolában oktató és a tanítói képzésben szakképzettséget szerzett személy; vagy - szakiskolában, szakközépiskolában oktató szakoktató; vagy - a szociálpedagógus szakképzettséggel rendelkezik; vagy - gyógypedagógus szakképzettséggel rendelkezik; vagy - pedagógusképzést folytató felsőoktatási intézmény olyan hallgatója, aki tanári képzésben az utolsó két félév valamelyikének teljesítését a pályázat meghirdetését követő félévben kezdi meg.
A programban érintett intézmények, intézményrendszerek. (public-private; állami-civil) A program esélyegyenlőségi alprogramjait a Nemzeti Erőforrás Minisztérium Társadalmi Felzárkózásért Felelős Államtitársága koordinálja, a pályáztatásban közreműködő szervezet a ekerle Sándor alapkezelő. Kik működtetik / üzemeltetik? (public-private; állami-civil) Állami kezdeményezésről van szó. A program forrását a Magyar Köztársaság éves költségvetéséről szóló törvény Nemzeti Erőforrás Minisztérium és a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium fejezetében meghatározott előirányzat, továbbá a Nemzeti Foglalkoztatási Alap képzési alaprésze biztosítja. A pályáztató szervezet a
ekerle Sándor Alapkezelő.
A célcsoport mekkora hányadát célozza meg? Mekkorát éri el? (Elsődleges elérés, másodlagos elérés) A program a célcsoportba tartozó évfolyamokon tanuló a hátrányos helyzetű diákok kb. 10%-ának nyújt segítséget mentori támogatás és ösztöndíj formájában. 97 / 389
Finanszírozás Finanszírozás forrásai és költségei: Kik, miből finanszírozzák? Az Útravaló ösztöndíjak finanszírozásának forrásáról a 152/2005 (VIII.2) Kormányrendelet rendelkezik: Az …Ösztöndíjprogram forrása a Magyar Köztársaság éves költségvetéséről szóló törvény Nemzeti Erőforrás Minisztérium és a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium fejezetében meghatározott előirányzat, továbbá a Nemzeti Foglalkoztatási Alap képzési alaprésze. A közigazgatási és igazságügyi miniszter dönt az esélyegyenlőségi ösztöndíjak összegéről, valamint a rendelkezésre álló forrásnak az Ösztöndíjprogram alprogramjai közötti megosztásáról, illetve az Út a tudományhoz alprogramban a nemzeti erőforrás miniszter dönt az elnyerhető támogatás és az igényelhető ösztöndíj maximumáról. Költségei: összesen és egy főre jutó – ha értelmes. 2011/2012-es tanévben: A mentori ösztöndíj 7000Ft/hó/tanuló, melyből az utolsó kéthavi ösztöndíj csak akkor jár, ha a mentorált tanuló nem kötelezett pótvizsgát tenni, vagy évet ismételni. A tanulói ösztöndíjak alprogramonként az alábbiak: Út a középiskolába
3.500
Út az érettségihez
4.500
Út a szakmához
4.000
Míg a korábbi években a közoktatási intézmények pályázhattak adminisztratív feladataik elvégzéséhez támogatásra, ez a lehetőség 2011-től megszűnt. (Bár 2010-ben még a pályázati kiírás tartalmazta, már nem kapták meg az intézmények.) Mekkora beruházás (éves, szumma) társul hozzá? (Lehet becslés is, ha nincs adat, vagy nehezen elkülöníthető.) 2006-ban egy pályázati kiírásra került sor, melynek során a 2006/2007-es tanévben 7. es 9. osztályos tanulók pályázhattak az ösztöndíj programban. A program 2006. évre felhasználható költségvetése 1,925 milliárd forint volt. Az ösztöndíj programban résztvevő diákok es mentorok, valamint a benyújtott pályázatok száma: az esélyegyenlőségi alprogramokban a 2005. évi pályázati kiírást követően a 2005/2006-os tanévben összesen 20 045 diák es 7 739 mentor vett reszt. A 2007-2010-es években évente körülbelül 20.000 diák és 10.000 mentor vett részt a programban, az 98 / 389
éves ráfordított költség közel 2Mrd Ft volt. 2010-re vonatkozóan pontos költségvetési számaink is vannak: Az Út a középiskolába alprogram forrását a Nemzeti Erőforrás Minisztérium fejezeti kezelésű előirányzata biztosítja, amely a Magyar Köztársaság 2010. évi költségvetéséről szóló 2009. évi CXXX. törvény XX. fejezet 11/7/15 fejezeti kezelésű előirányzatán 1 770 000 000 Ft összegű forrást jelentett az Útravaló Ösztöndíjprogram: Út a középiskolába, Út az érettségihez és Út a tudományhoz alprogramok 2010/2011-es tanévben történő finanszírozására. A 2010 évi költségvetésben szereplő, a fentiekben feltüntetett NEFMI előirányzatból 415 000 000 Ft zárolásra került. Az Út a szakmához alprogram forrását a korábbi Munkaerőpiaci Alap képzési alaprésze biztosította, amely 450.000.000 Ft forrást biztosított az alprogram 2010/2011-es tanévben történő finanszírozására. 2011-ben: A 2010/2011 tanév 2. félév (2011. február 1. – 2011. június 30.) mentori és tanulói ösztöndíjak pénzügyi fedezetét a Magyar Köztársaság 2011. évi költségvetéséről szóló 2010. évi CLXIX. Törvényben meghatározottak szerint a NEFMI XX. 20/5/15. „Útravaló Ösztöndíjprogram” előirányzat tartalmazta (az előirányzati soron 1.284.600.000 Ft került tervezésre). A 2011. évi költségvetési forrás jelentősen kevesebb forrás biztosított a NEFMI fejezeti előirányzatán a 2010 évhez képest, ugyanakkor a program pénzügyi fedezetét a Magyar Köztársaság 2011. évi költségvetéséről szóló 2010. évi CLXIX. Törvényben meghatározottak szerint 2011-ben a NEFMI előirányzat és a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium (KIM) „Roma ösztöndíj programok”költségvetési fejezetében található pénzösszeg együttesen biztosítja. 2011. évre ez utóbbi összege: 1.125.500.000 Ft. Ebből 2011-ben 640.500.000 került felhasználásra az Útravaló Ösztöndíjprogram megvalósítására. A 2012-es évben: A Magyarország 2012. évi központi költségvetéséről szóló 2011. évi CLXXXVIII. Törvény Roma ösztöndíj programok során 2.223.100.000 Ft előirányzat található, amely az esélyegyenlőségi alprogram és az ISKOLA-HÁLÓ költségvetését képezi. Útravaló fejezet már nem szerepel a törvényben. Az ISKOLA-HÁLÓ program felhívása szerint az erre előirányzott költségvetés 2011/2012-es tanévre 228 millió Ft. Iskolánként min. 5 max. 30 millió Ft-ra lehetett pályázni. A részvevők számát tekintve 2011-2012-es tanévben a 3 esélyegyenlőségi alprogramban drasztikus visszaesést tapasztalunk: Jelenleg 11.422 diák és 5.535 mentor vesz részt. Az Iskola-háló programban 26 intézmény szerepel a nyertesek listáján, amelyeket 114 pályázóból választott ki a döntőbizottság. Az esélyegyenlőségi alprogramok résztvevőinek visszaesése biztosan összefüggésbe hozható az intézményi adminisztrációs költségek támogatásának 2010-es évtől történő megvonásával, továbbá a 99 / 389
jelentésbeli hibákból fakadó visszafizetési kötelezettségek okán keletkező elégedetlenségekkel. A program iránti bizalom visszaállítására emiatt különös figyelmet kell fordítani a következő években.
A program becsült költséghatékonysága, költség-haszon egyenlege. A program egy főre jutó költsége 2005-2010 időszakban körülbelül 66.000Ft/fő volt. A program szempontjából releváns évfolyamokon a hátrányos illetve halmozottan hátrányos helyzetű tanulók száma összesen kb. 200.000 volt a 2010/2011-es tanévben. Tehát a nagyjából 2 Mrd ft-os ráfordítással a célcsoport 10%át érte el a program. A ráfordítás hasznosulásának mérlegelésére idézzük a 2008-as hatásvizsgálat adatait: A program mentorok részéről történő megítélése „Az Útravaló programot a mentorok jelentős része jó eszköznek tartja arra, hogy csökkenjen a hátrányos helyzetű gyermekek lemaradása. Ezzel ellentétes vélemények is megjelentek azonban, hiszen a mentorok 17,5 százaléka csak kis hozzájárulást érez.
Tapasztalata szerint az Útravaló Program m ennyire járul hozzá a hátrányos helyzetű gyerekek felzárkóztatásához? (N=622)
Az Útravaló program megítélésében igen eltérő 10,5% 17,5% véleményt fogalmazott meg a két mentori kör. Az általános iskolás mentorok hasznosabbnak találják a programot: ők nagyobb arányban látják úgy, hogy az Út a középiskolába program jelentősen 71,9% járul hozzá a hátrányos helyzetű Egyáltalán nem Kissé Nagyon gyermekek felzárkóztatásához. A Teljes m értékben középiskolai mentorok már nem látják ilyen hatékonynak az Út az érettségihez programot, közöttük nagyobb azok aránya, akik csak kisebb hozzájárulást tapasztaltak. 0,2%
Tapasztalata szerint az Útravaló Program mennyire járul hozzá a hátrányos helyzetű gyerekek felzárkóztatásához? (%) (Út a középiskolába program N=352) 12,8
13,9
73,3
Kissé
Nagyon
Teljes m értékben
Az általános iskolai mentorok jelentős része szerint az Út a középiskolába program hozzájárul a hátrányos helyzetű gyerekek felzárkóztatásához: 13,9 százalék szerint a hozzájárulás igen nagyfokú, 73,3 százalék szerint jelentős méretű és csak 12,9 100 / 389
százalék érzi úgy, hogy a hozzájárulás csekély.
A középiskolai mentorok jelentős része is hasonlóan gondolkozik. A mentorok nagy 5,9 24,1 része szerint az Út az érettségihez program hozzájárul a hátrányos helyzetű gyerekek felzárkóztatásához: 5,9 százalék szerint a hozzájárulás 70 igen nagyfokú, 70 százalék Kissé Nagyon Teljes m értékben szerint jelentős méretű. Az ő esetükben azonban nagyobb azok aránya, 24,1 százalék, akik úgy érzik, hogy ez a hozzájárulás inkább csekély mértékű.” Nyilvánosság, disszemináció Tapasztalata szerint az Útravaló Program m ennyire járul hozzá a hátrányos helyzetű gyerekek felzárkóztatásához? (%) (Út az érettségihez program N=264)
A 2007-es pályázati évtől kezdve program pályázatait a mai nevén ekerle Sándor Alapkezelő (korábbi nevén Oktatási és Kulturális Minisztérium Támogatás Kezelő Igazgatósága, illetve még korábban Oktatási Minisztérium Alapkezelő Igazgatósága) jelenteti meg a honlapján. (www.wekerle.gov.hu) A 2005, 2006-os pályázati években a Tempus Közalapítvány végezte a pályáztatást és tette közzé a pályázati felhívásokat. A 2008-ban az OKMT megbízásából készítetett az „Útravaló Ösztöndíj” Program hatásfelmérése és hatáselemzése című tanulmány adatai szerint a diákok legtöbb esetben a tanáraiktól szereztek tudomást a programról.
Az Útravaló programról a diákok többsége a pedagógusoktól szerzett tudomást. Elsősorban olyan pedagógusok szóltak a diákoknak, akik közvetlen kapcsolatban állnak/álltak vele: jelenlegi mentoruk, osztályfőnökük. Viszonylag nagy szerep tulajdonítható a szülőknek is, akik egy része nyílván szintén az iskolától tudott a programról. Hasonlóan
Miért jelentkeztél az Útravaló program ra? (N=1526)
Egyéb
1,8%
Hirdetésben láttam
1,6%
CKÖ-ban szóltak
2,8% 1,0%
Szociális munkás szólt Más, a programban résztvevő diákok
15,4% 6,0%
Ismerőseim mondták Szüleim mondták
17,6%
Igazgató szólt
7,2%
Más tanárom, osztályfőnököm szólt
48,0%
Mentorom szólt
61,6% 0%
10% 20% 30% 40% 50% 60% 70%
101 / 389
arányban jelennek meg információ forrásként azok a diákok, akik már korábban részt vettek a programban. Az iskolán kívül lehetőségek háttérbe szorulnak, civil szervezetek, önkormányzatok kevésbe jelennek meg a program népszerűsítésekor. Az egyéb válaszok aránya nagyon alacsony, talán érdemes kiemelni, hogy több diák jelezte, hogy a kollégiumban, a nevelőtanárok hívták fel a figyelmet az ösztöndíjra. A pedagógusok többsége az internetről szerzett információt a pályázati lehetőségről kezdetben a TKA honlapjáról, később az OMAI, OKMT, ekerle honlapról.” A programról rendelkezésre álló (nyilvános) dokumentumok (indítás, dokumentálás, esetleges monitoring, értékelés, hatásvizsgálat). A leírás forrásai. A programról időközben két értékelés tartalmú, említésre méltó elemzés készült. 2008-ban az Oktatási és Kulturális Minisztérium Támogatáskezelő Igazgatóságának megbízásából készült egy az „Útravaló Ösztöndíj” Program hatásfelmérése és hatáselemzése című tanulmány, amely egy kvantitatív és egy kvalitatív részből állt. A kvantitatív felmérésben a 2008/2009-es tanévben a programban részt vevő 623 mentorral és 1525 tanulóval készítettek interjút. A kutatásban 623 mentor töltötte ki a kérdőívet. Ezen belül az Út a középiskolába alprogramban résztvevő mentorok közül a kérdőívet 346 mentor, az Út az érettségihez alprogramban keretében pedig 277 mentor töltötte ki. A kutatásban 1525 tanuló töltötte ki a kérdőívet. Ezen belül az Út a középiskolába alprogramban résztvevő diákok közül a kérdőívet 911 tanuló, az Út az érettségihez alprogram keretében pedig 614 tanuló töltötte ki. A kitöltők országos megoszlása a programban résztvevők megoszlását tükrözte vissza, ezért a válaszadók csoportja reprezentatív mintának tekinthető. A kvalitatív adatfelvétel során 29 interjú készült a programban résztvevő mentorokkal, az interjúkon összesen több mint 40 mentor vett részt. Az interjúalanyok kiválasztásakor arra törekedtünk, hogy a rossz, a közepes, illetve a jó helyzetű kistérségekben élő mentorokat egyaránt felkeressük. E mellett olyan kistérségekbe is elmentünk, melyekben sok kistelepülés, illetve a környezetétől viszonylag elzárt település van. Az interjúalanyaink közé tehát mindhárom kistérségből, általános és középiskolából, kis-, közepes- és nagy tanuló létszámú iskolából, központi fekvésű és elzárt településekről is bekerültek mentorok.” A másik említésre méltó elemzés, amely behatóbban foglalkozott az Útravaló programmal összevetve azt a Magyarországi Cigányokért Közalapítvány „MACIKA” ösztöndíjával, Messing Vera és Molnár Emilia tollából származik és az Educatio folyóirat 2008/4 számában jelent meg.
102 / 389
A program megítélése, népszerűsége a különböző stakeholderek szemében. A folyamatmodell negatívuma, hogy hiányzik a program helyszíni ellenőrzése a lebonyolító szervezet részéről. Az Alapkezelő ugyan a támogatási szerződések 5%-ának mértékéig végez helyszíni ellenőrzést, de ez elenyésző nagyságrendű a programban résztvevő közoktatási intézmények számához képest. A megfelelő monitoring hiánya a programban azért jelent gondot, mert a támogatás jogosulatlan igénybevételéről nem ritkán 2-3 év múlva értesül az intézmény (amikor az érintett tanuló sokszor már nem is áll tanulói jogviszonyban az adott intézménnyel és a követelés nem behajtható). További negatívum, hogy a pályázati kiírás ütemezése nem teszi lehetővé, hogy a támogatói döntések időben megszülessenek, és a pályázó tanuló-mentor párok időben (és ne a tanév végén) jussanak hozzá ösztöndíjukhoz. Amiatt, hogy a pályázati kiírás szeptemberben jelenik meg, a támogatói döntések meghozatalára az új belépők esetében a tanév I. félévének végén kerül sor. A támogatási szerződések megkötésére és az ösztöndíjak folyósítására csak ezt követően kerül sor. Ennek az ütemezésnek köszönhetően gyakorlatilag az ösztöndíjasok utólag jutnak hozzá a támogatáshoz, amely megnehezíti az intézmények számára a támogatással történő elszámolás folyamatát is.
Összegzésként megállapíthatjuk, hogy az Útravaló ösztöndíj program 2005-ös indulása óta évente a célcsoportba tartozó évfolyamokon tanuló a hátrányos helyzetű diákok kb. 10%-ának nyújt segítséget mentori támogatás és ösztöndíj formájában. Egy diákra eső költség kb. 100.000 Ft. A program kormányrendelettel szabályozott, működésének és pénzügyi forrásainak megléte ezáltal továbbra is biztosíthatók lehetnek. Bár a program megítélése a résztvevők szemében 2009-ig bezárólag többnyire pozitív volt, a 2010-es pályázati évben történt bizonytalanságok következményeképpen 2011-ben kb. felére esett vissza a pályázók száma a korábbi évekhez képest. A program további években történő sikerességének biztosításához feltétlenül szükséges megtenni a megfelelő lépéseket a pályázók bizalmának visszaállítása érdekében. Ebben fontos tényező, hogy: Ne legyenek megvalósítás közben (egy adott tanéven belül) hozott, a már szerződéskötéssel rendelkezőket váratlanul és kedvezőtlenül érintő változások a programban Gördülékenyebbé váljon a pályázati döntéshozás és a szerződéskötés folyamata, ezáltal időben kifizetésre kerüljenek az ösztöndíjak Kapjanak megfelelő segítséget a mentorok adminisztratív és szakmai feladataik ellátásához Lehetőség szerint növekedjen az ösztöndíj nagysága Csökkenjenek a résztvevő közoktatási intézmények pályázati adminisztratív feladatai, illetve kapjanak ezek elvégzéséhez pénzügyi támogatást A tanulók teljesítménye és ösztöndíja kerüljön összefüggésbe egymással Teremtődjön meg az együttműködés a szociális és az oktatási tevékenységet ellátó szakemberek között a program keretén belül. 103 / 389
34
Szakiskolai Fejlesztési Program (SZFP) 2003-2009
1. A folyamatmodell elemei: a probléma felvetése, elemzése; a megoldási javaslatok kidolgozásának alapjai és folyamata; a megvalósítás, monitoring/ellenőrzés; visszacsatolás A program előkészítettsége, szakmai megalapozása. Nyilvános előzetes vita (fermentációs szakasz, ha volt). Nyilvános szakmai vita nem volt. Informálisan, szűk körben már 2002 első felében (az előző kormányban) beszéltek egy a szakiskolák fejlesztését célul kitűző programról, de annak tartalmáról nem. A program csak meghirdetése után alakult ki. A 2002. novemberi döntéshozásra beadott anyag szakmailag igen gyenge, sürgősen összecsapott, közhelyekből építkező, amiből látszik, hogy nem szakmai megfontolások alapján született, csupán milliárdos beruházás előtt kell egy „szakmai” anyaggal igazolni annak indokoltságát. Ebben csak a szakiskolához kapcsolható általános célok fogalmazódtak meg, a később megvalósult program elemei, struktúrája még nem jelentek meg. A program és a politika /szakpolitikák: Milyen mértékben szakmai illetve politikai a motiváció? Arról, hogy lesz egy a szakiskolák fejlesztésére irányuló program, már az indítása előtt informálisan lehetett tudni, illetve nyilvános rendezvényeken ezt jelezték. Érezhető volt, hogy a szakiskola elhanyagolt terület, miközben a szakközépiskola modernizálása a kilencvenes évek elejétől töretlenül zajlott, jelentős (újabb és újabb világbanki) forrásokból fejleszthetett. A szakiskola helyzete tarthatatlanná vált, hiszen a strukturális átalakítást semmilyen fejlesztés nem támogatta. A 2003-as indulást megelőző években vált véglegesen a „maradék” iskolájává, erre reagálni kellett, mert mind több szereplő (intézmények, fenntartók, az ekkoriban évi 4%-kal növekvő gazdaság szereplői) elégedetlenné vált. (Az iskolahasználók nem, ennek a rétegnek nincs hallható szava.) A szakiskolába való fejlesztő beruházás ezért politikailag szükségessé vált (nem lehetett tovább semmit sem tenni), de egyúttal a korábban elmaradt szakmai fejlesztést célozta meg, ennyiben szakmai motívumai és céljai is voltak. Természetesen csak a szakmai célokat deklarálták, a politikaiak – bármilyen fontosak is voltak – nem informális beszélgetésekben hangzottak el. Milyen igényre, hiányra reflektál? Mi a deklarált és/vagy nem hangoztatott oka az indításának? Az okok azonosítása mi alapján történt? Pl.: helyzetelemzés; igényfelmérés; kutatási háttér stb. Bár a hivatalos döntést indokló-előkészítő anyag elvileg tartalmazott egy helyzetelemzést, az csak a szakiskolák adatait és a szokásos panaszokat, diszfunkciókat idézte, főleg a sok bukást és lemorzsolódást, amelyről ekkorra már bőségesen állt rendelkezésre adat (az NSZFI-ben Kerékgyártó László 1999-től viszonylag széles intézményi körből gyűjtötte be a szakiskolai kudarcok tényadatait). Elvileg volt három szakiskolai kutatás 2000 körül (az említett Kerékgyártó Lászlóé, Liskó Ilonáé és
34
Mártonfi György (2012): A Szakiskolai Fejlesztési Program Elemzése, in: PSIVET kutatási összefoglaló, Budapesti Corvinus Egyetem, (megjelenés alatt)
104 / 389
Mártonfi Györgyé), ezek összefoglalói egy ideig a minisztériumi honlapon is fent voltak, és függelékként / mellékletként csatolták őket a korai SZFP-s hivatalos anyagokhoz, előterjesztésekhez, de sem az indokláshoz, sem a program kidolgozásához ténylegesen nem használták, nem idézték, azok szellemisége nem érintette meg a programot. Az az igény viszont egyértelmű volt – ezt persze a három kutatás is jelezte, de mindenki tudta e nélkül is –, hogy a szakiskolai kudarcok nagyon magas arányának csökkentése szükséges volna. Mik a célok? Deklarált és nem deklarált célok. „Minden”, az egész szakiskolai képzés megújítása cél volt az SZFP-ben. A szakképzés összes lényegi problémáját, örökzöld panaszait felsorolták a célok között a gazdaság befolyásának növelésétől kezdve az általánosan és szakmájában is jól képzett, szakmájában elhelyezkedő szakmunkás ideáljáig. A szakiskola „összes bajára” reflektálni akart a program, „emeljük, javítsuk, korszerűsítsük, fejlesszük” típusú célokat fogalmaztak meg a különböző anyagok („Növelni kell a végzettek elhelyezkedési esélyeit”, „Javítani kell a szakképzés minőségét”, „Erősíteni kell a szakképzés presztízsét”). Ezáltal borítékolták is a program kudarcát, amennyiben nyilván alkalmatlan volt mindezek olyan szintű elérésére, hogy az minden érintett számára érzékelhető legyen. Ez a „mindent megjavítani akarás” is az alapos tervezés elmaradására utal. Sokkal figyelemre méltóbb az egyes komponensek részcéljainak halmaza, de itt is egyfajta maximalizmussal találkozunk, összesen száznál is több részcélt azonosítottakfigyeltek a monitorozó cégek, hozzájuk sokszor irreális indikátorokat kapcsolva. Programszinten az SZFP I-ben a monitorok 18 cél teljesülésével való elégedettséget mértek felméréseik során. A 2003. februári minisztérium anyag bevezetőjében az akkori helyettes államtitkár a következő célkitűzéseket sorolta fel: - A tanulók tegyenek eleget a tankötelezettségnek, csökkenjen a bukások, a lemorzsolódások száma. - A tanulók sajátítsák el azokat a készségeket és ismereteket, amelyek az életben való eligazodáshoz, továbbá a szakképzés megkezdéséhez és sikeres befejezéséhez szükségesek. - A gazdaság munkaerőigényének magasabb szintű biztosítását, a pályakezdő szakmunkások felkészültségének, munkaerő-piaci értékének növelését. - Az európai uniós tagsággal járó kihívásokra és lehetőségekre a szakiskolák megfelelően felkészüljenek, ezen belül is képesek legyenek kiemelten fejleszteni az anyanyelvi, az idegen nyelvi és informatikai kompetenciákat. - A program keretében kifejlesztett rendszerrel képesek legyenek az alapiskolai végzettséggel nem rendelkezőket felkészíteni a szakképzésre. - A program során kialakítandó, a szakképzés megkezdésével kapcsolatos bemeneti feltételrendszert alkalmazzák. - A tanulók felkészítését az élethosszig tartó tanulásra. - Az intézmények pedagógiai, szakmai fejlesztését és a pedagógusok módszertani továbbképzését. Pilot vagy rendszer szintű beavatkozásról van szó? Egyértelműen rendszer szintű beavatkozásról van szó. Az I. szakaszt 90 iskola számára hirdették meg, azaz a működő szakiskolák cca. 20%-a számára (153 pályázó volt), de a nyertesek átlagosan kétszer annyi szakiskolást oktattak, mint ahányat a többi szakiskola, így ezekbe járt a szakiskolás diákok 105 / 389
nagyjából egyharmada. Az elején is úgy képzelték, hogy a programnak lesz folytatása, és a fejlesztések eleinte kisugároznak a rendszer egészére, később intézményesen is elérik a többi szakiskolát is, kivéve azokat, amelyekre inkább az elsorvasztás várna, nem a fejlesztés. A II. szakaszra 2006-ban már nem sikerült elegendő résztvevőt sem toborozni, sőt, a nyertes 70 – átlagos méretét tekintve az I. szakasz iskoláinál kisebb – iskola között számos olyan volt, amelyet az államigazgatásban szívük szerint nem is támogattak, inkább elsorvadásra ítéltek volna. Összességében nagyjából a szakiskolások fele jár olyan intézménybe, amely az SZFP-ben részt vett. A program / intézkedés kezdete, vége, fázisai (pl. kísérleti szakaszt követő „bevezetés”), története. A program 2003-ban lett meghirdetve a 2015/2003 (I.30.) Kormányhatározat alapján, és ebben az évben (formálisan márciusban) el is indult. Az I. szakasz 2006 nyaráig tartott. Az indulás botrányosan döcögős volt (számos, a teljes vezetőgárdára kiterjedő, egymást gyorsan követő vezetőváltás jelezte ezt, még a Szakoktatásban is megjelent egy cikk a kezdeti működési zavarokról), de 2004 nyarára konszolidálódott a helyzet, az államigazgatásban ettől kezdve odafigyeltek rá, és sikerült egy ütőképes komponensvezető- és fejlesztő csapatot összehozni. Természetesen így mind a fejlesztésekre, mind az iskolai implementációra kevesebb idő jutott, ez a források elköltését is visszavetette. 2004 végétől kimondottan intenzív munka zajlott. Az I. szakasz lezárulta után a résztvevő 90 iskola kezét elengedték, a továbbiakban szakmai támogatást is csak kivételes esetekben kaptak. A 1057/2005-ös Kormányhatározat a szakképzés-fejlesztési stratégia végrehajtásához szükséges intézkedésekről több helyen is nevesíti a Programot. Célul tűzte ki kiterjesztését, a résztvevő iskolákban egységes minőségbiztosítási rendszer működtetését (ez többé-kevésbé megvalósult), a 2005/2006-os tanévtől a felzárkóztatók beindítását az SZFP iskoláiban (amit 2006/2007-től valamennyi ( ) szakiskola számára kötelezővé kívántak tenni, javítani kívánták a résztvevő iskolák infrastrukturális feltételeit. A II. szakaszt már csökkentett forrással a 2006-2011-es időszakra tervezték, de 2009-ben – hivatalosan pénzügyi okokból, de gyaníthatóan egyéb megfontolásból is – váratlanul megszüntették a programot. Így azt befejezni sem lehetett a terveknek megfelelően, és a szakmai támogatás is abbamaradt 2009 után. Tehát a program eleje (mert ténylegesen egy év késéssel indult) és vége (mert másfél évvel a tervezett befejezés előtt, hirtelen zárult) nem a 2003-as és 2006-os tervek szerint alakult, közben azonban nagyjából igen. Az iskolákban ún. SZFP-s osztályokat indítottak, az első szakaszban egy-két, a másodikban jellemzően intézményenként több osztályban. Az elképzelések szerint az SZFP-s innovációkat fokozatosan terjesztették volna el az egymást követő évfolyamokon a teljes tanulói közösség számára. Ennek megtörténtéről a programot követően már nincs információnk, alighanem csak részben történt meg, azaz bizonyos innovációk (pl. egyes módszerek) beépültek, esetleg csökkentett üzemmódban (önfejlesztés) mások nem vagy alig (pl. projektmódszer). Iskolánként nyilván eltérő képet kapnánk, de a programot követő kutatásról nincs tudomásunk. A megvalósítás főbb lépései A megvalósításra az jellemző, hogy folyamatos tartami fejlesztés, intézményfejlesztés zajlott, és menet közben vezették be a fejlesztések eredményeit. A II. szakasz ilyen értelemben támaszkodhatott az első fejlesztéseire, de a fejlesztések kisebb léptékben tovább folytak, erről rengeteg kiadvány tanúskodik (lásd a http://szakma.nive.hu/letoltheto_anyagok/index.php honlapot). A fejlesztés komplex volt 106 / 389
mindkét szakaszban, azaz számos területet (9-10. évfolyam közismeret és szakmai alapozás, szakképző évfolyamok, felzárkóztatás, intézményfejlesztés, minőségbiztosítás, pályaorientáció, idegennyelvoktatás, informatika, mérés-értékelés) érinthetett (a legtöbb opcionális volt) és több eszközzel támogatták a fejlesztéseket (továbbképzések, külföldi tanulmányutak, eszközfejlesztés, szakértői támogatás). A program jogi státusza és ennek következményei a megvalósítási folyamatra. A programról kormányhatározat döntött (2015/2003. I. 30.), amelyet megelőzött a szociális partnerek támogatása, illetve a szükséges források általuk való megítélése. A program fejlesztései időnként nagy horderejű jogszabály-módosítást is indukáltak. Pl. a felzárkóztatással kapcsolatban. 2005-ben úgy módosították a közoktatási törvényt, hogy immár általános iskolai végzettség nélkül, a felzárkóztatásban való eredményes részvételt követően is megkezdhető a szakképzés valamennyi 30-as szintű szakmában. A Program a 1057/2005-ös kormányhatározatban a szakképzés-fejlesztési stratégiáról több helyen nevesítve volt, ez jogi státuszát tovább javította. Az SZFP I-ben való részvétel még egyértelmű presztízst jelentett (a 90 helyre 153 aspiráns volt), a fejlesztésekre irányuló szakmai figyelem erős volt. Az SZFP II-ben már a „maradékelv” érvényesült, bár sok jelentős szakiskola ekkor kapcsolódott be, itt már alulpályázták a 90-es keretet, és sok olyan iskola is bekerült (gyakorlatilag minden pályázó), akik verseny esetén nem lettek volna esélyesek. A II. szakasz már kisebb előnyökkel is járt, alacsonyabb költségvetésű volt, valószínűleg az uniós források érkezésével párhuzamosan vesztett vonzerejükből a program, hiszen összességében inkább pozitív volt a megítélése minden körben. A program beavatkozási logikája, módszertana; időközben végzett monitoring és hatásvizsgálatok – amennyiben releváns. Egy anekdota szerint az SZFP I. struktúráját – az A – B – C – D komponenseket és a tematikus projekteket – egy vezető egy A4-es papíron tervezte meg, és nagyjából az lett, amit felvázolt. A beavatkozási logika lényege a komplexitás, a több ponton való beavatkozás. Ez mindenképpen erénye a tervnek. Az A (9-10. évfolyam, közismeret és szakmai alapozás) – B (szakmai évfolyam) és C (reintegráció) komponensek opcionálisak voltak, mindössze 7 intézmény vállalta, hogy mindháromban részt vesz. Az A-ban 69, a B-ben 59, a C-ben 23 intézmény vett részt. Fontos, hogy a D1 és D2 komponens (intézményfejlesztés és minőségbiztosítás) kötelező volt. Ugyanakkor korlátja e logikának (vagy a lehetőségeknek?), hogy szinte teljesen belül maradt az ágazati (szakképzési, pedagógiai) kereteken, miközben a kitűzött célok gyökere döntően társadalmi működési zavarokból, diszfunkciókból eredeztethető, egész más tényezőkön is múlik (pl. foglalkoztatáspolitika stb.). Így a szociális eredetű, a személyiségfejlődés során kialakult feltételekkel a Program nem foglalkozott. Az SZFP II. előterjesztése már jelezte, hogy nem az SZFP I mechanikus megismétlése. Struktúrája is változott, de az SZFP I fejlesztéseit továbbvitték. Itt az egyes évfolyamtípusokra (felzárkóztatás, alapozás, szakképzés) és ún. támogató sávra (pályázatok, konferenciák, PR, eszközfejlesztés, monitoring és kutatások) tagolták a programot, és az intézményfejlesztés, minőségbiztosítás itt is kötelező elem volt, és a mérés-értékelés is az lett. A program struktúrája tehát változott a II. szakaszban, de a beavatkozás lényege, logikája, és ami a legfontosabb, a szellemisége nem, lévén, hogy a megvalósító kulcsszemélyek tovább dolgozhattak koordinációs pozíciókban. 107 / 389
Mindkét szakaszban intenzív monitorozó munka folyt, amelyek jól dokumentáltak, és a működésről és a fogadtatásról nagymennyiségű, felméréseken alapuló információt tartalmaznak. Az I. szakaszt az Expanzió kft. teamje monitorozta, a II. szakaszt a Mondolat Iroda, a 3K Consens Iroda és a Consultatio kft konzorciuma. A program eredményességéről értékelés és hatásvizsgálat nem készült, ez a 2012-ben induló TÁMOP 3.1.1 programban van betervezve. Humánerőforrás-fejlesztés a programban Rendkívül nagy erőforrásokat irányított a Program mindkét szakasza a továbbképzésre. Az I. szakaszban mintegy 350 mFt-ot fordítottak erre a célra, a 32-féle továbbképzésnek összesen 4500 résztvevője volt. Iskolánként átlagosan 28 fő vett részt továbbképzésen, azaz a szakiskolai oktatásban is érdekelteknek mintegy kétharmada. Minden második képzésben résztvevő legalább két képzésen gyarapította tudását. A fentieken kívül 772 pedagógus – iskolánként átlagosan 8-9 fő – ECDL vizsgájának megszerzéséhez járult hozzá a program I. szakasza. Minden iskolából többen eljutottak külföldi tanulmányutakra is. A II. szakaszban hasonlóak voltak az arányok, az összlétszám természetesen kisebb (kevesebb és kisebb iskolák). A továbbképzéseknek alapvetően jó volt a fogadtatása, csupán kevés színvonalával voltak elégedetlenek a résztvevők. A továbbképzések nagy volumene többlet terhet jelentett az iskoláknak, fenntartóknak, pedagógusoknak (helyettesítés, oktatásszervezés), így még beszédesebb az alapvetően pozitív utólagos hozzáállás. Esetleges ágazatközi együttműködések a programban Nem volt ilyen elem az amúgy kifejezetten korszerű szemléletű programban. A megvalósítási szakaszban történt módosítások okai és hatásai a program egészére. Egy fejlesztésnek mindig története van, az egy tanulási folyamat is, korlátokkal, a korlátok felismerésével, részcélok módosításával. Ráadásul az I. szakaszban – az előzetes tervezetlenség miatt – menet közben kellett kialakítani a szakmai fejlesztések részletesebb terveit, figyelembe véve a költségés időkorlátokat. Menet közbeni átmeneti elvonások (felfüggesztések), illetve az éves tervezés átfutási ideje miatt a megvalósításra évenként csak néhány hónap jutott. Az elmondható, hogy valamennyi komponensvezető több fejlesztést szeretett volna, mit amennyi megvalósult, de a program eredményességét alapvetően ez nem befolyásolta. A II. szakaszt az első szakasz fejlesztéseinek és azok fogadtatásának, működőképességének ismeretében tervezték meg. A fejlesztések szemléletét megtartották, a beavatkozás kiterjedtségét, komplexitását valamelyest csökkentették (talán a program maximalizmusa csökkent). Ennek egyebek (mint pl. egyes személyek preferenciái) mellett költségkímélési okai is lehettek. A program jelene és jövője, kilátásai: folytatás lehetőségei; ráépülő fejélesztési programok stb. A programnak 2009-ben hirtelen vége szakadt, valószínűleg nem függetlenül a folyamatos szakképzéspolitikai irányváltástól, amely kamarai nyomásra nem a meglévő struktúra innoválásában, hanem megszüntetésében látta a kívánatos jövőt. Ráépülő program nincs, nem is képzelhető el. A program szellemiségének folyamatos továbbélése, a fejlesztések további hasznosulása rendkívül korlátozott lett a szakmunkásképzés időtartamának és azon belül a szakmai alapozó, elméleti és a közismereti időkeret radikális csökkentése következtében. Ebbe, a fejlett országokban már jó ideje ismeretlen struktúrába az SZFP logikája – a komplex fejlesztés, mind az általános, mind a szakmai képzés minőségének 108 / 389
fontossága, az idegen nyelvi képzés fejlesztése – nem fér bele, az SZFP-ben meghirdetett egyes célok elérése teljesen irreális. A program jogi státusza, és ennek következményei a fenntarthatóság szempontjából. A program 2009-ben megszűnt. A szakképzésről folytatott szakmai kommunikációban még – rendszerint mint pozitív példa – jelen van, bár csökkenő mértékben, hiszen a szakmai kommunikációt az újabb fejlesztések (OKJ-2006, modularizáció, vizsga) és átalakulások (TISZK) dominálják, illetve legújabban a szakiskolai struktúra visszaalakítása a múlt század második felében működőre. Az SZFP eredményeinek fenntarthatósága minimálisra csökkent a megváltozott szakképzési keretek és az új elfogadott szakképzési koncepció mellett. 2. Téma, célcsoportok, érintettek/résztvevők Konkrétan milyen témával foglalkozik? Az SZFP a szakiskolai képzés egészének megújítását tűzte ki célul (a megfogalmazott célokat lásd fentebb). Tematikája ezek alapján széles volt. Kiterjedt az összes évfolyamra, a 9-10. és a szakmai évfolyamokra is, valamint a szakképzésbe kerülést megalapozó felzárkóztató évfolyamra. A fejlesztendő területek között szerepeltek a tantárgymódszertanok, kiemelten az idegen nyelvek, a projektmódszer, a mérés-értékelési kultúra, a minőségbiztosítás, a gyakorlatiasabb szakképzés, a pályaorientáció. Érintette az intézmények szervezeti fejlesztését, humánerőforrás-fejlesztését, eszközfejlesztését. Kik a célcsoportok? (elsődleges, másodlagos, számosságuk – legalább becsült érték). Az elsődleges célcsoport a programban részt vett 90+70 intézmény, illetve az ő diákjaik, főleg azok, akik ún. SZFP-s osztályokba jártak. Szintén közvetlen célcsoport az ezekben az intézményekben dolgozó pedagógusok és vezetők, akiket a módszertani-tartalmi innovációk alkalmazására felkészítettek, feladatbankokkal, módszertárral, oktatási eszközökkel láttak el, akik az értékelési, önértékelési, minőségfejlesztési kno -how-t működtették. A program szórványosan elérte a fenntartók képviselőit és egyes vállalati gyakorlati oktatókat is. Szélesebb értelemben a célcsoportba tartozik a szakiskolák teljes köre (mintegy 450 intézmény), valamennyi (leendő) szakiskolás (egy-egy korosztály mintegy 30%a) és szakiskolai vezető (nagyjából 1000-1500 fő) és pedagógus (nagyjából 10-15 ezer fő). A programban érintett intézmények, intézményrendszerek. (public-private; állami-civil) A két szakasz pályázatainak 90+70 nyertes iskolája, a szakiskolák több mint harmada, amelyekbe együttesen a szakiskolás diákok legalább fele jár. Az állami-önkormányzati szféra részvétele csekély mértékben felülreprezentált. Az I. szakaszban 5 alapítványi és 2 egyházi iskola mellett 83 államiönkormányzati fenntartásban volt. A II. szakaszban 66 iskolából 2-2 egyházi és alapítványi iskola, a többi állami-önkormányzati (4 iskola fenntartója a monitorok számára nem volt ismert). Kik működtetik / üzemeltetik? (public-private; állami-civil) A program működtetője a Nemzeti Szakképzési (később és Felnőttképzési) Intézet, minisztériumi háttérintézet, illetve azon belül az SZFP Programiroda, a szakképzésért felelős mindenkori minisztérium időben változóan szoros felügyelete alatt. A Programiroda vezetői és komponensvezetőit nagyobbrészt 109 / 389
az NSZI-n kívülről verbuválták 2003-2004-ben, progresszív szemléletű szakemberek közül. A Programiroda az iskolák megítélése szerint is kifejezetten magas színvonalat képviselt az NSZ(F)I-n belül, talán ennek is, valamint viszonylag bőséges fejlesztési forrásaiknak, egyéb privilégiumaiknak is köszönhető, hogy a háttérintézeten belül szakmailag viszonylag elszigetelődött, zárványosodott a Programiroda. A célcsoport mekkora hányadát célozza meg? Mekkorát éri el? (Elsődleges elérés, másodlagos elérés) A program közvetlenül a célcsoport intézmények mintegy harmadát, a célcsoport diákok mintegy felét érte el. Közvetetten az egész szakiskolai célcsoportot megcélozta és elérte (a fejlesztések hozzáférhetőek voltak, a disszemináció az eredmények megismerését, egyesek adaptálását lehetővé tette). 3. Finanszírozás Finanszírozás forrásai és költségei: Kik, miből finanszírozzák? A Program mindkét szakaszát hazai forrásból, a Munkaerőpiaci Alap Képzési Alaprészéből finanszírozták. Az I. szakaszra eredetileg összesen 13 mrd Ft-ot terveztek a 3 éves időszakra (2003 közepétől 2006 nyaráig), 2004 júniusában a minisztériumi honlap már „csak” „mintegy 10 milliárd forint” támogatásról írt. A monitorozás záró beszámolójának becslése szerint az I. szakaszra 5 és 6 mrd forint közötti összeget költöttek, amiből több mint 3 mrd volt az eszközfejlesztés, a fejlesztési, képzési és programmenedzselési költségek együttesen legfeljebb 2 mrd forintot tehettek ki. A II. szakasz kiadásai kereken 4,6 mrd forintra rúgtak, ebből 1,4 mrd volt az intézményekhez közvetlenül kerülő, főleg eszközfejlesztésre fordított támogatás, 3,2 mrd pedig a képzés, programműködtetés, fejlesztés stb. költségeire. A nagyobb tételek a II: szakaszban: Programkoordinációs Iroda – 501 mFt Közismereti oktatás megújítása – 451 mFt Intézményi önfejlesztés – 388 mFt Mérés-értékelés – 302 mFt Szakmai alapozás megújítása – 255 mFt Minőségfejlesztés – 213 mFt Szakképző évfolyamok módszertani fejlesztése – 174 mFt Hátrányos helyzetűek reintegrációja – 117 mFt A 2003-2009-es években tehát évente átlagosan 1,5 mrd forintot – az első szakaszban átlagosan évi közel kétmilliárdot, a másodikban valamivel több mint egymilliárdot – fordítottak az SZFP-re. Az eltérés két fő oka, hogy az első szakaszban szélesebb körű fejlesztésre került sor, és eszközbeszerzésre is lényegesen többet fordítottak, mint a másodikban. Összehasonlításul talán érdemes megemlíteni, hogy a 2000-es évtized közepén a szakiskolai normatívák évente mintegy 30 mrd forint volt, a szakképzési hozzájárulás teljes összege 2009—ben és 2010-ben meghaladta a 80 mrd forintot, a szakképző intézményeknek átutalt összeg évenként a 10 mrd forintot. A TISZK-rendszer kiépítésére fordított kiadások 2005-2012 között 60 mrd forint körül alakultak (a pályázaton megítélt összegek mintegy 65 mrd forintot tettek ki, de nyilván nem sikerült mindet elkölteni). Költségei: összesen és egy főre jutó – ha értelmes. 110 / 389
Az összes költség az I. szakaszban átlagosan évi közel 2 mrd Ft, a II. szakaszban átlagosan évi kb. 1,2 mrd Ft, összesen a 6,5 év alatt nagyjából 10 mrd Ft. Az egy főre jutó költségnek nincs értelme. 160 iskolával számolva – úgy kalkulálva, hogy a résztvevő iskolák voltak az igazi kedvezményezettek, a többiek csak áttételesen és a résztvevőkhöz képest keveset profitáltak a programból – iskolánként nagyjából 60 mFt-os beruházást kapunk. Ebben természetesen benne vannak a program fejlesztési és működtetési költségei is, a ténylegesen az iskolákra jutott kiadások (eszközfejlesztés, továbbképzés, tanulmányutak, szakértői díjak) nagyjából 30 millió forintra rúgnak intézményenként az I. szakaszban, és mintegy 20 millióra a II. szakaszban. Mekkora beruházás (éves, szumma) társul hozzá? (Lehet becslés is, ha nincs adat, vagy nehezen elkülöníthető.) Évente átlagosan 1,5 mrd Ft volt a teljes költség. A program becsült költséghatékonysága, költség-haszon egyenlege. A program költséghatékonyságáról nem áll rendelkezésre elemzés, arról csupán az ismert költségek és az eredmények alapján tudunk mondani valamit. Tekintve, hogy valamennyi szereplő pozitívan nyilatkozott a program futása idején a program fejlesztéseiről, szakmaiságáról, relevanciájáról, a fejlesztések és a képzések színvonaláról, és legalábbis egyidejűleg úgy érezték, hogy szakmai munkájukban elmozdultak a korábbi gyakorlattól, továbbá a II. szakasz monitorjai lényegesen kisebb lemorzsolódást mértek az SZFP-s osztályokban, mint a többiben, így összességében eredményesnek mondhatjuk a Programot. Az évi 1-2 milliárdos kiadásokat az évi sokszor 10 milliárdos, a szakiskolai képzésre fordított költségekhez képest nem tekinthetjük különösen magasnak, ezek legfeljebb az éves kiadások 2-3%-át jelentették, miközben előtte hosszú időn keresztül teljesen elmaradtak a fejlesztések ebben a szektorban. A Program költség-haszon egyenlegét így – természetesen nem egzakt módon – pozitívnak tekintjük, jó beruházásnak, bár a Program hatásának tartósságáról, a Programon túl nyúló hatásokról rendkívül keveset tudunk, illetve a szakiskolai struktúra átalakítása lerontja a beruházás hatásfokát. 4. Nyilvánosság, disszemináció A programról rendelkezésre álló (nyilvános) dokumentumok (indítás, dokumentálás, esetleges monitoring, értékelés, hatásvizsgálat). A leírás forrásai. A program honlapja 2004-2005-től lehetővé tette, hogy bárki kövesse a szakmai tevékenységet, a fejlesztés eredményeit a http://szakma.nive.hu/ honlapon közzétették, ezek letölthetőek voltak, beleértve számos tanulmányt, kiadványt. Nem tudjuk áttekinteni, hogy jelenleg mindebből mi hozzáférhető, menet közben sok – talán aktuálisnak tekintett – információ és letölthető anyag eltűnt. Ugyancsak nyilvánosságot kapott a II. szakasz monitoringja, azok jelentéseinek többsége, az I. szakasz monitoringjáról a Szakképzési Szemle 2005/3-as számában olvasható egy részletes tanulmány, a zárójelentés tudomásunk szerint nem került a honlapra (jelenleg nem elérhető). A program lezárultát követően értékelésre és hatásvizsgálatra nem került sor (a TÁMOP 3.1.1 2012-ben induló programjának tervében van egy pont, amely az SZFP hatásvizsgálatát tartalmazza). 111 / 389
Az itteni leírás forrásait a 7. pontban részletezzük. A programnak a szakmai nyilvánosságba való bevezetése, megjelenése, a program nyilvánosságának története. A program első két évében a nyilvánosság számára alig volt érdemi információ. 2005-től azonban magyar viszonyokhoz – beleértve akár a későbbi, NSZFI-ben folyó TÁMOP-os programokat is – gazdag hír- és dokumentumgyűjtemény volt elérhető a honlapon. Rendszeres rendezvényeken tájékoztatták a programról az érdeklődőket, a szakiskolák vezetői számára rendezett eseményeken ez állandó programpont volt. A program II. szakaszában 62 mFt-ot fordítottak PR tevékenységre, ez az első szakaszban is hasonló nagyságrend lehetett. Összességében: aki követni akarta, az nagy vonalakban követhette, hogy mi történik a programban. 5. Eredmények, ezen belül európai uniós vonatkozások A program megítélése, népszerűsége a különböző stakeholderek szemében. A Program megítéléséről nagyon bőséges és részletes információ áll rendelkezésre, hiszen mindkét monitoring folyamat sok szereplő – intézményvezetők, pedagógusok, diákok, fenntartók, gazdaság szereplői – elégedettségét szondázták, azt is mondhatjuk, hogy ez volt a fő tevékenységük. Összességében az jellemző, hogy a közvetlen résztvevők, a Programot legjobban ismerők, abban legtöbbet dolgozók – az SZFP iskoláinak vezetői, helyi komponensvezetői, az SZFP-s osztályokban tanítók, a képzésekben résztvevők – véleménye a legpozitívabb, de a Programot csak némi távolságból követők – a közvetlenül nem érintett pedagógusok, fenntartók, gazdasági szereplők – véleménye is egyöntetűen pozitív volt a Program teljes időszakában. A program hatása (konkrét, a célcsoportra irányuló és szélesebb, beleértve a szemléletformálást is). A program szemléletformáló hatását interjúk tömegével lehet igazolni, és sokan ezt tekintették a legfontosabb eredményének: valami átkattant az iskolák vezetőinek, a szakiskolai pedagógusoknak a tudatában, attitűdjében. Megtapasztaltak egy másfajta módszertant, mertek ezek után nem hagyományos úton közelíteni a szakiskolai mindennapokhoz, kitekintést nyertek fejlettebb országok gyakorlatára. A hazai szakképzésfejlesztés történetében az SZFP szemlélete, megközelítése, pedagógiája a legkorszerűbbnek mondható, és ezt a résztvevő intézmények is így értékelték. A program direkt, tanulókra gyakorolt hatásának kimutatása nehezebb. Az I. szakaszban az eltelt rövid idő alatt nem lehetett még mérni az iskolai kudarcok csökkenését, de a II. szakasz monitorjai az I. szakasz beválásvizsgálatában úgy találták, hogy az iskolák több mint felében csökkent a lemorzsolódás a Program hatására. A II. szakaszban a bukások arányának csökkenését mérték az érintett körben. A bukások számának jelentős visszaszorulását (mintegy feleződését) mérték a 9. évfolyamon, és némi csökkenést a 10. évfolyamon. A program eredményessége (mennyire sikerült elérnie a célját). A Program célrendszere szinte komolytalanul széles és általános volt, a monitoring 100-nál több részcél teljesülését figyelte – pontosabban szolgáltatott ehhez kiinduló alapadatokat. Ha csak az 1. pontban idézett államtitkári célkitűzéseket tekintjük – amelyekhez egyébként elérendő célértékeket soha senki nem rendelt –, akkor ezekről a következők mondhatók: 112 / 389
- A bukások, lemorzsolódások száma, aránya egyértelmű csökkenést mutatott az érintett iskolák érintett osztályaiban, itt kedvezőbbek voltak a mutatók, mint a Programban nem résztvevőknél. A mértékről nem tudunk, de a csökkenés teljesült. A tankötelezettség teljesülését nem érintették a monitoring jelentések (ekkor még 16 éves korig volt kötelező az iskolázás). - A tanulók készségeiről semmiféle mérés nem áll rendelkezésünkre. A szakképzés megkezdéséhez szükséges készségek / kompetenciák fejlesztését a felzárkóztató osztályokban általában sikeresen teljesítették. Az életben való eligazodáshoz szükséges készségek és ismeretek elsajátításáról semmit nem tudunk mondani. - A gazdaság munkaerőigényének jobb teljesítéséről, a pályakezdő szakmunkások felkészültségéről semmilyen információval nem rendelkezünk. Nem tudjuk, hogy az SZFP-s iskolák és osztályok tanulói esetleg jobb állapotban kerültek volna a munkaerőpiacra, vagy nincs szignifikáns különbség a kontrollcsoporthoz képest. Ilyen mérés nem volt. - Az anyanyelvi, idegen nyelvi és informatikai kompetenciák méréséről nem tudunk, csupán annyit mondhatunk, hogy ezen területek módszertani fejlesztéséről és továbbképzéseiről is rendkívül pozitívan nyilatkoztak az érintettek. Ez nem jelenti az eredményesség javulását, de azt legalábbis valószínűsíti. - Az alapiskolai végzettséggel nem rendelkezők nagy többsége a felzárkóztató osztályokat sikeresen elvégezte, és elkezdte a szakképző évfolyamot. Az ottani előrehaladásukat már nem követték nyomon az iskolák és a monitorok, ez hosszabb szervezett monitorozást igényelt volna. A szakképzést tehát megkezdte a felzárkóztatóba járók többsége, de hogy a szakképzésre sikeresen készítették-e fel őket – azaz el is tudták végezni –, arról nem tudunk. - A szakképzési programok bemeneti kompetenciáit kidolgozták a Program során a legtöbb szakmacsoportra, és széles körben alkalmazták. - A tanulók élethosszig tartó tanulásra való felkészítéséről mérési adatot természetesen nem tudunk, de a fejlesztések olyan irányba történtek, hogy valószínűleg javították ezt a dimenziót is. - Az intézmények és a pedagógusok módszertani fejlesztéséről minden érintett pozitívan nyilatkozott. A program hozzájárulása a lemorzsolódás csökkentéséhez. (Ez alapvetően része az előzőnek, de erre a szempontra – aktualitása miatt – különös figyelmet fordítanánk. A monitoring erre is kitért, bár a mérés egzaktságát korlátozta az időkorlát és a költségkorlát. A monitorok úgy találták, hogy az iskolák több mint felében csökkent a lemorzsolódók száma. A program vagy elemeinek intézményesülése A program elemeinek az intézményesüléséről kevés, jellemzően interjúk során szerzett anekdotikus, nem általános érvényű információnk van. Így például a minőségbiztosítás intézményesített rendszerét – esetleg „csökkentett üzemmódban” sok iskolában továbbvitték. A felzárkóztató évfolyamok számos iskolában a Program lezárulta után is elindultak. A projektmódszer elterjedésének már a Program ideje alatt is számos akadályát jelezték az intézmények (munkateher, eszközök forrásigénye, oktatásszervezési nehézségek), a módszer a Program lezárulása után valószínűleg még kisebb arányban van jelen az iskolákban, mint a Program futamideje alatt. Az idegennyelv-oktatásban az SZFP fejlesztéseit jellemzően tovább használták. A közismereti és szakmai alapozást érintő fejlesztések számos elemét – aminek nem volt többlet forrás- vagy munkaigénye – megtartották az intézmények. 113 / 389
A program fenntarthatósága A Program fenntarthatóságáról két időtávban lehet beszélni. Egyrészt a Program lezárulása után az érintett iskolákban és a rendszer egészében, másrészt a 2012/2013-tól induló, 3 évesre redukált szakiskolák esetében. Utóbbi vonatkozásában egyszerűbb a válaszunk: ebben az új (vagy inkább régi, hiszen a múlt század második felében alkalmazott) struktúrában az SZFP-s fejlesztéseknek nincs helye. Az első értelmezésben – tehát pl. az SZFP I. iskoláinak 2006-2012 közötti működésében – a program egyes elemeit (jellemzően a minőségbiztosítás, az idegennyelv-tanítás, a közismeret és szakmai alapozás módszertani fejlesztéseinek egy részét) továbbvitték, másokat – pl. a projektmódszert – csak ritkán alkalmazták tovább. Erről azonban semmilyen egzakt információval nem rendelkezünk, mert a Program befejezése után adatgyűjtés erről nem volt. A program és az EUs E&T stratégiai célok: Mit ért el az ET2010 vonatkozásában, illetve hogyan közelítette az ET2020-as célokat./ A 2020-ra kijelölt uniós célértékek (benchmarkok) közül az SZFP – irányultságából, fejlesztési céljaiból következően – többet, a korai fejlesztésen kívül valamennyit kifejezetten támogatott. Leginkább a korai iskolaelhagyók számának csökkentésére való pozitív hatását említhetjük. Emellett a 15 éves korban a PISA méréseken alacsonyan teljesítő diákok arányának csökkentésére is hatása van, amennyiben a diákok egy része még 14 éves korában érkezik a szakiskolába. Hosszabb távon a 30-34 évesek felsőfokú végzettségének növekvő arányához is hozzájárul a Program (ha az életkori határok miatt ennek kifutása 2020-ig nem is történhet meg), továbbá a felnőttek tanulási aktivitására is határozottan pozitív hatással kell legyen. A stratégiai célok közül az egész életen át tartó tanulásra való pozitív hatását és az esélyegyenlőséghez és a társadalmi kohézióhoz való hozzájárulását kell kiemelnünk, de a mobilitási, foglalkoztathatósági célokat is támogatta. De a két további céllal is könnyen összefüggésbe hozható, amennyiben támogatja az innovációt és a vállalkozói készség fejlesztését (pl. a projektmódszer terjedése által), valamint hozzájárul az oktatás és képzés minőségének és eredményességének javításához. Az SZFP tehát kongeniális volt az uniós ajánlásokkal. Összefoglaló A Szakiskolai Fejlesztési Program az új évezred első évtizedének egyik szakképzési nagyberuházása volt. 6 és fél évig tartott, mintegy 10 mrd Ft-ot fordítottak rá, ami ugyan kevesebb, mint amit csak a 3 éves I. szakaszra terveztek, de így is jelentős összeg. Finanszírozása az első idők bizonytalanságait, az éves költési ütemezés olykori ziláltságát és a váratlan, idő előtti, finanszírozási okokra hivatkozó befejezést leszámítva stabilnak volt mondható. A szereplők nagyjából arra számíthattak, amit ígértek nekik, különösen a II. szakasz három megvalósult évében. A források teljes egészében hazaiak voltak, a szakképzési hozzájárulásból fedezték ezeket. Az évi 1-2 milliárdos beruházás az utóbbi években már 80 milliárd fölötti szakképzési hozzájárulási összegnek alig 1-2%-át tette ki, azt a Program egész rendszert átalakítani szándékozó jelentőségéhez viszonyítva kevéssé terhelte.
114 / 389
A rendszerinnováció igazodott az induláskor fennálló szabályozási környezethez, a fennálló intézményrendszerhez és képzési struktúrához. A szabályozás néhány elemében igazodott is a rendszerinnováció igényeihez, amennyiben például a 31-33-as szintű szakképzés megkezdésének feltételeit a Program fejlesztéseihez igazította. A Program jogi státusza magas volt, hiszen kormányhatározat döntött indításáról, majd a Program harmadik évében szintén kormányszinten fogadták el a szakképzés-fejlesztési stratégiát, amelyben többször is nevesítve van. Ugyanakkor a jogi környezet folyamatosan változott. Bizonyos mértékben, bár a program céljait ekkor még nem veszélyeztetve a képzési struktúra is, hiszen 2006 januárjától – tehát még az I. szakasz utolsó évében – a törvénymódosítás a 10. évfolyamon a szakmai alapozó és gyakorlati oktatás lehetséges időkeretét a korábbi 20-ról 40%-ra növelte. De az intézményi környezet is, alapvetően a II. szakaszban a TISZK-rendszer létrejöttével, a résztvevő intézmények autonómiájának, szakmai együttműködési környezetének alapvető módosulásával, amely az SZFP-s iskolahálózatban való részvételüket devalválta. A Program a szakiskolák körét érezhetően strukturálta, rejtetten két, hasonló méretű részre osztotta. Akik SZFP-iskolák, illetve akik nem vettek részt a programban. A Program ideje alatt ez egy alapvető viszonyítási pont volt, amelyet a tiszkesedés írt felül 2008-tól. A Program annyiban illeszkedett nagy, rendszerinnovációs társaihoz, hogy jelentős – összességében sokszázmilliós – összeget fordított humánerőforrás-fejlesztésre: tanár-, oktatóés vezetői továbbképzésre, tanulmányutakra, nyelvi és informatikai képzésre. Ez volt a tartami fejlesztés és az eszközberuházás mellett a harmadik jelentős lába a Programnak, amely mind a fejlesztések implementációját, mind az intézményfejlesztést célzottan támogatta. A jelentős fenntartói, intézményi és egyéni terhek ellenére a továbbképzést összességében utólag is pozitívan ítélte meg minden érintett. A továbbképzések az érintett pedagógus kör nagy részét elérték, de hogy dózisuk megfelelő volt-e a kitűzött globális cél, a szakiskolai működés alapvető átalakítása számára, arról megoszlanak a vélemények. A Program kifejezetten magas szakmai színvonalú szakmai vezetői gárdát verbuvált 2004-től, és tartott meg a Program megszüntetéséig. A Program szakmai előkészítése, tervezése igen gyenge volt. Így történhetett, hogy nem volt egységes, jól azonosítható, mérhető célrendszere. A szakmailag – és társadalmilag is – lepusztulóban lévő szakiskolai rendszer teljes modernizálását tűzte volna ki célul, de ilyen horderejű változáshoz – ezt már az elején is lehetett látni – elégtelenek voltak az eszközei. Mind tervezési-koncepcionális, mind financiális szempontból, de időkeretét és beavatkozási terjedelmét tekintve is. Ugyanakkor nyitott és felkészült szakmai vezetői gárdája a szükséges változásokra alkalmas lett volna, de erre már nem kapott szakpolitikai megrendelést. A Program a második (2006-2010 közötti) kormányzati ciklusban folyamatosan veszített szakpolitikai támogatásából, már nem kapcsolódtak hozzá távlati célok – például további kiterjesztés és továbbfejlesztés –, inkább csak lebonyolítására törekedtek, aztán már arra sem. A szakmai értelemben korszerűtlen, de jelentős politikai, és bizonyos szakmai támogatottságot is élvező, 2010-ben meghirdetett új szakképzési struktúra keretein belül az SZFP innovációi nem relevánsak. Annál is inkább, mert az ehhez köthető legfontosabb cél – a versenyképes, az egész 115 / 389
életen át tartó tanulásban aktív, távlatilag stabilan foglalkoztatható, minőségi szakmunkás képzését biztosító intézményrendszer megteremtése – ha nem is deklaráltan, de kiiktatódott a szakképzés éppen aktuális célrendszeréből.
116 / 389
35
Integrációs Pedagógiai Rendszer (IPR)
Vezetői összefoglaló: IPR 1. Cél: Az Integrált Pedagógiai Rendszer (IPR) program, értékelő elemzése. 2. Jogi szabályozás, szabályozottság Az IPR program pénzügyi fedezete mindig az adott évi költségvetésben szerepel. További vonatkozó jogszabályok: Az oktatásért felelős miniszter rendelete, illetve 2011–től a társadalmi felzárkózásért felelős miniszter rendelete. A nevelési-oktatási intézmények működéséről szóló 11/1994. (VI. 8.) MKM rendelet 39/D– 39/E. §-ában és 54. § (15) bekezdése. Az itt meghatározott, követelményeknek megfelelő, az oktatásért felelős miniszter által kiadott Integrációs Pedagógiai Program szerinti képességkibontakoztató, integrációs felkészítést, illetve óvodai fejlesztő program szerinti foglalkozást biztosító intézmények fenntartói pályázhatnak. A pályázók körét az aktuális miniszteri rendelet tartalmazza. 2011 – ben a következő fenntartók pályázhattak: A Magyar Köztársaság 2011. évi költségvetéséről szóló 2010. évi CLXIX. Törvény a) 13. § (1) bekezdése szerinti központi költségvetési szervként működő felsőoktatási intézmény, b) 35. § (1) bekezdésében meghatározott helyi önkormányzat, települési vagy területi kisebbségi önkormányzat, továbbá többcélú kistérségi társulás, valamint c) 42. § (1) bekezdés a) pontjában meghatározott közoktatási feladatot ellátó nem állami intézmény fenntartója. 3. Finanszírozás Az IPR program bevezetésére és megvalósítására pályázati rendszerben van mód, támogatást igényelni. A pályázati lehetőségre vonatkozó miniszteri rendeletet 2011 – ben és 2012 – ben a társadalmi felzárkózásért felelős miniszter adta ki, ezt megelőzően a mindenkori oktatásért
35
Bathó Éva (2012): Az Integrációs Pedagógiai Rendszer bemutatása, in: PSIVET kutatási összefoglaló, Budapesti Corvinus Egyetem, (megjelenés alatt)
117 / 389
felelő miniszter adta ki a vonatkozó rendeleteket. A támogatást konkrét, rendeletben meghatározott célokra lehet felhasználni. Ezen célok a 2011/2012 – es tanévben, gimnáziumi, szakközépiskolai, szakiskolai székhely, tagintézmény esetén:
Kötelezően megvalósítandó tevékenységek
Minimum 80%-ot erre a célra kell fordítani.
1. A programmal kapcsolatos kiegészítő pedagógiai tevékenység, humánerőforrás biztosítása, IPR menedzsment működtetése – IPR menedzsment működtetése, IPR alapú intézményfejlesztés megvalósítása, az iskola környezetével való kapcsolatépítés, kapcsolattartás (megbízási költség; útiköltség: helyi, helyközi, kiküldetési rendelvény alapján gépkocsi használati díj; szállásköltség). – Egyéni fejlesztési tervek készítése a felkészítésben részt vevő tanulók vonatkozásában, egyéni tanulási útvonalak megvalósításának támogatása, a tanulók teljesítményének értékelése (megbízási szerződések költsége az adott intézményben dolgozó szakemberek részére). – Módszertani adaptációt segítő munkacsoport működtetése. A módszertani elemek (kiemelten az integrációt segítő módszertani elemek, pl. differenciálás, kooperatív tanulás, projektpedagógia, drámapedagógia – valamint a multikulturális oktatás horizontális bevezetése) adaptációját elősegítő munkacsoport működtetése (megbízási díj, előadói díj, rendezvényhez kapcsolódó költségek, szakértői díj). 2. Az IPR bevezetésével, alkalmazásával kapcsolatos szolgáltatások megrendelése – Iskolai IPR fejlesztéshez kapcsolódó akkreditált, valamint igazolással záruló nem akkreditált továbbképzés, tréning, mentorálás. – Integrációs módszertani, előítélet-kezelő, konfliktus-kezelő tréningek, óvoda-iskola átmenet tréning, szupervízió igénybevétele (továbbképzési költség; megbízási költség; mentorálási költség; tréneri díj; szupervízori költség; útiköltség: helyi, helyközi, kiküldetési rendelvény alapján gépkocsi használati díj; szállásköltség). – IPR- alapú komplex intézményfejlesztési, minőségbiztosítási, mérés-értékelési, tanügyigazgatási, jogi szolgáltatás (szolgáltatási költség, megbízási díj). – Hospitációs napok megrendezése, illetőleg hospitálás más intézményben (szervezési, lebonyolítási költségek, megbízási díj, hospitálás költsége, szállásköltség, útiköltség: helyi, helyközi, kiküldetés rendelvény alapján gépkocsi használati díj). 3. Szociális hátrányok enyhítése – kulturális rendezvényekre jutás támogatása – A szociális hátrányok enyhítése a programban résztvevő tanulók részére az iskolai programokhoz kapcsolódóan (tanszerek, irodaszer, könyv, hangszerek, játék, ruházat, cipő, sportruházat, sporteszközök egyéni használatra; osztálykiránduláson, erdei táborban, 118 / 389
sportfoglalkozáson való részvétel biztosítása; szükség esetén helyi és helyközi utazási bérletek, illetve menetjegyek megvásárlása). – A programban részt vevő gyermekek részére kulturális és sport/rendezvényeken való részvétel biztosítása (belépők, utazás költsége, autóbusz bérleti díj). Nem kötelezően tevékenységek
megvalósítandó Maximum 20%-ot lehet erre a célra fordítani.
4. Szaktanácsadás, folyamat-tanácsadás – IPR szaktanácsadói szolgáltatás, IPR alapú intézmény fejlesztés támogatása, folyamattanácsadás a tanév során több alkalommal (tanácsadói díj, megbízási díj, KIVÉTEL: pályázatírói költségek ) 5. Pedagógiai szakszolgáltatások és egyéb pedagógiai szolgáltatások igénybevétele – A programban részt vevő gyermekek számára igényeiknek megfelelően, a kötelezően biztosított szolgáltatásokon túl pedagógiai szakszolgáltatás, a nevelési tanácsadás keretében nyújtott egyéb szolgáltatás (pl. gyógytestnevelő, logopédus, iskolapszichológus, az SNI prevenció érdekében fejlesztőpedagógus stb.) biztosítása (megbízási díj, szakértői díj, tanácsadói díj). 6. Eszközök beszerzése – A pedagógusok tanórai tevékenységéhez, IPR módszertan megvalósítását segítő eszközök (a tanórai és a felkészüléshez szükséges pedagógiai feladatok ellátásához kis értékű eszközök, segédanyagok, alapanyagok beszerzése). A Tanulók által közvetlenül használt, az IPR megvalósítását segítő fejlesztő eszközök (társasjáték, logikai, készségfejlesztő, finom motorikát, térlátást fejlesztő, segítő eszközök stb). 7. Tanulóbarát osztályterem kialakítása – Elsősorban a kooperatív, differenciált tanulásszervezéshez szükséges feltételek kialakítása (kis értékű tárgyi eszközök, tárgyi eszközök, alapanyagok, segédanyagok). – Nem használható fel ingatlan beruházásra, elemi infrastruktúra-fejlesztésre, korszerűsítésre, felújításra (fűtés, hűtés, hangszigetelés, világítás, festés, parkettázás stb.), akadálymentesítésre és kapacitásbővítésre. 8. Szakmai, tartalmi fejlesztés – Az IPR - hez kapcsolódó szakkönyvek, segédanyagok vásárlása, konferencián, szakmai fórumon való részvétel, utazási és egyéb költségek (kiadványkészítés, nyomdai szolgáltatások, szállásköltségek stb.). 119 / 389
9. Projektnap – Az IPR - hez kapcsolódó intézményi vagy kistérségi szintű projekt megvalósítása, eszközök beszerzése, szolgáltatások, előadók felkérése (megbízási díj, előadói díj, rendezvényhez kapcsolódó költségek, szakértői díj, segédanyagok, alapanyagok, kisértékű tárgyi eszközök, szórólapok, reprezentáció).
Az óvodapedagógusok és az általános iskolában dolgozó pedagógusok kiegészítő illetményére is lehet pályázni. Kiegészítő illetményre a középfokú oktatási intézmények nem pályázhattak. Az elnyerhető támogatási összeg fokozatosan csökkent. A támogatást konkrét, hátrányok kiegyenlítését szolgáló tevékenységekre lehet felhasználni. Az elnyert forrásokat csak a célcsoport vonatkozásában lehet felhasználni, ami összhangban van az előnyben részesítés elvével, azonban gyermek vagy tanuló közösségben nehezen megvalósítható, a megvalósító intézményeknek komoly fejtörést okoz a programban nem résztvevő tanulók számára megteremteni a lehetőségét annak, hogy ők is részt vehessenek a különböző programokon, részesülhessenek a szolgáltatásokból.
A csökkenő támogatási összeg és a megvalósításhoz kapcsolódó alapos és sziszifuszi munkát igénylő dokumentáció, továbbá a pályázási sikeresség esetlegessége, arra késztetheti a fenntartót, hogy nem ad be pályázatot.
4. Intézményrendszer Az IPR program szakmai megvalósításának támogatására jött létre az Országos Oktatási Integráció Hálózat (OOIH), amely 2011 nyaráig működött. A nyertes pályázó a mindenkori támogatáskezelő szervezettel és az OOIH – val kötött együttműködési megállapodást, amely tartalmazza a pályázatban tett vállalásokat. Az OOIH biztosította és működtette a külső szakértői hálózatot. A megvalósítást segítő folyamat szaktanácsadók igénybe vétele kezdetben kötelező tevékenység volt, majd átkerült a választható tevékenységek közé. Az új, vagy egy – két éve megvalósító intézmények így támogató szakértői segítség nélkül maradtak.
Az IPR főleg a hátrány kompenzációra koncentrál. A hátránykompenzáció nem jelenti a minőségi oktatáshoz való egyenlő hozzáférés biztosítását. Olyan paradigmaváltásra van szükség, amely minden gyermekre, tanulóra, mint egyedi személyre tekint, egyedi igényeit kielégítve és a szükséges feltételeket biztosítva támogatja az individualizáció folyamatát, miközben az egyén elsajátítja a társadalmi léthez szükséges egyéni és társas kompetenciákat is. Nincs tehát szükség, 120 / 389
külön integrációt támogató pedagógiai rendszerre. Arra azonban szükség van, hogy minden tanuló megkaphassa a számára szükséges segítséget, és ennek anyagi fedezetét is biztosítani kell.
121 / 389
5. Humán erőforrás A program fontos eleme a pedagógusok továbbképzése, továbbá a környezet érzékenyítése. A megvalósító intézményben, a megvalósítást irányító IPR menedzsment létrehozása szükséges, amely munkaterv alapján végzi munkáját. Az IPR bevezetésére is, helyzetelemzésre alapozott kétéves fejlesztési tervet szükséges készíteni. Az IPR elemeire vonatkozóan, az aktuális vállalásoknak megfelelő munkacsoportok létrehozása is szükséges. A munkacsoport munkatervet készít, az elvégzett tevékenységeket megfelelően dokumentálja. Az Intézményi Környezeti Csoport (IKCS) is megalakítandó minden intézményben, amely szintén munkaterv alapján végzi munkáját. A pedagógusok, amennyiben kiegészítő illetményben részesültek, munkájukról beszámolót készítenek. A tanév végén önértékelést szükséges végezni, támogatáskezelő által biztosított elektronikus felületen. Az önértékelés elvégzése és a támogatási összeggel való elszámolás a feltétele a következő évben történő pályázat benyújtásának.
122 / 389
Elemzés 1. A folyamatmodell bemutatása 1.1 A program előkészítettsége, szakmai megalapozása Egy 2002 – ben készült szociológiai felmérésben található adatok szerint, 1992 – ben minden 12 – 13. cigány származású tanuló tanult olyan iskolában, ahol ők voltak többen, ez azt jelenti, hogy a cigány tanulók 7,1% - a tanult olyan intézményben, ahol ők alkották a többséget (Havas – Kemény - Liskó, 2002. 62. o.) 2002 – ben azonban már minden 5 – 6. cigány tanuló tanult olyan iskolában, ahol ők alkották a többséget, ez 18,1% - ot jelent. (Havas – Kemény - Liskó, 2002. 62. o.) A tanulmány számszerűsített adatokkal támasztotta alá a cigány tanulók iskolai elkülönülésére vonatkozó, sokak által érzékelt tendenciát. Az iskolai elkülönülés alapvetően két folyamat eredményeként jön létre. Egyrészt kialakulhat az elszegényedő társadalmi réteg országon belüli vándorlása következtében települési szinten, másrészt pedig az intézményrendszer szintjén, adminisztratív eszközökkel megteremtve azt. A belső migráció eredményeképpen egész települések elszigetelődése tapasztalható napjainkban, ahol a lakosság többsége nyomorban él, ahol nincs munkalehetőség, ahol a család, mint elsődleges szocializációs szintér, nem megfelelő mintákat közvetít. Az, hogy 2002 – ben több, mint 2,5 – szer annyi gyerek tanult szegregált intézményben, mint 1992 – ben, a társadalmi szelekció folyamatának is köszönhető. A társadalmi szelekció akkor valósul meg, amikor a szülők nem viszik olyan iskolába gyermekeiket, ahol cigány gyermekek tanulnak. A társadalmi szelekció iskolai szegregációt eredményez, ahogyan maga az intézményrendszer is ezt teszi adminisztratív eszközökkel, amikor, megteremtette annak a lehetőségét, hogy a cigány tanulók, speciális iskolákba, eltérő tanterű osztályba járhassanak. Ezt a mechanizmust vizsgálta a 2003 – 2004 – ben megvalósuló „Utolsó padból” kutatás. A 2002-es adatok alapján az Európai Uniós országokban a 14 év alatti gyermekek 2-2,5 %-a minősül fogyatékosnak, míg a magyar gyerekek 5,3 %-a, ezen belül a fogyatékossá minősített gyermekek 42% - a cigány tanuló (Utolsó Padból Program adatai). A kérdőíves felmérés teljes körű volt, minden eltérő tanterv alapján működő iskolát vagy ilyen tanterv alapján működő osztályt fenntartó iskolát bevontak. Az eltérő tagozatok 85% - ban voltak összevont osztályok. Az alsó tagozatosok 20,4 %-a két évvel, 7,7 % három évvel, 2,8 %-a négy évvel túlkoros. (Utolsó Padból Program adatai). A kutatás eredményeire alapozott Utolsó Padból Program (UPP) célja az volt, hogy az enyhe fokban értelmi fogyatékossá nyilvánított tanulók, a felülvizsgálatukat követően, integrált osztályokban folytathassák tanulmányaikat. A program olyan folyamatokat indított el, amelynek következtében, ma már nem képzelhető el az, ami még a 2000 – es évek elején is előfordulhatott, hogy egy Borsod – Abaúj – Zemplén megyei eltérő tantervű iskola 94% - a roma származású tanuló legyen. Az UPP eredményeképpen, a normál tantervű osztályokba át/visszahelyezett, nem fogyatékos roma származású tanulók esetében felmerülő fejlesztési
123 / 389
igényeket volt hivatott célozni az Országos Oktatási integrációs Hálózat és az ún. integrációs normatíva.
1.2 A program és a politika/szakpolitikák kapcsolata Az integrációs normatíva létrejötte körüli időkben, 2002 előtt. a társadalmasítás, a társadalmi kontroll beépítése, a különböző oktatási ágazatok (közoktatás, szakképzés, felnőttoktatás, felsőoktatás) közötti együttműködés még nem volt gyakorlat. Az európai uniós elvárások megjelenése sem volt még tapasztalható, hiszen azok széles körben még nem voltak ismertek, az EU – val történő párbeszéd csak igen szűk réteget érintett, továbbá az elszórtan jelen levő alternatív elképzelések szűk, szakmai körben maradtak. Ezért az oktatás tartalmi szabályozásában, a célmeghatározásban, a stratégiák kialakításában még egy főleg oktatáskutatókból, tantervfejlesztőkből, az intézményrendszer szakembereiből álló csoport játszott szerepet. Az oktatáspolitika tartalomszabályozási eszköze mellett rendszerszabályozó eszközökkel is él, amely azonban nem választható szét a finanszírozási eszközöktől. Erre jó példa az integrációs normatíva rendszere, amely egy olyan finanszírozási eszköz, amelyet tudatosan használnak a tartalmi szabályozás területén. „Egyrészről a jogszabályok tartalmaznak olyan pénzügyi szabályozókat (óraszámok, csoportlétszámok), amelyeknek jelentős a közvetett hatása a közoktatási intézmények oktató-nevelőmunkájára, valamint léteznek olyan ösztönzők is (Magyarországon ilyenek a roma tanulók oktatását támogató speciális normatíva vagy az előkészítés alatt álló ún. integrációs normatíva), amelyek erős tartalomszervezési üzeneteket közvetíthetnek.” (Oktatáspolitikai elemzések I. 19. o.) Az elemzésben megfogalmazott javaslatok közül több is felfedezhető az integrációs normatíva rendszerének kialakításában: a stratégiai célkitűzés társadalmasítása; a fejlesztést támogató szakértői háttér biztosítása; módszertani fejlesztés felé történő nyitás; helyi kontroll erősödése. (Oktatáspolitikai elemzése I. 45 – 47. o.) Az IPR program indíttatása a szolidaritás elvén alapul, miszerint a társadalom tehetősebb rétegeinek felelősséget kell vállalnia a gyengébb, szegényebb rétegekért. A magyar társadalomban is nő a különbség az egyes rétegek között, és az nem megengedhető, hogy bárki is kirekesztődjön, ne kapjon esélyt, csak azért, mert az esélyeket egy tehetősebb réteg vagy rétegek kisajátítják. 2002 – ben a Kormány közoktatási programja célul tűzte ki a „gyermekközpontú iskolák megteremtését, amelyekben minden gyermeknek színvonalas oktatásban és személyes igényeinek megfelelő képzésben van része. Több időt biztosítunk az ún. kulcskompetenciák, a tanuláshoz nélkülözhetetlen kommunikációs készségek és képességek fejlesztésére és ezzel szolgáljuk az alapkészségek, - képességek nyugodt elsajátítását.” E pedagógia szerint egy iskola sikerességét elsősorban az méri, hogy minden diákja esélyt kap-e tehetsége kibontakoztatásához. Ennek eszközeként jelent meg 57/2002. (XI. 18.) OM rendelet, amely meghatározza és bevezeti az integrációs felkészítés fogalmát. Az integráció nem kötelező
124 / 389
az intézmények számára, ám kiutat mutathat abból a helyzetből, ami tovább nem tartható, nem engedhető meg, hogy alacsony színvonalú oktatásban részesüljön bárki is Magyarországon.
1.3 A program indításának okai A szakmai ideológiai háttér abból a nemzetközi szinten évtizedes legitimációjú felismerésből indult ki, hogy az elkülönítés mindig együtt jár a szolgáltatások alacsony színvonalával. „A szegregált módon oktatott gyermekek számára juttatott iskolai szolgáltatások minősége leromlik.” (Kertesi – Kézdy, 2005. 319. o.) Az oktatás alacsony színvonala pedig nemcsak az egyének számára, de a nagyobb közösségek, végső soron az egész társadalom számára már rövidtávon is súlyos következményekkel jár. Az esélyegyenlőségi oktatási intézkedések pedagógiai szakmai megalapozása a már bevált, a sikeres oktatási rendszerekkel bíró országok által (illetve itthon kevés intézmény által) sikerrel használt módszertani programok adaptálásával zajlott. Így többek között a projektpedagógia, drámapedagógia, differenciált tanulásszervezés, stb. területeken készültek képzési csomagok, melyeket több ezer pedagógus sajátított el, főként EU társfinanszírozásban megvalósított Humánerőforrás – fejlesztés Operatív Program (HEFOP) és Társadalmi Megújulás Operatív Program (TÁMOP) projektek támogatásával. Az oktatási esélyegyenlőség alapvetően három pillérre támaszkodik. Meg kellett teremteni az oktatási esélyegyenlőség jogszabályi alapjait, ezért számos jogszabály-módosítás, ill. jogszabályalkotás történt; ki kellett dolgozni a pedagógiai módszertani megújulás képzési programjait, és a pedagógiai innovációk elterjesztését, disszeminációját kellett biztosítani az intézménynek. A legnagyobb szabású hazai finanszírozású program az ún. Integrációs és Képességkibontakoztató felkészítés (a továbbiakban integrációs program IPR), amely a kezdetben, 2003ban 45, mára 1800 intézményt, köztük az általános iskolai feladat-ellátási helyek mintegy negyedét érinti, és évente kb. 7 Mrd Ft költségvetési támogatásból zajlik. A program módszertani képzéseit túlnyomórészt európai uniós társfinanszírozásban megvalósult képzések jelentették kezdetben. A hazai költségvetési forrás, amely 2007-től céltámogatás, azaz a normatívákkal ellentétben szigorú elszámolás mellett, csak a program céljaira lehet fordítani, teszi lehetővé a szakmai munka finanszírozását az intézményekben. Időközben a programhoz szorosan kapcsolódva bevezetésre került a pedagógusok jobb megbecsülését kifejező illetménypótlék, ill. a gyerekek későbbi iskolai sikerességét ösztönző óvodáztatási támogatás, valamint az integrációs és képesség-kibontakoztató program hatókörébe bekerültek az óvodák és a középiskolák is.
Az iskolai sikertelenség legfőbb okai között szerepelnek a következők: szocio - ökonómiai hátrányok, a családi szocializáció eltérősége, 125 / 389
korlátozott nyelvi kód használata, előítéletesség, inadekvát pedagógiai gyakorlat, a tanulás iránti motiváció hiánya.
Havas Gábor a Zöld könyvben (121 – 122. oldal) négy tényezőt említ, amelyek a közoktatási rendszerben nemhogy mérsékelnék a társadalmi helyzetből adódó különbségeket, hanem éppen erősítik azt. Ez a négy tényező a következő: A közoktatási rendszer valamennyi szintjének végletes polarizáltsága: a pedagógiai színvonal, az alap- és kiegészítő szolgáltatások mennyiségének és minőségének, a tantestületek összetételének, a tárgyi feltételeknek a szélsőséges különbségei. A szegregáció, a halmozottan hátrányos helyzetű és különösen a roma gyermekek iskolai elkülönítése, ami egyszerre oka és következménye a polarizációnak. Ma az általános iskolákban a roma tanulóknak nagyjából egyharmadát oktatják szélsőségesen szegregált körülmények között. A pedagógustársadalomnak a halmozottan hátrányos helyzetű és különösen a roma tanulókkal kapcsolatos pedagógiai fatalizmusa. A pedagógusok valóban rendkívüli nehézségekkel, különleges pedagógiai problémákkal kénytelenek szembenézni úgy, hogy ehhez a képzésük során nem kaptak kellő szemléleti, szakmai, módszertani muníciót, és az iskolákban, ahol tanítanak, olykor a hatékony pedagógiai munka legelemibb feltételei sincsenek meg. Az elit és különösen a középosztály, beleértve az alsó középosztályt is, csaknem teljes egyetértése abban, hogy gyermekeik lehetőleg ne járjanak olyan óvodákba, iskolákba, osztályokba, ahol sok a halmozottan hátrányos helyzetű és különösen a roma tanuló, mert ez csak rossz hatással lenne rájuk, és akadályozná képességeik minél teljesebb kibontakoztatását. Ennek érdekében igen erőteljes nyomást tudnak gyakorolni a közoktatási intézményekre, olykor még azzal is, hogy gyermeküket másik iskolába, sőt másik település iskolájába viszik.
Az alacsony státuszú családokból származó tanulók iskolai sikertelenségének okainak kezelésére hivatott oktatáspolitikai eszköz a 2003 szeptemberében először igényelhető normatíva.
1.4 A program céljai A program legfőbb célja a halmozottan hátrányos helyzetű tanulók minőségi oktatáshoz való hozzáférésének támogatása, képesség – kibontakoztató és integrációs felkészítés, a programban résztvevő tanulók oktatása, nevelése a közoktatási törvény alapján kiadott integrációs program alkalmazásával. Az integrációs program nem ad meg konkrét tartalmakat, nem nevez meg konkrét tankönyveket, alkalmazandó módszereket és programokat, hanem megadja egy olyan program kereteit, amely szükséges és alkalmas arra, hogy a halmozottan hátrányos helyzetű tanulók 126 / 389
fejlesztését támogassa. Ily módon a pedagógus alkotói szabadságot kap és plusz támogatást arra, hogy tanulói képességeit kibontakoztassa, ezáltal a pedagógus maga is fejlődjön. Cél továbbá a kialakított struktúra és tartalom helyi pedagógiai programjába történő beépítése. A finanszírozási szabályozás eszközével generálni és elérni az intézményekben a tartalmi szabályozás keretei között megvalósuló, oktatási szolgáltatások minőségének javulását.
A normatív támogatás a képesség - kibontakoztató felkészítést és az integrációs nevelést, oktatást vállaló iskolák számára volt elérhető támogatás. A két tevékenység meghatározása sok félreértéshez vezetett, nehézségeket eredményezett. A két tevékenység sokszor keveredett, nehezen volt külön választható.
1.5 A program története Előzmények, kiegészítő normatívák 2002 előtt, Fehérvári Anikó tanulmánya alapján: 2000 – ben: felzárkóztató oktatás 1 – 10 osztály. 2001: fejlesztő és felzárkóztató oktatás 1 – 8. évfolyamon és szakiskolákban: kis létszámú, legfeljebb 15 fős osztályok engedélyezése azok számára, akiket a nevelési tanácsadó súlyos beilleszkedési, tanulási, magatartási zavar miatt terápiás gondozásba vett, továbbá a nevelési tanácsadó szakvéleménye alapján javasolt. 2001, 2002: általános iskolai napközis foglalkozás, a hátrányos helyzetű tanulók felkészülését segítő foglalkozások: Az iskolák azon tanulóik után igényelhetik ezt, akik gyermekvédelmi támogatásban részesülnek, s az igényelt létszámon belül 5% lehet azok aránya, akiknél nem tudják ezt igazolni, de az iskola mégis úgy véli, hogy a tanuló hátrányos helyzetű. A maximális létszám 15 fő volt. 2003-tól a felzárkóztató oktatás és a hátrányos helyzetű tanulók felzárkóztató oktatása különleges helyzetben lévő gyermekek, tanulók támogatására módosult (57/2002 (XI.18.) OM rendelet). Ekkor lépett be a két új elem: képesség - kibontakoztató felkészítés és az integrációs támogatás. A képesség - kibontakoztató programért a normatíva kétszeresét, az integrációs programban résztvevők a normatíva háromszorosát igényelhették. További fontos változás volt az előző évekhez képest, hogy a szakiskolai felzárkóztató oktatás kikerült ebből a kategóriából, átlépett az alapoktatásba és a középiskolai fejkvóta kétszeresét igényelhették azok a szakiskolák, amelyek 9-10. évfolyamon felzárkóztató képzést folytattak. 2008-tól azonban már nem igényelhették az alap normatíva kétszeresét.
A program, normatív támogatásként, először 2003 szeptemberétől jelenik meg az általános iskolák (1. és 5. osztály) és a szakiskolák (9. osztály) életében. A 2003. naptári évre szóló (2002. évi LXII.) költségvetési törvényben került először költségvetési törvénybe új támogatási elemként a képesség - kibontakoztató felkészítés és az integrációs nevelés, oktatás. Ezt követően iktatták be a 11/1994 (VI. 8.) MKM rendelet 39/D. és 127 / 389
39/E. paragrafusait is, amelyek tartalmazták e két új elem normatív támogatásának igénylési feltételeit. E támogatást az iskolák fenntartói 2003 szeptemberétől vehették igénybe, amelynek előzményeként jelent meg az oktatási miniszter 27.480/2003. sz. közleménye a hátrányos helyzetű tanulók integrációs és képesség-kibontakoztató felkészítésének pedagógiai rendszeréről. A költségvetési támogatást igénylő iskoláknak ezt a programot kellett bevezetniük, alkalmazniuk.
A program indulásának körülményeit a korabeli oktatáspolitika így foglalta össze honlapján: Kik azok a diákok, akiknél cél, hogy a képességek kibontakoztatása a 39/E.§ szerint a többi tanulóval együtt, azonos osztályban folyjék? akiknek szülei csak általános iskolába jártak, tehát a mai tanulmányi követelmények között nehezen igazodnak el, és akik után kiegészítő családi pótlék is jár, tehát nehéz anyagi körülmények között nevelkednek, vagy akit az iskola igazgatója hasonló figyelemre rászorulónak ítél. Hol indulhat ilyen program? Minden olyan településen, ahol már eddig is tudatosan együtt nevelték a különböző helyzetű gyermekeket. Ehhez a munkához 2003 szeptemberétől igénybe lehet venni a roma kisebbségi oktatási támogatást is. (Eddig a 32/1997. MKM rendelet szerinti cigány kisebbségi oktatás normatívája kizárta hátrányos helyzetű tanulók normatívájának igénylését – 2003 szeptemberétől viszont a két támogatás együttesen igénybe vehető ) Olyan falvakban, ahol a jobb szociális helyzetű diákok elvándorlása az utóbbi években tömeges méreteket öltött, szintén elindítható a program. Feltétele, hogy az iskola fokozatosan növelje pedagógiai kínálatát, vonzerejét, és 2008-ig hódítsa vissza azokat a családokat, akik ma jelentős költségeket és napi utazást vállalva keresnek máshol szélesebb oktatási kínálatot gyermeküknek. 2003-tól már akkor is elindítható a program, ha a kedvezőbb helyzetű családok gyermekei mindössze az első és ötödik osztály 20%-át teszik ki. Olyan nagyközségekben, városokban, ahol ma egy-két iskolában, osztályban tömörülnek a hátrányos helyzetű gyermekek, szintén elindítható a program. Feltétele, hogy az iskola, amely ma a helyi szegénynegyedet szolgálja ki, érzékelhetően növelje pedagógiai kínálatát, településen belüli vonzerejét, és változzon a beiskolázási körzete. 2008-ig hódítson meg olyan családokat, akiknek vonzó az új, szélesebb oktatási kínálat. 2003-tól azonban akkor is elindítható a program, ha ekkor még csak az új pedagógiai kínálat jelenik meg az adott iskolában, s jobb helyzetű családok gyermekei még nem. Természetesen az is szükséges, hogy a település többi iskolájának beiskolázási körzete is módosuljon, s ezek az intézmények fokozatosan fogadjanak be hátrányos helyzetű tanulókat. Az integráció tehát sok településen az önkormányzat beiskolázási politikájának felülvizsgálatát igényli. Számítunk az alapítványi és az egyházi iskolák aktivitására is. Milyen pedagógiai módszerek állnak ehhez a pedagógusok rendelkezésére? Az oktatási minisztérium folytonosan bővülő programcsomagot kínál az intézményeknek. Ebben a csomagban megtalálhatók olyan külföldön és hazánkban is bevált integrációs módszerek, mint például a roma családi koordinátor alkalmazása, a 128 / 389
Lépésről-lépésre program, vagy a személyközpontú alternatív módszerek. E programcsomagba bekerül sok hazánkban kidolgozott módszer, mint a például tanodák pedagógiai rendszerei. Az integráció kétoldalú folyamat: a többséget is érinti. Ezért a Közoktatási törvény 48.§ alapján a többségi tanulók számára a helyben élő kisebbség kultúrájáról tanítani kell. E tananyag összeállításában a miniszter által kiadott pedagógiai rendszer szintén segítséget nyújt. Milyen fejlesztési források nyílnak meg e célokra? Már az új normatívák igénybevétele is jelentősen javíthatja az iskolák anyagi helyzetét, hiszen például 2003 szeptemberétől az első osztályban adott esetben akár 50%-kal is meg lehet növelni egy hátrányos helyzetű roma tanulóra eső állami támogatást. (187 e Ft alap normatíva + 22 e Ft roma kisebbségi normatíva + 22 e Ft beás vagy romani nyelvoktatási normatíva + 17 e Ft képesség kibontakoztató normatíva + 34 e Ft integrációs felkészítés) A 2003. év első felében kiépül az Országos Oktatási Integrációs Hálózat. Ez 50 különösen hátrányos helyzetű kistérségben egy-egy bázisintézményre támaszkodva oktatási programcsomagok adaptációját valósítja meg. Az Integrációs Hálózat széles körben kielégíti a pedagógiai segítség iránti igényeket.
Az integrációs felkészítést a 2004 – 2006 – os tervezési időszakban a Humánerőforrás Operatív Program (HEFOP) alintézkedései is segítették. A HEFOP 2. prioritása tartalmazta a hátrányos helyzetű tanulók esélyegyenlőségének biztosítását támogató intézkedéseket. A HEFOP 2.1.1. központi program a „Hátrányos helyzetű, első sorban roma és a sajátos nevelési igényű tanulók oktatásában érintett szakemberek képzése; integrációs oktatási programok és módszertanok kifejlesztése” címet viselte. HEFOP 2.1.3 kódszámmal jelent meg 2004 - ban „A hátrányos helyzetű tanulók integrációs felkészítésének támogatása intézményi együttműködés keretében a közoktatás területén” című pályázat. HEFOP 2.1.5 kódszámmal jelent meg 2005 – ben „Halmozottan hátrányos helyzetű tanulók integrált nevelése (adaptációs pályázat)”
A 2007/2008 – as tanévtől, miniszteri rendelet alapján, pályázati úton lehet igénybe venni. Ez a pályázati forma beiktatása növelte a hozzájutás bonyolultságát, több hibalehetőséget rejtett magában. A rendeletben megváltozott a szóhasználat is, nem képesség – kibontakoztató felkészítésről és integrációs oktatásról, nevelésről esik szó, hanem esélyegyenlőséget és felzárkóztatást segítő támogatásokról.
129 / 389
A 2007 – től megjelenő rendeletek további lehetőségeket is teremtenek: megjelenik az óvodai fejlesztő program szervezéséhez igénybe vehető támogatás; továbbra is van lehetőség felzárkóztató oktatás támogatására; lehet támogatást igényelni szakiskolai és középiskolai tanulók után is, akik számára nevelést - oktatást a 11/1994 (VI.8.) MKM rendelet 39/H§ vagy 38/I§ megfelelően szervezik; lehetőség nyílik a menekült, menedékes, nem magyar ajkú tanköteles korú tanulók támogatására is; továbbá a gyermekgyógyüdülőkben, egészségügyi és rehabilitációs intézményekben gyógykezelés alatt álló gyermekek oktatásának támogatására is. Mindezen lehetőségek együttesen, az esélyegyenlőséget támogató intézkedések halmazát alkotják. 2009 – től már csak a képesség-kibontakoztató, integrációs felkészítés, továbbá óvodai fejlesztő program szervezésének támogatását és az integrációs felkészítésben résztvevő pedagógusok kiegészítő illetményét tartalmazzák a miniszteri rendeletek.
A 2007 – től megjelenő miniszteri rendeletek: 12/2007. (III. 14.) OKM rendelet az esélyegyenlőséget, felzárkóztatást segítő támogatások igénylésének, folyósításának és elszámolásának rendjéről szól. 9/2008. (III. 29.) OKM rendelet Az esélyegyenlőséget, felzárkóztatást segítő támogatások igénylésének, döntési rendszerének, folyósításának, elszámolásának és ellenőrzésének részletes szabályairól szól 23/2009. (V.22.) OKM rendelete az esélyegyenlőséget szolgáló intézkedések támogatása, valamint az integrációs rendszerben részt vevő intézményekben dolgozó pedagógusok anyagi támogatása igénylésének, döntési rendszerének, folyósításának, elszámolásának és ellenőrzésének részletes szabályairól 5/2010. (I.29) OKM rendelet az esélyegyenlőséget szolgáló intézkedések és az integrációs rendszerben részt vevő intézményekben dolgozó pedagógusok támogatásáról 5/2011. (II. 15.) KIM rendelet Az esélyegyenlőséget szolgáló intézkedések és az integrációs rendszerben részt vevő intézményekben dolgozó pedagógusok támogatása 27/2011. (IX. 14.) KIM rendelet az oktatási esélyegyenlőséget szolgáló támogatásokról
26/2012. (V.9.) KIM rendelet az oktatási esélyegyenlőséget szolgáló támogatásokról bemutatása: A jogszabály meghatározza a 27/2011. (IX. 14.) KIM rendelet alapján a 2011/2012 tanév első félévében támogatásban részesült fenntartók részére a második félévére megállapítható kiegészítő támogatás és kiegészítő illetmény igénylésének rendjét. A rendelet alapján a támogatást helyi önkormányzatok, a helyi nemzetiségi önkormányzatok és a többcélú kistérségi társulások igényelhetik. A kiegészítő támogatás összege képesség130 / 389
kibontakoztató, integrációs felkészítés esetén 16 000 Ft/fő, óvodai fejlesztő program esetén 18 000 Ft/fő. A rendelet ezen kívül rögzíti a pedagógusok kiegészítő illetményének összegét is.
1.6 A megvalósítás főbb lépései 2007 – től az illetékes miniszteri rendelet alapján a pályázati űrlap kitöltése, pályázat beadása. Megelőző tevékenység a halmozottan hátrányos helyzetű státusz igazolása, amely a szülők iskolai végzettségére vonatkozó szülői nyilatkozattal történik. A nyilatkozatokat a jegyző kezeli a 229/2009 (X.16.) Korm. rendelet alapján (ez a 20/1997 (II.13.) Korm. rendelet módosítása.) A Kormány rendelet 12/H§(6) pontja szerint a jegyző a szülő írásbeli hozzájárulása esetén a nyilatkozatot másolatban 5 munkanapon belül küldi meg a nevelési – oktatási intézménynek. Az intézményvezető ezt követően a felvételi naplóban vagy a törzslapon feltünteti, hogy a gyermek, tanuló hátrányos helyzetű vagy halmozottan hátrányos helyzetű. Nyertes pályázat esetén együttműködési megállapodás kötése az Országos Oktatási Integrációs Hálózattal, 2011 júniusát követően a ekerle Sándor Alapkezelővel. A pályázatban vállalt feladatok végrehajtása, dokumentálása. Elszámolás. Intézményi önértékelés.
1.7 A program jogi státusza és ennek következményei a megvalósítási folyamatra A program jogi alapját a Nevelési és oktatási intézményekről szóló 11/1994. (VI.8.) MKM rendelet, vonatkozó paragrafusai adják meg.
1.7.1 Képesség – kibontakoztató felkészítés Általános iskola, gimnázium és szakközépiskola esetében a 39/D. § szerint: az intézmény a tanuló szociális helyzetéből és fejlettségéből eredő hátrányának ellensúlyozása céljából képesség-kibontakoztató felkészítést szervezhet, melynek keretei között a tanuló egyéni képességének, tehetségének kibontakoztatása, a fejlődésének elősegítése, a tanuló tanulási, továbbtanulási esélyének kiegyenlítése történik, a következő területeken: a személyiségfejlesztés, közösségfejlesztés, a tanulási kudarcnak kitett tanulók fejlesztése, a szociális hátrányok enyhítése. A rendelet értelmében a képesség-kibontakoztató felkészítésben részt vevő tanulók nevelése és oktatása a többi tanulóval együtt, azonos osztályban, csoportban folyik.
131 / 389
A képesség-kibontakoztató felkészítésben részt vevő tanulók nevelése és oktatására vonatkozó program az oktatásért felelős miniszter által - a közoktatási törvény 95. §-a (1) bekezdésének j) pontja alapján - kiadott program alkalmazásával történik. A képesség-kibontakoztató felkészítésben az a tanuló vehet részt, aki a közoktatási törvény 121. § (1) bekezdésének 14. pontja alapján halmozottan hátrányos helyzetűnek minősül. A halmozottan hátrányos helyzetű és sajátos nevelési igényű tanulókat akkor kell a számításnál figyelembe venni, ha iskolai nevelésük, oktatásuk a többi tanulóval együtt, azonos iskolai osztályban, csoportban történik. Az iskola igazgatója felveheti a képesség-kibontakoztató felkészítésbe azt a tanulót is, aki nem halmozottan hátrányos helyzetű, feltéve, hogy a tanuló hátrányos helyzetűnek minősül. Az így felvehető tanulók létszáma azonban nem haladhatja meg az adott osztályba felvett, képesség-kibontakoztató felkészítésben részt vevő tanulók tíz százalékát, tört létszám esetén felfelé kerekítve. A képesség-kibontakoztató felkészítésben részt vevő tanuló - egyéni fejlesztési terv alapján történő - haladását, fejlődését, illetve az ezeket hátráltató okokat az osztályfőnök és az érdekelt pedagógusok legalább háromhavonta értékelik. Az értékelésre meg kell hívni a tanuló szülőjét, a tanulót, a gyermek- és ifjúságvédelmi felelőst, indokolt esetben a gyermekjóléti szolgálat, a gyámhatóság, illetve a nevelési tanácsadó képviselőjét. Korábban, az Országos Oktatási Integrációs Hálózat (OOIH) megszűnéséig, ezen intézménnyel kötött megállapodás alapján végezhetett képesség-kibontakoztató felkészítést az intézmény. Az OOIH a hátrányos helyzetű, köztük különösen a roma gyermekek, tanulók nevelésével, oktatásával kapcsolatos feladatok végrehajtását segítő országos szolgáltató szervezet volt. 2011 nyarán szűnt meg. Korlátozó feltételek: Nem indítható képesség-kibontakoztató felkészítés, ha az általános iskola székhelye és tagintézménye, tagintézményei azonos településen, azonos fővárosi kerületben működnek, és ezek között az adott székhelyre, tagintézménybe járó halmozottan hátrányos helyzetű tanulók létszámának az adott székhelyre, tagintézménybe járó összes tanuló létszámához viszonyított aránya eltérő, amennyiben ez az eltérés bármely két tagintézmény, illetve bármely tagintézmény és a székhely között meghaladja a huszonöt százalékpontot. A különböző településen lévő székhely, tagintézmények esetén az eltérést csak az adott településen lévő székhely, tagintézmények esetében kell vizsgálni; az általános iskolában évfolyamonként több osztály működik, és évfolyamonként az egyes osztályokban a halmozottan hátrányos helyzetű tanulók létszámának az osztályba járó összes tanuló létszámához viszonyított aránya (a továbbiakban: osztályon belüli arány) eltérő az osztályok között, amennyiben ez az eltérés meghaladja a huszonöt százalékpontot. Tagintézmények esetén az eltérést csak az adott tagintézményen belül kell vizsgálni. Amennyiben bármely feladat-ellátási helyen összevont osztály és nem összevont osztály egyaránt működik, az összevont osztály osztályon belüli arányát az összevonásban érintett évfolyamok osztályon belüli arányának átlagával kell összehasonlítani; a településen, a fővárosi kerületben több általános iskola működik, és azok bármelyikében a halmozottan hátrányos helyzetű tanulók iskolán belüli aránya és a 132 / 389
településen működő összes iskolában a halmozottan hátrányos helyzetű tanulók létszámának a település összes iskolájába járó tanulók létszámához viszonyított aránya (a továbbiakban: települési arány) közötti eltérés több mint huszonöt százalékpont. A települési arány megállapításához a nem állami intézményfenntartó által működtetett iskolák tanulói összetételét is vizsgálni kell, ha közoktatási megállapodás alapján vagy egyoldalú nyilatkozattal közreműködik az önkormányzati feladatellátásban.
1.7.2 Integrációs felkésztés
A 11/1994 MKM rendelet 39/E. szerint integrációs felkészítésben vesznek részt azok a képesség-kibontakoztató felkészítésben részt vevő tanulók, akik egy osztályba, osztálybontás esetén egy csoportba járnak azokkal a tanulókkal, akik nem vesznek részt a képességkibontakoztató felkészítésben. Az integrációs felkészítés megszervezése nem járhat együtt a halmozottan hátrányos helyzetű tanulók elkülönítésével. Az integrációs felkészítésre egyebekben képesség – kibontakoztató felkészítésre vonatkozó szabályok alkalmazandók. Óvoda Az óvoda a halmozottan hátrányos helyzetű gyermekek számára az oktatásért felelős miniszter által kiadott személyiségfejlesztő, tehetséggondozó, felzárkóztató program szerint óvodai fejlesztő programot szervez. Az óvodai fejlesztő programban az a gyermek vehet részt, aki a közoktatási törvény 121. § (1) bekezdésének 14. pontja alapján halmozottan hátrányos helyzetűnek minősül. Az óvodai fejlesztő program a gyermek igényéhez igazodik, és a következő területeket érinti: a gyermek fejlesztése, a szociális hátrányok enyhítése, együttműködések kialakítása azokkal a szolgálatokkal, melyek a gyermekek óvodai nevelése során a szülőket támogatják, illetve a gyermekeknek szolgáltatásokat biztosítanak.
A képesség-kibontakoztató és integrációs felkészítés megjelenésekor, és azóta is, már megnevezésében is tükrözi azt a kormányzati szándékot, amely arra irányul, hogy megszüntesse az oktatási intézményekben tapasztalható szegregációs gyakorlatot. A normatíva igénylése együtt járt az Integrációs Pedagógiai Rendszer (IPR) megjelenésével és bevezetésével. Az intézmények tehát abban is kaptak szakmai támogatást, hogy hogyan – mit kell tenniük azért, hogy eleget tegyenek az integrált nevelés elvárásának, hogyan érhetik el a szegregáló nevelési – oktatási gyakorlat megszüntetését. Ily módon, tehát összehangolt beavatkozási stratégia valósult meg, amely érinti a törvényhozást, a finanszírozást és a szakmai támogatást egyaránt. A legfontosabb szemléletbeli változást a halmozottan hátrányos helyzetű tanuló fogalmának meghatározása hozta a pedagógiai gyakorlatba. A Ktv. 121. § 14. pontja szerint: hátrányos helyzetű gyermek, tanuló: az, akit családi körülményei, szociális helyzete miatt a jegyző 133 / 389
védelembe vett, illetve aki után rendszeres gyermekvédelmi támogatást folyósítanak; ezen belül halmozottan hátrányos helyzetű gyermek, tanuló: az, akinek a törvényes felügyeletét ellátó szülője legfeljebb az iskola nyolcadik évfolyamán folytatott tanulmányait fejezte be sikeresen, feltéve, hogy a szülő a gyermek, tanuló után rendszeres gyermekvédelmi támogatásra jogosult, továbbá az a gyermek, az a tanuló, akit tartós nevelésbe vettek. Ezzel a megfogalmazással a hangsúly a szociális helyzet megítélése felé tolódott el, és kellő alapot képzett egy olyan szemlélet elterjedésére és elterjesztésére, miszerint az iskolai sikertelenség fő oka nem a gyermek, a tanuló képességeiben keresendő, hanem szoros összefüggés tapasztalható a teljesítmény és a szociális helyzet, a szülők iskolázottsága között. A törvényi szabályozások (a közoktatási törvény, az egyenlő bánásmód törvény, a kapcsolódó rendeletek) szükségesek voltak az oktatási esélyegyenlőség feltételeinek megteremtéséhez, ám semmiképpen nem voltak elegendők. A társadalmi, gazdasági helyzet változása, az elszigetelődő települések és iskolák jelensége mindenképpen szükségessé teszi/tenné a halmozottan hátrányos helyzetű tanulók támogatási rendszerének megújítását.
Az egy főre igényelhető támogatás az évek során jelentősen csökkent, míg az induláskor 17 000 Ft képesség kibontakoztató normatívát + 34 000 Ft integrációs felkészítési normatívát lehetett igényelni, addig 2011 – ben már csupán 16 000 Ft/ fő támogatást kapott a nyertes pályázó, és – bár a két fogalom még használatos volt – a támogatás már egy összegben jelent meg. 2007 – től az oktatásért felelős miniszter rendeletben jelenteti meg a pályázati lehetőséget, majd a társadalmi felzárkózásért felelős miniszter.
1.8 A program beavatkozási logikája, módszertana
A célcsoport tekintetében jelentős változáson, fejlődésen ment keresztül a támogatási rendszer. A programba 2003 – ban az általános iskolák első és ötödik osztályai és a szakiskolák kilencedik osztályai kapcsolódhattak be, míg 2011 – ben már az óvodától a gimnáziumig be lehetett kapcsolódni, amennyiben a szükséges feltételeknek megfeleltek az intézmények. 2008 – ban megjelenik a pedagógusok kiegészítő illetménye. 2011 –től a közoktatási feladatokat ellátó, nem állami intézmények fenntartója is élhetett támogatási igénnyel.
Beavatkozási logika
134 / 389
A megkülönböztető nevelési – oktatási gyakorlat megszüntetését több irányból is kezdeményezte az aktuális kormányzat: A fenntartó igényelhette a kiegészítő normatívát, később a fenntartó pályázhatott, ily módon financiális előnye származott s fenntartónak, ami nagymértékben támogatja a fenntartó támogató attitűdjét. A financiális támogatás mind a képesség-kibontakoztató felkészítés, mind az integrációs felkészítés esetében ahhoz köti, hogy a résztvevő tanulók nevelése és oktatása, tudásának értékelése a közoktatási törvény 95. §-a (1) bekezdésének i) pontja alapján – kiadott pedagógiai rendszer alkalmazásával történik. Ez az Integrált Pedagógiai Rendszer (IPR). Az oktatási miniszter ezt a programot a 27.480/2003 számú határozatában adta ki.
Az IPR rövid bemutatására az oktatási miniszter 27.480/2003 számú határozatát érdemes szó szerint idézni:
A Ktv. 95.§(1)i) pontja szerint „a pedagógiai rendszer részét képezi a tanterv, a ráépülő tanítást-tanulást segítő és értékelő eszközrendszer, a gyakorlati alkalmazást lehetővé tevő, illetve segítő akkreditált pedagógusképzési és - továbbképzési kínálat, valamint a pedagógiai szakmai szolgáltató tevékenység.” Az oktatási miniszter határozata ezt a komplex pedagógiai rendszert készítette elő. A tervek szerint, „az országos és helyi fejlesztések eredményeként olyan országosan akkreditált kerettantervek készülnek majd, amelyek az integrációs felkészítésbe bekapcsolódó iskolákban az integráció filozófiáját követő pedagógiai gondolkodásmódon alapuló, ennek megfelelő tanterveket alkalmazó, az integráció céljaihoz illesztett értékelést működtető, a pedagógusok munkáját speciális továbbképzési kínálattal, illetve a szolgáltatás feladatait is ellátó pedagógiai rendszerrel segítik majd.” „Az integrációs felkészítés pedagógiai rendszere az iskolák életébe egy speciális szempontot, az együttnevelés szempontját emelte be, mely átstrukturálja a pedagógiai rendszer fogalmának hagyományos kereteit.” „Az integrációs felkészítés pedagógiai rendszere nem ad meg részletes tanítási tartalmakat, választandó tantervet, tankönyvet, stb., nem nevez meg konkrétan alkalmazandó programokat, viszont kinyilvánítja az egyéni különbségekre alapozott nevelés kialakításának szükségességét. Kiindulópontja, hogy a tanulók közti különbségek rendkívül sokfélék, a személyiség széles dimenzióiban írhatók le, s nem korlátozhatók valamely tantárgyban elért iskolai eredményekben megmutatkozó különbségekre. A differenciálás nem azonosítható a felzárkóztatással és a tehetségneveléssel, a differenciálás tehát nem a tanulmányi eredményesség szintjeihez igazodik. A differenciálás mindenki számára a saját komplex személyiségstruktúrájának leginkább megfelelő, számára optimális fejlesztés biztosítását jelenti, figyelembe véve előzetes tudását, annak gyengébb és erősebb területeit, a tanuló igényeit, törekvéseit, érdeklődését, 135 / 389
személyiségének rá jellemző vonásait, speciális erősségeit és gyengeségeit. A nevelés, az oktatás igazodik a gyermekhez, s ez azt is jelenti, hogy igazodik ahhoz a közeghez, amelynek a gyermek részese. Ha az integrációs nevelés ezt a célt eléri, működőképessé válik. A különböző intézmények a kialakított struktúrát már a saját pedagógiai programjuknak és helyi tantervüknek megfelelő tartalmakkal tölthetik ki.”
Az integrációs felkészítés pedagógiai rendszere a következő elemeket tartalmazza:
I. Az alkalmazás feltételei: Az IPR alkalmazásához szükséges kialakítani a megfelelő intézményi feltételeket, amelyek szervezési teendőkkel járnak. Meg kell teremteni adott intézményen belül azokat a feltételeket, amelyeken belül az integráció működni tud, ez az iskola életébe több ponton történő beavatkozást jelent. A következő elemeket kell újra gondolni és végrehajtani: Integrációs stratégia kialakítása (helyzetelemzés az integráció szempontjai, elvárható eredményei; célrendszer megfogalmazása; kétéves bevezetési terv elkészítése). Az iskolába való bekerülés előkészítése (az óvodából az iskolába való átmenet segítése; heterogén osztályok kialakítása a jogszabályoknak megfelelően). Együttműködések – partnerségi kapcsolatok kiépítése (szülői házzal, Gyermekjóléti és családsegítő szolgálattal, szakmai és szakszolgálatokkal, középfokú oktatási intézményekkel, kisebbségi önkormányzattal, civil szervezetekkel).
II. A tanítást-tanulást segítő és értékelő eszközrendszer: Az együttnevelés szempontjait jeleníti meg a rendszerben. Az együttnevelés gyakorlata a differenciálásra alkalmas szervezési módok, kooperatív technikák alkalmazását feltételezi. Ha az iskola már alkalmazott egy programelemet, akkor meg kellett vizsgálni, hogy érvényesülnek-e az integrációs felkészítésre vonatkozó osztályilletve csoportkritériumok, valamint, hogy milyen módon mérik az adott elem hatékonyságát, eredményességét. Elemek: Az önálló tanulást segítő fejlesztés (a tanulási és magatartási zavarok kialakulását megelőző programok; az önálló tanulási képességet kialakító programok; a tanulók önálló - életkornak megfelelő - kreatív tevékenységére épülő foglalkozások; tanulási motivációt erősítő és fenntartó tevékenységek).
136 / 389
Eszközjellegű kompetenciák fejlesztése (tantárgyi képességfejlesztő programok; kommunikációs képességeket fejlesztő programok; komplex művészeti programok). Szociális kompetenciák fejlesztése (közösségfejlesztő, közösségépítő mentálhigiénés programok; előítéletek kezelését szolgáló programok)
programok
Az integrációt segítő tanórán kívüli programok, szabadidős tevékenységek. Az integrációt elősegítő módszertani elemek (egyéni haladási ütemet segítő differenciált tanulásszervezés; kooperatív tanulásszervezés; projektmódszer; drámapedagógia). Műhelymunka – a tanári együttműködés formái (értékelő problémamegoldó fórumok; hospitálásra épülő együttműködés)
esetmegbeszélések;
A háromhavonta kötelező kompetencia alapú értékelési rendszer eszközei. Multikulturális tartalmak. A továbbhaladás feltételeinek biztosítása (pályaorientáció; továbbtanulásra felkészítő program).
III. Elvárható eredmények: A hátrányos helyzetű tanulók aránya az oktatási-nevelési intézményben megfelel a jogszabályban előírtaknak. Az intézmény tartósan képes a különböző háttérrel és különböző területeken eltérő fejlettséggel rendelkező gyerekek fogadására, és együttnevelésére. Multikulturális tartalmak beépülnek a helyi tantervbe. Az intézmény párbeszédet alakít ki minden szülővel. Az intézményben létezik tanári együttműködésre épülő értékelési rendszer. Ezek eredményeként: Nő az évfolyamvesztés nélkül továbbhaladó hátrányos helyzetű tanulók száma. Csökken az intézményben a tankötelezettségi kor határa előtt az iskolai rendszerből kikerülők száma. Nő az érettségit adó intézményekben továbbtanuló hátrányos helyzetű tanulók száma. Az adott intézményben az országos kompetenciamérések eredményei az országos átlagot meghaladó mértékben javulnak.
137 / 389
IV. Két éves bevezetési ütemterv készítésére volt szükség.
1.9 Humánerőforrás fejlesztés a programban
A programhoz komoly pedagógus továbbképzési rendszer kapcsolódik. Az IPR programban szereplő, elvárt módszertani elemek mindegyikéhez kapcsolódott továbbképzés. A pályázatok tartalmaztak is továbbképzésre vonatkozó vállalásokat. Azokban az iskolákban a pedagógusok módszertani fejlődésére nyílt lehetőség, ami az iskola kultúrájának fejlődéséhez is hozzá járult. Az együttműködésekhez kapcsolódó tevékenységek erősítették a pedagógusok egymás közötti viszonyát. Lehetőség volt különböző társadalmi és gazdasági szereplőkkel is együttműködések kialakítására, érzékenyítő programok szervezésére, a többség szolidaritási érzékének felkeltésére és erősítésére.
Szakmai támogatást az Országos Oktatási Integrációs Hálózat (OOIH) hivatott nyújtani az IPR programot bevezető intézmények számára.
A hálózat 2003. január 1 – jén kezdte meg működését. A hálózatot ekkor egy központi és három vidéki iroda alkotta. A munka az akkor regnáló "Hátrányos helyzetű és roma gyermekek integrációjáért felelős miniszteri biztos" hivatalával együttműködve kezdődött meg. Az OOIH alapvető célja az volt, hogy a közoktatási intézményekben tapasztalt szegregációs formákat, gyakorlatot felszámolja. Fő tevékenysége az integrációs nevelés elterjesztése, szakmai támogatása, a horizontális tanulás elterjesztése volt. Az OOIH 2003 - ban bázisintézményi hálózatot hozott létre, amely pilot programként vezette be a Nemzeti Fejlesztési Terv Humán-erőforrás Fejlesztési Operatív Program (HEFOP) 2.1. intézkedés ("Hátrányos helyzetű tanulók esélyegyenlőségének biztosítása az oktatási rendszerben") "A" pályázati komponensének keretei között létrehozandó bázisintézményi programot. A hálózat fejlődésének következő lépése volt, amikor 2006 – tól, a nevelési-oktatási intézmények működéséről szóló 11/1994. (VI. 8.) MKM rendelet 39/D.§-a módosítása eredményeként, együttműködési megállapodásokat köthetett a képesség-kibontakoztató, illetve az integrációs normatívát igénylő intézményekkel. 2005 – ben Észak – Alföldön, Észak – Magyarországon, Közép – Magyarországon, Dél – Dunántúlon működött régiós iroda. Ezt követően finanszírozási és átszervezési folyamatok következtek, a hálózat elvesztette kezdeti lendületét, olyannyira, hogy 2011 nyarán meg is szűnt. 138 / 389
2005 – ben közel 2 milliárd forint állt a két normatíva rendelkezésére. Az OOIH működésének eredményei voltak: Óvodai férőhelyhiánnyal kapcsolatos célvizsgálat; Roma-magyar óvodai Daloskönyv elkészítése; szakmai tanácsadás; Tényfeltárás végzése Liskó Ilona és Havas Gábor: "Szegregáció a roma tanulók általános iskolai oktatásában" c. kutatás nyomán; Pályázatokkal kapcsolatos segítségnyújtás és tanácsadás; konferenciák szervezése; előadás konferenciákon; Tanoda könyv kiadása; az „Utolsó padból” programban való részvétel; humánerőforrás fejlesztés.
1.10 Ágazati együttműködések a programban A program lehetőséget adott, az együttműködések kiépítésének elvárásán keresztül arra, hogy a különböző ágazatok és szférák szereplői együttműködjenek. Pl.: Ezen együttműködéseket megállapodásokkal is megerősítették, pl.: iskola – helyi vállalkozó (ipar, mezőgazdaság vagy szolgáltatás területén) iskola – szociális intézmények; iskola –könyvtár; iskola – civil szervezetek, általános iskola - középiskola. Ezen, helyi szintű együttműködések kialakítását a program szorgalmazta, a pályázatokban vonatkozó vállalásokat kellett tenni. A rendeletek kiadását megelőzően szükség volt a különböző minisztériumok közötti egyeztetésre, véleményük kikérésére. 2011 – ben ezek a következő minisztériumok voltak: Nemzetgazdasági Minisztérium, belügyminisztérium, Nemzeti Erőforrás Minisztérium. A rendeletet a közigazgatási és igazságügyi miniszter adta ki.
139 / 389
1.11 A megvalósítás során történt módosítások a programban Akkor kaphat egy fenntartó támogatást, ha az általuk fenntartott intézmény a nevelési-oktatási intézmények működéséről szóló 11/1994. (VI. 8.) MKM rendelet 39/D-39/E. § - ában meghatározott követelmények és az oktatási és kulturális miniszter által kiadott Integrációs Pedagógiai Program szerint képesség-kibontakoztató, integrációs felkészítést vagy óvodai fejlesztő program szerinti foglalkoztatást biztosít.
A támogatás nappali rendszerű oktatásban résztvevő tanulók után igényelhető. Időpont
Jogi háttér
Igénylésre jogosult
2003.
Különleges helyzetben általános iskola és általános iskola 1. és 5. képesség-kibontakoztató lévő gyermekek, szakiskola fenntartója osztály; szakiskola 9. osztály felkészítés; integrációs tanulók támogatása nevelés megnevezés alatt, kiegészítő normaként igényelhető, alaptámogatásként jár az IPR – bevezető iskolák számára.
17 000 Ft képesség kibontakoztató normatíva; 34 000 Ft integrációs felkészítés
2007.
12/2007. (III. 14.) OKM rendelet az esélyegyenlőséget, felzárkóztatást segítő támogatások igénylésének, folyósításának és
képesség – kibontakoztató felkészítés: 20 500 Ft/fő; integrációs felkészítés: 61 500 Ft/fő; óvodai fejlesztés: 68 500 Ft/fő
helyi önkormányzatok - beleértve a többcélú kistérségi társulásokat -, a központi költségvetési szervként működő felsőoktatási
célcsoport
Halmozottan hátrányos helyzetű gyermekek, tanulók. A halmozottan hátrányos helyzetű tanulók számának 10% áig hátrányos helyzetű tanulók
tartalom
képesség-kibontakoztató felkészítés; integrációs felkészítés; óvodai fejlesztő program
összeg
140 / 389
2008.
elszámolásának rendjéről
intézmények, illetve a is bevonhatók. közoktatási feladatot ellátó nem állami, nem önkormányzati intézmények fenntartói.
9/2008. (III. 29.) OKM rendelet Az esélyegyenlőséget, felzárkóztatást segítő támogatások igénylésének, döntési rendszerének, folyósításának, elszámolásának és ellenőrzésének részletes szabályairól
helyi önkormányzatok - beleértve a jogi személyiségű intézményi, valamint a többcélú
Halmozottan hátrányos helyzetű gyermekek, tanulók. A halmozottan hátrányos helyzetű tanulók számának 10% áig hátrányos helyzetű tanulók is bevonhatók.
fenntartói
segítő programon való részvételre is, amennyiben a 240/2006 Korm. rendelet
A képesség-kibontakoztató felkészítés nem különül el az integrációs felkészítéstől, a két fogalom között „és” kötőszó jelenik meg: „képesség-kibontakoztató és kistérségi integrációs felkészítés”; társulásokat; a óvodai fejlesztő program; központi költségvetési Az a fenntartó, amely kulturális, szabadidős támogatást nyert az tevékenység támogatása (a szervként működő integrációs vagy a képességrészvétel önkéntes) felsőoktatási kibontakoztató felkészítést intézmények, illetve a segítő közoktatási feladatot ellátó nem állami, támogatásra, jogosulttá válik nem önkormányzati kulturális, szabadidős intézmények tevékenységet
képesség-kibontakoztató és integrációs felkészítés: 61 500 Ft/fő; óvodai fejlesztés: 68 000 Ft/fő; kulturális, szabadidős tevékenység támogatása: 75 000 Ft/fő.
141 / 389
szerint hátrányos helyzetűnek minősül. 2009.
23/2009. (V.22.) OKM rendelete az esélyegyenlőséget szolgáló intézkedések támogatása, valamint az integrációs rendszerben részt vevő intézményekben dolgozó pedagógusok anyagi támogatása igénylésének, döntési rendszerének, folyósításának, elszámolásának és ellenőrzésének részletes szabályairól
helyi önkormányzatok és azok jogi személyiségű társulásai, a központi költségvetési szervként működő felsőoktatási intézmények, illetve a közoktatási feladatot ellátó nem állami, nem helyi önkormányzati intézmények fenntartói.
Olyan intézmények, amelynek alapító okiratában, valamint helyi pedagógiai programjában, nevelési programjában az igényjogosultságot megalapozó tevékenység szerepel vagy a fenntartó kötelezettséget vállal annak beépítésére.
képesség-kibontakoztató és képesség-kibontakoztató integrációs felkészítés; óvodai és integrációs felkészítés: 24 600 Ft/fő; óvodai fejlesztő program; fejlesztés: 27 400 Ft/fő; az integrációs rendszerben pedagógusok kiegészítő részt vevő intézményekben illetménye: az illetmény dolgozó pedagógusok mértékét az intézménybe kiegészítő illetményére járó halmozottan fordítható támogatás (csak hátrányos helyzetű általános iskola és óvoda tanulók arányához köti, a esetében). támogatáshoz el kell érni az 5% arányt, az összeg 60% - ig emelkedik 15 375 Általános iskola, gimnázium, Ft/tanuló összegtől szakközépiskola, szakiskola. 26 650 Ft/tanuló összegig, 60% feletti arány esetén 32 800 Ft/tanuló. A rendeletben csak a 2009/2010 –es tanév első félévére lehet pályázni.
2010.
5/2010. (I.29) OKM rendelet az esélyegyenlőséget szolgáló intézkedések
helyi önkormányzatok Általános iskola, gimnázium, és azok jogi szakközépiskola, szakiskola. személyiségű társulásai, a központi
A program támogatási és a pedagógusok kiegészítő illetményének támogatási időszaka külön válik: a
2009/2010 –es tanév második féléve: képességkibontakoztató és integrációs felkészítés: 142 / 389
és az integrációs rendszerben részt vevő intézményekben dolgozó pedagógusok támogatásáról
költségvetési szervként működő felsőoktatási intézmények, illetve a közoktatási feladatot ellátó nem állami, nem helyi önkormányzati intézmények fenntartói.
program támogatása 2010. január egytől tanév végéig szól, a kiegészítő illetmény 2010. augusztus 31 – ig.
22 300 Ft/fő; óvodai fejlesztés: 24 900 Ft/fő; pedagógusok kiegészítő illetménye: az illetmény mértékét az intézménybe Ugyanez a rendelet járó halmozottan szabályozza a 2010/2011 – es hátrányos helyzetű tanév 2010. december 31 – ig tanulók arányához köti, a szóló támogatási rendjét. támogatáshoz el kell érni az 5% arányt, az összeg 60% - ig emelkedik 19 200 Ft/tanuló összegtől 33 600 Ft/tanuló összegig, 60% feletti arány esetén 41 800 Ft/tanuló. 2010/2011 – es tanév december 31 – ig: képesség-kibontakoztató és integrációs felkészítés: 14 900 Ft/fő; óvodai fejlesztés: 16 600 Ft/fő. pedagógusok kiegészítő illetménye: az illetmény mértékét az intézménybe járó halmozottan hátrányos helyzetű 143 / 389
tanulók arányához köti, a támogatáshoz el kell érni az 5% arányt, az összeg 60% - ig emelkedik 9 600 Ft/tanuló összegtől 16 800 Ft/tanuló összegig, 60% feletti arány esetén 20 900 Ft/tanuló. 2011.
2012.
5/2011. (II. 15.) KIM rendelet Az esélyegyenlőséget szolgáló intézkedések és az integrációs rendszerben részt vevő intézményekben dolgozó pedagógusok támogatása
helyi önkormányzatok és azok jogi személyiségű társulásai
5/2010. (I. 29.) OKM Nem állami fenntartású rendelet alapján a 2010. intézmények fenntartói évben támogatásban kimaradtak a pályázói körből. részesült fenntartók támogatása 2010/2011 –es tanév második félévére és 2011/2012 – es tanév 2011.december 31 – ig (utóbbi időszakra vonatkozóan kiegészítő illetmény nem jelenik meg, azt a 27/2011. (IX. 14.) KIM rendelet tartalmazza.
27/2011. (IX. 14.) KIM A 2010/2011 tanév Pedagógusok anyagi A rendelet bevezeti rendelet az oktatási második felében támogatására igényt azon „esélyegyenlőségi
képesség-kibontakoztató, integrációs felkészítés esetén 23.850 Ft/fő, óvodai fejlesztő program esetén 26.400 Ft/fő. Pedagógusok kiegészítő illetménye (általános iskola): halmozottan hátrányos helyzetű tanulók aránya 5%– 60% között, az illetmény sávosan emelkedik 16 600 ft – tól 29 000 ft – ig, 60% arány felett 36 000 ft/tanuló.
az 2011. szeptember – december: képesség144 / 389
esélyegyenlőséget szolgáló támogatásokról
támogatásban nem részesülő nem állami, nem önkormányzati fenntartásban működő intézmények elmaradt támogatásukat is igényelhették.
fenntartók nyújthatták, be, akik a rendelet alapján képesség-kibontakoztató, integrációs felkészítés, óvodai fejlesztő program utáni támogatásban részesülnek, valamint megfelelnek a közalkalmazottakról szóló 1992. évi XXXIII. törvény végrehajtásáról a közoktatási intézményekben tárgyú 138/1992. (X. 8.) Korm. rendelet 15/A. §-ában meghatározottaknak.
támogatás” fogalmát, azonban az összegek meghatározása a régi fogalom rendszerben történik.
kibontakoztató, integrációs felkészítés esetében legfeljebb 16 900 Ft/tanuló, óvodai fejlesztő program szervezése esetében legfeljebb 18 600 Ft/gyermek. Visszamenőleg: a képesség-kibontakoztató, integrációs felkészítés esetében legfeljebb a 23 850 Ft/fő, az óvodai fejlesztő program szervezése esetében a 26 400 Ft/fő összeget. Pedagógusok kiegészítő illetménye (általános iskola): halmozottan hátrányos helyzetű tanulók aránya 5%– 60% között, az illetmény sávosan emelkedik 8 500 145 / 389
Ft – tól 15 000 Ft – ig, 60% arány felett 19 000 ft/tanuló.
2012.
26/2012. (V. 9.) rendelet
KIM Központi költségvetési szervként működő felsőoktatási az oktatási intézmények; helyi esélyegyenlőséget önkormányzatok, szolgáló települési és területi támogatásokról kisebbségi önkormányzatok és többcélú kistérségi társulások; helyi nemzetiségi önkormányzatok; közoktatási feladatot ellátó nem állami intézményeket fenntartók.
Képesség-kibontakoztató, integrációs felkészítés, óvodai fejlesztő program, kiegészítő illetmény fedezetét jelentő támogatás igénylésének eljárásrendje a 2011/2012. tanév szeptembertől decemberig tartó időszakára.
A 11/1994 MKM rendelet 39.D§, E§ paragrafusának és 54.§(15) bekezdésében meghatározottak szerinti, az oktatásért felelős miniszter által kiadott Integrált Pedagógiai Program szerint Újra pályázhatnak képesség – kibontakoztató, nem állami integrált felkészítést vagy intézmények óvodai fejlesztő program fenntartói is. szerinti foglalkozást biztosít.
Az összegek meghatározása a régi fogalom rendszerben történik: képességkibontakoztató, integrációs felkészítés esetében legfeljebb 16 000 Ft/tanuló, óvodai felkészítés 18 000 Ft/gyermek. Pedagógusok kiegészítő illetménye (általános iskola): halmozottan hátrányos helyzetű tanulók aránya 5%– 60% között, az illetmény sávosan emelkedik 9 000 Ft – tól 15 000 Ft – ig, 60% arány felett 19 000 ft/tanuló.
146 / 389
1.12 A program jelene, jövője
Az esélyegyenlőséget és felzárkózást támogató, oktatási területet érintő intézkedések köre fokozatosan szűkült, az igénylés módja pedig egyre bonyolódott. 2003 – at megelőzően is lehetett normatív támogatást igényelni hátrányos helyzetű tanulók felzárkóztató oktatására vonatkozóan, mód volt fejlesztő és felzárkóztató oktatás megszervezésére. 2003 – 2006 között normatívaként igényelhető támogatásként jelent meg a képesség – kibontakoztató felkészítés és az integrációs támogatás. A normatívák igénylése merőben új szemszögből vizsgálta a tanulók iskolai teljesítményét. A normatívák igénylésének alapja nem a tanulók képessége volt, hanem társadalmi helyzete, hiszen a normatívákat a halmozottan hátrányos helyzetű tanulók fejlesztésére lehetett felhasználni. A halmozottan hátrányos helyzet megállapítása a szülők iskolai végzettsége alapján történik. Ezzel az intézkedéssel a kormányzat elismerte azt, hogy az oktatáshoz való hozzáférés egyenetlen, és elismerte azt is, hogy a probléma rendszer szintű megoldást igényel. A normatívák bevezetése együtt járt azzal, hogy a normatívát igénylő intézményeknek pedagógiai munkájukat is meg kell újítaniuk, és be kell vezetniük az oktatásért felelő miniszter által, határozatban kiadott Integrációs Pedagógiai Rendszert (IPR). 2007 –től pályázati formában lehet a támogatáshoz hozzá jutni. Az oktatásért felelős minisztérium majd a társadalmi felzárkózásért felelős minisztérium miniszteri rendeletet ad ki a vonatkozó támogatások igénylésére. 2007/2008 - ban, az esélyegyenlőséget és felzárkóztatást segítő támogatások között szerepelt a képesség – kibontakoztató felkészítés és az integrációs felkészítés mellett:
felzárkóztató oktatás támogatása; sajátos nevelési igényű tanulók tankönyvtámogatása; Arany János Kollégiumi – Szakiskolai Program; menekült, menedékes, nem magyar ajkú tanköteles korú tanulók támogatása; gyermeküdülőkben, egészségügyi intézményekben, rehabilitációs intézményekben tartós gyógykezelés alatt álló gyermekek oktatása. A 2011/2012 – es tanévre vonatkozóan azonban már csak a képesség – kibontakoztató, integrációs felkészítéshez kapcsolódóan lehetett támogatást nyerni, igaz a célcsoport időközben kibővült, mert óvodák, szakiskolák, szakközépiskolák, gimnáziumok is pályázhattak, ha teljesítették a szükséges feltételeket.
147 / 389
2012 – ben esélyegyenlőségi támogatás fogalom szerepel a rendelet szövegében, azonban még mindig képesség – kibontakoztató, integrációs felkészítés címén lehet támogatást igényelni.
1.12.1 A képesség - kibontakoztató és az integrációs felkészítés jellemzői, problémák
A tanulmány ezen pontjában érdemes kitérni az integráció értelmezésének probléma körére. A 11/1994 MKM rendelet 39.D§ (3) bekezdése szerint: „A képesség-kibontakoztató felkészítésben részt vevő tanulók nevelése és oktatása a többi tanulóval együtt, azonos osztályban, csoportban folyik.” Évek óta folyik a polemizálás azon, hogy kiket kell „többi tanulón” érteni. A halmozottan hátrányos helyzetű tanulók arányát a rendelet fenntartói szinten szabályozza, meghatározva azt, hogy hol nem indítható képesség – kibontakoztató felkészítés. A szabályozás a fenntartó által működtetett intézményekre vonatkozik, az intézmények közötti és az intézményen belüli maximális különbséget határozza meg., továbbá meghatározza települési szinten is azt az arányt, ami a maximális különbség lehet az egyes iskolák között, a halmozottan hátrányos helyzetű tanulók arányának tekintetében. A képesség – kibontakoztató felkészítés feltételei vonatkoznak az integrációs felkészítésre is. A rendelet szerint Integrációs felkészítésben vesznek részt „azok a képesség-kibontakoztató felkészítésben részt vevő tanulók (a továbbiakban: integrációs felkészítésben részt vevő tanulók), akik egy osztályba, osztálybontás esetén egy csoportba járnak azokkal a tanulókkal, akik nem vesznek részt a képességkibontakoztató felkészítésben.” Mivel azonban képesség – kibontakoztató képzést is a többi tanulóval együtt kell biztosítani, a képesség – kibontakoztató felkészítés és az integrációs nevelés feltételei nehezen különböztethetők meg. Az eredeti elgondolás szerint, az oktatásért felelő miniszter által 2003 – ban kiadott IPR program egyes elemeit nem kellett értelmezni a képesség - kibontakoztató felkészítés esetében. Az elemeket a „Tájékoztató a hátrányos helyzetű tanulók képesség-kibontakoztató felkészítésének pedagógiai rendszeréről” című dokumentum tartalmazza: Az “I. Alkalmazás feltételei” fejezetben a heterogén osztályok kialakításáról szóló bekezdés. A “II. A tanítást-tanulást segítő eszközrendszer elemei” fejezet bevezető részében az integrációs felkészítésre vonatkozó osztály- és csoportkritériumokra való utalás. Ugyanebben a fejezetben az “1.3 Szociális kompetenciák fejlesztése” rész “6. Multikulturális tartalmak” pont egésze. Az I. fejezetben is meghivatkozott “III. Várható eredmények” fejezet első és harmadik francia bekezdése: “- A hátrányos helyzetű tanulók aránya az oktatási-nevelési intézményekben megfelel a jogszabályban előírtaknak.” illetve “- Multikulturális tartalmak beépülnek a helyi tantervbe”. A IV., kétéves bevezetési ütemtervről szóló fejezetben, “Az alkalmazás feltételei” rész, az “1.3 Kétéves bevezetési terv elkészítése” első francia bekezdésében a második évre vonatkozó tétel: “Fenntartói körzethatárok az integrációs feltételeknek megfelelően módosulnak”.
148 / 389
Ugyanebben a fejezetben és részben a “2. Az iskolába való bekerülés előkészítése” egység “2.2 Heterogén osztályok kialakítása a jogszabályoknak megfelelően” pont egésze. Ugyanebben a fejezetben “A tanítás-tanulást segítő és értékelő eszközrendszer elemei” rész “6. Multikulturális tartalmak” pont egésze. Integrációs felkészítés esetén, szigorú feltételek vonatkoznak a halmozottan hátrányos helyzetűk arányára, míg képesség – kibontakoztató felkészítés esetén nem szükséges az arányokat betartani. Nem indítható képesség-kibontakoztató felkészítés, ha 11/1994 Korm. rendelet 39.§D(9) a) pont: „az általános iskola székhelye és tagintézménye, tagintézményei azonos településen, azonos fővárosi kerületben működnek, és ezek között az adott székhelyre, tagintézménybe járó halmozottan hátrányos helyzetű tanulók létszámának az adott székhelyre, tagintézménybe járó összes tanuló létszámához viszonyított aránya eltérő, amennyiben ez az eltérés bármely két tagintézmény, illetve bármely tagintézmény és a székhely között meghaladja a huszonöt százalékpontot. A különböző településen lévő székhely, tagintézmények esetén az eltérést csak az adott településen lévő székhely, tagintézmények esetében kell vizsgálni.” Tehát, amennyiben olyan intézmény van, ahol valamelyik tagintézményben, beleértve a székhely intézményt is, a halmozottan hátrányos helyzetű tanulók aránya legalább 25% - kal tér el, a többi tagintézménybe járó halmozottan hátrányos helyzetű tanulók arányától, nem indítható képesség kibontakoztató felkészítés. pl.: a fenntartó adott településen található „A” iskolájában a halmozottan hátrányos helyzetű tanulók aránya 5%, „B” iskolában 15%; „C” iskolában 32%, a fenntartó nem pályázhat támogatásra, mert a C és B iskola között 27% eltérés van. Sajnos az egyre csökkenő támogatás, továbbá a pályázati forma esetlegessége nem elég ösztönző erő az önkormányzatok számára arra, hogy a halmozottan hátrányos helyzetű tanulók arányának eltérését csökkentsék a tagintézményeik/feladat ellátási helyeik között.
A támogatási rendszer nem tudja kezelni azt a helyzetet, amikor egy olyan egyiskolás fenntartó pályázik sikeresen ahol a halmozottan hátrányos helyzetű tanulók aránya magas. Ebben az esetben merül fel az a kérdés, hogy kiket és hová integrálunk. A támogatás nem biztosít elegendő forrást ahhoz, hogy a tanulókat valóban színvonalas szolgáltatásban részesítsék. Éppen a kisiskolák esetén jelent problémát az, hogy, hogyan teremtsék meg arra a forrást, hogy nem csak a halmozottan hátrányos helyzetű tanulók jussanak el egy – egy programra, hanem az iskola többi tanulója is.
A rendszer nem tudta elengedni azon iskolák kezét, ahol már hosszú évek óta folyik a program, az alig változó vállalási lehetőségeket már mind teljesítették, már minden pedagógus több képzésen is volt. Időközben az ország gazdaságilag fejletlenebb területein elszigetelődő településeken található elszigetelődő iskolák tanulóinak többsége halmozottan hátrányos helyzetű vagy hátrányos helyzetű. 149 / 389
Annyi támogatás nem nyerhető el, hogy valódi együttműködéseket tudjanak kialakítani többségi iskolákkal, hogy olyan környezetet biztosítsanak, ahol valóban van lehetőség az együttnevelésre. Nincs mód, vagy nehezen található megoldás arra a problémára, hogy a nem halmozottan hátrányos helyzetű tanulók megkapják ugyanazokat a szolgáltatásokat, lehetőségeket, mint a halmozottan hátrányos helyzetűek. Ezért fordulhatott elő olyan eset is, amikor az előnyben részesítés támogatandó elve inkább megbélyegzéssel járt (pl.: amikor egyforma színű műanyag tányérokat kaptak, míg a többiek teljesen másból ettek).
Nem sikerült elérni a pedagógusok szemléletváltását, nehézkesen működött az érzékenyítés, a fenntartó, körzethatárokra vonatkozó kötelezettsége nehézkesen érvényesült. Az utóbbi időkben ez már nem jelentett akkora támogatást, ami a fenntartót jogkövető magatartásra ösztönözte volna.
Nehéz terhet rótt a pedagógusokra a túlzott dokumentáció szükségessége is.
2009 – től költségvetési évekhez illeszkednek a pályázatok és nem tanévhez, továbbá drasztikus csökkenés történt a támogatási összegekben is.
1.12.2 Ráépülő fejlesztések
A 2003 – ban kiadott IPR az idők folyamán lényegében nem változott. Nem tudta kezelni a rendszerbe új belépők, néhány éve alkalmazók és a több éve alkalmazó intézmények eltérő igényeit. Az idők során az IPR, mint rendszer bevezetésének szükségessége is megkérdőjeleződött. Az IPR mögül elveszett az alapindíttatás, az együttnevelés gyakorlatának az elterjesztése, ezen gyakorlat bevezetésének támogatása. Az iskola funkcióinak és a pedagógusok szerep változásainak következményeként el lehet tekinteni a külön rendszerként történő értelmezésétől, mert az integráció, mint az akulturációs folyamat optimális kimenete, elfogadottá kell, hogy váljon a pedagógiai folyamatokban. Az IPR célcsoportja a halmozottan hátrányos helyzetű tanulók köre, akik között a cigány tanulók felülreprezentáltak. A hangsúly tehát a halmozottan hátrányos helyzetű tanulók intézményen belüli egyenlőtlenségén volt. A hangsúly napjainkban, át kell, hogy kerüljön a halmozottan hátrányos helyzetű intézményekre. A település helyzete alapvetően befolyásolja azokat a lehetőségeket, amelyeket egy közoktatási intézmény, tanulói számára nyújtani tud. A segítő szerepeket tisztázni szükséges. Az IPR – t támogató szakértői rendszerben keveredtek a szerepek. Az együttnevelés szemléletének elterjesztését támogató mentor szerep elveszett a rendszerben, főként szaktanácsadóként léptek fel a mentorok is. Ennek oka lehet az is, hogy maguk a mentorok sem képviselték meggyőződéssel azt, amit képviseltek. A változás útján történő támogatás 150 / 389
elengedhetetlen, ezért a tanácsadói rendszer újra strukturálása is szükséges. A pedagógiai coaching fejezné ki leginkább a tevékenységet, amelyre szükség mutatkozik. A 2003 – ban kiadott Integrált Pedagógiai Rendszer frissítése elmaradt, a rendszer elemein túlhaladt az idő. A hátrányos helyzetű települések komplex támogatása indokolt, amely támogatás egyik területe a köznevelés. A köznevelési intézmény támogatását is átfogóan és összetetten kell megvalósítani, figyelve a köznevelés folyamatának minden szintjére, szereplőjére és feltételére. Az IPR program sok, minőségi oktatás szolgáltatási körébe tartozó elemet tartalmaz (pl.: egyéni fejlesztési tervek, kooperatív módszerek, projektmódszer, egyéni fejlődési ütem biztosítása), azonban az, hogy ezen módszerek beépülnek – e az iskolai gyakorlatba, a programot megvalósító pedagógusokon múlik főként. A szociális helyzetből adódó hátrány, nem kell, hogy iskolai hátránnyá változzon, ha az iskolában elkötelezett pedagógusok dolgoznak, ezért a fejlesztés egyik fő területe a pedagógiai nézetek kutatása kell, hogy legyen. A módszertani képzések sokasága azonban nem elegendő. Elkötelezett munkát az önmagukat ismerő és önmagukkal elégedett pedagógusok tudnak végezni, ezért a pedagógusok önismereti tréningjei, a szupervízió, a pedagógiai coach rendszer kialakítása mind – mind a továbbfejlesztés irányait jelentik.
1.13. A program jogi státusza, és ennek következményei a fenntarthatóság szempontjából A program bevezetésének jogi alapját a Törvény az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőség előmozdításáról szóló, 2003/CXXV. törvény (Ebtv) – re épülő, a közoktatási törvény 4/A paragrafusa adta meg., amely meghatározza az egyenlő bánásmód követelményének alkalmazását a közoktatásban résztvevő gyermekek, tanulók számára. A Közoktatási törvénybe 2003. IX. 1-i hatállyal került be a hátrányos megkülönböztetés fogalmi tisztázása, majd a Törvény az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőség előmozdításáról című, 2003/CXXV. törvény hatályba lépésével, 2004. I. 27-i hatállyal a „hátrányos megkülönböztetés tilalmának” rendelkezését felváltotta a Közoktatási törvény frissen beiktatott 4/A paragrafusa, mely a közoktatásban részt vevő gyermekek számára az egyenlő bánásmód követelményét határozza meg: „(2) Az egyenlő bánásmód követelménye alapján a közoktatásban minden gyermeknek, tanulónak joga, hogy vele összehasonlítható helyzetben levő más személyekkel azonos feltételek szerint részesüljön velük azonos színvonalú ellátásban.” A 2011. évi CXC. Törvény a nemzeti köznevelésről törvényből azonban már kikerültek ezek a pontok. A köznevelési törvény 1.§(2) olvasható, hogy a köznevelés egészét az egyenlő bánásmód határozza meg (többek között). A köznevelési törvény kevéssé fókuszál az esélyegyenlőség biztosítására, sokkal inkább hangsúlyozza a felzárkóztatás fontosságát. Hivatkozik az Alaptörvényre, amikor az ingyenes és kötelező alapfokú oktatást említi, továbbá az ingyenes és mindenki számára hozzáférhető középfokú nevelést – oktatást. Arra nem ad közvetlen előírást, hogy hogyan kell biztosítani a minőségi oktatáshoz való hozzáférést. Ennek szabályozása a végrehajtási rendeletekben jelenik majd meg várhatóan. Az elemzés készítésének időpontjában az oktatási esélyegyenlőség biztosításához kapcsolódóan hiányzik a törvényi szabályozás középső szintjének határozott iránymutatása arra vonatkozóan, hogy a hangsúly át kell, hogy tevődjön a korrepetálás – felzárkóztatásról az egyéni különbségeket figyelembe vevő, egyéni fejlesztést biztosító szemléletre és gyakorlatra. 151 / 389
2. Téma, célcsoportok, résztvevők, érintettek 2.1 Konkrét téma A képesség-kibontakoztató felkészítés és az integrációs felkészítés megvalósításának szakmai támogatása az Integrált Pedagógiai Rendszer konkrét témája, amelynek finanszírozását pályázati formában megvalósuló támogatási rendszer biztosítja. A felkészítés heterogén tanulóközösségben zajlik. Korábban, az integrációs felkészítést a képesség-kibontakoztató felkészítéshez képest háromszoros normatívával volt finanszírozva, szigorúan előírva a létszámarányokat. A háromszoros normatíva kellő motivációt nyújtott az önkormányzatok számára arra vonatkozóan, hogy igényeljék azt, ám ez nem járt együtt feltétlenül halmozottan hátrányos helyzetű tanulók iránti elkötelezettség kialakulásával, a pedagógiai kultúra fejlődésével. Az integrációs normatíva igénylésének feltétele volt, hogy a felkészítést folytató tanulócsoporton belül a halmozottan hátrányos helyzetű gyermekek, tanulók aránya ne legyen több 50% - nál, továbbá a párhuzamos osztályok közötti eltérés sem lehet nagyobb 25% – nál. A képesség – kibontakoztató és az integrációs felkészítés különbsége (2008 – ig) Képesség – kibontakoztató Integrációs felkészítés felkészítés Célcsoport nappali rendszerben tanuló halmozottan hátrányos helyzetű tanulók (10% - ban hátrányos helyzetű tanulók) halmozottan hátrányos meghaladja az 50% - ot nem haladja meg az 50% - ot, helyzetű tanulók legfeljebb két osztályban 50 – létszámaránya 70% közötti (tanulócsoporton belül) halmozottan hátrányos párhuzamos osztályok esetén, osztályon belüli arány közötti eltérés helyzetű tanulók nem lehet nagyobb 25% – nál (feladatellátási helyenként) létszámaránya (iskolán belül) halmozottan hátrányos eltérés maximum 25% (beleértve a helyben lakó, nem állami helyzetű tanulók fenntartású intézmények tanulóit is) létszámaránya (települési szinten) szint óvoda, általános iskola, szakiskola, gimnázium, szakközépiskola A 2007 – es évtől a rendelet az esélyegyenlőséget és felzárkóztatást segítő támogatások között szerepelteti képesség – kibontakoztató és az integrációs felkészítést. 2008 – tól a támogatási összeg tekintetében nem válik szét a két felkészítés. Megjelenik a pedagógusok kiegészítő illetménye (óvoda és általános iskola esetében), amely annál magasabb, minél magasabb a halmozottan hátrányos helyzetű tanulók aránya, nincs felső határ megállapítva, ami az integrációs törekvéseket kevéssé támogatja.
2.2 Célcsoport 152 / 389
A pályázók tekintetében a célcsoport a közoktatási intézményeket fenntartói: önkormányzatok, nem állami fenntartók. A program a halmozottan hátrányos helyzetű tanulók bevonását célozza. A bevont tanulók 10% - a lehet hátrányos helyzetű. Hátrányos helyzetű gyermek fogalmát a közoktatási törvény 121. § (1) bekezdésének 14. pontja fogalmazza meg: hátrányos helyzetű gyermek, tanuló: az, akit családi körülményei, szociális helyzete miatt rendszeres gyermekvédelmi kedvezményre való jogosultságát a jegyző megállapította; e csoporton belül halmozottan hátrányos helyzetű az a gyermek, az a tanuló, akinek a törvényes felügyeletét ellátó szülője - a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló törvényben szabályozott eljárásban tett önkéntes nyilatkozata szerint - óvodás gyermek esetén a gyermek három éves korában, tanuló esetében a tankötelezettség beállásának időpontjában legfeljebb az iskola nyolcadik évfolyamán folytatott tanulmányait fejezte be sikeresen; halmozottan hátrányos helyzetű az a gyermek, az a tanuló is, akit tartós nevelésbe vettek. A köznevelési törvény szerint az a hátrányos helyzetű és halmozottan hátrányos helyzetű gyermek, aki a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló törvény szerint annak számít. A gyermekek védelméről szóló törvény, jelen pillanatban azonban a „veszélyeztetett gyermek” fogalmát ismeri, miszerint „veszélyeztetettség: olyan - a gyermek vagy más személy által tanúsított - magatartás, mulasztás vagy körülmény következtében kialakult állapot, amely a gyermek testi, értelmi, érzelmi vagy erkölcsi fejlődését gátolja vagy akadályozza” (5.§(n) Az IPR program fenntartásának legfőbb akadálya a köznevelési törvény és a gyermekek védelméről szóló törvény összhangjának hiánya. Az oktatási esélyegyenlőségi intézkedések közvetlen célcsoportja minden esetben a halmozottan hátrányos helyzetű, illetve a hátrányos helyzetű tanulók csoportja. Az oktatási esélyegyenlőségi intézkedések megvalósítása elképzelhetetlen a nem hátrányos helyzetű vagy nem halmozottan hátrányos helyzetű gyermekek és szüleik nélkül, így ők jelentik a programok további célcsoportját.
2.3 A programban érintett intézmények, intézményrendszerek Az IPR program bevezetését támogató pályázatokra a közoktatási intézményeket fenntartó szervezetek adhatnak be pályázatot: önkormányzatok, nem állami fenntartók közoktatási megállapodás alapján, egyházi fenntartó esetén egyoldalú nyilatkozat alapján. 2011 – ben támogatást kaphattak: központi költségvetési szervként működő felsőoktatási intézmény; helyi önkormányzat, települési vagy területi kisebbségi önkormányzat, továbbá többcélú kistérségi társulás; közoktatási feladatot ellátó nem állami intézmény fenntartója. A támogatásokat akkor igényelhették, ha az általuk fenntartott intézmény a nevelési-oktatási intézmények működéséről szóló 11/1994. (VI. 8.) MKM rendelet 39/D–39/E. § - ában és 54. § (15) bekezdésében meghatározott követelményeknek megfelelő, az oktatásért felelős miniszter által kiadott 153 / 389
Integrációs Pedagógiai Program szerinti képesség-kibontakoztató, integrációs felkészítést, illetve óvodai fejlesztő program szerinti foglalkozást biztosít. A fenntartók a közoktatási intézményrendszer minden szintjén pályázhatnak támogatásra, pedagógusok kiegészítő illetménye azonban csak óvoda és általános iskola esetében kapható. A program megvalósítását támogató intézményrendszer: A pályázatok lebonyolításáért az Oktatási Minisztérium Alapkezelő Igazgatósága (OMAI) majd az Oktatási és Kulturális Minisztérium Támogatáskezelő (OKMT) volt a felelős. Jelenleg a ekerle Sándor Alapkezelő végzi a lebonyolítást. 2011 nyaráig a szakmai támogatást az Országos Oktatási Integrációs Hálózat (OOIH) végezte (Educatio Kht. keretei között), amellyel a nyertes fenntartóknak együttműködési megállapodást is kötniük kellett. Az OOIH a munkát a nyílt pályázati rendszerben választott ki un. bázisintézményeket, 2004 – 2006 – os tervezési időszakban. A bázisintézményi hálózat munkáját tanácsadók és kistérségi koordinátorok segítették. Ezen intézmények lettek volna hivatottak mintát adni, az IPR – t később bevezető intézmények számára. A bázisintézményi rendszer azonban lényegében nem működött, mert a fenntartása nem volt biztosított. A vonatkozó rendeletet 2011 – ig az oktatásért felelős miniszter adta ki. 2011 – ben az esélyegyenlőséget célzó támogatások koordinálása a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium Társadalmi Felzárkózásért Felelős Államtitkárság feladatkörébe került.
2.4 A program működtetői
A program lebonyolítását 2011/2012 – es tanévben a
ekerle Sándor Alapkezelő végezte.
A pedagógusok kiegészítő illetményével kapcsolatban szükséges adatlapokat elektronikus úton kitöltött, kinyomtatott eredeti példányait a fenntartónak a Magyar Államkincstár megyei igazgatóságához kell benyújtania.
2.5 A célcsoport elérése
A pályázói célcsoport elérését a rendeletek Magyar Közlönyben történő megjelenése biztosítja. A program szakmai támogatását az OOIH biztosította szakértői hálózat segítségével. A szakértői, tanácsadói hálózat az intézményeket segítette a megvalósítás folyamatában. Az OOIH, külső szakértők bevonásával biztosította az IPR bevezetésének támogatását és a módszertani megújulás támogatását. Az 154 / 389
intézményi folyamat szaktanácsadók segítették a megvalósításhoz szükséges intézkedési tervek elkészítését és a megvalósítás szakmai dokumentálását. A módszertani tanácsadók, mentorok pedig a pedagógusokat segítették a képzéseken elsajátított módszerek alkalmazásában. A szaktanácsadók, mentorok igénybe vétele 2011 – ig kötelező tevékenység volt a pályázók számára.
A 9/2008 OKM rendelethez kapcsolódó, 2009 – ben készült monitoring jelentés szerint: 792 iskolai intézményben 45 539 fő részesült támogatásban, 2 800 648 500 Ft támogatási összegből.
3. Finanszírozás 3.1 Finanszírozás forrásai és költségei A program forrása a mindenkori költségvetési törvényben szerepel.
A program forrásai 2007 - től:
költségvetési törvény
feladat
fejezet
2007.
az esélyegyenlőséget, segítő támogatások
felzárkóztatást 2007. évi 5. számú költségvetéséről mellékletének 16. szóló 2006. évi pontja CXXVII. törvény
2008.
az esélyegyenlőséget, segítő támogatások
felzárkóztatást 2008. évi 5. számú költségvetéséről mellékletének 16. szóló 2007. évi pontja CLXIX. törvény
2009.
esélyegyenlőséget szolgáló intézkedések 5. számú támogatása, valamint az integrációs mellékletének 24. évi rendszerben részt vevő intézményekben 2009. pontja költségvetéséről dolgozó pedagógusok anyagi támogatása szóló 2008. évi CII. törvény
2010.
az esélyegyenlőséget intézkedések és az
szolgáló 2010. évi 5. számú integrációs költségvetéséről mellékletének 12. 155 / 389
rendszerben részt vevő intézményekben dolgozó pedagógusok támogatása
szóló 2009. évi és 17. pontja CXXX. törvény
2011.
oktatási esélyegyenlőséget támogatások
szolgáló 2011. évi költségvetéséről szóló 2010. évi CLXIX. törvény
5. számú mellékletének 1.a) és 1. b) pontja
2012.
oktatási esélyegyenlőséget támogatások
szolgáló 2012. évi központi 5. számú költségvetéséről mellékletének 11. szóló 2011. évi pontja CLXXXVIII. törvény
3.2 A finanszírozás költségei (egy főre jutó)
év
képesség kibontakoztató felkészítés
– integrációs felkészítés
2007.
20 500 Ft/fő
2008.
61 500 ft/fő
nincs
2009.
24 600 Ft/fő
15 375 Ft/tanuló – 32 800 Ft/ tanuló
2010. 1. félév
22 300 Ft/fő
19 200 ft/tanuló Ft/tanuló
–
41 800
2010. 2. félév
14 900 Ft/fő
9 600 Ft/tanuló Ft/tanuló
–
20 900
2011. 1. félév
23 850 Ft/fő
16 600 ft/tanuló ft/tanuló
–
36 000
2011. 2. félév
16 900 Ft/fő
8 500
–
19 000
61 500 ft/fő
pedagógusok kiegészítő illetménye (sávosan emelkedik)
nincs
Ft/tanuló
156 / 389
Ft/tanuló 2012. 1. félév
16 000 Ft/tanuló
9 000 Ft/tanuló Ft/tanuló
–
19 000
A pedagógusok kiegészítő illetménye csak óvodák és általános iskolák esetében igényelhető. A táblázat az általános iskolák esetében igényelhető támogatást tartalmazza. A kiegészítő illetmény igényléséhez minimum 5% halmozottan hátrányos helyzetű tanulói arány szükséges, az arány nincs maximalizálva.
3.3 Beruházási igény, költséghatékonyság
A program infrastrukturális jellegű beruházásra nem ad lehetőséget. a költséghatékonyság nem mérhető. Arra vonatkozóan nem ismert az elemzést készítő számára olyan tanulmány, amely az évek óta IPR programot megvalósító intézményeket abból a szempontból vizsgálná, hogy van – e összefüggés az IPR és pl.: az iskola eredményességét mutató továbbtanulási mutató között.
4. Nyilvánosság, disszemináció 4.1 A programról rendelkezésre álló (nyilvános) dokumentumok
A rendelkezésre álló nyilvános dokumentumok:
vonatkozó rendeletek vonatkozó közlemények monitoring jelentés 2008 monitoring jelentés 2009
4.2 A programnak a szakmai nyilvánosságba való bevezetése, megjelenése, a program nyilvánosságának története
Nyomtatott sajtó: A program megvalósítását támogató miniszteri rendeletek a Magyar Közlöny oldalain jelennek meg. Ez biztosítja azt, hogy az érdekeltekhez eljusson az információ.
157 / 389
Internet: A pályázati eljárásrendet biztosító szervezet (OMAI, OKMT, alkalommal közlemény jelenik meg, amely hírül adja a rendelet megjelenését.
SA) honlapján minden
Tájékoztató rendezvények: A rendeletekhez kapcsolódóan a lebonyolításért felelős szervezet tájékoztató napokat szervez, amelyeken előzetes regisztrációt követően vehetnek részt a fenntartók vagy a megvalósító intézmények szakemberei.
Szakmai hálózat: A 2011 nyaráig működő OOIH szakértők biztosításával támogatta a pályázó fenntartókat.
Műhelymunka: A megvalósító intézmények olyan műhelymunkán vesznek részt, amely a tapasztalatok cseréjét, a jó gyakorlatok elterjesztését segíti.
Régiós konferenciák, orkshopok.
5. Eredmények 5.1 A program megítélése, népszerűsége a különböző stakeholderek szemében Az IPR program azzal a céllal jött létre, hogy javuljanak a hátrányos helyzetű, majd halmozottan hátrányos helyzetű tanulók iskolai eredményei, megelőzze az iskolai kudarcokat és a lemorzsolódásukat, továbbá befogadó iskolai gyakorlatot alakítson ki és számolja fel az iskolai szegregációt. A programban érintetteket illetően elemzés, érintettekre vonatkozó hatásvizsgálat nem történt. A különböző érintetteket különböző célok vezérlik, ezért mást tekintenek eredménynek is. A különböző érintettek bevonása különböző módszereket igényel. Az adekvát módszerek megtalálásának alapja céljaik megismerése és viselkedésük elemzése.
Az IPR programon belül az Iskolai Környezeti Csoport (IKCS) hivatott kezelni az iskola környezeti kapcsolatait, elérni a program elfogadását a külső érintettek körében. 158 / 389
Az iskolák szempontjából a következő pozitív eredmények születtek:
Együttműködések kialakulása. Jelentős pedagógus továbbképzési lehetőség. Tárgyi eszközök bővítésének lehetősége. Kompetencia - fejlesztés.
Az IPR bevezetését azon iskolák tették meg sikeresen, amelyek a bevezetést egy folyamatként értelmezték és hajtották végre. Az egymást követő lépésektől való eltérés nehezen megoldható helyzeteket teremthetett, nehézségeket gördített a megvalósításban résztvevők elé.
A szülők elvárása az iskola felé, hogy jó továbbtanulási mutatókkal rendelkezzen. A program főleg az óvoda – iskola átmenetre fókuszál, és – bár 2008 – tól a középiskolák is pályázhattak – az általános iskola – középiskola közötti természetes átmenet biztosításához kapcsolódó programelemek fejlesztése nem valósult meg, elmaradt.
Az IPR program bevezetése és a kompetenciamérés eredménye közötti összefüggést nem vizsgálta átfogó kutatás. Tekintettel arra, hogy az IPR program szociális hátrányok csökkentésére vonatkozó elemeket is tartalmaz és a kompetenciamérés eredményét befolyásolják a tanulók szociális jellemzői, vélelmezhető lenne, hogy az IPR program bevezetése pozitív hatással lehet egy – egy intézmény eredményességére. Abból, hogy a szülők nem ostromolják az IPR programot megvalósító intézmények kapuit, arra gondolhatunk, hogy az összefüggés, ha van, nem szignifikáns.
A programba bevont tanulók iskolai eredményei azonban mindenképpen javultak, országos, átfogó kutatás hiányában azonban ez is feltételezés marad.
Az alkalmazott módszerek segítették a tanulók reális önértékelésének kialakulását, továbbá a pedagógusok, nevelésben betöltött szerepének tudatosulását.
Az oktatási esélyegyenlőség érvényesítése az intézményeket fenntartó szervezetek kiemelt feladata. A kedvezőtlen munkaerő – piaci helyzet és az oktatási esélyegyenlőtlenség összefüggéseivel nincsenek tisztában, ezért úgy érezhetik, hogy az iskolai esélyteremtés nem tartozik feladataik közé. 159 / 389
5.2 A program hatása
A program várható hatása: Az IPR – t alkalmazó, befogadó középfokú oktatási intézményekből kikerülő tanulók a szükséges szociális- és személyes kulcskompetenciákkal rendelkezve a munkaerőpiacon eredményesebben tudnak elhelyezkedni. A támogatást a rendeletben meghatározott feladatokra lehet csak fordítani, amelyet törvényességi ellenőrzés is követ. Ez biztosítja azt, hogy a források valóban a halmozottan hátrányos helyzetű társadalmi csoportok érdekeit szolgálják. A módszertanilag megújult iskolai szervezet hatékonyabban dolgozik. Az iskolai nevelés – oktatás hatékonyságát a kialakított együttműködések is biztosítják. Az oktatás eredményességét mérő eljárások megállapításai megalapozzák a folyamatos fejlesztés és fejlődés szükségességét, egy esélyteremtő iskolai struktúra létrejöttét.
5.3 A program eredményessége
Nem áll rendelkezésre olyan átfogó elemzés, amely a program eredményességét mutatja be. Átfogó vizsgálat nélkül is kijelenthető: Olyan intézmények jöttek létre, főleg az ország elmaradottabb régióiban, ahol megismerésre és átadásra érdemes és alkalmas jó gyakorlatok, eljárások jöttek létre az együttnevelés vonatkozásában. Létrejöttek olyan intézmények, ahol, feltételezhetően, attitűdváltás indult el. Ezek az intézmények néhány éve kezdtek ismerkedni az IPR – rel. Rendszeres önértékelés történt a tanév végén, azonban ezek az önértékelések jobbára önmagukért történtek, nem követte azt elemzés és fejlesztési terv készítése, ezért sok olyan intézmény van, ahol elvégezték a szükséges adminisztratív feladatokat, megvalósították a vállalt feladatokat, részt vettek a pedagógusok a továbbképzéseken, ám a különálló tevékenységek nem kapcsolódtak tudatosan szervezett rendszerré.
160 / 389
5.4 A program hozzájárulása a lemorzsolódás csökkentéséhez
Nem történt az IPR program és a lemorzsolódás csökkenése közötti összefüggésre vonatkozó vizsgálat. Tekintettel arra, hogy az integrációs pedagógiai program az egyéni fejlődés támogatását teszi lehetővé, továbbá szociális hátránykompenzációs elemei is vannak, feltételezhető, hogy hozzájárul az adott egyén sikeres(ebb) iskolai karrierjéhez.
5.5 A program intézményesülése
A program végül nem intézményesült. Az intézményi, szakmai hátteret biztosító Országos Oktatási Integrációs Hálózat 2011 nyarán megszűnt. Az oktatási esélyegyenlőséget szolgáló intézkedések önmagukban kevéssé hatékonyak. A halmozottan hátrányos helyzetű családok átfogó, több területet érintő, egyidejű, határozott támogatása szükséges, amely rendszer egyik kiemelkedő területe az oktatás/köznevelés.
5.6 A program fenntarthatósága
Egy program fenntarthatóságát a jogi, pénzügyi, szakmai, intézményi háttér biztosítja. A szakmai hátteret biztosító Országos Oktatási Integrációs Hálózat megszűnt. Az IPR teljes átvilágítása, újragondolása szükséges, szakítva az elnevezéssel is. Az esélyteremtő oktatás kérdése sokkal tágabb, mint a roma vagy nem roma tanulókat érintő integrált oktatás. Ma már a legfőbb problémát nem a halmozottan hátrányos helyzetű tanulók elkülönülése adja, hanem az, hogy hogyan lehet megszervezni a minőségi oktatást az elszigetelődő településeken. Ehhez paradigmaváltás szükséges, és az oktatást is egy olyan folyamatnak szükséges értelmezni, amelyben, az egyes szakaszokon áthaladó egyén önmagát ismerő, tanulni, dolgozni, megújulni képes individummá válik.
5.7 A program és az EU stratégiai célok kapcsolata
A Lisszaboni Stratégia 2010 – ben ért véget, éppen akkor, amikor a világ a gazdasági és pénzügyi válság közepén tartott. Euróba versenyképességének megőrzése a fő irányvonala a 2020 – ig tartó stratégiának, amelybe beépítették az előző stratégia tapasztalatait. 161 / 389
Európa 2010 Stratégia jellemzői: Cél: Európa 2010-re a világ legdinamikusabban fejlődő tudásalapú gazdaságává váljon, mely képes a fenntartható fejlődésre, több és jobb munkahely és nagyobb társadalmi kohézió megteremtésére. Az EU jövőstratégiáját a környezetvédelem, a gazdasági növekedés és a szociális előrehaladás kombinált szempontrendszerére, hármas egységére, összhangjára kell építeni. A 2005 – ös felülvizsgálatot követően az elsődleges prioritás a „növekedés és foglalkoztatás” („Gro th and Jobs”) az infrastruktúra, a társadalmi és gazdasági kohézió és a kutatás-fejlesztés erőteljesebb támogatásával. Célok 2005 – től: teljes foglalkoztatottság növelése, innováció fejlesztése, az oktatás hatékonyságának növelése, gazdasági növekedés fokozatos emelése. Az integrációs pedagógiai rendszer bevezetését támogató HEFOP 2.1 intézkedés céljai voltak: az iskolai kudarcok és a lemorzsolódás megelőzése; a hátrányos helyzetű, különösen a roma és a különleges oktatási igénylő tanulók oktatásához szükséges „befogadó” oktatási gyakorlatok kialakítását a munkaerő – piaci esélyek és a társadalmi beilleszkedés előmozdítása érdekében; a szegregáció felszámolását a közoktatási rendszerben és a nem diszkriminatív oktatási gyakorlatok elterjesztése. Az Integrációs Pedagógiai Rendszer céljai illeszkednek az Európa 2010 (Lisszaboni) Stratégiához. Az Európa 2020 Stratégia jellemzői: A stratégia az intelligens, fenntartható és inkluzív növekedés stratégiája. Európa szintű indikátorok, amelyek kapcsolódnak az integrációs programhoz: a képzettségi szint javítása, különösen törekedve arra, hogy kevesebb, mint 10 százalékra mérséklődjön a korai iskolaelhagyás aránya és egyidejűleg legalább 40 százalékra nőjön a felsőfokú vagy annak megfelelő végzettséggel rendelkező 30–34 éves korúak aránya; a társadalmi befogadás elősegítése, mindenekelőtt a szegénység csökkentése révén, legalább 20 millió ember kiemelésével a kirekesztődés fenyegetettségből. A szegénység és a társadalmi kirekesztés elleni európai platform Európai Zászlóshajó Program tartalmazza a munkaerőpiachoz, a szociális biztonsági ellátásokhoz, az alapvető szolgáltatásokhoz (egészségügy, lakhatás stb.) és az oktatáshoz való hozzáférés javítása, továbbá az uniós alapok jobb felhasználása a társadalmi beilleszkedés elősegítése és a diszkrimináció elleni küzdelem érdekében főbb tevékenységeket, amelyekhez az IPR program fejlesztését illeszteni szükséges.
162 / 389
Összegzés: Oktatás-képzés szakterület Az oktatás-képzés részben 3 olyan jó gyakorlat (Szakiskolai Fejlesztési Program - SZFP, Integrációs Pedagógiai Rendszer - IPR, Útravaló Ösztöndíjprogram) került bemutatásra, amelyek mindegyike jelentős eredményekkel gazdagította az esélyteremtést a közoktatásban, illetve a szakképzésben. Ennek ellenére a bemutatott programok közül jelenleg csak az Útravaló működik, az IPR az Országos Oktatási Integrációs Hálózat megszűnésével gazdátlanná vált, az SZFP pedig már korábban, 2009-ben megszűnt. Fontos kiemelni, hogy mind a 3 program fontos elemét képezte (képezi, képezné) az oktatási esélyegyenlőség megteremtésének. Az Útravaló programról készült hatásvizsgálat egyértelműen azt mutatta, hogy az ösztöndíj pozitív hatással volt a tanulók motivációjára. A program figyelemre méltó pozitívuma, hogy pótolja a hátrányos helyzetű tanulók számára a családi hátrányokból származó hiányosságokat: a mentorok pótszülő szerepet töltenek be a tanulók életében. Hiányos azonban a program humánerőforrás fejlesztési és minőségbiztosítási szempontból, továbbá sok kritika érte az adminisztratív lebonyolítással, a szerződéskötéssel és az ösztöndíjak kifizetésével kapcsolatos tevékenységeket. Összességében elmondhatjuk, hogy a program továbbvitele az eredményességi, költség-hatékonysági mutatók alapján javasolt, adminisztratív lebonyolítása, a minőségbiztosítási és a HR fejlesztési elemei viszont felülvizsgálatot kívánnak meg.
Az Integrációs Pedagógiai Rendszer eredményességének méréséről nem áll rendelkezésre átfogó elemzés. A program keretén belül történt tanártovábbképzés eredményességéről készült egy kutatás (Liskó, 2008), amely ugyan megkérdőjelezi a továbbképzések hatékonyságát, de ennek ellenére számos szakértő azon a véleményen van, hogy a program eredményeképpen olyan intézményi gyakorlatok alakultak ki, főleg az ország elmaradottabb régióiban, ahol megismerésre és átadásra érdemes és alkalmas jó gyakorlatok, eljárások jöttek létre az együttnevelés vonatkozásában. Létrejöttek olyan intézmények, ahol, ha kis mértékben is, de elindult egyfajta attitűdváltás, amely elengedhetetlen az integrált nevelés megvalósításához és az oktatási esélyegyenlőség hatékony megvalósításához. A program továbbvitele, az Országos Oktatási Integrációs Hálózat, illetve az OOIH valamiféle utódjának működtetése mindenképpen javasolt.
A Szakiskolai Fejlesztési Program az elmúlt évtized szakképzés-fejlesztési nagyberuházása volt, nagyratörő célrendszerrel, az oktatási intézmények vonatkozásában komplex beavatkozási programmal, nélkülözve azonban az ágazati együttműködést.
163 / 389
A programban közvetlenül résztvevők és a közvetett szereplők is egyértelműen pozitívan értékelték a kezdeményezést, a szakiskolák komplex fejlesztése jó irányba mozdította ki a korábbi állóvízből a szakképzést, mindezek ellenére a programot - vélhetően politikai okokból – 2009-ben hirtelen megszüntették. Az SZFP keretén belül kidolgozott módszerek megismerése, az általa teremtett értékek felhasználása, az azokra történő építkezés mindenképpen megfontolandó egy esetleges következő fejlesztési program indításakor.
164 / 389
FOGLALKOZTATÁS SZAKTERÜLET
Bevezető A foglalkoztatási programok megjelenése Európában36 A foglalkoztatási programok, támogató szolgáltatások sokáig ismeretlenek voltak a munkaerőpiacon. Bevezetésüket az tette szükségessé, hogy megdőlt az a tény, hogy a piacgazdaság működésébe nem kell beavatkozni. A változást a XX. század első felében az indokolta, hogy a kialakult egy olyan nagy létszámú munkakereső réteg, mely önmagától már nem volt képes változtatni a sorsán. Támogató programok közé sorolhatunk minden olyan aktív tevékenységi formát, mely közvetlenül a munkavállalót, vagy közvetve a munkáltatót támogatva, hozzájárul ahhoz, hogy a munkavállalók munkavégző képessége megőrzésre kerüljön, fejlődjön és hozzájáruljon a tartós munkaerő-piaci integrációhoz. A korrekciós beavatkozásokat a XX. század végére követte a prevenciós szolgáltatások megjelenése, melyet a nyugat-európai társadalmakban az állami szervezetek mellett a civil szervezetek is nyújtottak. Az állami foglalkoztatási programok, szolgáltatások fejlődése Magyarországon Hagyományos programok A foglalkoztatási programok közül legelőször a közhasznú foglalkoztatás jelent meg Magyarországon 1987-ben. Ekkor nyílt meg a lehetőség a települések számára, hogy - átmeneti intézkedésként- közhasznú foglalkoztatást szervezzenek a nehezebb helyzetben lévők számára. Szintén a foglalkoztatás állt a középpontjában az 1996-ban szervezett közmunkának, az 1998-ban induló, de 2000-ben kiteljesedő közcélú foglalkoztatásnak. Ezeket a foglalkoztatási programokat nevezzük hagyományos programoknak. A munkavállalók készségeinek, képességeinek fejlesztésének, a munkaerő-piaci hátrányok leküzdésére szolgáló programok csak később jelentek meg. Ennek oka az volt, hogy a döntéshozók úgy vélték, a hagyományos programoknak csak a munkaerőpiacon leghátrányosabb helyzetű, legalacsonyabb iskolai végzettségű munkavállalók másodlagos munkaerő-piaci alkalmazását kell megoldani. A foglalkoztatási programok így az alacsony iskolai végzettséggel rendelkezők számára, fizikai munkára, kevés eszközhasználatra épülő tevékenységre épültek. A munkanélküliek számának emelkedése, az alacsony iskolai végzettségű munkavállalók nagy száma miatt gyors és mennyiségi szempontból hatékony eszközre volt szükség. A tartós munkanélküliség szélesedése, a munka nélkül lévők differenciálódása (pl. a pályakezdő fiatalok megjelenése), valamint a hagyományos foglalkoztatási programok munkaerő-piaci integrációs hatásának elmaradása miatt megfogalmazódott az igény olyan modellkísérleti foglalkoztatási programok kifejlesztése iránt, mely a foglalkoztatáson túl, a munkavállalók képességeinek és készségeinek fejlesztésére irányult. ESZA típusú programok Az első ilyen kezdeményezések közé tartozott a Phare által finanszírozott kísérleti program, melyben a közmunka kiegészítésre került képzéssel. Ezek a képzések általában egy adott munkaművelet elvégzésére 36
Csoba Judit (2006): Foglalkoztatáspolitika (oktatási segédanyag), Debrecen: Debreceni Egyetem Szociológia és Szociálpolitika Tanszék
165 / 389
készítették fel a résztvevőket a közmunka keretében ellátott feladattal kapcsolatban. Általános azonban az volt, hogy a munka nélkül lévők közmunkán kívül igénybe vehették a munkaügyi központok által szervezett átképzési programokon való részvételt, valamint közvetett támogatásként a munkaadókat bértámogatással ösztönözték az álláskeresők foglalkoztatására. Ezek a programok azonban azokat az álláskeresőket érték el, akik magasabb iskolai végzettséggel rendelkeztek, rövid ideje voltak állás nélkül és készen álltak a munkavállalásra. A munkanélküliség tömegessé válásával, a munka nélkül töltött idő idejének növekedésével a munkavállalók mind nehezebben tudtak elhelyezkedni, mivel a munkavégző képességük, teljesítményük elmaradt a munkaerőpiacon elvárttól. Az 1990-es években a szakpolitikusok felismerték, hogy a munkanélküliek egyre nagyobb csoportja forog a közmunka – segély - közmunka körben. A hagyományos munkaerő-piaci programok önmagukban nem elegendőek az elhelyezkedéshez, a munka nélkül lévők pedig önerőből nem tudnak visszailleszkedni a munkaerőpiacra. Ezért az állami ellátórendszer az aktív eszközök kombinációjával segítette a legnehezebb helyzetben lévőket. Az ilyen programok keretében pl. a közhasznú munka mellett a résztvevők megszerezhették az általános iskolai végzettséget. A foglalkoztatási programok következő szintje az Országos Foglalkoztatási Közalapítványhoz (OFA) köthető modellprogramok megjelenéséhez és kidolgozásához köthető az 1990-es évek közepén, végén. Ekkor került sor a civil szervezetek bevonásával és végrehajtásával olyan komplex foglalkoztatási modellek kidolgozására, melyek azt a célt szolgálták, hogy a munkaerőpiacon leghátrányosabb rétegek minden olyan problémáját megoldják, vagy csökkentsék, melyek akadályozták a munkaerő-piaci (re)integrációt (tranzitfoglalkoztatás, KID, roma közösségi vállalkozás program). A foglalkoztatási és a képzési elem mellett megjelent a résztvevőkre irányuló szociális támogatás is, mely feladata, hogy a résztevőket a képzésben és a munkavállalásban akadályozó tényezőket elhárítsa. Összefoglalásként az alábbi táblázatban kerül bemutatásra a hagyományos és az ESZA típusú programok jellemzői:37 HAGYOMÁNYOS PROGRAMOK ESZA TÍPUSÚ PROGRAMOK Egydimenziósak. Általában egy probléma kezelésére koncentrálnak (képzés, közhasznú foglalkoztatás stb.) Feltételezik a munkavállalói készség, képesség meglétét
Többdimenziósak. A munkaerő-piaci hátrányok több típusának kezelése folyik ugyanazon program keretein belül Nem feltételezik a készségek meglétét, hanem törekednek azok kialakítására és megszilárdítására Főként az abszolút munkanélküliség kezelésére Főként a strukturális munkanélküliség kezelésére alkalmasak alkalmasak Egyszerre nagy létszámot kezelnek Kiscsoportokban dolgoznak Nagy létszámú, azonos helyzetű munkanélküli Nagy létszámú, de differenciált élethelyzetű csoportokat tételeznek csoportokat tételeznek A feladat: többnyire képzettséget nem igénylő A feladat: szakismeretek elsajátítása után egyszerű fizikai munka szakmunka
37
Csoba Judit (2006): Foglalkoztatáspolitika (oktatási segédanyag), Debrecen: Debreceni Egyetem Szociológia és Szociálpolitika Tanszék 44. oldal
166 / 389
A foglalkoztató: többnyire állami, önkormányzati szervezetek A források: hazai alapokból főként a Szolidaritási Alapból A feladatvégzés: állami, önkormányzati alapfeladatok és kiegészítő tevékenységek terén A továbbfoglalkoztatás mértéke: alacsony, 30 % alatti Célja: átmeneti jövedelempótlás, készségek megőrzése Hatása: rövid távú, "tűzoltó jellegű" Presztízse: alacsony, motiváltság alacsony és külső
A foglalkoztató: többnyire civil szervezetek A források: koordinált forrásfelhasználás hazai és EU-s alapokból A feladatvégzés: a szocio-ökonómiai gazdaságban és a versenyszférában A továbbfoglalkoztatás mértéke magas: 70 % fölötti Célja: hosszú távú jövedelem biztosítása, új készségek fejlesztése Hatása: hosszú távú, stratégiai jellegű Presztízse: magas, motiváltság magas és belső
Az önkormányzatok feladatvállalása a helyi munkaerőpiac programok ellátásban A gazdasági növekedés önmagában nem oldja meg a foglalkozatási problémákat, mindig lesznek a munkaerőpiacon hátrányosabb helyzetű rétegek, mint az alacsony iskolai végzettségűek, a tartósan munkanélküliek, a hajléktalanok, akiknek teljesítőképessége elmarad a versenyszférában megkövetelt szinttől. Számukra átmenetileg vagy tartósan a másodlagos munkaerőpiac jelenthet megoldást. A közfoglalkoztatás definíciója szerint az álláskeresők számára átmeneti időre szóló, munkaerő-piaci reintegrációt biztosító megoldás. A közfoglalkoztatás a piacot nem zavaró módon hoz létre közpénz felhasználásával munkaalkalmat a közületi és non-profit szféra közérdekű feladatainak ellátása érdekében. A központi források szűkülése, valamint a településeken élő álláskeresők számára, a másodlagos munkaerőpiacon ellátandó közfeladatok miatt, egyre inkább sürgetővé vált a helyi önkormányzatok bevonása. Ezt lehetővé tette az 1993. évi Szociális törvény, mely új feladatot adott az önkormányzatoknak. Az önkormányzatok szerepe a lokális munkaerő-piaci politikában a körülmények által kikényszerített szereppé vált. A nagyarányú tartós munkanélküliség kezelése érdekében inkább megszervezték a támogatott közmunkát, mint segélyezéssel biztosítsák a minimális szintű létfenntartást annak érdekében, hogy segély helyett munkabért adhassanak. Azonban a foglalkoztatási problémák megoldását nem lehet elvárni csak a lokális szinttől, mert a közmunka megszervezését jelentősen befolyásolja a település elhelyezkedése, nagysága, eszközellátottsága, az önkormányzati alkalmazottak létszáma és felkészültsége, rátermettsége, valamint a település vezetőjének hozzáállása a problémához. Mégis motiválja a feladat végrehajtására az önkormányzatokat az, hogy azon polgárai számára biztosítson munkalehetőséget akik (munka)szocializációja a közfoglalkoztatás keretei között történt. Ennek a rétegnek egy része „elvárja” az rendszeres önkormányzati gondoskodást, a szociális ellátás megszerzéséhez szükséges 30 napos foglalkoztatás megszervezését. A közmunka ezzel nem átmeneti segítség a munkanélküliség áthidalásában, hanem állandósuló életformává válhat. Az önkormányzatok hatókörébe kerülő tartósan munkanélküliek jelentős részének megszakad a kapcsolata az Állami Foglalkoztatási Szolgálattal. A regisztráció hiánya nem teszi lehetővé, hogy az álláskeresők részt vegyenek aktív munkaerő-piaci programokban, mint pl. a felnőttképzés, munkaerő-piaci tréningek, így a kitörési lehetőségek tovább szűkülnek.
167 / 389
Foglalkoztatási célú civil szervezetek szerepe a munkanélküliség kezelésében Az 1990-es évek közepe, vége óta a foglalkoztatási célú civil szervezetek szerepe egyre inkább hangsúlyossá vált. Az OFA, Phare, később a HEFOP és jelenleg a TÁMOP és ÚSZT kiírásra kerülő komplex foglalkoztatási programok megvalósítóiként 10-15 éves végrehajtási tapasztalattal rendelkeznek. Egy 2006-ban készült kutatás38 szerint a Magyarországon működő civil szervezetek között valamivel több, mint 200 körül mozgott 1997 és 2003. között azok száma, amelyek tevékenységük céljaként a foglalkoztatás javítását jelölték meg. A foglalkoztatási célú szervezetek többsége a munkanélküliség kezelését tűzte ki célul, és jelentős számban vannak közöttük a közhasznú foglalkoztatási szolgáltatást nyújtó szervezetek is. Néhány civil szervezet (2003-ban 18) szociális foglalkoztatást valósít meg, illetve ezt segíti elő. Kb. 40 szervezet a munkanélküliek, álláskeresők érdekvédelmét látja el. A foglalkoztatási célú civil szervezeteknek már 1997-ben is közel kétötöde alkalmazottal működött, és arányuk 2003-ra több mint 55 százalékra emelkedett. 1997 és 2003 között nemcsak az alkalmazottal rendelkező foglalkoztatási célú civil szervezetek száma és aránya, hanem alkalmazottaik száma is jelentősen nőtt. A foglalkoztatási célú szervezetek az önkéntes segítők száma tekintetében kedvezőtlenebb helyzetben vannak, mint a civil szervezetek általában: az egy szervezetre jutó önkéntes segítők száma lényegesen alacsonyabb a foglalkoztatási célú szervezetekben. A vizsgálatban részt vett nonprofit szervezetek igen stabilnak mondhatóak. Szinte valamennyien folyamatosan működnek, és alig akad köztük olyan, amely a létrejötte után hosszabb időre megszakította volna tevékenységét. A segítségnyújtás egy-egy civil szervezeten belül többféle formában zajlik, leggyakrabban azonban képzés formájában valósul meg. Sokaknál az állásközvetítés vagy a direkt foglalkoztatás jelenti a támogatást. A szolgáltatások jellemző módja a programszervezés és a lelki segítségnyújtás is, de csak az intézmények kis hányada ad közvetlen pénztámogatást ügyfeleinek. A vizsgált civilek túlnyomó többsége magánszemélyeknek nyújt támogatást, akik között saját tagjaik is megtalálhatók. Kisebb részük valamilyen szervezet, intézmény számára végez szolgáltatást, vannak, amelyek pl. kisebbségi csoportnak, családoknak, önkormányzatnak, szakmai csoportnak, illetve mindenkinek, aki eléri őket. A foglalkoztatási céllal megalakult civil szervezetek többsége települési szinten látja el feladatát, kisebb hányaduk terjeszti ki tevékenységét egész megyei hatókörre vagy régiós szintre. Ennél szélesebb körben ritkán fejtik ki hatásukat. A foglalkoztatási célú civil szervezetek körében jellemzőbb az, hogy a támogatottak fordulnak hozzájuk segítségért, mint az, hogy a szervezetek keresik meg célcsoportjaikat. A leggyakoribb azonban az, hogy mindkét formában eljuttatják szolgáltatásaikat a rászorulókhoz. A megkérdezettek többsége úgy ítélte meg, hogy tevékenységükre nagyobb az igény, mint amennyit ténylegesen ki is tudnak elégíteni. A munkaügyi ellátórendszer és az önkormányzat által kezelhetetlen, gyakran nem is regisztrált, a legnehezebben képezhető, foglalkoztatható célcsoportokkal megvalósított munkaerő-piaci programok (felnőttképzés, munkaerő-piaci szolgáltatások nyújtása), valamint a komplex foglalkoztatási programok sikeressége, a széles kapcsolati háló működtetése az állami munkaügyi szervekkel és az önkormányzatokkal, a jogi és finanszírozási nehézségek ellenére a civil szervezetek tevékenységének elismerése korlátozott, az együttműködés egyedi, bürokratizált, túlbiztosított.
38
Bocz János és munkatársai (2006): A foglalkoztatási célú civil szervezetek országos vizsgálata - záró jelentés http://www.echosurvey.hu/_user/downloads/kutatasi_beszamolo/t-NCA_zarotan0629.pdf 4-6. oldal - letöltés dátuma: 2012. május 2.
168 / 389
Az önkormányzat nem tud ellátási szerződést kötni, ezáltal normatívát biztosítani a foglalkoztatási célú civil szervezetekkel, mert nincs olyan feladat, melyet kötelezően el kellene látnia a foglalkoztatáspolitika területén. Nagyon sok önkormányzat inkább létrehozza a saját foglalkoztatási társaságát, mely biztosítja a közfoglalkoztatás szervezését, lebonyolítását, mely, ha jogi formájával nem is, de működésével elveszti civil jellegét, viszont megjelenik a pályázati forrásokért való küzdelemben. A munkaügyi központok alapvetően hatósági feladatok ellátására szolgálnak, a foglalkoztatási törvény eszközrendszerének működtetője. A munkanélküliek nagy száma és a rendelkezésre álló eszközrendszer korlátoltsága miatt a hivatal nem teljes mértékben alkalmas a személyre szóló szolgáltatások nyújtására. (A tranzitfoglalkoztatás országos elterjedésének az volt az egyik gátja, hogy a munkaügyi központ egy ügyfélre nem tudott két ellátást egy időben megállapítani, nem lehetett alkalmazni az eszközkombinációt, mert egy ügyfél nem részesülhetett egyszerre képzési és foglalkoztatási támogatásban.) A munkaügyi ellátórendszerrel való kapcsolatépítést nehezíti a civil szervezetekkel szembeni bizalmatlanság, féltékenység, melyet több kutatás is alátámaszt. 39 A civil szervezetek sajátossága a rugalmasság, így azonnal tudnak reagálni a munkaerőpiac, valamint az intézményrendszer változásaira. Az álláskeresőket, mint egyéneket kezelik, számukra a legideálisabb összetételű, idejű „szolgáltatási csomagot” tudják összeállítani, hogy céljaikat elérjék a munkaerőpiacon, ezzel új, hatékony eszközöket vezetnek be a foglalkoztatáspolitikai palettára. 40
Jelentős problémaként jelenik meg ezeknél a projekteknél, hogy a hátrányos helyzetű emberek körében megvalósított projektek következtében ezek a civil szervezetek nagyban specializálódtak, és a sikeres projektek esetében sikerült egy jó szakmai stábot, vagyis egy megfelelő motivációval rendelkező, a projektmenedzsmenttel együttműködő, jól képzett, tapasztalt szakértői csapatot (orvos, pszichológus, szociális szakember, képző, mentor…) kialakítani. Amennyiben a civilek a programjukat finanszírozás hiányában nem tudják folytatni, a kialakult szakmai kapacitásukat nem tudják felhasználni, ezáltal már jól működő, kialakult kapcsolatrendszerek, kapacitások mennek veszendőbe. Az is kérdéses, hogy egy később meghirdetésre kerülő kiírás esetében bevállalnak-e maximális kapacitáskihasználást igénylő, rövid távú együttműködéseket, vagy a kényszerű szünet miatt mással kötötték már le kapacitásaikat. A hazai és az Európai Uniós foglalkoztatási programok célja, hogy javítsák a hátrányos helyzetű emberek foglalkoztatási lehetőségeit és a munkaerőpiacra való belépését. A kiemelt célcsoportok közé tartoznak a romák, a tartósan munkanélküliek, a fogyatékos emberek, az iskolából lemorzsolódott fiatalok, az alacsony iskolázottságúak, a szenvedélybetegek, a hátrányos helyzetű térségekben élők. Az esettanulmányokhoz kapcsolódóan két célcsoport, az alacsony iskolai végzettségű munkanélküliek és a hátrányos helyzetű fiatalok legfontosabb jellemzői kerülnek bemutatásra:
39
Lux Judit (2001): A munkanélkülieket segítő non-profit szervezetek kapcsolatainak vizsgálata, Országos Foglalkozatási Közalapítvány https://skydrive.live.com/?cid=20226f10b70b2c25&resid=20226F10B70B2C25!343&id=20226F10B70B2C25%21343 – letöltés: 2012. május 2. 40
Kézy Béla és munkatársai (2007): „HEFOP időközi értékelés 2007” – Értékelési jelentés, Budapest
169 / 389
41
Az alacsony iskolai végzettségű munkanélküliek jellemzői: A képzetlen vagy alacsonyan képzett munkaerő fokozottan ki van téve a munkanélküliség és a társadalmi kirekesztés kockázatának. 2004-ben az Európai Unióban mintegy 75 millió embert, azaz a munkaerő harmadát tekinthettük alacsonyan képzettnek. Ez önmagában még nem mutatna tragikus képet akkor, ha nem vennénk komolyan azokat az előrejelzéseket, amelyek azt mutatják, hogy 2010-re a munkahelyeknek csak 15%-a lesz betölthető alapfokú végzettséggel. Jellemzően az alacsony iskolai végzettséggel rendelkező munkavállalók töltik be a betanított, vagy a kevés szaktudást igénylő munkaköröket. Mivel a munkavállaló ebben az esetben szinte csak a fizikai erejét tudja áruba bocsátani, a feladatok nagyon hasonlóak egymáshoz, melyet nagyon rövid idő alatt bárki elsajátíthat, így a munkavállaló bármikor helyettesíthető egy másik munkaerővel. A munkavállalók általában kevés munkaerő-piaci, munkajogi ismeretekkel rendelkeznek, így a kiszolgáltatottság fokozódik, sok esetben az alacsony fizetés mellett, a munkavállaló az ígéretekkel ellentétben, nincs bejelentve. A kezdő szakmunkások is általában minimálbérrel vannak bejelentve, mint az alacsony iskolai végzettséggel rendelkezők, így az ebben a pozícióban lévő munkavállalók nincsenek motiválva a sok időt, sok energiát, anyagi erőforrást igénylő szakma tanulásába úgy, hogy ennek a rétegnek a preferencia sorrendjében a rövidtávú célok előnyt élveznek a hosszú távú célok megvalósításával szemben. Idővel aztán a fizikai erő megkopik, az egészségi állapot meggyengül így az alacsony iskolai végzettségű munkavállalók hamar kikerülnek a munkaerőpiacról, helyüket átveszik a fiatalabbak, míg a szakképzettséggel rendelkezőket benntartja a tudásuk. A korábbiakkal ellentétben ma már nem jellemző, hogy ezek a munkavállalók rokkantsági ellátásba kerüljenek. A technikai fejlődés elősegíti a munkahelyek gépesítését, amely szintén csökkenti a magas közterhekkel járó munkaerő foglalkoztatását, valamint a globalizációs verseny miatt egyre másra szűnnek meg a munkaigényes munkahelyek. A hátrányos helyzetű fiatalok: 42 Az alacsony iskolai végzettséggel rendelkező munkavállalók utánpótlása nem csökken, hiszen a szakiskolákba beiratkozott tanulók közül közel a 30%-a lemorzsolódik, mely közel 10.000 főt jelent évente. 43 A hátrányos helyzetű fiatalok többsége szakiskolába kerül, jelentős mértékű a szegregáció. A 18-19 éves korosztálynak 20%-a szerez szakiskolai végzettséget. A szakiskolák minden negyedik tanulója legalább egyszer évet ismétel tanulmányai során. A nagyarányú lemorzsolódás miatt kiugróan magas az iskola befejezése és a szakképzettség megszerzése előtti, ún. korai iskolaelhagyás. 44 A fiatalok munkanélküliségének a következményei a társadalom és a jövő szempontjából is igen súlyosak. Ez mindenekelőtt azt jelenti, hogy az állami és önkormányzati ellátó rendszereket – s így a költségvetést is – olyan meglehetősen nagy összegű kiadások terhelik, amelyek megtakaríthatóak
41
Dr. Hunyadi György és munkatársai (2008): HEFOP 3.5.1 „Korszerű felnőttképzési módszerek kidolgozása és alkalmazása” Az európai unió és a felnőttképzés, Budapest 42
Dr. Kenderfi Miklós és munkatársai (2009): KID Kézikönyv, Debrecen
43
Társadalmi Megújulás Operatív Program 2007-2013.
44
Dr. Kenderfi Miklós és munkatársai (2009): KID Kézikönyv, Debrecen
170 / 389
lennének. A pályakezdő fiatalok munkaerő-piaci helyzetét tovább rontja a tankötelezettségi kor leszállítása, a szakmunkásképzés időtartamának csökkentése, valamint a nyugdíjkorhatár növelése. A munkaerőpiacról kiszorult fiatalok könnyen alakíthatnak ki különféle deviáns magatartásformákat. A tartósan legális munkajövedelem nélkül élő fiatalok gyakorlatilag intézményes támogatás nélkül maradhatnak. Ebben az élethelyzetben a fiatalok kiszolgáltatottakká válhatnak a különféle önsorsrontó, egészségkárosító és kriminális befolyásoknak, amelyek kezelése újabb, meglehetősen magas költségeket jelenthet a nemzetgazdaság számára. A pálya elején megélt sorozatos kudarcok tartós hatással lehetnek a munkához való hozzáállás szempontjából is. A munka nélkül maradt fiatalok nem kapnak lehetőséget arra, hogy valóságos értéket termeljenek, így az erre való törekvéseiket sokan végleg feladják. Az ilyen módon felnőtté váló fiatalok számára különféle segítő intézmények működtetése és speciális humán szolgáltatások biztosítása szükséges, hogy a kialakuló kockázatot csökkenteni lehessen. A legnagyobb gondokkal azok a társadalmi csoportok küzdenek, akik már fiatal korukban messzire kerültek a tanulás világától. Magyarországon sokan a tankötelezettségi kor vége előtt kimaradnak vagy az általános iskolából, vagy pedig a középfokú oktatásból. Ennek egyik súlyos következménye az lesz, hogy szakképzettség nélkül munkaerő-piaci beilleszkedésük, foglalkoztatásuk gyakorlatilag lehetetlenné válik. A kérdés az, hogyan lehetnek alkalmasak a munkaerő-piaci integrációra azok a tanulás világát többnyire idő előtt elhagyó fiatalok, akik a megfelelő fokozatban vagy nem szereztek befejezett iskolai (szakmai) végzettséget, vagy iskoláztatásuk során nem sajátították el a munkavégzéshez szükséges kompetenciákat. Ezeknek a fiataloknak az iskolából történő kimaradása elsősorban hátrányos szociális körülményeikből adódik. Ez a sokszor halmozottan hátrányos helyzet a képzetlenség és az alacsony fokú iskolázottság következtében tovább romlik, és ez mind az egyént, mind pedig a családját tragikus élethelyzetekbe kényszerítheti. Különösen azok a tanulók vannak kitéve a lemorzsolódás veszélyének, akik gyenge munkaerő-piaci pozíciójú családokból érkeznek az iskolába. Ezekben az esetekben az egzisztenciális helyzet – és általában az életkörülmények – nem teszik lehetővé a tanuláshoz szükséges megfelelő feltételek biztosítását.
171 / 389
Stratégiai, szakpolitikai áttekintés a foglalkoztatási szakterület vonatkozásában A Nemzeti Fejlesztési Terv A Nemzeti Fejlesztési Terv (NFT) stratégia célja az volt, hogy a 2004-2006 közötti időszakra kijelölje Magyarország Strukturális Alapokból támogatható fejlesztéspolitikai célkitűzéseit és prioritásait. Az NFT az alábbi specifikus célokat jelölte ki a beavatkozási területek meghatározásához: A Nemzeti Fejlesztési Tervben és a hazai fejlesztési elképzelésekben foglalt intézkedések hosszú távú célja a lakosság életminőségének javítása. A fejlesztési stratégia első specifikus célkitűzése a versenyképesebb gazdaság fejlesztése volt. A stratégia S OT analízisében, a humán erőforrások gyengeségi között kiemelhetjük, az oktatás, a szakképzés és a munkaerőpiac közötti nem megfelelő kapcsolatot, valamint az egyes csoportok (fiatalok, idősebbek, romák, fogyatékkal élők, szakképzetlenek) munkaerő-piaci kirekesztettségét. Ezért a gazdasági versenyképesség növelése mellett az általános cél megvalósításának másik előfeltétele a humán erőforrások jobb kihasználása lett. Ennek a második specifikus célkitűzésnek két oldala van, egyrészt egy jobb minőségű, képzettebb, a munkaerő hatékonyabb felhasználását lehetővé tevő humán tőke, másrészt azt jelenti, hogy a foglalkoztatásból kieső emberek tehetségét, tudását és munkaképességét is hatékonyabban kell hasznosítani. Ez lehetővé teszi a meglévő humán tőke és a munkaerő jobb kihasználását, s ezzel az egy főre eső jövedelem növelését. A versenyképesség fokozása és a humán erőforrások jobb kiaknázása egymást kölcsönösen erősítő tényezők. A jobb gazdasági versenyképesség keresletet teremt a képzettség és a tudás iránt, emeli a foglalkoztatottságot és az aktivitási rátát. Ugyanakkor az emberek munkaerő-piaci integrálása és képzettségi szintjük javítása erősíti a gazdasági versenyképességet, és lehetővé teszi a magasabb hozzáadott értéket képviselő tevékenységek megtelepedését az országban. A harmadik specifikus célkitűzés ezért a jobb környezetet és a kiegyensúlyozottabb regionális fejlődést irányozza elő. E cél elérése nemcsak az EU-hoz való felzárkózást segíti elő, hanem hatással van a többi specifikus célkitűzésre is. A környezet minőségének javítása ugyanis kedvezően hat a munkakörülményekre és a lakosság egészségi állapotára, javítja a gazdasági versenyképességet, és előmozdítja a humán erőforrások hatékonyabb kiaknázását. A közszolgáltatások területén meglévő regionális egyenlőtlenségek mérséklése javítja a termelőszektor versenyképességét, és növeli a munkaerő-piaci részvételt. A gazdasági versenyképesség erősítése a humán erőforrások jobb kihasználását teszi szükségessé. A foglalkoztatás növelését és a munkanélküliség mérséklését az aktív munkaerő-piaci politikák segítik elő. Az aktív eszközökben résztvevő munkanélküliek számának növelése mellett, nagy hangsúlyt kell fektetni a hatékonyság és a minőség javítására is. A fenntartható eredmények elérése érdekében javítani kell a munkaerő-piaci képzések hatékonyságát, és fejleszteni kell az Állami Foglalkoztatási Szolgálat munkaközvetítési és egyéb szolgáltatásait. A foglalkoztatottság növeléséhez befektetési és képzési programok, valamint az önfoglalkoztatók és a kezdő vállalkozók közvetlen vagy közvetett támogatása útján ösztönözni kell a munkahelyteremtést. Az e téren végzendő tevékenység magában foglalja a fiatalok képzését is. A középfokú oktatásból a munkába való átmenet megkönnyítése érdekében, a középfokú képzést követő magasabb szintű szakmai tanfolyamok választékának bővítésével növelni kell az ilyen típusú képzésben résztvevő fiatalok számát. A vállalkozók képzése bővíti vállalkozási ismereteiket, növeli a cégek foglalkoztatási kapacitását, javítja rugalmasságukat, és fokozza a vállalkozások fennmaradásának esélyeit, ami hozzájárul a magasabb foglalkoztatottsághoz és a humántőke minőségének javításához. 172 / 389
A foglalkoztatás további növelésének előfeltétele a leginkább hátrányos helyzetű csoportok (beleértve a tartós munkanélkülieket, a fiatal és az idősebb korosztályokat, a fogyatékkal élőket és a roma népességet) oktatási/foglalkoztathatósági esélyeinek javítása. Az oktatás és képzés fejlesztése az egész életen át tartó tanulás koncepciója keretében, folyamatosan bővíti a munkavállalók és az iskoláskorúak ismereteit. Az Internet elérési lehetőségek kiszélesítése, és a eb alapú adatbázisok és információk használata csökkenti a tanulási költségeket, ezáltal elősegíti az egész életen át tartó tanulást, az önképzést, a magasabb szintű tudás és szakképzettség megszerzését. A versenyképesség erősítése a társadalom hátrányos helyzetű csoportjainak nagyobb munkaerő-piaci részvételét is feltételezi. Különösen a nők munkaerő-piaci reintegrációja jelent problémát. Intézkedések történtek elhelyezkedési lehetőségeik megkönnyítésére, üzleti vállalkozások beindításának elősegítésére, vertikális és horizontális munkaerő-piaci szegregációjuk csökkentésére, és az önfoglalkoztatók közötti arányuk növelésére. A nők, magasabb képzettségi szintjük ellenére gyakran találkoznak munkahelyi diszkriminációval, számukra a gyermekgondozás befejezése után nehéz a visszatérés a munkaerőpiacra. Ezért az esélyegyenlőség biztosítása mellett, a nők jobb munkaerő-piaci teljesítményét elősegítő intézkedésekre van szükség. A nők nagyobb munkaerő-piaci részvétele úgy biztosítható, ha könnyebben hozzáférhetnek az oktatási, képzési és foglalkoztatási lehetőségekhez. Emellett támogatni kell az esélyegyenlőség érvényesülését előmozdító munkaadókat és képzési intézményeket, valamint a munka és a családi élet összeegyeztetését lehetővé tevő munkahelyi gyakorlat terjedését. A társadalom egy másik alulfoglalkoztatott nagycsoportja a roma kisebbség, akiknek nagyobb munkaerőpiaci részvétele jelentősen elősegítené az ország humán erőforrásainak jobb kihasználását. A társadalmi kirekesztés felszámolásának egyik eszköze a hátrányos helyzetű csoportok foglalkoztathatóságának javítása. Ezen erőfeszítéseket a foglalkoztatás ösztönzésére és a szociális körülmények javítására irányuló akcióknak kell kísérniük. A beavatkozás különösen a romák esetében elengedhetetlen, mivel munkaerőpiaci helyzetük különösen rossz, elégtelen társadalmi beilleszkedésük pedig gyengíti a társadalmi kohéziót. Oktatási esélyegyenlőségük biztosítása és a társadalmi befogadás támogatása növeli munkaerő-piaci esélyeiket. A közvetlen intézkedések javítják munkaerő-piaci pozíciójukat, foglalkoztathatóságukat és társadalmi helyzetüket. Az elmaradott térségekben, ahol a hátrányos helyzetű csoportok koncentrálódnak, az információs társadalom által nyújtott lehetőségekhez, az információhoz és a tudáshoz való hozzáférhetőség javítása elősegíti a helyi közösségek és az egész társadalom kohéziójának erősödését. 45
A strukturális alapok félidős értékelése szerint az első Nemzeti Fejlesztési Terv fő céljaként megfogalmazott – az Európai Unió átlagához képesti jövedelemkülönbségek mérséklése – az értékelések és a hatásvizsgálatok tanulságai szerint továbbra is releváns és reális volt ebben az időszakban. A Strukturális Alapok támogatásai hozzájárultak a tervezett cél megvalósulásához. Magyarország egy főre eső bruttó hazai termékben mért lemaradása az Európai Unió átlagától továbbra is jelentős, a felzárkózás igénye továbbra is erősen jelen van a magyar társadalomban. Az NFT elindulása után a felzárkózás üteme felgyorsult, a cél elérése közelebb került, amiben a Strukturális Alapok támogatásainak is szerepe volt. Ez utóbbit mind a program-monitoring mutatók, mind a makrogazdasági modellszámítások alátámasztják. A Nemzeti Fejlesztési Tervben megfogalmazott célok megvalósítása során problémát okozott, hogy az Európai Unióhoz való csatlakozás előtt nem álltak rendelkezésre tervezési tapasztalatok, ezért a
45
Nemzeti Fejlesztési Hivatal (2006): A strukturális alapok közbenső értékelése, Budapest 173 / 389
programok kialakításánál elsőbbséget élveztek a hagyományos, a korábbi hazai támogatáspolitikában megszokott konstrukciók, amelyek a források felhasználását jelentősen megkönnyítették. A programok kialakításánál a sikeres forráslehívás elsőbbségének oka, a támogatások hasznosulását vizsgáló elemzések és értékelések hiánya volt. A másik problémát a végrehajtás intézményrendszere okozta. A programok indításával egy időben történt az intézményrendszer felállítása, a célok definiálása, a szervezeti kultúra kialakítása. A programok előrehaladásának megítéléséhez szükséges elemzések és értékelések elvégzéséhez még a programok indulása után két évvel sem álltak rendelkezésre adatok. Összességében elmondható, hogy az eredmények alapján az előzetes várakozások beigazolódtak: mind a négy területen hozzájárultak a beavatkozások a magyar gazdaság felzárkózásához. A gazdasági növekedésben, 2004-2008 között várhatóan átlagban 0,3 százalékpontos többletet eredményezett az első NFT. Ugyanezen időszak alatt évente átlagosan 3%-kal több beruházás realizálódott és 1%-kal magasabb fogyasztás valósult meg. A Strukturális Alapoknak pozitív hatása volt a munkaerőpiacra is. Évente átlagosan 31 ezerrel több a foglalkoztatott volt, mint a beavatkozások nélkül. A hosszú távon is fennmaradó hatások a kínálati oldalon jelentkeznek: mind az egységnyi munkaerőköltség, mind a munkatermelékenység évről évre nagyobb eltérést mutat az alappálya-előrejelzéshez képest. Az EQUAL program megvalósításának tapasztalatai alapján megállapítható, hogy Magyarországon a foglalkoztatás alacsony szintje, a rugalmas foglalkoztatási formák hiánya és a munkaerőpiac regionális különbségei indokolják, hogy a munkanélküliek aktiválásában illetve a foglalkoztathatóság javításában nagyobb mértékben kell támaszkodni a vállalkozásokra, nagyobb hangsúlyt kell fektetni a foglalkoztatottak alkalmazkodóképességének javítására a következő programozási időszak előkészítésekor. Az I. NFT fejlesztési rendszere működésének mechanizmusai Az elemzés során az értékelők arra a következtetésre jutottak, hogy az I. NFT fejlesztési rendszerének működését hat mechanizmus jelenléte jellemezte: 1. A fejlesztési források főleg az önkormányzati-állami szférához áramlottak a versenyzés civil szférával szemben (közszféra-mechanizmus); 2. Az önkormányzatok közül is jellemzően a nagyobb lakosságszámú, megyei jogállású városok részesültek az átlagot meghaladó arányban a forrásokból, vagyis – hasonlóan a versenyszférához – a nagyobb befolyású és jelentősebb erőforrásokkal rendelkező szereplők „szívták” magukhoz a fejlesztési forrásokat (centralizáció-mechanizmus); 3. A versenyszférán belül a nagyobb szervezetek sikeresebbek voltak a versenyben, mint a mikro- és kisvállalkozások (nagy szervezet-mechanizmus); 4. A fejlettebb térségek és települések, különösen sikeresebbnek bizonyultak a fejletlenebbeknél. Figyelemre méltó az az összefüggés is, hogy az országgyűlési határozatban megállapított elmaradottabb kistérségekbe és településekre nem áramlott az átlagot meghaladó mértékű erőforrás (fejlettségmechanizmus); 5. A komoly fejlesztési hagyományokkal, kiépültebb fejlesztési rendszerrel bíró települések és térségek sikeresebbnek bizonyultak a kevésbé intézményesült fejlesztési rendszerűeknél (intézményesültségmechanizmus); 6. A kormánypárti többségű térségek jobban szerepeltek, mint az ellenzékiek (pártpolitikaimechanizmus). A kutatás eredményei szerint a hazai civil szféra döntő része kimaradt az I. NFT-ből. Források, szakemberek, megfelelő pályázati kínálat híján a civil szervezetek alig jelentek meg a fejlesztési 174 / 389
rendszerben. Pedig a harmadik szektor szervezetei fontos szerepet játszanak a munkahely-teremtésben. Ezek a szervezetek azokra a helyi igényekre és szükségletekre is reagálnak, amelyek kielégítésére a magán- és közszféra nem képes, ezért fontos szereplői a foglalkoztatás bővítésének is. A harmadik szektor kezdeményezéseinek fő jellemzői a következők: − Céljuk a helyi szükségleteknek és új elvárásoknak megfelelő áruk és szolgáltatások biztosítása. − Olyan szűk piacokon képesek szolgáltatásokat nyújtani, amelyeket gyakran profittermelésre alkalmatlannak tartanak, és ahol a profitorientált privát szektor nem kíván megjelenni. Ezért az itt létrejött tevékenységek és munkahelyek plusz tevékenységek és munkahelyek. − A fő tevékenységi területek a személyes és szociális szolgáltatás, a településüzemeltetés és -fejlesztés, a kultúra, a sport stb. − Különböző pénzforrásokat használnak fel.
175 / 389
A harmadik szektor fejlesztésével kapcsolatban a következő javaslatok születtek: − Támogatni kell a civil szervezetek kapacitásfejlesztését, például a menedzsment ismeretek és képességek javítását, a professzionalizmus terjesztését, vállalkozási ismeretek szerzését, az ún. tanuló partnerségeket. − Támogatni kell a helyi és regionális hatóságok, illetve a közszféra intézményeinek a harmadik szektorbeli szervezetekkel való együttműködéssel kapcsolatos képzését. − Támogatni kell a civil szervezetek és az üzleti szektor együttműködését. Megállapítható volt továbbá, hogy minél kisebb egy szervezet, és az adott projekt költségvetése minél nagyobb jelentőségű a szervezet árbevétele és forgótőkéje szempontjából, annál nagyobb nehézséget okoz a pályázatok elbírálása, a projekt megkezdése és a kifizetések ideje közti időszak elnyúlása, valamint az, hogy előre nem látott bürokratikus akadályokat kell a kifizetések realizálása érdekében a szereplőknek elhárítaniuk. A modern foglalkoztatáspolitika tehát nagymértékben függ attól, hogy mennyire sikerül: − a piaci problémákat és kihívásokat alaposan elemezni; − az erőforrásokat egyesíteni a munkaerőpiac különböző szereplői képességeinek összevonásával és kombinálásával; − a különböző megoldásokat értékelni (egymástól tanulás) és − a legjobb megoldásokat elterjeszteni az állandó jellegű finanszírozási rendszerek és politikák fejlesztése érdekében. Humánerőforrás - Fejlesztés Operatív Program 2004-2006. Mint fentebb láttuk, a Nemzeti Fejlesztési Terv az ország gazdasági és társadalmi helyzetének átfogó elemzése alapján meghatározza a Strukturális Alapokból a 2004-2006-os időszakban támogatandó célokat és prioritásokat. Az NFT átfogó célja az EU-átlaghoz viszonyított jövedelemkülönbség csökkentése volt. Ennek eléréséhez a stratégia a gazdaság versenyképességének javítását, a humánerőforrások jobb kihasználását, a környezet javítását és a kiegyensúlyozott regionális fejlődés elősegítését tűzte ki specifikus célként. Magyarország öt operatív programot dolgozott ki a célok elérése érdekében. Az operatív programok közül a Strukturális Alapok forrásaiból a Humánerőforrás-fejlesztés Operatív Program (HEFOP) részesedett a legnagyobb mértékben. A 2004-2006 közötti időszakra vonatkozóan a HEFOP teljes költségvetése összesen 750 millió euró. Ebből mintegy 562 millió euró közösségi támogatás, amelyet a hazai – elsősorban állami – források további 187 millió euróval egészítenek ki. A Humánerőforrás-fejlesztés Operatív Program célzott akciókat tartalmaz a foglalkoztatás, az oktatás és képzés, a szociális szolgáltatások és az egészségügyi ellátás területén. A HEFOP elsődlegesen az Európai Szociális Alap (ESZA) támogatásaira épült, amelyeket az Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA) forrásai is kiegészítettek a humánerőforrás-fejlesztést elősegítő infrastrukturális beruházások támogatásával. A HEFOP stratégiája három fő célkitűzésre épült. A program első célkitűzése a foglalkoztatás bővítése, a gazdasági növekedés fenntartása érdekében. Ez a munkaerő foglalkoztathatóságának javításával, valamint a munkanélküliek, az inaktívak, és különösen a nők munkaerőpiacra való visszatérésének elősegítésével, magas színvonalú és hatékony foglalkoztatási szolgáltatások nyújtásával érhető el. Ahhoz, hogy a tudás, a szakképzettség hiánya ne akadályozza a gazdasági fejlődést, versenyképes munkaerőre van szükség. A tudásalapú társadalom kihívásainak való megfelelés az ismeretek, a 176 / 389
készségek és alkalmazkodóképesség folyamatos fejlesztését igényli, amelyet az egész életen át tartó tanulás lehetőségei biztosíthatnak. Ehhez erősíteni kell az oktatás és a gazdaság közötti kapcsolatokat, és mindenki számára biztosítani kell a versenyképes tudás és készségek megszerzésének lehetőségét. A népesség rossz egészségi állapota jelentősen rontja a munkaerő foglalkoztathatóságát, magas inaktivitáshoz és a munkaerőpiacon töltött időszak megrövidüléséhez vezet. Ezért az egészségi okok miatt kieső produktív idő csökkentését célzó aktív intézkedések, köztük a munkából jelenleg kiszorultak rehabilitációja és átképzése jelentősen hozzájárul a kibocsátás növekedéséhez. A munkaerő-piaci részvétel elősegítése kulcsfontosságú eszköz a társadalmi kirekesztődés és a szegénység megelőzése szempontjából. A foglalkoztatás, az oktatás, a képzés és a szociális szolgáltatások eszközeivel egyenlő esélyt kell teremteni mindenki számára a munkaerőpiacra való belépéshez. A szociális szolgáltatások és az egészségügy területén mutatkozó regionális különbségeket csökkenteni kell annak érdekében, hogy a hátrányos helyzetűek - különösen a roma emberek - megfelelő minőségű és hatékony szolgáltatásokhoz jussanak. A program az alábbi prioritásokon keresztül valósul meg: 1. Aktív munkaerő-piaci politikák támogatása: A prioritás az Állami Foglalkoztatási Szolgálat (ÁFSZ) aktív munkaerő-piaci programjait támogatja, amelyek célja a munkanélküliek visszasegítése a munkaerőpiacra, a munkanélküliség tartóssá válásának megelőzése, a fiatalok munkaerő-piaci beilleszkedésének segítése. A jobb minőségű és hatékonyabb szolgáltatások biztosítása érdekében a szolgáltatások, köztük az állásközvetítés és a tanácsadás rendszerének és informatikai hátterének fejlesztése is szükséges. A prioritás támogatja a nők munkaerőpiacra való visszatérését, vállalkozóvá válását. Elősegíti továbbá a munka és a családi élet összeegyeztetését, a gyermekek és más hozzátartozók nappali gondozását, ellátását biztosító szolgáltatások fejlesztésével. 2. A társadalmi kirekesztődés elleni küzdelem a munkaerőpiacra való belépés segítésével: A prioritás azokat a kezdeményezéseket támogatja, amelyek célja, hogy javítsák a hátrányos helyzetű emberek foglalkoztatási lehetőségeit és a munkaerőpiacra való belépését. E célcsoportok közé tartoznak a többi között a romák, a tartósan munkanélküliek, a fogyatékos emberek, az iskolából lemorzsolódottak, az alacsony iskolázottságúak, a szenvedélybetegek, a hátrányos helyzetű térségekben élők. Mindez olyan átfogó megközelítést feltételez, amely az oktatás és képzés, a foglalkoztatás és a szociális szolgáltatások eszközeire egyaránt épít. Az intézkedések végrehajtása során kiemelt figyelmet kell fordítani a romák foglalkoztathatóságának javítására, akik a munkaerőpiacra való belépés tekintetében különösen hátrányos helyzetben vannak. 1. Az egész életen át tartó tanulás és az alkalmazkodóképesség előmozdítása: A prioritás az oktatás több különböző szintjét – így az iskola előtti, az alapfokú és a középfokú oktatást, a szakképzést, a felsőfokú szakképzést, a felsőoktatásra és a felnőttképzést – érintő fejlesztéseket támogat. Az alábbi tevékenységek finanszírozhatók: az alapvető készségek és kompetenciák kifejlesztéséhez szükséges megfelelő módszertani és pedagógiai alapok megteremtése, a szakképzés rendszerének tökéletesítése annak érdekében, hogy jobban megfeleljen a gazdaság igényeinek, a tudásalapú társadalom és a változó gazdaság által támasztott követelmények felsőoktatásba történő beépítésének megkönnyítése, a felnőttképzés és ezen belül a munkahelyi képzés, valamint a vállalkozói készségfejlesztés előmozdítása. 177 / 389
2. Az oktatás, a szociális szolgáltatások és az egészségügyi ellátórendszer infrastruktúrájának fejlesztése: A prioritás az Európai Regionális Fejlesztési Alap támogatásával a humánerőforrás-fejlesztéshez kapcsolódó infrastrukturális beruházásokat finanszírozza. Az intézkedések célja megszüntetni azokat a regionális egyenlőtlenségeket, amelyek az oktatás, a szociális szolgáltatások és az egészségügyi ellátás területén mutatkoznak, továbbá elősegíteni a szolgáltatásokhoz való egyenlő hozzáférést. Az ESZA által támogatott tevékenységekhez szükséges infrastruktúra fejlesztése jelentős mértékben hozzájárul a program céljainak eléréséhez. A humánerőforrás-fejlesztés a gazdasági növekedés támogatásának, a strukturális változások kezelésének egyik fő eszköze. Ezért a Program egyik célja a tudásalapú társadalom által megkövetelt ismeretek és kompetenciák megszerzésének támogatása, valamint az egész életen át tartó tanulás hozzáférhetővé tétele a lehető legtöbb ember számára. Vannak azonban olyan emberek, akik hátrányba kerülnek a munkaerőpiacra lépéskor, a munkaerő-piaci követelmények teljesítésekor. Hátrányos helyzetüket gazdasági és társadalmi tényezők – regionális egyenlőtlenségek, egyéni körülményeik, egészségi állapotuk, a motiváció, a képesség vagy az információk hiánya, stb. – okozzák. Az uniós csatlakozás sikere múlik azon, hogy mindenki képes legyen élni annak előnyeivel. Ezért az Operatív Program kiemelt célja az esélykülönbségek csökkentése, a társadalmigazdasági helyzetből fakadó hátrányok leküzdésének segítése. E tekintetben a legfontosabb eszköz az esélyegyenlőség megteremtése a munkaerőpiachoz, az oktatáshoz, a szociális szolgáltatásokhoz és az egészségügyi ellátáshoz való hozzáférés területén. Az ifjúsági munkanélküliség megelőzése a fiatalok foglalkoztathatóságának és elhelyezkedési lehetőségeinek javítására irányuló intézkedéseket tesz szükségessé. Ehhez az oktatás és képzés rendszerének a jelenleginél jobban kell igazodnia a gazdasághoz, segíteni kell az oktatásból a munka világába való átmenetet, a foglalkoztatási szolgálatnak pedig átfogóbb, és jobban célzott szolgáltatásokat kell nyújtania az álláskereső fiatalok számára. A foglalkoztatási szint emelésének kulcsfontosságú összetevőjeként az intézkedéseknek különösen arra kell irányulniuk, hogy képessé tegyék a munkanélkülieket és az inaktívakat a munkaerő-piaci reintegrációra, erősítsék munkavállalási szándékukat. E tekintetben a legfontosabb eszköz a foglalkoztathatóság javítása a gazdasági igényeknek megfelelő képzettség és szaktudás megszerzésének támogatásával, valamint az egyéni képességekhez, igényekhez és lehetőségekhez igazodó szolgáltatások nyújtásával. A foglalkoztathatóság javítására irányuló akciókat azoknak az aktív munkaerő-piaci intézkedéseknek az előmozdítására kell alapozni, amelyek célja a munkanélküliség megelőzése, a munkanélküliek újbóli munkába állásának segítése, és a munkanélküliség tartóssá válásának megelőzése. Felnőttképzés Az 1990-es évek elején, a munkaerőpiac radikális átrendeződésével együtt, több, egymást erősítő tényező hatására átalakult, meggyengült a felnőttképzés intézményrendszere. A fő okok: - a munkahelyek és a foglalkoztatottak számának jelentős csökkenése lehetővé tette, hogy a munkaadók válogassanak a munkavállalók között. Ennek következtében különösebb költségvonzatok nélkül javult tehát a munkaerő-állomány összetétele, képzettségének színvonala; - a tulajdonosi szerkezet átalakítása, a privatizációs program, a nagyvállalatok feldarabolódása megrendítette a szakképzés és ezzel együtt a felnőttképzés korábban erős, kiépült intézményi, vállalati hátterét. 178 / 389
- az oktatás és képzés rendszere nem megfelelően biztosítja a munkaerőpiacon szükséges készségek és kompetenciák elsajátítását. - a fiatalok jelentős része a munkaerő-piaci igényeknek nem felel meg, képzettség és készségek nélkül lép be a munkaerőpiacra. - a tudásalapú társadalom kihívásainak való megfelelés a munkaerő fokozott alkalmazkodását kívánja meg. Új alapokon kezdett újjászerveződni a munkaerő-piaci képzés, első lépésben a munkanélküliek és a feleslegessé vált munkavállalók foglalkoztathatóságának javítására koncentrált. Az utóbbi években pedig, az egész életen át tartó tanulás előtérbe kerülésével, a munkaerőpiac strukturális feszültségei erősödésének hatására megindult a felnőttképzés finanszírozásának, intézményrendszerének fejlesztése, megfelelő jogi kereteinek megteremtése. Megszületett az iskolarendszeren belüli és azon kívüli felnőttképzésre egyaránt vonatkozó 2001. évi CI. törvény a felnőttképzésről. A Humánerőforrás-fejlesztési Operatív Program Program kiegészítő Dokumentuma tartalmazza a Program prioritásait és intézkedéseit. A négy prioritásból, ebben a fejezetben az 1. prioritás az aktív munkaerő-piaci intézkedések támogatása intézkedései, valamint a 2. prioritás A társadalmi kirekesztés elleni küzdelem a munkaerőpiacra való belépés segítésével a Hátrányos helyzetű emberek foglalkoztathatóságának javítása, különös tekintettel a roma népességre intézkedés kerül bemutatásra, mivel leginkább ezek szolgálják a munkaerőpiacon hátrányos helyzetű emberek munkaerő-piaci reintegrációját. 1. prioritás Aktív munkaerő-piaci intézkedések támogatása 1.1. A munkanélküliség megelőzése és kezelése: Ez az intézkedés az Állami Foglalkoztatási Szolgálat által megvalósított különböző aktív munkaerő-piaci programokhoz nyújt támogatást. Ezek a programok átfogó módon közelítik és célozzák meg mind a munkanélkülieket, mind az inaktívakat, összhangban az új Foglalkoztatási Irányvonalakkal, mely arra ösztönzi a tagállamokat, hogy különböző aktív és megelőző intézkedésekkel segítsék elő a munkanélküli és inaktív személyek tartós munkanélkülivé válásának megelőzését, valamint előmozdítsák a munkaerőpiacra történő visszatérésüket.
Az intézkedés keretében megvalósított aktív munkaerő-piaci programok biztosítják, hogy minden résztvevőnek fel kell ajánlani egy támogatott újrakezdési lehetőséget, mielőtt munkanélküliségük időtartama elérné fiatalok esetében a 6 hónapot, mások esetében a 12 hónapot. Az igények felmérésére és értékelésére épülő, személyre szóló egyéni akciótervet kell készíteni, amely magában foglalja a képzést, átképzést, vagy egyéb, a foglalkoztathatóság javítását szolgáló eszközöket (pl. tanácsadás, támogatás munkahelykeresésben, munkatapasztalat szerzés, stb.) Valamennyi célcsoport esetében különösen fontos az informatikai ismeretek és készségek fejlesztése. Az intézkedés célkitűzései a célcsoporthoz tartozó személyekre irányuló támogatásokkal központi programokon keresztül valósulnak meg, amelyeket a húsz Megyei Munkaügyi Központ hajt végre. Az egyes programok egységes szakmai tartalma érdekében a konkrét programkidolgozás szakmai koordinációját a Foglalkoztatási Hivatal látja el. Célcsoport: Munkanélküli és inaktív személyek, különösen a fiatalok (16-30 év közöttiek), a tartósan munkanélküliek (30 év felettiek) és a még nem tartósan nyilvántartott munkanélküliek, regisztrált álláskeresők és inaktív személyek (30 év fölöttiek). 179 / 389
1.2. Az Állami Foglalkoztatási Szolgálat fejlesztése: Az intézkedés középpontjában a Foglalkoztatási Szolgálat, a Megyei Munkaügyi Központok és Kirendeltségeik állnak. Az intézkedés négy területre koncentrál: 1. Az állásközvetítés rendszerének fejlesztése a tanácsadás és az álláskeresési szolgáltatások kiterjesztésén keresztül - regionális és helyi munkaerő-piaci információk nyújtása a térség munkaadóinak és munkavállalóinak az adott régióban, - személyre szabott szolgáltatások biztosítása, a foglalkoztatási szolgálat komplex programjainak támogatása (esetkezelés, egyéni akciótervek, öninformációs állomások, stb.) - profiling bevezetése, ami a tartós munkanélküliség korai azonosításának speciális eszköze (személyre szabott szolgáltatások a tartós munkanélkülieknek) a tartós munkanélküliség megelőzésének céljából, 2. A foglalkoztatási szolgálat szolgáltatásai minőségének javítása az alkalmazottak képzésén keresztül, bevonva a roma alkalmazottakat is. 3. Megfelelő munkaerő-piaci elemzések készítésének fejlesztése abból a célból, hogy elősegítse a munkaerő-piaci kereslet és kínálat változásainak előrejelző képességét, munkaügyi kutatások és előrejelzések készítése. 4. Az ügyfelek részére aktuális munkaerő-piaci információk, valamint képzési lehetőségekről szóló információ nyújtása, kiegészítve karrier tanácsadással az alábbi területeken: - szélesebb körű szolgáltatási rendszer kialakítása a regionális és helyi ifjúsági szolgáltató irodákkal való együttműködés erősítése révén, alkalmazottaik részére képzések nyújtása, - cégekkel való kapcsolattartás fejlesztése egy internet alapú rendszeren keresztül, mely elősegíti a munkaadók részéről a foglalkoztatási szolgálatnak történő gyors visszajelzést az aktuális munkaerő-piaci igényekről. 1.3. A nők munkaerő-piaci részvételének támogatása, a munka és a családi élet összeegyeztetése: Az intézkedés célja a nők munkaerő-piaci részvételének előmozdítása a képzés, a munkavállalás és a vállalkozóvá válás, valamint a munka és a családi élet összehangolásának elősegítésével. Az intézkedés kiemelt figyelmet fordít a nők önfoglalkoztatóvá, vállalkozóvá válásának támogatására képzések, a vállalkozói készségek fejlesztése, illetve tanácsadói szolgáltatások biztosítása segítségével. Ezen kívül fontos, hogy a projektek kifejezetten a célcsoport szükségleteihez igazodva, segítsék a nőket azon nehézségek feldolgozásában, amelyek a társadalom által kevésbé elfogadott vállalkozó női szerepkörből, illetve a család és munkavégzés összehangolásának nehézségeiből erednek. Célcsoport: 16 éven felüli, aktív korú munkanélküli, inaktív, vagy elbocsátás által veszélyeztetett nők, akik munkavállalóként, vagy vállalkozóként kívánnak a munkaerőpiacra visszatérni vagy a munkaerőpiacon maradni. Pszicho-szociális, illetve információs tevékenységek célcsoportjai női vállalkozók is lehetnek. A család és munka összeegyeztetését támogató tevékenységek elsődleges célcsoportjai a munkaadó szervezetek, szervezeti formától függetlenül (vállalkozás, költségvetési szerv, non-profit szervezet. 2. prioritás A társadalmi kirekesztés elleni küzdelem a munkaerőpiacra való belépés segítésével 2.3. A hátrányos helyzetű emberek foglalkoztathatóságának javítása, különös tekintettel a roma népességre: A társadalom egyes csoportjai – köztük az alacsony iskolai végzettséggel rendelkezők, a szakképzetlenek, az iskolarendszerű képzésből lemorzsolódók, a megváltozott munkaképességű és fogyatékos emberek, a tartósan munkanélküliek, a szenvedélybetegek stb. különösen hátrányos helyzetben vannak a munkaerőpiacra való belépés, a foglalkoztatás szempontjából. 180 / 389
A hátrányos helyzetű emberek munkaerő-piaci beilleszkedésének segítése összetett folyamat, amelyben fontos szerepe van a motiváció erősítésének a képzésben vagy foglalkoztatásban való részvételre, a pszicho-szociális támogatásnak, az egyéni adottságokhoz igazodó fejlesztő programoknak és képzéseknek. A hátrányok leküzdése és a munkaerő-piacra való sikeres beilleszkedés érdekében az egyénre szabott fejlesztések, az oktatás és képzés, a foglalkoztatás és a szociális szolgáltatások eszközeire egyaránt építeni kell. Ilyen integrált szolgáltatásokat elsősorban a civil szektorban működő non-profit szervezetek biztosíthatnak, más helyi szereplőkkel együttműködve. Az Országos Foglalkoztatási Közalapítvány (OFA) több mint tíz éve támogat hasonló kísérleti programokat, amelyek megvalósításában kiemelkedő szerepe van a különböző profilú civil szervezetek partnerségének, együttműködésének. Integrált megközelítésen alapuló kezdeményezések támogatására PHARE projektek keretében is sor került. Az intézkedés ezeknek a bevált módszereknek szélesebb körű alkalmazását, elterjesztését, adaptálását kívánta elősegíteni. Ez megkülönbözteti az EQUAL programtól, amely innovatív módszerek kidolgozását és kipróbálását támogatta. A tapasztalatok azt mutatják, hogy a projektek sikeres végrehajtásához nélkülözhetetlen a civil szervezetek kapacitásainak megerősítése, a folyamatos szakmai és módszertani háttértámogatás. Az intézkedés ezért kiegészítő tevékenységként támogatja a projekteket megvalósító szervezetek munkatársainak képzését és készségeinek fejlesztését, a szervezetek közötti együttműködés erősítését, szektor-specifikus minőségirányítási rendszerek adaptálását és bevezetését. Célcsoport: Hátrányos helyzetű, alacsony iskolai végzettségű vagy elavult, nem piacképes szakképzettséggel rendelkező munkanélküli emberek (köztük romák), de különösen a 45 év feletti munkanélküli emberek; büntetőeljárásban terheltnek minősülő emberek; megváltozott munkaképességű és fogyatékos emberek; hátrányos helyzetű munkanélküli fiatalok és korai iskolaelhagyók; gyógyult vagy gyógyulófélben lévő szenvedélybeteg emberek. 46
A HEFOP 2007-es időközi értékelése a foglalkoztatáspolitika szakpolitikai területről a 1.1.1 A munkanélküliség megelőzése és kezelése, a 2.3 Hátrányos helyzetű emberek, köztük a romák foglalkoztathatóságának javítása és a 3.5.4 A felnőttképzés hozzáférésének javítása a rendelkezésre álló közművelődési intézményrendszer rendszerszerű bevonásával elnevezésű intézkedésekre terjedt ki. Az értékelés szerint a foglalkoztatáspolitika tekintetében a Humánerőforrás-fejlesztési Operatív Program volt az első olyan hazai stratégiai dokumentum, amelyben világosan megjelent, hogy Magyarországnak nem az az első számú prioritása, hogy a munkanélküliséget minél kisebb szintre szorítsuk, hanem az a cél, hogy a foglalkoztatottak számát és az aktivitást növeljük. A stratégiai célok eléréséhez - mint eszközöket - a korábbi munkaügyi központ, a PHARE és az OFA által már korábban alkalmazott intézkedés típusokat vonták be a HEFOP megvalósításába. Az 1.1 program adaptációja nem jelentett gondot, hiszen korábban is az állami foglalkoztatáspolitikai eszközöket integrálta az Uniós programozási formába illesztve. A 2.3 program esetében viszont a korábbi PHARE keretében meghirdetett és OFA-s civil programokat kellett adaptálni a HEFOP rendszerébe, bár a HEFOP-ban még nem volt cél, hogy az állami foglalkoztatáspolitikába integrálják a civileket, ami később a TÁMOP-ban már megjelenik. Míg a PHARE programjai már részben felkészítettek az uniós programozásra, gondot az OFA-s civil programok adaptációja jelentett, konkrétan az, hogy azok más logikára épültek, másképp történt a finanszírozás, másképp működött a menedzsment, a projektgazdák viszonylag szabadon alakíthatták a projektjük tartalmát, költségeit, nem voltak költségnormák. Az állami 46
Kézy Béla és munkatársai (2007): „HEFOP időközi értékelés 2007” – Értékelési jelentés, Budapest 181 / 389
szervezet az ilyen programokat csak standardizálva tudja átvenni. A PHARE foglalkoztatáspolitikai intézkedései már tartalmazták a HEFOP eszközrendszerének jelentős részét. A stratégiai eszközök összehangolásának egyik alapkövetelménye, hogy az adott térségben (pl. régióban) egységes munkaerőpiaci politika kerüljön megfogalmazásra. A HEFOP intézkedései (1.1 és 2.3) gyakorlatilag egymástól elkülönülten kerültek megvalósításra, még az is elképzelhető volt, hogy – mivel ugyanazt a célcsoportot célozták meg – időnként egymás „konkurenciájaként” jelentek meg. A foglalkoztatáspolitikai intézkedések értékelése: A HEFOP 1.1 központi intézkedése „a munkanélküliség megelőzése és kezelése” címmel azt a célt tűzte ki, hogy a regisztrált munkanélküliek közül azoknál, akiknél a munkaügyi szervezet a hagyományos eszközeivel nem tud eredményt elérni, ott az ESZA források segítségével újszerű megoldások (személyre szabott szolgáltatások és támogatások) alkalmazásával segítse elő a munkaerő-piaci (re)integrációt, azaz az elhelyezkedést vagy a vállalkozóvá válást. A HEFOP-on belül ez volt az első decentralizált program, ami alapvetően a munkaügyi központok aktuális gyakorlatának a meghosszabbítása volt, ugyanakkor - új módszertanként vezette be azokat a gyakorlatokat, amelyek az EU-ban a munkaerő-piaci politika és eszközrendszer alapjai voltak. Mivel a programba bevonni kívánt embereknél nem kellett bizonyos feltételeket figyelembe venni, így a munkanélküliek szélesebb körét tudták személyre szabott szolgáltatásokkal és támogatásokkal elérni, mint a hagyományos munkaerő-piaci programjaikban. A 2.3 intézkedés fő feladata a munkavállalás szempontjából hátrányos helyzetű, személyi, pszichoszociális és társadalmi hátrányai miatt komplex fejlesztő szolgáltatásokat igénylő emberek munkaerőpiaci integrációjának segítése, egyénre szabott tanácsadás, felkészítés, képzés, és/vagy munkába helyezése révén. A kiírások kellő pontossággal visszatükrözték azokat a célokat, elvárásokat, melyeket a szaktárca kívánt, azaz azt, hogy a program vegye át és adaptálja - a korábban az OFA által indított és finanszírozott, és a PHARE programokban is kipróbált – civil programokat az állami foglalkoztatáspolitikába. Maga a program mechanizmusa – ami PHARE alapokra épült – azonban ezt nem tette lehetővé, melynek következtében a civil programok elszigetelt programokként jelentek csak meg. Az adaptációt nehezítette, hogy a program társadalmi vitája a tervezéssel párhuzamosan folyt, a civil partnerek – akkor még hasonlóan az intézményrendszerhez – nem rendelkeztek kellő tapasztalattal, információval a programok jelentőségéről, az uniós keretekről, a működési mechanizmusról, így nem tudtak kellő aktivitással hozzájárulni az intézkedések kialakításához. A kutatás adatai szerint - a legnehezebben elhelyezhető célcsoporttal foglalkozó civil szervezetek közül azok, akik korábban már OFA-s múlttal rendelkeztek, hatékonyabban tudták megvalósítani projektjeiket. A célcsoport felmérése, a részükre nyújtott szolgáltatás már rutinszerű volt, a kialakult kapcsolati tőke rugalmasan járult hozzá a projekt sikeréhez, ami költségeit tekintve is sokkal kedvezőbb eredményt hozott, mint a foglalkoztatáspolitikában „kezdőként” induló szervezetek, akik tapasztalatlanságuk miatt helytelenül tervezték meg projektjeiket. A 3.5.4-es intézkedés alapvető célkitűzése a felnőttképzés rendszerének fejlesztése volt. Az intézkedés alapkoncepciója az volt, hogy a közművelődési intézmények bevonásával a kistelepüléseken is elérhetővé váljon a munkaerő-piaci foglalkoztatást elősegítő felnőttképzés és a tanulást segítő szolgáltatások köre. Mindezeken túlmenően az intézkedés szerepet kapott az ellehetetlenülő kistelepülési kulturális intézmények finanszírozási helyzetének javításában is. Az intézkedések hatásosságát, az azok keretén belül megvalósított projektek által kitűzött és elért célokkal lehet leginkább jellemezni. A projektek célja jellemzően a munkahelyek megtartása, a foglalkoztathatóság javítása, a foglalkoztatás bővítése, az elhelyezkedési képesség fejlesztése, valamint a munkaerő-piacra való integráció volt. A stratégiai szintű célok oldaláról közelítve hatásosnak, eredményesnek mondhatóak a foglalkoztatáspolitikai intézkedések. A beszámolók alapján a támogatott 182 / 389
projektek teljesítették kitűzött céljaikat, bevonták az érintetteket, felmérték szükségleteiket, képzéseket dolgoztak ki, vagy szerveztek számukra - amely által tudáshoz, szakmához jutottak. A projektszintű dokumentumok elemzése alapján megállapítható, hogy a lezárult projekteknek is sikerült elérniük saját kitűzött céljaikat. A programok közvetett haszonélvezői kiemelkedően pozitívan értékelték a támogatott képzési lehetőséget, mint az egyik leghasznosabb segítséget az elhelyezkedéshez. A legsikeresebb innovatív elemeknek a kombinált támogatási formákat (komplex fejlesztő szolgáltatások, képzés, foglalkoztatás hármas kombináció); a mentori szolgáltatást; a hagyományos iskolai oktatástól eltérő oktatási lehetőséget és a tananyagfejlesztést tartották. A programok innovatív szolgáltatási elemei közül a mentorok (esetmenedzserek) alkalmazása egyik legkiemelkedőbb elismertséget mutat mind a kedvezményezettek, a foglalkoztatók, mind pedig a foglalkoztatottak részéről. Bár a mentori tevékenység jellege, az általuk betöltött feladatkör intézkedésenként és projektenként is jelentős eltérést mutat, pozitív hatásuk a projektekben elért eredmények tekintetében vitathatatlan. A kedvezményezettek körében több esetben is megfogalmazásra került, hogy a mentori segítségnyújtás hosszú távú biztosítása nagyban hozzájárulna a hátrányos helyzetű csoportok reintegrálásához, de ennek finanszírozhatósága projekten kívül nem megoldott. A kedvezményezettek és foglalkoztatók részéről elvárásként fogalmazódott meg a mentori szolgáltatás projekteken túli fenntartása. Megállapítható, hogy a mentorok alkalmazása volt a legjelentősebb eszköz a projektek során, amely segítségével a leginkább elérhető volt a célcsoport tagjainak bevonása és programban való benntartása. Az ÁFSZ munkaerő-piaci programjaihoz képest ez mindenképpen egy alternatív, és egyben a stratégiai célok elérését elősegítő eszköznek tekinthető. A projektek hatékonyságát elemezve a 2.3-as intézkedés projektjeinél megállapítható, hogy a projektgazdák célja elsősorban a létszámhoz rendelhető maximális támogatási összeg kihasználása volt. Ez főként az intézmények, szervezetek forráshiányával magyarázható, ami gyakorlatilag azt is feltételezi, hogy a hatékonyság kritériuma ebből a szempontból egy jelentős deformációs lehetőségnek volt kitéve. Az 1.1 intézkedés projektjeiben központilag meghatározott egy főre eső fajlagos költségekkel terveztek a projektgazdák. Az NFT értékeléséhez hasonlóan a HEFOP időközi értékelésében is megfigyelhető, hogy a horizontális szempontok vizsgálatakor arra jutottak a szakértők, hogy az intézkedések igyekeztek a területi sajátosságokat is figyelembe venni, a projektek egy része reagált a helyi sajátosságokra, de hatékonyságbeli különbségek területi alapon nem állapíthatóak meg. A források elosztásánál az 1.1.1-es intézkedésnél a munkaerő-piaci mutatók alapján történt, viszont a 2.3-as intézkedés esetén oda jutott több támogatás, ahol több és tapasztaltabb pályázó működött (nem az volt a forráselosztás elve, hogy hol van a legnagyobb szükség a hátrányos helyzetűek fejlesztésére); a 3.5.4-es intézkedésnél pedig megállapítható, hogy a képzések a helyi sajátosságokhoz, igényekhez alkalmazkodtak. A munkaerő-piac problémái sokkal összetettebb, több, párhuzamosan futó intézkedés megjelenését, az oktatás, képzés és munkaerő-piac kereslet-kínálati oldalának mélyebb elemzését feltételezi, az intézkedések ezen problémák megoldására csak részben találtak gyógyírt. Az esélyegyenlőség kritériumának vizsgálata azt erősíti meg, hogy leginkább a nők, kis mértékben a fogyatékkal élők munkaerő-piaci integrációját sikerült elősegíteni; a romák, mint kiemelten segítendő célcsoport munkához való hozzáférése, képzése számos problémát vetett fel – többek között a legnagyobb dilemma a definíció, a célcsoport beazonosítása volt, amelynek elsősorban személyiségi jogi aggályai miatt, nem is vált mérhetővé annak indikátorszintű megjelenése. Így ennek a célcsoportnak a projektekbe való bevonása további módszertani finomítást igényel. 183 / 389
Azt nagyon nehéz lenne megállapítani, hogy a szakpolitika által az Operatív Programban megfogalmazott hatások elérhetők-e ezekkel az intézkedésekkel, mert Magyarországon a HEFOP-on kívül a Munkaerőpiaci Alap, Nemzeti Civil Alapprogram, Országos Foglalkoztatási Közalapítvány is folyamatosan indított foglalkoztatáspolitikai programokat, és a hosszú távú hatásokat nem lehet szétválasztani egymástól, valamint a foglalkoztatás színvonalára a gazdasági környezet is jelentős hatással bír. A programok hatásosságának mérését csökkenti, hogy a programokban nagyrészt nem valósul meg a célcsoportok tagjainak tartós nyomon követése. A HEFOP projektek célcsoportjainak mérése más paraméterek alapján történt, mint az Állami Foglalkoztatási Szolgálat (ÁFSZ) rendszerében, a két adatbázis nem volt összesíthető, így szinte lehetetlen országos szintű éves foglalkoztatáspolitikai képet kapni, az eredményeket, hatásokat a teljes rendszerre kimutatni. Így az értékeléshez is csak az 1.1-es intézkedés résztvevőiről kaphattunk adatokat, mert az ÁFSZ-nél és az ESZA Kht.-nál külön-külön rendelkezésre álló adatok a 2.3-as intézkedés elemzéséhez adatvédelmi okok miatt nem voltak összeegyeztethetőek. Az 1.1 intézkedés nagy létszámot vonzott be a programba, nagy létszámú képzéseket szervezett remélt, vagy valós munkaerő-piaci igény alapján. A civil programok közül ehhez hasonlítható volt a 2.3.2 intézkedés, ahol szintén nagyobb létszámú (legfeljebb 200 fő) hátrányos helyzetű résztvevőt vontak be az „Újra dolgozom” program keretében. A 2.3.1. intézkedésben az egyéb eszközökkel nagyon nehezen elérhető hátrányos helyzetűek bevonása, képzése és foglalkoztatása volt a cél, melyet kis létszámú projekteken keresztül valósítottak meg. A civil szervezetek – bár több helyen együttműködtek a Munkaügyi Központokkal – általában olyan célcsoportból merítettek, akik a Munkaügyi Központok látóköréből már kikerültek (pl. tartósan munkanélküliek, pályakezdők, hajléktalanok). Ezt a célcsoportot nehezebb elérni, hosszabb időt és több mentori segítséget, több szolgáltatást igényelnek ahhoz, hogy ténylegesen vissza tudjanak kerülni a munkaerő-piacra. Mindezekből következik, hogy már az a tény, hogy a munkavállalók képzettségi színvonala emelkedik, az elhelyezkedési lehetőségeik – függetlenül a képzettség jellegétől – jelentősen bővülnek. Valószínűsíthető, hogy a programok – a képzés, szolgáltatások együttesen –növelték a munkafegyelem kialakulását, és ebből következően az alkalmazhatóságot. A vizsgált intézkedések megfelelő keretet biztosítottak a megfogalmazott foglalkoztatáspolitikai célok megvalósítására. A támogatások, a szolgáltatások és ezek újonnan megjelenő kombinálhatósága kedvezőbb hatást eredményeztek, mint a más programokban alkalmazott elkülönült képzési, vagy munkabér támogatási rendszer. Míg az 1.1 intézkedés területileg egyenlő hozzáférést biztosított a résztvevők számára, addig a 2.3. intézkedésnek az adott térség foglalkoztatási és munkaerő-piaci helyzetére gyakorolt hatását nagymértékben befolyásolta a térségben működő civil szervezetek száma, tapasztalata. Az intézkedések sikeres innovatív elemei a következők voltak: - kombinált támogatási formák: komplex fejlesztő szolgáltatások + képzés + foglalkoztatás hármas kombinációja PHARE-os tapasztalatok alapján; (tranzitfoglalkoztatási modell) - mentori szolgáltatás kialakítása; - könnyen elérhető képzések, szolgáltatások; - a hagyományos iskolai oktatástól eltérő oktatási lehetőség; - tananyagfejlesztés. A résztvevők számára nyújtott szolgáltatásokat az egyéni állapotfelmérés alapján határozták meg, ami biztosította – a célként is megfogalmazott – személyre szabottságot. A kedvezményezettek egybehangzó véleménye alapján ezek a szolgáltatások – és kiemelten a mentori szolgáltatások – nélkül az eredmény és hatásindikátorok jóval szerényebb mértékben teljesültek volna. 184 / 389
A szakpolitika képviselői úgy értékelték, hogy a romák – mint kiemelt, hátrányos helyzetű népcsoport felzárkóztatására ilyen kis programokkal a célcsoport nagy tömegében érzékelhető eredményt nem lehet elérni. A személyiségi jogok miatt nem állapítható meg, hogy Magyarországon hány roma él és hogy a programokban közülük hányan vettek részt, mégis becsült létszámukhoz viszonyítva a szakpolitika úgy értékeli, hogy ezekkel a projektekkel elérhető hatás nem mérhető. A foglalkoztatáspolitikai - főként a hátrányos helyzetű embereket célzó – intézkedések tekintetében nem egyértelmű, hogy a hatékonysági vizsgálatokból messzemenő költséghatékonysági következtetéseket lehet levonni, hiszen a különböző intézkedések különböző célcsoportokat eltérő módszertannal kezeltek, melynek fajlagos költségei is igen nagy szórást mutatnak. Ugyanakkor az egységesen megállapítható, hogy a nehezebben megszólítható célcsoport számára sokkal több, míg a viszonylag könnyebben elérhető célcsoportok esetében kevesebb szolgáltatásra van szükség, amiből az következik, hogy a nehezebb célcsoporttal dolgozó projektek (2.3 intézkedés) fajlagosan sokkal többe kerültek, mint az átlagos foglalkoztatási projektek. A projektek költséghatékonysága és hatásossága között az az összefüggés állapítható meg, hogy a nehezebb célcsoportot jóval nagyobb energiával, több szolgáltatással lehet csak reintegrálni a munkaerőpiacra – az eredményesebb, hatásosabb projektek drágábbak. Ugyanez fordítva azonban nem igaz, hogy kevesebb pénzből csak kevésbé hatékony projekt valósítható meg, hiszen az eredményesség elérése több tényező függvénye. Ugyanakkor azt kell látnunk, hogy a nehezen megszólítható (halmozottan) hátrányos helyzetűekből (pl. hajléktalan, roma, pályakezdő) ha évente 1000 főt sikerül megszólítani, abból 200 fő elhelyezkedése várható, de ez a 200 fő ezután már nem „segélyváró”-ként éli életét, hanem adófizetővé válik. A kis létszámú projektek általában nagy terhet jelentenek a lebonyolításban, de azt a célcsoportot, amit a 2.3 intézkedés a projektjein keresztül el tudott érni, a civil szervezetek nélkül nem lehetett volna megoldani. Mindebből az a következtetés vonható le, hogy a helyi szinten – egyébként is a hátrányos helyzetűekkel foglalkozó szervezetek kezdeményezésében – megvalósult projektek is fontosak, mivel a Munkaügyi Központok által nem elérhető célcsoportokat saját eszközeikkel csak ők képesek megfelelően megszólítani, és ezzel bármilyen hatást elérni. A célcsoportok kombinált támogatása – fejlesztés, képzés, foglalkoztatás – a PHARE-os tapasztalatokra építve innovatív elemként került be a HEFOP foglalkoztatáspolitikai intézkedéseibe. A hármas támogatás kombinálhatósága modell értékű, sikeres eszköze lett a foglalkoztatáspolitikának. A foglalkoztatáspolitikai intézkedésekkel kapcsolatos szakmapolitikai ajánlások: - hatékonyabb egyeztetés szükséges más Operatív Programokkal; - a tervezés során szorosabb együttműködés célszerű az intézményrendszer különböző szintjén lévő szervezetek között; - határozott együttműködés feltételeit kellene megteremteni az állami intézményrendszer és a civil szervezetek között; - a forrásokat regionálisan, foglalkoztatási adatokra alapozva kellene felosztani; - biztosítani kellene a valóban hasznos, hosszú távú eredményeket elérő projektek folyamatos finanszírozását; 185 / 389
-
javasolt kialakítani és fenntartani egy egységes nyilvántartási rendszert a projektekben résztvevő célcsoporttagokról; a nyilvántartási rendszer kiépítésénél arra törekedni, hogy mekkora a „projektfüggők”, a visszatérők aránya, hány új munkakeresőt sikerült az aktív munkaerő-piacra visszajuttatni; az intézkedések indikátorait egyértelműen definiálni szükséges; az intézkedések céljai között preferálni javasolt azokat a megoldásokat, amelyek szabadpiaci alapon nem teljesíthetők; javasolt ösztönözni az innovatív és a helyi problémákra reagáló projekteket; fel kell készíteni a szakmai környezetet a hatékony projektmegvalósítás érdekében.
47
Egy 2010 novemberében készült értékelő jelentés szerint - mely a HEFOP és a GVOP (Gazdasági Versenyképesség Operatív Program) hatását vizsgálta a visegrádi országok foglalkoztatási szintjére és minőségére - az alacsony képzettségű munkavállalók, illetve munkanélküliek támogatására, elsősorban olyan termelő ágazatokban működő vállalatok beszerzésre, kapacitásbővítésre igénybe vehető támogatása javasolt, amelyek munkaerő-intenzív iparágakban működnek, és a támogatást a termelés bővítésére kívánják fordítani. A középfokú képzettséggel rendelkező munkanélküliek esetében mind a képzési (HEFOP), mind a versenyképességet (GVOP) érintő konstrukciók kedvező hatásúak lehetnek, különösen, ha az érintett munkavállalók rendelkeznek a megkívánt alapkompetenciákkal. Felmérésük szerint a felsőfokú végzettségűek körében hasznosulnak legjobban a HEFOP konstrukciók támogatásai. Másfelől a valamilyen szempontból hátrányos helyzetű munkanélküliekre fókuszáló programok is viszonylag eredményesek, ezért folytatásuk ugyancsak javasolt. A kérdőíves adatfelvétel alapján nyilvánvalóvá vált, hogy összességében a munkahelyek megtartására irányuló támogatások olcsóbbak és hatásosabbak, különösen a kisebb méretű vállalkozásoknál. Magyarországon kifejezetten a legfeljebb 8 osztályt végzettek körében alacsony a foglalkoztatás, ezért erre a munkavállalói rétegre vonatkozóan külön is megvizsgálták a GVOP és HEFOP programok munkahelymegtartó- és teremtő hatásait. A megőrzött munkahelyek iskolai végzettség szerinti megoszlását tekintve azt állapították meg, hogy közöttük viszonylag alacsony (15%) volt a szakképzettséget nem igénylők aránya. Ezzel szemben az újonnan létrejött munkahelyek számán belül az általános iskolai végzettségűek által betöltött munkahelyek aránya volt a legmagasabb (41%). Vagyis sokkal inkább a támogatások munkahelyteremtő hatása kedvezett az alacsony képzettségű munkavállalóknak. A HEFOP programok jellemzően a felsőfokú végzettséget igénylő munkahelyek megóvásában segítettek, míg hatásuk az alacsony végzettségűek (de egyébiránt nem hátrányos helyzetűek) esetében csekélynek mondható. Egybecsengenek ezzel a fókuszcsoportos interjú során elhangzott vélemények, amelyek azt hangsúlyozzák, hogy akiknél alapkészségek hiányoznak, azok a legesélytelenebbek, ám ők a szokásos képzésekkel nem is tehetők érdemben esélyesebbé. A képzések közül különösen a szakmai továbbfejlődést segítő képzések iránt mutatkozik jelentős igény, emellett folyamatosan erős az érdeklődés a számítástechnikai, a gazdasági és vállalkozási ismeretek, a nyelvi képzések, illetve a jogosítványszerzés iránt. A képzések időtávjában ugyanakkor a megkérdezettek egyöntetűen preferálnák a hosszabb kifutású, 2-2,5 éves képzést, amelyet munka mellett, hosszabb időn keresztül (a szombati képzés tilalmát feladva) is el lehetne végezni.
47
Bartha Attila és munkatársai (2010): A kohéziós politika hatása a visegrádi országok foglalkoztatási szintjére és minőségére Értékelő jelentés, Budapest
186 / 389
Új Magyarország Fejlesztési Terv 2007. Az Új Magyarország Fejlesztési Terv (UMFT) 2007 és 2013 közötti időszakra határozza meg fejlesztési irányokat. Legfontosabb célja a foglalkoztatás bővítése és a tartós növekedés feltételeinek megteremtése. Ennek érdekében hat kiemelt területen indít el összehangolt állami és uniós fejlesztéseket: a gazdaságban, a közlekedésben, a társadalom megújulása érdekében, a környezet és az energetika területén, a területfejlesztésben és az államreform feladataival összefüggésben. A fejlesztési stratégia átfogó céljai A foglalkoztatás bővítéséért teendő lépések: - a munkaerő-kínálat növelése: az egyén foglalkoztathatóságának javítása; - a munkaerő-kereslet bővítése: munkahelyteremtés; - a kereslet és a kínálat összhangját biztosító foglalkoztatási környezet kialakítása. A tartós növekedés elősegítéséért teendő lépések: - a versenyképesség növelése; - a gazdaság bázisának a szélesítése; - az üzleti környezet fejlesztése, azon belül az elérhetőség javítása, a szabályozási környezet javítása és az állami szolgáltatások hatékonyságának növelése. A stratégia 3. prioritása tartalmazza a társadalom megújítását, ezen belül a foglalkoztatás bővítését szolgáló beavatkozási területeit, melyből az alábbi két legmeghatározóbb eszköz kerül bemutatásra az alacsony iskolai végzettségűek munkaerő-piaci reintegrációja szempontjából: A foglalkoztathatóság javítása, amelynek tervezett eszközei: A munkaerő-piacra való belépést segítő és munkavállalásra ösztönző szolgáltatások; a munkavállaláshoz szükséges tudás és készségek fejlesztése; a munkanélküliség tartóssá válásának megelőzése; a munkaerőpiacon belüli átmeneteket segítő intézkedések; a hátrányos helyzetűek foglalkoztatását segítő támogatások; járulékkedvezmények; a foglalkoztatási rehabilitáció fejlesztése. Az alkalmazkodóképesség javítása, amelynek tervezett eszközei: A szakképzés intézményi szerkezetének átalakítása, valamint a szakképzés és az akkreditált felnőttképzés regionális hálózatának kialakítása; a szociális partnerek készségeinek fejlesztése; a szerkezetváltás munkaerő-piaci hatásainak csökkentése; rugalmasság és biztonság a munkaerőpiacon (beleértve a munka és a családi élet összehangolását segítő szolgáltatásokat és a családbarát munkahelyi gyakorlat elterjesztését); a civil szervezetek, az egyházak szolgáltatói szerepre felkészítése. A fentiek megvalósítása mellett az I. NFT fő célkitűzése az „egy főre jutó GDP szintjében az uniós átlaghoz képest mutatott jelentős lemaradás csökkentése” értékelések és a hatásvizsgálatok tanúsága szerint továbbra is fontos és megvalósítható célkitűzés maradt.
187 / 389
48
A 3. prioritásban foglalt stratégia megvalósítása a Társadalmi Megújulás Operatív Programban az ESZA finanszírozásával, valamint a Társadalmi Infrastruktúra Operatív Programban az ERFA finanszírozásával történik. A program költségvetése 4 097 080 055 euró. Finanszírozásának hátterét az Európai Szociális Alapon keresztül 85%-ban az Európai Unió biztosítja, 15%-ban pedig a kapcsolódó hazai források képezik. A Társadalmi Megújulás Operatív Program az egész országra kiterjedően, mind a konvergencia célkitűzésű régiókra, mind pedig a regionális versenyképesség és foglalkoztatás célkitűzésű középmagyarországi régióra egyaránt érvényes prioritásokat és műveleteket fogalmaz meg. A Társadalmi Megújulás Operatív Program az ÚMFT átfogó céljaihoz, a foglalkoztatás bővítéséhez és a tartós növekedéshez elsősorban a munkaerőpiac kínálati oldalára irányuló intézkedésekkel, az emberi erőforrások fejlesztésével járul hozzá. A gazdaság rendelkezésére álló munkaerő-kínálat növekedésében rejlő lehetőségek csak akkor használhatók ki, ha növekszik az álláskeresési aktivitás, csökken a munkaerő-piaci és társadalmi diszkrimináció mértéke, javul az összhang a keresett és a kínált képzettségek, képességek között, továbbá az egészségkultúra fejlődése által nő az egészséges munkaerő aránya. A foglalkoztatás bővítéséhez tehát az aktivitás növelésén keresztül vezet az út. Ezért a Társadalmi Megújulás Operatív Program átfogó célja a munkaerő-piaci részvétel növelése. Specifikus célok: A munkaerő-piaci kereslet és kínálat összhangjának javítása, az aktivitás területi különbségeinek csökkentése, a változásokhoz való alkalmazkodás segítése, az egész életen át tartó tanulás elősegítése, az egészségi állapot és a munkavégző-képesség javítása, a társadalmi összetartozás erősítése, az esélyegyenlőség támogatása, az egyes beavatkozások az - egy-egy speciálisabb cél körül csoportosuló műveletcsoportot tartalmazó - ún. prioritási tengelyek mentén valósulnak meg. E prioritási tengelyek határozzák meg a program tartalmi, végrehajtási és pénzügyi struktúráját. A prioritási tengelyek és beavatkozások közül az első kettő támogatja leginkább a foglalkoztatás bővítését, amelyek a következők: 1. A foglalkoztathatóság fejlesztése, a munkaerőpiacra való belépés ösztönzése: A prioritási tengely keretében végzett tevékenységek célja a munkanélküli és a munkavállalási korú inaktív emberek foglalkoztathatóságának javítása és a munkaerőpiacra való visszatérésük elősegítése. Az operatív program átfogó célja az aktivitás növelése. A gazdasági aktivitás nem növelhető a munkanélküli és az inaktív emberek munkavállaláshoz szükséges tudásának és készségeinek fejlesztése, azaz foglalkoztathatóságának javítása nélkül. Ezért ez a prioritási tengely azokat a szolgáltatásokat és eszközöket támogatja, amelyek a foglalkoztathatóság javítására irányulnak, ösztönzik és segítik az álláskeresést, a munkaerőpiacra való tartós beilleszkedést, visszatérést. - A foglalkoztatási szolgálat fejlesztése, integrált munkaügyi és szociális rendszer kialakítása: A fejlesztés célja a munkába állást segítő szolgáltatások kiterjesztése, minőségének és hatékonyságának javítása. Ennek érdekében az Állami Foglalkoztatási Szolgálatot (ÁFSZ) eredmény- orientált, mind az egyének, mind a foglalkoztatók szempontjából ügyfélbarát szolgáltatóvá kívánjuk fejleszteni.
48
Társadalmi Megújulás Operatív Program 2007-2013.
188 / 389
- Munkaerő-piaci aktivizálás, megelőzés és képzés: Célunk, hogy megelőzzük a tartós munkanélkülivé válást, megakadályozzuk a munkaerőpiacról történő kiszorulást, inaktívvá válást. Ezért a munkanélküliség korai szakaszában a munkanélküliek lehető legnagyobb hányadának ajánlunk fel újrakezdési lehetőséget, vagy foglalkoztathatóságának javítását célzó szolgáltatást, aktív támogatást. Az önálló álláskeresés ösztönzése mellett az ÁFSZ a jelenleginél szélesebb kör számára fogja a munkába álláshoz szükséges kompetenciák megszerzését segítő, személyre szabott szolgáltatásokat biztosítani (például egyéni képességek felmérés, álláskeresését segítő tanácsadás, állásközvetítés). Az aktivizálást és a megelőzést szolgáló intézkedéseket úgy fogjuk végrehajtani, hogy az alacsony iskolai végzettségű emberek minél nagyobb arányban legyenek kedvezményezettjei azoknak. A foglalkoztatási programok és szolgáltatások tervezésekor és végrehajtásakor az egyes célcsoportok sajátos helyzetéhez, szükségleteihez és lehetőségeihez igazodó megközelítést alkalmazunk. - Szociális gazdaság, innovatív és helyi foglalkoztatási kezdeményezések és megállapodások: A szociális gazdaság és a helyi foglalkoztatási kezdeményezések támogatása egyszerre teremt foglalkoztatási lehetőséget a hátrányos helyzetű emberek számára, és javítja a szolgáltatás-hiányos területeken és térségekben az ellátottságot és hozzáférést. 2004-2006 között elindult a szociális gazdaság és a helyi foglalkoztatási kezdeményezések támogatása és a szakmai háttér megerősítése, amit szükséges folytatni. Tekintettel a munkaerőpiac jelentős területi különbségeire, fontos a helyi szereplők összefogásának támogatása a helyi foglalkoztatási stratégiák, foglalkoztatási megállapodások kidolgozásának és az erőforrások mozgósításának érdekében. 2. Alkalmazkodóképesség javítása A munkaerő és a vállalkozások versenyképessége szempontjából egyaránt kulcsfontosságú a változásokhoz, a strukturális átalakuláshoz való folyamatos alkalmazkodás képessége. Az alkalmazkodóképesség javítása a munkaerőnek (a munkavállalási korú népességet és a jövőbeni munkaerőt egyaránt beleértve) a gazdasági-társadalmi változásokra való felkészülését jelenti, és elsősorban a szak- és felnőttképzés, az egész életen át tartó tanulás lehetőségeire épít. Az alkalmazkodóképességet tágan értelmezve, a prioritási tengely emellett mindazokat a tevékenységeket is magában foglalja, amelyek a különböző szervezeteknek (köztük a civil szervezeteknek) és intézményrendszereknek a változásokhoz való igazodását, a gazdasági-társadalmi kihívásoknak megfelelését szolgálják. - A képzéshez való hozzáférés segítése: A foglakoztathatóságot biztosító tudás és képességek megszerzését és fejlesztését, valamint a munkaerő termelékenységének növelését segítő képzéshez való hozzáférést kívánjuk elősegíteni mindenki számára, figyelmet fordítva az alacsony iskolai végzettségű, illetve az idősebb munkavállalók képzésére, képességeiknek és a foglalkoztathatóságukat biztosító kompetenciáiknak javítására. Olyan átfogó tanulási programokat indítunk, amelyek nemtől, kortól, lakóhelytől és élethelyzettől függetlenül mindenki számára nyitva állnak, és amelyek lehetővé teszik a munkaerő-piaci részvételhez, a jobb munkavégzéshez szükséges szakmai és személyes kompetenciák megszerzését. E kompetenciákon belül is kiemelten fejleszteni kell az általános írás, olvasási készségeket, az informatikai írástudás, a nyelvtudás kompetenciáit, valamint a szociális és életviteli, gyermeknevelési kompetenciákat és vállalkozói ismereteket.
189 / 389
- A munkaerő-piaci alkalmazkodást segítő intézményrendszer fejlesztése: Átalakítjuk, összehangoljuk és fejlesztjük a szakképzés és a felnőttképzés rendszerét, elősegítjük a felnőttképzések piacán szolgáltatást végzők keresletvezérelt versenyét, egyrészt a regionális képzési hálózatok, másrészt a TISZK-ek szintjén. A felnőttképzés A felnőttkori képzésben való részvétel mértéke Magyarországon alacsony. Ugyanakkor a felnőttképzés rendszere igen kiterjedt, és jelentős képzési kapacitások állnak rendelkezésre. A felnőttképzés rendszere az ÁFSZ részét képező Regionális Képző Központokra, magán képző szervezetekre, valamint az iskolarendszerű képzés és a kultúra, illetve a közművelődés bizonyos intézményeire épül. A Regionális Képző Központok tevékenysége elsősorban a hátrányos helyzetűek, a munkanélküliek és a munkanélküliséggel leginkább veszélyeztetettek képzésére irányul. Emellett szolgáltatásokat nyújtanak a munkaerőpiac más szereplőinek is. Ma Magyarországon közel 5000 regisztrált képző intézmény működik, ezek közül mintegy 1200 akkreditált. A felnőttképzési intézmények irányításának jelenlegi rendszerében problémát okoz, hogy az iskolai rendszerű és az iskolarendszeren kívüli felnőttoktatás és -képzés, illetve a közművelődés kormányzati szintű irányítása elágazik, megnehezítve a koherencia megteremtését, valamint hogy a támogatási rendszer és a jogszabályi környezet nem minden tekintetben ösztönöz a munkaerő-piaci igényekhez való igazodásra. Átfogó szakmapolitikai elemzést és széleskörű társadalmi egyeztetést követően a kormány 2005 októberében határozatot fogadott el az egész életen át tartó tanulás stratégiájáról. A dokumentum az egész életen át tartó tanulás európai stratégiájának alapelveivel és programjával összhangban az alábbi főbb elemekre épít: - esélyteremtés; - oktatás, képzés és a munkaerőpiac kapcsolatának erősítése; - új kormányzati módszerek, közpolitikai technikák alkalmazása; - oktatás, képzés minőségének fejlesztése; - oktatás, képzés hatékonyságának javítása, össztársadalmi ráfordításainak növelése; - atipikus képzési formák fejlesztése. Új Széchenyi Terv Foglalkoztatási Program 2011. Az Új Széchenyi Terv Foglalkoztatási Programjának elsődleges célja, hogy a potenciális munkavállalók felkészítésével, az elhelyezkedésüket segítő és ösztönző támogatásokkal elősegítse, hogy minél több új, adózó és fenntartható munkahely jöjjön létre. A Terv egészének célja egy olyan gazdaságpolitika megvalósítása, amely elősegíti, hogy Magyarországon egy évtizeden belül 1 millió új, adózó munkahely jöjjön létre. A középpontban tehát a foglalkoztatás bővítése áll. Ez elsősorban azt jelenti, hogy az államnak a vállalkozásokat kell olyan helyzetbe hoznia, hogy egyre több embernek tudjanak munkát adni. A helyzetbe hozás döntően a gazdaságpolitika eszközeivel, a szabályozási környezet és az adórendszer alakításával, valamint a támogatási rendszereken keresztül érhető el. A program elsősorban a humánerőforrás-fejlesztés eszközeire épít, de emellett kiemelkedő szerepe van a foglalkoztatást ösztönző bér- és járuléktámogatásoknak is. Ezek a támogatások lehetővé teszik a vállalkozások számára, hogy mérsékeljék munkaerő-költségeiket, és egyúttal hozzájáruljanak azon társadalmi csoportok helyzetének javításához, amelyek támogatás nélkül nem tudnának elhelyezkedni. Hangsúlyos támogatási 190 / 389
eszköz továbbá a vállalkozóvá vagy önfoglalkoztatóvá válás segítése is. A Foglalkoztatási Program a rugalmasság és a biztonság szempontjainak érvényesítéséhez egyrészt az aktív munkaerő-piaci politikák támogatásán keresztül járul hozzá, másrészt a változásokhoz való alkalmazkodás alapvető eszközének tekinti a szak- és felnőttképzés támogatását, az egész életen át tartó tanulás ösztönzését, valamint a család és a munka összehangolását segítő intézkedéseket is. Az új munkahelyek jelentős részét a vállalkozóknak felsőfokú végzettség nélküli emberek számára kell létrehozniuk, hiszen közöttük sok a munkanélküli, vagy inaktív. Az ilyen típusú új munkahelyek döntő többsége három területen jöhet létre: az építőipar, a mezőgazdaság és a hazai turizmus képes tömegesen felszívni a ma nem foglalkoztatott munkaerőt. Ezért a támogatások feltételrendszerét úgy kell alakítani az Új Széchenyi Terv keretében, hogy az elősegítse a magas élőmunka-igényű szektorokban működő vállalkozások foglalkoztatási potenciáljának jobb kihasználását, megerősítését. Az Új Széchenyi Terv Foglalkoztatási Programjának 5 fő prioritása a munkaerőkínálat bővítése, a közvetlen munkahelyteremtés támogatása, a család és a munka összeegyeztetését segítő programok és intézkedések, a versenyképes tudás megszerzésének támogatása, valamint a szakképzés rendszerének fejlesztése. Ezek közül az első két prioritás járul hozzá leginkább a foglalkoztatás bővítéséhez, melyek a következők: A munkaerő-kínálat bővítése Munkába állást segítő támogatások és szolgáltatások: A munkaerő-kínálat bővítésének elsődleges eszközét az aktív munkaerő-piaci politikák jelentik. Az aktív munkaerő-piaci politikák azokat a szolgáltatásokat, ösztönzőket és támogatásokat jelentik, amelyeket az állam elsősorban a munkanélküli személyek számára nyújt álláskeresésük, újbóli elhelyezkedésük segítése és ösztönzése, foglalkoztathatóságuk javítása és a pénzbeli ellátások igénybevételi idejének csökkentése érdekében. Az aktív munkaerő-piaci politikák legfontosabb üzenete az, hogy a munkanélküli egyén felelőssége, hogy aktívan állást keressen, s ehhez ad segítséget az állam szolgáltatások és támogatások formájában. Komplex munkaerő-piaci programok: A munkaerő-piaci programok lényege a támogatások és szolgáltatások csomagba rendezése, többféle támogatás és szolgáltatás ötvözése a hátrányos helyzetű munkanélküliek elhelyezkedésének segítésére. Céljuk, hogy segítsék azon hátrányos helyzetű munkanélküliek (alacsony iskolai végzettségűek, pályakezdők, idősebb korosztályok, gyes/gyed után visszatérők, megváltozott munkaképességűek, stb.) munkába állását és munkában maradását, akik esetében a hagyományos munkaerő-piaci eszközök kevésbé lehetnek eredményesek. Fenntartható és értékteremtő foglalkoztatás a non-profit szektorban: Cél, hogy a pályázati lehetőségek és a vállalkozói attitűd erősítése révén segítsük a non-profit szervezeteket, hogy a társadalmi célok megvalósításához fenntartható módon járuljanak hozzá. Támogatni kell többek között azokat az innovatív kezdeményezéseket, amelyek a gazdasági és a munkaerő-piaci változásokra reagálva újszerű megoldásokat keresnek a foglalkoztatási lehetőségek bővítése érdekében.
191 / 389
Közvetlen támogatás a munkahelyteremtéshez Munkahelyteremtő beruházások támogatása: A munkahelyteremtés közvetlen támogatása olyan beruházások, illetve vállalkozásfejlesztési projektek előmozdítását foglalja magában, amelyeknek közvetlen eredményeként tartósan és jelentősen növekszik a nyertes vállalkozások munkavállalói létszáma. Elsősorban a növekedési potenciállal rendelkező kis- és középvállalkozások támogatását célozza. A foglalkoztatási potenciál erősítése célzott támogatással: A munkahelyteremtő beruházások átfogó támogatása mellett szükség van olyan támogatási formákra is, amelyek célzott módon nyújtanak támogatást egy-egy specifikus vállalati kör számára a foglalkoztatás bővítése érdekében. A célzás alapján lehet szektorális, igazodva az Új Széchenyi Terv kiemelt ágazataihoz. Ennek egy példája lehet az a támogatás, ami az alacsony iskolai végzettségűek foglalkoztatását a biotermékek előállításában kívánja bővíteni. 49
A Társadalmi Megújulás Operatív Programban és az Új Széchenyi Terv Foglalkoztatási Programban megvalósított programoknak még nem születtek szakmai értékelései. Az Állami Számvevőszék (2012 májusában megjelent) ellenőrzésének célja annak értékelése volt, hogy a 2007-től uniós finanszírozással megvalósuló kormányzati döntésen alapuló projektek kiválasztási eljárása célszerű és hatékony volt-e, a projektek kiválasztása eredményes volt-e, a források felhasználása összhangban állt-e a célok teljesítésével. A vizsgálat eredményei közül a legfontosabb megállapítások az Új Magyarország Fejlesztési Terv 20072010 közötti időszakára, valamint a kormányzati döntésen alapuló projektek tervezésére és előkészítésére és a 2011-ben hozott szabályozási változásokkal kapcsolatosan: A támogatott fejlesztések céljai megegyeztek az ÚMFT (általánosan megfogalmazott) és az adott operatív program valamely céljával, de a Kormány a döntései során nem értékelte a projektek célokhoz való hozzájárulásának mértékét. Továbbá a támogatást nyújtó Nemzeti Fejlesztési Ügynökség (NFÜ) sem értékelte külön, kiemelten e projektek hozzájárulását a foglalkoztatás bővítéséhez és az operatív programok más, szerteágazó céljaihoz. A fejlesztések gazdasági növekedésre gyakorolt hatását a támogatások odaítélésekor nem vizsgálták, ezt csak a későbbi értékelés során tervezi az NFÜ. Az ÚMFT stratégia tervezésének alapjához az Országgyűlés által elfogadott koncepciók biztosítottak voltak, a célokat a meglévő stratégiákkal összehangolták. A tervezést azonban országos, ágazati és területi terveket átfogó, pénzügyi forrásokkal reálisan számoló középtávú terv hiányában folytatták le, és az ebből fakadó hiányosságok jelen ellenőrzés időszakában is megmutatkoztak, a projektek kiválasztására és megvalósítására kihatottak. Az ellenőrzött ágazati minisztériumok és regionális fejlesztési tanácsoknál szerzett tapasztalatok szerint a fejlesztésekhez ágazati és regionális szinten felmérték az igényeket 2004-2006 folyamán, de ezeket 49
Állami Számvevőszék (2012): Jelentés a 2007-től uniós finanszírozással megvalósuló, kormányzati döntésen alapuló beruházási projektek pályáztatási, tervezési és előkészítési tapasztalatainak értékelése ellenőrzéséről, Budapest
192 / 389
nemzeti szinten nem összesítették, nem rangsorolták, nem voltak ismertek a reális igények és azok finanszírozási szükséglete, forrása az ÚMFT támogatások igénybevételi lehetőségének idejére (2007). A Nemzeti Társadalmi Felzárkózási Stratégia 50
A Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium Társadalmi Felzárkózásért Felelős Államtitkárság kidolgozta A Nemzeti Társadalmi Felzárkózási Stratégiát. A felzárkózás politika az új stratégiai és kormányzati keretek adta átfogó megközelítésmód, amely a szakpolitikák összehangolásával és komplex beavatkozásokkal kezeli az ország társadalmi kohézió szempontjából meghatározó szociális problémáit, ezzel járul hozzá az ország társadalmi és gazdasági versenyképességének erősítéséhez. Munkához való hozzáférés Közfoglalkoztatás: Start-munka program: 2011. szeptember 1. napján hatályba lépett a közfoglalkoztatásról és a közfoglalkoztatáshoz kapcsolódó, valamint egyéb törvények módosításáról szóló 2011. évi CVI. törvény (Kftv.), amely létrehozta a közfoglalkoztatás új rendszerét. 2011 szeptemberétől már megkezdődtek az új közfoglalkoztatási programok, 2012. január 1-jével elindul a közfoglalkoztatás új, teljes rendszere. Fontos, hogy a munkaképes, dolgozni akaró személyek munkát kapjanak, így biztosítsák saját maguk és családjuk megélhetését. Az önkormányzat, egyház, civil szervezet által szervezett rövid időtartamú közfoglalkoztatásba az alacsony iskolai végzettségű, szociálisan rászoruló bérpótló juttatásban részesülőket vonják be. Az aktív korú, munkaképes, bérpótló juttatásra jogosult álláskeresők foglalkoztatása 2011-ben négyórás részmunkaidőben történik és legfeljebb négy hónapig tarthat. A hosszabb időtartamú közfoglalkoztatási rendszerben a korábban közhasznú munkavégzés keretében támogatott intézmények vehetnek részt. A foglalkoztatás időtartama 2-12 hónap, napi 6-8 óra munkaidőben. Az országos közfoglalkoztatási program keretében valósíthatók majd meg a jelentős nemzetgazdasági haszonnal járó, egész ágazatokat átfogó programok, és ennek keretében valósulhat meg az ár- és belvízvédelem, a közutak, vasutak, az állami erdőterületek mellett újabb területként a megújuló energiaforrásokhoz, és az energiatakarékossághoz kapcsolódó közfoglalkoztatás is. Itt a támogatás legfeljebb 12 hónapig nyújtható. Célok: Foglalkoztatás bővítése, munkahelyteremtés. A Start-munka segít a tartósan munkanélküliek, szakképzettség nélküliek és megváltozott munkaképességűek számára visszatérni a munka világába. Együttműködés az Országos Roma Önkormányzattal. Cél, hogy a közmunkába bevontak a később a versenyszférába tudjanak elhelyezkedni. A Start-munka közmunkaprogram csak az első lépés arra, hogy segély helyett munkából éljenek az emberek. Munkára való ösztönzés — szocializációs funkció.
50
Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium Társadalmi Felzárkózásért Felelős Államtitkárság (2011): NEMZETI TÁRSADALMI FELZÁRKÓZÁSI STRATÉGIA – MÉLYSZEGÉNYSÉG, GYERMEKSZEGÉNYSÉG, ROMÁK – (2011–2020), Budapest
193 / 389
Eszközök: A közmunka nem cél, hanem eszköz a foglalkoztatás bővítésére. A Start-munka keretében hasznos, értékteremtő munkavégzés történik, ami a köz érdeke is. Egyik területe a mezőgazdaság: növénytermesztés és állattenyésztés. Emellett a saját szükségletek megtermelése mellett támogatja a helyi közétkeztetés, valamint az építőipar területe az egyik legszélesebb befogadó szektor. A Start-munka nem gátolja az egyéni álláskeresést, nem von el munkaerőt a vállalkozások elől. A segély visszaszorítása érdekében, illetve a munkára ösztönzés miatt a közmunkáért járó bér magasabb, mint a szociális juttatás. Ugyanakkor, hogy támogassa a versenyszférába való visszatérést, alacsonyabb, mint a mindenkori minimálbér. Képzés és oktatás is megvalósul a Start-munka program alatt, ami szintén a későbbi elhelyezkedést könnyíti meg. A hatékony Start-munka működése érdekében, 2011-ben beindításra kerültek a Start-munka mintaprogramok. Szak- és felnőttképzés: A szakképzés rendszerében fennálló – az intézmény-fenntartási rendszerben gyökerező – strukturális problémák kiküszöbölésére jöttek létre uniós forrásokból a Térségi Integrált Szakképző Központok (TISZKek). A cél az volt, hogy a költségvetési forrásokkal hatékonyabban gazdálkodó, − tartalmi és módszertani fejlesztések segítségével − a gazdaság igényeihez igazodó, diverzifikált képzési struktúrával rendelkező, a munkaerő-piaci keresletre rugalmasan reagálni képes szakképző intézményrendszer alakuljon ki, amely tényleges választási lehetőséget kínál a tanulók számára. A TISZK-ekkel szemben elvárásként fogalmazódott meg a magas lemorzsolódási arányok csökkentése, a munkaerő-piaci (re)integráció valamint a pályaorientáció elősegítése és a nyomon követés is. E célok megvalósítása és a hatékony, átlátható és irányítható intézményrendszer kialakítása érdekében a szakképzés szabályozásának módosításra van szükség. Hazánk felnőtt lakosságának mindössze 9%-a vesz részt oktatásban/képzésben. Ezzel Magyarország utolsó az unió tagállamai között, ahol a képzésben résztvevők aránya átlagosan 36%-os. A felnőttkori tanulást súlyos aránytalanságok jellemzik. Akiknek a legnagyobb szükségük lenne a tanulásra, azok nem vesznek részt benne: az alacsony iskolai végzettségűek, az idősebbek és a kistelepüléseken élők részvétele a messze elmarad a szükségestől. Komoly probléma, hogy a 16 év feletti lakosság 51 %-a még mindig digitálisan írástudatlan. Különösen nagy a lemaradás – az idősek mellett – a munkanélküliek, a hátrányos helyzetűek, a kistelepüléseken élők és alacsony végzettségűek körében, akiket szinte csak a felnőttképzés keretében lehet megszólítani. Az információs társadalom nyújtotta előnyökből való kimaradás tovább mélyíti a társadalmi egyenlőtlenségeket, ezért az IKT eszközök és az ezek segítségével megvalósuló e-Befogadás megvalósulása segítheti az elmozdulást a gazdasági és a társadalmi életben, hozzájárulhat a földrajzi, társadalmi differenciák csökkentéséhez, kompetenciák fejlesztéséhez, munkakereséshez, a társadalom több szempontból is aktív, kereső tagjává váláshoz. Ezért a felnőttképzés prioritásai között kiemelt helyet kell, hogy kapjon a digitális írástudás fejlesztése.
194 / 389
Következtetések: A magyar munkaerő-piaci helyzet legfontosabb jellemzője a tartósan alacsony munkaerő-piaci részvétel, ami a kirívóan alacsony foglalkoztatási szintnek, valamint az átlagosnál valamelyest magasabb munkanélküliségnek az eredője. A hátrányos helyzet kialakulása és fennmaradása – egyéb iskolázottsági és szociológiai tényezők mellett – a foglalkoztatottság hiányára vezethető vissza. Ez a megállapítás ugyanakkor fordítva is igazolható: a hátrányos helyzetűek munkaerő-piaci belépésének esélye erősen korlátozott. A foglalkoztatottság növelése a társadalmi felzárkózás kulcseleme. Az alacsony iskolai végzettségű munkanélküliek számára célzott programokkal kell elérhetővé tenni a munkába álláshoz szükséges munkaerő-piaci szolgáltatásokat, foglalkoztatási támogatásokat, a szak- és felnőttképzési programokon keresztül a képzettség megszerzésének lehetőségét. A foglalkoztatási és gazdaságfejlesztési programokban el kell kerülni a „lefölözést”, az intézkedéseknek el kell érniük a leghátrányosabb helyzetű társadalmi csoportokat is. A gazdaságfejlesztési és a munkahelyteremtést szolgáló intézkedések célcsoportjának meghatározásakor tekintettel kell lenni a munkaerő-piaci egyenlőtlenségekre: minden régióban és a teljes képzettségi spektrumon kell foglalkoztatási lehetőséget biztosítani a hátrányos helyzetű rétegek – köztük a romák – munkához juttatása érdekében. Komplex beavatkozásokra van szükség: A halmozódó hátrányok felszámolásához összehangolt, a gazdaságra, a közlekedési viszonyokra, az oktatásra, az egészségügyre, a lakhatási feltételekre és a szociális szolgáltatásokra egyszerre kiterjedő intézkedésekre, komplex térségi fejlesztési programokra és anti-diszkriminációs intézkedésekre van szükség, elsősorban az ország romák által sűrűn lakott falusi válságövezeteiben. Az alacsony képzettségű fiatalok munkaerőpiacon való elhelyezkedésben, a változó gazdasági, munkaerő-piaci környezethez való alkalmazkodásban és a foglalkoztathatóság javításában kiemelt szerepe van a szak- és felnőttképzésnek. A Stratégia foglalkoztatáspolitikai beavatkozási területe: A foglalkoztatás területén a stratégia legfontosabb célkitűzése a roma és munkaerő-piaci szem-pontból halmozottan hátrányos helyzetű emberek foglalkoztatási rátájának növelése és munkaerő-piaci integrációjának elősegítése. Elsődleges cél továbbra is az, hogy a versenyszférában minél több munkahely jöjjön létre, és hogy a vállalatok támogatással vagy anélkül minél több munkavállaló számára tudjanak munkalehetőséget biztosítani. Ugyanakkor nyilvánvaló, hogy a munka világából tartósan kiszorultak egy része számára az elsődleges munkaerőpiac jelenleg nem tud megfelelő munkát biztosítani. Részben mert olyan területen élnek, ahol gyenge az elsődleges munkaerőpiac, részint, mert munkaerőként való alkalmazásukhoz az elhelyezkedés ösztönzése mellett szociális munkára, mentorálásra, egyfajta „inkubációra” is szükség van. Ezt biztosíthatja az átmeneti foglalkoztatásnak a nyílt munkaerőpiacra átvezető, egyfajta „zsilipként” működő rendszere a szociális gazdaság keretei között. Emellett az állam maga is tenni kíván azért, hogy 195 / 389
segély helyett minél több ember számára már rövidtávon is munkát tudjon felkínálni közfoglalkoztatás formájában. A foglalkoztatási célú támogatásoknak egy három pillérre épülő rendszere jön létre: - Az első és legfontosabb pillér a nyílt munkaerő-piaci elhelyezkedés ösztönzése és támogatása többek között célzott bér- és járuléktámogatásokkal, kiemelt figyelmet fordítva a mikro-, kis és középvállalatokra. - A második pillért a szociális gazdaság jelenti, ami a helyi lehetőségekre építve szervezi meg a munkanélküliek foglalkoztatását részben állami támogatásból, részben pedig saját bevételekből. Ez egy átmeneti foglalkoztatási forma, amelynek célja, hogy hosszabb távon átvezessen a nyílt munkaerő-piaci foglalkoztatásba. - A harmadik pillér a közfoglalkoztatás, amely szorosan összefügg a szociális ellátások rendszerének munkára ösztönző átalakításával, és amelynek keretében az állam maga szervezi meg azoknak az átmeneti foglalkoztatását, akiknek az első két pillér jelenleg nem kínál reálisan munkalehetőséget. Az új közfoglalkoztatási koncepció szerint a társadalmi felzárkózás elvét szem előtt tartva kiemelt jelentőségű, hogy a közfoglalkoztatás során a munkavállalás szempontjából hátrányos és leghátrányosabb helyzetűek közfoglalkoztatásba történő bevonása prioritást élvezzen. Az alacsonyan kvalifikált emberek számára olyan megoldást kell kínálni, amely hosszú távon biztosítja megélhetésüket és segíti visszalépésüket az elsődleges munkaerőpiacra. A Start-munka programok sikerességét elősegítheti mentorok alkalmazása, akik a hagyományos mentorálási tevékenység mellett más jellegű, akár életvezetési tanácsadással is segíthetik a közfoglalkoztatottakat az elsődleges munkaerőpiacra történő visszakerülésben. A közfoglalkoztatás rendszeréből a munkaerőpiacra történő visszakerülés egyik meghatározó feltétele, hogy a közfoglalkoztatottak a közfoglalkoztatási, továbbá a piaci igényeknek megfelelő alap-, illetve továbbképzésben részesüljenek. A hátrányos helyzetű emberek munkaerő-piacra való belépésre történő felkészítésében a Nemzeti Foglalkoztatási Szolgálat intézményei és az állami felnőttképzési intézmény, a Türr István Képző és Kutató Intézet által végrehajtott programokon kívül a nem állami szervezetek által végrehajtott foglalkoztatási programoknak is fontos szerepe van. Az innovatív, kísérleti foglalkoztatási programoknak rendkívül fontos szerepük van a roma emberek munkaerő-piaci integrációjában. Az EQUAL Közösségi Kezdeményezés keretében megvalósult sikeres projektek egy részét „mainstream” program formájában továbbra is támogatjuk, emellett pedig meg kell vizsgálni további jó gyakorlatokat is (HEFOP 2.2.2, TÁMOP 5.3.1, TÁMOP 1.4.1 stb.) is az eredmények minél szélesebb körű elterjesztése érdekében. A közfoglalkoztatás három területen valósul meg, megoszlik a mezőgazdasági munkák, az önkormányzat által szervezett és az állami szektorban biztosított közfoglalkoztatás között. A tapasztalatok elemzését követően az alábbi szakterületeken kell kiterjeszteni az értékteremtő közfoglalkoztatási programokat és a mintaprogramokat: - növénytermesztés és állattenyésztés, hagyományos konzerválás, - földutak karbantartása, - biomassza előállítása, - illegális hulladék-lerakóhelyek felszámolása, 196 / 389
építőipari nagy beruházásokhoz kapcsolódó, vagy a Kormány és az önkormányzatok közötti megállapodások szerinti Start-munka programok (pl.: kerékpárutak építése, ár- és belvízvédelem, stb.) Minden tevékenységnek fontos eleme, hogy a munkavégzés mellett a közfoglalkoztatottak képzése, oktatása is megvalósuljon. -
51
Magyarországi civil szervezetek együttműködésében 2012-ben készült civil szakmai észrevételeket tartalmazó dokumentum célja, hogy növeljék a 10 éves stratégia szakmai elfogadottságát, és segítsék annak hatékonyabb megvalósulását. A foglalkoztatás területét a Polgár Alapítvány és az Autonómia Alapítvány vizsgálta meg, melyek közül a legfontosabb megállapításaik a következők: A Stratégiában kiemelt szerep jut a foglalkoztatás bővítésének, de az e célra megjelölt három pillér közül a harmadik pillér, a közfoglalkoztatás játssza a főszerepet, melyre az intézkedési tervben a források nagysága, megoszlása, a programokba bevontak száma utal. Szükséges, hogy a Stratégia mellett az Intézkedési Tervben is megjelenjenek olyan konkrét intézkedések, melyek a nyílt munkaerő-piaci foglalkoztatást megalapozhatnák és reálissá tennék, mint pl. az alulról jövő helyi kezdeményezések feltérképezése és elterjesztése, hatékony képzési és mentori programok. Az operatív programokban horizontális célként a munkanélküliek, kiemelten a romák foglalkoztatása; alulról jövő helyi kezdeményezések a romák egyéni, illetve társas vállalkozásainak elindításához; a mikrohitelezés támogatása; a stratégiában is preferált komplex beavatkozási programok kidolgozása. A Start munkaprogram a közfoglalkoztatás „munkára ösztönző” átalakítását azzal indokolja, hogy ne keletkeztessen munkanélküliséget, azaz ne korlátozza az egyént az önálló álláskeresésben, ne vonja el a humánerőforrást a versenyszféra elől. Mivel ennek az elszívó hatásnak a tartós munkanélküliek, különösen a romák esetében nincs realitása, így a közfoglalkoztatás átalakítást, ami lényegében a közfoglalkoztatási minimálbérnek a garantált minimálbérnél alacsonyabb összegben való meghatározását, és a nem foglalkoztatott időszakban adott segély típusú támogatás csökkentését jelenti, inkább büntető intézkedésként értelmezhető, mely mélyíti a szegénységet. A tervezett képzési programok, és néhány pályázat esetében az ehhez kapcsolódó pár hónapos foglalkoztatás és a mentori szolgáltatások összességében sem képesek átütő változást elérni. Hiányoznak azok az intézkedések, amelyek a foglalkoztathatóság javítását horizontális szinten, minden releváns operatív program esetében célnak tekintenék, mint például az uniós forrásból finanszírozott beruházások kivitelezése esetében, hogy minél több tartós munkanélküli, köztük romák számára biztosítsanak munkalehetőséget. Stratégia feladatként határozza meg a romák egyéni illetve társas vállalkozásainak elindítását, ennek érdekében a jó gyakorlatok feltérképezését és elterjesztését, az Intézkedési tervben ilyen célú programok nincsenek.
51
Partners Hungary Alapítvány és partnerszervezetei (2012): Javaslatok a Nemzeti Társadalmi Felzárkózási Stratégiához, Budapest
197 / 389
A Stratégia tartalmazza, hogy a mikrohitel eszközével is segíteni kell a mélyszegénységben élők önfoglalkoztatóvá válását, ennek ellenére a kormányzat illetékes szervei részéről nincs érdeklődés a program iránt, és nem szerepel a tervezett intézkedések között sem. A Stratégia a komplex beavatkozásokat preferálja, ilyen programokat nem tartalmaznak az alapvetően EU-s pályázati finanszírozásra épülő intézkedések. 52
Messing Vera, az MTA Szociológiai Kutatóintézete és a CEU kutatója szerint a közfoglalkoztatás a legdrágább foglalkoztatáspolitikai eszköz, miközben ez az egyik legkevésbé hatékony. Ugyanakkor nagyon jó politikai szlogen, minden szereplő érdekelt a fenntartásában, kivéve az adófizető polgárokat. A közfoglalkoztatásban résztvevők rendkívül kiszolgáltatott helyzetben vannak. 2009-től folyamatosan növekszik a közfoglalkoztatottak száma, és ezzel párhuzamosan a ráfordított költségvetési források is igen jelentős növekedést mutatnak, idén a költségvetés 140-150 milliárd forintot szán erre a programra 200.000 feletti résztvevővel. Más országokban nem jellemző ilyen mértékű közfoglalkoztatási program. Természetesen léteznek közfoglalkoztatási programok máshol is, de azok nagyon speciálisak, nagyon speciális népességet érintenek: drog rehabilitáció után állókat, börtönből kikerülteket, vagy állami gondozottakat segítenek munkába állni. Ezek semmiképpen sem a teljes népességre, vagy a munkanélküliség megoldására vonatkozó programok, mint ahogy Magyarországon erre tekintenek. A közfoglalkoztatásban résztvevő munkanélküliek jóval kevesebb, mint 10 százaléka tud csak munkát találni a piacon. 53
A Haza és Haladás Közpolitikai Alapítvány javaslata szerint az aktiválást nem közmunkára, hanem más foglalkoztatási formákra kell építeni: a közfoglalkoztatáshoz hasonló, de képzéssel, mentorálassal kiegészített (önkéntes munka), vagy munkakipróbálás jellegű (tranzit) programokra, illetve a nyílt munkapiaci állások keresletének ösztönzésére. A közmunka ugyanis tartósan es tömegesen a képzetlen népesség alacsony foglalkoztatottságához vezető fő tényezők (alacsony termelékenység, magas minimálbér, kevés betanított munkát igénylő gazdaság-szerkezet, jóléti ellátások demotiváló hatása) egyiket sem tudja befolyásolni es rövidtávon is legfeljebb a munkakereslet időleges növelésére és a motiváció javítására alkalmas. Az empirikus vizsgálatok is azt mutatják, hogy a közmunkában resztvevők munkapiaci elhelyezkedési esélyei nem javulnak, miközben a program más munkaerő-piaci eszközökhöz képest meglehetősen drága. Javaslatuk végrehajtásában a munkaügyi központok, a családsegítők illetve nonprofit szervezetek vesznek reszt. A segélykérelmeket a kistérségi (járási) munkaügyi kirendeltség bírálja el, a családsegítők pedig a munkába állást akadályozó személyes es családi problémák kezelését végzik.
52
Zsolt Melinda (2012): A foglalkoztatás ördögi kör http://jogtalanul.blog.hu/2012/05/15/a_kozfoglalkoztatas_ordogi_kor?utm_source=ketrec&utm_medium=link&utm_content=2 012_05_15&utm_campaign=index – letöltés dátuma: 2012. május 15. 53
Medgyesi Márton és munkatársai (2012): Felemelkedés közös erővel: a tartós mélyszegénység csökkentése célhoz kötött támogatások révén - zárójelentés Haza és Haladás Közpolitikai Alapítvány, Budapest
198 / 389
(a civil szervezetek szerepére nem tér ki a tanulmány) a meglevő intézményrendszer csak jelentős kapacitásbővítés, eszköztár-fejlesztés es a szakmai minőség javítása után lehet képes a javasolt segélyrendszer működtetésére. Ennek érdekében javasolják a finanszírozásnak az intézmények eredményességet ösztönző átalakítását, országosan megszervezett szakmai felügyelet kialakítását, módszertani támogatást és a rendszeres, egységes adatgyűjtés megszervezését. Közfoglalkoztatás a gyakorlatban 54
Nagykanizsa Megyei Jogú város 2011. évi közfoglalkoztatásának elemzésében a munkáltatók visszajelzése alapján elmondható, hogy a rövid idejű foglalkoztatás előnytelen munkaszervezési és motivációs szempontból. Nehézséget okozott a heti bérfizetés megoldása, valamint az, hogy a rövid idejű munkavégzés miatt a közfoglalkoztatottakra nem lehetett komolyabb betanulási időt igénylő gépek, berendezések kezelését rábízni. A közfoglalkoztatottak az alábbi tevékenységeket látták el: - külső városrészek közterületeinek gondozása, ápolás - temetők területének gondozási munkái - Csónakázó-tó környékének fenntartási munkái - fizetőparkolók takarítása - éves parkfenntartási szerződésben nem szereplő zöldterületi munkák elvégzése - csapadék-elvezető rendszerek karbantartása - egyéb városüzemeltetési munkák Ezek a tevékenységek nem igényelnek szaktudást, a programhoz nem kapcsolódik képzés és pszichoszociális gondozás. A program roma foglalkoztatás szervezője szerint összességében elmondható, hogy a keretek megállapítása nem mindig volt szinkronban a feladatok ellátásához szükséges létszámkerettel. Számos esetben jobb lett volna, ha a 8 órás foglalkoztatás keretében több főt tudtak volna alkalmazni. Ha nehezen, ha kisebb hatékonysággal is, de a feladatok ellátásra kerültek.
Sajnos a 4 órás foglalkoztatási rendben nagyon nehéz érdemi munkát teljesíteni és azt elvárni sem mindig lehetséges. Probléma, hogy a 4 órából effektíven a tényleges munkavégzésre nagyon kevés idő jutott. A rendelkezésre álló napi kereteket felemésztette a munkafeladat kiosztása, megbeszélése, a helyszínre való kiérkezés. Azért, hogy a közfoglalkoztatás ne csak időtöltés legyen, és valóban legyen eredménye, szolgálja a kistérség rendezettségét, kulturált város- és faluképét, a megoldást az jelentette, hogy a 4 órás foglalkoztatottak –önként vállalva- A és B heti bontásban, napi 8 órában dolgoztak. A nagykanizsai kistérségben ezt több helyen is alkalmazták. Ez a megoldás viszonylag jól működött, igaz voltak egyének,
54
Szirmai István (2012) ÁROP 1.1.9. -2011-2011-0001 azonosító számú kiemelt projekt 1. céltevékenység, „A Társadalmi felzárkózás folyamatmodelljének kidolgozásához jó gyakorlatok összegyűjtése és háttéranyagok kidolgozásához” Közösségfejlesztés és integráció szakterület
199 / 389
akik elfelejtették melyik héten kell jönniük, melyik héten nem. Előfordult, hogy a szabadságok tekintetében nem mindig értették meg elsőre, hogy kinek hány nap szabadság jár, illetve azt, hogy milyen feltételekkel, szabályok betartásával lehet azt kérni, majd igénybe venni. Meglátása szerint problémaként jelentkezett, hogy a vezetők, akik a munkákat irányították, nem rendelkeztek megfelelő tapasztalattal, hiszen a közfoglalkozatásban résztvevő hátrányos helyzetű, alacsony iskolai végzettségű munkavállalók speciális hozzáállást igényelnek. Kezelhetőségük nagyban függ a szakértő, tapasztalt vezetői magatartástól, ezért nagyon fontosnak tartja a foglalkoztatás szervezők aktív bevonását mind az ellenőrzés, mind pedig a szervezés-végrehajtás folyamataiba, mert ők azok a szakemberek, akik egy országos hálózat részeként már huzamosabb ideje dolgoznak ezzel a célcsoporttal. Egy másik - jelenleg is aktuális probléma - hogy a programot november 30-ig tervezik, és csak február végén indul a következő. Így a téli hónapok, amikor a térség településeinek nagy szüksége lenne pl. a havazás miatt a közfoglalkoztatottal munkájára, kimaradnak, és folyamatos problémát okoznak a települések vezetőinek. A 2012. évi közfoglalkoztatás egyik pozitívuma, hogy a napi munkaidő a 4 óráról 6-8 órára emelkedik, bár a 30%-os önrész megnehezíti a foglalkoztatást. 55
Sarkadkeresztúron 2011-ben összesen 90 fő foglalkoztatása vált lehetővé, két-három hónapos időtartamban, 5-15 fős csoportokban. A folyamat során alapvetően foglalkoztatásra kerülhetett csak sor, egyéb munkaerő-piaci szolgáltatás vagy képzés biztosítását nem tette lehetővé. Kiegészítő programelemként csak a törvényes munkába állás feltételeinek teljesítése, így a foglalkoztatásegészségügyi vizsgálat, a munka-, tűz- és balesetvédelmi oktatás a beszerzések említhető, valamint az eszközök, védőeszközök, anyagok beszerzése. A polgármester kiemeli, hogy a megvalósítást az időjárás, valamint itt is a 2-3 hónapos, napi 4 órás időkeret nehezítette. Ők is úgy hidalták át a problémát, mint a Nagykanizsaiak. Amikor lehetőség volt rá, úgy szervezték meg a munkát, hogy egy teljes munkaidős heti munkavégzés után a következő héten nem kellett dolgozniuk az embereknek. További előnyként értékelték, hogy mivel egyszerre kevesebb ember dolgozott, kevesebb eszközre volt szükségük. A munka megszervezése érdekében az ő személyes közreműködése, napi szintű irányítása és ellenőrzése volt szükséges. Az adott helyzetben nagy felelősség és feladat hárult a közfoglalkoztatást irányító vezetőkre, akik személyes elkötelezettségükkel tettek meg mindent azért, hogy maximalizálják a települések számára elnyerhető forrásokat, s azt a leghatékonyabban használják fel.
55
Schiberna Iván (2012): ÁROP-1.1.9.-2011-2011-0001 azonosító számú kiemelt projekt 1. céltevékenység „A társadalmi felzárkózás folyamatmodelljének kidolgozásához jó gyakorlatok összegyűjtése és háttéranyagok kidolgozása” Foglalkoztatás szakterület
200 / 389
Esettanulmány: Tranzitfoglalkoztatás Vezetői összefoglaló 56
A tranzitfoglalkoztatás olyan, a foglalkoztatással szerves egységben megvalósított, iskolarendszeren kívüli, OKJ-s szakképesítést nyújtó képzés, amelyet alaposan előkészített kiválasztás után pályaorientáció, felzárkóztatás vagy ismeret-felújítás, motiválás előz meg és kísér, a foglalkoztatottak egyéni pszichoszociális problémáinak megoldását segítő folyamatos szolgáltatás(ok) egészít(enek) ki, a projektből kilépők elhelyez(ked)ése követ, végül utánkövetésük, utógondozásuk zár le. A program három fő elemének együttes alkalmazása jelenti a hátrányos helyzetű emberek foglalkoztathatósága javításának integrált megközelítését. A projektek gerincét a képzés részeként csoportban, védett körülmények között végzett, de idővel a piac hatásainak is kitett termelés vagy szolgáltatás (a foglalkoztatás) jelenti. Jogi szabályozás, szabályozottság Az Országos Foglalkoztatási Közalapítvány először 1996-ban írt ki pályázatot tranzitfoglalkoztatási programok végrehajtására civil szervezetek számára. Az OFA tíz éven keresztül gondozta, fejlesztette a pályázati programokat, majd az első Nemzeti Fejlesztési Terv operatív programjának pályázati kiírásain keresztül megnyíltak a Strukturális Alapok fejlesztési forrásai. A HEFOP 2.3.1 intézkedése az OFA-s tranzit típusú programok egyfajta utódja volt. A TÁMOP 1.4.1 programban már jelentős szakmai tartalomcsökkenéssel lehetett tranzitfoglalkoztatási projekteket végrehajtani. A jelenlegi kiírásokban az a jellemző, hogy a tranzitfoglalkoztatás különböző elemeit lehet felhasználni a különböző programokban (pl. felnőttképzés és pszicho-szociális gondozás - TÁMOP 5.3.1. C), azonban a klasszikus tranzitfoglalkoztatási modell megvalósítására nem nyílt több lehetőség. Finanszírozás Az OFA a projekt megvalósításához a Munkaerőpiaci Alapból csak résztámogatással járult hozzá, amelyet a pályázó a projekt megvalósításának helye szerint illetékes megyei munkaügyi központtól, önkormányzatoktól, más szervezetektől (készpénzben vagy természetben) kapott támogatásokból, saját forrásából, illetve a projekt megvalósítása során képződő árbevételből egészített ki. A munkaügyi központ leginkább a résztvevők képzési költségét vállalta át. A projekt 1-3 hónapos előkészítő szakaszból, a projektbe bevonni kívánt munkanélküliek szükségleteitől függően 13-15 hónapig tartó foglalkoztatásából és képzéséből, és az azt kiegészítő alprojektek végrehajtásából és a 6 hónapig tartó utánkövetésből és utógondozásból, tehát összesen legfeljebb 24 hónapból állt. Intézményrendszer 1996 és 2005 között összesen 15 szervezet, 33 projektje, kilenc cikluson keresztül kapott támogatást az OFA-tól, legtöbbjük egymást követő szakaszokban. Ha a megvalósító szervezet teljesítette az előző pályázatban tett vállalásait, meghívást kapott a következő ciklus megvalósítására. A 15 szervezetből
56
Országos Foglalkoztatási Közalapítvány (1998): A munkanélküliek munkaerő-piaci (re)integrációját tranzitfoglalkoztatási programjainak támogatására elnevezésű program pályázati felhívása, Budapest
elősegítő,
201 / 389
időközben kihullott 6 szervezet vagy, mert nem tudtak, vagy nem akartak megfelelni az OFA által előírt feltételeknek. A HEFOP és a TÁMOP keretében végrehajtott tranzitjellegű programok esetében jelentősen megnőtt a forrás, ezzel együtt a pályázók száma is. Humánerőforrás A tranzitfoglalkoztatási projektek menedzsmentjén kívül a projekt felépítéséhez illeszkedő szakmai megvalósítók kerültek alkalmazásra, melyet a pályázat finanszírozott. 1999-ben megalakult az Országos Tranzitfoglalkoztatási Egyesület, amely egyik fő célja a tranzitfoglalkoztatási projekteket megvalósító szervezetek számára a szakmai, módszertani segítségnyújtás különböző szakmai rendezvények, konferenciák, tanácsadások, képzések, kiadványok segítségével. Az Egyesület kidolgozta a tranzitfoglalkoztatás módszertani kézikönyvét, így a hazai elterjeszthetőségnek szakmailag nincs akadálya. Az OFA által támogatott szervezetek szakemberei 10-15 éves szakmai tapasztalattal rendelkeznek a komplex foglalkoztatási projektek tervezése és megvalósítása területén. Az OFA programokban és mindkét Nemzeti Fejlesztési Tervben kiemelésre került a foglalkoztatási projekteket végrehajtó civil szervezetek fejlesztése, amely megjelenik a Strukturális Alapokból megvalósításra kerülő programok között. A tranzitfoglalkoztatási program bemutatása A program előkészítettsége, szakmai megalapozása. Az OFA Kuratóriuma olyan tranzitfoglalkoztatási projektek indítását tervezte 1996-ban, melynek célja olyan újszerű és komplex programok támogatása, amelyek - foglalkoztatásukkal összekapcsolt képzésükön keresztül - jelentősen növelik a munkaerő-piacon hátrányos helyzetű munkanélküliek elhelyezkedési esélyeit, elősegítik elhelyezkedésüket, munkahelyi beilleszkedésüket és munkaerő-piaci (re)integrációjukat. 57 Ezek a projektek – az Európai Unió Tanácsa által elfogadott foglalkoztatási irányvonalhoz szervesen illeszkedve – a munkaerő-piacon leginkább hátrányos helyzetű, általában fiatal munkanélküliek foglalkoztathatóságának javítását, munkaerő-piacai (re)integrációjuk elősegítését szolgálják. A program és a politika /szakpolitikák: Milyen mértékben szakmai illetve politikai a motiváció? Az OFA által koordinált évek alatt a tranzitfoglalkoztatást megvalósító szervezetek végig maguk mögött tudhatták az OFA szakmai támogatását. Ez nem csak a rendszeres szakmai és pénzügyi ellenőrzésekben merült ki, hanem szükség szerint mentorálással egészült ki. A szakmai megvalósítók bármikor, közvetlenül fordulhattak tanácsért a program vezetőjéhez. A tranzitfoglalkoztatást megvalósító szervezetek részéről már az projektek megvalósításának kezdetén felmerült az igény, hogy közös gondolkodás keretében egyre hatékonyabbá tegyék projektjeiket, ezért szintén OFA támogatással 1999-ben Mosonmagyaróváron megrendezésre került az első tranzitfoglalkoztatási konferencia, ahol mód nyílott egymás megismerésére, szakmai tapasztalatcserére, módszertani kérdések megvitatására. A konferencia résztvevői megállapodtak abban, hogy megalapítják az Országos Tranzitfoglalkoztatási Egyesületet, mely 2000-ben bejegyzésre is került. Az Egyesület célja a
57
Országos Foglalkoztatási Közalapítvány (2000): OFA Évkönyv 2000, Budapest
202 / 389
tranzitfoglalkoztatást végző szervezetek érdekvédelme és szakmai támogatása. Ezt a törekvést az OFA messzemenőkig támogatta, azóta nyolc országos konferenciát támogatott az Egyesület rendezésében. Ezután a megvalósítók részéről felmerült igény alapján, az OFA, szakmai műhelynek adott teret, ahol a projekteket megvalósító szakemberek rendszeresen találkoztak, szakmai, módszertani kérdéseket beszéltek meg. Ez a szakmai műhely írta le - szintén OFA támogatással - először 2004-ben (Tranzitfoglalkoztatás Módszertani gyűjtemény a hátrányos helyzetű munkanélküliek foglalkoztatásra épülő szakképzési projektjeihez), másodjára kibővített, letisztult formában 2006-ban a tranzitfoglalkoztatás modelljét, módszertanát (100 szó a tranzitfoglalkoztatásról). Az OFA célja az volt, hogy azok a sikeres foglalkoztatási programok, amelyek hatékonyan segítik a munkaerőpiacon hátrányos helyzetűek munkaerő-piaci ezzel társadalmi integrációját, bekerüljenek a munkaerő-piaci aktív eszközök közé. Ezért 2001-ben az Oktatáskutató Intézet elvégezte a tranzitfoglalkoztatási programok hatásvizsgálatát (Vissza a munkaerőpiacra), melyben bebizonyosodott, hogy a program sikeres és hatékony, valamint 2006-ban kutatás készült a tranzitfoglalkoztatási programok hazai elterjeszthetőségének lehetőségeiről (A tranzitfoglalkoztatási projektek elterjesztését akadályozó tényezők feltárása, Debrecen 2006., A tranzitfoglalkoztatás tapasztalatainak átadása, elterjesztése feltételeinek kialakítása, Debrecen 2006.). 58 A tranzitfoglalkoztatás OFA által kialakított rendszere kiállta az idők próbáját. Így, lezárva a több éves kísérletet, az OFA által támogatott projektek fenntartását 2000-ben át lehetett volna adni a megyei munkaügyi központoknak. Ám mivel az átadáshoz szükséges jogi, pénzügyi és szakmai feltételek hiányoztak, ezt nem lehetett megtenni. Milyen igényre, hiányra reflektál? Mi a deklarált és/vagy nem hangoztatott oka az indításának? Az okok azonosítása mi alapján történt? Pl.: helyzetelemzés; igényfelmérés; kutatási háttér stb. 59 A tranzitfoglalkoztatási programok arra a társadalmi probléma megoldására, enyhítésére adták meg a választ, amikor az 1990-es elején a gazdasági struktúraváltás miatt tömeges munkanélküliség keletkezett, elérve szinte minden társadalmi réteget. A nagyarányú munkanélküliség mellett, még egy meghatározó jellemzője volt a munkanélküliek táborának, hogy elkezdett társadalmilag differenciálódni. A munkanélküli ellátások szigorítása miatt megjelentek azok a társadalmi rétegek, akik kiestek a munkaügyi segélyezési rendszerből, így közvetlenül nem állt érdekükben a regisztráció fenntartása, illetve egyre inkább jelentősebbé vált azoknak a csoportja, akik a társadalom perifériáján éltek, semmilyen kapcsolatot nem tartottak fenn az intézményekkel. Ezen kívül jelentőssé kezdett válni azoknak a száma, akik valamilyen ellátást igénybe vettek, mert a munkanélküliségüket akarták ezzel kivédeni, mint pl. az ápolási díj, gyermeknevelési támogatások. Ezek a csoportok nem szerepeltek a munkaügyi statisztikákban, de növelték a munka nélkül lévők tömegét. A munkaerő-piaci folyamatok abban az időben kedveztek a fiataloknak az idősebbekkel szemben, hiszen a fiatal korosztályból egyre kevesebben kerültek ki az iskolapadból és magasabb iskolai végzettséget szereztek, mint az idősebb korosztály. Az alacsony iskolai végzettség már akkor is erősen meghatározó volt a munkaerő-piaci integráció szempontjából. Alacsony iskolai végzettséggel, szakképesítés nélkül az elhelyezkedés egyre nehezebbé vált, arányuk egyre nagyobbá vált a munkanélküliek között. Az
58
Országos Foglalkoztatási Közalapítvány (2000): OFA Évkönyv 2000, Budapest
59
Györgyi Zoltán-Mártonfi György (2001) Vissza a munkaerőpiacra A tranzitfoglalkoztatási program tapasztalatai, Budapest: Oktatáskutató Intézet, Kutatás közben sorozat
203 / 389
elhelyezkedési esélyeket tovább rontotta a nagyobb településektől való lakóhely távolsága, valamint a roma származás. A tranzitfoglalkoztatási programok egy kisebb célcsoportját ugyanakkor olyanok is alkották, akiknek statisztikai mutatói jónak mondhatók, de egyéni élethelyzetük miatt váltak munkanélkülivé, mint a szenvedélybetegség, hajléktalanság, mentális állapot stb. A tranzitfoglalkoztatási projekteket megvalósító civil szervezetek a fent leírt célcsoportokat többféle módon próbálták „helyzetbe hozni” a munkaerőpiacon a helyi munkaerőpiac sajátosságait figyelembe véve. A résztvevők munkaerő-piaci integrációját jelentősen meghatározza a szakma kiválasztása, mely a menedzsment feladata volt. A képzés kiválasztása során a civil szervezet nagyon alapos helyzetfeltárást végzett, meg kellett találni azt a rést, ahol egy kis csoportnyi (12 fő) képzett, gyakorlattal rendelkező, mentális állapotában megerősödött munkavállalót el lehetett helyezni. Ez többféle módszerrel lehetséges. Egyrészt megtalálni azokat a hiányszakmákat, amelyben van felvevőképessége a munkaerőpiacnak, vagy olyan tömeges elhelyezkedést biztosító szakmát tanulnak a résztvevők, ott, ahol igény keletkezett erre, pl. gyár, áruház települt a környékre. Mik a célok? Deklarált és nem deklarált célok. Pilot vagy rendszer szintű beavatkozásról van szó? 60 Jelentős számban élnek az országban olyanok, akiknek nincs középfokú iskolai végzettsége, s ezzel együtt szakképzettsége sem. (Számukat évről-évre gyarapítja az iskolarendszerből középfokú végzettség nélkül kilépő pályakezdők népes tábora.) Ők szakképzettség nélkül - továbbra is esélytelenek maradnak a munkaerő-piacon. Alacsony iskolai végzettségük oka, sajátos szociokulturális körülményeik következtében kialakult érték- és normarendszerükben kereshető, amely gyakran jelentősen különbözik az iskola által közvetített (és elvárt) érték- és normarendszertől. Emiatt az iskolához való viszonyuk olyan mértékben megromolhat, hogy ez az iskolától való elidegenedésükhöz vezethet. Ilyen esetben nem sok remény van arra, hogy számukra - kudarcaik és kialakult előítéleteik miatt - bármilyen iskolaszerű (pl. iskolarendszerű vagy tanfolyami) képzés eredményt - szakképzettséget - hozna. A tranzitfoglalkoztatási programok támogatásával az a cél, hogy a munkanélkülieknek ez a csoportja is szakképzettséghez jusson, s ezen keresztül jelentősen megnőjenek munkaerő-piaci (re)integrációjuk esélyei. A tranzitfoglalkoztatási programok megvalósítását három ciklusra lehetett előre tervezni. Ezzel a módszerrel a tranzitfoglalkoztatás korábbi ciklusai során összegyűlt tapasztalatokat a későbbi ciklusok során végrehajtása során fel lehetett használni a menedzsmentnek; valamint közvetett célként így lehetett tartósan munkát és megélhetést biztosítani a menedzsment és a programban alkalmazott szakemberek számára, nem utolsó sorban, ebben a formában gazdaságosabb volt a program támogatása a különböző támogatók (önkormányzat, munkaügyi központ, OFA) számára is. A program / intézkedés kezdete, vége, fázisai (pl. kísérleti szakaszt követő „bevezetés”), története. A tranzitfoglalkoztatási modell alkalmazásának eredményeképpen a középiskolából lemorzsolódott vagy tovább nem tanuló fiatalok szakmát és munkagyakorlatot szereztek, a folyamatos pszicho-szociális támogatás révén személyiségük pozitív irányban erősödött, kialakultak a munka világában szükséges
60
Országos Foglalkoztatási Közalapítvány (1998): A munkanélküliek munkaerő-piaci (re)integrációját tranzitfoglalkoztatási programjainak támogatására elnevezésű program pályázati felhívása, Budapest
elősegítő,
204 / 389
kulcsképességek és ennek révén 70-80%-uk tartósan elhelyezkedett az elsődleges munkaerőpiacon, amelynek révén a segélyezettekből adófizető állampolgárrá váltak, a projekt időtartama alatt nyugdíjjogosultságot szereztek. A tranzitfoglalkoztatási projektekből való lemorzsolódás aránya mindössze 10 % körüli, a szakiskolák 30 %-os lemorzsolódási arányához képest. Tehát mindez azt bizonyítja, hogy a tranzitfoglalkoztatási modell összehasonlítva más formákkal: pl. munkaerő-piaci képzéssel nem drága, ha azt a nyújtott szolgáltatásokhoz viszonyítjuk. Viszont hatékonyságában felülmúlja mind az iskolarendszerű oktatást, mind a munkaerő-piaci képzési formákat. A megvalósítás főbb lépései A támogatás időtartama a tranzitfoglalkoztatás egy ciklusára szólt, amely a legfeljebb 3 hónapon át tartó (a foglalkoztatási alprogram indításának előkészítését, a munkanélküliek bevonását és a programban való eredményes részvételük biztosítását szolgáló) előkészítő szakaszból, a programba bevonni kívánt munkanélküliek szükségleteitől és a program céljaitól függően 13-15 hónapig tartó foglalkoztatásból és képzésből, és az azt kiegészítő alprogramok végrehajtásából, a 6 hónapig tartó utánkövetésből és utógondozásból állt. Az OFA és a megyei munkaügyi központok - meghatározott feltételek megléte mellett - kötelezettséget vállaltak a tranzitfoglalkoztatás következő két ciklusának támogatására is, ha a támogatott teljesítette az azt megelőző ciklusra tett vállalásait. A program jogi státusza és ennek következményei a megvalósítási folyamatra. nem releváns A program beavatkozási logikája, módszertana; időközben végzett monitoring és hatásvizsgálatok A tranzitfoglalkoztatás olyan program, melynek célja az elsődleges munkaerőpiacra való beilleszkedés elősegítése, azoknak a munkanélkülieknek, akik szakképzettség és munkatapasztalat nélkül nem tudnak külső segítség nélkül a munkaerőpiacra bekerülni. A program három, egymást kiegészítő, párhuzamosan futó pillérre épül. A három pillér a következő: a felnőttképzés, a vele egybekötött foglalkoztatás, és a résztvevők pszicho-szociális-mentális fejlesztése. A tranzitfoglalkoztatásban résztvevők a projektet lebonyolító szervettel munkaviszonyban álltak a projekt időtartama alatt, ezért fizetést kaptak, amely után járulékokat fizettek és nem kellett a munkaügyi szerveknek, önkormányzatoknak képzési – továbbá megélhetési támogatást fizetni.
61
A foglalkoztatással szerves egységben megvalósított szakképzés főbb jellemzői: - A programban résztvevők a foglalkoztatás során végzett tevékenységük közben - s nem attól elkülönítve – kiscsoportos formában sajátítják el azokat a gyakorlati ismereteket, amelyekre sikeres szakmunkásvizsgájukhoz szükségük van.
61
Országos Foglalkoztatási Közalapítvány (1998): A munkanélküliek munkaerő-piaci (re)integrációját tranzitfoglalkoztatási programjainak támogatására elnevezésű program pályázati felhívása, Budapest
elősegítő,
205 / 389
-
-
-
-
-
-
-
-
A foglalkoztatás folyamatát úgy kell felépíteni, hogy az megfeleljen saját szabályainak és a képzés sajátos logikájának is. Ez fordítva is igaz, a képzési programot úgy kell megtervezni és felépíteni, hogy az messzemenően figyelembe vegye a tevékenység (a foglalkoztatás) célját jelentő produktum létrehozásának folyamatát. A foglalkoztatás értékteremtő tevékenység, akár úgy, hogy a programban résztvevők saját közvetlen szükségleteit, a programot megvalósító szervezet vagy annak környezete érdekeit is szolgálja, akár úgy, hogy az előállított termék vagy szolgáltatás eladható legyen és árbevételt hozzon. Jelentősen növelte a program hatékonyságát, ha a foglalkoztatás célirányos, projektorientált, tehát egy előre meghatározott produktum (például egy felújított épület, amelyet a programban résztvevők saját lakásaik céljára alakítanak át, vagy egy felújított hajó, amelyet - elkészülése után - akár közösen használnak) létrehozását célozza. A célirányos foglalkoztatásban - sőt, annak megtervezésében - való részvétel jelentősen növelte a programban résztvevők motiváltságát. A képzés moduláris, az egyes modulok végén köztes vizsga kerül megszervezésre. A résztvevők járulékos ismereteket és képességeket is szerezhettek a programban (pl. árkalkuláció, anyagok és más egyebek beszerzése, vásárlása, szállításuk megszervezése stb.), amelyek önállóságukat, problémamegoldó képességüket, döntésképességüket, szociabilitásukat, kreativitásukat fejlesztette, kompetenciáikat növelte, s amelyeknek a programból való kilépésük után is hasznát vehették. A projekt megvalósítása során a szakmai ismeretek mellett a munkaerő-piacon magasra értékelt kulcsképességek (a megbízhatóság, a pontosság, a felelősségtudat, az ambíció, az alkalmazkodóképesség, a kreativitás, a nyitott gondolkodásmód, a kommunikációs képességek, a csoportban való együttműködés képessége, a problémafelismerő, problémamegoldó képesség, a tanulásra való képesség, stb.) is fejlődtek. A gyakorlati ismeretek közül azokat, amelyek elsajátítását a foglalkoztatás célját jelentő produktum előállítása - a foglalkoztatás - során nem lehetett biztosítani, a program résztvevőinek kiegészítő gyakorlati oktatás során kellett megkapniuk. A projektrésztvevőkkel (teljes vagy részmunkaidős) munkaszerződést és felnőttképzési szerződést kellett kötni. A projektrésztvevőknek – a projektben végzett termelő vagy szolgáltató tevékenységük ellenértékeként – a foglalkoztatással egybekötött képzés időtartamára számítva átlagosan legalább a jogszabályban meghatározott kötelező legkisebb munkabért (minimálbért) kellett biztosítani. Az elhelyezkedés előkészítése arra szolgált, hogy a projektből kilépő, már képzettséggel rendelkező résztvevők – az elsődleges munkaerő-piacon – munkahelyhez jussanak. Ennek érdekében, még a foglalkoztatás ideje alatt, a projektben részvevők bevonásával, álláshelyeket kell feltárni, s a résztvevők és a leendő munkahelyek közötti kapcsolatokat fokozatosan ki kellett építeni.
A szociális alprogram célja: A résztvevők szociális problémáik elintézésének segítése mellett - a programban résztvevők esetleges adósságai tisztázását, lakásproblémái megoldását, családi és egyéb konfliktusai rendezését szolgálták. A mentális alprogram célja: Megszabadítani a programban résztvevőket azoktól a feszültségektől, amelyek - akár hátrányos helyzetük, akár munkanélküliségük következtében, vagy más okok miatt - kialakultak bennük, segíteni 206 / 389
kellett személyiségállapotuk rendezését, rehabilitációját, személyiségük és pszicho-szociális készségeik fejlődését, hogy minél kevesebb belső gát nehezítse a programban való eredményes részvételüket. A nyomonkövetés, utógondozás célja: A projektből kilépők segítséget kapjanak az új munkahelyükön történő sikeres beilleszkedésükhöz és esetleges (egyéni, családi, munkahelyi) problémáik vagy kríziseik megoldásához is. Humánerőforrás-fejlesztés a programban 62 1998-tól lehetett a projekt személyzet mentális egészségére, regenerálódására gondolva illetve a közreműködő szakemberek hatékony együttműködésének elősegítése érdekében szervezetfejlesztést, esetmegbeszéléseket, konzultációkat lehetett finanszírozni a projekt költségvetésből. 1999-re, a projekttervezéshez adott támpontokban nagyon határozottan és jól körülhatároltan leírta a támogató azokat a minimum elvárásokat, amelyek a projekt humánkapacitására vonatkoztak. Ezek a szabályok nem csak az alkalmazandó szakemberek körét, de a hozzájuk tartozó feladatokat és a munkakör betöltéséhez szükséges szakképesítést (szakmai gyakorlatuk hosszát), alkalmazásuk jogállását és bérezésük keretét is megszabták. Esetleges ágazatközi együttműködések a programban nem releváns A megvalósítási szakaszban történt módosítások okai és hatásai a program egészére. 63 1996-ban a tranzitprogram egy olyan kezdeményezésnek volt tekinthető, amely néhány megvalósuló pilot projekten keresztül lehetőséget nyújtott a kiíró számára a kísérletezése. A megvalósító szervezeteknél megmutatkozó, és a munkaerő-piacon jelentkező aktuális igények valamint az arra adott projekt-válaszok megfeleltetéséből keletkeztek azok a tapasztalatok amelyek, aztán folyamatosan beépültek a következő évi kiírásokba. Az apró változtatások sora hangolta finomra a megálmodott koncepciót. El kellett néhány évnek – ez 2001-re tehető – telni ahhoz, hogy az OFA tranzitfoglalkoztatási pályázati programja – markáns és jellegzetes sajátosságával – kivívja magának a „modell” elnevezést. A program futamideje alatt a következő elemek változtak: A pályázati program célcsoportjának meghatározása: 1999-től kezdődően a projekt megvalósítói a résztvevőket az alábbi csoportokból toborozhatták: legfeljebb általános iskolai végzettséggel rendelkező munkanélküliek; középfokú végzettségű, legalább egy évig regisztrált munkanélküliek, ha pályakorrekciójuk indokolt; legfeljebb általános iskolai végzettséggel rendelkező vagy középfokú végzettségű, de pályakorrekcióra szoruló – gyermekvédelmi gondoskodás alatt álló (vagy onnan kikerült), gyógyult (vagy gyógyulófélben lévő) szenvedélybeteg, hajléktalan, pártfogói felügyelet alatt álló, szabadságvesztésre ítélt (vagy onnan szabadult), valamilyen okból veszélyeztetett (fiatal) munkanélküliek. A program célcsoportját a pályázati érdeklődés, valamint az OFA által meghatározott leghátrányosabb helyzetű csoportok bevonása alakította.
62
Eszik Zoltán (2006) 100 szó a tranzitfoglalkoztatásról, Debrecen: Országos Tranzitfoglalkoztatási Egyesület
63
Eszik Zoltán (2006) 100 szó a tranzitfoglalkoztatásról, Debrecen: Országos Tranzitfoglalkoztatási Egyesület
207 / 389
A projektet megvalósítók körének meghatározása: 1998-tól kezdve az OFA csak közhasznú szervezetek projektterveit fogadta el, azokét is, ha a szervezet a benyújtás évében alakult, így a fiatal szervezetek hajlandóak és képesek voltak az OFA feltétel és célrendszerébe betagozódni. Szintén ettől az évtől a pályázóknak nem kellett 10% saját forrást felajánlaniuk, de igazolni kellett, hogy a megyei munkaügyi központ is hozzájárul a projekt magvalósítás pénzügyi megvalósításához. Igazolni kellett azt is, hogy a megvalósító civil szervezet az iskolarendszeren kívüli képzést folytató intézmények nyilvántartásában szerepel. 2000-től a pályázati hozzáférés jelentősen megváltozott. Az OFA támogatási keretének határait figyelembe kellett venni, valamint azt a szempontot is követni kellett, hogy a tranzitfoglalkoztatás szellemiségét elsajátított, szakmai stábjukat kialakított szervezeteket további támogatásban lehessen részesíteni, a pályázat csak a meghívott szervezetek számára volt nyitott egészen 2005-ig. 2002-től a pályázók körére vonatkozó, a minőségi szolgáltatás nyújtás irányába ható és az új törvényi szabályozásnak (2001 évi CI. Felnőttképzési törvény) eleget tevő változtatás történt. A projekt befogadás előfeltételévé tették, hogy a szervezet kezdeményezte vagy megkapta a szervezet intézményi akkreditációját vagy a programakkreditációt. Így pályázati pénzből az OFA-s szervezetek az elsők között szereztek FAT akkreditációt. A projekt megvalósítás szakmai feltételrendszerének meghatározása 1999-től kidolgozásra került a szakmai feltételeket taglaló „Szempontok a projektterv elkészítéséhez” című dokumentum. Ebben a 8-12 oldal terjedelmű leírásban – amely ezután a program dossziék igen fontos részévé és állandó mellékletévé vált – a pályázatok készítői igazi segítségre találtak. A szakképzés, a foglakoztatást előkészítő és kiegészítő tevékenységek és mindezen szolgáltatások humánkapacitásra, menedzselésére vonatkozó „tranzit-norma/értékrendszert” összeszedetten és rendszerezetten kapták kézhez a projekttervező teamek. A projektidőtartam egy sarkalatos pontja a modellnek, hiszen a munkaerő-piaci reintegráció egy hosszadalmas reszocializációs folyamat, amely az alkalmazott módszertan mellett jelentős mértékben egyén függő, így nehéz egy standard időtartamot meghatározni, ami alatt a részvevők mindegyike olyan hosszú (és csakis olyan hosszú) segítséget kap, amely hosszú távú hatást eredményez. A projektidőtartam így az évek során némi csökkentést mutat. 27 hónapról 23 hónapra csökkent a megvalósítás ideje 1999re, mindamellett, hogy a képzéssel egybekötött foglalkoztatási szakaszban a projektek 3 hónapnyi mozgást tere megmaradt és 12-15 hónap alatt kellett a részvevőket a sikeres szakmunkásvizsgáig eljuttatniuk. A tapasztalatok azt bizonyítják, hogy a lecsökkentett támogatási idő nem ront a projekt hatékonyságán, de a program költségvetés összesített számadataiban jelentős „könnyítést” eredményez. A projekt megvalósítás finanszírozási struktúrájának meghatározása Az OFA a programtámogatás teljes időszaka alatt csak részfinanszírozást biztosított a megvalósuló projekteknek. A projekteknek a költségvetés fennmaradó részének fedezésére saját erőforrásaikat vagy más külső forrásokat kellett mozgósítaniuk. A projekt finanszírozása szempontjából további kötelező elem volt, a projekt megvalósítása során elért árbevétel projektbe történő visszaforgatása. A program jelene és jövője, kilátásai: folytatás lehetőségei; ráépülő fejlesztési programok stb. A pozitív tapasztalatok ellenére az OFA támogatásával kialakult modell a finanszírozás lezárulása után nem került be az aktív foglalkoztatáspolitikai eszköztárba. 208 / 389
Az Európai Uniós csatlakozás után a program az Európai Szociális Alapból került finanszírozásra: a HEFOP/2.3.1-04 pályázat során 50, HEFOP/2.3.1-05/1 pályázaton 30 támogatott szervezet, TÁMOP1.4.1/07/1 pályázatban 39 támogatott civil szervezet kapott támogatást. Ezek a támogatások jóval nagyobb civil szervezeti kört érintve, fajlagosan egyre kisebb összeggel és egyre csökkenő szakmai tartalommal kerültek kiírásra. A program jogi státusza, és ennek következményei a fenntarthatóság szempontjából. nem releváns Téma, célcsoportok, érintettek/résztvevők Konkrétan milyen témával foglalkozik? A tranzitfoglalkoztatás modelljének elemei: a foglalkoztatással szerves egységben megvalósított (tehát folyamatos munkaviszonyon alapuló), iskolarendszeren kívüli, a kulcsképességek fejlesztésével összekapcsolt, OKJ-s szakképesítést nyújtó képzés, amelyet alaposan előkészített kiválasztás után pályaorientáció, felzárkóztatás vagy ismeret-felújítás, motiválás előz meg és kísér, a foglalkoztatottak egyéni szociális és mentális problémáinak megoldását segítő folyamatos szolgáltatás(ok) egészít(enek) ki, a projektből kilépők elhelyez(ked)ése követ, végül nyomon követésük, utógondozásuk zár le. Kik a célcsoportok? (elsődleges, másodlagos, számosságuk – legalább becsült érték). lásd fent A programban érintett intézmények, intézményrendszerek. (public-private; állami-civil) lásd fent Kik működtetik / üzemeltetik? (public-private; állami-civil) 64 A tranzitfoglalkoztatási modell szakmai céljainak integrált jellege kiegészül a projektmegvalósítás komplexitásával is. Ez alatt azt értjük, hogy a megvalósító szervezetnek az összetett feladatok megvalósítására alkalmas feltételrendszerrel kell rendelkezniük. A modellt megvalósító szervezetek felvállalták a modell három alappillérének (képzés, foglalkoztatás, mentális és szociális támogatás) a saját szervezetieken belüli végrehajtását. Az OFA modell talán legmarkánsabb jellegzetességét ragadjuk meg ebben. Az OFA modell egy másik jellegzetessége, hogy az elvégzendő feladatokhoz szükséges forrásokat a projekt megvalósítói csak a helyi erőforrások mozgósításával együtt tudták megszerezni. Az OFA
64
Eszik Zoltán (2006) 100 szó a tranzitfoglalkoztatásról, Debrecen: Országos Tranzitfoglalkoztatási Egyesület
209 / 389
támogatás soha sem jelentett 100%-os támogatást, azt minden esetben ki kellett egészíteni OFA-n kívüli külső forrásokkal és vagy sajáterővel. A saját erő származhatott a szervezet forrásaiból vagy a tranzitfoglalkoztatás követelményrendszerében megjelenő termelő/szolgáltató tevékenység árbevételéből. Egyéb külső forrást a munkaügyi központok támogatásaiból szerezhetett/kellett szereznie a szervezetnek. Mint fő finanszírozó az OFA folyamatosan a tranzit mögött állt, de nem titkolt szándék volt az sem, hogy a projektek költségeit a helyi szintű összefogásra, és a szervezetek árbevételt hozó tevékenységére akarja hosszú távon alapozni. Ennek a szándéknak a megjelenítése volt az, hogy az évek során a megyei munkaügyi központok egyre nagyobb szerepet kaptak a projektek lebonyolításában; egyrészt, mint társfinanszírozók, másrészt, mint a szakmai program segítői, harmadrészt, mint a program értékeinek a terjesztésébe, továbbadásába és a pályáztatásba bevont szervezetek. A pályázati konstrukció a következő szakemberek alkalmazását tette lehetővé: - 1 fő teljes munkaidős, főfoglalkozású projektvezető - 1 fő teljes munkaidős, főfoglalkozású pedagógiai alprojektvezető - 1 fő teljes munkaidős, főfoglalkozású termelésirányító szakember - 20 fő foglalkoztatottként 1 fő (teljes munkaidős, főfoglalkozású) szociális munkás vagy szociálpedagógus - 1 fő, teljes munkaidős, főfoglalkozású pénzügyi szakember - 1 fő, teljes munkaidős, főfoglalkozású projektadminisztrátor - Szakmánként 1 fő, teljes munkaidős, főfoglalkozású mester (szakoktató, műhelyvezető) - 20 fő projektrésztvevőként, szükség szerinti időszakra, 1 fő (főfoglalkozású részmunkaidős vagy megbízási szerződéssel alkalmazott) felzárkóztató tanár, fejlesztő pedagógus vagy egyéb szakember - Szükség esetén 10 projektrésztvevőnként 1 fő teljes munkaidős, főfoglalkozású segéd (nem kötelező) - 1 fő megbízási szerződéssel alkalmazott szupervizor A célcsoport mekkora hányadát célozza meg? Mekkorát éri el? (Elsődleges elérés, másodlagos elérés) 1997 és 2005 között 7 folyamatosan támogatott civil szervezet Összesen 35 projektje került megvalósításra, 1073 fő bevonásával.
210 / 389
Finanszírozás Finanszírozás forrásai és költségei: Kik, miből finanszírozzák? A tranzitfoglalkoztatási programok a Munkaerőpiaci Alapból kerültek finanszírozásra 1996 és 2005 között. A projektek költségei a következő táblázatban kerülnek összesítésre:65 A felhasznált A felhasznált A felhasznált Ebből a A projektek A projektek OFA saját forrás külső forrás munkaügyi árbevétele, árbevétele, támogatás összege: összege: támogatás külső saját részre összege: (e Ft) (e Ft) összege megrendelésre: végzett (e Ft) (e Ft) (e Ft) összege: (e Ft) 1 458 263 104 464 357 535 308 251 306 254 108 521 A tranzitfoglalkoztatás támogatásának elemei: a foglalkoztatáshoz (a képzéshez) szükséges beruházások és tárgyi eszközök, immateriális javak, alapanyagok és forgóeszközök megvásárlásának támogatása; a foglalkoztatottak bérköltségének támogatása; a foglalkoztatottak munkájának közvetlen szervezését, irányítását végző szakemberek bérköltségének támogatása, a foglalkoztatással (a termeléssel vagy szolgáltatással) kapcsolatos egyéb kiadások támogatása; a foglalkoztatást, a foglalkoztatottak munkaerő-piaci (re)integrációját segítő alprogramok (a kiválasztás, a motiválás, a felzárkóztatás vagy ismeret-felújítás, a pályaorientáció, a képzés; a foglalkoztatottak számára biztosított szociálpedagógiai, szociális és/vagy mentális szolgáltatás; a programból kilépők elhelyez(ked)ésének előkészítése, az utánkövetés és utógondozás, stb.) kiadásainak támogatása; a programmenedzsment működéséhez szükséges beszerzések, a programmenedzsment működésével kapcsolatos más kiadások támogatása (beleértve a menedzsmentben dolgozók hatékony együttműködését és mentális egészsége megóvását segítő szolgáltatásokat is). Költségei: összesen és egy főre jutó – ha értelmes. nem releváns Mekkora beruházás (éves, szumma) társul hozzá? (Lehet becslés is, ha nincs adat, vagy nehezen elkülöníthető.) 66
2001-ig a foglalkoztatáshoz (a képzéshez) szükséges beruházások és tárgyi eszközök beszerzéséhez adható támogatás legnagyobb összege - egy foglalkoztatottra számítva - nettó értékben volt megadva. Érdekesség, hogy a kezdeti években (1998, 1999) erre a költségnemre sokkal magasabb összeg (700e Ft-ról csökkent 200 e Ft-ra) volt megengedélyezve, mint a későbbi években (2000, 2001). 2002-től viszont az áltagos fajlagos költségekre adta meg a kiíró az irányelveket, tehát a teljes projekt költséget OFA által finanszírozott részét vetítette a résztvevők összlétszámára.
65
Eszik Zoltán (2006) 100 szó a tranzitfoglalkoztatásról, Debrecen: Országos Tranzitfoglalkoztatási Egyesület 68. oldal
66
Eszik Zoltán (2006) 100 szó a tranzitfoglalkoztatásról, Debrecen: Országos Tranzitfoglalkoztatási Egyesület
211 / 389
A program becsült költséghatékonysága, költség-haszon egyenlege. nem releváns Nyilvánosság, disszemináció A programról rendelkezésre álló (nyilvános) dokumentumok (indítás, dokumentálás, esetleges monitoring, értékelés, hatásvizsgálat). A leírás forrásai. - Vissza a munkaerőpiacra – A tranzitfoglalkoztatási program tapasztalatai hatásvizsgálat Oktatáskutató Intézet Budapest 2001; - A termelőiskolai program alapján országos hálózat kialakításának szakmai megalapozása kutatás, Debrecen 2004., - Tranzitfoglalkoztatás Módszertani gyűjtemény a hátrányos helyzetű munkanélküliek foglalkoztatásra épülő szakképzési projektjeihez Budapest 2004. - A tranzitfoglalkoztatási projektek elterjesztését akadályozó tényezők feltárása - kutatás, Debrecen 2006., - A tranzitfoglalkoztatás tapasztalatainak átadása, elterjesztése feltételeinek kialakítása - kutatás, Debrecen 2006.) - 100 szó a tranzitfoglalkoztatásról 2006. A programnak a szakmai nyilvánosságba való bevezetése, megjelenése, a program nyilvánosságának története. nem releváns, korábban leírtam Eredmények: ezen belül európai uniós vonatkozások is A program megítélése, népszerűsége a különböző stakeholderek szemében. A döntéshozók a hatásvizsgálat és a pozitív kutatási eredmények ismeretében a munkaügyi központok által történő finanszírozást elutasították azzal, hogy magas az egy főre eső fajlagos költség, valamint azzal, hogy a bevont létszám nem tömeges. Javasolták, hogy az iskolarendszerű szakképzésben kerüljenek adaptálásra a tranzitfoglalkoztatás elemei. Az Országos Tranzitfoglalkoztatási Egyesület ezután támogatást nyert az EQUAL projekt keretében arra, hogy egy foglalkoztatási célú civil szervezet szakiskolát hozzon létre, amelybe integrálja a tranzit elemeket. Ezzel párhuzamosan két szakiskolában is vállalták, hogy bevezetik a tranzit elemeket az intézmény működésébe. A modellkísérletet nyomonkövető kutatás bebizonyította, hogy a szakiskolákban csökkent a hiányzás, a tanulók jobb tanulmányi eredményeket értek el az alternatív pedagógiai módszerek alkalmazása révén, valamint javult az iskolának a szülőkkel való kapcsolatuk. A program hatása (konkrét, a célcsoportra irányuló és szélesebb, beleértve a szemléletformálást is). Az EQUAL projekt keretében szervezett Fiatalok Tematikus Hálózatban végzett kutatás során feltárásra került, hogy az országban kb. 200 szakiskola nyújt személyre szabott oktatási módszer mellett pszichoszociális gondozást és /vagy munkaerőpiacra való felkészítést a fiataloknak. Ugyanakkor az intézményeknek nagyon kevés kapcsolata van hasonló jellegű iskolákkal, egymástól elszigetelve, területileg egyenlőtlen eloszlásban működnek, kapcsolattartásukra inkább a lokalitás és az informális, esetleges együttműködés jellemző. A szolgáltatások nyújtásához hiányzik a pszicho-szociális gondozás 212 / 389
ellátásához szükséges szakértelem és státusz, az intézményeknek alig van tényleges kapcsolata a munkaerőpiaccal. Az iskolák véleménye az, hogy a jelenlegi tanárképzés nem készíti fel a leendő pedagógusokat a hátrányos helyzetű fiatalokkal való munkára. A legtöbb intézmény szívesen vállalná azt a feladatot, hogy gyakorlóhelyként fogadjanak kiscsoportokat, akik elsajátíthatják az alkalmazott módszereket. Ezzel együtt az intézmények kifejezték igényüket az új ismeretek, jó gyakorlatok megismerése, cseréje iránt is. Mindannyian szívesen vennének részt egy olyan működő hálózatban, amelyben lehetőségük nyílik a szakmai együttműködésre, konzultációkra, szakmai látogatások keretében egymás munkájának és jó gyakorlatainak megismerésére. Az Országos Tranzitfoglalkoztatási Egyesület 2010-ben támogatást nyert a Magyarország-Románia Határon Átnyúló Együttműködési Program 2007-2013 elnevezésű programban. A projekt célja a magyarromán határ mentén működő, halmozottan hátrányos helyzetű fiatalokkal foglalkozó 20 szakiskolában a fiatalok lemorzsolódásának csökkentése érdekében alkalmazott módszerek, gyakorlatok megismerése, a szakmaszerzést és a munkavállalói kulcskompetenciák fejlesztését elősegítő leghatékonyabb, adaptálható módszerek összegyűjtése, elterjesztése, a szakiskolák hálózattá szervezése. A programban a résztvevő 40 pedagógus az elméleti és gyakorlati oktatás, a pszicho-szociális gondozás, az iskolán kívüli tevékenységek, szabadidő szervezés, valamint a munkaerő-piaci felkészítés területén osztotta meg egymással tapasztalatait, jó gyakorlatait. A program eredményessége (mennyire sikerült elérnie a célját). lásd fent A program hozzájárulása a lemorzsolódás csökkentéséhez. (Ez alapvetően része az előzőnek, de erre a szempontra – aktualitása miatt – különös figyelmet fordítanánk. A tranzitfoglalkoztatás egyik legnagyobb eredménye a projektekből való lemorzsolódás csökkentése. A program során a projektekben összesen 1073 bevont hátrányos helyzetű személy kapott komplex ellátást, amelynek eredményeképpen a képzési alprojekt befejezéseként 1039 főt bocsátottak szakmunkásvizsgára. Annak ellenére, hogy a célcsoport helyzetet es az iskolai karrierjét tekintve a jelentős lemorzsolódás szinte elvárható lenne, a számokból kiolvasható az a tény, hogy rendkívül alacsony a lemorzsolódás. Ha a sikeresen vizsgázó személyekről szóló adatokat nézzük meg, magas számot találunk (856 fő). Ez a szám különösen magasra értékelendő, ha a célcsoport tanulási attitűdjeit és a nem kis számban előforduló korlátozott tanulási képességeit is számításba vesszük. A program intézményesülése Az OFA előírta a megvalósító szervezetek, mint képzők számára először a munkaügyi központoknál való nyilvántartásba vétel meglétét, majd a 2001 évi CI. Felnőttképzési törvény hatálybalépését követően a program, majd az intézményakkreditációt. A tranzitfoglalkoztatási programokat végrehajtó szervezetek így rendelkeznek tranzitfoglalkoztatási programakkreditációval. A program fenntarthatósága nem releváns, korábban leírtam A program és az EUs E&T stratégiai célok: Mit ért el az ET2010 vonatkozásában, illetve hogyan közelítette az ET2020-as célokat. nem releváns 213 / 389
Esettanulmány: KID (komplex integrált differenciált) program Vezetői összefoglaló 67
A KID program specifikus célja elősegíteni az alacsony iskolai végzettségű vagy elavult, nem piacképes szakképzettséggel rendelkező, 16-25 év közötti munkanélküli fiatalok képezhetőségének és/vagy foglalkoztathatóságának javítását, differenciált és komplex fejlesztésüket vállaló programok támogatásán keresztül. Jogi szabályozás, szabályozottság A kísérleti KID programot 2001-től három éven keresztül az Országos Foglalkoztatási Közalapítvány támogatta. 2005-től átkerült a Humán-erőforrás Fejlesztés Operatív Program 2.3.2. II. komponensébe, melyben a programok elemei továbbéltek. A kísérleti szakaszban kialakult a program módszertana, amely leírásra került egy módszertani kézikönyvben, így az elterjesztésnek szakmai akadálya nincs. Finanszírozás A KID program egésze évente 260-280 millió Ft-ba, összesen 810 millió Ft-ba került. Ennek háromnegyedét az OFA finanszírozta, az egyes programok között nagy eltérések jelentkeznek, az OFA részesedése 69-85% között szóródik. Igazán jelentős társfinanszírozónak a munkaügyi központok számítottak. A programba 2772 fiatalt vontak be a megvalósító szervezetek 3 év alatt, a projektből kilépők közül összesen 1412 fő dolgozott vagy tanult illetve dolgozott és tanult egyszerre. A modell program nem alkalmas a normatív finanszírozásra. A hatásvizsgálat szerint a program fenntarthatóságát a helyi önkormányzatoknak kellene biztosítani, a működtetéshez jogszabályalkotás szükséges. Intézményrendszer A KID programot a kísérleti időszakban 8 civil szervezet valósította meg meghívásos pályázat keretében, majd a TÁMOP 2.3.2. II. komponensében 31 civil szervezet került támogatásra. Az OFA által támogatott szervezeteknek három évük volt arra, hogy a modell szakmai módszertanát kifejlesszék és a kapcsolati hálójukat kiépítsék. A program bizonyította sikerességét és hatékonyságát, azonban a program tömeges hazai elterjesztése előtt a megvalósító szervezeteknek szüksége van szakmai felkészítésre, valamint a projektmegvalósítás időszaka alatt folyamatos monitori támogatásra. Humán erőforrás Az OFA lehetőséget biztosított a támogatott szervezeteknek arra, hogy KID műhely keretében tapasztalatot cseréljenek egymással. A KID programot megvalósító civil szervezetek 2005-ben létrehozták az Országos KID Egyesületet, melynek fő célja a tagszervezetek érdekképviselete mellett, a KID műhely folytatásaként a tagszervezetek szakmai támogatása, tapasztalatcserék szervezése.
67
Fehérvári Anikó-Györgyi Zoltán (2006): Kiút a gödörből Az Országos Foglalkoztatási Közalapítvány KID programja, Budapest Felsőoktatási Kutatóintézet, Kutatás Közben sorozat
214 / 389
A KID program bemutatása A program előkészítettsége, szakmai megalapozása. Nyilvános előzetes vita (fermentációs szakasz, ha volt). A KID program, mint a fiatalok munkaerő-piaci kirekesztődésének megelőzését szolgáló program 2001ben indult az Országos Foglalkoztatási Közalapítvány támogatásával 3 éven keresztül. A nyolc támogatott civil szervezet arra vállalkozott, hogy alacsony iskolai végzettségű 16-25 éves fiatalokat visszavezet a képzési rendszerbe vagy segíti elhelyezkedésüket a munkaerőpiacon. A program és a politika /szakpolitikák: Milyen mértékben szakmai illetve politikai a motiváció? Az egyes projektgazdák felelőssége volt, hogy melyik lokális partnerszervezetekkel működik együtt, de a program előírta, hogy kötelező működtetni az intézmények képviselőiből álló fejlesztési tanácsot, melynek célja a gyakorlati háttér feltételeinek megteremtése volt. Emellett kötelező volt működtetni az ún. programtanácsot is, melynek célja a program továbbélését segítő politikai háttér biztosítása. Milyen igényre, hiányra reflektál? Mi a deklarált és/vagy nem hangoztatott oka az indításának? Az okok azonosítása mi alapján történt? Pl.: helyzetelemzés; igényfelmérés; kutatási háttér stb. A program hátterében az a tapasztalat állt, hogy a munkaerőpiacon nagyon rossz helyzetben vannak azok a fiatalok, akik nem tanultak tovább az alapfokú iskolai végzettséget adó általános iskola elvégzése után, vagy lemorzsolódtak a középfokú iskolákból, illetve a munkaerőpiacon értéktelen szakmát tanultak. A probléma hátterében a fiatalok hátrányos szociokulturális háttere áll, így többségük nem rendelkezik támogató családi háttérrel, munkaerő-piaci ismeretekkel. Így nagy az esélye annak, hogy segítség nélkül hosszabb távon sem találnak munkát maguknak. A KID program szükségességét az adja, hogy a legtöbb iskola nem veszi figyelembe, nem tudja/nem akarja kezelni a többségtől eltérő igényeket, nem tud más intézményekkel együttműködve olyan fejlesztési programot végrehajtani, amely nemcsak egy-egy részterületen igyekszik eredményeket elérni, illetve közvetve vagy közvetlenül szegregálja a problémás fiatalokat. Mik a célok? Deklarált és nem deklarált célok. Pilot vagy rendszer szintű beavatkozásról van szó? A három éves kísérleti program célja az volt, hogy a fiatalok visszakerüljenek a képzésbe - amely egyaránt lehet iskolarendszerű vagy felnőttképzés - annak érdekében, hogy szakképzettséget szerezzenek, így nagyobb esélyük legyen az elhelyezkedésre a munkaerőpiacon. A program másik célja, hogy munkavégzési kompetenciájuk javuljon, növekedjen munkaerő-piaci tájékozottságuk, rendeződjön az elhelyezkedésüket akadályozó szociokulturális adottságaikból adódó családi viszonyaik, személyközi kapcsolataik, pszichológiai, életvezetési, alkalmazkodási problémáik. Szükség szerint segíteni kell a pályaválasztásukat, erősíteni tanulási és munkamotivációjukat, fejleszteni a munkaerőpiacon megkövetelt kulcsképességeiket, szakmai, munkaerő-piaci és szociális hozzáértésüket. A közvetlen célkitűzés mögött részletes módszertani elképzelés állt. A KID program Komplex eszköztárral, a különböző részterületeken dolgozó szervezetek összefogásán, Integrált együttműködésen alapuló az egyéni és rétegszükségleteknek megfelelően Differenciáltan megvalósuló fejlesztési program. A hármas megközelítés kezdőbetűiből alakult ki a program neve. Az elnevezést erősíti, hogy az angolban a KID szó kölyköt jelent.
215 / 389
A program / intézkedés kezdete, vége, fázisai (pl. kísérleti szakaszt követő „bevezetés”), története. A megvalósítás főbb lépései. A programot 2001-ben az Országos Foglalkoztatási Közalapítvány indította, három cikluson keresztül valósult meg. A nyolc program – végrehajtásának 12 hónapja alatt – legalább 800 fiatal segítését vállalta. A programok végrehajtását egy, az OFA megszokott monitoring rendszerét kiegészítő külső értékelő csoport követte, elemezte és értékelte. A program jogi státusza és ennek következményei a megvalósítási folyamatra. A programot megvalósító szervezetek már a KID program elkezdése előtt is komoly szakmai tevékenységet folytattak, három szervezet tranzitfoglalkoztatási előzményekkel rendelkezett. A programok megvalósításához új szakemberekre volt szükség, vagy a régi szakembereknek új feladatai lettek, amely helyzet eleinte feszültséget okozott a szervezetek működésében. A széleskörű együttműködés miatt gyakori volt a szakembercsere a programokban, mely gondot okozott a folyamatosság és a fiatalok személyhez való kötődése szempontjából. A program beavatkozási logikája, módszertana; időközben végzett monitoring és hatásvizsgálatok – amennyiben releváns. A program monitorozása során feltárt mutatók jelzik, hogy a programok sikeresek voltak, a programok megtalálták a megfelelő szakembereket, a rendelkezésre álló három év alatt kifejlesztették a megfelelő módszereket. Az OFA 2006-ban megrendelte a program hatásvizsgálatát. A tranzitfoglalkoztatási programban már bebizonyosodott, hogy a program elemei sikeresek. A komplexitás már ott is megmutatkozott, a képzés és a foglalkoztatás mellett a szociális-mentális gondozás kiegészíti a sikert megalapozó hatást. A komplexitás a tranzithoz képest mást jelent a KID programokban. Míg a tranzitban a képzésfoglalkoztatás –pszicho-szociális gondozás egységéről, addig a KID programban az elhelyezkedést illetve a tanulást támogató megoldások komplex kezelése kerül előtérbe. A differenciáltság a KID programokban szintén mást jelent. Míg a tranzitokban viszonylag homogén csoportokat képeztek a megvalósítók és a mindenki által végrehajtott programelemeken belül törekedtek a differenciálásra, addig a KID programokban az egyéni problémamegoldásra helyeződött a hangsúly. A résztvevők csak azokban a programelemekben vettek részt, mely hozzájárult céljaik eléréséhez, hátrányaik csökkentéséhez (pl. korrepetálás, álláskeresési ismeretek stb.). Ezeket a programelemeket nem minden esetben a megvalósító civil szervezet nyújtotta – a tranzitfoglalkozatási programmal ellentétben - sokkal inkább koordinációs szerepe volt a projektek végrehajtásában. Humánerőforrás-fejlesztés a programban Az OFA a támogatott szervezeteket két lépcsős pályáztatás útján választotta ki. A támogatásra érdemes projektötleteket benyújtó civil szervezetek képviselői egy célorientált projekttervezés módszertanát oktató képzés után dolgozták ki végleges projekttervüket. Míg a tranzitfoglalkoztatási programokban komoly (többkörös) kiválasztás után kerülnek be a programba a résztvevők, ebben a programba a három év alatt több száz fiatalt kellett bevonni. Ennek a nagyszámú ügyfélkörnek az elérésére mindenképpen innovációra volt szükség, hiszen ezeknek a fiataloknak nagy része semmilyen intézményi kapcsolattal nem rendelkezett. A programok egy része az utcai szociális munkát részesítette előnyben – főként nagyvárosok esetén -, másik része különböző a fiatalok által 216 / 389
kedvelt klubok (sport, film, számítógép) szervezésével motiválta a fiatalokat a részvételre. A program sikerességét befolyásolta a mentori rendszer felállítása. A mentor végigkísérte a fiatalt a programon, segítette céljai elérésében, motiválásában, ő volt a személyes törődés megtestesítője, aki igyekezett pótolni a családi és a tanári szerepet. Az OFA lehetővé tette a továbbképzéseken való részvételt, elősegítette a tapasztalatcserét megkönnyítő KID hálózat létrehozását. A hálózat fontosabb témái voltak: a programba bevont fiatalok differenciálása; a szakmai munka tudatos irányításának elősegítése érdekében a funkcionális szerepkörök meghatározása; fejlesztési modul kialakítása a gyakorlati tapasztalatok felhasználásával; funkció specifikus problémák orvoslása (hálózat fejlesztés, projektvezetési kompetenciák, hatáskörök). A KID programokat megvalósító civil szervezetek 2005-ben megalakították az Országos KID Egyesületet (OKIDE), mely a KID típusú programokat megvalósító szervezetek országos szakmai érdekképviseletét látja el. Esetleges ágazatközi együttműködések a programban A program - a tranzitfoglalkoztatási programokkal ellentétben – nem egy, minden feladatot önállóan megoldó, hanem a fiatalok életéhez köthető területeken (oktatás, szociális terület, egészségügy, közigazgatás, munkaügy) működő intézmények tevékenységének integrálását célul kitűző, a gazdasági élet szereplőivel is együttműködő intézményhálózat kialakítását és működtetését célozta, mely azt a célt szolgálta, hogy a modellnek helyi erőforrásokra támaszkodva is meg kell tudnia állnia a lábán. A program nagy hozadéka, hogy a különböző intézményekben dolgozó szakemberek megtanultak együtt dolgozni. Tevékenységeik egymásra épültek, a differenciált megközelítés miatt személyre szabottan foglalkoztak a fiatalokkal. Az integráció miatt közösen kellett feltárni a fiatalok problémáit és együttes módszert megtalálni a kezelésükre. A megvalósítási szakaszban történt módosítások okai és hatásai a program egészére. A program költségei a második évben meghaladták az elsőt, majd visszaestek, melyet az egyéb források változása okozott. Az OFA kezdetben differenciáltan osztotta el a forrást, a második és a harmadik évben viszont már egységesen. Ez az elosztás arra utal, hogy az OFA nem talált egységes indikátorokat, mely alapján differenciálhatott volna, így ez arra utal, hogy ez a rendszer ebben a formában való normatív finanszírozása nem megoldható. A program jelene és jövője, kilátásai: folytatás lehetőségei; ráépülő fejlesztési programok stb. Az OFA-s finanszírozás lezárulása után a KID program átkerült a 2005-től kezdődő Humán-erőforrás Fejlesztés Operatív Program 2.3.2. II. komponensébe, melyben a programok elemei továbbéltek. A későbbi programokban a KID program elemei csak részben élnek tovább, a komplex modell megvalósítására később nem nyílott lehetőség. A program jogi státusza, és ennek következményei a fenntarthatóság szempontjából. Az OFA által finanszírozott program egy ciklusa 12 hónapig tartott, úgy hogy a program éves indikátorait teljesítő szervezetek meghívást kaptak a program következő ciklusának végrehajtására. A fiatalok egy része által a hivatalosan biztosított egy év kevés volt az integrációra. Nem volt például elég arra, hogy a felkészítés után elkezdett felnőttképzés befejeződjön, a sikeres szakmaszerzés érdekében a programban nyújtott korrepetálást igénybe vegye. Ezért az OFA adott bizonyos engedményt, hogy a következő ciklusra át lehessen vinni bizonyos számú résztvevőt. 217 / 389
Téma, célcsoportok, érintettek/résztvevők 68 A kísérleti programok olyan, a fiatalok egyéni szükségleteikre épített, egyének és csoportok által egyaránt igénybe vehető, komplex fejlesztő szolgáltatásokat és meghatározott problémacsoportok érdekében létrehozott projekteket biztosítanak, amelyek eredményeképpen: - erősödnek a fiatalok tanulási- és munkamotivációi, - csökken tudáshiányuk, - növekszik munkaerő-piaci tájékozottságuk, - kialakul a személyiségüknek megfelelő pályaorientáció vagy pályakorrekció, - javulnak a munkaerő-piac által igényelt kulcsképességeik, - fejlődik szakmai, munkaerő-piaci és szociális hozzáértésük (kompetenciáik), - rendeződhetnek pszichológiai, életvezetési és alkalmazkodási problémáik, - összességében tehát javul a fiatalok képezhetősége, foglalkoztathatósága, s így visszavezethetők az iskolarendszerű, az iskolarendszeren kívüli szakképzésbe, vagy pedig tartósan el tudnak helyezkedni, tudnak gondoskodni megélhetésükről. Konkrétan milyen témával foglalkozik? A program elsősorban a szakképzettséget és érettségit sem adó iskolában végzett vagy az oktatási rendszerből lemorzsolódott - tehát szakképzetlen, s ezért is munkanélküli, elhelyezkedni nem tudó fiatalok, másodsorban a középfokú végzettséggel rendelkező, de azzal elhelyezkedni nem tudó, legalább 6 hónapig munkanélküli fiatalok számára nyújt segítséget. 69
A programban támogatható tevékenységek: - a kirekesztődés veszélyének kitett, nehezen elérhető fiatalok felkutatása, motiválásuk a programba való bekapcsolódásra, bennmaradásra; - tanácsadás; - egyéni gondozási-, fejlesztési és pályatervek készítése; - a fiatalok kirekesztődésének megelőzését szolgáló, egyéni és csoportos, komplex fejlesztő szolgáltatások biztosítása; - meghatározott problémacsoportokba tartozó fiatalok érdekében létrehozott projektek megvalósítása; - a képzésbe visszalépő vagy elhelyezkedett fiatalok legalább fél évig tartó - nyomon követése, utógondozása.
A program végrehajtásának szervezése, irányítása, (ön)értékelése, dokumentálása: - a program végrehajtása tárgyi feltételeinek biztosítása. - a programok eredményes végrehajtását elősegítő tevékenységek: a program végrehajtásában együttműködő szervezetek, intézmények, szakemberek kooperációs készségének fejlesztése; - a támogatott szervezet által igénybevett szervezetfejlesztés,
68
Országos Foglalkoztatási Közalapítvány (2002): A fiatalok munkaerő-piaci kirekesztődésének megelőzését szolgáló kísérleti programok végrehajtása pályázati felhívás, Budapest 69
Országos Foglalkoztatási Közalapítvány (2002): A fiatalok munkaerő-piaci kirekesztődésének megelőzését szolgáló kísérleti programok végrehajtása pályázati felhívás, Budapest
218 / 389
-
a támogatott szervezet által igénybevett, a minőségirányítási rendszer bevezetését és alkalmazását elősegítő szolgáltatások, a program végrehajtásában résztvevő szakemberek speciális, a program eredményes végrehajtásához szükséges tudásának, készségeinek fejlesztése; a program végrehajtásában résztvevő szakemberek esetmegbeszélő csoportja, szupervíziója; a külföldi vagy nemzetközi szervezetek, intézmények tapasztalatainak bekapcsolása a programtervek készítésébe, a programok megvalósításába.
Kik a célcsoportok? (elsődleges, másodlagos, számosságuk – legalább becsült érték). A fiatalok családi hátterére jellemző a hátrányos szociokulturális héttér, a szülők alacsony iskolázottsága, valamint a munkaerő-piaci hátrányok. Ebből következik a célcsoport gyenge tanulási motivációja. A célcsoport többségének életében további hátrányok is megfigyelhetők, mint az egyik vagy mindkét szülő elvesztése illetve a szülők magas válási aránya. A célcsoport tagjai viszonylag nagycsaládban nőttek fel, mely tovább gyengíti az instabil jövedelmi viszonyokat. A célcsoport egyik legmeghatározóbb jellemvonása a céltalanság, a máról holnapra élés. A jövőkép hiánya megnehezíti a célok kitűzését, a rövid és hosszú távú tervek felállítását. Fontos a pályakép kialakítása, hogy motivációt eredményezzen a tanulásra. Az iskolai karrier azonban a célcsoport részéről erősen kudarcos, hiszen gyenge tanulmányi eredmények, valamint a jelentős hiányzások miatt többször ismételtek évet, voltak javítóvizsgán. A továbbtanulók közül is a legtöbben, a szakiskola első két évében lemorzsolódtak. A programban érintett intézmények, intézményrendszerek. (public-private; állami-civil) A fejlesztési tanácsok nagyon változatos összetétellel működtek a nyolc támogatott szervezetnél. Az egyetlen közös pont a munkaügyi központok kirendeltségeinek bevonása volt. A szerepük, mind a fiatalok bevonásában, mind a számukra biztosított aktív munkaerő-piaci szolgáltatások nyújtásában meghatározó volt. A másik lényeges intézménycsoport az iskolák köre. Sok esetben, mint képző intézmények vettek részt a projekt megvalósításban, másrészt jelzőrendszerként működtek, a lemorzsolódó fiatalokat irányították a KID programba. Szintén jelentős volt a családsegítő szolgálatok bevonása a programba, mivel nekik volt a legnagyobb rálátásuk a csellengő, nem dolgozó, nem tanuló fiatalokra és családjukra. Így a program résztvevőinek elérésben a civil szervezetek számíthattak a segítségükre. Az önkormányzatok bevonása, főleg a kistelepüléseken vált fontossá, hiszen gyakran ők biztosították a helyet a program megvalósítására. Ki kellett alakítani a fiatalok számára vonzó helyet - ami nem az iskolában volt - ahol jól érezték magukat, szívesen mentek, viszonylag központi helyen helyezkedett el a településen a könnyű és olcsó megközelíthetőség miatt. Olyan helyet kellett keresni, ahonnan a fiatalokat nem nézték ki. A programtanács sokkal kisebb létszámú, főként az önkormányzat és munkaügyi központ képviselője került bevonásra. Szerepük a program pénzügyi, szakmai támogatása volt. Kik működtetik / üzemeltetik? (public-private; állami-civil) nem releváns, korábban leírtam A célcsoport mekkora hányadát célozza meg? Mekkorát éri el? (Elsődleges elérés, másodlagos elérés) nem releváns 219 / 389
Finanszírozás Finanszírozás forrásai és költségei: Kik, miből finanszírozzák? A KID program egésze évente 260-280 millió Ft-ba, összesen 810 millió Ft-ba került. Ennek háromnegyedét az OFA finanszírozta, az egyes programok között nagy eltérések jelentkeznek, az OFA részesedése 69-85% között szóródik. Igazán jelentős társfinanszírozónak a munkaügyi központok számítottak. A három év alatt a finanszírozásuk mértéke a 12%-ról a kétharmadára csökkent. Az önkormányzatok hozzájárulás 3%-os, a partnereké pedig 4.4 %-os, a saját forrás kicsit meghaladja az 5 %-ot. Költségei: összesen és egy főre jutó – ha értelmes. nem releváns Mekkora beruházás (éves, szumma) társul hozzá? (Lehet becslés is, ha nincs adat, vagy nehezen elkülöníthető.) nincs adat A program becsült költséghatékonysága, költség-haszon egyenlege. nem releváns Nyilvánosság, disszemináció A programról rendelkezésre álló (nyilvános) dokumentumok (indítás, dokumentálás, esetleges monitoring, értékelés, hatásvizsgálat). A leírás forrásai. - Fehérvári Anikó-Györgyi Zoltán Kiút a gödörből Az Országos Foglalkoztatási Közalapítvány KID programja Felsőoktatási Kutatóintézet Budapest 2006. – hatásvizsgálat - KID Kézikönyv „Innováció az ifjúsági munkanélküliség kezelésében” 2009. – módszertani kézikönyv A programnak a szakmai nyilvánosságba való bevezetése, megjelenése, a program nyilvánosságának története. Az OFA pályázati felhívására az első körben 90 civil szervezet jelentkezett, majd a közös felkészítés után 50-en adták be a pályázatukat. Az első kör után 18 szervezet maradt, végül 8 szervezet kapta meg a kért támogatást. A program nem került be az aktív munkaerő-piaci eszközök közé. A HEFOP 2.3.2. II. komponensében 31 civil szervezet kapott támogatást KID típusú programok végrehajtására. Eredmények: ezen belül európai uniós vonatkozások is A program megítélése, népszerűsége a különböző stakeholderek szemében. A programban résztvevő szakemberek pozitívan nyilatkoztak a program eredményességéről. Hiánypótló jellegét azok a szakemberek is elismerték, akik más szempontból foglalkoztak az ifjúsági munkanélküliséggel. A program számára kedvező, hogy a szakemberek elismerik szükségességét, jó megoldásnak tartják a probléma kezelésére. Miután a programok nagy létszámú szakember bevonásával működtek, bizonyítani tudták az állami, önkormányzati szakemberek számára a program hitelességét. 220 / 389
A KID program azt ismerte fel, hogy a problémák összefüggnek egymással, melyet komplexen kell kezelni. Ilyen integráló szervezet jelenleg nem működik, továbbra is minden intézmény a célcsoport tagjainak csak a probléma egy részét oldja meg, amennyiben a fiatal a látókörébe kerül. Ez a fajta tevékenység csak akkor válhat elterjedté, ha olyan jogszabályok kötődnek hozzá, amelyek a helyi döntéshozókat cselekvésre bírják. A program hatása (konkrét, a célcsoportra irányuló és szélesebb, beleértve a szemléletformálást is). A program szemléletformálása inkább az érintett szakemberek számára, a megvalósítás helyszínén volt jelentős. A megvalósító civil szervezet presztízse, ismertsége általában nőtt a program végrehajtása során. A program eredményessége (mennyire sikerült elérnie a célját). A programot megvalósító nyolc civil szervezet mindegyike sikeres teljesítette az OFA által előírt követelményeket. Az alkalmazott módszerek már korábbi programban bizonyították sikerességüket, de a KID programban új értelmezést nyertek, felhasználhatóvá váltak más, hasonló célcsoporttal foglalkozó szervezetek számára is. A program hozzájárulása a lemorzsolódás csökkentéséhez. (Ez alapvetően része az előzőnek, de erre a szempontra – aktualitása miatt – különös figyelmet fordítanánk. A programba 2772 fiatalt vontak be a szervezetek 3 év alatt, akik közül fejlesztési tervét 2015 főnek készítették el, végleges pályatervét pedig 1191 főnek. Ők azok, akik esetében a programok eljutottak a konkrét kimenet megfogalmazásáig. A kimeneti oldalon összesen 1412 fő dolgozott vagy tanult illetve dolgozott és tanult egyszerre (több, mint akiknek elkészült a végleges pályaterve). Az évek során egyre növekvő számban és arányban kerültek a fiatalok valamilyen képzésbe, míg a munkába állás fokozatosan visszaszorult. A munkába lépők felerészben betanított munkát vállaltak, egyharmad részben segédmunkát, hatodrészben pedig szakmunkát. Az elhelyezkedettek 70%-a teljes munkaidőben, nagyrészt munkaszerződéssel dolgozott. Az adatok alapján nem meglepő, hogy a projektekben dolgozó szakemberek inkább a szakképzettség megszerzése irányába irányították a fiatalokat. Az elhelyezkedést leginkább a családi támogatást nélkülöző illetve a legképzetlenebb, nagyon alacsony eséllyel képezhető fiatalok választották. A program intézményesülése Az Országos KID Egyesület létrehozása nagyban hozzájárult a programok intézményesüléséhez. Az Egyesület fő tevékenysége a tagszervezetek számára az érdekképviselet mellett a szakmai tapasztalatcsere biztosítása. A három éven keresztül történő finanszírozás megerősítette a szervezeteket mind szakmailag, mind infrastrukturálisan, mely hozzájárult ahhoz, hogy ezek a szervezetek sikeresen pályázzanak a Strukturális Alapok pályázataira. A program fenntarthatósága Az Országos KID Egyesület koordinációjával leírásra került a KID program módszertana. Az Egyesület stratégiai partnerévé vált a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztériumnak, így lehetővé vált a program eredményeinek kommunikálására, ezzel a program folytatásának lehetősége.
221 / 389
Foglalkoztatás szakterületi összefoglaló A munkaügyi ellátórendszer, az önkormányzat és a civilek együttműködésének problémái, a hatékonyság kérdései Az ágazatközi szakmai együttműködés 1. Az 1990-es években felismerésre került, hogy a munka nélkül lévők különböző csoportokat alkotnak munkaerő-piaci hátrányuk szerint. Ezeket a csoportokat más és más szolgáltatásokkal lehet eredményesen és hatékonyan segíteni. Az aktív eszközök közül bértámogatással főként azokat lehet segíteni, akik magasabb iskolai végzettséggel rendelkeztek, rövid ideje vannak állás nélkül, készen álltak a munkavállalásra. Azok számára, akik tartósan munka nélkül vannak, a közfoglalkoztatás keretei között szocializálódtak, alacsony iskolai végzettséggel rendelkeznek, önerőből nem képesek az elhelyezkedésre, a hagyományos munkaerő-piaci programok önmagukban nem elegendőek. A munkaerőpiacon hátrányos helyzetben lévő csoportok számára komplex foglalkoztatási projektek szervezése indokolt, ahol piacképes szakmát és munkagyakorlatot szerezhetnek, emellett folyamatos pszicho-szociális támogatást kapnak, személyre szabott szolgáltatásokban részesülnek. 2. A foglalkoztatási programokat lebonyolító állami, önkormányzati és a foglalkoztatási célú civil szervezetek közötti kapcsolat esetleges, egyedi. A szakmai kapcsolatot inkább a személyes kapcsolatok alakítják, mint a szakmai fontosság felismerése. Az intézmények által nyújtott szolgáltatások nem épülnek egymásra, nem egészítik ki egymást. Nem veszik figyelembe, hogy a munkakeresők melyik csoportjának tudnak a leghatékonyabban nyújtani szolgáltatásokat, előfordul, hogy versenytársakként küzdenek forrásokért, a különböző programokban célcsoporttagként bevonható ügyfelekért. A civil szervezetek nem tudnak folyamatosan munkaerő-piaci szolgáltatásokat biztosítani az ügyfeleik számára, mivel jelentős a projektfüggőségük. Az állami és az önkormányzati intézményeknek nem feladata, de a munkatársai nagy részének sem ideje, sem szakmai felkészültsége nincs arra, hogy a munkakeresők szociális jellegű problémáival foglalkozzanak, azt komplexen kezeljék, az ügyfelek számára egyedi, személyre szabott megoldásokat keressenek. A tanulmányban leírt foglalkoztatási programok közül azok voltak sikeresek és hatékonyak, ahol komplex szolgáltatásokban részesültek a hátrányos helyzetű munkanélküliek, legyen ez a munkaügyi központ vagy civil szervezet, vagy ágazatközi együttműködés által megvalósított projekt. A KID és a HURO program példája pedig azt mutatja, hogy létre lehet hozni és sikeresen lehet működtetni ágazati, helyi együttműködéseket, ezek megvalósítására nagy igény mutatkozik a szakemberek részéről. Az állami munkaügyi szolgálatnak, a képző intézményeknek, az önkormányzatnak és a térségben működő civil szervezeteknek ismernie kell egymás szolgáltatásait, együtt kell működniük, hogy a térség ügyfeleinek a leginkább megfelelő szolgáltatáscsomag kerüljön összeállításra, ezek egymásra épülése megvalósulhasson. Jó gyakorlat az OFA, a HEFOP és a TÁMOP intézkedései között, hogy a munka nélkül lévők számára el kell készíteni egyéni fejlesztési tervüket, mely alapján meg kell határozni a fejlesztési irányokat. A fejlesztési 222 / 389
irányok bővülése az intézmények együttműködése révén nagyobb eséllyel biztosítaná a nehezen elhelyezhető ügyfelek elhelyezkedését. Ahogy a HEFOP 1.1. A munkanélküliség megelőzése és kezelése programnak úgy a Start-munka programok sikerességét elősegítheti mentorok alkalmazása, valamint a program kiegészítése szakképzéssel. Javasoljuk, hogy a képzést, foglalkoztatást, szociális-mentális gondozást (mentorálást) magában foglaló komplex foglalkoztatási projekteket lebonyolító szervezet, a program hatékony megvalósítása, valamint a projektben résztvevők személyre szabott fejlesztése érdekében, a célcsoport tagjaival közvetlenül kapcsolatban álló, segítő szervezetek képviselőivel szoros, rendszeres szakmai kapcsolatot tartsanak fenn. Az együttműködő szervezetek szakterületükön segítsék a célcsoport tagjait a fejlesztési tervükben megfogalmazott céljaik elérésében. Jó gyakorlatok a projektmegvalósítás során 3. A civil szervezetek által működtetett programok nagy része olyan inaktív célcsoportot ér el, melynek nincs vagy minimális intézményi kapcsolata van, ennek fontosságát nem ismeri el, vagy a hatósági kapcsolattól valamilyen okból tart. Célszerű továbbfolytatni azt a gyakorlatot, hogy a foglalkoztatási programokba bevont ügyfelek kötelezően regisztrációra kerüljenek a munkaügyi központnál, mivel így jogosulttá válhatnak aktív eszközök igénybevételére, mely az alacsony iskolai végzettségű, tartósan munka nélkül lévők közfoglalkoztatása, kompetenciafejlesztő, felzárkóztató projektben való részvétele után pozitív kimenet lehet. A civil szervezetek által biztosított projektek elvégzése után biztosabbá válik, hogy az ügyfél, a munkaügyi központ által felajánlott felnőttképzésből nem morzsolódik le, sikeresen szakmát szerez, mely a munkaerő-piaci reintegráció egyik alapfeltétele. Javasoljuk, hogy az álláskeresőkkel kapcsolatban álló szervezetek, a velük kapcsolatba kerülő nem regisztrált ügyfeleket segítsék abban, hogy regisztrációjukkal igénybe vehessék a munkaügyi ellátórendszer szolgáltatatásait. 4. Az állami munkaügyi rendszer és az önkormányzat által működtetett programokban nincs vagy nem kötelező a résztvevők utánkövetése, addig a foglalkoztatási célú civil szervezeteknél ez bevált, kidolgozott módszer, így a programokban résztvevők sorsának utánkövetése és nyomonkövetése mellett képet kaphatunk a programok hatékonyságáról. Javasoljuk, hogy minden foglalkoztatási programra terjedjen ki az egységes, elektronikus on-line informatikai nyilvántartási rendszer. Ez alapján minden végrehajtó szervezet számára láthatóvá válik az, hogy az egyes ügyfelek korábban milyen szolgáltatásban részesültek, annak milyen eredményei lettek. Van-e korlátozó adminisztratív tényező a következő programba történő bevonásához. Ezzel a rendszerrel mérhetővé válik a programok eredményessége, hatásossága. Fejlesztési lehetőségek 5. A szolgáltatáshiányos területen – főleg a nagyvárosoktól távol eső településeken – javasolt elősegíteni új civil szervezetek létrehozásának támogatását, projektjeik generálását, szakmai, módszertani felkészítésüket. Fontos ez azért, hogy az álláskeresők a lakóhelyükhöz minél közelebb igénybe tudjanak 223 / 389
venni munkaerő-piaci szolgáltatásokat, valamint azért is, mert a civil szektor a Strukturális Alapok felhasználásával maga is egyre meghatározóbb munkahelyteremtő hatással bír. 6. A foglalkoztatási projekteket megvalósító szervezetekben az elmúlt 10-15 év alatt kidolgozásra, leírásra kerültek a foglalkoztatási programok módszertana, a benne dolgozók speciális tudásra, speciális, a célcsoport szükségleteire reagáló kapcsolatrendszerre tettek szert. Elsősorban az OFA és más hazai támogató szervezetek, valamint a Strukturális Alapok támogatása lehetővé tette, hogy ezek a szervezetek intézményesüljenek, akkreditációt szerezzenek, a programokhoz kapcsolódó beszerzések révén komoly eszközparkkal, felszereltséggel rendelkezzenek, mely jól szolgálja a szakmát tanuló munkanélküliek szakmai gyakorlatszerzését. Támogatásra érdemes a különböző munkaerő-piacon, az oktatás-képzés és a szociális ellátás területén működő szereplők, a célcsoporttal közvetlenül foglalkozó intézmények, szervezetek módszertanának megismerése, együttműködésük és az egymástól való tanulás segítése. 7. Az OFA támogatásával a civil szervezetek által kifejlesztett - bizonyíthatóan sikeres - kidolgozott modellprogramok, az OFA támogatásának megszűnése után, nem kerültek be a foglalkoztatáspolitikai eszköztárba. Ennek oka a döntéshozók szerint az, hogy a programok túl drágák és nem érnek el nagy létszámot. Különböző hatásvizsgálatok és kutatások bebizonyították, hogy ezeknek a programoknak a költségei nem túlzók az eredményesség és a hatékonyság szempontjából. A kis arányú bevont létszámot a kevés civil szervezetek számára kiírt pályázat és a célcsoport igényeiből, szükségleteiből fakadó létszámkorlát jelenti. A tapasztalatok azt mutatják, hogy a munkaerőpiacon hátrányos helyzetű csoportok hatékony fejlesztése csak kis 12-15 fős csoportokban hatékony. A kezdeti sikertelenség után érdemes megvizsgálni, hogy a foglalkoztatási célú civil szervezetek által kifejlesztett, kidolgozott, sikeres foglalkoztatási modellprojektek hogyan illeszthetők a következő tervezési ciklus intézkedési közé. 8. A civil szervezetek forrásaik döntő hányadát pályázati úton szerzik. A működést megnehezíti, hogy a legtöbb projektben a szervezet működési költsége nem elszámolható, így annak előteremtése külön energiát emészt fel. Egy-egy pályázat elkészítése, összeállítása 1-2 hónapot is igénybe vesz, ami elvonja a pályázatírással egy időben megvalósuló projektben lévő ügyfelektől az időt, figyelmet. A modellprogramok jelentős szakmai tartalomcsökkentéssel kerülnek kiírásra az Európai Uniós kiírásokban, melynek megvalósítására a civil szervezeteknek minden egyes alkalommal pályázni kell, akkor is, ha többszörösen bebizonyította a program sikerességét. A kért támogatást a forrásosztó szinte minden esetben csökkenti, így az amúgy is csökkentett szakmai tartalommal kiírt program további szakmai elemekkel csökken, bár az indikátorok általában maradnak az eredetiek. Ez felveti a minőségi munkavégzés feltételeinek biztosítását. Javasoljuk a foglalkoztatási célú civil szervezetek biztos működésének, az elkötelezett, szakmai tudással, gyakorlattal rendelkező szakemberek biztonságérzetének növelése érdekében, hogy a bizonyíthatóan sikeres projekteknek ne kelljen újra és újra pályázatot benyújtani a tervezési cikluson belül ugyanazokra a programokra, hanem az OFA-s gyakorlatnak megfelelően meghívást kapjanak azok a szervezetek a 224 / 389
következő teljes szakmai pályázat megvalósítására, akik teljesítették az első ciklusban a vállalásaikat. Az OFA tapasztalatai szerint ez a modell működőképes, hatékony és gazdaságos. 9. AZ EU-s források bevezetése után nyilvánvalóvá vált, hogy a támogató projektfinanszírozásban gondolkodik, nem cél a szervezetek támogatása. Ennek az a következménye, hogy a foglalkoztatási célú civilek szolgáltatásnyújtása nem folyamatos, így a hosszú távú tervezés sem kiszámítható. A munkaerőpiacon többszörösen hátrányos álláskereső önmaga pedig nem tudja megfinanszírozni a szolgáltatás árát, így azokat mindenképpen támogatásból kell finanszírozni. A civil szervezetek fennmaradásának egyik záloga az évi működési költségek megteremtésén túl az utófinanszírozású projektek elszámolását áthidaló, valamint a projektek megvalósítása közötti időt finanszírozó forgótőke megléte. Elő kell segíteni a pályázat benyújtásától az eredményhirdetésig terjedő idő csökkentését, valamint a záró beszámoló elfogadásától, a záró kifizetésig terjedő időszak hosszát. 10. Mivel a pályázatok útján meghirdetett projektek egyik legfontosabb követelménye az indikátorok teljesítése, mind az állami, mind a civil végrehajtó szervezetek rá vannak kényszerítve arra, hogy a program célcsoportjának megfelelő, a munkaerőpiacon hátrányban lévő csoportok tagjaiból a legkevésbé problémásakat válasszák projektjeikbe, így a valóban leghátrányosabb helyzetben lévők gyakran ezekből a programokból is kimaradnak. Különösen megjelenik a „lefölözés” technikája azokban a programokban, ahol viszonylag homogén csoporttal kell dolgozni. Ha a csoportnak csak egy-két tagja nem tud olvasni, számolni, az az egész csoport fejlődését akadályozza, így ők biztosan nem kerülnek be a projektekbe. Másik nagy probléma az általános iskola alsó tagozatában megrekedt, és/vagy nagyon alacsony képességekkel rendelkező felnőttek munkaerő-piaci felkészítése. Ez lehetséges ugyan, de nem a jelenleg kiírásra kerülő 6-12 hónapos projektek keretében. Ez az idő ugyanis kevés az általános iskola befejezésére, valamint egy egyszerű szakma megtanulásához. A képző intézmények maximum az 5-6. és a 7-8. felzárkóztató osztály indítását vállalják. Általános iskolai végzettség nélkül pedig szinte lehetetlen az elhelyezkedés. Ennek a célcsoportnak semmilyen munkaerő-piaci program nem szól, pedig a családsegítő szolgálatok jelzése alapján kistérségenként összejönne egy 10-12 fős csoport. A szakképzést, foglalkoztatást tartalmazó munkaerő-piaci programok indítása előtt nagyrészt kötelező a foglalkozás-egészségügyi vizsgálat elvégzése. A Nagykanizsai közfoglalkoztatás tapasztalatait figyelembe véve –ahol a bevonandók között alkalmanként 20% volt az egészségileg alkalmatlanok száma – végig kell gondolni a munkavégzésre egészségi szempontból alkalmatlan egyének problematikáját. Az eddig megvalósított operatív programok mindegyikében említésre került az alapfokú iskolai végzettség megszerzése után tovább nem tanuló, a szakképzésből lemorzsolódott, valamint a pályakezdő fiatalok nehéz munka-erőpiaci helyzete. Azonban kevés, csak részben ezt a célcsoportot érintő intézkedés született problémáik megoldására. Az OFA támogatásával kidolgozásra került a tranzitfoglalkoztatási és a komplex, integrált, differenciált (KID) modell, mely – hatásvizsgálatokkal, kutatásokkal alátámasztva – nagy sikerrel integrálja a célcsoport tagjait a munkaerőpiacra. Figyelmet kell fordítani a munkaerőpiacon halmozottan hátrányos helyzetű célcsoportok számára kiírt projektekből kiesőkre is, mint az általános iskola 1-5. osztályt végzettekre, a projektekbe bevonható, de az orvosi alkalmassági vizsgálaton nem alkalmas személyekre, valamint kifejezetten, a középiskolából lemorzsolódó, tovább nem tanuló fiatalokra. 225 / 389
11. A foglalkoztatási célú civil szervezetek ernyőszervezetei érdekképviseleti funkciójának erősítése érdekében folytatni érdemes a TÁMOP 2.5.1 projektet, mely helyi, térségi és országos szintű érdekképviseleti munkára készítette fel a civil szervezeteket, valamint megfontolandó a 2003-ban létrehozott Civil Foglalkoztatási Műhely (CFM) újraindítása. A CFM alapító tagjai olyan országos hatókörű, foglalkoztatási célú ernyőszervezetek, akik együtt munkálkodnak abban, hogy a nonprofit szektor foglalkoztatási ágazata erőteljesebben és eredményesebben jelenhessen meg a társadalmi párbeszédben, és a közfeladatok ellátásában. A CFM tagszervezeteinek a munkanélküliekkel való foglalkozás gyakorlati tapasztalataira építeni tudnak a Minisztérium érintett szakmai főosztályai és háttérintézményei, mivel a szervezetek maguk is projektmegvalósítók.
226 / 389
EGÉSZSÉGÜGY Az egészségügyi szakterület vezetői összefoglalója A minden területen megvalósuló részsikerek az egészségügyi szakterületi eredmények, hatások rendszerében is fellelhetők. Jellemző, hogy a stratégiai szinten helyesen megfogalmazott célok és eszközrendszerek, legyenek azok bármely időszak, politikai közösség vagy pártoktól származó szakpolitikai akarat, a regionális vagy lokális szakaszban részben már eltérnek az eredeti szándékoktól. A magyar társadalom elmúlt 15 -20 éve politikai kultúrájának működési sajátosságai gyakorta változtatták meg az eredeti projekt- és programcélok hatékonyság mutatóit. A stratégiai tervezéseknek, tartalmi és hatékonyságbeli különbségeinek azonban jól elkülöníthető szakaszai láthatók. A konzervatív kormányzati időszakokban gyorsabb, erőteljesebb beavatkozások figyelhetők meg, ahol gyakori hiba, hogy a tudományos, kutatási eredményeket nem, vagy csak részben veszik figyelembe a stratégia alkotásnál. A baloldali-liberális időszakokra inkább a megengedő, az értelmetlenségig kompromisszum-kereső, halogató politikai viselkedés a jellemző. A kétféle stratégiai gondolkodás az elvégzett feladatok mennyiségi mutatóiban is jól látható. Ugyanakkor a demokratikus intézményrendszer működési sajátosságai (egyre erősödő, fejlődő civil kontroll, bonyolult egyeztetési kötelezettségek) következményeként a szakpolitikai stratégia tervezése, végrehajtása mind gyakrabban fut bele abba a gyakorlatba, hogy az elkészült (önmagával) koherens rendszer végrehajtására már nincs ideje az adott kormányzati szereplőnek. Vélhetően a demokratikus intézményrendszer egy következő fejlődési szakasza lehet az a politikai, kormányzati gondolkodás, amikor az olyan, választási ciklusokon átívelő kérdések, mint az egészségügy felzárkóztatási területe a gyakorlatban is a választási ciklusokon átívelő, össztársadalmi kérdésként merülnek fel, a napi politikai csatározások helyett. Árnyalja a helyzetet, hogy sok egészségügyi felzárkóztatási vagy roma integrációs program regionális vagy helyi szinten végül mégis hatékonyan, korlátozott, lokális sikerrel valósult meg. Sikerként könyvelhetők el azok a kezdeményezések, amelyek az egészségügyi ellátórendszerben dolgozók belátáson alapuló, a gyakorlatba adaptálni képes gondolkodására vezetik vissza egy-egy stratégiai cél sikeres regionális vagy lokális konverzióját. Az elmúlt két évtizedben lezajlott pilot programokra, kísérletek és jó gyakorlatokra jellemző, hogy nem képesek áttörni megvalósulásuk földrajzi vagy időbeli korlátait. Ezért a jövőbeli stratégiaalkotásnál hasznos lehet olyan részprogramok kötelező jellegű beiktatása, amely az eredmények és tapasztalatok adatait hatékonyan osztja meg más régiók, helyszínek szereplőivel és egy későbbi stratégiai korrekció alapjává válik. A folyamatmodell alkotás egészségügyi szakpolitikai céljai egyik legfontosabb eleme lehet a valós idejű eredménymarketing (a szó pozitív értelmében), és eredménymegosztás kialakítása. Eszerint olyan struktúra megalkotása lehet stratégiai cél, ahol a szereplők valós időben, transzparens módon láthatják az egymással szakmai, strukturális vagy egyéb ok miatt összekapcsolódó programokat és projekteket. 227 / 389
Ezek között adott jogosultsági elvek mentén szabad átjárás biztosításával, a szakpolitikai szereplők részben függetlenné tételével kialakulhat egy választási ciklusfüggetlen stratégiai tervezési, végrehajtási folyamat. A felzárkóztatás egészségügyi szakpolitikai modelljében megvalósulhat a felhő (cloud) integrációs és felzárkóztatási modell. Dr. Szirtesi Zoltán roma származású orvos, aki 1970 óta körzeti orvos Kiskundorozsmán, az alábbiak szerint foglalja össze az (egészségügyre is vonatkozó) roma problémát: „Én pártonkívüli vagyok, felőlem úgy gyilkolják egymást a pártok, ahogy akarják, de az már zavar, hogy a hatalom nem hajlandó tárgyalni csak iskolázatlan cigányokkal.” (In: Korniss-Závada: Egy sor cigány, Corvina, 2011., 29. oldal.) Egy szakterületi vezetői összefoglaló, különösen tudományos, kutatási területen nem tűr el szubjektív idézeteket. Az egészségügyi terület áttekintését végző szakember szemével azonban az elmúlt 15 év kutatási programjainak áttekintése után, az elért eredmények figyelembe vételével sajnos nem kerülhető el egy ilyen, fent közölt, sommás ítélet. Az egészségügyi területen történt, a társadalmi felzárkóztatást célzó programok és projektek sikermutatói a teljes egészségügyet jellemző sikertelenségnél is rosszabb eredményeket produkálnak. A szegénységben és különösen a mélyszegénységben élők számára az egészségügyi szolgáltatások a társadalom többi tagjaitól eltérően teljesen más funkcióval rendelkeznek. Amíg a magyar társadalom „egészségesnek látszó része” gyógyulási céllal lép kapcsolatba az egészségügyi ellátórendszer végpontjaival, addig a szegénységben élők, különösen pedig a roma szegények az egészségügyi rendszert, mint szociális ellátó rendszert tekintik, megélhetési forrásnak, életstratégiai programként tekintenek rá. Ezt a megállapítást számos tanulmány rögzíti, sokféle és sokrétű megoldási javaslat olvasható az elmúlt évtizedek vonatkozó kutatásaiban. A társadalomban széleskörűen elterjedt és a közszereplők által is újra és újra erővett, állami, paternalista szakpolitikai törekvések erősítik és egyre bővített formában újratermelik a szegények számára e téves szemlélet továbbélését. E tanulmány keretei korlátozott lehetőségeket nyújtanak arra, hogy teljes képet rajzoljanak az elmúlt másfél évtizedben, az egészségügyben lezajlott és a szegényeket, a lemaradottakat felzárkóztatni kívánt programokról, törekvésekről. A jó gyakorlat részben leírt és ott egyúttal kritikai megjegyzésekkel is kiegészített eseteknél látni lehet olyan megoldásokat, amelyek mutatnak egyfajta elmozdulást. Sajnos azonban e szigetszerűen létrejött kísérletek, megoldások erősen személy és helyi közösség függők. Hasznosulásukra pedig egyetlen kormányzati törekvés sem tett kísérletet, mert a várható eredmények túlmutattak a választási ciklusok adta lehetőségeken. Általában igaz, hogy a szegénységben élők az egészségügyi ellátórendszer szolgáltatásaihoz korlátozott módon férnek hozzá. Nem ritka, hogy a hátrányos helyzetű lakosság olyan alapvető egészségügyi ellátásokhoz sem jut hozzá, mint a szintidőn belül kiérkező mentő, alapvető gyógyszerek vagy megfelelő színvonalú és hatékony diagnosztikai folyamatok.
228 / 389
„Az alapvető gyógyszerekhez való hozzáférésben70 a higiénés infrastruktúra hiányosságaihoz hasonló mértékű különbség mutatható ki a romák és nem romák között, és egyben az előzőekhez hasonlóan rossz az ellátottság a romák körében. Magyarország melle Bosznia-Hercegovinában, Bulgáriában, Koszovóban, Macedóniában és Romániában is zből legalább hét roma háztartásban fordult elő ugyanis a kutatást megelőző egy évben az, hogy nem tudtak kiváltani egy orvos által felírt receptet. … Ugyanakkor amíg a vizsgált országok többségében a cigányok szomszédságában élő nem romák körében jóval alacsonyabb az alapvető gyógyszerekhez való hozzáférésben korlátozottak aránya, addig … Magyarországon kirívóan magas, 50% a rosszul ellátottnak minősíthető háztartások aránya. Mivel tehát Magyarország éllovas mind a roma, mind a nem roma háztartások alapvető gyógyszerekkel való relatíve rossz ellátottsága tekintetében, ezért nálunk a legkisebb a különbség a régió országai között a cigány és nem cigány háztartások között ezen a téren. Az egészségügyi területen kialakítható folyamatmodell kérdésében elsődleges nézőpont, hogy mikén képzelte el a stratégiát alkotó az egyes törekvések megvalósulását regionális vagy helyi szinteken. Milyen modelleket képezett ezeknek a folyamatoknak a követésére? A vállalatirányításban ismert eszközök majd mindegyike rendelkezésre áll a kormányzatok számára, hogy elképzelt fejlesztéspolitikai céljaik megvalósulását egy GO (Goverment Organization) folyamaton keresztül kísérjék figyelemmel. A társadalmi változásmenedzsment folyamatok sok tekintetben hasonlóak egy nagyvállalati, pláne multinacionális nagyvállalati változásfolyamathoz. Ezért a folyamatmodell megalkotása során javasolt a döntéshozók számára, hogy a számtalan jó gyakorlatból táplálkozó, a tudástár bázisán létrejövő modellalkotásnál úgy alakítsák ki a későbbi végrehajtás inputjait, hogy azok képesek legyenek csatlakozni a folyamatmodellt irányító „nagyrendszerhez”. Természetesen itt újra felmerül a valóságos döntéshozói akarat kérdése, illetve az, hogy milyen rövid vagy hosszú távú politikai célok mentén valósul meg egy adott, eredetileg jószándékú fejlesztési folyamat. Az egészségügyi folyamatmodell kialakítása során azon megállapítások figyelembevétele is fontos, amelyek az ellátórendszerben dolgozók attitűd vizsgálatai alapján részben előrejelzik azokat a rendszer és struktúrafüggetlen problémákat, amelyek a magyar társadalom sajnálatos módon már bizonyított, közismerten diszkriminatív viselkedésével kapcsolatosak. „Az orvosok attitűdjeinek elemzése71 során az egyenlő vagy egyenlőtlen hozzáférés biztosításának kérdéseit a diszkriminációnál szélesebb és mélyebb kérdésként kezeltük az egyes eltérő társadalmi státusú betegek esetében. Kutatásunk során a diszkriminációra utaló attitűdöket az egyenlőtlenségeket előidéző mechanizmusok között alrendszernek tekintettük. ... világosan látszik, hogy az egyenlőtlenségek egyik legjelentősebb alapja strukturális természetű. Adataink szerint a nyílt
70
Bernát Anikó: A magyarországi cigányság helyzete... Tárki, 2006, 118-136. oldal
71
Babusik Ferenc: Hozzáférési különbségek az egészségügyi ellátásban, Esély 2004/2005, Hilscher Rezső Alapítvány – Tárki, 2004., 54-82. oldal
229 / 389
megkülönböztetésnél gyakoribb az egyes társadalmi csoportok rejtett megkülönböztetése, amely mögött nem mutatható ki feltétlenül előítéletesség. A háziorvosok egy része a szociálisan periferiális helyzetű, szegény, munkanélküli vagy cigány betegeknek kisebb költségű vizsgálati palettát nyújt, mint másoknak, egyúttal az e betegekkel létrejött kommunikációjuk átlag alatti, a konfliktusok pedig átlag feletti számban tapasztalhatók. Mindebben e betegek szociális deprivációja oki tényező. A háziorvosok a betegeket szociális-gazdasági, illetve a szociálpszichológiai státusuk mentén érzékelik, egyúttal a háziorvosi gyakorlat egyes lényeges dimenzióit is e státuskülönbségek határozzák meg, és nem maga az embertől mint társadalmi lénytől független betegség a perdöntő. Az orvosok által választott terápia intézményi szintjének elrendelése terén szintén differenciálnak a háziorvosok és pedig a betegek szociális státusa szerint, másrészt – és ebből következően – a terápia intézményi szintjének kiválasztását éppen ezek a differenciált státusok szabják meg, és nem pl. a kiválasztott protokoll. A háziorvosok egy része a szociálisan periferiális helyzetű betegek esetében alacsonyabb intézményi szinten nyújt terápiát. Mindebben e betegek szociális deprivációja – a vizsgálati költségszint esetében látottakkal analóg módon – oki tényező. Ebben az esetben szintén jelentős szerepet játszik az, hogy e betegek rizikófaktor csökkentő potenciálját alacsonynak értékelik. A háziorvosoknak a gyógyszerköltségek figyelembevételében megnyilvánuló szolidaritása, vagy e szolidaritás hiánya független dimenzió, és önállóan befolyásolja azt, hogy a szociálisan hátrányos helyzetű betegek milyen kifizethető vagy megfizethetetlen gyógyszerköltségek elé néznek. A háziorvosok egy része esetében kimutatható e szolidaritás hiánya. A háziorvosok jelentős hányada nem ismeri, vagy nem ismeri eléggé azt a tényt, hogy a romák között jelentősen magasabb bizonyos betegségek aránya, és nem tudatosította az ebből adódó veszélyeztetettséget. Ebből következően nem gondolják úgy, hogy a roma közösség tagjai közt fokozottabb mértékben kellene prevenciós és szűrőmunkákat végezni, s hogy itt olyan beavatkozásokra van szükség, melyek csökkenthetik a betegségek előfordulási arányát körükben. ... Kizárólag csak gyanítható, hogy amennyiben a vizsgálatok költségszintje és az ellátás intézményi szintje – mint esetükben is – alacsonyabb, ha kisebb arányban végeznek utánkövetést, és kevésbé veszik figyelembe a gyógyszerköltségeket, akkor mindez negatív irányban befolyásolja a páciensek egészségmegtartó vagy gyógyulási, rehabilitációs esélyeit. A kutatás azonban kimutatta, hogy sérül az az alapelv, amely szerint minden állampolgár számára azonos mértékű, a lehetőségekhez képest a legoptimálisabb ellátást kell nyújtani – függetlenül az állampolgár szociális státusától vagy etnikai hovatartozásától.” A 2004-ben publikált tanulmány is jó példa arra, hogy a döntéshozók számára, a szakpolitikai közszereplők által jól ismert tanulmányok, hatásvizsgálatok és kutatások ellenére továbbra is jellemző az ok nélküli óvatoskodás, a súlyos problémák udvarias megkerülése. A kutatási programok publikálása során használt szaknyelvi, terminológiai sajátosságok, a gyakran a lényeget és a valódi nehézségeket elfedő szerkezeti sajátságok azt a látszatot kelthetik a döntéshozókban, hogy a nevezett probléma ugyan nagy, de nem életveszélyes. Ezzel a nyelvi leleménnyel elodázhatja a terület minden felelőse a hatékony és gyors beavatkozást. Az egészségügyi területet érintő folyamatmodell kialakítása során tehát nem árt az óvatosság abból a szempontból is, hogy a kialakítani kívánt modell egyes elemei, szereplői mennyire lehetnek csereszabatosak, tekintettel arra, hogy a rendszerben üzemszerűen működő szakemberek egy idő után az eredeti cél helyett a saját részfeladataik megvalósulását és egzisztenciális biztonságukat 230 / 389
tekintik a folyamatmodell legfőbb céljának. Itt szükséges megjegyezni azt is, hogy ugyanezen probléma intézményesült változatát már a szegénységben élők egy meghatározható csoportjánál is láthatjuk, amikor a vélt diszkrimináció okán az egyébként iskolázatlan szereplő betanult, értelemmel alig feltöltött jogaira hivatkozik.
231 / 389
Egészségügyi szakterület, a vezetői összegzés összefoglalója Javasoljuk az eddig az elmúlt két étvizedben különféle időszakokban elkezdett és sikeresen, eredményesen zárult egészségügyi anti-diszkriminizációs programok folytatását, annak érdekében, hogy az egészségügyi ellátó rendszerrel kapcsolatba kerülő roma és nem roma szegénységben élők egyre nagyobb bizalommal forduljanak az ellátó rendszerhez. Iskolai és családsegítő programokon és lokális pályázati rendszereken keresztül olyan egészséges életkörülmények megteremtésének stratégiai célkitűzéseit tartjuk fontosnak, amelyek egyre jobb életkörülmények kialakítását segítik a szegénységben élők számára. Mindezt úgy, hogy a támogatott projektek egyúttal a hozzáértő roma vagy nem roma szegények számára konkrét, saját maga és belátható környezete számára végzett értékteremtő munka formájában tárgyiasuljon. Javasoljuk folytatni az előző konzervatív kormányzási időszakban elkezdett roma diplomások támogatására indított programok folytatását. A Semmel eis Egyetem roma orvosképzési programja tapasztalait hasznos lenne kiterjeszteni más, a szegregált területek problémáit javítani képes konkrét közigazgatási és közoktatási, szakképzési területek szakember képzési programjaira is. Például (a teljesség igénye nélkül) a Nemzeti Közszolgálati Egyetemen külön képzési programok elindítása: családsegítő és szociális ügyintéző roma származású szakemberképzés, roma közigazgatási szakemberképzés, és az egyetemek szaktanári kínálata roma szakiskolai tanárképzés területén, a jogtudományi egyetemeken roma jogászképzés elindítását. Javasolt olyan közigazgatási projekt és programkövető, értékelő adminisztratív működésirányítási rendszer létrehozása, amely a közigazgatási szereplők számára átláthatóvá és követhetővé teszi a különféle felzárkóztatási programok és projektek státuszát. Egyúttal betekintést, beavatkozási lehetőséget nyújt a közigazgatási szakembereken kívül a szakterület szakemberei számára, hogy a programok és projektek működtetése során is folyamatos korrekciókkal javítsák azok hasznosulását. Az egészségügyi szakterület felzárkóztatási programjainak rövidtávú sikere szervezeti, szervezési és forrásnagysági tényezőktől függő kérdés. Hosszú távú sikere azonban attól függ, hogy a terület politikai és szakmai felelősei mennyire látják be, hogy rövidtávú sikertörténeteik helyett összefogásra és az eddigi rossz vagy jó tapasztalatok szakmai helyzetelemzésén alapuló, szakmailag korrekt, hosszú távú stratégiai tervezésre van szükség.
232 / 389
Stratégiai áttekintés az egészségügyi szakterület vonatkozásában Mi történt a kormányzati döntések és a stratégiaalkotás szintjén 1990-2011 között? Röviden azt lehet mondani, hogy minden kormány az előző ciklus alatt keletkezett programokat és projekteket kidobta, a tapasztalatokat nem hasznosította, szinte mindent újrakezdett. Ennek legérdekesebb és legértelmetlenebb példája az, amikor a második szocialista-liberális kormányzati időszakban a saját programjukat is újrakezdték. Vagyis elmondható, hogy az egészségügyi (és más szakterületi) felzárkóztatási politika stratégia alkotási pályaíve négyévenként újrakezdési ciklusokat ír le. Horváth Aladár az alábbiak szerint összegzi a kormányzati romapolitikákat egy 2011-es ÉS72 interjúban: „Vannak apró különbségek, de ami a lényeget illeti, az állami cigánypolitika az elmúlt kétszázötven évben nem változott. Mária Terézia és II. József cigány rendeletei, ugyanúgy, mint az 1961. évi kommunista párthatározat az erőszakos asszimilációt tűzték ki célul. A rendszerváltás valódi történelmi esélyt kínált Magyarországnak, hogy szakítson az eddigi rövidlátó és önpusztító kisebbségpolitikájával, a szavakban integrációpárti kormányoknak azonban - miközben a romák szociális helyzetének javítását célzó programokat hirdetnek - szinte minden intézkedése a faji-szociális elkülönítést erősíti és szentesíti. Nem is beszélve a helyi hatalmakról, amelyek törekvése mindig is a cigányok távol tartása volt. Az 1964-es telepfelszámolási kormányrendelet alapján a VB-titkárok hol demokratikusan, hol erőszakkal megszüntették a putritelepek jelentős részét, a rendszerváltás óta ezzel szemben új putrikat és új cigánytelepeket hoztak létre, azt is úgy, hogy mindenki jól járjon, kivéve a családokat, amiket oda költöztettek. Egész maffiatársaságok álltak össze, ügyvédek, önkormányzati tisztségviselők, cigánypolitikusok, építési vállalkozók, akik a szocpol támogatások nagy részét zsebre tették, és rossz, komfort nélküli házakba telepítették a szerencsétlen cigányokat. Innen indultak, ezekből az ügyletekből tettek szert aztán alaptőkére az uzsorások, sok helyen együtt a helyhatóságokkal, a gazdasági-politikai hatalom képviselőivel, különféle besúgókkal és más gyanús figurákkal, és ebből a hatalmi status quo és a pénzérdekek, valamint az elnyomás finoman cizellált, ám áthatolhatatlan rendszerét hozták létre. Egy mérnöki pontossággal összerakott struktúrát, ahol az uzsorás egyben a szavazatszámláló bizottság tagja, és csak rá kell néznie a beérkező szavazóra, hogy az illető tudja, kire kell szavaznia. Ez egy rendes, maffiaszerű képződmény, amelynek minden és mindenki a kezében van. Ezeket a struktúrákat megváltoztatni vagy legalábbis befolyásolni, elmozdítani ma már semmilyen esélye nincs a polgárjogi mozgalomnak. Megszűnt a minimális együttműködés is a demokratikus politikai elittel. És amikor már nincsen kapcsolata a polgárjogi mozgalomnak a hivatalos politikával, amikor nincs már újságíró, aki nyilvánosságot adna akár a legdurvább jogsértéseknek, és ha már pénzünk arra sincs, hogy megfizessük a jogászokat, akkor nincs értelme ezt tovább folytatni.”
72
Élet és irodalom: http://
.es.hu/?vie =doc;27019
233 / 389
A fenti rendkívül keserű megállapításokat, és sok féligazságot tartalmazó összegzéshez képest a roma és nem roma szegények felzárkóztatási stratégiaalkotásról az alábbi elvek és adatok mentén konzultálnak az Európai Unió szakpolitikusai: „Rengeteg73 munka van még hátra a romák helyzetének javítására. Méltányolható a Bizottság álláspontja, de a helyzet javulásához elengedhetetlen, hogy a tagállamok kényszerítve legyenek a cselekvésre. Az európaiak 89%-a utálja a romákat és a politikusok így hárítják az ügyet, ezért szilárd jogi alapra és szankciókra van szükség. Remélhetőleg az Európai Bizottság megkapja a megfelelő mandátumot a cselekvésre, és alapvető javulást hozhat a romák életében. Decemberben remélhetőleg elkötelezik majd magukat a tagállamok, és világos üzenetet fogalmaznak meg a romák jövőjével kapcsolatban, fontos lépést téve a romák és nem romák közötti békés együttélés irányába. A Bizottság elnöke által meghirdetett Platform remélhetőleg képes lesz a választók és döntéshozók egyesített ereje révén szilárd jogi alapot alkotni a romák érdekében. (Járóka Lívia, MEP) A politikai döntéshozók szemmel látható elkötelezettsége dacára a romák társadalmi kirekesztettsége és a roma-ellenes érzelmek nem csupán tovább élnek, de egyre fokozódnak Európában. Az irányelvek elégtelen végrehajtása kevés eredményt hoz, ezért egy átfogó, megközelítésre van szükség, hogy hatékonyan megváltoztathassuk a romák helyzetét Európában. A tagállamok nem tesznek eleget annak a 12-15 millió romának az érdekében, akiknek nagy része kiszorult a munkaerőpiacról, szegregált iskolákban tanul és extrém szegénységben él. A legközvetlenebbül érintett szervezetek között mindig is egyetértés volt egy hosszú távú, összefüggő és számonkérhető európai roma politika szükségét illetően. Ennek érdekében a tagállamok és kormányközi szervezetek közötti együttműködést fokozni kell és fejleszteni kell a roma civilszervezeteket. Az érintetteknek részletes önvizsgálatot kell tartaniuk, főként a korábbi hibákra fókuszálva, és az azokból leszűrt tanulságok alapján kell részletes tervet kidolgozni. Szükség van továbbá új támogatási mechanizmusokra és a diszkrimináció elleni szankciók bevezetésére is. A fentiek eredményes, új szinergiára adnak lehetőséget. (Valeriu Nicolae, ERGO)” A különbségek a romák rossz életkörülményeihez, a célzo tájékoztató kampányok hiányához, a minőségi egészségügyi ellátáshoz való korlátozo hozzáféréshez és a magasabb egészségügyi kockázatoknak való kite séghez kötődnek. Az Alapjogi Ügynökség felmérése szerint különös problémát jelent, hogy az egészségügyi dolgozók hátrányosan megkülönbözte k a romákat: az úniós államokban végze kutatások, elemzések összegzése során megállapítható, hogy a romák 17%-a jelezte, hogy tapasztalt hátrányos megkülönböztetést e területen a megelőző 12 hónapban. A roma gyermekek több mint 25 %-a nem részesül teljes körű védőoltásban.
AZ EURÓPAI ROMA STRATÉGIA KILÁTÁSAI, AZ ENP-ED KÉPVISELŐCSOPORT KÖZMEGHALLGATÁSA, LÍVIA JÁRÓKA AUGUSTÍN DÍAZ DE MERA, Brüsszel, Európai Parlament, PHS 3C50 terem, Csütörtök, 2008 November 13., 15:00 – 18:30 73
ÉS
234 / 389
A tagállamoknak ezért a lakosság többi részéhez hasonlóan a romák számára is hasonló szinten és hasonló feltételek melle kell biztosítaniuk a minőségi egészségügyi ellátáshoz (különösen a gyermekek és a nők esetében), valamint a megelőző szolgáltatásokhoz és a szociális szolgáltatásokhoz való hozzáférést. Ahol lehetséges, a képze romákat be kell vonni azokba az egészségügyi programokba, amelyek az ő közösségüket célozzák meg. A kormány roma és más szegénységben elő csoportjainak egészségügyi stratégiája Az ország népességének általános egészségi állapota meglehetősen kedvezőtlen képet mutat, a szegénységben élők számára a hátrányos helyzet különösen érezhető az egészségügyi ellátások területén. A helyzet közismert jellemzője, hogy Magyarországon a születéskor várható átlagos éle artam mutató lényegesen elmarad még a szerény gazdasági teljesítmény alapján elvárható értéktől is. E melle az általánosan kedvezőtlen helyzet melle különösen súlyos problémát jelentenek az egészségi állapotban tapasztalható jellemző terüle különbségek, melyek pontosan köve k a társadalmi-gazdasági különbségeket. Az egészségügyi ellátásban a társadalmi hátrányok szempontjából az alapszolgáltatások hiányosságai jelen k a legelemibb hozzáférési problémákat. Az utóbbi időszakban az alapszolgáltatásokat tekintve a népességszám csökkenése ellenére romlo az elláto ság mutatója. A szegmentált ellátórendszert jellemző adat, hogy az orvosok lakosságszámhoz viszonyíto száma Szabolcs-Szatmár-Bereg megyében a legalacsonyabb (még annak ellenére is, hogy Borsod-Abaúj- Zemplén megye melle i történt a legszámo evőbb javulás). A 46/2003. (IV.16.) OGY határozat szerint működő Nemze Népegészségügyi Program fő fókusza a népegészségügyi célú, célzo szűrővizsgálatok bonyolítása. Az intézkedések közö ugyan megjelennek a kifejeze en hátrányos helyzetű társadalmi csoportokat érintő intézkedések, pl. iskolai felvilágosító, nevelő programok, ám ezek mennyisége, szerveze sége nem elegendő ahhoz, hogy a területen szükséges változások elinduljanak. A 2005-ben készült „Közös kincsünk a gyermek” Nemze Csecsemő- és Gyermekegészségügyi Program megállapítja, hogy komoly egyenlőtlenségek vannak a gyermekek egészségi állapotában és az egészségügyi ellátásokhoz való hozzáférésükben is. Ezért nagyrészt a szociális tényezők a felelősek. A gyermekeket érintő halálozások és egészségi problémák 30–50%-a összefüggésben van a szülők hátrányos társadalmi-gazdasági helyzetével. Az egészségfejlesztés az élet első éveiben a leghatékonyabb, de a jó egészség már a fogantatás elő megalapozódik. A HO Regionális Bizo sága által 2005-ben elfogado Európai Stratégia a Gyermekek és Serdülők Egészségéért és Fejlődéséért című dokumentum leszögezi: „A gyermekek jó egészségi állapota a prenatális kortól a serdülőkorig a társadalmi és a gazdasági fejlődés egyik erőforrása, míg megromlo egészségük és elégtelen fejlődésük megsokszorozódó és tovagyűrűző egyéni, családi és társadalmigazdasági károkat okoz. Rosszabb szellemi és társadalmi fejlődésük egy életre hátrányos helyzetbe hozatja őket, mely örökség gyakran a későbbi generációkat is sújtja.” 235 / 389
Ideális helyzet az lenne, ha minden terhesség terveze terhesség lehetne, és minden gyermek terveze gyermekként jönne a világra. A terhesség-megszakítás nagy mértékben jelen van a hátrányos helyzetű családok, nők életében. Az ÁNTSZ Országos Tisz orvosi Hivatalának adatai szerint 2010-ben a Családvédelmi szolgálatnál megjelent kérelmezők 45 százaléka nem tudo védekezni a nem kívánt terhesség ellen a fogamzásgátló eszközök magas ára mia , így a terhesség- megszakítást használják a fogamzásgátló módszerek helye . A nem tervezett, nem akart terhesség a perinatális és a csecsemő mortalitás jelentős rizikófaktora. Ugyanez igaz a nédzser-terhességekre is. A atal anyák újszülö jei nagyobb valószínűséggel születnek koraszülö ként, kisebb súllyal. Az alacsony születési súly megnöveli az egészség-károsodás rizikóját újszülö korban és később is. A csecsemőhalandóság is komoly összefüggést mutat a terüle hátrányokkal, és az anya iskolai végze ségével. A csecsemőhalálozás nemcsak az egészségügy fejle ségének mutatója, hanem az egyik legjelentősebb társadalmi-gazdasági fejle ségi mutató is. A atalkori terhességek társadalmi hátrányok általi jelentős meghatározo ságát jellemzi, hogy ezek aránya Észak-Magyarországon több mint háromszor akkora, mint a Nyugat-Dunántúlon. A házi gyermekorvosi elláto ságra jellemző, hogy ahol a népesedési adatok alapján nagy szükség lenne a gyermekorvos működésére, o a hálózat hiányos, vagy egyáltalán nincs. Ahol a legnagyobb arányban élnek halmozo an hátrányos helyzetű, köztük roma gyermekek, alacsonyabb a 10 ezer gyermekre eső gyermekorvosi praxisok száma, így pl. a Közép-magyarországi régióban közel kétszer olyan magas, mint Észak-Magyarországon. A védőnői hálózat 90 éves hagyománnyal rendelkezik, és nagyon komoly szerepe van a prevencióban. A hátrányos helyzetű térségek színvonalas, hatékony védőnői ellátását nagyban hátráltatja, hogy sok betöltetlen állás van. Az Észak-alföldi régióban például 2007-ben az állások 10%-a nem volt betöltve, illetve számos körzetet tartós helye esítéssel tudnak csak ellátni. Emia a jogszabályban megengede nél (250 fő) lényeges magasabb a hátrányos helyzetű régiókban az egy védőnői állásra jutó elláto ak száma. Az említe , legnagyobb mértékű hiányok mellet a védőnőhiány országos probléma. Az EU Alapjogi Ügynöksége kutatása szerint az elmúlt egy évben a magyar romák 18 %-a tapasztalt hátrányos megkülönböztetést az egészségügyben. A roma lakosság körében az egészségi állapot terén is tapasztalható a más kutatásokban is jelze depriváció és a nagyon kedvezőtlen egészségügyi mutatók. Az ország átlagát jellemző mutatók ala értéket találhatunk a legtöbb téren: a 19 éves kor fele roma népesség 66,3 %-a szenved valamilyen betegségben, 16, 1 %-a egynél több betegségben, illetve 23 %-a egyszerre 3 vagy több betegségben. A leggyakrabban előforduló 20 belgyógyásza betegségcsoport nagyobb részében a romák betegségaránya legalább kétszerese a teljes népességnek (pl. daganatos megbetegedések), hatban több mint ötszöröse (pl. asthma, gyomor megbetegedései), és háromban (látáskárosodás, vashiányos vérszegénység, tüdő fertőző megbetegedései) több mint zszerese. A magasabb arányú megbetegedések is igen jelentős mértékben hozzá járulnak ahhoz, hogy a romák közö - 15,4 % - roppant magas a megváltozo munkaképességűek, a rokkantnyugdíjasok aránya. 236 / 389
A rizikófaktorok közül a dohányzás: a roma lakosság 77,4 %-a dohányzik szemben az összlakosság 31,4 % val, a magas vérnyomás: a roma lakosság 87 %-a szenved magas vérnyomásban szemben az összlakosság 32 %-ával, valamint táplálkozási problémák, és a prevenciós tevékenységek hiánya egyértelműen az egészségi állapotot befolyásoló tényezőnek bizonyulnak. Egy Szabolcs-Szatmár-Bereg megyében végze kutatásban a következőket állapíto ák meg: az ak v dohányzás és a környeze dohányfüstártalom szigni kánsan gyakoribb a romák, mint a nem romák közö . A romák több mint kétharmad részben 18 éves kor ala gyújto rá az első cigare ára, a nem romák közö ennek aránya csupán 50%. Nagyon korai kezdet (12 éves kor ala ) a romák közö 14,9%-ban fordult elő, szemben a nem romák 2,5%-ával.
A kormányzat a fenti tényekből az alábbi következtetések vonta le: (1) Az egészségügyi ellátásokat jelentős terüle egyenlőtlenségek jellemzik. Az alapszolgáltatások az egyéb társadalmi, gazdasági szempontokból is leghátrányosabb helyzetű területeken a legkevésbé elérhetők. (2) A népegészségügyi intézkedések nem érik el megfelelő mértékben a leghátrányosabb helyzetű társadalmi csoportokat. (3) A gyermekek egészségi állapota szoros összefüggésben van a szülők társadalmi helyzetével. A hátrányos helyzetű gyermekek egészségének javítására, megőrzésére célzo programok szükségesek. (4) A hátrányos helyzetű társadalmi csoportokat különösen sújtják a terhességmegszakítással, korai terhességgel, illetve koraszüléssel összefüggő, magza és csecsemőkori egészségi problémák. (5) A cigány lakosság körében az egészségi állapot terén is tapasztalható az ország átlagától eltérő, nagyon kedvezőtlen, mutatók ala értékek.74
74
http://romagov.kormany.hu/download/f/bc/10000/Strategia%o20tervezet.pdf
237 / 389
A jelenlegi kormány roma stratégiáját kritikai megközelítésben is olvasva azt a megállapítást tehetjük, hogy folytatódik a közszereplők egymásra mutogatása. „A kormány a Nemzeti Társadalmi Felzárkózási Stratégiáját – nagyon helyesen – más fejlesztési stratégiák és programok komplex rendszerében igyekszik elhelyezni. Az EU stratégia, az (egyébként megszüntetett, majd újra indított) Legyen Jobb a Gyerekeknek program, a Semmel eis terv, a Széll Kálmán Terv, az Új Széchenyi Terv, stb. Rengeteg jóakaratra, sziszifuszi erőfeszítésre lesz, lenne szükség a felzárkózási program eszméit és célkitűzéseit, az esélyegyenlőségi szempontokat a hazai programokon keresztül vezetni. Sajnos ennek az első intézkedésekben (kormányhatározat) nem sok jele mutatkozik. E munka nélkül ez a program is az ún. Roma Dekád (2005) sorsára juthat, ami csendes kómában hever. A legfontosabb dokumentum nyílván az EU Framework for National Roma Integration Strategies 20112020, amely már az első bekezdésében más felütést alkalmaz, mint a miénk. Felhívja a figyelmet, hogy „a romákat körülvevő előítélet, intolerancia, diszkrimináció és kirekesztés” nem tűrhető a XXI. század Európájában. Kíváncsian várjuk, mit szól majd a Bizottság a mi stratégiánkhoz, mindenesetre nagy kár, hogy nem vállal nagyobb szerepet a programok megalkotásában, végrehajtásában és monitorozásában, hanem pont azokra a kormányokra bízza a feladatot, melyek évtizedek óta nyilvánvalóan nem tudnak, vagy nem akarnak megbirkózni vele. Annak ellenére, hogy az EU Frame ork arra szólítja fel a tagállamokat, hogy „focus on Roma in a clear and specific way”, a stratégia egyszerre kívánja kezelni a leszakadó régiók lakosságának problémáját, a gyerekszegénységet és a romák helyzetét. Bár jelentős átfedés van a három problémakör által érintett célcsoportok között és politikai meggondolások indokolhatják, hogy a stratégia nem csak a cigányok problémáit akarja orvosolni, az egyértelmű fókusz hiánya veszélyeztetheti a beavatkozások sikerességét, mindhárom célcsoport szempontjából. Némi megkönnyebbülést okoz, hogy a stratégiát megalapozó helyzetelemzés megbízható, kipróbált, általában elfogadott statisztikai forrásokat, ismert kutatók ismert anyagainak adatait használja. Megtaláljuk az EU, az UNDP, a Világbank, az ÁSZ adatait, valamint a legnevesebb magyar szerzők (Kertesi, Kézdy, Neményi, stb.) roma kutatásainak hivatkozásait. Mivel a dokumentumok az ezekből az adatokból levont következtetésekre épülnek, nyugodt lelkiismerettel állíthatjuk, hogy szilárd alapokra építenek. A stratégia egyik legnagyobb hiányossága, hogy (szemben az Bizottság anyagával) a romák társadalmi helyzetét, bármilyen jól elemzi is azt, mintegy természeti jelenségként kezeli - „így találtuk, amikor először partra szálltunk”. Teljes egészében figyelmen kívül hagyja a társadalom és annak tagjai romákat egyre jobban elutasító és kirekeszteni vágyó magatartását, nem elemzi az elutasítás okait, összetevőit, megjelenési formáit, következményeit. Ily módon nem is ad megoldásokat az elkövetkező tíz évre a stratégia által megcélzott „befogadó felzárkózás” legsúlyosabb akadályának leküzdésére. Ez távolról sem csak ízlés, vagy stílus kérdése, hiszen a stratégia végrehajtása szükségszerűen azokra a központi és helyi kormányzati tisztviselőkre, a szociális és munkaügyi szolgáltatókra, óvónőkre és pedagógusokra, egészségügyi dolgozókra számít, akik nagy valószínűséggel rendes és normális tagjai a társadalomnak 238 / 389
osztva annak romákkal kapcsolatos értékrendjét is. Néhány órás képzések, hangzatos kijelentések, ahogy eddig sem, ezután sem fognak majd számottevő váltózást, eredményt hozni. A stratégia történelmi lehetőséget mulaszt el, amikor az etnikai adatok felvételével és kezelésével kapcsolatban csak ezek lehetőségének vizsgálatát tűzi ki célul, annak ellenére, hogy a megoldásra több megbízható javaslat készült, például a Kisebbségi Jogok Országgyűlési Biztosának és az Adatvédelmi Biztosnak irodáiban. Hogy a mai gyakorlat mennyire megbízhatatlan, mutatják a kisebbségi önkormányzat-választási regisztrációval és az ösztöndíj-pályázatokkal kapcsolatos visszaélések tapasztalatai. Hasonlóan rosszak a tapasztalatok az előző 2001 évi népszámlálás adatai. Ugyancsak megbízhatatlan a halmozottan hátrányos helyzetű gyerekek nyilvántartása (a definíció szerint azok a gyerekek, akiknek családja rendszeres gyerekvédelmi támogatásban részesülnek és a szülők iskolai végzettsége nem több mint 8 általános). Mivel ezeknek az adatoknak a felvétele sem teljes körű és kötelező, nyilvánvaló manipulációs lehetőségre ad módot az illetékes jegyző részéről. Megfelelő adatok hiányában pedig nem mérhető a diszkrimináció valós szintje. De nem határozható meg hatékonyan a beavatkozások célcsoportja, sem azok eredményének vizsgálata nem lehetséges. A cigányok kisebbségi jogainak védelmével kapcsolatban, melyeknek a stratégia azért biztosít helyet, szokás szerint büszkén felsorolja az intézményrendszert, az Egyenlő Bánásmódról szóló törvényt, az Egyenlő Bánásmód Hatóságot, valamint azt a tényt, hogy a megszűnő Kisebbségi Jogok Országgyűlési Biztosának feladatait az általános Ombudsman veszi át. Szóval sem említi azonban, hogy 2003 (az EBKTV hatályba lépése) óta sem a központi, sem a helyi önkormányzatok nem indítottak egyetlen ügyet sem a cigánygyerekek iskolai szegregációja, romákat ért munkahelyi diszkrimináció, roma közösségek és egyének zaklatása miatt. Nem indított hivatalból vizsgálatot a Hatóság sem, az Ombudsman rendszeres elmarasztaló eredményű vizsgálatainak és határozatainak pedig nincsen jogi következménye. A romák jogainak állami védelmét nehéz megkerülni, még, ha ez politikailag kényelmetlen is. A cigánygyerekek iskolai szegregációjának ügyében indított – kivétel nélkül sikeres - perek mutatják, hogy az önkormányzatok, iskolák nincsenek tisztában az EBKTV előírásaival és, mivel azokat senki nem kéri rajtuk számon, rendszeresen és intézményesen, akkor sem alkalmaznak integrációs oktatásszervezési technikákat, ha arra egyébként lenne lehetőség. Súlyos hiányossága a stratégiának, hogy a romák állampolgári jogainak, biztonságának aktív védelmét nem tűzi ki célként, holott bebizonyosodott, hogy a törvények elfogadása nem elegendő, azokat végre is kell hajtatnia az államnak. Nem látható az anyagból az sem, hogy a stratégia élni kívánna, szükségszerűen tovább fejlesztve azt, az előző kormányzatok egyetlen szellemes kényszerítő intézkedésével, esélyegyenlőségi terv elkészítéséhez kötve az önkormányzatok számára az uniós fejlesztési forrásokhoz való hozzáférést. A dokumentumok fontos elemének van jelezve a Miniszterelnök és az ORÖ vezetőjének keretszerződése. Feltételezhető, hogy ez a papír esetleg a Bizottság által elvárt széles körű roma részvételt hivatott reprezentálni (helyettesíteni) a stratégia kialakítása és végrehajtása során. Az sincs kizárva, hogy esetleg alibinek használható a végrehajtás során jelentkező nehézségek esetén, vagy ezzel gondolja helyettesíteni a stratégia társadalmi vitáját. 239 / 389
A hangsúly a nagy nyilvánosságot nyert tömeges közfoglalkoztatási programokon van, melyek gazdaságosságát, hatékonyságát ismert számítások nem igazolják, ugyanakkor messzemenően ellentmondanak a stratégia család és gyerek központú célkitűzéseinek. A lakhatással kapcsolatos stratégiai célkitűzések súlyos csalódást okoznak. Szép szavakon és általánosságokon kívül az anyag nem tűzi ki célként a helyzet konkrét javítását. Sőt, az elkövetkező tíz évre nyíltan lemond a cigánytelepek, nyomornegyedek, szegregátumok felszámolásáról, azok „lakhatóbbá” tételét fogalmazza meg célkitűzésként. Még azzal a lépéssel is adós marad, hogy rendezze a de facto lakó területek és az önkormányzatok jog viszonyát azokban az esetekben, amikor a cigánytelep a település körzethatárán kívül esik és ezért az önkormányzat nem tartja magát illetékesnek a szükséges szolgáltatások biztosítására. Ugyanez mondható a stratégia egészségügyi célkitűzéseire is, sőt a leírás teljes egészében figyelmen kívül hagyja azt a jelentős közegészségügyi, járványügyi kockázatot, mely a telepek szabályozatlan, közmű- és egyéb szolgáltatások nélküli növekedéséből következik.”75
75
Haza és haladás tanulmány a kormány roma stratégiájáról / http://hazaeshaladas.blog.hu/2012/04/05az_orban_kormany_roma_strategiaja_merre_visz
letöltve
2012.
május
17.
240 / 389
Stratégia alkotás a kutatók és projektfejlesztők szemével A különféle stratégiai közszereplők oldaláról megfogalmazott célok leírása mellé kívánkozik a szegénységés kisebbségkutató szakember stratégiai szemléletű tanulmányának aktuális részlete. Prónai Csaba76 összegzi azokat a törekvéseket, amelyek a különféle kormányzati szándékok megvalósítása, tervezése előtt indított kutatásokat összegzi. A kutatások rövid összegzése az alábbiakban olvasható: A cigányság körében az egészséget kedvezőtlenül befolyásoló tényezők halmozottan jelentkeznek, s ebből adódóan a cigányság egészségi állapotára vonatkozó adatok az országos áltagnál kedvezőtlenebb képet mutatnak. Ehhez hasonlóan, de valamivel bővebben fogalmaz a kormányzati intézkedéseket angolul és franciául is bemutató tanulmány (ld. Doncsev 2000b: 24, Doncsev 2000a: 23-24): a krónikus betegségek átlagosnál nagyobb gyakoriságát és a magasabb csecsemőhalandóságot említi, valamint azt, hogy a romák 10 évvel rövidebb ideig élnek, mint a nem cigány magyarországi emberek. Mindezek okát egyfelől abban látja, hogy korábban sok roma egészségtelen környezetben dolgozott, és nehéz fizikai munkát végzett: ezért van az, hogy a romák nagyobb százalékban munkaképtelenek és leszázalékoltak. Másfelől a gyenge egészségi állapotot a romák rosszabb lakáshelyzetével magyarázza: sokan laknak egészségtelen, nyirkos, sötét, rosszul fűtött és a mértékadónál alacsonyabb színvonalú körülmények között, ahol nehéz az átlagos higiéniai kívánalmakat fenntartani, és ahol az összezsúfoltság a fertőzés veszélyét megnöveli. A Központi Statisztikai Hivatal halálozási statisztikát tartalmazó köteteire hivatkozva állítja Pikk Katalin (1991: 8) is, hogy “a jelenlegi felnőtt cigány lakosság (...) rövidebb ideig él az átlagnál”, és ő is a végzett munka jellegét és a lakáskörülményeket okolja “A halál nem válogat” című cikkében. Ennek egyik elemét fejti ki bővebben “A munkavégzés és az egészségi állapot összefüggése” című tanulmányában is (Pikk 1991a). Az egészségügyi állapotot befolyásoló lakáskörülmények feltételezése miatt szerepelnek kormányzati intézkedések között az alábbiak: (1) Fontos feladat a telepek, telepszerű környezetek kiváltása vagy azok infrastruktúrájának, intézményeinek fejlesztése. Értékelni szükséges az Országos Cigány Kisebbségi Önkormányzat és a Jóléti Szolgálati Alapítvány lakásprogramjainak tapasztalatait és azok alapján javaslatot kell készíteni a hátrányos helyzetű családok lakhatási problémáinak megoldására. Ugyanakkor a cigány lakosság egészségi állapotának javítása, valamint az egészségügyi szolgáltatások során előforduló hátrányos megkülönböztetést eredményező gyakorlat megszüntetése érdekében kutatási programot kell indítani. Nem véletlenül. Ha az utolsó évtized magyarországi romákról szóló – egyébként gazdag – szakirodalmát áttekintjük, azt tapasztalhatjuk, hogy az egészségügyi témakörben viszonylag kevés kutatást végeztek, kevés tanulmány született, és ami még inkább jellemző, reprezentatív vizsgálatról egyáltalán nem beszélhetünk. A megjelenés sorrendjében először Dr. Szirtesi Zoltán írásait kell megemlíteni, aki elsősorban több évtizedes orvosi tapasztalataira támaszkodva először 1994-ben fejtette ki két rövid cikkben nézeteit. 76
Magyar Emberi Jogok Alapítvány / http:// május 2.
.hhrf.org/kisebbsegkutatas/kk_2000_04/cikk.php?id=350 / letöltve: 2012.
241 / 389
A “cigányság egészségügyi helyzete” c. brosúra első fejezete a téma történeti áttekintését adja, és egy vázlatos általános bevezetést a cigány társadalomról (létszám, törzsek szerinti tagozódás, a cigány család). Egyetlen mondatát emelem ki: “Félő, hogy ismét megszaporodnak azok a megbetegedések, amelyek megjelenési gyakoriságát és súlyosságát a rossz szociális körülmények fokozzák". A második fejezetben mindazokat a betegségeket bemutatja Szirtesi, amelyek a cigányság körében gyakrabban előfordulnak, mint a többi ember esetében: kötőhártya-gyulladás, trachoma, orr-furunkulus, nátha, külsőhallójárat-gyulladása, középfülgyulladás, orr melléküreg gyulladásai, influenza, gégegyulladás, légcsőhurut-gyulladás, hörghurut, tüdő-asztma, tüdőgyulladás, hörgőtágulat, gyomornyálkahártyagyulladás, fekélybetegség, bélférgesség, magas vérnyomás, érbetegségek, heveny vesemedencegyulladás, idült vesemedence-gyulladás, húgyhólyaggyulladás, vesekőbetegség, policistás vese, epilepszia, ekcéma, rüh, ótvar, sklerosis multiplex. Az előbbiekhez hasonlóan gyakoribbnak véli azokat a mérgezéseket is, amelyeket a negyedik fejezetben tárgyal ú. m.: savmérgezés, lúgmérgezés, permetezőszer-mérgezés, gázmérgezések, gombamérgezés, ételmérgezés, nikotinmérgezés. A harmadik fejezet olyan megbetegedéseket mutat be “amelyek igaz, hogy a cigányok és a nem cigányok között kb. egyforma gyakorisággal jelennek meg, de a cigányságon belül az elmaradottabb rétegeknél gyakoribb és súlyosabb formákat ölthetnek (...) Ennél a csoportnál a rossz lakásviszonyok, túlzsúfoltság és elégtelen táplálkozás miatt bizonyos betegségek bármikor robbanásszerűen terjedhetnek, és a betegségeknél súlyos, maradandó egészségkárosodáshoz vezethetnek". Külön fejezet szól az új veszélyeket hordozó szerekről: a kábítószerekről és az alkoholról. Szirtesi valamennyi esetben röviden ismerteti az egyes betegségeket és azok kezelésének lehetséges módjait. És mivel ő orvos, valószínűleg ezek pontos leírások. Egyéni megfigyelései azonban, mégha “valódi empirikus tényeken” alapulnak is, semmiképpen nem tekinthetők reprezentatívnak. "A cigányság egészségügyi helyzete" c. munka súlyos megállapításokat tartalmaz, de bizonyítékok nélkül, ahogyan Kende Ágnes (1998) írja a kötetről szóló kritikájában. A cigányok és a magyarok közötti különbségek egyre inkább “homályosakká”, következésképpen bizonyíthatatlanná válnak. Hiszen maga Szirtesi is hajlik arra, hogy az egészségtelen életkörülmények okai a “nyomorszintű településekben” keresendők (akárcsak a föntebbi szerzők). Ha viszont ez így van, hol érhető tetten a “cigány specifikum”? Véleményem szerint ott semmiképpen sem, ahol a szerző próbálja azt felállítani: ti. a genetikai magyarázó elv mentén. Például az olyan – és ehhez hasonló – állítások, mint hogy “a cigányok valamilyen öröklés folytán kissé másképpen reagálnak az alkoholra, a másnaposság tünetei erősebbek”, a feldolgozás komolyságát kérdésessé teszik. A cigány lakosság egészségügyi állapotával kapcsolatos kérdésekre kereste a választ egy olyan empirikus vizsgálat 1997 tavaszán, amelyet Neményi Mária vezetett. A kutatást a Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Hivatal felkérésére végezték, és ez az intézmény adta ki a “Cigány anyák az egészségügyben” című kötetet is (ld. Neményi 1998a). Ez a könyv valójában nem a cigányok egészségi állapotáról szól, hanem a védőnői-szülészetinőgyógyászati-gyermekorvosi ellátást igénybe vevő cigány nők és a velük foglalkozó egészségügyi dolgozók közötti viszonyt vizsgálja a két féllel készült, alapvetően szociálpszichológiai megközelítésű 242 / 389
interjúk elemzésével. Anyagi és módszertani korlátok miatt a kutatásban alkalmazott minta viszonylag kicsi lett, mindamellett törekedett a vizsgálat egyfajta strukturális reprezentativitásra. Ennek jegyében egy alföldi kisváros oláhcigány közössége, egy zalai faluban élő beás közösség, egy nyírségi falu romungró lakói, illetve egy budapesti lakókörzetben élő cigányok adták a négy mintavételi csoportot, a szerző azon törekvéseivel is összhangban, hogy megmutassa a magyarországi cigányság heterogén jellegét. A kötet első részében a szerző az egészségügy képviselőinek roma klienseikre vonatkozó tudását, tapasztalatát próbálja meg bemutatni, azaz rekonstruálni húsz válaszoló roma-képét. A második részben annak a képnek az összerakására vállalkozik, amelyet a roma nők saját termékenységi-gyermekgondozási szokásaikkal kapcsolatban önmagukról látnak. A harmadik részben pedig megvizsgálja a cigány anyáknak a hivatásos egészségügyi szereplőkről kialakult képét is, hangsúlyozva, hogy ezzel nem szeretett volna az egészségügy érintett képviselőiről valamiféle összképet felvázolni, hanem inkább konkrét élményekre, általánosítva megfogalmazott tapasztalatokra volt kíváncsi. Neményi fő kérdése az volt, hogy milyen a cigány anyák és az egészségügyiek közötti kapcsolat, milyen a két fél közötti interakció. A kutatás bebizonyította azt – amit egyébként a szerző már a kiindulásnál valószínűsített –, hogy mindkét oldalon, tehát mind az egészségügyiekben, mind a romákban olyan sztereotípiák, beidegződések élnek a másik félre vonatkozóan, hogy az érintett felek nem ugyanazon a „diszkurzív univerzumon” osztoznak, vagyis, megnyilatkozásaik, kommunikációs eszközkészletük értelmezési tartománya teljesen különböző, nem egy nyelven beszélnek. Az ilyen interakciók hamis interpretációkhoz vezetnek egymásra vonatkozóan, amely további bizalmatlanságokat szül, ez pedig csökkenti az egészségügyi ellátás hatékonyságát. Mivel a sikeres kommunikáció alapfeltétele az, hogy a felek ismerjék egymást, hogy fölfogják a másik fél szándékait és cselekedeteit, hogy képesek legyenek a másik fél várható reakcióinak előrebecslésére, a két fél közötti kommunikáció javítására lehetséges javaslatokat fogalmazza meg. Ezek a következők: 1. Az egészségügyi pályára készülők képzésébe kerüljön be a cigányokra vonatkozó ismeretek oktatása. (A jó gyakorlatok részben erre példa a Semmel eis Egyetem roma orovsképzési programja.) 2. A szakképzésbe – és egyáltalán: az általános oktatási képzésbe is – mindenképpen be kell emelni a kisebbségek iránti toleranciára való nevelést. 3. Be kell illeszteni az egészségügyiek képzésébe / továbbképzésébe a kommunikációskapcsolatteremtési képesség, az empátia oktatását. 4. Végül az egészségügyiek és a roma kliensek közötti viszony javításának további eszköze lehet "a romák bevonása az egészségügy törekvéseibe”, akár mint munkavállalók, akár mint helyi – pl. családtervezési – programok kidolgozásába bevont résztvevők. A Neményi Mária tanulmányban látható javaslatokat érdekes módon minden kormányzati stratégiai tervezésnél viszontláthatjuk, azonban a több helyen leírt közigazgatási és kormányzati gyerekbetegségek 243 / 389
áldozatául válva országos szinten e javaslatok eddig nem valósultak meg. Mégis látható, hogy regionális vagy lokális kezdeményezésekkel már sokat tettek különféle szereplők azért, hogy a helyzet változzon. Neményihez hasonlóan Krémer Balázs is az egészségügyi képzés keretein belül felhasználandó tananyagok és tanmenetek kidolgozásában látja a helyzet javításának lehetőségét. Az említett szociálpolitikus a Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Hivatal és az Európa Tanács közös szakmai tanácskozásán kifejtette, hogy az egészségügyi alkalmazottak a magyar lakossággal általában véve sem képesek normálisan kommunikálni, (...) de különös érzéketlenséggel mellőzi a kapcsolatteremtést az iskolázatlan lakossággal. Márpedig a cigányság jelentős része ez utóbbi kategóriába tartozik. Krémer elismeri, hogy a cigányok egészségi állapotának felmérését célzó kutatások nélkül csak becsléseinket fogalmazhatjuk meg arról, hogy mely szakági területek hiánya sújtja különösen a cigányság egészségügyi szolgáltatásokhoz való hozzáférésének esélyeit. Ő elsősorban az alábbi négy területet emeli ki: 1. A mozgásszervi problémákat és azok késői felismerését; 2. A pszichiátriai és mentális bajokat; 3. A szexualitással összefüggő egészségügyi problémákat; 4. A fogászati problémákat. A szociálpolitikus álláspontja az, hogy ezek jó része nem cigány-specifikus, hanem szegény betegség. Nem osztja azt a nézetet, amely szerint a cigányság egészségi állapotát bármilyen etnikai, genetikai, kulturális sajátosság oly mértékben megkülönbözteti a nem-cigány lakosságétól, hogy ez bármilyen sajátos cigány-egészségügyi szolgálat felállítását indokolná. Ezt azért is hangsúlyozza, mert veszedelmes tendenciák indultak meg ebben az irányban. (A szakember feltehetőleg az oktatásügyben tapasztalható, sok helyen már lezajlott szegregáció erősödésétől tart.) Azt azonban ő is valós célkitűzésnek tartja, hogy az egészségügy területén zajló reformtörekvések során a cigányok szükségleteihez, tipikus betegségi problémáihoz jobban igazodó szerkezet jöjjön létre. Ezt különösen a szexualitással összefüggő betegségek területén látja indokoltnak, ahol a születésszabályozás kérdése különösen súlyos tabu-téma. Krémer a problémáknak mindenekelőtt a cigányság véleményét befolyásoló elittel való alapos megvitatását javasolja. Szerinte így lehetne például a szükséges ismereteket és technikai tudást eljuttatni a cigány nőkhöz arról, hogy a dolgok mai állása szerint milyen lehetőségeik vannak arra, hogy szexuális életüket és annak következményeit kontrollálhassák. Mivel azonban a szociálpolitikus alapvetően az alacsonyabb társadalmi helyzettel magyarázza a cigányság rosszabb egészségi állapotát, annak javulását az alapellátás és a preventív szemléletű népegészségügyi fejlesztéstől reméli. A felmerülő betegségek így hamarabb felismerhetővé válnának, és ezzel jelentősebb arányban lennének elkerülhetők a súlyos és maradandó következményekkel járó műtéti beavatkozások. Ugyancsak remélhető az is, hogy az alapellátási kör fejlesztése reális lehetőséget kínál a területi lefedettség hiányainak enyhítésében. E hullámhoz igazodva folyamatosan képviselendő politikai feladat 244 / 389
az, hogy a cigány lakosság nagy arányával jellemezhető aprófalvas térségekig is 'elérjen' az alapellátás fejlesztésének programja”. A Világbank Magyarországi Regionális Irodájának a romák egészségi állapotával foglalkozó jelentése szerint sem elsősorban kulturális, hanem szociális meghatározottságú a cigányok egészségügyi helyzete. Járványügyi szempontból tehát nem a cigány etnikum egésze veszélyeztetett, hanem a szegények, köztük leginkább a telepi cigányok. A legnagyobb probléma az említett jelentés esetében az, hogy a Világbank Regionális Irodája semmiféle garanciát nem vállal azért, hogy a kiadványban szereplő adatok pontosak. Hazánkban ugyanis a cigányság betegséggyakoriságára (morbiditására) vonatkozó széles körű, intézményes adatgyűjtés – adatvédelmi okokból – mintegy tíz éve nem folyik. A világbanki jelentésnek azonban az alábbi három gondolata kívánkozik kiemelésre témánk szempontjából. (1) A romák egészségi állapota szoros összefüggésben áll a körükben tapasztalható csaknem általános szegénységgel és a magyarországi társadalmi egyenlőtlenségekkel. (2) A magyar egészségügyi statisztika legnagyobb problémája, hogy míg a halálokokat illetően viszonylag releváns információkkal bírunk, nem rendelkezünk megbízható morbiditási adatokkal. Különösen így van ez a mélyszegénységben élő cigányok megbetegedési mutatóit illetően. A Világbank magyar nyelven 1999ben publikussá vált jelentése kénytelen volt a szocializmus utolsó két évtizedében készült vizsgálatokra hagyatkozni, miközben elismeri, hogy például a morbiditási struktúra folyamatosan változik. (3) A romák aggasztó egészségügyi állapotán iskolázottságuk javításával lehetne elsősorban segíteni. Az iskolázottság az egyik legfontosabb védőfaktor, amely közvetve – a foglalkoztatási helyzet, a lakó- és életkörülmények jobbításán keresztül – vagy akár közvetlenül (például felvilágosítással) is hatással lehet a roma közösségek egészségére. Ez az utóbbi megállapítás következik Gyukits György 1997-ben és 1998-ban Budapesten és Borsod-AbaújZemplén megyében készített 60 interjújából is, ugyanis – mint írja – a romák alacsony iskolai végzettségük miatt például nem képesek a televízió AIDS-ellenes programjait és reklámjait megfelelően értelmezni. Különösen aggasztó, hogy a tbc-ről való tudásuk is katasztrofális, mivel az éppen a szegényebb társadalmi csoportok között terjed ismét, ahová a romák nagy része is tartozik. A romák egészségügyi ellátásának egyik legfőbb hiánya, hogy abban a piaci típusú egészségügyi rendszerben, amely a rendszerváltást követően létrejött, a romák csak az alacsony színvonalú ellátási formákat tudják igénybe venni: kiszorulnak a piaci ellátási formákból, nem képesek fizetni a hálapénzt, nem tudják az orvosságot megvásárolni és betartani az orvos által előírt diétát. A szociális és etnikai természetű problémák nem különülnek el, hanem egyszerre és gyakran egymást felerősítve jelentkeznek. Az egészségügyi ellátást a roma és a nem roma szegénységben élők a többségi társadalomtól rendkívül eltérő színvonalon, minőségben kapják. Ebben meghatározó tényező lehet az etnikai megkülönböztetés is. Ennek megnyilvánulásai (...) igen széles skálán mozognak: a legsúlyosabb mód, amikor az orvos nem akarja ellátni a beteget, mert cigány, de a megkérdezettek említették az elvárható gondosság hiányát, a durva bánásmódot, az előítéletek nyílt hangoztatását. Az előítéletek (...) szélsőséges formája, amikor a cigány pácienseket külön kórtermekben helyezik el, illetve a többi betegtől izolálják. 245 / 389
Gyukits György és Ürmös Andor egy másik vizsgálatban a 18 és 24 éves korcsoportba tartozó roma és nem roma nők egészségi állapotukkal és egészségügyi ellátásukkal kapcsolatos kérdésekre adott válaszait hasonlította össze. A vizsgálat sem az egészségügyi ellátás igénybevétele tekintetében, sem az egészségügyi állapot szubjektív megítélése tekintetében nem mutatott nagyságrendi különbséget a két csoport között. Szakadékszerű különbséget hoztak viszont a Beck-féle depressziós skálán mért adatok, és jelentős különbség volt tapasztalható a prevenció területén is. „A roma nők sokkal depressziósabbaknak tűnnek, mint hasonló korú nem roma társaik, ez pedig közvetlenül szerepet játszhat a legkülönfélébb súlyos szomatikus megbetegedések kialakulásában. A roma nők szűrővizsgálatokon való alacsonyabb részvételi aránya pedig hozzájárulhat a romák születéskor várható átlagos élettartamának kedvezőtlen tendenciájához.” ...a depressziós adatok ilyetén alakulásában a szociális helyzet az, amely döntő szerepet játszhat. Egy olyan társadalomban ugyanis, amelyben a siker egyik legfontosabb mércéje az anyagi jólét, a legalul lévő (...) társadalmi csoportok tagjainak a kudarc élményével nap mint nap szembesülniük kell, és e depriváltság megélése a depresszió egyik kiváltó faktora lehet”. Márpedig a megkérdezett roma nők közül minden második “nem képes az alapvető fogyasztási cikkeket megvásárolni, azaz nyomorog”. Ezek a kutatói megállapítások és az ezekből következő „stratégiai tervezések” rendre áthatják az elmúlt 15-20 év kormányzati stratégiai és cselekvési programjait. Sajnálatos módon kijelenthető, hogy a tanulmányokból kiolvasható kutatói attitűd, az óvatosan megfogalmazott, tudományos szakzsargon mögé bújt, a felelősséget minden szereplőtől eltoló nyelvezet is hozzájárul ahhoz, hogy a döntéshozók nem kényszerülnek olyan lépésekre, amelyek a valóban hasznos és hatékony beavatkozások egyik tartópillére lehetne. A stratégiai szintű roma egészségügyi modellalkotás legfontosabb megállapításai a fentiek alapján a következők lehetnek: (1) Koherens, a választási ciklusokon átívelő, szakmai modellkísérletek alapján létrehozott tervezés. (2) Többféle pályázati csatorna kialakítása, amelyben a regionális, helyi és egyéb kisközösségek a számukra legoptimálisabb forrásokra eséllyel pályázhatnak. (3) Horizontális és vertikális, valós idejű, szakmai tartalmakat nyújtó, a projektek működését integráló kormányzati, területi és helyi kommunikációs rendszer.
246 / 389
Jó gyakorlatok A folyamatmodell alkotásnál gyakran felmerülő kérdés és felelősség, hogy milyen megvalósult, a működésben már bizonyított eredményű jó gyakorlatot mutatunk be. E bemutatás szakmai kritériumaiként az alábbiakat határozhatjuk meg. (1) Illeszkedik-e jogi szabályozáshoz, szabályozottsághoz (ahhoz illeszkedik, azt igazították már hozzá, az korlátot jelentett, annak módosítására volna szükség stb.) (2) A finanszírozás kérdései az alábbiak szerint: kik a finanszírozók, lehetséges finanszírozás-megosztás, alul, illetve túlfinanszírozás, az elterjesztés beruházás- és működtetési forrásigénye. (3) Az intézményrendszerben új intézmény létrejöttéhez vezetett-e, meglévő intézményrendszerben működik-e vagy működhet-e. (4) Humán erőforrás (milyen humán erőforrásra támaszkodik, annak fejlesztése része-e a programnak, esetleg szűk korlát volt-e, az elterjesztés milyen HR-fejlesztést igényelne. Az alábbiakban három jó gyakorlatot mutatunk be, amelyek kitörési mintául szolgálhatnak egy folyamatmodell alkotás megfelelő fázisában. (1) Attitűd kutatás és tolerancia-erősítő program Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei egészségügyi intézményeiben (2) A Napkerék Egyesület, Kaposvári Egyetem, Kaposi Mór Kórház, Somogy Megyei Rendőr Főkapitányság közös programjai és projektjei (3) Roma Orvosképzési Program, Semmel eis Egyetem, Budapest
247 / 389
1. Jó gyakorlat: Attit d kutatás és tolerancia-erősítő program Szabolcs-Szatmár-Bereg megye egészségügyi intézményeiben "Ne szépítsük: a Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei kórházak dolgozóinak romákkal és más társadalmi csoportokkal kapcsolatos a tűdjeit vizsgáló tanulmány megállapításai drámai erejűek – mindenekelő a cigánysággal kapcsolatos nézeteket illetően. A kórházi dolgozók értékitéletei és a tűdjei – mint cseppben a tenger – pontosan reprezentálják, hogy 2010. első felében milyen e társadalmi csoport megitélése Magyarországon. Kiemelném a tanulmánynak azt a megállapitását, miszerint a válaszadók a cigányság esetében elsősorban belső okoknak tulajdonitják a szegénységet, és egyértelműen e népcsoport tagjaitól – nem pedig külső erőktől – várják, hogy javítsanak helyzetükön. Rámutatnék továbbá arra az adatra is, hogy a vizsgálat alanyai szerint ma Magyarországon mintegy hárommillióra tehető a cigány népesség számaránya; mi több, a válaszadók többsége azt vélelmezi, hogy 2020-ra Magyarországon minden második ember cigány lesz. (A kutatók mérvadó álláspontja szerint ma mintegy hat-nyolcszázezer roma származású állampolgár él országunkban.) Úgy fogalmaznék tehát, hogy a tanulmány meggyőzően dokumentálja azt a morális pánikot, mely a szegénységgel, valamint a cigányság jelenével és jövőjével kapcsolatban i és most, a társadalom széles csoportjaiban érvényesül. Minden bizonnyal jogos visszatetszést keltene a Tisztelt Olvasóban, ha arrogáns fővárosi értelmiségiként arról kezdenék értekezni e helyü , hogy lám-lám, micsoda előitéletek léteznek a társadalom egyes csoportjaiban a cigányságot illetően, és az egyetemi katedra által legi mált szellemi-morális felsőbbrendűség öntudatával – egyfajta au lérista kioktató szellemben – azt próbálnám megfogalmazni, hogy miképpen is kellene gondolkodniuk és cselekedniük e tekintetben a Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei kórházak dolgozóinak. Ez az a tűd nem csupán mélyen igazságtalan volna, hanem ellentmondana annak a szakmai alapelvnek is, miszerint tanácsos, ha a szociológus társadalmi tényként, mégpedig a valóság megértése szempontjából meghatározó jelentőséggel biró társadalmi tényként fogja föl a pikusnak tekinthető nézeteket, hiteket, elköteleződéseket, a tűdöket és sztereo piákat – legyenek azok „igazak” vagy „hamisak”, „pozi vak” vagy „nega vak”. Magyarul: társadalmi tény, hogy ma, Magyarországon a cigányság széles értelemben fölfogo társadalmi létezéséhez a többségi társadalom egyfajta morális pánik révén viszonyul. Ez a rövid előszó nem alkalmas arra, hogy e nega v észlelési és viselkedési kódokkal drámai módon átsző viszony kialakulását illetően részletesebb fejtegetésekbe merülhessek. Arra sincs mód, hogy e viszony megváltoztatásával kapcsolatos reformelképzelésekkel, kívánatosnak tarto közpoli kákkal kapcsolatban megfogalmazzam az álláspontomat. Mindazonáltal mégsem tudok ellenállni annak a kísértésnek, hogy egy vázlatos gondolat erejéig utaljak arra az illúziómra, illetve xa ideámra, mely a roma integrációval kapcsolatos közbeszédben véleményem szerint nem kap megfelelő hangsúlyt. Véleményem szerint ma, Magyarországon a bizalmatlanság kultúrájában létezünk. Rendkívül sajnálatosnak tartom, hogy a helyi szinteken meglévő bizalmatlanság és párbeszéd-képtelenség a (mély)szegénységgel kapcsolatos közpoli kák szemléletében is újratermelődik. A legtöbb kezdeményezés nem organikusan építkezik, hanem szervetlen módon elhatárolódik a helyi szereplők és információk 248 / 389
megfelelő súlyú gyelembe vételétől, és ellenséget lát a lehetséges szövetségesben. Újra akar kezdeni o , ahol folytatni és együ működni kellene. Részben ebből is fakad, hogy e közpoli kák nem bizonyulnak fönntarthatónak. Pedig rendkívül fontos volna, hogy az esetlegesen elkezdődö folyama- tok (projektek) hosszú távra is tervezhetőek legyenek. Legalább öt- z éves folyamatokban volna tanácsos gondolkodni, mégpedig úgy, hogy lehetőleg a résztvevők is állandóak maradhassanak. Ennek során kívánatos volna, ha a személyességet, a személyiséget, az emberi tőkét, az emberi erőforrást legalább ugyanolyan kincsnek, tényleges vagyonalkotónak tekintenénk, mint az intézményi viszonyokat. Ugyanakkor az emberi erőforrás „fejlesztését” nemcsak a különböző (tovább)képzések, hanem új beállítódások, empa kus- interak v kommunikációs készségek kialakítása révén is meg lehetne kísérelni. Mindebbe természetesen nem csupán a romákat, hanem a velük együ létezni kényszerülő hatalmi helyzetű szakembereket – nem utolsósorban az ápolónőket és az orvosokat – is ajánlatos volna bevonni. E folyamatban kitüntete fontosságot tulajdonítanék a kon iktuskezelés és a mediáció problémakörének. Úgy vélem, komoly eredményeket lehetne elérni az által, ha lehetőség nyílna arra, hogy szociális és egészségügyi szakemberek tartósan együ működhessenek kommunikációs-mediációs ismeretekkel rendelkező szakemberek- kel. Ez utóbbiaknak az lenne a feladatuk, hogy segítsenek megérteni az ellenérzésekkel szemlélt másik ember gondolkodás- és viselkedésmódját, vagyis hogy gördülékenyebbé, áramlóbbá tegyék a folyamatokat, elsimítsák a bizalmatlan felek közö kon iktusokat, és hozzájáruljanak az op mális kompromisszumok kialakításához."77 A nevezett kutatás és tolerancia-erősítő program jelentős szakmai tapasztalaton nyugvó, professzionális megtervezéssel és végrehajtással végigvitt mintaértékű projekt. A projekt gazdája Herczku Tünde, irodavezető, Esélyek Háza Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Esélyegyenlőségi Iroda. A projekt időtartama 10 hónap 2009-2010. A jó gyakorlat legfontosabb elemeinek tartalmi struktúrája a következő volt. A kutatás célja az emberi kapcsolatokban és a hétköznapi ügyintézésben azoknak a mozzanatoknak a megtalálása és re ektorfénybe állítása volt, mely a mindennapi élethelyzeteket az egyén számára csalódássá változtatja, a segítők legnagyobb jóindulata ellenére is. Abban reménykedünk, hogy ezen a tűdök feltérképezése kezdő lépés az olyan kon iktusok feloldásában, melyek nem hozhatnak jót sem a szolgáltatóknak, sem az azt igénybe vevő embereknek, sem pedig a társadalomnak.
77
Prof. Dr. Hadas Miklós, Előszó az Attitűd kutatás és tolerancia erősítő program Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei egészségügyi intézményeiben
249 / 389
Tervezési szempont A Program tervezésében és megvalósításában a prioritás az EU Bizo ság 2008. októberi határozata szerin ,,2010 A szegénység és társadalmi kirekesztés elleni küzdelem éve” kommunikációs kampánycéljai voltak, melyek meghatározták mind az Európai Unió, mind pedig a tagállamok, igy Magyarország számára is a gyelemfelhivó programok témaköreit és üzeneteit. Az Európai Év a program számára meghatározó ajánlásai: Az Év feladata előmozdítani a köz- és magánszféra szereplőinek bevonását. Lehetőséget teremteni arra, hogy az Év tevékenységében minél több állampolgár részt vállalhasson, különös tekinte el azokra, akik közvetve vagy közvetlenül megtapasztalták a szegénységet, vagy a kirekesztődést.
A program közvetlen, kokrét céljai: (1) A szegénységben, társadalmi kirekeszte ségben élők helyzetéről értelmes közbeszéd alakuljon ki. (2) A társadalom jobb helyzetben lévő tagjai reális képet kapjanak és megértsék, hogy milyen okokra vezethető vissza és milyen következményekkel jár a szegénység, a kirekeszte ség. (3) A program vizsgálja, hogy milyen eszközök állnak rendelkezésre a kirekesztés elleni küzdelem terén, és bemutassa a valós eredményeket felmutató jó gyakorlatokat. Kiemelten foglalkozik a legsérülékenyebb, ak v korú, csoportok szegénységével: a hajléktalan emberekkel, a romákkal, a leszakadó, a hátrányos helyzetű térségekben vagy ge ókban élőkkel, a segélyeze ekkel és a segélyezési rendszerből kiszorultakkal, a tartós munkanélküliekkel, az idős, egyedülálló emberekkel, a beteg gyermekekkel és családjaikkal, a fogyatékossággal élőkkel, valamint az őket segitő szakma dolgozóival, döntéshozóival. A program vezetője Herczku Tünde az alábbiakat közli a program előkészítéséről78: "Programunk tervezését a Szociális és Munkaügyi Minisztérium felügyelte. A minisztérium Esélyegyenlőségi Főosztálya az európai évhez kapcsolódóan több megye vidéki projektjeinek megvalósitását támoga a. Elvárás volt, hogy újszerű ötleteket segítsen, olyan megoldásokat tervezzen, melyek eddig még nem voltak jelen az esélyteremtésben, s ezek a kezdeményezések olyan hátrányos
78
Prof. Dr. Hadas Miklós, Előszó az Attitűd kutatás és tolerancia erősítő program Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei egészségügyi intézményeiben
250 / 389
helyzetű csoportra vagy csoportokra fókuszáljanak, akik eddigi esetleg kevesebb hangsúlyt kaptak az egyenlő bánásmód gyakorlatában." Mindezeket gyelembe véve olyan szakmai újitást és fejlesztést kísérelt meg felépíteni és megvalósitani a civil szervezet, amely a témában hangsúlyosan érinte , hátrányos helyzetű Észak-Alföldi régióban. A program előkészitésében fontos és kiemelt eredmény, hogy a korábbi gyakorla ól eltérően a megye kórházait felvonultató Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Egészségügyi Szervezési és Szolgáltató Holding Zrt. igazgatótanácsának támogatását nyerte el. A program speciális értéke, hogy a civil szervezet sikeresen vont be törekvéseibe állami szolgáltatót, vállalkozókat, a hazai kutatásban jártas szakembert, továbbá egy akkreditált felnő képzési intézményt. Az európai év keretében ebben a témában meg tudo szólítani megyében dolgozó szakembereket, vállalatokat, segítő hálózatokat, és érinte eket, miközben egyszerűsíte foglalkoztatás keretében néhány hónapra biztosíto a két munkanélküli atal jövedelmét is. A program regionális és országos megvalósítás lehetőségét is magában hordozza, ugyanis végrehajtásával nemcsak jó gyakorlatot mutat fel a program megvalósítója arra vonatkozóan, hogyan vállalhatnak feladatot a közszolgáltatók az egyenlő bánásmód törvény végrehajtásában, az esélyegyenlőségi intézkedések megalapozásában, hanem egyfajta módszertani anyagot, komplex projektleírást ad mindazoknak, akik hasonlóan gondol- kodnak, cselekszenek a területen, illetve nyito partnereket tudnak megszólítani valamennyi szektorban. A program a Szabolcs-Szatmár-Bereg Megye kedvezőtlen megbetegedési és halálozási sta sz káiból kiindulva a lakosság egészségi állapotát, az egészségügyi szolgáltatáshoz való hozzáférését közvete en célozta meg. Az egészségügyi dolgozók körében végze előkutatási modell célja az volt, hogy (1) egy kutatás keretében feltárja, hogy az egyenlő bánásmód követelménye hogyan tartható be, és ennek kapcsán milyen kon iktusok adódnak az egészségügyi szolgáltatások területén. (2) Egy erre terveze tréningsorozat segítségével támpontokat, hasznosítható tudást adni a terepen lévő dolgozók mindennapi munkájához.
A programvezetők hipotézisei az alábbiak voltak: (1) A szegénységhez vezető lehetséges okok közül a mentális és zikai egészségkárosodás döntő befolyású lehet egy olyan megyében, ahol országosan is magas a munkanélküliség. (2) A mindennapos megélhetési problémák és az azok enyhítésére irányuló túlélési technikák: dohányzás, alkoholizmus, egészségkárosító életmód, ugyanakkor jelentős mértékben vezethetnek egészségkárosodáshoz.
251 / 389
(3) A gyógyítási folyamatban a szolgáltatás minősége nemcsak a kezelések hatékonyságában, az egészség és munkaképesség visszanyerésében játszik szerepet, hanem a kilátástalanságból való kilábalásban is. (4) A helyi társadalom tagjaival, így a szegénységben élőkkel való személyes emberi kapcsolatok előfordulása, az egészségügyi szolgáltatásban hozzávetőlegesen leképezi a megye lakosságának összetételét.
I. A program az alábbi módon kereste a partnereket a megvalósításhoz Az elsősorban prevenciós programjairól, előadásairól és életmód napjairól közismert Egészségvédő Egyesület legfontosabb stratégiai partnere az általa működtete Esélyek Háza Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Esélyegyenlőségi Iroda volt, melynek alig négy fős csapata az Európai Unió több tema kus gyelemfelhívó kampányába igyekeze bekapcsolni a Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei lakosságot. Az iroda a 2007-es Esélyegyenlőség Évében, vagy a 2009-es „Sokszínűségért” mo ójú diszkrimináció elleni küzdelem évében szerze tapasztalatai, továbbá csaknem hatéves tevékenységének köszönhetően olyan szakmai partnerekkel rendelkeze , mint a Tárki Zrt. Kutatóintézetének munkatársa, Simonovits Bori szociológus-kutató, valamint a Másság Alapítvány Módszertani Oktatási Központ. A programomt megvalósító konzorcium személyes kapcsolatainak köszönhetően rendkívül gyors és hatékony belső kommunikáció alakult ki, melynek íratlan szabályai szerint a stratégiai kérdésekben a vezetőkkel, a gyakorla , a módszertani kérdésekben pedig az ápolási vezetőkkel és rajtuk keresztül a dolgozókkal egyezte ek. Alkalmanként, egy-egy szükséges helyzetben előfordult, hogy az információáramlás irányát megváltoztatva, a dolgozók javaslatait sikeresen kommunikálták a vezetés felé. Az ak v kapcsola artás eredményének könyvelhető el, hogy a program végrehajtásáról minden szereplő naprakész és pontos információkkal rendelkeze a program kezdetétől egészen a végéig. Egy előzetesen létrehozo , közös megállapodás alapján a program megvalósításában az alábbi ütemezés valósult meg:
1. fázis: Kérdőívek kidolgozása, véglegesítése. 2. fázis: Az érinte ek tájékoztatása, a projekt céljainak, a partnerség kereteinek megbeszélése a projektben és a kutatásban résztvevőkkel, vagy a képviselőikkel. 3. fázis: Kérdőívek felvétele, összesítése, feldolgozása, tréningek lebonyolítása. 4. fázis: Végeredmények kommunikációja. Miután a kórházak teljes dolgozói létszáma alapján reprezenta v mintavétellel dolgoztak a kutatásban, úgy gondolták, hogy a kérdőíveket kitöltők szívesen válaszolnak majd a tréningekkel kapcsolatos elvárásaikat kutató kérdésekre, jelezve azt is, hogyan viszonyulnak a tréningen való részvételhez. Ezért a kérdőívek feldolgozásakor nemcsak arra kaptak világos információkat, hogy várhatóan hányan vennének 252 / 389
részt a tréningen a gyakorla lag négyszáz személyes meghíváshoz képest, hanem abban is, hogy a leendő résztvevőknek milyen elvárásai vannak általában a tolerancia erősítő tréninghez. A résztvevők igényeire ado tréneri reakciók fontosak voltak a kivitelezés során is, így a hat alkalommal megtarto tréningek szakmai céljai azonosak voltak ugyan, az ahhoz vezető gyakorlatok azonban a csoportok érdeklődése, igénye és visszajelzése – helyenként a helyszíni ado ságok - alapján különbözőképpen valósultak meg. A projekt megvalósulásának külső kommunikációját az alábbiakban a projektet lezáró összegző leírásból szó szerint idézzük79: "A projekt kutatási anyagát feltétlenül nyilvánossá, elérhetővé akartuk tenni, nemcsak nyomtato kiadvány formájában, hanem az OEH honlapjáról történő elektronikus letöltés lehetőségével. Azonban maga a kiadvány csak a program végrehajtásának utolsó fázisában készülhete el, így át kelle gondolnunk, megterveznünk, hogyan kommunikálunk a csaknem hat hónapos program ideje ala . A decemberi-januári előkészítő szakaszban így inkább a ,,2010 A szegénység és társadalmi kirekesztés elleni küzdelem éve” üzeneteit, kapcsolódási pontjait, a megye lakosságára fontos közpon információkat helyeztük előtérbe, s csak ezután tértünk rá a partnerek és a konkrét események közlésére. Ebben mérföldkő volt az a sajtótájékoztató, ahol a Szociális és Munkaügyi Minisztérium Esélyegyenlőségi Főosztályának vezetője és esélyegyenlőségi szakértője, a SzabolcsSzatmár-Bereg Megyei Közgyűlés Elnöke, a Hol- ding Zrt. vezetői is elmondták tapasztalataikat, valamint, hogy számukra mit jelent a program. Kommunikációs tervünkben arra is ügyeltünk, hogy programunktól függetlenül a téma he szinten, a lehető legtöbb oldalról kerüljön felszínre. Ezért tema kus interjúkat készíte ünk a szakemberek, a szegénységben élőket és hátrányos helyzetűeket segítő hálózatok, szakmai és állami vezetők, vállalatvezetők, valamint az érinte ek megszólaltatásával. Kérdéseink minden esetben személyes tapasztalataikra, véleményükre vonatkoztak. Tanulságos eredmény, hogy a szakma képviselőin és az érinte eken kívüli szereplők a válaszadásra elég gyakran nem értek rá, vagy olyan tájékoztató anyagot küldtek válaszként, melyek egyébként is publikusak és elérhetőek, ám azok megyei adatokat, személyes véleményt nem tartalmaznak. Interjúinkat minden esetben megjelente ük az Országos Esélyegyenlőségi Hálózat és a Magyar Szegénységellenes hálózat eblapján. www.eselyekhaza.hu, .szegenysegellen.hu A program összefoglalásaként szórólapot szerkeszte ünk, mely alkalmas lehet a sze- génység és társadalmi kirekesztés elleni küzdelem európai évének hosszú távú kommu- nikálására, valamint modell programként más szervezetek számára átadható ajánlásként. A szórólapot az Országos Esélyegyenlőségi Hálózat húsz Esélyek Házainak is el- ju atjuk, remélve, hogy országos szinten is
79
Prof. Dr. Hadas Miklós, Előszó az Attitűd kutatás és tolerancia erősítő program Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei egészségügyi intézményeiben
253 / 389
meg tudjuk jeleníteni eredményeinket, melyek helyenként tanulságosak, meglepőek elgondolkodtatók, néhol elszomorítók, s ritkán, de mégis van, hogy reményre adnak okot.
és
Előkutatásunkkal pontosan körvonalazható célunk volt arra sarkallni partnereinket és példánkon keresztül más szolgáltatókat, hogy a kapo eredményeken elgondolkodva olyan intézkedéseket fogalmazzanak meg, melyek hatása fél év, vagy egy év után újra rögzíthető, elemezhető, kézzel fogható és konkrét. A kutatás értéke a rögzíte vélemény, hozzáállás, mely sok esetben személyes tapasztalaton alapul, azonban a cég szolgáltatásának minőségére enged – okkal vagy ok nélkül - következtetni. A kutatási há érnek köszönhetően több mint 500 ember véleményét sikerült dokumentálnunk, mely további feladatok tervezéséhez is reális és pontos helyzetértékelést nyújthat. A tolerancia erősítő tréningek kedvező fogadtatása és jó híre nyito abbá tehe a közszolgáltatásban dolgozókat hasonló programokban való részvételre, mely iránt a tréningeken részt vevő több mint 70 ember határozo igényét fejezte ki. Örömünkre szolgál, hogy kommunikációnk kapcsán a Vakok és Gyengénlátók Szabolcs- Szatmár-Bereg Megyei Egyesülete is jelezte szándékát, hogy szívesen tartana a látássé- rült emberekkel szembeni bánásmódról hasonló érzékenyítő tréningeket, és bízunk benne, hogy az év során mások is jelzik majd bekapcsolódási, folytatásra vonatkozó szándékaikat, ötleteiket."
A Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei projekt legfontosabb előnyei, eredményei az értékelési szempontok alapján a következők: (1) Illeszkedik-e jogi szabályozáshoz, szabályozottsághoz (ahhoz illeszkedik, azt igazították már hozzá, az korlátot jelentett, annak módosítására volna szükség stb.) A leírt jó gyakorlatok pontosan illeszkednek a különféle jogszabályi előírásokhoz. Az elmúlt két évtized jogalkotási tevékenysége során számtalan alkalommal emelték be a jogalkotók és a végrehajtási rendeletek alkotói, hogy csökkenteni szükséges az egészségügyi ellátórendszerben azokat a hátrányokat, amelyeket a roma lakosság vagy a szegénységben élők elszenvednek a torz egészségfinanszírozási rendszer következtében. A Sz-Sz-B megyei projekt példaértékű lehet abból a szempontból, hogy a jogalkotói környezet vegye figyelembe azokat a gyakorlati tapasztalatokat, amelyek mentén a jogszabályalkotás esetleg konkrét, mérhető pozitív változást hoz az egészségügyi intézményekben tapasztalható intolerancia csökkentéséhez. (2) A finanszírozás kérdései az alábbiak szerint: kik a finanszírozók, lehetséges finanszírozás-megosztás, alul, illetve túlfinanszírozás, az elterjesztés beruházás- és működtetési forrásigénye. A projektet elsősorban a Szociális és Munkaügyi Minisztérium, Esélyegyenlőségi Főosztály finanszírozta, emellett a projekthez pályázati források álltak rendelkezésre. A projekt finanszírozási térképe: 85% SzMM, 15% pályázati forrás. 254 / 389
(3) Az intézményrendszerben új intézmény létrejöttéhez vezetett-e, meglévő intézményrendszerben működik-e vagy működhet-e? Önálló intézmény a projekt következtében nem jött létre. a gyakorlat, különösen az intézményintegrációs része kitűnő példa arra, hogy egy civil szervezet is képes lehet az állami és magán szolgáltatók együttműködésének kialakítására egy hatékony koordináció mentén. További hasznos eredménye a projektnek, hogy a tapasztalatok kommunikációja más hasonló projektekhez képest eredményesnek mondható, a megszerzett tudás és tapasztalat az Esélyek háza hálózaton keresztül eljutott más megyék, régiók hasonló problémákkal küzdő szervezeteihez, szakembereihez. (4) Humán erőforrás (milyen humán erőforrásra támaszkodik, annak fejlesztése része-e a programnak, esetleg szűk korlát volt-e, az elterjesztés milyen HR-fejlesztést igényelne. A projekt legfontosabb célja az egészségügyi ellátórendszerben dolgozók roma attitűdjeinek vizsgálata és megváltoztatása. A projekt szervezetfejlesztési oldalról korlátozott sikerű, mert ahhoz, hogy jelentős eredmények mutatkozzanak ezen a területen, fontos volna a rendszeres, hosszú távú képzés az ellátórendszerben dolgozók számára. Ennek azonban forráshiányra vezethető akadályai éppúgy vannak, mint szemléletbeli korlátai. A folyamatmodell elemei A program előkészítettsége, szakmai megalapozása. A program megvalósítását kutatás előzte meg. Szakmai megalapozottsága kiemelkedőnek, a szakma szabályainak teljes mértékben megfelelőnek tekinthető. A program és a politika /szakpolitikák: Milyen mértékben szakmai illetve politikai a motiváció? A program nyilvánvalóan szakpolitikai indíttatású, megvalósítása azonban messze meghaladja a szakpolitika kirakat jellegét. Milyen igényre, hiányra reflektál? Mi a deklarált és/vagy nem hangoztatott oka az indításának? Az okok azonosítása mi alapján történt? Pl.: helyzetelemzés; igényfelmérés; kutatási háttér stb. Az egészségügyi ellátórendszerben fellelhető diszkriminációs folyamatok, esetek egyik oka a roma páciensek kultúrájának ismerethiányára vezethető vissza. Ezért a program e kérdésre a teljeskörű helyzetelemzés után készítette el a cselekvési tervet. Mik a célok? Deklarált és nem deklarált célok. Pilot vagy rendszer szintű beavatkozásról van szó? A célok legfontosabbika az volt, hogy megismerjék azokat a probléma csomópontokat, amelyek az egészségügyi ellátórendszerben a roma páciensek és a nem roma munkatársak között keletkeznek. 255 / 389
A program / intézkedés kezdete, vége, fázisai (pl. kísérleti szakaszt követő „bevezetés”), története. A program teljes időtartama kb. 10 hónap volt. A képzési programot helyzetelemzés előzte meg, amelyben a programalkotó a leendő hallgatóktól és a képzési helyszíneken fellelhető adatokból próbált útmutatást kapni. Azt vizsgálta, hogy mi legyen a leghatékonyabb tananyag, ismeret, eszköz, amellyel a felmerülő problémák kezelése a program ideje alatt és később is kezelhető. A megvalósítás főbb lépései. A megvalósításnak alapvetően négy szakasza különíthető el: (1) adatgyűjtés, mérés, tervezés, programalkotás, (2) a képzési program végrehajtása, (3) a program értékelése, visszacsatolás, szakértői összegzések, (4) a 2. szakasztól tervezett és jó szervezett kommunikáció. A program jogi státusza és ennek következményei a megvalósítási folyamatra. A program beavatkozási logikája, módszertana; időközben végzett monitoring és hatásvizsgálatok – amennyiben releváns. A megvalósítás főbb lépéseinél jelzett struktúra alapján végrehajtott ciklus. Humánerőforrás-fejlesztés a programban A programban jelentős hangsúlyt kap a humán erőforrás fejlesztése, hiszen a program célja éppen a HR környezet nézeteinek, rögzült, ismerethiányon alapuló előítéleteinek megváltoztatása. Esetleges ágazatközi együttműködések a programban Ebben a programban nem volt ágazatközi együttműködés. A megvalósítási szakaszban történt módosítások okai és hatásai a program egészére. A megvalósítási szakaszban nem történt a program egészére hatást gyakorló módosítás. A program jelene és jövője, kilátásai: folytatás lehetőségei; ráépülő fejlesztési programok stb. A program a széleskörű kommunikáció miatt az egészségügyi szakemberek körében széles ismertségre tett szert. Ennek hatására több egészségügyi intézmény is megvalósította a program valamilyen változatát. Azonban az elmúlt másfél évben ez a sikeres program nem folytatódott. A program jogi státusza, és ennek következményei a fenntarthatóság szempontjából. Téma, célcsoportok, érintettek/résztvevők Konkrétan milyen témával foglalkozik? A program azt vizsgálja, hogy hogyan lehet javítani a roma és nem roma közösségek 256 / 389
kommunikációját az egészségügyi ellátórendszer különféle szintjein. Kik a célcsoportok? (elsődleges, másodlagos, számosságuk – legalább becsült érték). A célcsoport: az egészségügyi dolgozók, ápolási szakemberek, orvosok. A kutatási programban 400 egészségügyi dolgozó vett részt, a képzési programban részt vettek száma ennek kétharmada. A programban érintett intézmények, intézményrendszerek. (public-private; állami-civil) A programot egy civil szervezet valósította meg, koordinálta a program résztvevőinek együttműködését. A programban irányító hatóság, megyei intézmények, privát szektor és civil szerveződések egyaránt részt vettek. Kik működtetik / üzemeltetik? (public-private; állami-civil) A program megvalósítása után nem lelhető fel folytatásra utaló jel. A célcsoport mekkora hányadát célozza meg? Mekkorát éri el? (Elsődleges elérés, másodlagos elérés) A megyei ellátórendszerben jelentős számú munkatársat ért el a program, másodlagos csoportok elérése azonban a valóságban nem történt meg, annak ellenére, hogy jelentős számú érdeklődés mutatkozott a program kiterjesztésére. Nyilvánosság, disszemináció A programról rendelkezésre álló (nyilvános) dokumentumok (indítás, dokumentálás, esetleges monitoring, értékelés, hatásvizsgálat). A leírás forrásai. http://www.eselyekhaza.hu/files/file_537_1291023888.pdf A programnak a szakmai nyilvánosságba való bevezetése, megjelenése, a program nyilvánosságának története. A program nyilvánossága elsősorban lokális médiacsatornákon és korlátozott, szakmai csatornákon valósult meg. A programban nem volt jelentős költség a kommunikációs feladatokra, ezért azok megjelenése esetleges volt. Eredmények A program megítélése, népszerűsége a különböző stakeholderek szemében. Szakmai oldalról egyértelműen sikeresnek tekinthető a projekt. Eközben a politikai csatározások elfedték és egyúttal megakadályozták a folytatást.
257 / 389
A program hatása (konkrét, a célcsoportra irányuló és szélesebb, beleértve a szemléletformálást is). A program eredményessége (mennyire sikerült elérnie a célját). A program elérte eredeti célját, azonban a folytatáshoz több külső tényező megváltozása miatt egyelőre nincs lehetőség. A program hozzájárulása a lemorzsolódás csökkentéséhez. (Ez alapvetően része az előzőnek, de erre a szempontra – aktualitása miatt – különös figyelmet fordítanánk.) A program intézményesülése Nem történt meg. A program fenntarthatósága Az előbbiekből következően nem fenntartható.
258 / 389
2. jó gyakorlat: A Napkerék Egyesület, Kaposvári Egyetem, Kaposi Mór Kórház, Somogy Megyei Rendőr Főkapitányság közös programjai és projektjei a roma és nem roma kommunikáció elősegítésére Napkerék Egyesület, Kaposvár: Az egyesület Kaposvár Megyei Jogú Várossal, a Kaposvári Egyetemmel közösen egy olyan, egymással összefüggő működési modellt hozott létre, amelyben egyidejűleg valósítanak meg különféle beavatkozási szinteken, más-más terület fejlesztését célzó projekteket. Ezek a projektek a stratégia alkotás szintjén, a regionalitás szintjén és a helyi megvalósítás terepén egyaránt működnek.
Egészségügyi dolgozók és más a roma lakossággal rendszeres kapcsolatban állók kommunikációs technikáinak fejlesztése a roma és nem roma kommunikációs javítása érdekében. Somogy Megye, regionális képzési program egészségügyi dolgozók részére Magyar Egészségügyi Szakdolgozói Kamara Somogy Megyei Területi Szervezet, Akkreditált továbbképzés egészségügyi szakdolgozók részére Az alábbi idézet, a Kaposvári Kaposi Mór Kórház egyik szakembere által (is) vezetett program tapasztalatiról ír: „A Magyar Egészségügyi Szakdolgozói Kamara Somogy Megyei Területi Szervezete a roma lakosság nehézségeinek, problémáinak segítése érdekében egy akkreditált továbbképzést szervezett. A program ismertetésére került Somogy és Tolna megyében az egészségügyi szakdolgozók, körében. A továbbképzés célja: (1) A félelmek, eloszlatása, ami az egészségügyi ellátással szemben kialakult a roma társadalomban. (2) Azoknak az okoknak a feltárása, ami miatt késő keresnek fel orvosi rendelőt. (3) Miért félnek az intézeti szüléstől? (4) Miért félnek a védőoltások beadatásától? (5) Miért rettegnek a haláltól? A továbbképzési program összeállítóját, Szabó Gyulánét (aki több éven keresztül volt a Kaposi Mór Oktató Kórház Ápolási Igazgatója, jelenleg minőségügyi szakreferense) régóta foglalkoztatták a felmerülő kérdések. Ahhoz, hogy ezek a sarkalatos problémák megoldásra kerüljenek, az okokat a gyökerekben kell keresni. Segíteni csak úgy tudunk a problémán, ha mélyebb ismereteket szerzünk a roma kultúráról. Megpróbáljuk elfogadni, tiszteletben tartani őket. Megkeresni bennük a jót. Ha a magyarok értékrendjét, más nemzetiségűekre akarjuk erőltetni, agressziót, félelmet vált ki. Több évtizede próbálkozik a társadalom a romák integrációjával. Voltak elképzelések a nyelvi használatuk elfogadását, tiltását illetően is. Meg akarjuk mondani, hogy hány gyermeket hozzanak világra. Antikoncipienseket akarunk a kezükbe adni. Viselkedési, öltözködési, étkezési kultúrát akarunk elsajátítani velük úgy, hogy nem ismerjük meg az ő értékrendjüket. Elítéltük őket, amiért csecsemőjüket az anyák magukra kötve (bugyorban)vitték magukkal, és szoptatták, ahol megéhezett. Arra már rájöttek a civilizált társadalom anyái is, hogy ez egy átvehető, követhető viselkedés. Ezt igazolják a jelenleg már nagyon divatos babahordó kendők.
259 / 389
Meg akarjuk szabni a kórházba kerülés esetén a látogatók számát. Tudni kell, a romák ma orientáltak, azonnal el szeretnének intézni mindent. Azonnal tudni akarnak szeretteik állapotáról. Legyenek a kórházi osztályon dolgozó szakembereknek is elfogadóbbak és ne tiltással szabályozzák a látogatást. Pl.: Meg kell szervezni, a tömeges látogatást kétszemélyes csoportokban, 10perces váltásokkal. Már nem is fogja zavarni a kórházi ápolást, gyógyítást a viselkedésük. Nagyon fontos a másik tiszteletben tartása, megismerése. Közelebbről kell ismerni az általuk kialakított életforma okát. Az évtizedes bevésődött életformának megváltozását csak lépésről, lépésre lehet átalakítani. Az átalakítás hosszadalmas, és türelmes, hozzáértő szakemberekből álló team munka eredménye lehet csak. Számukra a szülés háton fekve pozícióban nem természetes, hisz a has préselő ereje nő a guggoló testhelyzetben. Erről szólnak az alternatív szülőszobák, amit a civilizált társadalom is elismer. Tehát, ha elfogadóbbak leszünk a romákkal, egyszerűbb, élhetőbb lesz az együttélés. A cigány kultúra szigorú. Csak a saját nemzetségüket akarják elfogadni: (roma-romát, beás-beást, köszörűs-köszörűst, tollas-tollast). Házasságok kötését is csak saját nemzetségükön belül engedélyezik. Tehát a felzárkóztatásuk, felemelkedésük segítésénél, még ezt a helyzetet is figyelembe kell venni.” A jó gyakorlat az elemzési szempontok alapján: A leírt jó gyakorlatok pontosan illeszkednek a különféle jogszabályi előírásokhoz. Az elmúlt két évtized jogalkotási tevékenysége során számtalan alkalommal emelték be a jogalkotók és a végrehajtási rendeletek alkotói, hogy csökkenteni szükséges az egészségügyi ellátórendszerben azokat a hátrányokat, amelyeket a roma lakosság vagy a szegénységben élők elszenvednek a torz egészségfinanszírozási rendszer következtében. Az egészségügyi ellátórendszerben dolgozók körében (is) kialakult és hullámszerűen egyre erősödő diszkriminatív viselkedés egyik gátja lehet, ha az ismeretek átadásával is csökken a romákkal kapcsolatos előítéletesség. A Somogy megyei jó gyakorlatok tehát a jogszabályokban megfogalmazott követelményeket hatékonyan szolgálják. Hivatkozás: http://net.jogtar.hu/jr/gen/hjegy_doc.cgi?docid=A1100179.TV A leírt projektek finanszírozása vegyes képet mutat. Közös jellemzőjük, hogy a forráshiányos környezethez alkalmazkodva úgy próbálják megvalósítani azokat, hogy az egyébként meglévő források egyes fejezeteit, elemeit kiterjesztik a speciális felzárkóztatási programjuk megvalósíthatósága érdekében. A folyamatmodell kutatás során végzett helyszíni információgyűjtés alapján megállapítható, hogy a leírt programok finanszírozása elsősorban helyi forráson alapult. Pontos, visszakereshető, számszerű adatok nem állnak rendelkezésre, de a fellelhető adatok alapján az látható, hogy a felsorolt programokhoz felhasznált források az alábbi arányban álltak rendelkezésre:
260 / 389
Központi pályázati forrás
25%
Helyi vagy regionális forrás
30%
Egyesületi önerő vagy civil támogatás
10%
Önkéntes munkavégzés
35%
A somogy megyei jó gyakorlat új intézmény létrejöttéhez nem vezetett. A meglévő intézményrendszeren belül hozott létre olyan együttműködési formákat, amelyek a jobb HEF felhasználással, ésszerűbb erőforrás allokációval biztosítja a hatékonyabb működést. A Napkerék Egyesület tevékenységével kapcsolatban elmondható, hogy magas szinten képes koordinációs szerepre, amely a forráshiányos és a társadalompolitikai polarizáltság idején életbevágóan fontos, hogy a lokális és regionális kezdeményezések életben maradjanak és egy széles társadalmi konszenzuson alapuló pillanatban tapasztalati tőkével segítség a továbbfejlődést.
A Napkerék Egyesület Kaposvári Egyetemmel kötött együttműködési megállapodás után folyamatos programokat szerveznek. A program célja a Dél-Dunántúli Régióban létrehozni egy a Kaposvári Egyetem és a Napkerék Egyesület koordinációjában megvalósuló komplex közösség fejlesztési, kommunikációfejlesztési és együttműködési programot. A program részterületei: Egyetemi hallgatói klub, ami most is 15 fővel nagyon jól működik (szabadidőben korrepetálnak, táboroztatnak, kirándulásokat szerveznek, kisebb pályázatokat segítenek megírni, az egyesület napi tevékenységében is részt vesznek). Vének Tanácsa – évente két tanácskozáson vesz részt a Kaposvári Egyetemen, ahol a szervezetek és lakóközösségeik problémáit próbálják megbeszélni és esetenként segíteni azokon. Tehetséggondozás - A tehetséggondozó program Kaposvár város iskolái közül a hátrányos helyzetű 7-10 év közötti tehetséges tanulók vesznek részt képzőművészeti, dráma, zenei, anyanyelvi tehetségfejlesztő, táncfoglalkozásokon, amelyeket az egyetem ezeken a területeken kutató pedagógus-oktatói tartanak. A foglalkozások helyszíne az egyetem épülete. Az egyesület az egyetem és az általános iskolák közötti kapcsolattartást, mentorálást segíti. Valamint a diákok szülei és az egyetem közötti kapcsolat kialakításában vesz részt. A tanév végén szervezett nyári tábor lebonyolításában, kivitelezésében is segít. Az egyetemen megrendezett szülői értekezletek, valamint a félév, évvégén tartott bemutató műsorokat, 261 / 389
ahol a szülők megtekinthetik a diákok alkotásait, produkcióit. A szülők büszkék, hogy tehetséges gyermekeiket az egyetem oktatói tanítják az egyetem épületeiben. Csirke program – Kaposvári Egyetem Állattudományi Karával közösen tavaly szeptember 3-án megtervezett és megszervezett program keretében 1000 db előnevelt csirkét osztottak ki 24 roma/cigány és nem cigány családok körében. A mentorálást a mai napig is a Napkerék Egyesület végzi, nagy sikert aratva a megyében. Kaposvári Egyetem Roma Stratégiai Tanács megalakulása (2012. április 11. alakuló ülés) Célja: A DélDunántúli Régió meghatározó felsőoktatási intézménye, a régió sajátosságainak és kormányzati felzárkóztatási szakpolitika célkitűzéseinek figyelembevételével alkossa meg a roma stratégiáját. A program központi eleme, hogy horizontális együttműködésen alapuló cselekvési tervek kidolgozása és megvalósítása. A tanács tagjai: nagyvállalatok, megyei kamarák, civil szervezetek, önkormányzatok, stb. A Kaposvári Egyetemmel közösen fejlesztett program strukturális oldalról többféle kérdést is felvet. Az egyik legfontosabb, amely a jó gyakorlatok legfontosabb tanulsága, hogy a sikeres projektek és azok környezeti hatása miként tud elterjedni a mikroközösségek szintjén, a regionális környezetben, esetleg országos, stratégiai hatású méretben. A leírt jó gyakorlatok pontosan illeszkednek a különféle jogszabályi előírásokhoz. Az elmúlt két évtized jogalkotási tevékenysége során számtalan alkalommal emelték be a jogalkotók és a végrehajtási rendeletek alkotói, hogy csökkenteni szükséges az egészségügyi ellátórendszerben azokat a hátrányokat, amelyeket a roma lakosság vagy a szegénységben élők elszenvednek a torz egészségfinanszírozási rendszer következtében. Az egészségügyi ellátórendszerben dolgozók körében (is) kialakult és hullámszerűen egyre erősödő diszkriminatív viselkedés egyik gátja lehet, ha az ismeretek átadásával is csökken a romákkal kapcsolatos előítéletesség. A Somogy megyei jó gyakorlatok tehát a jogszabályokban megfogalmazott követelményeket hatékonyan szolgálják. A leírt projektek finanszírozása vegyes képet mutat. Közös jellemzőjük, hogy a forráshiányos környezethez alkalmazkodva úgy próbálják megvalósítani azokat, hogy az egyébként meglévő források egyes fejezeteit, elemeit kiterjesztik a speciális felzárkóztatási programjuk megvalósíthatósága érdekében. A folyamatmodell kutatás során végzett helyszíni információgyűjtés alapján megállapítható, hogy a leírt programok finanszírozása elsősorban helyi forráson alapult. Pontos, visszakereshető, számszerű adatok nem állnak rendelkezésre. A somogy megyei jó gyakorlat új intézmény létrejöttéhez nem vezetett. A meglévő intézményrendszeren belül hozott létre olyan együttműködési formákat, amelyek a jobb HEF felhasználással, ésszerűbb erőforrás allokációval biztosítja a hatékonyabb működést. A Napkerék Egyesület tevékenységével kapcsolatban elmondható, hogy magas szinten képes koordinációs szerepre, amely a forráshiányos és a társadalompolitikai polarizáltság idején életbevágóan fontos, hogy a lokális és regionális kezdeményezések életben maradjanak és egy széles társadalmi konszenzuson alapuló pillanatban tapasztalati tőkével segítség a továbbfejlődést. 262 / 389
3. jó gyakorlat: Roma Orvosképzési Program, Semmelweis Egyetem, Budapest A Roma Orvosképzési program A Semmel eis Egyetemen cigány orvosképzési programot kezdett 2009-ben. A TÁMOP pályázati támogatást nyert cigány orvosképzési program megvalósítását a Polgár Alapítvány támogatásával indította az egyetem. A pályázat célja, hogy tehetséges roma fiataloknak egy-két éves intenzív nevelőoktató tanfolyam keretében pótolja mindazt a hiányt, amit a hátrányos helyzet jelent, és ezáltal alkalmassá tegye a hallgatókat az orvosegyetemre való sikeres felvételire. A felvetteknek tutoriális rendszer formájában további nevelő-oktató segítséget nyújtanak. A cigány orvosképzéssel biztosítják: (1) egy európai színvonalú és úttörő roma értelmiség képzési mintát, (2) olyan cigány orvosokat, akik végzésük után betöltik az évtizedek óta üres kistelepülési család orvosi állásokat, lehetővé téve a cigány közösségek megfelelő orvosi ellátását, (3) olyan cigány értelmiség felnevelését, akik a saját környezetükben köztiszteletben részesülve a foglalkozásuknál és tanultságuknál fogva automatikusan kiemelkedő szerepet játszanak majd a cigány kisebbség integrálódásában, felemelkedésében. A képzés 2011. február 12-én elindult az alábbiak szerint: Az oktatás szombat, vasárnap történik 15 héten keresztül. Mindkét napon 7 óra előadás van, ebből 5 szakmai és 2 kulturális. Szombat este mozi, színház, múzeum, stb. látogatáson vesznek részt. A szakmai anyagok felölelik az élettani, anatómiai, kémiai, angol nyelv, stb. alapokat. A tanulásra, vizsgázásra felkészítő elemek, gyakorlatok is szerepelnek az oktatásban, hogy a hallgatók megfelelő tapasztalatot és önbizalmat is nyerjenek. A kulturális előadásokon az értelmiség képzés valamennyi kérdése szerepel a művészetektől a viselkedésig, a történelemtől az etikáig. A program ötletgazdája és vezetője Prof Dr. Rosivall László, aki a program céljait az alábbi interjúban összegzi: "Szeptemberben ismét felvételizhetnek a Semmel eis Egyetem (SE) előkészítő tanfolyamára azok a nehéz körülmények között élő, tehetséges roma fiatalok, akik orvosok szeretnének lenni. A budapesti Avicenna International College-al közösen szervezett, az Európai Unió által támogatott intenzív tanfolyam célja, hogy pótolja mindazt a hiányt, amit a hátrányos helyzet jelent, s alkalmassá tegye a fiatalokat az orvosegyetemi tanulmányok megkezdésére –fogalmazott Dr. Rosivall László, a program ötletgazdája és vezetője, a SE Kórélettani Intézetének igazgatója. A bekerüléshez sikeres szóbeli felvételi elbeszélgetés szükséges, később különböző tesztekkel is felmérik a hallgatók tehetségét, képességét és eltökéltségét. Ez utóbbira mindenképp szükség van. Az oktatás minden héten szombat és vasárnap folyik; a most végzettek között volt olyan diák, aki így hétvégenként összesen nyolc-tíz órát utazott, csak azért, hogy rendszeresen részt vehessen a tanfolyamon. Az Európai Unió TÁMOP fejlesztési keretéből finanszírozott, összesen két évig tartó program idén februárban indult, az első csoportba tíz fiatal nyert felvételt, akik a múlt hónapban vehették át a bizonyítványukat. Közülük a teljesítmény és a habitus alapján hat hallgatónak mindenképpen ajánlott az orvosegyetemi továbbtanulás – hangsúlyozta Dr. Rosivall László. A tárgyi ismeretek fejlesztése – vagyis a kémia, a biológia, az angol, a művészet és a társadalomtudomány órák mellett – az oktatás részeként számos kulturális programon is részt vehettek a 263 / 389
fiatalok, moziba, színházba, múzeumba és vacsorákra is jártak.
Mint azt Rosivall professzor megjegyezte: jelenleg csaknem 150 betöltetlen háziorvosi praxis van az országban, a legtöbb esetben éppen a leghátrányosabb helyzetben lévő településeken nincs orvos. A roma orvosképzési programnak – a cigány értelmiség kialakulásának elősegítésén túl – fontos célja lehet a kistelepüléseken lévő családorvosi állások betöltése, a cigány lakosság egészségügyi ellátásának javítása is.80"
A folyamatmodell elemei A program előkészítettsége, szakmai megalapozása. Nyilvános előzetes vita (fermentációs szakasz, ha volt). Az elérhető leírásokból az látszik, hogy a program ötletgazdája elképzelései alapján jött létre a Roma Orvosképzési program. A program és a politika /szakpolitikák: Milyen mértékben szakmai illetve politikai a motiváció? A program egyértelműen szakmai motiváción alapul. Milyen igényre, hiányra reflektál? Mi a deklarált és/vagy nem hangoztatott oka az indításának? Az okok azonosítása mi alapján történt? Pl.: helyzetelemzés; igényfelmérés; kutatási háttér stb. A roma értelmiség teljes hiánya, különösen a roma orvosok és a roma kultúrát értő orvosok hiánya nagyban hozzájárul az egészségügyi ellátórendszerben érzékelhető diszkriminatív viselkedéshez. Ennek a problémának egy megoldási modellje lehet a most még pilotként definiálható program. Mik a célok? Deklarált és nem deklarált célok. Pilot vagy rendszer szintű beavatkozásról van szó? Egyelőre pilotként kezelhető a program, mert kori szakaszában fut a modellkísérlet. A program / intézkedés kezdete, vége, fázisai (pl. kísérleti szakaszt követő „bevezetés”), története. Nem releváns. A megvalósítás főbb lépései. Nem szerezhető be hiteles adat. A program jogi státusza és ennek következményei a megvalósítási folyamatra. A program beavatkozási logikája, módszertana; időközben végzett monitoring és hatásvizsgálatok –
80
Forrás: http://mediasarok.sote.hu/7210/folytatodik-a-roma-orvoskepzest-segito-program/
264 / 389
amennyiben releváns. A program hatásvizsgálata nincs tervben. Humánerőforrás-fejlesztés a programban Igen, roma értelmiségi, egészségügyi szakember, illetve orvosképzési program. Esetleges ágazatközi együttműködések a programban Nincs róla információ. A megvalósítási szakaszban történt módosítások okai és hatásai a program egészére. Egyelőre nem tudunk ilyenről. A program jelene és jövője, kilátásai: folytatás lehetőségei; ráépülő fejélesztési programok stb. A program széleskörű szakmai és politikai támogatást élvez, talán azon kevés programok közé tartozik, amely példaértékű lehet más roma értelmiségi programok megvalósításában is. A program jogi státusza, és ennek következményei a fenntarthatóság szempontjából. Nincs információ. Téma, célcsoportok, érintettek/résztvevők Konkrétan milyen témával foglalkozik? Roma egészségügyi szakember, orvosképzés. Kik a célcsoportok? (elsődleges, másodlagos, számosságuk – legalább becsült érték). Tehetség roma fiatalok, akik egészségügyi vagy orvosi pályára készülnek. A programban érintett intézmények, intézményrendszerek. (public-private; állami-civil) Semmelweis Egyetem Kik működtetik / üzemeltetik? (public-private; állami-civil) Semmelweis Egyetem A célcsoport mekkora hányadát célozza meg? Mekkorát éri el? (Elsődleges elérés, másodlagos elérés) A konkrét elérési szám évente 15 fő. 265 / 389
Nyilvánosság, disszemináció A programról rendelkezésre álló (nyilvános) dokumentumok (indítás, dokumentálás, esetleges monitoring, értékelés, hatásvizsgálat). A leírás forrásai. http://cigany-orvoskepzes.eu/ A programnak a szakmai nyilvánosságba való bevezetése, megjelenése, a program nyilvánosságának története.
266 / 389
Jó gyakorlat kiegészités: egy roma származású fiatal szülésznő élettörténete A jó gyakorlatok közé olyan projektek és programok felsorakoztatása a cél, amelyek a mikrokörnyezet vagy nagyobb közösség, régió, esetleg stratégiai szintű hasznuk miatt fontosak lehetnek egy későbbi tervezési szakaszban. Mivel ezeknek a feltételeknek nem felel meg az egyszemélyes történet leírása, kézenfekvő lenne a történetet kidobni, mégis fontosnak tűnhet egy olyan eset elemzése, amely megmutatja, hogy a nagy fejlesztő projektek, kormányzati beavatkozások, regionális jó gyakorlatok és helyi kezdeményezések mellett léteznek egyszemélyes történetek. Ezek azok, amelyek szinte minden külső beavatkozás nélkül, önerőből válnak követhetővé, példa erejű „kutatási anyaggá”. Kiegészítő romaintegrációs esettanulmány a romák egészségügyi szakterületén zajló befogadási, másságot toleráló, felzárkóztatási jó gyakorlatokhoz. Forrás: http://sosinet.hu Még szürkület volt, amikor a telefonom ébresztője megszólalt. Izgatottan keltem ki az ágyamból, készülődtem az első napomra a kórházban: végre nem csak elméletben, hanem gyakorlatban tehetem mindazt, amit eddig tanultam. Miközben a metrón zötykölődtem, szinte forradalmi hangulatig tüzeltem magam: – „Nem tudjátok ti még, hogy kit engedtetek magatokhoz közel ” – kuncogtam – „Cigány létemre legyőzöm majd a rettegett orvostársadalmat, és megmutatom nekik, hogy mi is képesek vagyunk segíteni másoknak, és majd mi, majd én nem fogok elnyomni és megfélemlíteni másokat, hanem szeretni, tisztelni és gyógyítani fogok ” Miután a hosszú épületkomplexum legvégére értem, felgyalogoltam a legfelső emeletre. A vajúdó szobákhoz már csak mágneskártyával lehetett bejutni. Csöngettem. Miután beengedtek, megkerestem a főnővért a Szülészeti osztályon és hatalmas lelkesedéssel jelentkeztem a munkára. Hosszan végigmért, feltett néhány informális kérdést, tett néhány degradáló megjegyzést az iskolára, ahonnan érkeztem, és utamra engedett. Az eszményített szülésznők a legkevésbé sem fogadtak kedvesen. Egy részük köszönésre sem méltatott, más részük gyanakvással kérdezte tőlem: mit keresek itt, miért jöttem ide és főleg: meddig maradok. Én őszintén válaszoltam: egyelőre két hétig, de hosszútávon gondolkodom, még legalább két és fél évig szeretnék maradni. Válaszomat hallva különös pillantást vetettek egymásra, majd beküldtek átöltözni a pihenőszobába, ahol volt egy kényelmes kanapé, asztal székekkel, hűtő, mikrohullámú sütő, és tartozott hozzá egy külön bejáratú fürdőszoba mellékhelyiséggel: csak a dolgozóknak. Amikor magamra öltöttem a fehér ruhámat, máris különlegesnek éreztem magam: ranggal és tisztelettel öltöztetett fel. Amint kiléptem a szobából az egyik szülésznő gyorsan bezárta mögöttem az ajtót, és a nyakába akasztotta a vastag kulcscsomót. Megfogadtam a felsőbb évesek tanácsát, és rohantam mindenki után, hátha elleshetem a tudásukat. Nem tetszett nekik az ügyefogyott próbálkozásom. Meglepődtem, mennyire átnéznek rajtam, válaszra sem méltatták a kérdéseimet, úgy folytatták a csevegést, mintha én közöttük sem lennék. Ennyire még nem voltam mellőzött, talán soha. Az egyik szülésznő végre megszólított: - Tudsz Ctg-t felrakni? – majd válaszra nem várva fojtatta: Tiéd az a rakott szoknyás nő Menj, rakd fel rá
267 / 389
- Persze – válaszoltam határozottam. Kedvesen a szobába invitáltam a szegényes öltözetű, virágos szoknyás, kendős asszonyt és minden tudásomat összeszedve, felraktam az első ctg-t, teljesen egyedül. Nem volt egyszerű:-) Behoztak egy anyukát. Nem voltak fájásai, programozott császármetszésre (elektív sectio cesarea) készítettük elő. Az orvosa a műtéthez készülődött, a fogadott szülésznőt nem találtam sehol, így tehát én kezdtem el az előkészítést: segíteni átöltözni, NST- re tenni, infúziót bekötni, tájékoztatni, papírokat aláíratni. A termetes szülésznő feltűnő jelenségként érkezett az egy ágyas szobába. - Te mit csinálsz itt? – kérdezte tőlem, nem titkolt indulattal a hangjában. - Én, csak… – mondtam lihegve – az epidurális érzéstelenítésről kérdezett az anyuka. - Te csak ne tájékoztasd félre az anyukát – söpört le engem fölényesen. Nem vitáztam, és nem próbáltam meggyőzni őt az igazamról. Talán túl bátor voltam: én ehhez a beteghez is éppen úgy fordultam, mint a másik szegény sorsú, éppenséggel barna bőrű, fogadott orvos nélküli beteghez. Kérdezett, hát válaszoltam. De lassan kezdtem megérteni a helyi mechanizmusokat: a fizetős beteget a fogadott szülésznő tájékoztatja. Reggelizni nem volt időm és a pihenőszoba ajtaja – ahol az elemózsiámat hagytam - egyébként is zárva volt – előttem. Túl vagyok legalább tíz kilométernyi gyalogláson, néhány Ctg vizsgálaton, egy burokrepesztésen, számtalan ágyneműcserén. De a fő feladatom mégis az egyszemélyes futárszolgálat lett: menj, vidd le a vért, sürgősséggel Mutasd meg Enikőnek a szívhangot Keresd meg a doktor urat Hozz Oxitocint a hűtőből Örömmel hajtottam végre az utasításokat. „Már van feladatom Része vagyok a csapatnak ” – áltattam magam. Éhes vagyok. Még nem ebédeltem, észre sem vettem, hogy máris lejárt a munkaidőm. Még nem mehetek haza, van néhány dolog, amit be kell fejeznem. A rózsás ruhás fiatal lány, akinek reggel feltettem a ctg-t, még mindig a szülőszobában vajúdott. Kiderült, hogy ő egy Romániából Magyarországra tévedt tizenéves lányanya, aki nem rendelkezett semmiféle igazoló okmánnyal, és a gyermekével sem járt még előzetes vizsgálatokon. A kollégák nem örültek az érkezésének, mert rengeteg adminisztrációval, és sürgős vizsgálattal járt az ellátása. Ahogyan várható volt: az első szülés elhúzódott. A lány arcára kiült az ismeretlen fájdalomtól való félelem. Amikor rátettem a szívhang vizsgáló készüléket a hasára, teljesen megváltozott: kiült az arcára a derű, elvörösödött a tekintete: „Ez az én gyerekem szívhangja? Hallod anyu? A kisgyerek.” – mondta. Hagytam, hadd élvezze a gyermeke dallamos szívdobogását, elmagyaráztam neki, mit jelentenek a megfejthetetlen görbe vonalak a papíron, megnyugtattam őt a fájdalmak miatt, s elmondtam mire számíthat az elkövetkezendő néhány órában. Amikor a többi szülésznőhöz visszamentem, azok értetlenül
268 / 389
néztek rám és utasítottak, hogy szedjem le a NST monitort róla, elég, ha én hallottam: minden rendben van. Engedelmeskednem kellett, de nem mentem haza, megvártam, amíg a baba megszületik. Ahogy sejtettem: az első születés, melynek én is részese voltam, nem riasztott meg. Megfürdettük, megmértük a babát, majd miután felöltöztettem, a fiatal anya kezébe adtam az egészséges kisfiát. A testrészeim olyanok mintha kőbe öntötték volna őket. Minden lépés egy-egy újabb erőfeszítést jelentett. Amikor hazaértem, bementem a szobámba, elbújtam a család elől, és elsírtam magam. Annyira felkavartak az aznap eseményei, hogy nem voltam benne biztos, másnap képes leszek-e, akarok-e bemenni a gyakorlati helyemre? Három diplomával sem vagyok elég jó nekik Egy nap, mikor bementem a munkahelyemre, nagyszerű hírrel fogadtak a kollégák: már nem vagyok egyedül gyakorló szülésznő. Éljen – most végre megtudom, hogy mindenkinek az a bánásmód jár-e, mint nekem? Csak én vagyok túlságosan érzékeny, és a szívem mélyén megbúvó sértettség nem is jogos és nem a személyemnek, vagy a származásomnak tudható be az elmúlt néhány év tapasztalata. Én a szülőszobán dolgoztam, a legfelső szinten, ő az ultrahangon kezdett, az alagsorban. Éppen csak egy pillanatra futottunk össze, hogy köszöntsük egymást. Fiatalabb, fehérbőrű, gesztenyebarna rövid hajú, vidéki lány. Eltelt egy hét is, mire végre ő is felkerült a szülőszobára. Az első meglepetésem az volt, ahogyan őt köszöntötték, mint egy régen látott ismerőst: Viki, de jó, hogy jöttél Hogy vagy? – ölelték keblükre. Én meg visszaemlékeztem, hogy hányszor nem köszöntek nekem, amikor én hangosan búcsúztam el, vagy köszöntöttem a híres szülésztársaságot. Egyik esetben, amikor véget ért a műszakom, valószínűleg nem köszöntem el elég hangosan, ezért visszahívtak. Igen, visszaszólítottak a folyosóról: Héj, gyere csak vissza! – mondták. Kénytelen-kelletlen visszafordultam és végigkopogtam a folyosón a csinos nyári civil ruhámban, kopogós cipellőmben. Ők meg kioktattak: A magyaroknál köszönni illik, ha elmegy az ember Megmondtam nekik, hogy ez a sértés nem ért célt, mivel én pont a “köszönős fajtából” vagyok, csak bizonyára ők annyira megtanulták a hangomat elengedni a fülük mellett, hogy már meg sem hallották, amikor elbúcsúztam. Tehát Vikit mindenki ismerte és szerette. Mint kiderült ő is pont annyi éve volt a kórházban a gyakorlaton, mint én. Tehát elvileg, mindkettőnk egyforma eséllyel indult. Aztán elkezdődött: „Viki kérlek, csináld meg ezt, vagy azt, vagy kösd be az infúziót, vagy segíts nekem… ” Két dolog zavart ebben: tőle szépen kértek, tőlem szinte soha. Nekem lopnom kellett a kis felelősséggel járó feladatokat is, őt utasították a nagyobbak elvégzésére. De a legrosszabb az volt, amikor azt mondták neki, hogy írjon alá. „Nyugodtan írd alá a kórlapot, a ctg-t. stb., aztán bocsásd el… ” Nekem a legkisebb vizsgálatról is referálnom kellett, aláírás soha szóba sem jöhetett. Képzeljék el, ott álltunk egymás mellett, neki szóltak, engedtek, támogatták, én meg segíthettem neki. A gyakornok gyakornokának éreztem magam. Kedves roma társaim, ismerős az érzés ugye? 269 / 389
Kezdtem azt érezni, hogy ennél lejjebb nem nagyon van. Nemcsak elkeseredtem, de dühöt is éreztem: ezért tanultam öt évet a Semmel eis Egyetemen, miközben Vikinek még diplomája sem lesz, mert ő egy felsőfokú képesítést adó tanfolyamot végez csupán? Hát ezért van nekem bölcsész-, meg újságíró diplomám, kitűnő minősítéssel? Öt évig töröltem a vért, majdnem három diplomával, meg szolgáltam a „nagyságosokat”, akiknek soha nem lesz fele annyi képesítésük sem, mint ami nekem van??? Ők valószínűleg soha nem fognak annyit tanulni, dolgozni és eltűrni, mint én. Mégis engem aláznak meg nap, mint nap. Megkérdezhetnék tőlem az olvasók, hogy miért nem mondtam meg nekik, hogy én milyen magasan kvalifikált vagyok? Nos, tényleg nem mondtam meg. Mert végig azt gondoltam, hogy csupán a kitartó és alázatos munkám elég lesz arra, hogy megbecsüljenek, és tiszteljenek engem. Sőt, ha valamire büszke vagyok az inkább az, hogy az egyetemen 4,8-as átlaggal sikerült elvégeznem szinte minden félévemet, úgy, hogy közben mindvégig gyermekeket nevelő, dolgozó anya voltam. El sem tudom mondani, ez mennyi lemondást, és áttanult éjszakát, meg nappalt kívánt meg tőlem Na és most lehet mondani: „cigány létemre”. Körülbelül három hetet töltöttünk ugyanazon az osztályon a fiatal diáklánnyal. Eleget láttam, eleget tapasztaltam. Láttam, hogy hogyan bánnak a romákkal és tapasztaltam, hogy hogyan bánnak velem. Még egy utolsó feladatom volt ebben a kórházban és az nagyon fontos volt számomra, hogy éppen ebben a kórházban végezzem el: a szakdolgozatom kutatási részét. Talán emlékeznek még, a téma, amivel foglalkozni akarok: A romák és az egészségügyi dolgozók kommunikációja. Eldöntöttem, hogy megkérdezek legalább tizenöt roma családot, főként az anyákat, a terhességük kiviselésével kapcsolatban, a doktorokkal és a szülésznőkkel kapcsolatban megélt tapasztalataikról. És természetesen megkérdezem az egészségügyi dolgozókat is, hogy ők hogyan és miként viseltetnek a roma páciensekkel szemben? Tudtam jól, hogy a legmagasabb vezetői engedélyekre lesz szükségem, hogyha bármit is szeretnék kérdezni bárkitől, mert a jóindulatra nem nagyon építhetek. Úgyhogy idejében elkezdtem a kérvényezést és hosszú heteken át a munka mellett mást sem tettem, csak végrehajtottam a kéréseket, amelyeket állítottak velem szemben. Utána viszont szabad utam volt a kórházban. Úgy döntöttem, megkérdezem az osztályvezető főorvost és a szülészeti főnővért is. Gyönyörű védőbeszédet hallottam tőlük a roma tradíciók és hagyományok védelmében. „Ja, igen. Hát a romák sokkal hangosabbak, kiabálnak szülés közben, nehezebb velük bánni… De ezzel nincsen semmi gond ” – mondja a főnővér. Ugyanerre a főorvos: „Nem, nem találtam semmi olyan nagy különbséget. Ezt embere válogatja, van, amelyik tanultabb, az jobban tud viselkedni, van, aki nem. De az engem nem is érdekel, én tudom a dolgomat, és kész.” De jó, hogy ilyen toleránsak a szakemberek, velünk, „nehéz magatartású” emberekkel szemben. Még hiteles is lenne a véleményük, ha nem tudnám, hogy ők ketten viszik a fizetős roma betegek nyolcvan százalékát. Ez – higgyék el – nem kevés, de nagyon sok Azt tudják a kedves olvasók, hogy a romák, akik 270 / 389
közül legtöbben az átlag életszínvonal alatt kénytelenek élni, a leginkább elkötelezett hívei a paraszolvenciának? Ez érthető, hiszen a cigányok nagyon is érzik, hogy sok esetben származásuk miatt hátrányosan megkülönböztetik őket, ezért ha csak egyetlen lehetőségük is lesz, fizetnek hálapénzt, hogy mindezt kompenzálják. Ezt tapasztalatból tudom. Az én édesanyám, aki igen beteg, egy nagyon szegény sorsú cigányasszony. Nem egy alkalommal fizettem ki én (vagy testvéreim), az orvosnak szánt hálapénzt, ugyanis anyám az utolsókig ragaszkodott ehhez, a jobb ellátás reményében. Ó, és mennyiszer fizettünk teljesen feleslegesen! Az egyik doktornő (az, aki “a cigányokat kaparja”), azt mondta,hogy ő általában még kedvesebb is a romákkal, mint a többi beteggel, merthogy fél tőlük, mivel erőszakosak és agresszívek. Őszintén sajnálom, hogy a doktornő fél tőlünk, „vad emberektől”, de azt még inkább, hogy sem ő, sem pedig a kollégái (egyetlen megkérdezett sem) tud gyakorlatilag semmit a roma hagyományokról, a különböző csoportokról, a szülési szokásokról, nyelvi különbözőségről, vallásosságukról, mentalitásukról, és még sorolhatnám tovább – a kérdőívben szereplő válaszok alapján. Pedig, ha csak annyit tudnának, hogy a romák sok esetben nem azért kiabálnak, vagy beszélnek hangosabban, mert valakit meg akarnak verni, illetve nem azért nem vetkőznek le a „barbár” férjük és az orvos előtt, mert tiszteletlenek, hanem azért, mert náluk ez nem szokás, mivel szemérmesek, illetve éppen, hogy a tisztelet jele náluk. Ha mindezeket sejtenék, talán nem lennének annyira dühösek, ha ezzel találkoznak, és nem félnének annyira. De így nehéz kommunikálni, amikor az első kézfogásnál mindkét fél részéről csak tetemes mennyiségű előítélet cserél helyet. A legszomorúbb az, hogy mindkét vezető beosztású egészségügyi dolgozó egyet értett abban, hogy a romákról semmit nem kell tudniuk ahhoz, hogy megfelelően kezeljék őket. Ezt azzal magyarázták, hogy ők embereket kezelnek, nem nemzetiségieket. Nem értették, (vagy nem akarták megérteni azt), hogy a legtöbb előítélet azért lehetséges, mert tapasztalataikból kialakítottak egy féligazságot, és abból felépítettek egy teljesen valótlan, hazug képet, amely maga a sztereotípia. Ezeket lerombolni a megismerés útján lehet, de kell(ene) hozzá némi nyitottság is. A főorvos úrtól kértem egy külön meghallgatást. Nem volt könnyű ezt a döntést meghozni, de úgy gondoltam elég sokáig tűrtem és tényleg hosszútűrő voltam. Igyekeztem minden szemszögből megvizsgálni a felém áramló előítélet okát, de néhány év után eljött az idő, amikor a legfelső vezetéshez kellett fordulnom az aggályaimmal. Elmentem hát hozzá. - Mennyi ideig fog tartani ez a beszélgetés, mert maximum öt percem van – mondta. - Akkor már megyek is, mert sajnos öt perc nem lesz elegendő. Majd egy másik alkalommal talán, ha Önnek megfelel. - Na jól van, maradjon. Csak gyorsan - Igyekezni fogok – feleltem. És tényleg igyekeztem tárgyilagosan, összeszedetten, de határozottan elmesélni az én kálváriámat és feltettem a kérdéseimet. - Sajnálom – mondta. – Hát, vannak, munkatársak, akikkel nagyon nehéz. - Azt gondolom, hogy ez nem a munkatársak közötti kommunikáció nehézségének tudható be, hanem annak, hogy roma vagyok. - Ó, ezt ne! – mondta. – Kérem ne, húzzon erre egy olyan dolgot, ami nem igaz. Vannak, olyan emberek… - Ne haragudjon doktor úr, de engem tolvajnak neveztek, megaláztak, a jelenlétemben lecigányoztak, úgyhogy nem gondolnám, hogy ez csupán általános közönyösség lenne - Igen, és mit vár tőlem? - Én, 271 / 389
kérem, azért kerestem meg Önt, mert itt tanultam négy évig és ezért nagyon hálás vagyok. Mindent, amit a gyakorlatból tudok, itt szereztem. De még nagyon sok a tanulnivalóm. Csak lehetőséget szeretnék kapni, hogy tanulhassak. Az nincs rendjén, hogy a negyedik év végére is ott tartsak, hogy titokban végzem a munkám nagy részét. Lehetőséget szeretnék kapni, hogy jó szakember válhasson belőlem, azáltal, hogy maguk közé engednek, és így pironkodás nélkül tanulhatok. - Én nem ígérhetek semmit. De ha rajtam múlik, én nem leszek a gátja Kiszédültem a szobájából. „Most mi van?” Rájöttem, hogy ez az ember tisztára mosta a kezeit és biztosított arról, hogy ő semmit nem hajlandó tenni az érdekemben és gyakorlatilag magamra hagy. De sajnálja. Tehát belátja, hogy velem nem megfelelően bántak, és habár ő nem fog velem diszkriminatívan viselkedni, semmit nem tehet az előítéletes kollégák magatartása ellen. Voltak azért pozitív tapasztalataim is. Az egyik doktornőt az is érdekelte, ki vagyok én, és hogyan jutottam idáig? Szívesen meséltem neki néhány epizódot az életemből és avattam be abba a rögös életútba, melyet a magaménak mondhatok. Ez a doktornő, akivel azóta is sokat dolgozunk együtt, a nyakamba borulva sírt a hallottak után. Valóságos könnyekkel adott hálát a sorsnak, hogy vagyok. Úgy örült a sikeremnek, mintha az az ő, vagy a lánya sikere lenne. Nem is hittem, hogy mindez velem történik Nyitott volt a megismerésre, a romák színes személyiségének az elfogadására. Sokat tanultam, és tanulok a mai napig tőle.
272 / 389
Összegzés: Egészségügy A roma felzárkóztatásra vonatkozó összegző kutatások egyik legfrissebb, tartalmában legkomplexebb anyaga a tavaly nyáron kezdett, de 2012 tavaszán publikált Roma felzárkóztatáspolitikai zárójelentés81. Az egészségügyi területre is érvényes összegzését szó szerint idézzük összegzésül:
"A fejlesztéspoli ka gyakorlatában a roma integrációs célrendszer szinte mindegyik pontjához illeszkednek a konstrukciók. Egy kivétel van, ami pedig éppen a konstrukciók eredményességét, fenntarthatóságát, intézményesülését hivato szolgálni, a társadalom perifériáján élők folyamatos nyomon követését és szempontjainak gyelembe vételét a közszolgáltatások szervezésében. A kapacitáshiányos térségekbe, ahol egyébként a romák nagyszámban élnek, arányaiban kevés fejlesztési forrás jut. Ez annak ellenére igaz, hogy a leghátrányosabb helyzetű kistérségeket támogató fejlesztéspoli kai program e célból jö létre és fontos eredményeket is tudo e téren felmutatni. A projektek hiánya e térségekben sok esetben a helyi civil kapacitások és kompetenciák hiányára vezethető vissza. A fejlesztéspoli ka nem tudta érdemben segíteni a romák lakta térségekben hiányzó fejlesztési kapacitások létrejö ét, sőt a fejlesztéspoli ka ese , versenyeztetési logikájú és így helyben tervezhetetlen működése sok esetben működési kockázatot jelente a már meglévő kapacitások számára is. A szerveze kapacitások hiánya nem csak a projektek létrejö ét, de a megvalósult projektek, intézményi fejlesztések és komplex szolgáltatások továbbvitelét, a projektek eredményeinek fenntarthatóságát is korlátozza. A pályáza rendszer egyedi projektekre építő szemlélete, illetve a romákat érintő koncentrált és összete problémák kezeléséhez szükséges komplex és hosszú távú feladatok nem összeegyeztethetőek. A egészségügyi fejlesztéspoli ka intézményrendszere a fejlesztéspoli ka és a szakpoli kák összekapcsolásának hiányosságai mia (1) nem tudja kezelni a helyi fejlesztési ellenérdekeltségeket, (2) nem kezeli a szakpoli kák változékonysága mia bizonytalanságokat és (3) még a támogatásokon belül sem tudja érvényesíteni a társadalmi befogadás és felzárkózás horizontális célrendszerét. A fejlesztéspoli ka sikerességét erősen korlátozza, hogy az irányában megjelenő elvárások a szakértői és a projektgazdai kör részéről számos területen nem összeegyeztethetőek, különösen a decentralizáció és a társadalmi integráció, illetve az etnikai vs. szociális alapú célzás kérdéseiben. A roma integráció – a feladat mérete és bonyolultsága mia – csak a kormányzaton belüli szoros együ működésben, főképp pedig a szakpoli kák szoros együ működésében valósulhat meg. A fejlesztéspoli ka roma integrációs szerepvállalása hatékonyan és könnyen fejleszthető, amennyiben a következő tervezési időszakban már a konstrukciók tervezése során beépí az elmúlt néhány év konstrukcióinak tapasztalatait, és nem a projektek bírála vagy éppen megvalósítási szakaszában várja a fejlesztéspoli ka a roma integrációs hatás érvényesülését. Roma értékelési zárójelentés, NFÜ / www.nfu.hu/download/39813/Roma_ertekelesi_zarojelentes_V.pdf letöltve: 2012. április 29. 81
273 / 389
A vizsgált konstrukciók megfelelő fókuszálás hiányában csak részben támogatják a romák igényeit szolgáló tevékenységeket, vegyesen tudják jól célozni a romákat és általában a hátrányos helyzetű célcsoportokat. A vizsgált konstrukciók bírála szempontrendszerének kialakításakor érezhetően kicsi a jelentősége a romák bevonásának és a roma integrációs céloknak is. A romákat – az NSRK és az opera v programok szemlélete alapján – vagy egy hátrányokkal küzdő nagyobb csoport részeként, vagy terüle alapon közelí meg. Explicit célzás hiányában a megvalósuló projektek sem tükrözték ezt a célt, és a megvalósítás során felmerülő problémák is a célzás esetlegességét muta ák. A Biztos Kezdet konstrukciója (TÁMOP 5.2.2) ebből a szempontból viszont mintaszerű. A konstrukciók tervezésekor a roma integrációt megcélzó konstrukcióknál az intézményrendszer hatékonyan támaszkodhatna egy olyan elosztási logikára, amely fókuszáltságával biztosítja a hátrányos helyzetű csoportok, közö ük a romák elérését. Ezek nem előzmény nélküliek (pl. IVS4, esélyegyenlőségi tervek), így a szociális paraméterekkel történő terüle célzás kombinációja a csoportos célzással, megfelelően mentorált tervezési folyamatban biztosítani tudja a roma integrációs hatást. A megfelelő mentorálásnál az elvárások-ösztönzők kiegyenlíte alkalmazására lenne szükség, amelynek már szintén van előzménye a korábbi konstrukciókban. Bár több konstrukció is próbálta, de nem mindegyik tudja pótolni a mainstream szolgáltatások, alap- és szakellátások hiányosságait, amelyek pedig meghatározóak a romák integrációja szempontjából. E probléma részben abból fakad, hogy nem kényszerí k ki és ösztönzik az intézményi együ működéseket, részben abból, hogy e fejlesztések további forrásai nem biztosíto ak. A fejlesztések eredményeinek fenntarthatósága a mainstream szolgáltatásokhoz való kapcsolódásuk hiányosságai mia is bizonytalan. A jó projektek és jó projektgazdák egymásra épülő pályáza forrásoktól való függése és ezen egymásra épülés elmaradása mind a romák körében elért hatások elvesztését kockáztatja, mind azt, hogy a jó gyakorlatokról való tudás is elvész. Az eredmények fenntarthatóságát az is segíthetné, ha az ágaza intézményrendszerek is hasznosítanák a konstrukciókban elért eredményeket és a módszereket. Erre azonban alig találhatunk példát. A projektek tervezésének keretei számos ponton ronto ák a fejlesztések roma integrációs hatékonyságát. A konstrukciók nemcsak szakágazatoktól élnek „függetlenül”, hanem sokszor a helyi, kistérségi folyamatoktól is, ezért szinergikus hatásuk elenyésző, a helyi szereplők számára tervezhetetlen. A projektek megvalósítása során fellépő gondok voltak: 1) a konzorciális partnerségek törékenysége, 2) hogy az indikátorvállalások mia kockázatkerülésből adódóan sokszor a romák kiszorultak a projektekből, 3) hogy a nagy adminisztrációs terhekkel és likviditási igénnyel járó kiírások sokszor kiszoríto ák azokat a szervezeteket, amelyek a romák integrációjához szükséges szakmai ismeretekkel rendelkeztek, 4) a releváns ágaza ellátórendszerrel/rendszerekkel meglévő kapcsolódási pontok, ha léteztek is, törékenynek bizonyultak. "
274 / 389
LAKHATÁS
Lakhatás szakerületi áttekintés A Nemzeti Társadalmi Felzárkózási Stratégia szerint ma a magyarországi lakásviszonyok jellemző problémái a közműdíj-, illetve lakáshitel-tartozások, a bérlakások alacsony aránya, valamint a rendkívül súlyos lakhatási problémák területi koncentrálódása, és a lakókörnyezetet is meghatározó szegregáció. Ez utóbbi probléma kiemelt figyelmet érdemel. A becslések szerint jelenleg 26,000 ember él szegregátumokban, mintegy 1600 telepen, akik többsége roma. Kemény István kutatócsoportja által végzett 2003-as reprezentatív szociológiai felmérés szemlélteti, hogy a romák jelentős része az ország szociális-, gazdasági-, infrastrukturális- és foglalkoztatási hátrányokkal sújtott leszakadó kistérségeiben él. Több tízezerre tehető azon családok száma, amelyek szegregált, elslumosodott, telepszerű, komfortnélküli lakáskörülmények között élnek. A 2003-as kutatás azt mutatja, hogy romák szegregálódását fokozták az elkülönített lakásépítések és városi rehabilitációk, amelyeknek célja és eredménye volt a romák elkülönítése a nem roma lakónegyedektől és a már meglevő hasonló helyzetek konzerválása. A reprezentatív szociológiai kutatások azt mutatják, hogy 1971 és 1993 között a városlakó cigányok száma több mint háromszorosára emelkedett, majd az elmúlt tíz évben is tovább nőtt a cigányok között a városlakók aránya. 2008-ban a cigányok mintegy fele élt városokban, több mint 10%-uk a fővárosban és kb. 40%-ban éltek – általában 1000, vagy annál kisebb lélekszámú – községekben. Ladányi és Szelényi82 tanulmányának megállapítása szerint, a rendszerváltás után kialakult gazdasági és foglalkoztatási struktúra nem összeegyeztethető az ország térszerkezetével, amely nem tudott igazodni a piacgazdaság követelményeihez. Kutatásaik azt igazolják, hogy az 1980-as évek végére azokban az aprófalvakban - amelyek a társadalmi és települési hierarchia legalját képezik -, kialakult a társadalmi mobilizációra képtelen a réteg, amelyet a szerzők „underclass”ként, azaz „társadalom alatti osztályként” definiálnak. Azok, akik sehol máshol nem tudtak maguknak lakást vásárolni, ezekbe a hanyatló periferikus aprófalvakba költöztek. Ezek a tendenciák felerősítették a vidéki slumok, sőt egyes esetekben vidéki roma gettók és telepek kialakulását. 82 Ladányi János - Szelényi Iván. „ Szuburbanizáció és Gettósodás”, LADÁNYI János Szociális és Etnikai konfliktusok, Tanulmányok a piacgazdasági átmenet időszakából (1987-2005), Új Mandátum Könyvkiadó, 2005 Budapest
275 / 389
A nagyvárosokban is kialakultak vagy megőrződtek az államszocializmusból a legrosszabb infrastrukturális feltételekkel rendelkező negyedek. A városok legalacsonyabb státusú csoportjai ezekben, a városrészekben, helyenként gettókban tömörülnek. A szociológia felmérések azt bizonyítják, hogy mind a periferikus falvakban, mind a városi gettókban emberi lakhatásra alkalmatlan telepek alakultak ki, ahol többségében romák és velük azonos társadalmi státuszú nem romák élnek.83
Számos kutatás és tanulmány tárgyalta és igazolta hogy a területi, iskolázottsági, szociális, gazdasági és társadalmi deprivációnak messze kiható negatív következményei vannak az egészségre és életminőségre. Babusik Ferenc és dr. Papp Géza84 2001–es kutatása szerint a teljes 19-34 éves korú roma népesség 41,6 %-a szenved valamilyen betegségben. A periférikus falvak és városi gettók telepein a betegek aránya jóval magasabb, mint az átlagos infrastruktúrával és közüzemi szolgáltatásokkal ellátott városrészekben és falvakban. A fentiek alapján a roma lakosság lakhatási körülményeinek jobbítása, a telepek felszámolásának szándéka, a szegregált, rossz minőségű lakókörnyezet megszűntetése a kezdetektől fogva részét képezte a kormányzati törekvéseknek, azonban a jelentősebb programok elindítása csak 2005-re tehető. A lakhatás terén 2002-2010 időszakban kormányzati forrásokból finanszírozott fejlesztések az alábbiak szerint foglalhatók össze:
2005-2006 A 2005. évre több tárca együttműködésével kidolgozott a „Roma telepeken élők lakhatási és szociális integrációs modell programja” telepeken, telepszerű lakókörnyezetben élő halmozottan hátrányos helyzetűek, köztük többségében romák életminőségének javítását célozta. A programban pályázati úton kaptak támogatást azok az önkormányzatok, amelyek a program keretében az ott élők lakhatási, foglalkoztatási, egészségügyi, szociális és oktatási hátrányait kívánták felszámolni. A modellprogramban való részvételre 2005 februárjában előzetes szakértői egyeztetések alapján negyven négyezer fő alatti kistelepülést hívott meg az Ifjúsági, Családügyi, Szociális és Esélyegyenlőségi Minisztérium. A települések két fordulóban pályáztak. Az elsőben a minisztérium helyi igényfelmérésen alapuló koncepcionális megoldást várt a pályázóktól. Az értékelő bizottság döntése alapján huszonkét település jutott tovább a második fordulóba, ahol már részletes programot kellett kidolgozniuk a helyi probléma kezelésére. A
83 Kemény István, Janky Béla és Lengyel Gabriella: A magyarországi cigányság 1971-2003 valamint Ladányi János - Szelényi Iván. „ Szuburbanizáció és Gettósodás” 84
BABUSIK Ferenc- Dr. PAPP Géza: „A roma népesség egészségügyi helyzete - kutatás BAZ megyében” A kutatásról szóló tanulmány megjelent az Esély 2002/. számában.
276 / 389
második fordulóban tizenhét település adta be pályázatát. Végül 55-90 M Ft közötti összeggel kilenc projekt támogatására került sor, összességében 800 M Ft-os ráfordítással.
A 2006. évben a Szociális és Munkaügyi Minisztériumnál folytatódott a „Roma telepeken élők lakhatási és szociális integrációs program”. A program végrehajtására a 2006. évben a központi költségvetésben 400 millió forint került elkülönítésre. Ez az összeg kiegészült az Országos Területfejlesztési Hivatal által átadott 70 millió forinttal. A programot az Országos Foglalkoztatási Közalapítvány további 105 millió forinttal támogatta. A 2006-ban kiírt meghívásos pályázaton újabb – összesen tizenegy – önkormányzat és civil szervezet nyert támogatást. A program második körét 2006. szeptemberében indította el a szociális tárca. A pályázat 2006 novemberében került kiírásra, míg a meghívott települések pályázatainak elbírálására és a településekkel való szerződéskötésre decemberben került sor.
2007-2010 Intézkedések a Roma Integráció Évtizede Program keretében Telepeken, telepszerű lakókörnyezetben élők lakhatási és szociális integrációs programja Magyarországon megközelítőleg százezer ember él, közel 500 telepen, telepszerű lakókörnyezetben, amelyek jelentős számban kistelepülésen vagy azok közigazgatási határain kívül találhatóak. Az itt élőknek szembe kell nézniük az alapvető infrastruktúra hiányával, az alacsony iskolai végzettségből, a tartós munkanélküliségből, és az élet több területén megjelenő diszkriminációból fakadó kirekesztettséggel. Az elmúlt három évben 31 településen indította el a programot a Szociális és Munkaügyi Minisztérium (SZMM). A program fő célkitűzése, hogy a telepeken, telepszerű lakókörnyezetben élők társadalmi integrációjának feltételeit megteremtse. Ennek megvalósítására a lakhatási alprogram keretében a szociális bérlakások építésére, infrastrukturális fejlesztésekre és lakóépületek állagjavító felújítási munkáira került sor. A szociális alprogram keretében foglakoztatási, képzési programok indítását; a szociális ellátások igénybevételéhez szükséges feltételek javítását; a gyermekek integrált oktatásához szükséges feltételek kialakítását támogatta a tárca. A 2008. évben összesen 880 millió Ft-os támogatással további 7 település kapott lehetőséget a saját programjának megvalósítására. A 2009. évi pályázat során 5 település kapott összesen 250 millió Ft támogatást.
Az esélyegyenlőség-elvű támogatáspolitika, megvalósulásának jó példái: o a 2008-ban az ÚMFT Regionális Operatív Programja keretében meghirdetett ún. Funkcióbővítő – és Integrált, szociális jellegű város-rehabilitációs pályázat. Ennek során a pályázó önkormányzatoknak Integrált Városfejlesztési Stratégiát és ennek részeként Anti-szegregációs Tervet kellett készíteniük. Összesen mintegy 160 Anti-szegregációs Terv készült el, amelyek a cigány-telepek megszüntetését, az ott élők integrációját célozzák. A kormány a terv elkészítéséhez szakértőket biztosított, akik segítették és ellenőrizték a terv elkészítését, és ellenjegyzésükkel garantálták annak megfelelősségét. A végrehajtás során a szakértő mentorálja az Anti-szegregációs Tervek megvalósítását. 277 / 389
o
az ÚMFT keretében megvalósuló, a 33 leghátrányosabb helyzetű kistérség komplex fejlesztését célzó projekt keretében is esélyegyenlőségi útmutatót dolgozott ki az akkori kormány. Az útmutató célja ezen kistérségek esélyegyenlőségi helyzetelemzésének, valamint intézkedési tervének elkészítése, melyhez az érintett tárcák egy-egy szakértőt biztosítottak.
2010 után A lakhatási körülmények továbbjavítására a Nemzeti Társadalmi Felzárkózási Stratégia intézkedési tervében szereplő komplex telepprogram hivatott. Ennek előkészítéseképpen a Türr István Képző és Kutató Intézet gondozásában elkezdődött a komplex telepprogram pilot programja, amely a Szegregált lakókörnyezetben mélyszegénységben élők komplex lakhatási és képzéssel egybekötött munkaerő-piaci modellprogramja nevet viseli. A modellprogramban 8 telepen készülnek felmérések a lakhatási körülményekről, a lakosság kompetenciáiról és mindezek eredményeképpen egyéni képzési tervek kidolgozására, képzésre és később foglakoztatásra kerül sor.
A továbbiakban bemutatott két jó gyakorlat egyike a TKKI modellprogramja, a másik az Új Magyarország Fejlesztési Terv regionális operatív programjai keretén belül megvalósult Integrált szociális városrehabilitációs program.
278 / 389
Integrált szociális város-rehabilitációs program A program bemutatása a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség megbízásából készült “Roma integrációt szolgáló EU-s fejlesztések értékelése - Értékelési zárójelentés” című munka alapján történik. A szociális típusú város-rehabilitációs beavatkozások az Új Magyarország Fejlesztési Terv regionális operatív programokon belül kerültek kiírásra, azzal a céllal, hogy a leromlott városi lakóterületek fizikai és társadalmi integrációját elősegítsék. A beavatkozások keretében a fizikai és szoft típusú beavatkozásoknak integráltan kell megvalósulniuk egy kijelölt akcióterületen. A kiírás három típusú akcióterületet különböztet meg: (1) a leromlóban lévő lakótelepeket, (2) a leromlott, hagyományos beépítésű városrészeket és (3) a szegregált telepeket. Roma integrációs szempontból ma Magyarországon általában a leromlott, hagyományos beépítésű városrészeket és a szegregált telepeket magukban foglaló akcióterületnek van relevanciája. A városok pályázati rendszerben valósíthatnak meg szociális város-rehabilitációs programokat, kivéve a megyei jogú városokat (MJV), melyeknek kiemelt projektek keretében kötelező jelleggel kell egy ilyen projektet teljesíteniük. Miután a szociális város-rehabilitációs programok egy új típusú, komplex és integrált szemléletet igénylő beavatkozást jelentenek, ezért az NFÜ többféle támogató eszközt próbált létrehozni annak érdekében, hogy minőségi projektek szülessenek. Ilyen eszköz volt a kétfordulós pályázati elbírálási rendszer, a két forduló közötti, közreműködő szervezetek (KSZ) által támogatott projektfejlesztési időszak, az MJV-k számára a szoft projektek kidolgozásához mentorok biztosítása, illetve a projektek helyi fejlesztéspolitikai kapcsolatát erősítendő az Integrált Városfejlesztési Stratégiák (IVS) kidolgozásának követelménye, illetve az ezt támogató módszertani anyag rendelkezésre bocsátása. A szociális város-rehabilitációra eredetileg 33,77 Mrd Ft forrás állt rendelkezésre. Ennek a keretnek eddig a 32%-át kötötték le. Hangsúlyozni kell azonban, hogy még egy sor projekt (köztük az MJV városok projektjei) vár elbírálásra, így az időszak végére a források felhasználása nagyobb mértékű lesz. A források eddigi alacsony kihasználtságának az okai egyrészt az, hogy a Az értékelés célja és a módszertan illeszkedése 47település/városfejlesztési prioritásokon belül a funkcióbővítő város-rehabilitációs forrásokért sokkal nagyobb volt a verseny, így minden város előbb ott akart forráshoz jutni, másrészt az alapvetően hátrányos (vagy hátrányosabb) helyzetűeket célzó projektek politikailag kevésbé voltak népszerűek. Továbbá a városok a szociális város-rehabilitációs konstrukciókon belül is inkább a lakótelepeket részesítették előnyben, a nagyobb politikai haszon és a kevésbé komplex problémák miatt. A szociális város-rehabilitációs konstrukció 2012 márciusig történt felhasználásának alapadatai
Tervezett forrás (millió Ft, kerekítve, kiírásokban nevesítve)
33 767
Teljes leszerződött támogatás (millió Ft, kerekítve)
10 961
Tervezett támogatott pályázatok száma (kiírásban számszerűsítve)
55
Nyertes, támogatási szerződéssel rendelkező pályázatok száma
20
Támogatást nem nyert pályázatok száma
16
Forrás: EMIR 279 / 389
A 2012 márciusig támogatási szerződéssel rendelkező projektek néhány alapadata
Régió
Város
Megítélt támogatás összege
Projekt összköltsége
Támogatási arány
DA
Kalocsa
168 804 900
198 594 000
85
igen
DA
Gyula
326 779 684
384 446 688
85
nem
DA
Kiskunfélegyháza
402 500 700
546 399 713
74
nem
DA
Orosháza
253 921 846
303 353 340
84
nem
DD
Mohács
427 737 180
505 152 887
85
igen
ÉA
Nagykálló
551 689 797
731 080 684
75
részben
ÉM
Ózd
439 183 815
573 087 115
77
nem
ÉM
Kazinbarcika
495 104 200
821 728 205
60
nem
ÉM
Kazinbarcika
409 413 066
520 664 074
79
igen
ÉM
Sátoraljaújhely
269 684 896
337 106 120
80
igen
ÉM
Gyöngyös
391 705 500
460 830 000
85
igen
KD
Ajka
788 170 494
986 045 064
80
nem
KD
Várpalota
472 570 834
598 583 327
79
nem
KM
Budapest Józsefváros
1 733 000 111
1 966 812 400
88
igen
KM
Budapest XV. kerület
456 112 932
558 113 231
82
nem
KM
Budapest XV. kerület, 412 696 445 Zsókavár utca
651 786 112
63
KM
Budapest XX. kerület
326 284 630
420 129 412
78
nem
KM
Budapest XVIII. Kerület
907 475 366
1 203 718 186
75
nem
KM
Budapest XXI. kerület 954 524 691 Ady lakótelep
1 303 471 723
73
részben
KM
Budapest XXI. kerület, 813 683 420 Csepel Kapuja
77
részben
Összesen
11 001 507
1 059 379 000
Roma lakosságot érint-e*
044 14 130 481 78 281
*ROP IH besorolása alapján szegregátumot, szegregációval veszélyeztetett területet magában foglaló akcióterülettel rendelkező projekt. Ezeket a projekteket vizuálisan is kiemeltük. A konstrukció és a projektek működésének vizsgálata alapján a hivatkozott tanulmány az alábbi következtetéseket fogalmazza meg három szintre lebontva: Helyi szinten
280 / 389
- a projektek stratégiai beágyazottsága gyenge, a városok nem rendelkeznek az akcióterület vonatkozásában hosszabb távú beavatkozási stratégiával, éppen ezért a projektek önmagukban csak korlátozott hatást képesek elérni. - A leromlott városrészek és különösen a szegregált lakóterületek integrációjához hosszú távú programok szükségesek, egy projekt, még ha komplex és integrált is, csak egy lépés lehet ehhez. - A helyi fejlesztési stratégiák beágyazatlansága abban is megjelenik, hogy a projekteknek gyenge kapcsolódása volt a helyi ellátórendszerekhez, azok működését érdemben nem befolyásolták. - Mindez azt is jelenti, hogy a roma integrációs hatás szempontjából a projektek csak korlátozott eredményeket voltak képesek elérni, melyek elsősorban lakókörnyezet javulását eredményezték, és csak kisebb mértékben és néhány esetben az integráció szempontjából lényeges, hiányzó szolgáltatások megteremtését. Konstrukciószinten nem működtek hatékonyan azok a támogató eszközök, melyeknek a szociális városrehabilitációs projektek szakmai színvonalát kellett volna biztosítaniuk a hátrányos helyzetű lakosság, köztük a romák társadalmi integrációjának elősegítése érdekében: - a kétfordulós pályázati rendszer már az első fordulóban szinte teljes kidolgozottságú projekteket követelt meg, melyek tartalmi kiigazítására érdemben nem volt lehetőség a projektfejlesztési időszakban. A projektfejlesztési időszak így nem tudta betölteni az eredeti szerepét. - A bírálati rendszer éppen ezért nem volt alkalmasak arra, hogy a jó szakmai minőségű projekteket válassza ki. A problémát fokozta, hogy a forrásokért – különösen az első akciótervi időszakban – nem volt verseny, ezért a gyengébb projektek is átcsúsztak. - A projektek kidolgozását segíteni hívatott mentori rendszer nem volt elég kiterjedt, a pályázati rendszerben induló városok nem vehették igénybe, a mentoroknak szűk volt a hatásköre, illetve a mentori rendszer felülről nem élvezett kellő mértékű támogatottságot. - A kiírás túl merev feltételrendszereket alkalmazott, amelyek sok esetben erősen korlátozták a városokat abban, hogy a helyi szükségletekre adekvát választ adó projekteket dolgozzanak ki. Ennek oka az volt, hogy nem sikerült olyan mechanizmust kialakítani, amely szakmai alapon bírálhatja el a projekteket, és így tartottak attól – egyébként joggal –, hogy a laza feltételrendszerek sok visszaélésre adhatnak alkalmat, vagyis látszatprojektek születnek. 48 Roma értékelés - Mindezek eredménye az volt, hogy formai, jogosultsági okok miatt utasítottak el jó projekteket, illetve olyanokat, melyek tartalmi továbbfejlesztéssel jó projektekké lettek volna tehetők, és támogathatónak ítéltek olyan projekteket, amelyek szakmai szempontból gyengék voltak, viszont teljesítették az előírt kritériumokat. Fejlesztéspolitikai szinten az egyik legfőbb következtetés, hogy alapvetően rövid távú, projekt alapon, merev szabályozási feltételrendszerben használhatók fel a fejlesztési források, és hiányoznak azok a működési mechanizmusok, intézményi megoldások, melyek lehetővé teszik hosszabb távú, komplex jellegű, szakmailag mentorált és monitoringolt projektek megvalósítását. A szociális város-rehabilitációs beavatkozások szempontjából ez kulcskérdés.
281 / 389
Komplex-telepprogram Az Új Széchenyi Terv TÁMOP 5.3.6 –os konstrukciója a Nemzeti Társadalmi Felzárkózási Stratégiával összhangban került kialakításra, annak cselekvési tervében szerepel. A támogatás célja a szegregált lakókörnyezetben, mélyszegénységben élő hátrányos helyzetű emberek társadalmi felzárkózásának és integrációjának segítése. A szegregátumokban élők körében olyan több generáción át mélyülő (szociális, közösségi, oktatási, egészségügyi, képzési és foglalkoztatási) hátrányok halmozódtak fel, amelyek kezelése az érintettek és a települések önerejéből – külső segítség nélkül – mára lehetetlenné vált. A célok eléréséhez a projekt megvalósítói (konzorciumi partnerek és együttműködő szervezetek) által nyújtott, egyéni adottságokra és szükségletekre épülő, több elemből álló, összetett beavatkozási eszközrendszer szükséges. A komplex telep-program a hátrányoknak felszámolása, enyhítése érdekében szociális, közösségfejlesztési, oktatási, egészségügyi, képzési és foglalkoztatási elemeket tartalmaz, továbbá elősegíti a telepszerű környezetben élők lakhatási körülményeinek javítását. A TÁMOP 5.3.6-11/1 konstrukció keretében támogatott tevékenységek között komplex, egymásra épülő beavatkozásokat kell tervezni, ezért a megvalósítóknak törekedniük kell a felzárkózási programhoz illeszthető további fejlesztési lehetőségek becsatornázására, valamint a célterületen folyó fejlesztésekkel való szinergikus hatások elérésére. A program célcsoportjába a telepeken, telepszerű lakókörnyezetben, szegregátumokban élő, halmozottan hátrányos helyzetű, alacsony, illetve elavult iskolai végzettséggel rendelkező, jellemzően szociális és anyagi gondokkal küzdő, roma és nem roma egyének és családok1 tartoznak, de a program a település egésze számára is nyújt olyan szolgáltatásokat, amelyek segítik a hátrányos helyzetű emberek felzárkózását és a település életébe történő integrációjukat. Cél, hogy a generációkon át mélyülő hátrányos helyzet megelőzése érdekében a bevont személyek olyan családok tagjai legyenek, amelyeknél a különböző programokon keresztül biztosítható az egész család felzárkózásának segítése. A megvalósítás helyszínei a szegregátumok, illetve azon települések, ahol a szegregátumok találhatóak. Szegregátumnak nevezzük azokat a földrajzilag egybetartozó és elhatárolható területeket, ahol a legfeljebb általános iskolai végzettséggel rendelkezők és rendszeres munkajövedelemmel nem rendelkezők aránya az aktív korú lakosságon (15-64 éves korosztály) belül eléri, illetve meghaladja az 50%-ot. A TÁMOP 5.3.6-11/1. konstrukció keretében azon települések vonatkozásában ítélhető meg támogatás a szegregátumok komplex, humán fejlesztésére, ahol legalább 10 lakásban legalább 45 fő él2 szegregált lakókörnyezetben. A hátrányos helyzet, az esélytelenség különösen nagy arányban érinti a roma lakosságot, amit jól mutatnak a roma kutatások tapasztalatai. A szegregált lakókörnyezetből adódó problémák ugyanakkor egyszerre sújtják az ott élő roma és nem roma embereket/családokat. A szegregátumokban élő lakosság helyzetének változása, a szegregált helyzet megszüntetése egyaránt igényli sokféle eszköz és közszolgáltatás összehangolt, folyamatos biztosítását, és a helyi közösség aktív részvételét. A beavatkozás alapja a célterületen3 zajló aktív, állandó (settlement típusú) szociális munka, és a célcsoport, valamint a helyi közösség minél teljesebb bevonása a fejlesztési folyamatokba. A komplex, integrált megközelítés folyamatosan jelen volt az elmúlt évek törekvéseiben, de az azt szolgáló eszközök összehangolása és ütemezése nem mindig tudta ezt maradéktalanul támogatni. A program ezeket a tapasztalatokat szem előtt tartva került tervezésre: a konstrukció lehetőséget teremt komplex, több fejlesztési elemet tartalmazó projektek megvalósítására.
282 / 389
A TÁMOP 5.3.6-11/1. konstrukció keretében, a konzorcium tagjaként a Türr István Képző és Kutató Intézet (TKKI) segíti a főkedvezményezettet a fejlesztési elemek koordinációjában, valamint biztosítja a folyamat- és módszertani támogatást. Emellett a konstrukció kedvezményezettjeinek az Országos Roma Önkormányzattal kötelezően együtt kell működniük. A TKKI jelenleg a komplex-telepprogram pilot programját bonyolítja le, amelynek keretén belül 8 telepen készülnek felmérések a lakosság lakókörülményeiről, képzettségi szintjéről, foglalkoztathatóságának lehetőségeiről. A pilot/modell programban kidolgozásra és kipróbálásra kerülnek a komplex telepprogramban egységesen használandó mérési eszközök, módszertanok, megoldási formák. A modellprogramban készült tiszaroffi szegregátum lakókörnyezeti viszonyait bemutató tanulmány a 6. mellékletben található.
283 / 389
BEVONÁS,
SZEMLÉLETFORMÁLÁS ,
A
DISZKRIMINÁCIÓS
JELENSÉGEK
ELLENI
KÜZDELEM
SZAKTERÜLET
Bevezető A bevonás, szemléletformálás, a diszkriminációs jelenségek elleni küzdelem szakterületi elnevezés a Nemzeti, Társadalmi Felzárkózási Stratégiában (NTFS) jelenik meg először önálló szakterületként, valójában az alábbi négy részterületet foglalja magába: civil szervezetek, érintettek bevonása; kétirányú szemléletformálás; kommunikáció, valamint közösségi konfliktusok – közbiztonsági problémák. A különböző részterületek közös vonása, hogy a bevonás, szemléletformálás, a diszkriminációs jelenségek elleni küzdelem területén van lehetőség arra, hogy az egyes intézkedésekben etnikai alapú célzást alkalmazzanak, míg az oktatás, foglalkoztatás, lakhatás és egészségügy területén elsősorban a szociális és területi szempontok alapján történik az intézkedések kijelölése. A bevonás, szemléletformálás, a diszkriminációs jelenségek elleni küzdelem szakterülethez tartozik a cigány kisebbségi önkormányzatok képviselőinek képzése, a szociális, egészségügyi, közigazgatási, igazságszolgáltatási valamint rendfenntartási területeken dolgozók célzott képzése, az előítéletek leépítését célzó média tevékenység támogatása, európai színvonalú roma kulturális központ létrehozása. Bár az érintett terület komplexen nem jelenik meg korábban a stratégiai dokumentumokban, de mivel többek között az emberi jogok, illetve az esélyegyenlőséghez kapcsolódó intézkedéseket takar, vizsgálatakor az esélyegyenlőséggel kapcsolatos stratégiai terveket, és kormányzati intézkedéseket kell középpontba állítani. Elsőként a bevonás, szemléletformálás, a diszkriminációs jelenségek elleni küzdelem szakterülethez kapcsolódó Európai Uniós Stratégiai áttekintést adunk. Próbáljuk érzékeltetni, azokat a vitákat, melyek központi kérdése, hogy tagállami vagy európai szinten szükséges a romák helyzetének javítása, illetve, hogy célzott vagy mainstream romaprogramokra lenne-e szükség. E felvetésekre maguknak az európai intézményeknek is nagyon különbözőek voltak a válaszaik. Amíg az Európai Parlament egy jóval célzottabb, az európai intézmények felelősségvállalásán alapuló és intézményei által koordinált es monitorozott roma stratégiát szeretett volna, addig az Európai Bizottság sokkal inkább a tagállamok felelősségén alapuló, mainstream társadalompolitikába ágyazódó integrált roma programok megvalósítását támogatta. A vita egyfajta eldőlésének tekinthető az Európai Roma Keretstratégia meghirdetése 2011-ben a magyar elnökség idején. A szakterület magyarországi vizsgálatát a 2003. évi egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőség előmozdításáról szóló törvénnyel kell kezdenünk, tekintettel arra, hogy ebben a törvényben kerülnek először meghatározásra, illetve szabályozásra az ún. előnyben részesítő, másként „megerősítő” intézkedéseknek, melyek szorosan kapcsolódnak a bevonás, szemléletformálás, a diszkriminációs jelenségek elleni küzdelem szakterülethez. Ezt követően megvizsgáljuk azokat a stratégiai-, és fejlesztési terveket, amelyek az esélyegyenlőség területén a Nemzeti Felzárkóztatási Stratégia elfogadásáig támogatták a szakterület célkitűzéseit. 284 / 389
Részletesen bemutatjuk a kapcsolódó kormányzati intézkedéseket, melyek kapcsolódnak a bevonás, szemléletformálás, a diszkriminációs jelenségek elleni küzdelemhez. A társadalmi felzárkózás szakpolitika-alkotási ciklus integrált folyamatmodelljéhez három esettanulmányt választottunk, mely kapcsolódik a bevonás, szemléletformálás, a diszkriminációs jelenségek elleni küzdelem szakterülethez. Az első esettanulmány, konstrukció esettanulmány: Romák foglalkoztatása a közigazgatásban (ÁROP 2.2.9/A-B/2010) program mintaként szolgál az adott társadalmi csoport előnyben részesítésének gyakorlati megvalósulására, konkrétan az arányossági egyenlőség, mint cél megvalósítása iránt tett intézkedésre. A második esettanulmány „Szövetkezz/2007” és „Szövetkezz/2009” az Országos Foglalkoztatási Közalapítvány (OFA) által a „Szociális szövetkezetek létrehozására és működtetésre” meghirdetett kétfordulós (Szövetkezz/2007) illetve egyfordulós (Szövetkezz/2009) pályázat keretében valósult meg, a program megvalósítója: Romani Design Divat Stúdió (közhasznú szociális szövetkezet). A program a kétirányú szemléletformálás célterületéhez kapcsolható. A harmadik bemutatásra kerülő program, pedig a Nagykanizsán működő Bogdán János Cigány Kisebbségi Közösségi Ház tevékenységének bemutatása, amelynek tevékenysége komplexen járul hozzá a bevonás, szemléletformálás, a diszkriminációs jelenségek elleni küzdelem szakterület célkitűzéseihez. Mindenekelőtt azonban az immár önálló szakterületet kell bemutatnunk, lehatárolnunk az NTFS –ben meghatározott négy részterület alapján. A civil szervezetek, érintettek bevonása részterület központi eleme a szegénységben élők és a roma közösség és tagjainak „helyzetbe hozása” (empo erment), annak érdekében, hogy az esélyegyenlőség aktív gyakorlásával legyen lehetőségük alakítani a társadalmat. Ide tartozik a roma civil társadalom erősítése, a romák civil és politikai szerepvállalásának ösztönzése, ösztöndíjprogramok megvalósításának támogatása. Kiemelt cél, hogy a projektek tervezésébe és végrehajtásába minden esetben be kell vonni a helyi lakosságot, önszerveződéseket, civil szervezeteket, egyházakat, szakmai szervezeteket. A kétirányú szemléletformálás részterülethez kapcsolódó kezdeményezések átfogó célja, hogy a többségi társadalmat meggyőzze arról, hogy a társadalmi integráció közös nemzeti érdek. Ennek direkt eszközei a közvéleményt célzó kampányok, a szociális, egészségügyi, közigazgatási, igazságszolgáltatási valamint rendfenntartási területeken dolgozók célzott képzése, az előítéletek leépítését célzó média tevékenység támogatása, európai színvonalú roma kulturális központ, valamint Roma Közéleti Akadémia létrehozása. A roma kultúra értékeinek megismertetése a roma kultúra ápolása hozzájárul a romákkal kapcsolatos társadalmi kép pozitív irányú formálásához is. A kommunikáció részterület központi hipotézise, hogy a Stratégia végrehajtása kezdetétől a lehető legszélesebb körben szükséges a mai magyar – valamint közvetve az összeurópai – társadalmat rádöbbenteni a mihamarabbi cselekvés fontosságára, illetve elkerülhetetlenségére, mivel az ország egészének a támogató részvétele kell a megvalósításhoz, melynek feltétele a teljes, széleskörű társadalmi befogadás. 85Az elismerten nehéz helyzetük ellenére a roma közösségektől is elvárható a változás szándéka és a felzárkózás folyamatában való aktív és eredményes részvétel.
85
Magyar Köztársaság Kormánya (2011): Nemzeti társadalmi felzárkózási stratégia - mélyszegénység, gyermekszegénység, romák - (2011-2020)
285 / 389
Kiemelt fontossággal bír a helyi bizalom újbóli megteremtését romák és nem romák között, a helyi önkormányzatok/kistérségi társulások esélyegyenlőségi tervének elfogadása az egyenlőtlenségek csökkentésére, illetve a helyben már megvalósult jó-gyakorlatok és sikeres helyi együttműködések felkutatása és a társadalommal való széles körű megismertetése. Közösségi konfliktusok – közbiztonsági problémák részterület céljai között szerepel, hogy a városi és vidéki közösségek közbiztonsága és konfliktusmentes együttélése érdekében programokat kell indítani a rendőrség, a cigány kisebbségi önkormányzatok, civil szervezetek együttműködésével a polgárőrség, a közösségi és szomszédsági bűnmegelőzés, a drogprevenció és a konfliktuskezelés területén a helyi sajátosságok figyelembevételével és a helyi nyilvánosság minél szélesebb körű bevonásával – különösen a konfliktusokkal terhelt településeken. Célzott rendvédelmi intézkedésekkel kell fellépni az uzsora, valamint az emberkereskedelem és a prostitúcióra kényszerítés jelenségének hatékony visszaszorítása érdekében. mediációs, közösségfejlesztő, valamint közösségi bűnmegelőzési programokat kell indítani a rend tartós helyreállítása és a közösségek konfliktusmentes együttélése érdekében
286 / 389
Stratégiai, szakpolitikai áttekintés: Bevonás, szemléletformálás szakterület EU stratégiák Az Európai Unió politikáját a 90-es évekig az idealista kisebbségvédelem jellemezte, melynek középpontjában a kisebbségek nyelvének és kultúrájának védelme volt. Változás a 2000-es éveket megelőzően indult el részben az egyes tagállamokban tapasztalható szélsőjobb erősödése (Ausztria Jörg Haider) miatt, részben pedig a közép-kelet Európai országok csatlakozásának előkészítése miatt. Hosszú előkészületek után 2000-ben készült el két új, nagy hatású tanácsi irányelv, amelyek a tagállamok jogalkotásánál is új szempontokat nevesített. Ezek egyike a 2000/43/EK irányelv a személyek közötti, faji vagy etnikai származásra való tekintet nélküli egyenlő. bánásmód elvéről (Faji Irányelv), a másik pedig a 2000/78/EK irányelv a foglalkoztatási és munkahelyi egyenlő bánásmód általános kereteinek a létrehozásáról (Foglalkoztatási Irányelv). Ezek az ún. anti-diszkriminációs irányelvek kiegészítették a nemi alapon történő megkülönböztetés területére vonatkozó jogszabálygyűjteményt; tartalmazták a közvetlen és közvetett megkülönböztetésre, valamint a zaklatásra vonatkozó részletes fogalom- meghatározásokat is, de arra is rámutattak, hogy bizonyos esetekben jogos lehet kivételeket tenni az egyenlő elbánás elve alól. 17-es cikkely kimondja, hogy a megkülönböztetés tilalma nem gátolhatja olyan intézkedések fenntartását vagy elfogadását, amelyek egy bizonyos faji vagy etnikai származású emberek csoportja által elszenvedett hátrány megakadályozására vagy ellensúlyozására irányulnak, és ezek az intézkedések engedélyezhetnek olyan szervezeteket, amelyek egy adott faji vagy etnikai származású személyekből állnak, amennyiben fő céljuk az ilyen személyek különleges igényeinek támogatása. A Megkülönböztetés-mentesség diszkrimináció elleni fellépés és esélyegyenlőség mindenki számára” keretstratégia (COM(2005) 224) rámutat arra, hogy az Európai Unió elkötelezte magát, hogy mindenki számára támogatást nyújt az alapvető jogokat, a megkülönböztetés-mentességet és az esélyegyenlőséget illetően. A megkülönböztetés hátrányosan hat az egyénre, a gazdaságra és társadalom egészére, aláássa az egyenlőség és a jogállamiság, mint alapvető európai értékek iránti bizalmat és ezek támogatását. A nemi alapon történő megkülönböztetés csökkentésén, a nők és férfiak közötti esélyegyenlőség előmozdításán túl a faji vagy etnikai származás, vallás vagy meggyőződés, fogyatékosság, kor és szexuális beállítottság alapján történő megkülönböztetés elleni védelem itt is előtérbe került. Alapvető fontosságú a foglalkoztatás, képzés és egyéb lehetőségek útjában álló akadályok hatékony felszámolása, amelynek a hátterében a kedvezőtlen demográfiai folyamatok is meghúzódnak. 2005-ben az EP közös határozatot fogadott el a romák helyzetéről, amelynek megfogalmazásában es elfogadtatásában a két roma származású magyar képviselő, Járóka Lívia (Európai Néppárt) es Mohácsi Viktória (Liberálisok es Demokraták Szövetsége Európáért) kulcsszerepet játszott. A határozat kérte, hogy ismerjék el a romákat európai kisebbségként, és egyben meghirdette a Roma Integráció Évtizede 20052015 programot, amelyet a Világbank es az Open Society Institute kezdeményezett. 287 / 389
A Tanács és az Európai Parlament 2007-et az „Esélyegyenlőség mindenki számára” európai évévé nyilvánította. A kezdeményezés célja az volt, hogy felhívja a figyelmet arra, hogy az EK irányelvekben megfogalmazott követelmények mindenki számára biztosítják a jogot a megkülönböztetés-mentes életre. Ezért szükség van arra, hogy az Unió és a tagállamok szintjén eszközöket dolgozzanak ki a valódi egyenlőség előmozdítására. 2008-ban fogadták el a rasszizmus és az idegengyűlölet egyes formái és megnyilvánulásai elleni, büntetőjogi eszközökkel történő küzdelemről szóló 2008/913/IB Tanácsi kerethatározatot. Ebben meghatározták a származás, vallás, gyűlölet fogalmát, s kiemelték, hogy a rasszizmus és az idegengyűlölet jelentős fenyegetést jelent. 2008-ban a Bizottság a Megkülönböztetés- mentesség és esélyegyenlőség: Megújított kötelezettségvállalás közleményével megújította az EU területén a megkülönböztetés-mentesség és az esélyegyenlőség megteremtésének elősegítése melletti kötelezettségvállalását: ez magában foglalja a megkülönböztetés elleni küzdelemre vonatkozó meglévő jogi keret véglegesítését, a megkülönböztetésmentesség politikájával kapcsolatos párbeszéd elindítását és a megkülönböztetés elleni küzdelmet és az esélyegyenlőség előmozdítását ösztönző meglévő politikai eszközök megerősítését is. A hatékonyabb jogszabályi védelmet aktív stratégiával szükséges kiegészíteni a megkülönböztetés- mentesség és az esélyegyenlőség előmozdítása érdekében. A Bizottság kötelezettséget vállalt arra, hogy a meglévő jogszabályi keretet betartassa és jelezte, hogy új jogszabályra van szükség a jogi védelemnek az élet valamennyi területén előforduló, valamennyi diszkriminatív magatartásra történő kiterjesztésére. Az esélyegyenlőség aktív előmozdítására szolgáló politikai és egyéb eszközök megerősítése keretében a tudatosságerősítés, az általános érvényesítés, az adatgyűjtés és a pozitív intézkedések említhetőek meg. Az azonos bánásmód formális egyenlőséghez vezethet, de ez önmagában nem elég az egyenlőség gyakorlati megvalósításához: a pozitív intézkedések fontos szerepet töltenek be a társadalmakban fellelhető egyenlőség hiányának kezelésében. A pozitív intézkedések mellett a megkülönböztetés mérése és az előrelépés értékelése, a tudatosságerősítési és képzési tevékenységek, valamint a munkahelyi sokszínűség előnyeinek támogatása is szerepet kapnak, csakúgy, mint a megkülönböztetésmentességgel és az esélyegyenlőséggel kapcsolatos párbeszéd kialakítása. A romák helyzetére tartós egyéni és intézményi megkülönböztetés és széles körű társadalmi kirekesztés jellemező, így megfelelőbb eszközöket szükséges találni a romák társadalmi beillesztésének előmozdítására. A romák társadalmi befogadásának 10 közös alapelvét 2009-ben a cseh elnökség által szervezett első roma platform – kormányzati és nem-kormányzati szereplők informális fóruma – dolgozta ki. A munkaügyi és szociális miniszterek tanácsa hagyta jóvá 2009-ben. Az EU források szempontjából mindegyik releváns, de az alábbiak különösen fontosak: a bevonás, szemléletformálás, területén: (1). Konstruktív, pragmatikus és diszkriminációmentes szakpolitikák; (2.) Interkulturális megközelítés; (3. a mainstreamre való törekvés; (9.) A civil társadalom bevonása; (10.) A romák aktív részvétele. Az explicit, de nem exkluzív célzás miszerint pl. a marginalizált közösségek, köztük a romák jelentik a célcsoportot. A mainstreamre való törekvés (a mainstream társadalomba való integrációhoz) a mainstream oktatási intézmények, munkaerőpiac, lakáspiac, stb. fejlesztése szükséges).
288 / 389
Európa 2020 stratégia és a szegénység és a társadalmi kirekesztés elleni küzdelem európai platformja (2010) A roma integrációt csak közvetetten érinti, ugyanakkor az EU intézmények és a tagállamok közti együttműködésre kidolgozott viszonylag erős mechanizmusaival – a mainstreamre való törekvéssel összhangban – a roma integrációt is hatékonyan segítheti. Az EU2020 5 fő célt határoz meg. Ezekhez mutatókat és célértékeket is rendel. A fő célok között az iskolai lemorzsolódás arányának csökkentése, a foglalkoztatási arány növelése, és a szegénységi kockázatnak kitett lakosok számának csökkentése roma integrációs célként is jól értelmezhető. Igaz, minden szociális jellegű célt az elesettek között a kevésbé elesettek helyzetének javításával lehet legkönnyebb elérni (lefölözés). Ezért fontos, hogy az EU2020 is leszögezi, hogy tagállamoknak gondoskodniuk kell a különösen veszélyeztetett csoportok, köztük a romák konkrét körülményeinek kezelésére irányuló intézkedések kidolgozásáról és végrehajtásáról. Az EU2020 részleteit 7 ún. zászlóshajó kezdeményezés bontja ki. Ezek között a roma integráció szempontjából a szegénység elleni platform a leginkább releváns, melynek célja 20 millióval csökkenteni kell a szegénység kockázatának kitett lakosok számát. A zászlóshajó kezdeményezés a munkához jutás lehetősége, a szociális védelem és az alapvető szolgáltatásokhoz való hozzáférés, az oktatás- és ifjúságpolitika, a bevándorlás, a társadalmi befogadás és megkülönböztetés-mentesség, ágazati szakpolitikák és a társadalmi hatásvizsgálat terén fogalmaz beavatkozásokat. Nemzeti roma integrációs stratégiák uniós keretrendszere 2020-ig COM(2011) 173 Az Európai Roma Keretstratégia igénye megfogalmazódott mind a pro-Roma . azaz a romákat támogató, a romák jogaiért küzdő civil szerveztek, mind pedig néhány EU-s tagország, például Magyarország es Csehország részéről is. Az európai roma keretstratégia igényét 2004-ben vetette fel a Brüsszelben civil szervezetként működő Európai Roma Információs Iroda, amely a magyar Roma kormánystratégia mintájára egy európai politikai roma stratégiáért lobbizott. Ezt követően 2004-ben a Soros György által alapított Nyílt Társadalom Intézete (OSI) es a Világbank kezdeményezésére elindult a Roma ÉvtizedProgram, melynek keretében az országoknak Roma Integrációs Stratégiát kellett készíteni. A 2008-ban létrehozott Európai Közpolitikai Koalíció (European Policy Coalition), amelynek a legfontosabb küldetése a romák részvételének erősítése a közpolitikai döntéshozatalban, továbbá az Európai Roma Keretstratégia igenyenek politikai megjelenítése volt. A magyar elnökség egyik sikerének tekinthető a Keretstratégia elfogadása. A bevonás, szemléletformálás, anti-diszkriminációs jelenségek elleni küzdelem vonatkozásában a Keretstratégia az alábbi területeket emelte ki: Az egyenlő bánásmód elve nem akadályozza meg a tagállamokat abban, hogy konkrét intézkedéseket tartsanak fenn vagy fogadjanak el annak érdekében, hogy megelőzzék vagy kompenzálják azokat a hátrányokat, amelyek a faji vagy etnikai hovatartozáshoz kapcsolódnak. A közszférában megfelelő figyelmet kell fordítani arra, hogy szakképzett, roma származású köztisztviselőket alkalmazzanak. 86
86
Európai Bizottság (2011): A nemzeti roma integrációs stratégiák uniós keretrendszere 2020-ig (COM(2011)173)
289 / 389
A stratégiák megtervezését, végrehajtását és ellenőrzését a roma civil társadalommal, a regionális és helyi hatóságokkal folytatott szoros együttműködésben és folyamatos párbeszéd révén kell megvalósítani.87 Az Európai Roma Keretstratégia jogilag nem kötelező érvényű pusztán politikai elvárás a tagállamoktól, hogy amely országnak már van roma stratégiája, az dolgozza át, vagy ahol még nincs, ott készítsék el 2011. december végéig. Ennek eredményeként a nemzeti stratégiákról szóló elemzését 2012 tavaszán hozza nyilvánosságra a Bizottság, azt követően pedig szoros ellenőrzésnek vetik alá a tagállamokat, biztosítandó, hogy a ráfordítások a megfelelő hatást érjék el. A stratégia elég nagy szabadságot ad a tagországoknak saját stratégiájuk kidolgozásában és a módszertan megválasztásában, ugyanakkor szeretne változásokat elérni a programok monitorozása tekintetében. Az egyik legnagyobb probléma ugyanis, hogy nem lehet mérni az EU-s fejlesztések hatásait es a roma közösségekben elért hasznosulási arányait. Továbbá az EU a romák társadalmi-gazdasági helyzetének javítása érdekében kéri a tagállamokat az EU-s források célzottabb felhasználására. Szükségesnek tartja, hogy az alapok legyenek hozzáférhetőbbek a roma integrációs projektek számára és ezért szükségesnek tartja az operatív programok módosítását, a technikai segítségnyújtás célzottabb használatát, a támogatások kiszámíthatóságának javítása érdekében a projektek számára hosszabb futamidő engedélyezését, a források integráltabb és rugalmasabb felhasználását, az eredmények értékelését. A keretstratégia célcsoportja a szegénységben, illetve társadalmi kirekesztésben elő romák, így ismetelten kimaradnak azok, akik nem mélyszegénységben, illetve szociálisan és etnikailag nem szegregált lakókörnyezetben élnek. A keret több helyen utal az EU források felhasználására. Stratégiai áttekintés - Magyarország 2003. évi CXXV.törvény az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőség előmozdításáról Az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőség előmozdításáról szóló 2003. évi CXXV. törvény (Ebktv.) elfogadásáig nem tartalmazott törvényi szinten szabályokat az előnyben részesítésről. Feltételezhetően két indoka volt az Ebktv.-ben szereplő részletes szabályok megalkotásának. Egyfelől, a jogalkotó „generálni” kívánta az ilyen intézkedéseket, fel akarta tehát hívni a figyelmet arra, hogy lehetőség van ilyen intézkedések megalkotására. Másfelől, meg kívánta óvni a jogalkotást, a kollektív szerződést kötő feleket, valamint a pártokat attól, hogy az előnyben részesítő intézkedésekkel – méltányolható szándékaik ellenére - megsértsék az egyenlő bánásmód követelményét. Az Ebktv. szabályozási rendszerében az előnyben részesítés általános kimentési szabály. Ezt hangsúlyozza a 11. § szövege, amely szerint „nem jelenti az egyenlő bánásmód követelményének megsértését az a rendelkezés, amely egy kifejezetten megjelölt társadalmi csoport tárgyilagos értékelésen alapuló esélyegyenlőtlenségének felszámolására irányul, ha az a.) törvényen vagy törvény felhatalmazása alapján
87
Európai Bizottság (2011): A nemzeti roma integrációs stratégiák uniós keretrendszere 2020-ig (COM(2011)173)
290 / 389
kiadott kormányrendeleten illetve kollektív szerződésen alapul, és határozott időre vagy határozott feltétel bekövetkeztéig szól, (…).” Az idézett intézkedések jogszerűségének feltétele az Ebktv. értelmében, hogy azok nem sérthetnek alapvető jogot, nem biztosíthatnak feltétlen előnyt és nem zárhatják ki az egyéni szempontok mérlegelését. (11.§ (2) Az általános meghatározáson túlmenően az Ebktv. foglalkoztatásra, szociális biztonságra és egészségügyre, valamint oktatásra és képzésre vonatkozó rendelkezései kifejezetten és hangsúlyosan lehetővé teszik azt, hogy törvény vagy törvény felhatalmazása alapján kormányrendelet előnyben részesítési kötelességet írjon elő (23.§, 25.§ (2) bek., 29.§) Az Ebktv. meghatározza az előnyben részesítés fogalmát, korlátait és alkalmazásának feltételeit. Előnyben részesítés az a rendelkezés, amely egy kifejezetten megjelölt társadalmi csoport tárgyilagos értékelésen alapuló esélyegyenlőtlenségének felszámolására irányul. Bár az Ebktv. ezt kifejezetten nem mondja ki, de az előnyben részesítés két formáját is megengedi, egyrészt többletjogok biztosítását, másrészt rugalmas, a fenti korlátoknak megfelelő kvótarendszer alkalmazását.88 Az Ebktv.-ben meghatározott feltételek tehát összhangban állnak mind az Európai Bíróság gyakorlatával, mind az alkotmányos mércével, és széles körben lehetőséget adnak a pozitív intézkedések elfogadására. Az előnyben részesítés jogszerű, és indokolt eszköz lehet például arra, hogy a roma munkavállalók számaránya emelkedjen a munkaerő-piacon, különösen a közszférában, ahol az állam közpénzekkel gazdálkodó munkáltatóként működik. A közigazgatásban és az igazságszolgáltatásban dolgozó romák arányának kérdése az érintett szervezeteknek a döntéshozatali folyamatokra gyakorolt hatása miatt túlmutat a puszta foglalkoztatáspolitikai szempontokon, ezért a romák bejutásának elősegítése, könnyítése legitim, jogszerű és társadalmilag indokolt célja lehet előnyben részesítő intézkedéseknek. Az előnyben részesítő, másként „megerősítő” intézkedéseknek tehát a faji diszkrimináció vonatkozásában ennek - az adott csoport tagjainak származásához közvetve, a diszkrimináció hatásaként kötődő- hátránynak orvoslása a feladata. Az adott kisebbség tagjai tehát nem közvetlenül azért részesülnek a megerősítő intézkedésekben, mert a kisebbséghez tartoznak, hanem azért, mert az őket emiatt a múltban ért diszkrimináció következményeképpen hátrányos helyzetbe kerültek. Stratégiák, hosszú távú programok, fejlesztési tervek „Legyen jobb a gyermekeknek ” Nemzeti Stratégia, 2007-32 (2007) A Bevonás, szemléletformálás, a diszkriminációs jelenségek elleni küzdelem szakterülethez kapcsolódóan a 25 évre –egy generációra- szóló stratégiában célként jelenik meg, hogy alapvetően alakuljon át azon intézmények és szolgáltatások működésmódja és szemlélete, amelyek ma hozzájárulnak a szegénység és kirekesztés újratermelődéséhez. A horizontális célok között jelenik meg a roma kisebbség helyzetének érzékelhető javítása, beilleszkedésük segítése, szegregáltságuk, kirekesztettségük megszüntetése.
88
Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Jogok Országgyűlési Biztosa (2010): Jelentés a „Romák foglalkoztatása a közigazgatásban és az igazságszolgáltatásban” című program vizsgálatáról, Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Jogok Országgyűlési Biztosa, http://www.kszk.gov.hu/data/cms41774/Ombudsmani_jelent__s.pdf -letöltés dátuma: 2012. április 12.
291 / 389
68/2007. (VI. 28.) OGY határozat a Roma Integráció Évtizede Program Stratégiai Tervről (RIÉP) A Roma Integráció Évtizede Program célja, hogy felgyorsítsa, és fenntartható módon biztosítsa a romák társadalmi és gazdasági integrációját, és egyben hozzájáruljon a romákról alkotott kép pozitív irányú átalakulásához. A résztvevő országok a Program folyamán - a közösen kialakított keretek, célkitűzések között - saját gazdaság- és szociálpolitikájukkal összhangban tervezik és valósítják meg roma integrációs politikájukat, stratégiai tervet készítenek. A közösen elfogadott célkitűzések megvalósítását rendszeresen ellenőrzik, a stratégiai terveket szükség szerint módosítják. Az Országgyűlés a Stratégiai Tervet a Magyarországon élő romák gazdasági-társadalmi helyzetének javításával kapcsolatos elkötelezettsége jeleként fogadta el. A Stratégiai Terv négy prioritási területen (oktatás, foglalkoztatás, lakhatás és egészségügy), az egyenlő bánásmód érvényesítésével kapcsolatban, továbbá a kultúra, a média és a sport területén határoz meg átfogó célokat, a célokhoz kapcsolódó konkrét feladatokat, az ezekhez rendelt mutatókat, továbbá a feladatok eléréséhez szükséges intézkedéseket. A bevonás, szemléletformálás diszkriminációs jelenségek elleni küzdelem szakterülethez kapcsolódóan a RIÉP célként jelöli meg a romákkal szembeni diszkrimináció csökkentését, az esélyegyenlőség elősegítését a jogérvényesítés során. Megfogalmazza, hogy a négy prioritási területen elsősorban a szociális és területi szempontok alapján indokolt a feladatokat megfogalmazni. Az anti-diszkrimináció és a kultúra (roma kultúra, hagyományok megőrzése) területén van lehetőség arra, hogy az egyes intézkedésekben a romák, mint önálló célcsoport kerüljenek meghatározásra. A négy prioritási területen elsősorban a szociális és területi szempontok alapján indokolt a feladatokat megfogalmazni.89 Az alábbi esélyegyenlőségi szempontok érvényesítését helyezi előtérbe. A feladatokban és az intézkedésekben mindenhol meg kell jeleníteni az esélyegyenlőség, egyenlő hozzáférés elvét, mely segíthet a romák érdekeinek hatékonyabb érvényesítésében. A feladatokban és az intézkedésekben - a tervezés és a megvalósítás szintjein egyaránt - biztosítani kell a roma szakemberek részvételét, illetve ki kell építeni a roma szakemberekből álló hálózatokat, amelyek a döntéshozatali folyamatokban is részt tudnak venni. 90 A foglalkoztatás területén célként jelenik meg a közigazgatásban, közszolgáltatásban foglalkoztatott romák számának növelése, melynek megvalósításához az alábbi intézkedések szükségesek a RIÉP szerint. a) A közszféra különböző szintjein, mind a szakfeladatok, mind az adminisztráció területén lehetőleg minél több roma munkavállaló elhelyezkedésének elősegítése, az ehhez szükséges feltételek (pl. ösztöndíj) megteremtése.
89
Országgyűlés (2007): 68/2007. határozat a Roma Integráció Évtizede Program Stratégiai Tervről
90
Országgyűlés (2007): 68/2007. határozat a Roma Integráció Évtizede Program Stratégiai Tervről
292 / 389
b) Annak ösztönzése, hogy a települési önkormányzatok által készített esélyegyenlőségi tervben jelenjenek meg az önkormányzatnál, illetve az általa fenntartott intézményekben a romák foglalkoztatására irányuló intézkedések. c) A foglalkoztatásba ágyazott képzés és más eszközök igénybevételének elősegítése a közszférában dolgozó romák számának növelése érdekében. A romákat érintő munkaerő-piaci diszkrimináció visszaszorítása érdekében az állami és civil jogvédő intézmények, valamint a munkaügyi szervezetek közti együttműködés erősítése, a romákkal foglalkozó szervezetek és az állami intézményrendszer anti-diszkriminációs jelzőrendszerként is történő működésének elősegítése. A RIÉP-ben külön fejezetet kap az egyenlő bánásmód érvényesítése (anti-diszkrimináció) Az Országgyűlés az egyenlő bánásmód követelményének érvényesítésével kapcsolatban fő célként a romákkal szembeni diszkrimináció csökkentését, a jogérvényesítés során megvalósuló esélyegyenlőség elősegítését tűzi ki. Ennek eléréséhez a következő feladatok teljesítése szükséges: 1. A romákat érintő diszkriminációs esetek feltárásának és eredményes kezelésének elősegítése, az ehhez szükséges intézményrendszer továbbfejlesztése és az együttműködési mechanizmusok kialakítása. 2. A rejtett (feltáratlan) diszkriminációs esetek mechanizmusainak és lehetséges kezelésüknek kivizsgálása. 3. A diszkrimináció csökkentése érdekében az állami intézményrendszer mellett a romák jogi képviseletét ellátó civil szervezetek támogatása. A kultúra, a média és a sport területére vonatkozó feladatok között jelenik meg a romákról alkotott hiteles kép kialakításának elősegítése a médiában az alábbi eszközökkel. a) A romák társadalmi integrációját elősegítő - különös figyelemmel romák és nem romák együttműködése során megvalósult - sikeres helyi kezdeményezések, folyamatok bemutatásának ösztönzése az írott és elektronikus sajtóban. b) A roma újságírók és közszereplők rendszeres és hiteles megjelenésének támogatása a közszolgálati és kereskedelmi médiumok nem kisebbségi műsoraiban is. c) A médiában indokolt megjelenési lehetőséget biztosítani azoknak a híreknek, amelyek témája a roma közösségek, szervezetek részvétele települések, térségek közéletében, azok fejlesztésében. d) A romákat sztereotip módon bemutató hírek, adások elleni hatékony fellépés elősegítése.91 A Roma Integráció Évtizede Program elnökségi feladatait Magyarország 2007. július 1 és 2008. június 30. között töltötte be. A fejlesztési tervek és az esélyegyenlőség kérdése a bevonás, személetformálás, a diszkriminációs jelenségek elleni küzdelem szakterület szempontjából. Valamennyi fejlesztési terv közös jellemzője, hogy külön kiemelt roma fejezetük nincsen, ezt a prioritást „horizontális” célként kell érvényesíteni az egyes fejlesztési területeken.
91
Országgyűlés (2007): 68/2007. határozat a Roma Integráció Évtizede Program Stratégiai Tervről
293 / 389
Nemzeti Fejlesztési Terv (NFT) (2004-2006) Az NFT a következő feladatokat határozta meg: - társadalmi kirekesztés és diszkrimináció elleni fellépés, - a munkaerőpiacról kiszorult csoportoknak támogatott munkahelyek biztosítása, - a foglalkoztathatóság növelésével a társadalmi kirekesztéssel fenyegetett csoportok munkaerő-piaci integrációjának előmozdítása. A foglalkoztatás növelésének feltétele a leghátrányosabb helyzetű csoportok képzéshez való hozzáférésének, illetve foglalkoztathatóságának javítása, a társadalmi kirekesztés elleni küzdelem; ehhez szükség van az oktatási és képzési, foglakoztatási és szociális szolgáltatásokra, ezek minőségének és hozzáférhetőségének javítására, valamint az érintett csoportokkal szembeni attitűd pozitív irányú megváltoztatására, továbbá fontos szerepet kaptak a helyi foglalkoztatási kezdeményezések és a szociális gazdaság támogatása.
Új Magyarország Fejlesztési Terv (ÚMFT) (2007-2010) Az Új Magyarország Fejlesztési Terv szerint olyan kultúraváltást kell támogatni, mellyel megerősödhet a társadalmi szolidaritás és együttműködés, valamint a felértékelődhet az esélyegyenlőségnek, a megkülönböztetés tilalmának és az esélyek újratermelődésének a követelménye. A fejlesztési célok megvalósításánál kiemelt szerepet kap a területi és társadalmi kohézió erősítése - beleértve a nők és férfiak egyenlőségét, a hátrányos helyzetűek esélyegyenlőségét és a megkülönböztetés tilalmát is. A társadalmi kohézió erősítésének központi eleme az egyenlőtlenségek csökkentése, valamint a kirekesztés enyhítése. Fontos szempont a hátrányos helyzetűek esélyegyenlőségének, valamint a megkülönböztetés tilalmának biztosítása: a társadalmi kohézió megteremtése – a szegénység és a társadalmi kirekesztettség elleni küzdelem, a térségi adottságok figyelembevételével. A roma népesség társadalmi integrációját komplex társadalom- és gazdaságpolitikai beavatkozásokkal szükséges elősegíteni, így a programok egy része a következő dimenziók mentén lettek tervezve: - Csoportos célzás: A roma népességet azon jellemzők mentén célozza meg, amelyeken keresztül megragadhatók hátrányaik a társadalom egészéhez képest. - Területi célzás: Az elmaradott térségekre, településekre, településrészekre koncentrálódik, ahol magas a roma népesség aránya is. - Speciális programok: Nem területi, vagy csoportos célzáson alapulnak, hanem amelyek célcsoportját közvetlenül a roma népesség jelenti. Elvárt eredmények, indikátorok: a horizontális célok közül a környezeti, társadalmi, makroökonómiai fenntarthatóságra 9, a területi és társadalmi kohézióra 6 indikátor került meghatározásra, részben célértékekkel – a roma integráció szempontjából releváns: 294 / 389
-
a gyermekszegénység csökkentése (a gyermekek legfeljebb 12%-a éljen a szegénységi küszöb alatt) a szüleinél magasabb képzettséget nyújtó oktatási-képzési programokban résztvevők számának növekedése a hozzáadott érték növekedése az elmaradott kistérségekben a foglalkoztatási ráta növelése az elmaradott kistérségekben az aktív kereső nélküli háztartások arányának csökkentése a romákkal, fogyatékos emberekkel szembeni előítéletek mérséklődése
Új Széchenyi Terv (ÚSZT) (2011-2013) Az Új Széchenyi Tervben a társadalmi befogadás erősítése nem jelenik meg hangsúlyosan. Az ÚSZT programjai közül a foglalkoztatási programnak – amely egymillió munkahely létrehozását célozza – és az otthonteremtési programnak van jelentős roma integrációs hatása. A kiírások nagyobb része társadalmi célzással, kisebb része területi célzással járulhat hozzá a roma integrációhoz. Néhány kiírás kombinálja a társadalmi és a területi célzást (ld. gyerekesély, telep). Egy kiírás sem alkalmaz etnikai célzást, a romák, cigányok egyetlen ponton, az otthonteremtési program telep-rehabilitációs alprogramjában kerülnek nevesítésre 2011- Keret-megállapodás A kormány és az Országos Roma Önkormányzat (ORÖ) 2011. május 20-án keret-megállapodást kötött. A keret-megállapodás ún. együttdöntési rendszert vezet be. A keret-megállapodás különös hangsúlyt fektet a munkahelyteremtésre és az oktatás területén történő együttműködésre. Az ORÖ elsősorban a romák a foglalkoztatási, képzési, stb. programokba való bevonásában kap szerepet, oly módon, hogy a romák nem kizárólagosan, de szükségletarányosan vegyenek részt a programokban. A keret-megállapodás utóbb bekerült a Nemzeti reform programba és a Nemzeti társadalmi felzárkózási stratégiába is annak 2. számú mellékleteként. A bevonás, szemléletformálás, a diszkriminációs jelenségek elleni küzdelem területhez kapcsolódóan a keret-megállapodás az alábbiakat rögzíti: A Kormány új roma ösztöndíjprogramot indít. Mind a Kormány, mind az ORÖ támogatja a Keresztény Roma Szakkollégiumi Hálózat működését. A Kormány támogatást nyújt az ORÖ szervezésében kiválasztott és mentorált mintegy 200 roma családsegítő, szociális munkás, közösségfejlesztő, foglalkozásszervező és egészségügyi közvetítő képzéshez, munkagyakorlat szerzéséhez. A roma kultúra művelésének támogatása mellett a Kormány megteremti annak feltételét, hogy a többségi társadalom is megismerhesse a roma hagyományok és kultúra értékeit, ennek érdekében az ORÖ és a Kormány közösen európai színvonalú Roma Kulturális Központot hoz létre. A roma közélet erkölcsi és szakmai megújítása érdekében, a Kormány és az ORÖ 2012-ig Európai Uniós forrásokat is felhasználva létrehozzák a Roma Közéleti Akadémiát, és folyamatosan támogatják az általa a célok érdekében szervezett programok megvalósulását, annak érdekében, hogy mintegy 3000 roma közéleti szereplő fejlődését tudják biztosítani. 295 / 389
Az ORÖ részt vesz annak a megyei kormánymegbízottak által koordinált konfliktusmegelőző és kezelő mechanizmusnak a működtetésében, mely a helyi, közbiztonságot és a békés egymás mellett élést fenyegető jelenségek megelőzésére és kezelésére irányul. Nemzeti Reform Program (2011) A Széll Kálmán terv alapján készült Nemzeti Reform Program egyrészt az EU2020 stratégiára reflektálva a roma integráció szempontjából is fontos vállalásokat tesz, másrészt – az EU nemzeti roma integrációs stratégiák készítésére való felhívására hivatkozva – külön roma integrációs fejezetet is tartalmaz. Utóbbi fejezet részben a RIÉP stratégiai tervére, részben a kormány és az Országos Roma Önkormányzat keretmegállapodására épül. Nemzeti Társadalmi Felzárkózási Stratégia - mélyszegénység, gyermekszegénység, romák - és intézkedési terv (2011) A Nemzeti társadalmi felzárkózási stratégia a nemzeti roma integrációs stratégiák uniós keretrendszerébe illeszkedik. A „Legyen jobb a gyermekeknek ” nemzeti stratégiát és a RIÉP stratégiai tervének megközelítését és céljait integrálja. A Nemzeti Társadalmi Felzárkóztatási Stratégiát (NTFS) A Kormány 1430/2011. (XII. 13.) Korm. határozatban fogadta el 2011 novemberében. Nemzeti Társadalmi Felzárkózási Stratégia egyik legfőbb célja, hogy összehangolja a szegénység csökkentését célzó hazai stratégiai terveket és intézkedéseket. Ennek érdekében a Stratégia integrálja az Európa 2020 Stratégia Nemzeti Reformprogramjának szegénység csökkentését szolgáló célkitűzéseit, valamint a Kormány és az Országos Roma Önkormányzat között létrejött keret-megállapodásban foglalt célokat. A bevonás, szemléletformálás, a diszkriminációs jelenségek elleni küzdelem valójában az alábbi négy részterületet foglalja magába: civil szervezetek, érintettek bevonása; kétirányú szemléletformálás; kommunikáció, valamint közösségi konfliktusok – közbiztonsági problémák. A különböző részterületek közös vonása, hogy a bevonás, szemléletformálás, a diszkriminációs jelenségek elleni küzdelem területén van lehetőség arra, hogy az egyes intézkedésekben etnikai alapú célzást alkalmazzanak. A civil szervezetek, érintettek bevonása részterület központi eleme a szegénységben élők és a roma közösség és tagjainak „helyzetbe hozása” (empo erment), annak érdekében, hogy az esélyegyenlőség aktív gyakorlásával legyen lehetőségük alakítani a társadalmat. Ide tartozik a roma civil társadalom erősítése, a romák civil és politikai szerepvállalásának ösztönzése, ösztöndíjprogramok megvalósításának támogatása. Kiemelt cél, hogy a projektek tervezésébe és végrehajtásába minden esetben be kell vonni a helyi lakosságot, önszerveződéseket, civil szervezeteket, egyházakat, szakmai szervezeteket. A kétirányú szemléletformálás részterülethez kapcsolódó kezdeményezések átfogó célja, hogy a többségi társadalmat meggyőzze arról, hogy a társadalmi integráció közös nemzeti érdek. Ennek direkt eszközei a közvéleményt célzó kampányok, a szociális, egészségügyi, közigazgatási, igazságszolgáltatási valamint rendfenntartási területeken dolgozók célzott képzése, az előítéletek leépítését célzó média tevékenység támogatása, európai színvonalú roma kulturális központ, valamint Roma Közéleti Akadémia létrehozása. A roma kultúra értékeinek megismertetése a roma kultúra ápolása hozzájárul a romákkal kapcsolatos társadalmi kép pozitív irányú formálásához is.
296 / 389
A kommunikáció részterület központi hipotézise, hogy a stratégia végrehajtása kezdetétől a lehető legszélesebb körben szükséges a mai magyar – valamint közvetve az összeurópai – társadalmat rádöbbenteni a mihamarabbi cselekvés fontosságára, illetve elkerülhetetlenségére, mivel az ország egészének a támogató részvétele kell a megvalósításhoz, melynek feltétele a teljes, széleskörű társadalmi befogadás. 92 Az elismerten nehéz helyzetük ellenére a roma közösségektől is elvárható a változás szándéka és a felzárkózás folyamatában való aktív és eredményes részvétel. Kiemelt fontossággal bír a helyi bizalom újbóli megteremtését romák és nem romák között, a helyi önkormányzatok/kistérségi társulások esélyegyenlőségi tervének elfogadása az egyenlőtlenségek csökkentésére, illetve a helyben már megvalósult jó-gyakorlatok és sikeres helyi együttműködések felkutatása és a társadalommal való széles körű megismertetése. Közösségi konfliktusok – közbiztonsági problémák részterület céljai között szerepel, hogy a városi és vidéki közösségek közbiztonsága és konfliktusmentes együttélése érdekében programokat kell indítani a rendőrség, a cigány kisebbségi önkormányzatok, civil szervezetek együttműködésével a polgárőrség, a közösségi és szomszédsági bűnmegelőzés, a drogprevenció és a konfliktuskezelés területén a helyi sajátosságok figyelembevételével és a helyi nyilvánosság minél szélesebb körű bevonásával – különösen a konfliktusokkal terhelt településeken. Célzott rendvédelmi intézkedésekkel kell fellépni az uzsora, valamint az emberkereskedelem és a prostitúcióra kényszerítés jelenségének hatékony visszaszorítása érdekében. mediációs, közösségfejlesztő, valamint közösségi bűnmegelőzési programokat kell indítani a rend tartós helyreállítása és a közösségek konfliktusmentes együttélése érdekében A részterület céljainak megvalósításában elsősorban az EU forrásokra számít a finanszírozásban. A romaintegrációt segítő kormányzati intézkedések értékelése A romaintegrációt segítő kormányzati intézkedéseket két nagyobb időszakra oszthatjuk. 2005-ig kormányhatározattal elrendelt intézkedéscsomagok révén valósult meg a kormányzati irányítás a cigányság helyzetének javítására. 2005-től a Roma Integráció Évtizede Program (RIÉP) meghirdetésétől a korábbi kormányzati intézkedésekhez képest konkrétabb és a pontos határidők következtében jobban számon kérhető feladatokat tartalmaz a stratégia végrehajtása érdekében. A kormányhatározatok emellett az egyes intézkedések forrását is rögzítik. Az első időszakban jellemző kormányzati intézkedések általában középtávra (két évre) meghatározó intézkedéscsomagok voltak, az egyes minisztériumok maguk határozták meg, milyen, a romák számára is elérhető programokat kívánnak megvalósítani, és ezekre mennyi pénzt áldoznak a tárca keretéből. Általánosságban jellemző volt, hogy hiányzott a teljes forrásbiztosítás, nem oldódott meg a forráskoncentráció, sőt még a források megfelelő koordinációja sem. Az Állami Számvevőszék Fejlesztési és Módszertani Intézete az 1995-2005 közötti időszakra vonatkozóan az alábbi megállapításokat tette 2008-ban a középtávú intézkedési csomagok értékelése kapcsán:
92
Magyar Köztársaság Kormánya (2011): Nemzeti társadalmi felzárkózási stratégia - mélyszegénység, gyermekszegénység, romák - (2011-2020)
297 / 389
„A középtávú intézkedési csomagokról elmondhatjuk, hogy azok általában sok feladatot meghatároznak, de számos feladat megfogalmazása túl általános, ezért nehezen számon kérhető; illetve egyes feladatokért több tárca is felelős, nincsenek meghatározva feladatrészek. A kormányhatározatok komplex feladatainak (egy minisztérium főfelelőssége és több, a témában érintett minisztérium közös feladata) a megvalósítása a gyakorlatban nem működött. A főfelelős minisztériumnak nem volt valós irányítási, koordinációs lehetősége, pénzügyi befolyása meg különösen nem a közös megvalósításra, így minden minisztérium a maga módján és saját hatáskörében próbált valamivel hozzájárulni a feladat teljesítéséhez; • nem jelölik meg a célokhoz szükséges pénzeszközök nagyságrendjét, azok forrását, mindezeket a tárcákra bízzák, ezért a költségvetési források szétforgácsolódtak a tárcák között, egyes részfeladatokra több esetben jelképes összegeket terveztek, és fordítottak a tárcák; • a forrásfelhasználás nem transzparens, nehezen ellenőrizhető, vannak feladatok, amelyeknek forrásai nevesítettek, vannak, amelyek a kisebbségi büdzséből valósulnak meg. A tényleges roma célú felhasználásra, annak ellenőrzésére nem voltak kidolgozott módszerek, a cigány társadalmi szervezetek számára különösen átláthatatlan volt a programok megvalósítása; • az egységes beszámoltatás érdekében hozott intézkedések ellenére a költségvetési források hatékony és ellenőrizhető felhasználásában nem történt érdemi változást előidéző előrelépés; • nem alkalmaztak indikátorokat.”93 A kétévenként készült ún. romaügyi jelentések az egyes minisztériumok szakmai és pénzügyi beszámolójára épülnek, melyeket 2007-től a Roma Integrációs Tanács hagyott jóvá. Az áttekintés 2002 és 2008 közötti jelentésekben mutatja be a megvalósult intézkedéseket. Jelen vizsgálati szempontunkat figyelembe véve az alábbi intézkedések történtek a bevonás, személetformálás, a diszkriminációs jelenségek elleni küzdelem területen az egyes minisztériumokban. 2002-2003 Jogszabályi háttér: a cigányság életkörülményeinek és társadalmi helyzetének javítására irányuló középtávú intézkedéscsomagról szóló 1047/1999. (V. 5.) Korm. határozat Diszkrimináció ellenes programok, kommunikáció megvalósulása: A belügyi tárca véleménye szerint a rendőrség és a kisebbségi önkormányzatok közötti együttműködésben megmutatkozó zavarok az abban résztvevők aktív közreműködésének, illetőleg a kisebbségi önkormányzatok megyei szintű szervezeteinek hiányával indokolható. Emellett szükséges a roma koordinátorok aktívabb szereplésének elősegítése is. A megyei munkaügyi központokkal való együttműködés ellenére a rendőri pályát választó roma fiatalok alacsony létszámára tekintettel indokolt a pályázati rendszer hiányosságainak kiküszöbölése. A jogvédelem területén az igazságügyi tárca szakmai irányításával – a MEH, illetve a 2004. évi kormányzati struktúraváltást követően az ICSSZEM roma ügyekért felelős politikai államtitkára, a 93
Állami Számvevőszék Fejlesztési és Módszertani Intézet: Összegző, helyzetfeltáró tanulmány A magyarországi cigányság helyzetének javítására és felemelkedésére a rendszerváltás óta fordított támogatások mértékéről és hatékonyságáról, ÁSZ, 2008
298 / 389
Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Hivatal (a továbbiakban: NEKH) és az OCÖ együttműködésében – az ügyvédek szakmai munkájának is köszönhetően működött az IM Roma Anti-diszkriminációs Ügyfélszolgálati Hálózata. Az intézményrendszer infrastrukturális hátterének javítása terén történtek előrelépések, de annak fejlesztése a jövőben – a Hálózat tevékenységéről való széles körű tájékoztatást is beleértve – az együttműködő partnereknek az OCÖ-val együttesen kiemelt feladata. A NEKH tevékenységei közül példaértékű a jogvédő szervezetek, intézmények támogatása, valamint a középtávú intézkedéscsomag végrehajtásával kapcsolatos kommunikációs feladatok teljesítése, amely tárcák közötti és az OCÖ-val való együttműködésben valósult meg. A 2003. évben elvégzett feladatok, programok közül kiemelt jelentőségű volt a 2000 óta folyamatban lévő Roma Integrációs PHARE-programok egyes projektjeinek eredményes lezárása, illetőleg folytatása, a Roma eb kormányzati portál elindítása, a Magyarországi Cigányokért Közalapítvány által működtetett – évről évre emelkedő létszámú – cigány tanulók tanulmányi ösztöndíj programjának folytatása. 2004-2006 Jogszabályi háttér: a romák társadalmi integrációját elősegítő kormányzati programról és az azzal összefüggő intézkedésekről szóló 1021/2004. (III. 18.) Korm. határozat A jogegyenlőség érvényesítése érdekében a tárcák által kezdeményezett és megvalósított legfontosabb projektek az alábbiakban foglalhatók össze. Roma Antidiszkriminációs Ügyfélszolgálati Hálózat működtetése. A roma partnerekkel (cigány kisebbségi önkormányzatok, roma civil szervezetek) egyre kiterjedtebb és összehangoltabb volt az együttműködés. Részt vettek a programtámogató tevékenységekben, esetenként foglalkoztatási lehetőséget biztosítottak a programok munkatapasztalat-szerzést célzó szakaszában. 2004-ben a munkaügyi központok és kirendeltségeik érvényes megállapodásainak száma cigány kisebbségi önkormányzattal ötszáznegyven (a korábbi négyszázharminchét helyett), illetve a civil szervezettekkel száznégy (a korábbi harminc helyett) volt. A munkaügyi központokban 2004 szeptemberétől diplomás roma foglalkoztatás-szervezők dolgoztak, segítve a területi munka összehangolását. A 2005. évről szóló jelentés konkrét számadatokat nem említ, azonban hangsúlyozza, hogy a romákat érintő programok tervezése, szervezése és megvalósítása terén a megyei munkaügyi és a regionális képző központok továbbra is folyamatosan együttműködnek a cigány kisebbségi önkormányzatokkal és a roma civil szervezetekkel, akik igényeikkel, ötleteikkel segítik a programok előkészítését. Az együttműködési megállapodások megkötése az egyes megyékben továbbra is eltérő képet mutat. A megyék különböző területi adottságai, települési struktúrája miatt egyes megyék roma önkormányzati szövetségekkel, míg mások önkormányzatokkal kötnek megállapodást. A roma civil szférával önálló, illetve egy-egy programra érvényes megállapodásokat kötöttek. A 2004. évre vonatkozó beszámolók alapján a fejezethez kapcsolódó feladatok közül a kulturális tárca több olyan „nem célzottan roma programot” valósított meg, amely nem képezi a Kormányzati Program tárgyát, mégis nagy valószínűséggel érint romákat. Ilyenek voltak az amatőr művészeti fesztiválok (pl. a Magyar Speciális Művészeti Műhely Egyesület évente megrendezésre kerülő művészeti fesztiváljai, a Kárpát-medencei Mesemondó Verseny és Találkozó, az Országos Táncház-találkozó és Kirakodó Vásár), illetve a Magyar Művelődési Intézet Roma Osztályának szervező, koordináló tevékenysége. 299 / 389
A tárca 2005. évi beszámolójában jelezte, hogy a kormányzati programhoz kapcsolódó feladatok többségét forráshiány miatt nem tudta megvalósítani. A roma kulturális területet érintően több kezdeményezést indítottak el. Ilyen volt a megszűnés előtt álló 100 tagú Budapest Cigányzenekar helyzetének rendezése; a szórakoztató iparban dolgozó zenészek foglalkoztatás- és társadalompolitikai helyzete; a probléma megoldására kormány előterjesztés készítésének javaslata a tárcák bevonásával, egyeztetések lefolytatása; a „befogadó Európa” című konferencia előkészítésében való részvétel. Ezen belül az egyetemes kultúra részét képező roma kulturális értékek bemutatása; kortárs Roma Galéria és Művészeti Központ létrehozása. Roma riporterek, műsorvezetők nem kisebbségi műsorokban való rendszeres megjelenésének támogatása érdekében az esélyegyenlőségi tárca (nemzetközi szervezetekkel együttműködésben) gyakornoki programot indított – hatmillió Ft támogatással - a Magyar Televízióban, amely során öt gyakornok kapott ösztöndíjat egy évre. A program célja a közszolgálati és a kereskedelmi elektronikus médiában roma riporterek, műsorvezetők nem kisebbségi műsorokban való rendszeres megjelenése volt. A 2004. év folyamán a projektekhez monitoring és minőségbiztosítás, illetve hatás- és elégedettségvizsgálat még nem párosult; ez utóbbi kettő azonban szerepelt a tervezésben. A 2006. évben az Oktatási és Kulturális Minisztérium az alábbi intézkedéseket tette: Roma szakemberek média képzése (2006. márciusban indult a képzés, mely 2007-ben fejeződik be a Roma Produkciós Alapítvány gondozásában); 2006. május 19-20-án nemzetközi konferenciát rendeztek „Európai Roma Tele-vízió” címmel. A 2004-es jelentés szerint az illetékes tárca a roma kulturális értékeket megjelenítő kiadványok, katalógusok megjelenését a Nemzeti Kulturális Alapprogramból elkülönített 7 M Ft-tal támogatta, melynek keretében a beérkezett pályázatok 80 százaléka részesült támogatásban. A Nemzeti Kulturális Alap Roma Kollégiumának költségvetéséből 26 M Ft-al támogatták a roma kulturális rendezvényeket, és 10 M Ft állt rendelkezésre a gyermek hagyományőrző táborok megvalósítására. A 2005. évben a kulturális tárca miniszteri keretén belül 25 M Ft volt elérhető roma kulturális feladatokra, elsősorban kulturális programok támogatására, ezen belül kiadványok megjelentetésére is. 2006-ban az OKM háttérintézménye, a Nemzeti Kulturális Alap szakmai kollégiumai által meghirdetett pályázatok keretében volt lehetőség kiadványok és katalógusok támogatására, azonban a tárca beszámolója alapján roma pályázók nem éltek a lehetőséggel. A pénzügyi források nagymértékű csökkentése következtében 2006-ban Roma Szakkollégium nem alakult, a roma kulturális élet szereplői a többi szakkollégiumhoz (közművelődési, szépirodalmi stb.) fordulhattak. A roma színházi előadások megvalósítását a Művészeti Főosztály támogatta; forrást az Önkormányzati és Területfejlesztési Minisztérium biztosított. 2007-2008 A romák társadalmi integrációja érdekében tett kormányzati intézkedések, a Roma Integráció Évtizede Program magyarországi végrehajtása kapcsán. Anti-diszkrimináció területén a Civil szervezetek és az anti-diszkriminációs törvény végrehajtása c. Átmeneti Támogatás (Transition Facility) program. Célja a diszkrimináció ellenes küzdelem támogatása és az egyenlő bánásmód elvének megvalósítása a civil társadalom, valamint az Egyenlő Bánásmód Hatóság intézményfejlesztése révén. A program első része egy ún. T inning Light (ikerintézményi 300 / 389
együttműködés) komponens, melynek célja az anti-diszkriminációs törvény végrehajtásának elősegítése, az Európai Unió irányelveinek gyakorlatba való átültetése, a megfelelő intézmények és kormányzati stratégiák, valamint együttműködési hálózatok kialakításával, az Egyenlő Bánásmód Hatóság intézményfejlesztése révén. A második és harmadik rész grant (támogatási) projektek megvalósítására nyújt lehetőséget. A civil szféra számára nyújt támogatást az emberi jogok és az egyenlő bánásmód elvének megvalósítása, a társadalmi-gazdasági fejlesztés, az oktatás és a képzés területét érintő projektek megvalósításához. Roma Anti-diszkriminációs Ügyfélszolgálati Hálózat működtetése. A Hálózat által kezelt ügyek többsége munkaügyi diszkriminációval, lakhatással, szociális támogatással, személyhez fűződő jogok védelmével és oktatási intézményekben tapasztalt jogsérelemmel kapcsolatos jogvita volt. A 2007. évben létrejött Civil Ernyő a Roma Integrációs Tanács mellett működő konzultatív, véleményező, javaslattevő civil szerveződés, mely véleményt nyilvánít a RIT ülésein napirendre tűzött, a romák társadalmi integrációját érintő jelentősebb szabályozási és intézkedési javaslatokról, valamint tájékoztatókról, beszámolókról. A kialakított szakmapolitikai állásfoglalásokat, javaslatokat a RIT ülésein a Civil Ernyő koordinátora terjeszti elő, illetve képviseli; A Roma Integrációs Tanács keretein belül - elsősorban a Tanács civil delegáltjainak közreműködésével – működik az ún. Roma Irányító és Monitoring Bizottság (RIMB), mely a Roma Integráció Évtizede Stratégiai Tervről szóló 68/2007. (VI. 28.) OGY határozatban, valamint az 1105/2007. (XII. 27.) kormányhatározatban foglalt feladatokhoz, programokhoz kapcsolódóan monitorozási feladatokat lát el. 2009-2011 2009-2010 Kormányzati programcsomag az integráció felgyorsítására három célirányos beavatkozás meghirdetése. Az első komplex intézkedéscsomag a hátrányos helyzetű népcsoportok által sűrűn lakott településrészek, szegregátumok felszámolását célozza. Az intézkedéscsomag második eleme az úgynevezett esélyegyenlőségi elvű támogatáspolitika kiterjesztését célozza. Az esélyegyenlőségi törvény módosításával a hazai és nemzetközi fejlesztési források felhasználásakor kötelezővé vált az esélyegyenlőségi tervek elkészítése és a programvégrehajtások során az abban foglaltak megvalósítása. A harmadik intézkedés – a Diplomás romák a közigazgatásba című uniós forrásból finanszírozott program – célja az, hogy a diplomával rendelkező romák nagyobb számban kerülhessenek be a központi közigazgatásba, valamint az államigazgatás területi és helyi szerveibe, ahol a végzettségüknek megfelelő szakfeladatokat látnak el. Az Ebktv. 2010. május 1-jén hatályba lépett 63/A. §-a arról rendelkezett, hogy a helyi önkormányzat, valamint a többcélú kistérségi társulás öt évre szóló helyi esélyegyenlőségi programot fogad el, melyet kétévente át kell tekinteni és szükség esetén felül kell vizsgálni, valamint hogy a helyi önkormányzat, valamint a többcélú kistérségi társulás az államháztartás alrendszereiből, az európai uniós forrásokból, illetve a nemzetközi megállapodás alapján finanszírozott egyéb programokból származó, egyedi döntés alapján nyújtott, pályázati úton odaítélt támogatásban csak akkor részesülhet, ha az Ebktv. rendelkezéseinek megfelelő, hatályos helyi esélyegyenlőségi programmal rendelkezik. Ezeket 301 / 389
rendelkezéseket a törvénymódosítás szerint a 2010. július 1-jét követően meghirdetett pályázatokra kellett alkalmazni, ám 2010 júniusában ezt a határidőt az országgyűlés 2011. december 31-ére, majd 2011. december 22-én 2012. november 1-jére módosította. A törvény szerint a helyi esélyegyenlőségi program előkészítésébe, illetve áttekintésébe, valamint felülvizsgálatába 2010. október 1-jétől esélyegyenlőségi szakértőt kellett bevonni. Az elfogadott helyi esélyegyenlőségi programhoz, annak áttekintéséhez, valamint felülvizsgálatához csatolni kellett az előkészítésben résztvevő esélyegyenlőségi szakértő véleményét. Az Ebktv. módosításához az alábbi három végrehajtási rendelet kapcsolódott: 1. Az esélyegyenlőségi szakértők képzésének követelményeiről szóló 118/2010. (IV. 16.) Korm. rendelet 2. Az Országos Esélyegyenlőségi Szakértői Névjegyzékről, az esélyegyenlőségi szakértői tevékenység végzéséről és annak feltételeiről, a szakértő működéséről szóló 119/2010. (IV. 16.) Korm. rendelet 3. A helyi esélyegyenlőségi program elkészítésének szempontjairól szóló 120/2010. (IV. 16.) Korm. rendelet A 119/2010. (IV. 16.) Korm. rendelet értelmében az esélyegyenlőségi szakértői tevékenység folytatására a Nemzeti Rehabilitációs és Szociális Hivatal (NRSZH) – a rendelet kiadásakor még Foglalkoztatási és Szociális Hivatal - adott engedélyt, vezette az Országos Esélyegyenlőségi Szakértői Névjegyzéket, valamint a helyi esélyegyenlőségi program elkészítéséhez és felülvizsgálatához a helyi önkormányzat vagy a többcélú kistérségi társulás kérelmére nyolc napon belül a névjegyzékben szereplő szakértők közül szakértőt jelölt ki. A helyi esélyegyenlőségi programok előkészítésébe bevonandó esélyegyenlőségi szakértőket a Foglalkoztatási és Szociális Hivatal (FSZH, jogutódja a Nemzeti Rehabilitációs és Szociális Hivatal, NRSZH), valamint a Kormányzati Személyügyi Szolgáltató és Közigazgatási Képzési Központ (2011. január 1-jétől Nemzeti Közigazgatási Intézet, a továbbiakban: NKI) az „Esélyegyenlőség-elvű fejlesztéspolitika kapacitásának biztosítása” című ÁROP-2010/117 kódszámú kiemelt projekt keretében kezdte el felkészíteni. Esélyegyenlőségi szakértő az lehetett, aki rendelkezett felsőfokú végzettséggel vagy szakképesítéssel, külön meghatározott képzésben vett részt (vagy igazoltan részt vett közoktatási esélyegyenlőségi intézkedési terv előkészítésében), és esélyegyenlőségi szakmai gyakorlattal rendelkezett. A koncepció szerint az ingyenes képzési program sikeres elvégzését követően a résztvevők kérelmezhették volna az Országos Esélyegyenlőségi Szakértői Névjegyzékbe történő felvételüket, és szakértőként – díjazás ellenében, melyet a kiemelt projekt kerete terhére, a projektgazdával kötött szerződés alapján kaptak volna – segítséget tudtak volna nyújtani a települési önkormányzatoknak a helyi esélyegyenlőségi programjuk elkészítésében, valamint kiállították volna a szakértői véleményt. A Foglalkoztatási és Szociális Hivatalhoz (jelenleg Nemzeti Rehabilitációs és Szociális Hivatal) beérkezett kérelmek alapján kerültek volna kirendelésre a szakértők a kérelmező települési önkormányzathoz, és ellátták volna a vonatkozó jogszabályokból rájuk háruló kötelezettségeket, így részt vettek volna a települési önkormányzatok esélyegyenlőségi programjának elkészítésében. Az esélyegyenlőségi szakértők felvételi vizsgájának, képzésének, záró vizsgájának első üteme 2010 júniusában lezárult. A képzésen 26 fő vett részt, a képzést sikeresen elvégzők (23 fő) tevékenységének engedélyezése, valamint a névjegyzék közzététele megtörtént. A forráshiányra való tekintettel 2010 júniusát követően a KSZK több képzést nem indított, ezért 2010 júniusától kizárólag közoktatási 302 / 389
esélyegyenlőségi szakértők kerülhettek fel az Országos Esélyegyenlőségi Névjegyzékbe. Ugyanakkor az Ebktv. 63/A. § (2) bekezdése alapján a helyi esélyegyenlőségi programok kiterjednek a hátrányos helyzetű társadalmi csoportok oktatási, lakhatási, foglalkoztatási, egészségügyi és szociális helyzetének feltárására és az ennek javítását célzó intézkedésekre, tehát a létrejöttükben közreműködőktől nem csupán közoktatási, hanem komplex esélyegyenlőségi ismeretek várhatók el. Az NRSZH-nak a jogszabály szerint 8 napon belül kellett volna kijelölnie esélyegyenlőségi szakértőt, a forráshiány miatt azonban a kérelmezőket válaszlevelükben arról tájékoztatták, hogy jelenleg nem áll módjukban szakértő kijelölése. Tehát az esélyegyenlőségi szakértők képzése, az Országos Szakértői Névjegyzék bővítése és az esélyegyenlőségi szakértők kijelölése – melyet a 118, 119/2010-es Korm. rendeletek szabályoznak – az ÁROP-2010/117 kódszámú kiemelt projekt visszavonása miatt szűnt meg. Az új ÁROP 1.1.16 kiemelt projekt az előzőétől lényegesen eltérő struktúrában kívánja segíteni a helyi esélyegyenlőségi programok elkészülését. A kiemelt projekt visszavonását követően az önkormányzatok maguk finanszírozták, ha helyi esélyegyenlőségi programjuk elkészítéséhez esélyegyenlőségi szakértőt kívántak igénybe venni.
303 / 389
Esettanulmány I: Romák foglalkoztatása a közigazgatásban (ÁROP 2.2.9/A-B/2010) Vezetői összefoglaló A 2010-ben meghirdetett “Romák foglalkoztatása közigazgatásban és az igazságszolgáltatásban” támogatási konstrukció két fő részből –kiemelt projektből, és normatív pályázati részből áll. Normatív pályázatot a közigazgatási szervek roma szakértők határozatlan idejű foglalkoztatására nyújthattak be. A normatív pályázatok két komponens keretében jelentek meg, melyek közül az egyikre az országos illetékességű szervek (ÁROP – 2.2.9/ A – 2010), a másikra pedig a konvergencia régiókban illetékességgel rendelkezők pályázhattak (ÁROP – 2.2.9/B – 2010). A normatív pályázat keretében az intézményekhez felvett roma foglalkoztatottak legfeljebb 12 havi bruttó bérét és az ehhez kapcsolódó járulékokat, illetve a pályázó szerv belső szabályzatában található egyéb juttatásokat (pl. utazási költségtérítés, cafeteria-juttatások) lehetett elszámolni. Elszámolhatóak voltak emellett a projekt szakmai megvalósításával összefüggő személyi jellegű költségek és járulékaik. A kiemelt projekt célja a program koordinációjának ellátása volt, melyre a Kormányzati Személyügyi Szolgáltató és Közigazgatási Képzési Központ (KSZK), jelenlegi nevén Nemzeti Közigazgatási Intézet (NKI), vagy az általa vezetett konzorcium nyújthatott be projektjavaslatot. A támogatható tevékenységek közé tartozott szakértői tanácsadás igénybevétele, képzések szervezése és lebonyolítása, mentorálás biztosítása, a projekt egyes tevékenységeinek saját teljesítés keretében történő végrehajtása. Elszámolhatóak voltak a képzéshez és a versenyvizsgáztatás igénybevételéhez kapcsolódó bizonyos költségek, például az oktatók díja, versenyvizsga díja, vagy a képzésben és a versenyvizsgán résztvevők utazási költségei. A program kormányzati stratégiai alapja a 68/2007. (VI.28.) országgyűlési határozat keretében elfogadott Roma Integráció Évtizede Program Stratégiai Tervben fogalmazódik meg, melynek a foglalkoztatás területére vonatkozó feladatai között jelenik meg „A közigazgatásban, közszolgáltatásban foglalkoztatott romák számának növelése”. Emellett a nemzeti roma integrációs stratégiák európai keretrendszeréhez készült bizottsági ajánlás (a tanácsi határozat előkészítő anyaga) is leszögezi: „A közszférában megfelelő figyelmet kell fordítani arra, hogy szakképzett, roma származású köztisztviselőket alkalmazzanak.” A program szakmai koncepciója korábban részben már megfogalmazódott a Szociális és Munkaügyi Minisztérium (SZMM) Roma integrációs főosztályán, ugyanakkor az SZMM Roma Integrációs főosztálya a program tervezésének korai szakaszában vett részt, a kiemelt projekt lebonyolítását az NKI egyedül hajtotta végre. 2009 nyarán a konkrét kezdeményezés a miniszterelnök környezetéből indult, a programról a nyilvánosság 2009 szeptemberében értesülhetett először, amikor Bajnai Gordon miniszterelnök a Romaversitas Alapítvány tanévnyitóján bejelentette, hogy a Kormány 200 diplomás roma szakember felvételét kezdeményezi a közigazgatásba.
304 / 389
A programot az Államreform Operatív Program 2009-2010.évi akcióterve tartalmazta, a pályázat meghirdetésekor a támogatásra rendelkezésre álló keretösszeg 1 milliárd forint, melynek forrását az Európai Szociális Alap és a Magyar Köztársaság költségvetése társfinanszírozásban biztosította A kiemelt projekt és a normatív pályázatok megvalósulása együttesen járulhat hozzá a roma integrációs célok megvalósulásához különös tekintettel a Nemzeti Felzárkóztatási Stratégia Bevonás, szemléletformálás, a diszkriminációs jelenségek elleni küzdelem szakterületén megfogalmazott empowerement, - azaz a roma közösség és tagjainak helyzetbe hozása - mint szakpolitikai cél megvalósulásához. A program megvalósulásának elemzése másodlagos dokumentumelemzéssel történik, melyhez az alábbi dokumentumokat használjuk fel: Borbás Gabriella és mtsai (2011): Konstrukció esettanulmány: Romák foglalkoztatása a közigazgatásban (ÁROP 2.2.9/A-B/2010)- Roma integrációt szolgáló EU-s fejlesztések értékelése, c. projekt háttértanulmányának részeként készült konstrukció esettanulmány (2011. december), Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Jogok Országgyűlési Biztosának 2010-ben készült jelentése a program vizsgálatáról, pályázati dokumentáció, illetve a sajtóban megjelent hírek, tudósítások. Annak ellenére, hogy a kiemelt projekt jelen vizsgálat készítésekor még nem zárult le, így a program belső értékelési és a visszacsatolási szakaszairól még nem állnak rendelkezésre releváns információk, a társadalmi felzárkózás szakpolitika-alkotási ciklus integrált folyamatmodelljeinek szempontjából r - a kiemelt projekt és a normatív pályázatok komplex programként történő megvalósításának vizsgálata különösen indokolt az alábbi szempontok miatt. A program széles nyilvánosságot kapott a már a tervezés során is. A program mintaként szolgál az adott társadalmi csoport előnyben részesítésének gyakorlati megvalósulására, konkrétan az arányossági egyenlőség, mint cél megvalósítása iránt tett intézkedésre. Az eredményegyenjogúság, (arányossági egyenlőség) ebben az esetben nem a kiindulási esélyek egyenlőségére helyezi a hangsúlyt, hanem arra, hogy egy adott beosztásban dolgozó személyek körében a társadalmon belüli arányuknak megfelelő arányban legyenek jelen a különböző csoportok. A program megvalósítása példaként szolgál a szenzitív adatkezelés problematikájára. A program megvalósítása kapcsán számos –korábban már említett- értékelés kiemeli, hogy annak ellenére, hogy a program úgy került meghirdetésre, hogy nem volt kellően előkészítve, a program koordinálása is bizonytalan volt, illetve a megvalósítás is számos problémát hozott felszínre, a hibákat elemezve a jövőben is szükség lenne hasonló célú programokra. A folyamat felülvizsgálatával a hibák kiküszöbölésével, a program továbbfejlesztésével hozzájárulhat a szakpolitikai cél megvalósulásához a később meghirdetett programok megvalósítása révén. Javaslatok a szakpolitika-alkotás folyamatmodelljére az (ÁROP 2.2.9/A-B/2010) Romák foglalkoztatása a közigazgatásban program példája alapján az ombudsmani jelentés figyelembevételével:
Az alapjogoknak az esélykiegyenlítő programok révén való érvényesítése sokkal nagyobb körültekintést igényel, ide értve a szükséges hatásvizsgálatot és a szakmai, jogi, költségvetési
305 / 389
elemzést, transzparencia folyamatos biztosítását. A programok kommunikációja a nyilvánosság biztosításának kérdése rendkívül fontos a kétirányú szemléletformálás szempontjából. A foglalkoztatás terén az esélykiegyenlítő, megerősítő intézkedések tervezésekor tekintetbe kell venni az adott célcsoport sajátosságait és a munkaügyi szabályokat. Hasonló programok indításakor figyelni kell arra, hogy legyen több évre tervezhető, úgy a munkáltatók, mint a munkavállalók számára, egyrészt rendszeresen ismétlődő meghirdetéssel, másrészt egy-egy meghirdetés alkalmával hosszabb távú foglalkoztatás lehetővé tételével; legyenek egyértelműen meghatározva és az érdeklődők számára kommunikálva a belépési feltételek (pl. releváns végzettség kell) és a folyamat lépései (pl. meg kell egyezni egy munkáltatóval); legyen érdemi mentorálás, beleértve a mentorok felkészítését, koordinálását, és a befogadó közeg tréningjét is. Valamennyi jövőbeni címzett program esetében ki kell dolgozni egy eljárásrendet, annak érdekében hogy a roma származásúak esélykiegyenlítő programjaiban csak a célcsoportba tartozók vehessenek részt. A diplomás romák foglalkoztatásának elősegítésére például bevezethető a munkaerő piacon alkalmazott ajánlás (így például több ajánló levél csatolása, amelyet kiadhat a kisebbségi önkormányzat, a korábbi munkáltató, iskola, olyan roma társadalmi szervezet, amelynek a pályázó a tagja, tehát ahol érdemi információk és személyes kapcsolatok alapján lehet nyilatkozni a jelöltről), a pályázati eljárásba beépített beszélgetés vagy más kritériumok rögzítése
Folyamatmodell elemei: A program előkészítettsége, szakmai megalapozása A program kormányzati stratégiai alapját a 68/2007. (VI.28.) országgyűlési határozat keretében elfogadott Roma Integráció Évtizede Program Stratégiai Tervben fogalmazódik meg, melynek a foglalkoztatás területére vonatkozó feladatai között jelenik meg „A közigazgatásban, közszolgáltatásban foglalkoztatott romák számának növelése”. Emellett a nemzeti roma integrációs stratégiák európai keretrendszeréhez készült bizottsági ajánlás (a tanácsi határozat előkészítő anyaga) is leszögezi: „A közszférában megfelelő figyelmet kell fordítani arra, hogy szakképzett, roma származású köztisztviselőket alkalmazzanak.” A program szakmai koncepciója korábban részben már megfogalmazódott a Szociális és Munkaügyi Minisztérium (SZMM) Roma integrációs főosztályán, ugyanakkor az SZMM Roma Integrációs főosztálya a program tervezésének korai szakaszában vett részt, a kiemelt projekt lebonyolítását az NKI egyedül hajtotta végre. 2009 nyarán a konkrét kezdeményezés a miniszterelnök környezetéből indult, a programról a nyilvánosság 2009 szeptemberében értesülhetett először, amikor Bajnai Gordon miniszterelnök a Romaversitas Alapítvány tanévnyitóján bejelentette, hogy a Kormány 200 diplomás roma szakember felvételét kezdeményezi a közigazgatásba. A program és a politika/szakpolitikák A program meghirdetése és időzítése kapcsán A Roma integrációt szolgáló EU-s fejlesztések értékelése c. projekt háttértanulmánya kiemeli a program megjelenésének politikai és társadalmi környezetét, melyet a roma gyilkosságok okozta közhangulat, illetve a 2010-es választások is befolyásoltak, tekintettel arra, hogy a program megvalósításának elhúzódása visszavezethető arra a tényre, hogy a program megvalósítása egybeesett a kampány és választási időszakkal. A közigazgatási szervek érdeklődését 306 / 389
csökkentették a választások, a kormányváltást követő intézményi bizonytalanságok miatt pedig nem tudtak a programra koncentrálni. 94 Az előkészítés során felmerült problémák között szerepelt, hogy nem volt szakmailag kompetens gazdája a programnak. (A tervezés korai szakaszában részt vevő Szociális és Munkaügyi Minisztérium Roma Integrációs Főosztálya a végrehajtásban már nem vett részt.) Az NKI így magára maradt a jelentkezők toborzásában és szűrésében, amit lényegesen hatékonyabban lehetett volna megvalósítani roma civil szervezetek részvételével. Végül az NKI néhány elkötelezett munkatársán múlott, hogy a program egyáltalán megvalósult. A folyamatmodell szempontjából a fenti tények rávilágítanak arra, hogy a projekt megvalósítása szempontjából –különösen szenzitív projekt esetén- rendkívül fontos az időzítés, illetve, hogy legyen gazdája egy projektnek. Valamennyi projekt szempontjából, pedig alapos szakmai, pénzügyi, és kommunikációs tervezésre van szükség, csak ebben az esetben vállalható egy projekt megvalósítása. Milyen igényre, hiányra reflektál? A program indokoltságát számos tény támasztotta alá. A roma munkavállalók körében legalább hétnyolcszor nagyobb a munkanélküliségi ráta, mint a többségi társadalom egészében. Még nagyobb különbségeket tapasztalhatunk, ha a diplomások arányát nézzük. A főiskolákon és egyetemeken a romák alig 1 százaléka tanul, és a végzettséget szerzett roma értelmiségeik számára különösen nehéz az elhelyezkedés. A program előnyben részesítő intézkedésként lökést kívánt adni az integrációs folyamatnak azzal, hogy több roma személy vehessen részt a közügyek intézésében. A célok között szerepelt, hogy ne roma esélyegyenlőségi referensek alkalmazása valósuljon meg, hanem az alkalmazni kívánt személyek szervesen illeszkedjenek be a foglalkoztató intézmény munkájába. Az intézkedés legfőbb célja tehát, hogy a diplomás roma szakértők közigazgatásba való bekapcsolódásával az integrációs szempontok nagyobb hangsúlyt kapjanak a közpolitikai döntések és folyamatok során. Ugyanakkor a rendelkezésre álló dokumentumok alapján a program előkészítésekor nem állt rendelkezésre, releváns helyzetfelmérés, igényfelmérés, illetve kutatási háttér, mely a projekt indokoltságát dokumentáltan alátámasztaná. A megvalósítási szakaszban került sor előzetes igényfelmérésre, amely azonban a későbbiekben tévesnek bizonyult, tekintettel arra, hogy míg 2009 őszén az NKI sort kerített a központi közigazgatási szervek körében a foglalkoztatási lehetőségek felmérésére, mely szerint ekkor több mint 700 fő felvételére mutatkozott igény, ugyanakkor 2010. március 31-ig összesen 429 munkakörre csökkent a és foglalkoztatni kívánt munkavállalók számára kínált munkakörök száma. Mik a célok? Deklarált és nem deklarált célok A program deklarált és nem deklarált céljai a kiemelt projekt és a normatív pályázati konstrukciók esetén is szorosan kapcsolódnak egymáshoz. Az előbbinek célja, hogy a potenciálisan foglalkoztatható romák
94
Borbás Gabriella és mtsai (2011): Konstrukció esettanulmány: Romák foglalkoztatása a közigazgatásban (ÁROP 2.2.9/AB/2010)- Roma integrációt szolgáló EU-s fejlesztések értékelése, Nemzeti Fejlesztési Ügynökség
307 / 389
megtalálásával, felkészülésének támogatásával, kiválasztásával hozzájáruljon a normatív pályázati konstrukciók megvalósításához. A pályázati útmutató szerint olyan szakmai műhelyekre és szakemberekre van szükség az államigazgatásban, amelyek a társadalmi súlyuknak megfelelő mértékben biztosítják a roma származású személyek közügyek vitelében való részvételét. A konstrukció ehhez a folyamathoz kíván hozzájárulni. A normatív pályázat 200 fő felsőfokú végzettséggel rendelkező, versenyvizsgát sikeresen letett roma személy köztisztviselői jogállásban történő foglalkoztatását célozza meg azzal, hogy 12 hónapig átvállalja a foglalkoztatni kívánt roma személyek teljes bérköltségét a jogszabályok szerinti járulékával együttesen. A diplomás romák közigazgatási foglalkoztatása az alábbiak szerint valósul meg az útmutató: (a) felkészítik őket a közigazgatási versenyvizsgára, amelyet a köztisztviselői törvény értelmében kötelező letenni a bekerülés feltételeként, és annak díját is fedezi a program; (b) álláskiajánlást végeznek a közigazgatási szervek felé, az üres álláshelyekre jelentkezők elhelyezésére; (c) az első évben a bért és annak közterheit fedezik, ha a munkáltató vállalja, hogy a második évben fenntartja a foglalkoztatást saját költségvetése terhére, állami támogatás nélkül. A programban határozatlan idejű köztisztviselői munkaviszony létesítése a kitőzött cél, és a munkaadót visszafizetési kötelezettség terheli a kinevezéstől számított 24 hónapon belül, ha a roma diplomás pályázónak a jogviszonyát – a törvényben rögzített próbaidő leteltét követően – felmentéssel vagy közös megegyezéssel megszünteti. Ez alól mentesül, ha az illető nemzetközi szervezetnél létesít jogviszonyt vagy az álláshelyet másik roma diplomással tölti be. (d) a munkáltató vállalja saját dolgozója bevonásával a roma diplomás munkavállaló mentorálását, amelyhez anyagi támogatást másik program terhére kérhet a munkáltató (ÁROP 2.2.9/C kiemelt projekt fedezi a mentor képzését, díjazását). A kiemelt projekt keretében az NKI feladatai az alábbiak: versenyvizsga lebonyolítása; a foglalkoztatói igényeket és a jelöltek preferenciáinak összehangolása; a kiajánlások összeállítása; a résztvevői kapcsolattartással és a kommunikációval kapcsolatos feladatok ellátása. A programban való részvétel feltétele a foglalkoztatást keresők számára a versenyvizsgán való megfelelés mellett a felsőfokú végzettség és nyelvtudás vagy (nyelvtudás helyett) közigazgatási tapasztalat megléte volt. Ezen túlmenően a jelentkezőknek önbevallással kellett igazolniuk roma származásukat. A kiemelt projekt e folyamatára épült a normatív pályázat melynek keretében a vizsgát tett személyek közül választhatták ki a pályázó intézmények a számukra megfelelőket. A program/intézkedés kezdete, vége, fázisai A kiemelt projekt végrehajtása már a projektjavaslat benyújtását megelőzően megkezdődött, hiszen a roma szakértők kiválasztási folyamata 2009 őszén kezdődött (pl. a távoktatás 2009 novemberében indult). A projektjavaslat benyújtásához képest a BB döntés több mint egy évet csúszott. Ez a valós foglalkoztatási igények csökkenésével van összefüggésben. Az NKI a projektet eredetileg 200 roma szakértő kiválasztására, felkészítésére, kiközvetítésére tervezte. 2010 tavaszán viszont már látszódott, hogy a valós foglalkoztatási igények ennél alacsonyabb szinten vannak. Így a BB átdolgoztatta a kiemelt
308 / 389
projektet: az eredeti 100 millió forintos támogatási keretet a tényekhez kellett igazítani. A végső szerződéses összeg 46.971.609 ft lett. Az eredetileg 2011. június 30-ig tervezett projekt lezárás a támogatási szerződés módosítása révén 2012 májusában zárul le, ez az eredeti tervekhez képest is jelentős csúszást jelent. A megvalósítás főbb lépései A megvalósítás főbb lépései: 2009. szeptember: Program bejelentése 2009. október: Kiemelt projekt akciótervi nevesítése 2009. október: Program meghirdetése, a projekt végrehajtásának megkezdése 2009. november: Felkészítés versenyvizsgára. A jelentkezőkből 287 fő felelt meg a kiírás követelményeinek, és 257 fő vett részt távoktatásos, e-learning alapú, tutorálással támogatott versenyvizsga felkészítőn 2009. december: Közigazgatási versenyvizsgán 197 fő vett részt, ebből sikeres versenyvizsgát végül 166 fő tett. 2010. január: Kiközvetítés kezdete, az igényt jelző szervezetnek megküldték azon személyek nevét és önéletrajzát, akik megfelelnek a szervezetek által megjelölt elvárásoknak, majd a személyes meghallgatást követően kiválasztották a megfelelő jelöltet. 2010. február: Kiemelt projekt benyújtása 2010. január-március: 1. kör normatív pályázatok benyújtása- foglalkoztató intézmények 2010. március: Pályázatok kiterjesztése önkormányzatokra 2010. március-június: 2. kör normatív pályázatok benyújtása –foglalkoztató intézmények 2010. február-2011. június: szakértők foglalkoztatása, a pályázat során 66 fő került foglalkozatásra. A kiválasztott és a közigazgatásban elhelyezkedett roma munkavállalók munkahelyi beilleszkedését támogató mentorálási tevékenység, a mentorok képzése, feladatukra történő felkészítése a tervezett létszámban (20 fő) és ütemben megvalósult. 2011. március: Kiemelt projekt BB döntés 2011. június: Kiemelt projekt TSZ 2011. március: Szakértők továbbfoglalkoztatása 2011. november: Kiemelt Projekt TSZ módosítási kérelem benyújtása 2012. március Kiemelt Projekt TSZ módosításának hatályba lépése 2012. április május: projekt zárása (kérdőíves vizsgálat, interjúk lebonyolítása zárótanulmány), az eredmények visszacsatolása, ezzel összefüggésben a projekt zárására. A program jogi státusza és ennek következményei a megvalósítási folyamatra. A program a 68/2007. (VI.28.) országgyűlési határozat keretében elfogadott Roma Integráció Évtizede Program Stratégiai Tervben fogalmazódik meg, melynek a foglalkoztatás területére vonatkozó feladatai között jelenik meg „A közigazgatásban, közszolgáltatásban foglalkoztatott romák számának növelése”. Humánerőforrás-fejlesztés a programban
309 / 389
A programban a humánerőforrás fejlesztést a közigazgatási versenyvizsgára való felkészítés jelentette, amely felemásan valósult meg. 2009 novemberében került sor a távoktatásos, e-learning alapú, tutorálással támogatott versenyvizsga felkészítőre. Az ombudsani jelentés ezzel kapcsolatban is több hiányosságot állapított meg. Többek között, hogy a felkészítés nem vette figyelembe a jelentkezők sokféle előképzettségét, illetve nem volt mindenki számára biztosított a konzultációs lehetőség, sem. Az SZMM időhiánnyal magyarázta a képzés során tapasztalt szervezetlenséget. Hasonló koordinálatlanság követhető nyomon a versenyvizsgát követően a végzettek kiajánlásával kapcsolatban, mely nem mondható sikeresnek, tekintettel arra, hogy a sikeresen teljesített 166 főből, mindössze 66 fő foglalkoztatására került sor. „Több panaszos is előadta, hogy a személyes állásinterjú szembesült azzal: valójában más végzettségre, nyelvtudásra lenne igénye a munkáltatónak, míg másoknál a személyi anyaga akadt el menet közben, azt a jelzett kiközvetítés ellenére sem továbbították. …….. A nem megfelelő kiközvetítési rendszernek lett több pályázó is oly módon vesztese, hogy például lakóhelyétől igen távoli, általa soha meg nem jelölt településekre közvetítették ki, amit nem is tudott így vállalni. Mivel az álláshelyet ajánló munkáltatónak semmiféle kötelezettsége nem volt, egyszerűen meggondolhatta magát, indokolnia sem kellett azt, ha más munkavállalót igényelt vagy már nem igényelt, netán a szervezés miatti kiadásokat sem kellett megtérítenie.”95 A program beavatkozási logikája, módszertana; időközben végzett monitoring és hatásvizsgálatokamennyiben releváns. A program beavatkozási logikáját, módszertanát az időhiány és az előkészítettlenség jellemezte. A projekt eredetileg 200 roma szakértő kiválasztására, felkészítésére, kiközvetítésére lett tervezve, ekkor még több mint 700 fő foglalkoztathatóságára mutatkozott igény a közigazgatási szervektől. 2010. március 31-ig összesen 429 munkakörre csökkent a foglalkoztatni kívánt munkavállalók száma. A jelentkezőkből 287 fő felelt meg a kiírás követelményeinek, és 257 fő vett részt versenyvizsga felkészítőn, versenyvizsgán 197 fő vett részt, ebből sikeres versenyvizsgát végül 166 fő tett. Mindösszesen 66 fő került foglalkozatásra. Esetleges ágazatközi együttműködések a programban. Esetleges ágazatközi együttműködés nem volt jellemző. A megvalósítási szakaszban történt módosítások okai és hatásai a program egészére A meghirdetett program folyamatos módosításokon és változtatásokon ment keresztül mind az előkészítési, mind pedig a megvalósítási szakaszban.
95
Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Jogok Országgyűlési Biztosa (2010): Jelentés a „Romák foglalkoztatása a közigazgatásban és az igazságszolgáltatásban” című program vizsgálatáról, Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Jogok Országgyűlési Biztosa , http://www.kszk.gov.hu/data/cms41774/Ombudsmani_jelent__s.pdf -letöltés dátuma: 2012. április 12.
310 / 389
Ez részben magyarázható azzal a ténnyel, hogy a programnak „nem volt gazdája” és lényegében az NKI néhány elkötelezett munkatársán múlott, hogy a program egyáltalán megvalósult.96 A változtatások az alábbi területeket érintették: -normatív pályázat kedvezményezetti körének bővítése - program költségvetésének módosítása - szakmai tartalom módosítása (versenyvizsga anomáliái) - program időtartamának módisítása A Kormány 2010. március 31-i ülésén arról döntött, hogy kiterjeszti a programot, így a tervezési felhívás és annak útmutatója értelmében április 1-től kiterjedt a területi és települési önkormányzatokra, azok társulására, a többcélú kistérségi társulásokra, illetve a kisebbségi önkormányzatokra. Ennek értelmében a program keretösszege nem, csak a pályázók köre és futamideje változott. A pályázatokat 2010. június 31-ig nyújthatják be ezek a szervezetek, a megvalósítás pedig szeptember 30-ig tarthat, az elszámolás végső határideje pedig 2011.október 31-re módosult. A módosításokkal a program az előkészítettlenségből fakadó problémákat igyekezett kiküszöbölni, és a valós igényekhez és gazdasági és társadalmi körülményekhez igazodni. A módosítások eredményeként a program rendkívüli módon elhúzódott, ezzel is tovább erősítve a gazdátlanságot. A program jelene és jövője, kilátásai: folytatás lehetőségei; ráépülő fejélesztési programok stb. Jelenleg a program a zárási szakaszban tart, a jelenlegi ismeretek alapján 2012 májusáig megvalósul a záró kérdőíves vizsgálat, interjúk lebonyolítása zárótanulmány, az eredmények visszacsatolása. A program esetleges folytatásáról nem áll rendelkezésre információ, ugyanakkor az eredmények elemzésével és visszacsatolásával a program továbbfejleszthető lenne, a különböző stakeholderek, a megvalósítási nehézségek ellenére üdvözölnék hasonló programok megvalósítását a jövőben, ugyanakkor sokkal nagyobb körültekintéssel és alaposabb előkészítéssel szükséges a jövőbeni programokat meghirdetni. A program jogi státusza, és ennek következményei a fenntarthatóság szempontjából Jelenleg a program a zárási szakaszban tart, nem áll rendelkezésre egyéb információ. Téma, célcsoportok, érintettek/résztvevők Konkrétan milyen témával foglalkozik? Ezt már nem írtam le sokadszor Kik a célcsoport?
96
Borbás Gabriella és mtsai (2011): Konstrukció esettanulmány: Romák foglalkoztatása a közigazgatásban (ÁROP 2.2.9/AB/2010)- Roma integrációt szolgáló EU-s fejlesztések értékelése, Nemzeti Fejlesztési Ügynökség
311 / 389
A programban való részvétel feltétele a foglalkoztatást keresők számára a versenyvizsgán való megfelelés mellett a felsőfokú végzettség és nyelvtudás vagy (nyelvtudás helyett) közigazgatási tapasztalat megléte volt. Ezen túlmenően a jelentkezőknek önbevallással kellett igazolniuk roma származásukat. A kiemelt projekt e folyamatára épült a normatív pályázat melynek keretében a vizsgát tett személyek közül választhatták ki a pályázó intézmények a számukra megfelelőket. Felmerült problémák a célcsoport vonatkozásában, mely a folyamatmodell szempontjából a tervezési szakasz hiányosságaira világít rá, erre a tényre az ombudsmani vizsgálat is felhívta a figyelmet: A vizsgálat során kiderült, hogy a felhívás alapján mintegy 500 fő jelentkezett a programra, ám az idő rövidsége miatt a roma társadalmi szervezetek és az SZMM nem vett részt a toborzásban és a jelentkezők kiszűrésében. Az SZMM és a KSZK sem határozta meg, hogy miként vizsgálják: a jelentkezők közül ki a roma, akiket a program valójában segíteni kíván. Elegendő volt tehát a vizsgára jelentkezés során kitöltött kérdőív és a jelentkező önkéntes nyilatkozata arról, miszerint megfelel azon pályázati feltételnek, amelyek alapján roma származású személyek jelentkezését várják. Ennek az eljárásnak tudható be, hogy a sajtóban is részletesen megírta saját történetét egy vizsgázó, aki nem roma, csak sorsközösséget érez a romákkal és már hosszú idő óta munkanélküli. Adatkezelés problémája több oldalról is felmerül, egyrészt a célcsoport vonatkozásában, tekintettel arra, hogy nem lehet adatokat gyűjteni, másrészt pedig a program finanszírozásának hatékonysága kérdőjeleződik meg. Mivel 1993 óta adatvédelmi jogokra való hivatkozással hivatalos adatfelvételt a kisebbségekről nem lehet készíteni, a cigányság életkörülményeit objektíven bemutató átfogó helyzetértékelés az elmúlt években nem készült. A definíciós kérdések és adatfelvételi környezet ezek szerint nemcsak a tudományos kutatás, hanem a romák helyzetét érintő fejlesztéseknél, támogatásoknál is meghatározó problémák lehetnek. „Hiszen a kisebbségi többletjogok gyakorlásához, a pozitív diszkriminációs intézmények, támogatások igénybevételéhez fogalmilag szükséges a jogosultak körének valamifajta meghatározása, az azonosítás valamely formája.” Az Állami Számvevőszék olvasatában a romákkal kapcsolatos programok értékelésének fő gátló tényezője, hogy hiányzik a célok pontos megjelölése és a források egyértelmű hozzárendelése. „A támogatások legjelentősebb elemei (foglalkoztatási, oktatási, uniós támogatások) esetében csak nagyvonalú becsléssel határozható meg, hogy támogatások kedvezményezettjei között milyen arányban voltak cigány származásúak.” A célcsoport nem megfelelő meghatározása amellett, hogy a támogatási rendszer átláthatóságát rontja, hanem ilyen körülmények között nincs valódi tervezés és lehetetlen a szigorú számonkérés.97 Betlen Anna a MONA alapítvány képviselője szerint valóban szenzitív kérdés, az etnikai adatgyűjtés kérdése a történelmi tapasztalatok ismeretében, ugyanakkor mégis szükség lenne ezekre az adatokra, ezért azt javasolja, hogy ne azon gondolkozzunk, hogy „gyűjteni vagy nem gyűjteni”, hanem azon, hogy
97
Dr. Pulay Gyula: Az etnikai hovatartozás számbavételi lehetőségei és szükségessége. Dr. Pulay Gyula: Az etnikai hovatartozás számbavételi lehetőségei és szükségessége, Budapest, 2009. http://www.gyerekesely.hu/index.php?option=com_phocadownload&view=file&id=16%3Apulay-gyula-az-etnikai-hovatartozasszambaveteli-lehetosgei-es-szuksegessge&lang=hu- letöltés dátuma: 2012. április 24.
312 / 389
hogyan lehet ezeket az adatokat megfelelően védeni. A romáknak szánt, ám adatok hiányában ellenőrizhetetlenül felhasznált támogatások valójában sokkal inkább fenntartották és megszilárdították, semmint felszámolni segítették volna a romák elnyomatását és relatív leszakadását. Ezért ki kell dolgozni a biztonságos, visszaélések ellen is védelmet nyújtó etnikai adatgyűjtés rendszerét.98 A programban érintett intézmények, intézményrendszerek Kik működtetik/üzemeltetik? A programban érintett intézmények, intézményrendszerek a potenciális foglalkoztatók köre széles spektrumon mozgott. Az 229/A-2010 pályázat kedvezményezettjei a következők közül kerültek ki: központi államigazgatási szervek; autonóm államigazgatási szervek, kormányhivatalok, az Országgyűlés Hivatala, Országgyűlési Biztosok Hivatala, Köztársasági Elnöki Hivatal, Közbeszerzések Tanácsa; Központi államigazgatási szervek területi szervei és a Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szerve; a Legfőbb Ügyészség; az igazságszolgáltatási szervek, Alkotmánybíróság; az ellenőrzésre feljogosított magyar közigazgatási szervek (pl. KEHI, ÁSZ) A 229/B-2010 pályázat kedvezményezettjei a konvergencia régiókból: önálló jogi személyiségű konvergencia régióban illetékességgel bíró szervek; 2006. évi LVII törvény 1. § (2) bekezdésében nevesített szervezetek területi szervei és a Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szerve; az igazságszolgáltatási szervek; a települési, területi önkormányzatok és társulások, többcélú kistérségi társulások, kisebbségi önkormányzatok. Az ÁROP 3.2.2 – 2010 tükörpályázat kedvezményezettjeinek köre megegyezik a 2.2.9/B – 2010-ével, azonban ezek az intézmények a Közép-magyarországi Régióban működnek. A Szociális és Munkaügyi Minisztérium (SZMM) Roma integrációs főosztálya a tervezés kezdeti szakaszában vett részt a programban. A főosztály az előkészítés későbbi, operatív szakaszában és a végrehajtásban nem vett részt. Igazi szakmai gazdája nem volt a programnak. Az NKI volt a kiemelt projekt és ez által, részben a program gazdája. A versenyvizsgával továbbá a foglalkoztatói igények és a jelöltek preferenciáinak összehangolásával, a kiajánlások összeállításával, a résztvevői kapcsolattartással és a kommunikációval kapcsolatos feladatokat látta el, valamint részt vett a program tervezésében. A kiemelt projekt keretében az intézmény levélben megkereste az egyes szervezeteket, valamint kampányt folytatott a romák elérése céljából a honlapon. A vizsgáztatás, kiválasztás és kiközvetítés mellett az NKI feladata volt a mentorálás koordinálása is, melynek keretében a belső mentorokkal kellett tartania a kapcsolatot és központi támogatást biztosítania.
98
A nőkereskedelem, a prostitúció, valamint a nőkkel szembeni erőszak elleni küzdelem Magyarországon – a szakmaközi együttműködés lehetőségei Szakmai fórumok, I–II. Budapest, 2009. április-május http://www.mona-hungary.hu//kepek/upload/2009-11/MONA%20Szakmai%20forumok%20I-II.pdf- letöltés dátuma: 2012. április 24.
313 / 389
A Közigazgatási Reform Programok Irányító Hatósága (KÖZIG IH) a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség oldaláról szintén részt vett a program tervezésében. A program közreműködő szervezete a VÁTI Kht. volt, mely feladatköréből adódóan a pályázatok formai és tartalmi ellenőrzését, értékelését, a támogatási szerződések megkötését, a beérkező számlák ellenőrzését stb. végezte. Emellett a szervezet segített a kedvezményezett intézményeknek a pályázatok megírásában is, ezzel csökkentve azok költségeit. A kormányváltást követően a kormányzati szervek összevonása többletmunkát okozott a szervezetnek, hiszen a kedvezményezettekkel kötött szerződéseket sok esetben módosítani kellett. Az NKI az Open Society Institute-tal (OSI) megállapodást kötött, melyben két tréning-sorozat szervezését vállalta volna a két szervezet. A tréningek egyfelől a pályázni tervező, másfelől a foglalkoztatásra kiválasztott szervezetek és szervezeti egységek vezetőinek és koordinátorainak szóltak volna, mely többek között a saját befogadási terv készítésére, illetve a kulccsszereplők közötti együttműködésre készítette volna fel őket. Az OSI az első tréning-sorozat megszervezését és a költségek finanszírozását 20 millió forint erejéig vállalta volna, valamint biztosította volna a folyamatos szakértői tanácsadást. A tevékenységek előkészítése elindult, megvalósítása azonban végül elmaradt. A célcsoport mekkora hányadát célozza meg? Erről nem állt rendelkezésre releváns információ Finanszírozás Finanszírozás forrásai és költségei: Kik, miből finanszírozzák? A támogató program főbb mutatóit az Államreform Operatív Program 2009-2010.évi akcióterve tartalmazta,A pályázat meghirdetésekor a támogatásra rendelkezésre álló keretösszeg 1 milliárd forint volt, melynek forrását lecsökkentették, miután nyilvánvalóvá vált, hogy a közigazgatásban nem lesz szükség 200 fő foglalkoztatására. Ezt követően a kiemelt projekt keretét megváltoztatták a korábbi 100 millió forintról 46.971.609 forintra. A forrást az Európai Szociális Alap és a Magyar Köztársaság költségvetése társfinanszírozásban biztosította. A kiemelt projekt a program szervezésére, ide értve a vizsgáztatást és arra felkészítést is, 100 millió Ft összeget irányozott elő.
Mekkora beruházás (éves, szumma) társul hozzá? (Lehet becslés is, ha nincs adat, vagy nehezen elkülöníthető.) A program becsült költséghatékonysága, költség-haszon egyenlege A program célkitűzése volt, hogy legalább 200 roma diplomás köztisztviselő jogviszonyba kerüléséhez a szükséges versenyvizsgára felkészítéséhez, a kiemelt projekt keretében, a következőket biztosítsa, a rendelkezésre álló 100 millió forintos keretből: (a) ingyenes felkészítő tanfolyam; (b) ingyenes vizsga, bele értve egy ingyenes pótvizsgát a pályázóknak, ha „önhibáján kívül nem tudták sikeresen letenni a versenyvizsgát”; (c) utazási költségtérítés, étkezési hozzájárulás a felkészítő tanfolyamon és a vizsgán; (d) utazási költségtérítés az állásinterjún részvételhez. A KSZK legalább 200 fő vizsgára felkészítésével, 75 mentorral, egy módszertani anyaggal és 200 eredményes vizsgázóval számolt a kiemelt projekt tervezési felhívásában és útmutatójában.
314 / 389
Költségei: összesen és egy főre jutó – ha értelmes. A munkáltatói szervezetek két ütemben pályázhattak, egy-egy pályázattal, amely legfeljebb 10-10 főre terjedhetett ki. A köztisztviselők, igazságügyi alkalmazottak jogállására, besorolására vonatkozó szabályok szerint magas vezetői beosztásba is kerülhetett a roma pályázó, de a támogatás összege személyenként nem haladhatta meg a bruttó 6,5 millió forintot, ide értve az összes béren kívüli juttatást (például cafetéria), az adott szervezetre vonatkozó szabályzat alapján. Az ombudsmani vizsgálat a pénzügyi tervezés hiányosságaira is felhívta a figyelmet: „Abban az esetben, ha ezt az összeget vesszük alapul, úgy az 1 milliárd forintos keretből mintegy 155 fő pályázati támogatása fedezhető, de aligha életszerű, hogy a közigazgatási gyakorlat nélkül alkalmazott roma diplomások a törvényben előírt legalsó néhány besorolási fokozatnál feljebb kerüljenek. Így ebből az összegből mintegy 250-300 diplomás egy éves foglalkoztatása lehetett volna reális célkitűzés. A dokumentációban szereplő 200 fős maximált létszámra (számításon alapuló) magyarázatot nem találtunk, miközben ez a számadat rendszeresen megjelent a híradásokban is. A pályázati felhívás és útmutató szerint a programban elszámolható a támogatás összegének másfél százalékáig a nyilvánosság biztosításának a költsége. A sajtóban megjelent híreken és részünkre megküldött válaszokon túl azonban nem találkoztunk azzal, hogy a pályázatban résztvevő szervezetek éltek volna ezzel a kommunikációt segítő lehetőséggel. A vizsgálat során csak a KSZK adatai alapján szerezhettünk tudomást arról, mely szerveknél történt kiajánlás”.99 Az elszámolható költségek túlnyomó hányada bérköltség, illetve annak járuléka volt, amit a köztisztviselői járulékalap, a közalkalmazotti bértábla és egyéb intézményenként eltérő, rögzített szabályok határoznak meg. A pályázóknak részletesen be kellett mutatni a foglalkoztatni kívánt személyek ebből adódó bérköltségeit, melyek így az intézmény többi foglalkoztatottjáétól nem térhettek el. Az intézmények közötti különbségek pedig az egyes szervekre vonatkozó eltérő szabályozásból fakadnak, nem pedig a megvalósítás során adódó anomáliákból. A fentiek alapján tehát elmondható, hogy a támogatás típusa miatt kevéssé releváns a pénzügyi hatékonyság kérdése a konstrukció esetében, hiszen a projektek megvalósítása során kevés lehetőség adódik nem szabályozott tevékenységek megvalósítására. Nyilvánosság, disszemináció A programról rendelkezésre álló (nyilvános) dokumentumok (indítás, dokumentálás, esetleges monitoring, értékelés, hatásvizsgálat). A leírás forrásai.
99
Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Jogok Országgyűlési Biztosa (2010): Jelentés a „Romák foglalkoztatása a közigazgatásban és az igazságszolgáltatásban” című program vizsgálatáról, Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Jogok Országgyűlési Biztosa , http://www.kszk.gov.hu/data/cms41774/Ombudsmani_jelent__s.pdf -letöltés dátuma: 2012. április 12.
315 / 389
A programról az alábbi dokumentumok állnak rendelkezésre: Pályázati dokumentáció, Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Jogok Országgyűlési Biztosának 2010-ben készült jelentése a program vizsgálatáról, A Pannon Elemző Iroda Kft., a HÉTFA Elemző Központ Kft. és a Városkutatás Kft. konzorciuma által A Roma integrációt szolgáló EU-s fejlesztések értékelése” c. projekt háttértanulmányának részeként készült konstrukció esettanulmány (2011. december), szerző Borbás Gabriella. A program végén 2012 májusában készül egy kérdőíves vizsgálat, interjúk lebonyolítása zárótanulmány, mely jelen vizsgálatkor még nem áll rendelkezésre. A programnak a szakmai nyilvánosságba való bevezetése, megjelenése, a program nyilvánosságának története. A program belső és külső kommunikációját számos körülmény befolyásolta. A rendkívül rövid határidők, a program „gazdátlansága”, a tervezetlenségből fakadó információhiány csökkentette a hatékony kommunikáció lehetőségét, mind a szakmai nyilvánosság, mind pedig az általános közvélemény vonatkozásában. A belső kommunikációt nehezítette, hogy a program meghirdetése közigazgatási létszámstop idején történt, illetve az elindulást nehezítette a kormányváltást övező bizonytalanság is a közigazgatásban, amely az átadás-átvétel kapcsán alakult ki. A program belső kommunikációjának egyik legnagyobb hiányossága, hogy a programban résztvevők sem kaptak meg minden szükséges információt. A program kommunikációja azt a látszatott keltette a résztvevőkben, hogy a versenyvizsgán megfelelő diplomások mindegyike kap állást. Hangsúlyozni kellett volna a jelentkezők tájékoztatása során, hogy csak azok tudnak majd elhelyezkedni, akiknek a személyi anyagát egy adott közigazgatási/államigazgatási szerv kiválasztja, majd őt a személyes interjú során is megfelelőnek találják. Ez a gyakorlat a program reputációját csökkentette, az állás nélkül maradt jelentkezőkben ugyanis olyan érzést keltett, mintha becsapták volna őket, ezért többen az ombudsmanhoz fordultak. Kétséges, hogy milyen mértékben sikerült a program segítségével a lehetséges érdeklődő romákat elérni. Hasonló támogatások esetében ezért indokolt a roma szakmai és civil szervezeteket bevonni a programok előkészítésébe és kommunikációjába, hiszen ők feltételezhetően szélesebb körű információval rendelkeznek a célcsoportot illetően, és hatékonyabban képesek elérni azt. Szintén fontos tapasztalat, hogy a közigazgatást érintő programokat lehetőség szerint nem a kampányidőszakkal egyidőben célszerű indítani.100 A program külső kommunikációját is számos tényező nehezítette. A program meghirdetése kampánycélokat is szolgált, a közvéleményben volt egy erős romaellenes hangulat, illetve a megvalósítók nem fektettek kellő hangsúlyt a program kommunikációjára a kétirányú szemléletformálás szempontjait figyelembe vevő üzenet közvetítésére.
100
Borbás Gabriella és mtsai (2011): Konstrukció esettanulmány: Romák foglalkoztatása a közigazgatásban (ÁROP 2.2.9/AB/2010)- Roma integrációt szolgáló EU-s fejlesztések értékelése, Nemzeti Fejlesztési Ügynökség
316 / 389
Mivel a származást önbevallással kellett igazolni, jelen volt annak a kockázata, hogy olyan személyek is jelentkeznek a programra, aki valójában nem roma származásúak. Ennek a problémának főként az adott hangsúlyt, hogy a program megvalósulása, a roma szakértők kiválasztása időben betolódott a kampánytérbe. Emiatt a sajtóban is élesebben került elő az a kérdés, hogy hány valóban roma származású személy foglalkoztatása valósult meg. (Pl. A versenyvizsgán sikeresen megfelelt személyekről készült egy csoportkép a Parlamentben a miniszterelnökkel. A sajtó azon élcelődött, hogy a képen hány nem roma van) A nem megfelelő kommunikáció is rontotta a program elfogadottságát. Az ombudsmani jelentés szerint a sajtóban joggal tették fel a kérdést, hogy amennyiben létszámstop van a közigazgatásban, de a program keretében mégis lehetséges az üres álláshelyek betöltése, akkor a felvettek a második évben kinek a munkáját fogják végezni. Emellett az is felmerült, hogy ha 1 milliárdos keretből 200 főt alkalmaznak, akkor 420 ezer forint lesz-e a felvettek fizetése. Szintén nem kommunikálták megfelelően, hogy miként zajlott az oktatás és a vizsgáztatás. Az ombudsmani jelentés szerint a távoktatás illetve a jelentkezők nem megfelelő szűrése is hozzájárult ahhoz, hogy ilyen kevesen tették le a vizsgát, hiszen már a vizsgát megkísérlők száma is mindössze 192 volt. Ennek ellenére a közvélemény azt érzékelhette, hogy a roma diplomások jelentős része „nem volt képes levizsgázni”, arról pedig nem értesült, hogy ehhez nem kapták meg az elvárható felkészítést. Felmerült az is, hogy miközben a kommunikáció az állásnélkülieknek szólt, lehetőség volt arra is, hogy a már munkával rendelkező pályázó jobb munkahelyet szerezzen a versenyvizsgát követően. A tisztázatlanság egyaránt rontotta a program társadalmi elfogadottságát és az állástalan jelentkezők esélyeit.101 A bevonás, szemléletformálás, diszkriminációs jelenségek elleni küzdelem szakterülethez tartozó célkitűzések szempontjából a kommunikáció területén rendkívül fontos lenne, amit az ombudsmani jelentés is kiemel, hogy a közvélemény tájékoztatása egy esélyeket kiegyenlítő program közkiadásairól és kedvezményezettjeiről a találgatások, a „túltámogatás” mítoszának elkerülése érdekében kiemelt figyelmet kell fordítani. Eredmények: ezen belül európai uniós vonatkozások is A program megítélése, népszerűsége a különböző stakeholderek szemében. Annak ellenére, hogy a program megítélését a program eredményessége nagymértékben befolyásolja, s az a tény, hogy a foglalkoztatottak száma meg sem közelítette a tervezettet, a program relevanciája megkérdőjelezhetetlen. Az ombudsmani jelentés is alátámasztja azt a tényt, hogy a hibák ellenére a program a társadalmi szerepvállalás miatt jelentős. Illetve ez az első olyan program, amelyben célzottan jelenik meg esélykiegyenlítő intézkedés. Ahhoz, hogy az esélykiegyenlítő programok a jövőben elérjék a kívánt eredményt, sokkal körültekintőbben kell eljárni, ide értve a szükséges hatásvizsgálatot és a szakmai, jogi, költségvetési elemzést, transzparencia folyamatos biztosítását, levonva a tanulságokat jelen program alapján.
101
Borbás Gabriella és mtsai (2011): Konstrukció esettanulmány: Romák foglalkoztatása a közigazgatásban (ÁROP 2.2.9/AB/2010)- Roma integrációt szolgáló EU-s fejlesztések értékelése, Nemzeti Fejlesztési Ügynökség
317 / 389
A program hatása (konkrét, a célcsoportra irányuló és szélesebb, beleértve a szemléletformálást is Az ombudsmani vizsgálat megállapította, hogy a célcsoport szempontjából a programban meghirdetett 200 főnek szóló álláslehetőség valójában igen szerény célkitűzés volt. A központi közigazgatás és területi szervei a Kormány által 2010-re engedélyezett teljes létszáma mintegy 67 ezer fő. Ehhez még hozzászámíthatnánk az igazságügyi foglalkoztatottak mintegy 10 ezer fıs létszámát is, valamint az önkormányzati igazgatási létszámot – így inkább jelképesnek nevezhető a 200 roma foglalkoztatására irányuló program. A program nyilvánosságának biztosítása, a nem megfelelő kommunikáció kihatott a szemléletformálás területére is. Hasonló programok esetén a jövőben sokkal körültekintőbben kell megtervezni a program kommunikációját a kétirányú szemléletformálás érdekében. A program eredményessége (mennyire sikerült elérnie a célját). A program megítélését a program eredményessége nagymértékben befolyásolja. A projekt eredetileg 200 roma szakértő kiválasztására, felkészítésére, kiközvetítésére lett tervezve. 500 jelentkezőből 287 fő felelt meg a kiírás követelményeinek, és 257 fő vett részt versenyvizsga felkészítőn, versenyvizsgán 197 fő vett részt, ebből sikeres versenyvizsgát végül 166 fő tett. Mindösszesen 66 fő került foglalkozatásra. A program eredményeit részben a keretében felvett romák 2 éven túli foglalkoztatási aránya, részben a közigazgatás szemléletváltozása fogja megmutatni. A kötelező továbbfoglalkoztatás idő most telt le, annak értékelése még nem áll rendelkezésre. A 66 roma szakértő a közigazgatásban való elhelyezkedése nagyarányú pozitív változás, igaz, a program bejelentett céljától jelentősen elmarad. A program hozzájárulása a lemorzsolódás csökkentéséhez. (Ez alapvetően része az előzőnek, de erre a szempontra – aktualitása miatt – különös figyelmet fordítanánk. A program intézményesülése A program fenntarthatósága A roma köztisztviselők programját a szakterületek szélesebb spektrumára ki kell terjeszteni (pl. a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség, a közreműködő szervezetek). Ez érzékenyebbé teheti a támogatási rendszert a társadalmi egyenlőtlenségekre. A kisebbséghez tartozó egyének az érintett intézményekben, szervezetekben új szempontok megjelenítésére képesek, és egyben jelenlétükkel befolyásolják az őket körülvevők hozzáállását - legyenek azok romák vagy nem romák. A program és az EUs E&T stratégiai célok: Mit ért el az ET2010 vonatkozásában, illetve hogyan közelítette az ET2020-as célokat A 2020-ra kijelölt uniós célértékek (benchmarkok) közül a program az Inkluzív növekedés – magas foglalkoztatás, valamint gazdasági, szociális és területi kohézió jellemezte gazdaság ösztönzése prioritáshoz kapcsolódik. Az esélykiegyenlítő, megerősítő intézkedés révén a roma szakemberek közigazgatásban való megjelenésével a program hozzájárul az országos szegénységi küszöbök alatt élő európaiak arányának csökkentéséhez (Eu szinten) 25 %-kal, több mint 20 millió embert emelve ki a szegénységből. 318 / 389
Esettanulmány II. „Szövetkezz/2007” és „Szövetkezz/2009” az Országos Foglalkoztatási Közalapítvány (OFA) által a „Szociális szövetkezetek létrehozására és működtetésre” meghirdetett kétfordulós (Szövetkezz/2007) illetve egyfordulós (Szövetkezz/2009) pályázat keretében a program megvalósítója: Romani Design Divat Stúdió (közhasznú szociális szövetkezet) Vezetői összefoglaló A szövetkezetekről szóló 2006. évi X. törvény és a szociális szövetkezetekről szóló 141/2006. (IV.29.) Korm. rendelet célja, hogy a társadalom tagjait ösztönözze, váljanak aktív szereplőivé a szociális gazdaságnak, olyan speciális szervezeti forma – szociális szövetkezet – létrehozásával, amely magában hordozza a szociális gazdaság jellemző alapértékeit és olyan igények, szükségletek kielégítésére törekszik, amelyekre a gazdasági szektor más területei nem alkalmasak. A 2006. évi X. törvény alapján létrejött Romani Design Divat Stúdió szociális szövetkezet olyan személyek autonóm társulása, akik önkéntesen egyesültek abból a célból, hogy közös gazdasági, társadalmi, oktatási és kulturális céljaikat együttműködésben, demokratikusan irányított vállalkozásuk útján valósítsák meg. A szociális szövetkezet a nyitott tagság és a változó tőke elvei szerint működő, jogi személyiséggel rendelkező szervezet. A szövetkezeti tag a feladat egészét vállaló szövetkezet aktív részvevője; egyenlő joggal az egy tag- egy szavazat elvének megfelelően - vesz részt a szövetkezete működését meghatározó döntésekben, a végrehajtás ellenőrzésében, vezetői megválasztásában. A szociális szövetkezetek autonóm testület, vezető tisztségeit tagjaik töltik be. A Romani Design Divat Stúdió szociális szövetkezet létrehozása a Szövetkezz/2007” és „Szövetkezz/2009” az Országos Foglalkoztatási Közalapítvány (OFA) által a „Szociális szövetkezetek létrehozására és működtetésre” meghirdetett kétfordulós (Szövetkezz/2007) illetve egyfordulós (Szövetkezz/2009) pályázat keretében történt meg. Az SZMM-OFA közti megállapodás alapján rendelkezésre bocsátott teljes keretösszegből szociális szövetkezetek létrehozására és működtetésére 2007-2011 között tervezetten felhasználható keretösszeg 695 millió Ft. A támogatás keretösszege a Szociális és Munkaügyi Minisztériumtól, a Munkaerőpiaci Alapból származott. A Romani Divat Stúdió a divaton keresztül kívánja egyszerre segíteni a roma kultúrával szembeni előítéletesség mérséklését és hatékony módon ápolni a roma viseleti kultúra hagyományait a Romani Design márkanév népszerűsítésével. A Romani Design egy közhasznú közösségi vállalkozás, ahol kiemelt prioritás a roma és nem roma együttélés társadalmi missziójának képviselete. Varga Erika - ötletgazda és a stúdió vezetője küldetésének tekinti, hogy a divat, a design segítségével előmozdítsa a két egymás mellett élő kultúra közeledését és segítse közössége identitásának megtartását, mindezt úgy, hogy nehéz sorsú embereket foglalkoztat divatműhelyében. A bevonás, szemléletformálás, a diszkriminációs jelenségek elleni küzdelem szakterület kétirányú szemléletformálás célterületéhez kapcsolható jelen program. A kétirányú szemléletformálás részterülethez kapcsolódó kezdeményezések átfogó célja, hogy a többségi társadalmat meggyőzze arról, 319 / 389
hogy a társadalmi integráció közös nemzeti érdek. A roma kultúra értékeinek megismertetése a roma kultúra ápolása hozzájárul a romákkal kapcsolatos társadalmi kép pozitív irányú formálásához is. A Romani Design a minden szinten egyre inkább jelen lévő és fokozódó társadalmi konfliktust, a romák elleni előítéletet kívánja csökkenteni a divat világán keresztül. A divat szinte észrevétlenül, de nagyon hatékonyan tud hozzájárulni az előítéletek csökkentéséhez, a társadalmi különbségek mérsékléséhez, a közvélemény alakításához, szemléletformálásához. A Romani Divat Stúdió a divaton keresztül kívánja egyszerre segíteni a roma kultúrával szembeni előítéletesség mérséklését és hatékony módon ápolni a roma viseleti kultúra hagyományait a Romani Design márkanév népszerűsítésével.102 A ruhákkal hidat akarnak építeni roma és nem roma kultúra között. A stúdió vezetője szerint a divat szinte észrevétlenül, de nagyon hatékonyan tud hozzájárulni az előítéletek csökkentéséhez, a társadalmi különbségek mérsékléséhez, a közvélemény alakításához, szemléletformálásához, így aki egy ilyen ruhát vagy bármilyen kiegészítőt vesz fel, üzenetet, elvet is képvisel vele. A vizsgált program a „Szövetkezz/2007” és „Szövetkezz/2009” az Országos Foglalkoztatási Közalapítvány (OFA) által a „Szociális szövetkezetek létrehozására és működtetésre” meghirdetett kétfordulós (Szövetkezz/2007) illetve egyfordulós (Szövetkezz/2009) pályázat, melynek keretében alakult meg és kezdte el működését a Romani Design Divat Stúdió (közhasznú szociális szövetkezet). A vizsgált program előkészítése 2007-ben kezdődött, a második pályázat pedig2011-ben zárt, tehát négy éves fejlesztői munka eredményei képezik a vizsgálat tárgyát. Fontos megjegyeznünk, a program még az NTFS elfogadását megelőzően szolgálta a kétirányú szemléletformálás céljait. A társadalmi felzárkózás szakpolitika-alkotási ciklus integrált folyamatmodelljeinek szempontjából a Romani Divat Stúdió programjának megvalósulási folyamatának vizsgálata alkalmas az integrált megközelítésre, példaértékűnek tekinthető a program megvalósulásának előkészítése szempontjából, valamint az alapos és igen szakszerű szakmai monitorozása szempontjából. Javaslatok a szakpolitika-alkotás folyamatmodelljére a Romani Design Stúdió példája alapján
A hátrányos helyzetűek foglalkoztatása speciális feltételeket igényel, amelyet a szakpolitikának figyelembe kell vennie. A Stúdió példája bizonyítja, hogy csak előzetes tudásszint-méréssel, a gyakorlati készségek feltérképezésével (finanszírozási feltételeket is biztosítva) indítható el egy projekt. Kezdő vállalkozás, illetve a példában bemutatott szociális szövetkezet, csak akkor tudja a szakpolitikai célt, az értékközvetítést elérni, ha a projekt foglalkoztatási elemeinél is figyelemmel van a célcsoport sajátosságaira, és olyan vállalást kell tennie a megvalósításhoz, amely nem az azonnali profittermelést szolgálni.
102
Romani Design honlap, http://www.romanidesign.hu/main/index.php?option=com_content&view=article&id=11&- letöltés dátuma, 2012. április 21.
320 / 389
Mind az értékközvetítés, mind pedig a hátrányos helyzetűek foglalkoztatása szakpolitika megkívánja, hogy a pályáztatás folyamatát olyan pénzügyi/jogi szakemberek, mentorok segítsék, akik megfelelő háttérismerettel rendelkeznek és az egyes projektek közötti egyenlő esélyű megmérettetést biztosítani tudják. A több éven keresztül megvalósuló projektfinanszírozás, hazai források esetében évente csökkenő támogatási összegekkel teremthetőek meg azok az alapok, amelyekkel a programok tartós fennmaradása biztosítható.
Folyamatmodell elemei: A projekt előkészítését az Országos Foglalkoztatási Közalapítvány koordinálta. A projekt gyakorlati része több mint másfél éves előkészítő munka után indult el. 2007 elejétől az OFA képzéssorozatán, a szociális gazdaságot támogató programjain, a témával foglalkozó különböző tréningeken, rendezvényeken, konzultációkon készültek fel az indulásra a projekt ötletgazdái, megvalósítói. A felkészülés során ismerkedtek meg a szociális gazdaság elméletével, nyugat-európai formáival, irányzataival, működő projektekkel, valamint a szövetkezeti mozgalommal, s azon belül a szociális szövetkezetekkel, a bennük rejlő lehetőségekkel. Bemutattak olyan szociális-gazdasági modelleket, amelyek más országokban már jól működtek. A kétfordulós pályázat 2007 őszén jelent meg, melynek elsődleges célja azt volt, hogy Magyarországon olyan szociális szövetkezetek alakuljanak, illetve olyan már bejegyezett szociális szövetkezetek kezdjék el, vagy fejlesszék tovább tevékenységüket, amelyek a munkanélküli, illetőleg szociálisan hátrányos helyzetben lévő emberek számára munkafeltételeket teremtenek és közösségi alapjukból – különféle kulturális, oktatási, szociális és egészségügyi szükségletek kielégítésének elősegítésével- tagjaik szociális helyzetének javítását segítik elő. Másodlagos cél volt a foglalkoztatás elősegítése (elsősorban a szociálisan hátrányos helyzetű emberek munkához jutásának ösztönzése), a helyi szintű közösségszervezés ösztönzése, a szociális kohézió erősítése, az egyének aktív állampolgárrá válásának elősegítése. A program eredményeként 2009-ben 7 alapító taggal jött létre a szociális szövetkezet. Az alapító tagok fele regisztrált munkanélküli volt. A Romani Design projekt önmagában több szakpolitikai cél megvalósulását szolgálja. A tartós munkanélküliek foglalkoztatottságának növelése mellett a szociális szövetkezet létrehozásával gazdaság és vállalkozásfejlesztési célt valósít meg. Emellett hangsúlyosan jelenik meg a kulturális jogok érvényesülése, roma hagyományok bemutatása, értékközvetítés. A divat szinte észrevétlenül, de nagyon hatékonyan tud hozzájárulni az előítéletek csökkentéséhez, a társadalmi különbségek mérsékléséhez, a közvélemény alakításához, szemléletformálásához. A megvalósítás során alkalmazott szakpolitikai eszköz: szociális szövetkezet (társadalmi vállalkozás, social business). A megvalósítók célja a viseleti kultúrában fennmaradt roma hagyományok felelevenítése és megőrzése nem statikus, múzeumi keretek között, hanem széles népréteget megszólító trendi divatcikkek 321 / 389
bemutatásával. A program teljesen egyedülálló. Újszerű, mert a romák kultúráján alapuló, azt kiszolgálni akaró ruhák, kiegészítők, ékszerek, kézműves termékek nem készülnek Magyarországon. Sem a divat-, sem az ékszeripar nem készít termékeket kifejezetten a roma emberek számára. Az köztudott, hogy a roma emberek ízlése ezen a két területen is sajátos, egyedi jegyeket hordoz. A Romani Divat Stúdió tevékenységével ezt a meglévő, ki nem elégített igényt igyekszik kiszolgálni hagyományos roma öltözékek és kiegészítők, valamint azok motívumainak felhasználásával, a mai kor igényeinek megfelelő divatos iparművészeti ruhák és kézműves termékek tervezésével, előállításával. Vállalt missziónk: kiszolgálni és népszerűsíteni a roma kultúrát. A program ötletgazdája és megvalósítója Varga Erika saját tapasztalatai alapján dolgozta ki az ötletet, dokumentált helyzetelemzés, igényfelmérést, kutatási háttér nem áll rendelkezésünkre. A Romani Divat Stúdió a divaton keresztül kívánja egyszerre segíteni a cigány kultúrával szembeni előítéletesség mérséklését és hatékony módon ápolni a roma viseleti kultúra hagyományait a Romani Design (dizájn) márkanév és produktumok népszerűsítésével. A Romani Divat Stúdió célkitűzései a minden szinten egyre inkább jelen lévő és fokozódó társadalmi konfliktust, a cigányság elleni előítéletet kívánja csökkenteni a divat világán keresztül. A roma kultúra számos ponton megjelenik a többségi társadalom kulturális ismeretében, de ezek között a viseleti kultúra semmiképpen sem jelentős. Így romák és nem romák egyaránt nagyon keveset tudunk arról, hogy milyen ruhákat és kiegészítőket hordtak régen a romák, s azoknak milyen jelentésük volt. A Romani Divat Stúdió tevékenységével hagyományos roma öltözékeket és kiegészítőket, valamint azok motívumainak felhasználásával, a mai kor igényeinek megfelelő divatos iparművészeti ruhákat és kézműves termékek tervezésével, előállításával foglalkozik. Vállalt missziójuk: kiszolgálni és népszerűsíteni a roma kultúrát. A program az alábbi fázisokból épült fel: 2007 OFA által szervezett felkészítő tréningek a szociális szövetkezet létrehozásának előkészítésére 2007 ősze Szövetkezz/ 2007 pályázat Szociális szövetkezetek létrehozására és működtetésére 2009 Szövetkezz/2009 Szociális szövetkezetek fejlesztése és bővítése támogatási program elsődleges célkitűzése, hogy az OFA 2007. évi támogatási programja keretében megalakult szociális szövetkezetek továbbfejleszthessék tevékenységüket, piaci helyzetüket stabilizálhassák, illetve új piacokra terjesszék ki működési területüket és újabb munkahelyeket teremtsenek tartósan munkanélküli emberek számára. A szociális szövetkezetek továbbfejlesztése a következő másodlagos célok megvalósítását célozta mindkét pályázat esetén: A foglalkoztatás elősegítése (elsősorban a szociálisan hátrányos helyzetű emberek munkához jutásának ösztönzése), A helyi szintű közösségszervezés ösztönzése, A szociális kohézió erősítése, Az egyének aktív állampolgárrá válásának elősegítése A pályázónak a támogatás elnyerése esetén vállalnia kell, hogy: Az előző, támogatást nyert pályázatában vállalt tagok és alkalmazottak létszámát fenntartja, A megvalósítás főbb lépései Romani Design 322 / 389
Előkészítő fázis „Szövetkezz 2007” pályázati szakasz-szövetkezet megalakulása 2007 elejétől Varga Erika folyamatos részt vett az OFA által szervezett tréningeken, majd több, előkészületekben. „A projekt gyakorlati része több mint másfél éves előkészítő munka után indult el. 2007 elejétől az OFA képzéssorozatán, a szociális gazdaságot támogató programjain, a témával foglalkozó különböző tréningeken, rendezvényeken, konzultációkon készültünk fel az indulásra. Így ismerkedtem meg a szociális gazdaság elméletével, nyugat-európai formáival, irányzataival, működő projektekkel, valamint a szövetkezeti mozgalommal, s azon belül a szociális szövetkezetekkel, a bennük rejlő lehetőségekkel. Bemutattak olyan szociális-gazdasági modelleket, amelyek más országokban már jól működtek. Pl. Angliában betörés miatt ülő rablókat bíztak meg azzal, hogy feltörhetetlen, vagy nehezen feltörhető zárakat fejlesszenek ki. A büntetések letöltése után pedig munkát kaptak ezek az emberek.”103 A Romani Divat Stúdió (Romani Design) a pályázat beadásakor több, egymásra épülő, illetve egymást kiegészítő tevékenységet tervezett be. Kreatív tervező műhely, ahol a design munkálatok folynak, ahol megszülethetnek az egyedi tervezésű, tradicionális elemeket magukon viselő modern, trendi ruhák és kiegészítők tervei. A varroda: ahol legyártásra kerülnek a ruhák és kiegészítők, egyedi, zsűrizett iparművészeti termékek. Az ötvös műhely (Varga Erika eredeti szakmája ötvös), ahol elkészülnek az ékszerek. Értékesítés, az elkészült termékek piaci árusítása. Ezt követően létrehozták 7 alapító taggal a Romani Divat Stúdió Szociális Szövetkezetet. A program megvalósításának időpontja: 2009.05.01-2010.10.31 és 2010.11.01-2011.11.31. A pályázati forrásnak köszönhetően létrehoztak egy műhelyt, beszerezték a szükséges berendezéseket, és üzlethelyiséget alakítottak ki, ezután pedig elkezdődhetett a munkatársak betanítása. A termékskála elsősorban női felsőruházatból és különböző kiegészítőkből (pl. táska, ékszerek, sálak, fejdíszek) áll, és minden darab a roma kultúra kreatív, lendületes, sokak számára ismeretlen arcát közvetíti. A termékek értékesítése szolgáltatásokkal egészül ki: vállalnak ékszerkészítést, ruhajavítást és átalakítást. A Romani Divat Stúdió Szociális Szövetkezetként működik, mely jogi forma a támogatási program megvalósítási időszakát követően is fennmarad. A program hosszú előkészítési szakaszt követően valósult meg, a Szövetkezz/2007 támogatási program során a szervezet OFA által kijelölt külső szakértő közreműködésével készítette el az üzleti tervét. A Szövetkezet megalakulását számos pályázat, felkészítő tréning előzte meg, annak érdekében, hogy felkészítsék az alapítókat az indulásra. Az első fordulóra jelentkező pályázók számára az OFA lehetővé tette a projekttervezési és pályázatírói képzésen való részvételt. Lehetőséget teremtett képzett tanácsadók szakmai tanácsadásának igénybevételére az OFA-ROP hálózat munkatársainak koordinációja segítségével.
103
Ismerik a Romani Divat Stúdiót? Bemutatja Varga Erika (2010):http://nemzetisegek.hu/repertorium/2010/03/belivek_810.pdf –letöltés dátuma, 2012. április 12.
323 / 389
A megvalósítás során az OFA a pályázati programon keresztül biztosított a szövetkezetnek egy mentort, aki a Stúdiónak segítette a munkáját a pályázatban felmerült problémák megoldása érdekében. A Stúdió elmondása szerint azonban sok esetben a mentor maga sem tudott konkrét segítséget nyújtani. Ami nem a hozzáállásán és a segítőkészségén múlott, hanem bizonyos – a pályázat által megkövetelt indikátoroknak, ill. a pályázat által nyújtotta kereteken belül – volt nehéz megfelelni. A mentor szerepét és az általa nyújtotta segítséget fontosnak tartották és tartják. Példaértékűnek és követendőnek tekinthető a támogatott szociális szövetkezeti projektek gondos, alapos és igen szakszerű szakmai monitorozása. Ez a Szövetkezz/2007 program esetében csak a projektek zárásakor volt jellemző, a Szövetkezz/2009 programnál keretében még időben azonosították az egyes támogatott projektek kockázati tényezőit az alábbiak szerint: A módszer általános alkalmazása valamennyi projekt során azonos volt. A kockázatok összegző értékelését négy szempont (fizikai és szervezeti körülmények, menedzsment, tevékenység-kapacitás, üzleti eredményesség) figyelembe vételével készítették el. „A felállított ötfokozatú kockázati osztályozás (a kockázat mértékét 1-5 között osztályozva ötös a kritikus) alapján a program kockázatai összességében alacsonynál nagyobb, közepesnél alacsonyabb kockázati kategóriába estek 2,5-es átlaggal. A monitorozók véleménye szerint a kockázatok forrása a menedzsment esetenként hibás problémakezelése és a szolgáltatások piaci igényektől elrugaszkodott kapacitás-meghatározása volt, emiatt lett alacsonyabb az árbevétel is. Szerepet játszott azonban ebben az is, hogy a Szövetkezz/2007 és a Szövetkezz/2009 program támogatási szerződései csak formálisan időzítve csatlakoztak, a pályázók a szerződések megkötését 3-6 hónapig késleltették jobb lehetőségre várva a TÁMOP- ban. A projektek kockázatait összesítve kirajzolódott a leginkább kockázatos projektek köre, és így még időben meg lehetett tenni a szükségesnek ítélt korrekciós intézkedéseket.”104 A humánerőforrás-fejlesztés a programban több szinten is megvalósult. Egyrészt a szociális szövetkezetnek megalakulását követően a célcsoportba tartozók számára a helyi igényekhez igazodó és személyre szabott munkalehetőséget kell teremteni, munkáltatóként meg kell feleljen a rendezett munkaügyi kapcsolatok követelményének, valamint a célcsoportba tartozó munkanélküli emberek alkalmazásakor minden esetben lehetővé kell tenni, hogy az alkalmazott a szociális szövetkezet tagjává váljon, és ezáltal részesüljön a szövetkezet által alapszabályban rögzített szociális, kulturális és oktatási szolgáltatásokból. A Romani Divat Stúdió Szociális Szövetkezetet hét alapító tagjából három legalább 3 hónapja regisztrált munkanélküli (álláskereső) személy volt. A Stúdió a 7 + 3 fő alkalmazott foglalkoztatását vállalta fel a Szövetkezz/2007 program ideje alatt. A foglalkoztatási elem megvalósítása számos nehézséget okozott a megvalósítóknak, tekintettel arra, hogy a szövetkezet működtetéséhez speciális ismeretekkel rendelkező, szakképzett munkavállalók alkalmazására volt szükség (varrónő, szabász, ötvös, értékesítő stb.), és a regisztrált munkanélküliek
104
Szabó János Zoltán: Folyamatkövető vezető monitori jelentés a szoc. szövetkezetek fejlesztésére és bővítésére kiírt pályázaton nyertes projektek megvalósulásáról, OFA Szövetkezz/2009, 2010)
324 / 389
közül a kiválasztás és a toborzás mellett, a betanítás is nehézséget okozott, mellyel a tervezés során kevésbé kalkuláltak. Előnyösebb lett volna, ha több időt szánhattak volna a program keretein belül a foglalkoztatottak betanítására, akár mentális felkészítésére is, illetve ha több forrást tudtak volna elkülöníteni azokra a szakemberekre, akik mentorálják a munkavállalókat. Emellett a betanulási idő során keletkezett „károk, hibák elhárítására, javításra szánt összegek is kevésnek bizonyultak. A problémát a Varga Erikával készített interjú részlete is érzékelteti: „A szövetkezet problémamentes tevékenységéhez professzionális szakemberekre (varrónő, szabász, ötvös, értékesítő stb.) lett volna szüksége, akikre nem igazán lehetett rátalálni a hátrányos helyzetűek és munkanélküliek között, hiszen sok esetben pont a képzetlenség az oka annak, hogy ebbe a helyzetbe kerültek. Nagy probléma volt még az, hogy azok, akik régebb óta munkanélküliek, nehezebben illeszkednek be egy munkacsapatba. A Stúdió beindításakor magának a vezetőnek is egy tanulási folyamaton kell keresztül mennie, és ilyenkor nagyon nagy szükség lenne a jó szakemberre. Őket viszont nagyon nehéz megfizetni. A hátrányos helyzetű munkavállalókat „mentorálni” kellett, ami rengeteg időt, energiát és pénzt is igényel. Ugyanis ezek az emberek a megfelelő munkagyakorlat és minőségi, precíz munkavégzés hiányában sokszor elrontottak pl. egy varrógépet, fúrógépet, az anyagot nem jól szabták ki és ezáltal kárt okoztak a szövetkezetnek, amit pótolni kellett. A csapatmunka, a motiváltság, elhivatottság, önálló munkavégzés minden munkahelyen fontos. Egy kezdő vállalkozás sikerességéhez elengedhetetlen szükséges. Ezért szükség volt arra, hogy valaki őket betanítsa, motiválja és ellenőrizze (pl. munkaidő betartása), ami még jobban megnehezítette az eredményes munka folyamatát, sokszor hátráltatva azt. A szövetkezet fontosnak tartja a hátrányos helyzetű és regisztrált munkanélküli emberek foglalkoztatását, ezt egyik vállalt alap missziójuknak, fontos társadalmi vállalásuknak tartja, de azt gondolja, hogy a pályázat kiírója nem gondolt abba bele, hogy ezeknek az embereknek a sikeres munkába való rehabilitációjára, több hónapra van szükség, amit feltétlen szükséges kiemelten tervezni és megvalósítani.”105 A megvalósítási szakaszban az alábbi két nagyobb területeken volt szükség beavatkozásra, illetve módosításra, mely hatással volt a program egészére. Egyrészt az indikátorok teljesülése kapcsán merült fel módosítási igény, másrészt pedig a finanszírozás nehézségei miatt lett volna szükség a módosításra. A Stúdió a 7 + 3 fő alkalmazott foglalkoztatását felvállalta a Szövetkezz/2007 program ideje alatt. Az említett problémák miatt a projekt időszak alatt összesen 30 embert foglalkoztatott. Ugyanis folyamatosan cserélődtek az alapító tagságon kívüli munkatársak. Ebben az esetben a foglalkoztatást segítette, hogy lehetőség volt a munkaszerződés mellett az egyszerűsített foglalkoztatásra is, ebben a foglalkoztatási formában a járulékterhek kedvezőbbek voltak a munkáltató számára. A másik indikátor probléma a tervezéssel és a finanszírozással egyaránt összefüggött. Az előkészítő szakaszban a Stúdiónak pénzügyi tervet kellett készítenie az egy év alatt elérendő árbevételéről. Ennek a
105
Új márka a kifutón: Romani Design (2010) http://www.sosinet.hu/2010/07/28/uj-marka-a-kifuton-romani-design/ -letöltés dátuma: 2012. május 9.
325 / 389
pénzügyi tervnek az elkészítését az OFA által kijelölt szakértő segítette. A pénzügyi terv 20 millió Ft árbevételt irányzott elő egy év leforgása alatt, míg más nyertes pályázók esetében 1 vagy 3 millió Ft volt a tervezett árbevétel. A Stúdió vezetője többször jelezte az OFÁ-nak, hogy a 20 millió Ft-os - hibásan tervezett - árbevételt nem tudja szövetkezetük teljesíteni. Többször kérvényezte ennek módosítását a valós tervezett árbevételre. Az árbevétel indikátorokat irreális pályázati tervezés és a gazdasági válság hatásai miatt bekövetkező, viszonylag jelentős elmaradását a Kuratórium döntése alapján méltányossági alapon nem szankcionálták. A pályázat lezárásakor a korábbi előrejelzéseknek megfelelően elfogadásra került az elért árbevétel. Már az induláskor kiderült, hogy a 20 millió Ft túltervezés volt, hiszen a szakértő azzal sem kalkulált, hogy a munkahelyek és a munkaeszközök telepítése, a munkatársak betanítása, a termékek kifejlesztése hónapokat igényel és az értékesítésre tervezhető hónapok száma, ezáltal sokkal kevesebb lehet a valóságban. A finanszírozás további problémája volt, hogy a működési költségkeretet alacsony százalékra állították be a pályázatban, így pl. minimális keret állt rendelkezésre a szükséges alapanyagok beszerzésére, valamint a támogatás részösszegei több hónapos csúszással érkeztek meg, ami nagymértékben nehezítette a folyamatos működés optimális feltételeit, veszélyeztetve a program és az elvárt indikátorok teljesítését. Ez eleve generált egy, a nehézségeket maga előtt görgető folyamatot, hiszen a szövetkezet, kezdő társadalmi vállalkozásként nem volt képes minden esetben minden szükséges költséget előfinanszírozni. A fent említett problémák miatti beavatkozások arra világítanak rá, hogy annak ellenére, hogy közel másfél éves előkészítő munka után került sor a megvalósításra, előfordulhat olyan, hogy a tervezés során nem kellő hangsúllyal kezelt területeken szükség van a korrekcióra. Emiatt olyan támogatási formák lehetnek eredményesek a továbbiakban, amelyek kellően rugalmasok ahhoz, hogy lehetővé tegyék a korrekciót és hozzájárulhatnak a projektek hatékony megvalósításához. Ahhoz, hogy a szövetkezet hosszú távra, értéktudatosan és reálisan tervezve, valamint dolgozva megteremtse a továbbműködés feltételeit az alábbi „szövetkezeti modellnek”kell megfelelni: - jó kapcsolat az önkormányzattal megrendelőként és/vagy infrastruktúra biztosításával, - piaci partner jelenléte a személyes kapcsolatrendszerben vevőként vagy tanácsadóként, - komplex és flexibilis tevékenység összetétel, - a tevékenységekhez értő, szakértelemmel bíró szövetkezeti tag jelenléte, - közvetlen munkairányító személy szerepének kialakulása és - saját beruházások megvalósítása az árbevételből.”106 Ebben a folyamatban a Romani Divat Stúdió Szociális Szövetkezet az alábbiakat érte el.
106
dr. Simkó János, Tarjányi Orsolya (2011): A szociális szövetkezetek és a támogatásukat célzó programok vizsgálata, Országos Foglalkoztatási Közalapítvány http://www.szocialisgazdasag.hu/szocszovkuttanossz- letöltés dátuma:2012. május 11.
326 / 389
A vállalkozás tervezését, majd felépítését követően az értékesítés 2010-ben indulhatott el évi 8 millió forintos árbevétellel. Előrejelzéseikben 2011-es évben 12 millió forintos árbevétellel számoltak, a null szaldó elérését pedig 5 éven belül várják. A Stúdió működése folyamatos, emellett társadalmi szerepvállalása is jelentős. 2010 őszén a Norvég Civil Támogatási Alap támogatásával KORTÁRS ROMANI DESIGN, ÉLŐ TRADÍCIÓ- DESIGN PÁLYÁZAT címmel hirdette meg Az Amaro Trajo „Életünk” Roma Kultúráért Alapítvánnyal együttműködve nyilvános kétfordulós tervezői pályázatot. A program jövőbeli kilátásait közvetetten nehezíti a 2012. április 26-án hatályba lépett2012. évi XXXVII. törvény, amely módosította a szövetkezetekről szóló 2006. évi X. törvényt. Amellett, hogy lehetővé vált egy új szövetkezeti forma az ún. foglalkoztatási szövetkezetek alakítása, a törvény a szociális szövetkezetek vonatkozásában is változást hozott, tekintettel arra, hogy szociális szövetkezetnek a természetes személy tagjain kívül helyi önkormányzat vagy nemzetiségi önkormányzat, illetve ezek jogi személyiségű társulása is lehet a tagja. Valamint, hogy szociális szövetkezetnek – az önkormányzat tag kivételével – nem lehet befektető tagja. A módosítások nem vonatkoznak a korábban alakult szövetkezetekre, ugyanakkor helyzetüket bizonytalanná teszi, hogy az általuk korábban alakított szövetkezeti forma továbbiakban nem alapítható. Ezzel a támogatási formákhoz való hozzáférésük is csorbulhat hosszú távon. Emellett a helyi önkormányzat alapító tagként való megjelenése, a szociális szövetkezetek filozófiájával gyökeresen ellentétes, egy önkormányzat megjelenésével sérül a civilek által képviselt helyi szintű közösségszervezési, szociális kohézióerősítési, valamint az egyének aktív állampolgárrá válását ösztönző civil tevékenység. Nem beszélve arról, hogy a szociális szövetkezetek jelentős része olyan feladatokat lát el, amelyeket az önkormányzatok kapacitás- vagy forráshiány miatt nem tudnak ellátni. A foglalkoztatási szövetkezeti forma megjelenésével –amely a hátrányos helyzetben lévő tagjai számára a munkafeltételek megteremtését elsősorban munkaerő-kölcsönzés, valamint munkaközvetítő tevékenység útján valósítja meg- a szövetkezetek foglalkoztatási aspektusa kerül előtérbe, a szociális szövetkezeteknél is. Ez a foglalkoztatási forma inkább a közfoglalkoztatásnak felel meg, amelyből a nyílt munkaerőpiacra való átlépés lehetősége minimálisnak tekinthető. A hazai jogszabályi környezet egyáltalán nem támogatja, sőt inkább diszkriminálja a nemzetközi tapasztalatok szerint szükségszerűen támogatandó szociális szövetkezeteket. Téma, célcsoportok, érintettek/résztvevők Szövetkezz/2007 projekt célcsoportja A program elsődleges célcsoportja a szociális szövetkezetek, másodlagos célcsoportja a legalább 3 hónapja regisztrált munkanélküli (álláskereső) magyar állampolgárok. Szövetkezz/2009 projekt célcsoportja 1. 2.
A Szociális Szövetkezet meglévő tagjai és munkavállalói, A Szociális Szövetkezethez újonnan felvételre kerülő, korábban legalább három hónapja regisztrált álláskereső emberek (tagok és nem tagok)
A szociális szövetkezet tagjainak cseréjére az előző pályázati időszak előírásai szerint voltlehetőség. A szociális szövetkezethez újonnan felvételre kerülő emberek közül támogatásban csak a legalább 3 327 / 389
hónapja regisztrált munkanélküli (álláskereső) emberek részesülhettek. A regisztrált munkanélküli időszakba a 2009-es pályázat keretében beszámítható volt a közmunkában eltöltött idő is. A program megvalósítója a Romani Divat Stúdió Szociális Szövetkezet, amely a szociális gazdasághoz tartozó társadalmi vállalkozásnak tekinthető. Finanszírozás A támogatás a Szociális és Munkaügyi Minisztériumtól, a Munkaerőpiaci Alapból származott. Szövetkezz/2007 pályázat elbíráláskor 20.500.000 Ft vissza nem térítendő támogatásban részesült az első fordulóban, oly módon, hogy a szociális szövetkezet megalapításához 500.000 Ft, a megalakulást követően a szövetkezet első évi működtetéséhez 20.000.000 Ft támogatást biztosított. A támogatás formája vissza nem térítendő támogatás. Az OFA a program teljes megvalósításához támogatást nyújtott. Az OFA által nyújtott támogatás emellett kiegészíthető volt önrésszel, a munkaügyi központtól, önkormányzatoktól, illetve más pályázat útján szerzett támogatással. Az elnyert támogatási összeget a Stúdió 2009-ben kapta meg, két évvel a pályázati kiírás megjelenése után. A szövetkezet önerő és finanszírozási forrás nélkül kezdte meg működését. A Szövetkezz 2009 program keretében az elnyert támogatási összeg 10.000.000-Ft volt. A megvalósítás során valamennyi programra jellemző volt a tőkehiány és az átmeneti jellegű likviditási problémák előfordulása. A jegyzett részjegytőke egészen minimális, szinte csak jelképes összege mellett befektető tag részvételére, pénzügyi hozzájárulására, továbbá tagi kölcsön igénybevételére a jogszabályi korlátozás miatt nem volt lehetőség. Részben a projektgazdák pénzügyi elszámolási hiányosságai, részben belső intézményi okok miatt az OFA által támogatott projekteknél is nem ritkán előfordult a támogató részéről a lassú, nehézkes ügyintézés és ezzel összefüggésben az igényelt kifizetések jelentős időbeni csúszása. Ez többször is nagyon nehéz helyzetbe hozta az érintett szövetkezeteket, többek között a Stúdiót is, mint ahogy arról már korábban is szóltunk. A program költséghatékonyságának értékelése egy szociális szövetkezet esetében pusztán közgazdasági keretek között nem vezet eredményre, tekintettel arra, hogy a projekt hasznossága társadalmi vonatkozásban a fontosabb mutató. Ugyanakkor a hosszú távú működés feltételének teljesüléséhez elengedhetetlen egy átgondolt pénzügyi tervezés és végrehajtás megvalósítása, amelynek eredményeként a szövetkezet a támogatási időszakot követően is folytatja működését. Nyilvánosság, disszemináció A projekt nyilvánosságának biztosítása több szinten valósult meg. A szociális szövetkezet kialakításával működtetésével és hatékonyságával kapcsolatban rendelkezésre álló dokumentumok között el kell különítenünk azokat a szakmai dokumentumokat, amelyek a szociális szövetkezet, mint működési forma kapcsán említik meg a programot és a stúdiót, illetve a Stúdió, mint szolgáltatást nyújtó szervezet által létrehozott dokumentumokat, anyagokat. A szövetkezeti forma létrehozásával, működésével, hatékonyságával kapcsolatban számos dokumentum áll rendelkezésre, ebben jelentős szerepe van az OFA-nak, mint pályázatkezelő szervnek, úgy is, mint a támogatási program gazdájának. 328 / 389
Az OFA, mint pályázatkezelő szerv a pályázati szakaszban vállalta, hogy a pályázatokat, illetve a projektötleteket bizalmasan kezeli, tehát a konkrét projekttervvel kapcsolatban információt harmadik személynek nem adnak ki. Ugyanakkor a projekt eredményeivel és hatékonyságával kapcsolatos vizsgálatokat, kutatási jelentéseket hozzáférhetővé tették, melyek a szakmai nyilvánosság szempontjából is nagyon fontosak. A konkrét projekt kapcsán az OFA közreműködésével megvalósult dokumentum a Támop-2.4.3/B/1-09/1 KoopeRÁCIÓ projekt keretében dr. Simkó János, Tarjányi Orsolya: A SZOCIÁLIS SZÖVETKEZETEK ÉS A TÁMOGATÁSUKAT CÉLZÓPROGRAMOK VIZSGÁLATA (2011), mely többek között a Szövetkezz 2007, illetve 2009-es projekt megvalósulásáról ad átfogó képet. Emellett meg kell említenünk a NESsT Nonprofit Enterprise and Self-sustainability Team Társadalmi vállalkozásokat támogató non-profit szervezet tanulmányát, mely a Neest Kézikönyv sorozatban jelent, meg 2011-ben A társadalmi vállalkozások helyzete Magyarországon címmel, mely konkrétan bemutatja a Stúdió alakulását és működését. A Stúdióval kapcsolatos dokumentumok forrása a stúdió honlapja http://www.romanidesign.hu/ ezen az oldalon csekély a szociális szövetkezet alakulásával, működésével kapcsolatos információ, a támogatók fel vannak ugyan tüntetve, de a honlap elsősorban a szövetkezet működtetésére koncentrál, a szolgáltatásokat mutatja be részletesebben, értékesítési csatornaként funkcionál. A honlapon ugyanakkor hangsúlyozottan jelenik meg a szövetkezet társadalmi szerepvállalása (Kortárs REomani Design pályázat) egyértelmű kommunikációs üzenete, filozófiája, A programnak a szakmai nyilvánosságba való bevezetése, megjelenése, a program nyilvánosságának története , a romani design márkanév elterjesztése és a szélesebb laikus nyilvánosság megszólítása egyértelműen sikeresnek bizonyult. Marketing szempontból is rendkívül imponáló az a módszer, ahogyan a divatmárka és a társadalmi szerepvállalás hangsúlyozása együttesen jelenik meg valamennyi kommunikációs csatornán, így a program egyértelmű sikerekről számolhat be a kommunikációs csatornákon való megjelenés gyakoriságát tekintve, valamint az üzenet kapcsán is. A szemléletformálás, a kisebbség többség közötti kapcsolatteremtés az üzenet átadása mindenképpen eredményesen valósult meg a Stúdió működésében. A Romani Design számos neves intézménnyel dolgozott együtt, pl. az Iparművészeti Múzeummal, Szépművészeti Múzeummal, Terror Háza Múzeummal, ahol három hónapos időszaki kiállítása is volt. Divattal az elfogadásért – Egymásnak ítélve – Cigány identitás a XXI. században címmel, képviselte hazánkat a Brüsszeli magyar bálon 2011-ben, nevet és elismertséget szerzett a hazai szakmai világban, mindez számtalan hazai és nemzetközi (angol, francia, német) sajtó és média megjelenést generált (kb. 130 megjelenés másfél év alatt). A szövetkezet vezetője a sajtó és média megjelenések során képviselte a szövetkezet társadalmi misszióját és népszerűsítette a társadalmi vállalkozási formát. Eredmények: ezen belül európai uniós vonatkozások A szociális szövetkezeti, illetve társadalmi vállalkozási forma Európa több országában is hosszú évtizedes múltra tekint vissza. Ugyanakkor nem beszélhetünk egységes szabályozásról Egyes országokban nonprofit jellegűek, míg máshol for-profit gazdasági szervezetként működnek Európa számos országában elfogadott tény, hogy szociális szövetkezetek állami szintű, támogatása elengedhetetlen ahhoz, hogy meghatározott idő után fenntartható működési pályára lépjenek, és 329 / 389
besegítsenek a kormányoknak a passzív segélyezés helyett a hátrányos helyzetű munkavállalók foglalkoztathatóvá tételébe és társadalmi-gazdaság hasznot is eredményező foglalkoztatásába. Európa számos országában ez átgondolt szabályozással megtörténik, tevékenységük által a foglalkoztatási adatok érzékelhetően javulnak. Emellett pozitívan változik a munkavállalók szociális és munkaerő-piaci integrációja, és ahelyett, hogy egyoldalúan terhelnék a költségvetést, adót fizetnek és munkájukkal, eredményével a GDPt növelik. A Bevonás, szemléletformálás, a diszkriminációs jelenségek elleni küzdelem szakterületen nemzetközi viszonylatban is az egyik legfigyelemreméltóbb program a Romani Divat Stúdió Szövetkezet története. A szakmai eredmény, hogy a szövetkezet lezárva mindkét programévét jelenleg is működik és kapacitásfejlesztésen, valamint a társadalmi misszió további képviseletén dolgozik. Emellett nem elhanyagolható a foglalkoztatási elem megvalósulása is, mely a társadalmi misszió részét képezi. Az új divatmárka a Romani Design, magában foglalja és mára már a szövetkezet sikeres munkájának és kiemelten Varga Erika munkájának köszönhetően is markánsan képviseli mindazt a társadalmi missziót, melynek szlogenje a „Divattal az elfogadásért”. Mára a Romani Design egyedi dizájn terméket (ruhát, kiegészítőt, ékszert) jelent, mely termék képviseli a tradíció és a modernitás ötvözetét.
330 / 389
Esettanulmány III : Roma közösségi ház kialakítása Nagykanizsán: Bogdán János Cigány Kisebbségi Közösségi Ház bemutatása
A Nemzeti Társadalmi Felzárkózás Stratégia az alábbiak szerint hangsúlyozza a helyi közösségszervezés fontosságát:„Tekintettel arra, hogy a roma népességhez kapcsolódó problémák sok esetben közösségi jellegűek, sokszor fakadnak belőlük közösségi ellentétek, bizonytalan hátterű, kezelhetetlenné váló viszályok – s ezek nyomán akár súlyos tragédiák –, ezért a beavatkozásoknak is, ahol ez indokolt lehet, közösségi jellegűeknek kell lenniük. Sikeres programok tapasztalatai nyomán e „közösségi jelleg” egyrészt a helyi roma közösséggel végzendő közvetlen, lakókörnyezeti munkát jelenti, másrészt ettől el nem választhatóan elengedhetetlen a helyi szűkebb, tágabb „külső” közösség bevonása is. Az oktatás és a munka világába való beilleszkedés mellett a helyi közösségek működőképességének, integráló erejének megerősítése alapozhatja meg a ma sok esetben hiányzó, s az együttéléshez nélkülözhetetlen biztonságot.”107 A bevonás, szemléletformálás, diszkriminációs jelenségek elleni küzdelem célterület valamennyi részterületéhez - civil szervezetek, érintettek bevonása; kétirányú szemléletformálás; kommunikáció, valamint közösségi konfliktusok – közbiztonsági problémák - kapcsolódik a Nagykanizsán működő Bogdán János Cigány Kisebbségi Közösségi Ház tevékenysége. A közösségi ház működésével az alábbi szakpolitikai cél megvalósulásához járul hozzá: Roma Közösségi Központok kialakításán és működtetésén keresztül a romák esélyegyenlőségének és közszolgáltatásokhoz történő hozzáférésének javulása következzen be. Az intézmény fenntartója a Cigány Kisebbségi Önkormányzat. Nagykanizsa önkormányzata 1998 októberében adta át az ingatlant azzal a céllal, hogy a cigány kisebbségnek biztosítsa a kulturálódás, továbbképzés és szervezett oktatás feltételeit. Itt találtak otthonra a város különböző oktatási intézményeiben szétszórtan működő szakkörök, klubok. Itt működik 50-60 fővel a hétvégi kollégium, amely különböző oktatási tevékenységeivel a roma és nem roma tanulók felzárkóztatásában és tehetséggondozásában vállal komoly feladatot. A Zsigmondy Vilmos és Széchenyi István Szakképző Iskola telephelyeként a felnőttoktatásban is kiemelkedő szerepet vállal a mintegy 260 fő középfokú oktatásában. 20-20 fő szociális gondozó és ápoló képzésével is foglalkoznak. Az intézményben a Pécsi Tudományegyetem kihelyezett képzési helyeként andragógia szakon 70 hallgató főiskolai képzése folyik. A központ komplex tevékenységeket végez, a programjai koherensek, egymásra épülnek, egymást kiegészítik. Emiatt, a koherencia miatt, valamint a kialakított hosszú távú partnerségi együttműködések miatt tekinthető a roma központ működése jó gyakorlatnak a roma integráció területén. A továbbiakban
107
Magyar Köztársaság Kormánya (2011): Nemzeti társadalmi felzárkózási stratégia - mélyszegénység, gyermekszegénység, romák - (2011-2020)
331 / 389
rendhagyó módon nem a központ egy projektjének bemutatása következik, hanem az egymásra épülő, felmenő rendszerű, felnőttképzési programokon keresztül ismertetjük meg a Bogdán János Cigány Kisebbségi Közösségi Ház tevékenységét. Jelen esettanulmány elkészítéséhez a KIM-ben készült jó gyakorlati összefoglaló tanulmány nyújtott hathatós segítséget, melyben többek között a CKÖ elnökével Teleki Lászlóval, Kardos Ferenc szakértővel, illetve Váradi Istvánnéval a közösségi ház vezetőjével készített interjúk révén kerül részletes bemutatásra a közösségi ház tevékenysége. A Bogdán János Cigány Kisebbségi Közösségi Ház működésének jogi feltételeit Nagykanizsa Megyei Jogú Város Önkormányzata alapozta meg, a 401/1997 számú határozata alapján, amikor is a kisebbségi önkormányzat (CKÖ) használatába adta az ingatlant2002. december 31-ig, A szervezett munka biztosítása érdekében a CKÖ működési feltételeinek megteremtését, a települési önkormányzat az említett határozatával megteremtette, majd a 401/1997 számú, valamint a 104/2/2000. (III.28.) számú határozatával 2025. december 31-ig, majd 2008-ban a 15/2008. (I.30.) számú határozata alapján 2058. február 28-ig a Bogdán János Cigány Kisebbségi Közösségi Házat a Cigány Kisebbségi Önkormányzat használatába adta. A Közösségi Házat a Cigány Kisebbségi Önkormányzat tartja fenn, A napi folyamatos működés és a programok, rendezvények feltételeinek biztosítását a Cigány Kisebbségi Önkormányzat pályázati forrásokból, települési önkormányzati költségvetésből, valamint terembérleti díjakból fedezi. A Bogdán János Cigány Kisebbségi Közösségi Házban 1 fő képzésfelelős, 1 fő felnőttoktatási referens, 1 fő karbantartó, aki portai szolgálatot is teljesít, dolgozik munkaviszonyban. Közmunka program keretében 1 fő takarítónő, TÁMOP program keretében 1 fő adminisztrátor dolgozik, összesen a közösségi ház vezetővel együtt 6 fő. De számos aktivista segíti a munkát.
Javaslatok a szakpolitika-alkotás folyamatmodelljére a Bogdán János Cigány Kisebbségi Közösségi Ház példája alapján Javasoljuk a meglevő projektek stabilizálását és professzionálissá tételét (pénzügyileg, személyileg és tartalmilag), a fenntarthatóság biztosítása érdekében. Törekedni kell a programok egymásra épülésének koherenciájának biztosítására. Tartós partnerségi kapcsolatok kialakításával lehet hosszú távú eredményeket elérni. A célcsoport szükségleteinek felmérése, pontosítása, innovatív modellek és projektek kidolgozása szükséges, további fejlesztések megvalósításához. Nagyobb hangsúlyt kell fektetni a nyilvánosság biztosítására a lehetséges támogatók és a politikai környezet fogékonnyá tétele és a kétirányú szemléletformálás érdekében. Az elért eredmények dokumentálása további módszertani fejlesztések alapja lehet. Folyamatmodell elemei:
A program előkészítettsége, szakmai megalapozása. Nyilvános előzetes vita (fermentációs szakasz, ha volt). 332 / 389
A program és a politika /szakpolitikák: Milyen mértékben szakmai illetve politikai a motiváció? Nagykanizsa Megyei Jogú Város Cigány Kisebbségi Önkormányzata 1994-ben alakult meg. Oktatási, foglalkoztatási, képzési, közéleti, valamint kulturális programokat szervez és bonyolít le a helyi cigányság és a többségi társadalom számára. Az 1994-es alakulást követően a működési feltételek megteremtése volt a legfontosabb cél. Az 1998végén kapta meg a CKÖ Nagykanizsa Megyei Jogú Város Önkormányzattól használatba a Cigány Kisebbségi Közösségi Házat 2002. december 31-ig, illetve későbbi döntés értelmében 2058. február 28-ig. 1999-ben a közösségi ház felvette Bogdán János cigány származású pedagógus, iskolaszervező, a pécsi Gandhi Alapítványi Gimnázium első igazgatójának nevét, így lett Bogdán János Cigány Kisebbségi Közösségi Ház. Pályázati úton sikerült a szükséges infrastrukturális felszerelést biztosítani, bútorzatot, infokommunikációs eszközöket, más hivatali tárgyakat, berendezéseket. Az egyre szélesedő kapcsolati háló és kiterjedő szakmai együttműködések, a változó helyi lakossági igények folyamatosan változtatták a közösségi ház célrendszerét, szolgáltatásait.
Milyen igényre, hiányra reflektál? Mi a deklarált és/vagy nem hangoztatott oka az indításának? Az okok azonosítása mi alapján történt? Pl.: helyzetelemzés; igényfelmérés; kutatási háttér stb., amely előkészítette a Közösségi ház megalakításához szükséges kutatási tervet. A Közösségi Ház kialakítása nagy körültekintéssel történt. A közösségi központ létrehozásának és működtetésének célja a közösségi integráció felgyorsítása volt. Ehhez kérdőíves felmérést végeztek külsős közösségfejlesztő szakértők bevonásával- a helyi roma lakosság körében, 300 családot kerestek fel. A kérdőívek alapján egy átfogó képet kaptak arról, hogyan élnek Nagykanizsán a cigányok, mit gondolnak a jelenről, jövőről, mi a véleményük a CKÖ elgondolásairól a közösségfejlesztés területén, és részt kívánnak e venni a közösségi ház életében.
Mik a célok? Deklarált és nem deklarált célok. Pilot vagy rendszer szintű beavatkozásról van szó? Általános cél Nagykanizsa város és vonzáskörzetében élő cigány és nem cigány lakosság számára oktatási és kulturális feladatok ellátása. Gyermekek és felnőttek oktatása intézményesített formában.
Cigány kultúra értékeinek gyűjtése, fenntartása, hagyományőrzés (fafaragás, kosárfonás, hagyományőrző zenei együtteseknek próbatermek biztosítása stb.); ismeretterjesztő előadások, tréningek szervezése és azokhoz helyszín biztosítása; szakmai fórumok szervezése és bonyolítása; Internet kávéház működtetés fiatalok számára (ez a funkció nem működik már, helyette a digitális középiskolát működtetik távoktatás keretében). Kiemelt célok: a főbb kijelölt integrációs programok: oktatás (tanórán kívüli felzárkóztatás, tehetséggondozás általános iskolások és középiskolások számára), felnőtt szakképzés, jogvédelem, foglalkozatási lehetőségek felkutatása. 333 / 389
Kiemelt feladata, hogy az intézmény oktatási programjain keresztül segítse a romák felemelkedését, a többségi társadalomba való integrálódását, kulturális rendezvényeken keresztül művelje és ápolja a cigányság kultúráját.
A program / intézkedés kezdete, vége, fázisai (pl. kísérleti szakaszt követő „bevezetés”), története. nem releváns A megvalósítás főbb lépései A megvalósítás főbb lépései a kiemelt feladat az oktatás, képzés területén az alábbiakban foglalható össze: 1998-tól „Hétvégi Kollégium” Felzárkóztató és tehetséggondozó program működtetése. 2001-től folyamatosan otthont ad a Nagykanizsai Műszaki Szakképző Iskola és Kollégium ZsigmondySzéchenyi Tagintézménye kihelyezett érettségit adó felnőttképzésének. 2007-től a Pécsi Tudományegyetem Felnőttképzési és Emberi Erőforrás Fejlesztési Kar andragógia szak működik, főiskolai képzésnek adnak otthont. Tanfolyamok bonyolódnak a Türr István Képző és Kutató Intézet (REMEK), Első Magyar Dán-Termelő Iskola, valamint a Vas Megyei Kormányhivatal Munkaügyi Központ Nagykanizsai Kirendeltség és Szolgáltató Központ együttműködésével. A Magyar Vöröskereszt Roma Térségi Foglalkoztatási Asszisztens hálózat (ROTFA) működésének helyszíne is egyben a közösségi ház. 2011-től a Nagykanizsai Megyei Jogú Város Polgármesteri Hivatal által elnyert „Mi a pálya?”- Jövőnk az ifjúság II. projekt című pályázatba a „Hétvégi Kollégium” programra építették a Tehetségfejlesztő Kollégiumot. Konferenciáknak, tréningeknek, fórumoknak adnak otthont. Oktatási, Felnőttképzési és Tanácsadó Esélyegyenlőségi Központként működik. EXPAK AT-HU "Osztrák-Magyar Szakértői Akadémia 2008-2013" projektben együttműködő partner
A program jogi státusza és ennek következményei a megvalósítási folyamatra. Nem releváns. A program beavatkozási logikája, módszertana; időközben végzett monitoring és hatásvizsgálatok – amennyiben releváns.
334 / 389
A közösségi ház olyan integratív szerepet tölt be, amely a meglevő támogatási rendszerek feltárásával és felhasználásával, a partnerszervezetekkel kialakított folyamatos párbeszéd és a közös felelősségvállalás jegyében erősíteni kívánja a romákat érintő intézkedések hatékonyságát. Ezáltal kiküszöbölhetők a párhuzamosságok és lerövidülhetnek a projekt-előkészítési szakaszok. A regionális integrációs paktum (EXPAK AT-HU "Osztrák-Magyar Szakértői Akadémia 2008-2013" projekt keretében) létrehozásának szándéka elsősorban az emberi erőforrás fejlesztését, a romák munkaerő-piaci integrációját és reintegrációját szolgálja. Ezen együttgondolkodásban és munkában a Roma Központ számít a zalai régió minden mérvadó intézményére. Különösen a polgármesterekre, a települési képviselőkre, a cigány kisebbségi önkormányzatokra, a civil szervezetekre, a Zala Megyei Munkaügyi Központra és annak nagykanizsai kirendeltségére, a Regionális Munkaerő-fejlesztő Központra, valamint a térség általános és középiskoláira, a szociális és karitatív szervezetekre, intézményekre. Tevékenységeivel hozzájárul a romák általános- és szakképzettségi szintjének növeléséhez, foglalkoztatási- és lakáshelyzetük javításához, valamint hozzájárulhat jobb egészségügyi és higiéniás ellátásuk elősegítéséhez.
A munkaerő-piaci tanácsadások információs-, motivációs- és orientációs szolgáltatásokat jelentenek annak érdekében, hogy az aktuális képzési- és foglalkoztatási programokban minél többen részt vehessenek, és kibontakozhassanak azok a képességek, amelyek a saját kezdeményezésekhez szükségesek. A közösségi ház működésének különösen fontos prioritását jelenti az iskolai tanulás segítése, és ez által a roma családokból származó gyermekek képzési esélyeinek javítása. Ezzel megteremtődik annak előfeltétele, hogy javuljanak a fiatal romák jövőbeni szakmai- és elhelyezkedési esélyei. A társadalmi integrációnak erős kulturális összetevői is vannak. Ezt szolgálták azok a rendezvények, amelyek a romák kultúrájának, történelmének, hagyományainak megismertetésével és népszerűsítésével hozzájárultak a helyi közvélemény pozitív irányú formálásához, s az ügy iránti fogékonyság kialakításához.
Humánerőforrás-fejlesztés a programban A tanulás segítése: A tanulás segítésének haszonélvezője átlagosan 60 fiatal. További 10-15 fiatal részére a tehetséggondozás lehetősége áll rendelkezésre. Ezekre a segítő tevékenységekre ún. hétvégi kollégium keretében kerül sor, ahol a fiatalok étkezési ellátásban is részesülnek. A finanszírozás több forrásból, pályázati támogatással történik. Érettségit adó felnőttképzés: A nagykanizsai Bogdán János Cigány Kisebbségi Közösségi Házban érettségire felkészítő felnőttképzés működik, átlagosan 30 személy részvételével. Ezzel a roma-fiatalok számára a továbbtanulást elősegítő képzési lehetőség nyílik meg, éspedig a megszokott környezetben. Az érettségit adó felnőttképzés működési költségeit szintén különböző forrásokból, az aktuális pályázati lehetőségekből kell előteremteni. 335 / 389
Foglalkoztatás és képzés tartós munkanélküli romák részére: A foglalkoztatási programok konzorciumi együttműködésben valósulnak meg a térség önkormányzataival. Az ESZA pályázati projektprogram 50 tartósan roma részére nem csupán meghatározott időtartamú foglalkoztatást kínál fel, hanem szakképzési lehetőséget is több építőipari, illetve szociális szakmában (betanítás, ill. a szakma begyakorlása). Emellett segítséget kapnak a munkahelykereséshez, illetve saját vállalkozás megteremtéséhez. A projekt része a „Kirekesztődés elleni küzdelem” programnak, finanszírozása nemzeti és ESZA eszközökből történik. Közmunkaprogram: A programban 20 tartósan munkanélküli romát foglalkoztatnak tájgondozással kapcsolatos tevékenységek keretében. Partnerek és megbízók a térség önkormányzatai. A programot nemzeti eszközökből a Közmunkatanács finanszírozza. Az elsődleges munkaerőpiacra jutás elősegítése: Az elsődleges munkaerőpiacra való jutást gyakran mobilitási problémák akadályozzák. Együttműködő partner a Dél-Zalai Mentorhálózat - rendszeresen közlekedő munkásszállító autóbusz megszervezésével – 150 roma elhelyezkedését tette lehetővé több nagyvállalatnál. Munkaerőpiac-politikai és szociális tanácsadás: Kéthetes időközökben szerveznek tanácsadói rendezvényeket, amelyeken különböző hivatalos szervek képviselői jelennek meg. Az egyéni problémahelyzetek (foglalkoztatás, család, konfliktusok, stb.) sokfélesége így közvetlenül és koordináltan dolgozható fel. Ezen kívül a nagykanizsai Bogdán János Cigány Kisebbségi Közösségi Ház a tanácsot keresők részére egész nap nyitva áll. Roma tisztségviselők képzése és továbbképzése: A cigány önkormányzat képviselőinek képzése és továbbképzése lehetővé teszi, hogy hatékonyabban és céltudatosabban képviseljék kisebbségük érdekeit, különös tekintettel új munkahelyi- és képzési perspektívák kialakítására. Ez a program, szupervíziós képzést foglal magában, illetve a nyilvánossági munkára felkészítő tréninget, továbbá mediátori képzést. A képzési programokon eddig összesen 24 roma tisztségviselő vett részt. Ezen intézkedések finanszírozása PHARE program keretében történik. Internetes teaház: Ezt a szolgáltatást főképp olyan fiatalok és fiatal felnőttek veszik igénybe, akik nem rendelkeznek Internet hozzáféréssel. Ezáltal a modern kommunikációs technológia is egyre inkább bevonul a romák mindennapjaiba. Jogvédő Iroda: A nagykanizsai jogvédő iroda segíti és szervezi az anti-diszkriminációs projektek hálózatának létrehozását, valamint jogi tanácsadást nyújt. Rendszeresen tartanak információs napokat.
Esetleges ágazatközi együttműködések a programban A helyi Családsegítő Központtal, a Munkaügyi Központ Kirendeltségével és a Vöröskereszt helyi szervezetével az együttműködés folyamatos, közös programokban és közös pályázatokban vesznek részt. A– bécsi székhelyű - L&R Szociális Kutató Intézet segítségével tovább folytathatták azokat a programokat, amelyek megvalósításával a térségben sikerrel járultak hozzá a hátrányos helyzet problémáinak 336 / 389
megoldásához, segítették a gyermekek tanulását, a felnőttek munkához jutását, képzését. Az együttműködés a partnerintézmények által kijelölt kapcsolattartó személyeken keresztül tervszerűen valósul meg. Az együttműködés nem csak a közös rendezvények, ünnepek alkalmával valósul meg, hanem a mindennapok során megvalósuló munkafolyamatokat is jellemzi.
A megvalósítási szakaszban történt módosítások okai és hatásai a program egészére. Jelen program esetében nem releváns. A program jelene és jövője, kilátásai: folytatás lehetőségei; ráépülő fejlesztési programok stb. A Bogdán János Cigány Kisebbségi Közösségi Ház komplex tevékenységeket végez, programjai koherensek, egymásra épülnek, egymást kiegészítik. A települési önkormányzat nem csak épületet adott és együttműködési megállapodást kötött az akkori CKÖ-vel, hanem jelentős összeggel hozzá is járult az éves költségvetéshez. A települési önkormányzat, mint legfontosabb együttműködő és támogató partner a közösségi ház működtetése szempontjából.
A program jogi státusza, és ennek következményei a fenntarthatóság szempontjából. A közösségi ház a cigány kisebbségi önkormányzat használatában van 2058-ig, a fenntarthatóság jogi keretei biztosítottak. Téma, célcsoportok, érintettek/résztvevők Konkrétan milyen témával foglalkozik? Kiemelt terület az oktatás és kulturális tevékenység, mely során a következőket végzik: környezettanulmány készítése cigány származású iskolás gyermekek otthoni körülményeiről, az általános iskolában tanuló cigány gyermekek és fiatalok felzárkóztatása, tehetséggondozása, klubrendszer kialakítása és működtetése, a cigány kultúra és hagyományok ápolása és terjesztése, cigány népismereti órák tartása a város általános és középfokú oktatási intézményeiben, hagyományőrző és nyelvi tábor megrendezése. 1995-től minden évben megrendezésre kerülnek kulturális rendezvényeik. Ezek: Roma Kulturális Gála, Gyermeknap, Cigány Holocaust megemlékezés, balatonmáriai cigány hagyományőrző és nyelvi tábor. A Bogdán János Cigány Kisebbségi Közösségi Házban hozta létre az önkormányzat a Dél – Dunántúli Közgyűjteményt, amely cigány történelmi és néprajzi dokumentációs és tárgyi anyagaiból, a 20. századi cigány képzőművészeti gyűjteményből és elsősorban cigány irodalmat tartalmazó könyvtárból áll. 1996tól működik a felzárkóztató és tehetséggondozó program, mely a város általános iskoláiban tanuló cigány származású gyermekek részére ad lehetőséget, hogy tanulmányaik alapján minél többen jussanak be középiskolába és felsőfokú oktatási intézményekbe. Hétvégi Kollégium elnevezést kapta, mely egy olyan egyedülálló oktatási program, ahol 7 és 18 éves kor között, általános iskolásoknak és középiskolásoknak térítésmentes felzárkóztatás és tehetséggondozás folyik a hétvégeken, térítésmentes tízóraival és ebéddel. A tanulókkal szakpedagógusok foglalkoznak kis csoportokban, indokolt esetben egyénileg. 337 / 389
A Zala Megyei Cigány Kisebbségi Önkormányzatok Társulása tagjaként közéleti képzéseket tartanak havonta, az aktuális pályázati lehetőségekről, a cigányságot érintő közérdekű hírekről, eseményekről esik szó, illetve egy-egy felmerülő kérdés szakmai hátterének feltárására adnak lehetőséget meghívott előadó közreműködésével. A nagykanizsai közösségi házban az alábbi szolgáltatásokat végezik jogsegély szolgálat; jogi, szociális, közigazgatási ügyekben tanácsadás; kulturális programok, zenei rendezvények, irodalmi kávéház; sport, szabadidős tevékenységek; közéleti képzés (óvodapedagógusok, pedagógusok, szociális szakemberek, rendvédelmi szervek – rendőrség, határőrség) és kisebbségi önkormányzati képviselők részére; általános iskolákban, középiskolákban, gimnáziumokban cigány népismereti oktatás stb. Kik a célcsoportok? (elsődleges, másodlagos, számosságuk – legalább becsült érték). A közösségi ház célcsoportját Nagykanizsa és Zala megye roma közössége mellett a Nagykanizsa teljes lakossága alkotja. A programban érintett intézmények, intézményrendszerek. (public-private; állami-civil) A települési önkormányzat nem csak épületet adott és együttműködési megállapodást kötött az akkori CKÖ-vel, hanem jelentős összeggel hozzá is járult az éves költségvetéshez. A települési önkormányzat, mint legfontosabb együttműködő és támogató partner a kezdetektől. Az ingatlan átadása nélkül nem lett volna esély közösségi ház kialakítására. Kik működtetik / üzemeltetik? (public-private; állami-civil) Az intézmény szakmai feladatainak ellátását, valamint a működéshez szükséges feltételek biztosítását alapvetően két intézményi egység valósítja meg, a CKÖ és a közösségi ház. A szakmai feladatok éves munkatervben fogalmazódnak meg, amelyet a CKÖ határozattal fogad el. A közösségi ház munkatársainak tevékenységét (szakmai és gazdasági tevékenység) a munkaterv határozza meg. Év végén összegző jelentés készül, amelyet a CKÖ szintén határozatba foglaltan fogad el. A közösségi ház vezetése összehangolja a szakmai gazdasági, technikai területeket, kialakítja és folyamatosan fejleszti az intézmény kapcsolatrendszerét, biztosítja a mindennapi munkavégzés feltételeit és fenntartja a szükséges munkafegyelmet. A pályázati programok végeztével is szükséges szakmai-pénzügyi beszámolót készíteni. Év végén a CKÖ-nek éves beszámolót készítenek és tájékoztatják a testületet az elvégzett munkáról. A beszámoló képezi a következő év Munkatervének alapját. A Bogdán János Cigány Kisebbségi Közösségi Házban 1 fő Képzésfelelős, 1 fő felnőttoktatási referens, 1 fő karbantartó, aki portai szolgálatot is teljesít, dolgozik munkaviszonyban. Közmunka program keretében 1 fő takarítónő, a TÁMOP program keretében 1 fő adminisztrátor dolgozik, összesen a közösségi ház vezetővel együtt 6 fő. Emellett számos aktivista segíti a munkát.
A célcsoport mekkora hányadát célozza meg? Mekkorát éri el? (Elsődleges elérés, másodlagos elérés) 338 / 389
Nagykanizsa megyei jogú város, amelyben nagyszámú, zömében beás roma él. A roma közösség létszáma nem igazán ismert, csak egymástól jelentősen eltérő becslések állnak rendelkezésünkre. Egy korrekt tudományos becslés 1992-ben 1372 főre (a város lakosságának 2,6 %-a) becsülte létszámukat, a kisebbségi önkormányzat viszont 4000 körülire becsüli azt. A két adat közti eltérés oka lehet, hogy a városban sok vegyes házasságban élő család él, a romák szerint a cigányokkal szembeni társadalmi előítéletek is kisebbek, mint az ország más részein, így nehezebben tetten érhető, illetve „kisebb a tétje” a cigány származásnak. A tudományos becslés alapját egy 1992-es országos iskolastatisztika képezte, ami könnyen torzíthatta a végeredményt._ Mindkét becslés megegyezik azonban abban, hogy Zala megyében egy településen Nagykanizsán lakik a legtöbb cigány.108 2001 óta mintegy 600 fő szerzett érettségi bizonyítványt. A középiskolai képzésben 2004-ig 70-30 százalék volt a romák és a nem romák aránya, ám mostanra megfordult az arány. A nagykanizsai CKÖ egyébként mindig hangsúlyt helyezett arra, hogy programjaikból, így az oktatási rendszerből se zárjanak ki senkit.
Finanszírozás A Nagykanizsai CKÖ tartja fenn a művelődési házat, melyet az önkormányzat is támogat. A Közösségi házban folyó képzések esetében olyan képzőintézményekkel kötöttek együttműködési megállapodásokat, amelyek biztosítják a képzés teljes menetét. A Közösségi ház bérleti díjat kap a kiadott helyiségekért, amiért infrastruktúrát biztosít; portaszolgálatot ad; takarítja a helyiségeket; és biztosítja a zavartalan tanítás feltételeit. A tanfolyamok indításakor a közösségi ház munkatársai működnek közre a tagok felkutatásában, toborzásában, felvilágosítást nyújtanak és a szükséges pszichés hátteret biztosítják a tanfolyam vállalásához. A pedagógusokat, a szükséges tematikát, az éves tanrendet az érettségit adó képzés esetében is és a főiskolai képzés esetében is a képzőintézmény biztosítja.
Finanszírozás forrásai és költségei: Kik, miből finanszírozzák? A napi folyamatos működés és a programok, rendezvények feltételeinek biztosítását a Cigány Kisebbségi Önkormányzat pályázati forrásokból, települési önkormányzati költségvetésből, valamint terembérleti díjakból fedezi.
Költségei: összesen és egy főre jutó – ha értelmes.
108
Kertesi Gábor-Kézdi Gábor (1998): A cigány népesség Magyarországon. Dokumentáció és adattár.socio-typo, Bp, 1998.
339 / 389
Mekkora beruházás (éves, szumma) társul hozzá? (Lehet becslés is, ha nincs adat, vagy nehezen elkülöníthető.) A program becsült költséghatékonysága, költség-haszon egyenlege Nincs adat, illetve nem releváns Nyilvánosság, disszemináció A programról rendelkezésre álló (nyilvános) dokumentumok (indítás, dokumentálás, esetleges monitoring, értékelés, hatásvizsgálat). A leírás forrásai. A programnak a szakmai nyilvánosságba való bevezetése, megjelenése, a program nyilvánosságának története. A Bogdán János Cigány Kisebbségi Közösségi Ház működését a nyilvánosság szempontjából kettősség jellemzi. Az általános közvélemény számára kevés információ áll rendelkezésre, tekintettel arra, hogy a közösségi háznak nincsen önálló honlapja, a nagykanizsai CKÖ sem rendelkezik önálló honlappal, az önkormányzati portálon keresztül érhető el. A közösségi házzal kapcsolatban a világhálón elérhető cikkek elsősorban a főiskolai képzéssel kapcsolatban jelentek meg, főleg a tanév kezdetkor jellemzőek a helyi elektronikus médiumokban a tudósítások. Ugyanakkor mintaértékűnek tekinthető a EXPAK AT-HU "Osztrák-Magyar Szakértői Akadémia 20082013" projekt keretében biztosított nyilvánosság, azt leszámítva, hogy a honlap http://www.expak-at.hu nehezen érhető el. Ezen a honlapon találhatunk információt a közösségi házról, mint projektpartnerről. A kettősséget az okozza a nyilvánosság kapcsán, hogy a nagykanizsai CKÖ és az általa fenntartott közösségi ház tevékenységéről a szakmai nyilvánosság számára számos tájékozódási lehetőséget biztosít. A közösségi ház tevékenysége a szakmai nyilvánosság körében elterjedt és elismert. Ehhez számos tevékenységével járul hozzá a közösségi ház. A társadalmi kapcsolatok építését szolgálják a konferenciák, kerekasztal beszélgetések, amely tevékenységek alkalmat teremtenek arra, hogy aktívan megvitassák a romák helyzetét, támogatási szükségleteiket, de arra is, hogy bemutassák az érdekképviseletek eddigi eredményeit, hogy új gondolatok és együttműködési formák szülessenek. Rendszeresen részt vesznek a civil szervezetek, önkormányzatok, továbbá a konzorciumi tagok és más roma szervezetek programjain. Próbálkozás történt egy havonta megjelenő folyóirat kiadására is, ez azonban két szám megjelenése után finanszírozás híján meghiúsult. A szemléletformálás kapcsán meg kell említenünk a közösségi ház életében fontos szerepet játszó kulturális programokat melyek a roma hagyományok ápolásával függnek össze, valamint a Dél – Dunántúli Közgyűjteményt, amely cigány történelmi és néprajzi dokumentációs és tárgyi anyagaiból, a 20. századi cigány képzőművészeti gyűjteményből és elsősorban cigány irodalmat tartalmazó könyvtárból áll. 340 / 389
Emellett a közösségi ház szervezésében 13 általános iskolában, 6 gimnáziumban és középiskolában cigány népismereti órákat tartottak, melyhez jegyzetet is készítettek.
Eredmények: ezen belül európai uniós vonatkozások is A program megítélése, népszerűsége a különböző stakeholderek szemében. Az együttműködő partnerek között megyei, városi közhivatalok, közintézmények, önkormányzatok, civil szervezetek, szakemberek, roma közösség tagjai találhatók. Nagyon sok aktivista működik közre, akik önzetlenül segítik a vállalások teljesítését. 2001-től folyamatosan otthont ad a Nagykanizsai Műszaki Szakképző Iskola és Kollégium ZsigmondySzéchenyi Tagintézménye kihelyezett érettségit adó felnőttképzésének. 2007-től a Pécsi Tudományegyetem Felnőttképzési és Emberi Erőforrás Fejlesztési Kar andragógia szak működik, főiskolai képzésnek adnak otthont. Tanfolyamok bonyolódnak a Türr István Képző és Kutató Intézet (REMEK), Első Magyar Dán-Termelő Iskola, valamint a Vas Megyei Kormányhivatal Munkaügyi Központ Nagykanizsai Kirendeltség és Szolgáltató Központ együttműködésével. A Magyar Vöröskereszt Roma Térségi Foglalkoztatási Asszisztens hálózat (ROTFA) működésének helyszíne is egyben a közösségi ház. 2011-től a Nagykanizsai Megyei Jogú Város Polgármesteri Hivatal által elnyert „Mi a pálya?”- Jövőnk az ifjúság II. projekt című pályázatba a „Hétvégi Kollégium” programra építették a Tehetségfejlesztő Kollégiumot. EXPAK AT-HU "Osztrák-Magyar Szakértői Akadémia 2008-2013" projekt keretében együttműködő partnerek: Az EXPAK AT.HU vezető partnere a bécsi székhelyű L&R Társadalomkutató Intézet. Partnerek: Burgenlandi Felnőttképzési Intézet(BFI), Nyugat-dunántúli Regionális Munkaügyi Központ, Tudományos Ismeretterjesztő Társulat Vas megyei Szervezete (TIT).
A program hatása (konkrét, a célcsoportra irányuló és szélesebb, beleértve a szemléletformálást is A program eredményessége (mennyire sikerült elérnie a célját). A közösségi ház egyre sikeresebben tölti be a Dél-dunántúli Régió kulturális központjának szerepét is. Rendezvényeit a közösségi ház körzetében élő romák mintegy fele rendszeresen látogatja. A ház programjai iránt a nem cigány származású lakosok is egyre gyakrabban érdeklődnek. A Bogdán János Cigány Kisebbségi Közösségi Ház ügyfélforgalma a képzés területén meghaladja évente az 1200 főt.
341 / 389
A Hétvégi Kollégiumban szeptembertől júniusig szombatonként tart az oktatás 1-3 fős csoportokban felzárkóztató céllal. Évente mintegy 60-70 diák veszi igénybe a szaktanárok segítségét a sikeres felzárkózáshoz. Az érettségit adó felnőttképzésben heti két alkalommal tartanak foglalkozásokat, a jelentkezők létszáma évről-évre nő. 2010-2011-es tanévben 140 fő kezdte meg tanulmányait. A Pécsi Tudományegyetem Felnőttképzési és Emberi Erőforrás Fejlesztési Kara kihelyezett képzést tart andragógia alapszakon (BA) az alábbi szakirányokkal: személyügyi ügyintéző; művelődésszervező; munkavállalási tanácsadó, felnőttképzési szervező. A képzés időtartama 6 félév. 2007-ben indult a képzés, 44 hallgató jelentkezett. A második tanévet 29-en kezdték meg, a 2008-2009-es tanévre 30-an iratkoztak be. 2010-2011-ben 22 fő iratkozott be, ekkor a másodéves aktív hallgatók létszáma 15 fő, a harmadéves aktív hallgatók létszáma 21 fő. A 2010-2011-ben résztvevő hallgatók száma összesen 58 fő. Nagykanizsán 2010-ben diplomát szerzett tanulók létszáma összesen 22 fő. Országos Foglalkoztatási Közalapítvány (OFA) támogatásával munkaerő-piaci szolgáltató iroda működtetése 2006-2008 között, melynek célja a munkaerő-piacon hátrányos helyzetben lévő, elsősorban roma társadalmi csoportok integrációs esélyeinek kezelése Nagykanizsán és vonzáskörzetében. 2006 – ban 178 fő, 2008-ban 170 fő vette igénybe a szolgáltatást. Munkába kihelyezettek száma 26 fő 2006-ban, 2008-ban 29 fő. 43, illetve 29 fő vett részt képzésben a két évben, oktatásban pedig 80 fő, 2006-ban és 100 fő 2008-ban. A program hozzájárulása a lemorzsolódás csökkentéséhez. (Ez alapvetően része az előzőnek, de erre a szempontra – aktualitása miatt – különös figyelmet fordítanánk. A közösségi ház komplex tevékenységeket végez, a programjai koherensek, egymásra épülnek, egymást kiegészítik. A humánerőforrás fejlesztési programok felmenő rendszerben járulnak hozzá a lemorzsolódás csökkentéséhez. A Hétvégi Kollégium, az érettségit adó felnőttképzés, valamint a főiskolai képzés rendszere kifejezetten a célcsoport igényeire lett kialakítva. A program intézményesülése A Bogdán János Cigány Kisebbségi Közösségi Ház hosszú távú működése biztosított, részben az infrastruktúra révén, részben pedig az együttműködési megállapodások révén, amelyek megteremtik a hosszú távú működés feltételeit. Ugyanakkor a szolgáltatások folyamatos biztosításához, a fejlesztéshez elengedhetetlen a pályázati források felkutatása, illetve beillesztése a közösségi ház működési rendszerébe.
A program fenntarthatósága A fenntarthatóság, a minőségi szolgáltatások, a folyamatos fejlesztés biztosítása érdekében olyan szakmai alapú együttműködéseket kell kötni a helyi vezetőséggel, intézményekkel, amely biztosítja a 342 / 389
kiegyensúlyozott munkavégzés hosszú távú feltételeit, ahol a közreműködő partnerek legalább 10 évre elkötelezik magukat a partnerségi együttműködésre. A Bogdán János Cigány Kisebbségi Közösségi Ház rendelkezik ezekkel az együttműködési megállapodásokkal, emellett meg kell említenünk a Nagykanizsai CKÖ elkötelezett vezetőit és tagjait is, akik immár több mint egy évtizede végzik tevékenységüket az integráció területén. Nagykanizsán kialakult az a team, amely a CKÖ és a helyi önkormányzat támogatásán túlmenően, élni tud a pályázati lehetőségekkel, a lehetséges programok kínálta lehetőségeket illeszteni tudja a közösségi ház működéséhez. A jövőben is arra kell törekedni, hogy a helyi és országos, valamint EU források biztosítsák a folyamatos működés feltételeit.
A program és az EUs E&T stratégiai célok: Mit ért el az ET2010 vonatkozásában, illetve hogyan közelítette az ET2020-as célokat A Bogdán János Cigány Kisebbségi Közösségi Ház a CKÖ- n keresztül határon átnyúló programban vesz részt EXPAK AT-HU "Osztrák-Magyar Szakértői Akadémia 2008-2013" projektben a munkaerő-piaci és foglalkoztatáspolitikában az Osztrák-Magyar Szakértői Akadémia – EXPAK AT.HU – mint a határon átnyúló együttműködést elősegítő projekt elsősorban azt bizonyítja, hogy a határrégió munkaerő-piaci kihívásai akkor kezelhetők sikeresen, ha az illetékes intézmények és szereplők következetesen együttműködnek. Az EXPAK AT.HU a munkaerő-piaci politika szereplőinek olyan fóruma, amely egyaránt szolgálja az információk és kno -how-ok cseréjét, a közös projektek koncepcionálását és megvalósítását, valamint a határon átnyúló együttműködést. . A program finanszírozása az INTERREG IIIA program és Ausztria Szövetségi Gazdasági és Munkaügyi Minisztériumának eszközeiből történik. Az Osztrák-Magyar Szakértői Akadémia továbbra is segíti a Roma Központ munkáját, különös tekintettel a fejlesztő-, értékelő- és hálózati szemináriumok megrendezésével, továbbá a tevékenységeket kísérő tanácsadással. A 2020-ra kijelölt uniós célértékek (benchmarkok) közül a program az Inkluzív növekedés – magas foglalkoztatás, valamint gazdasági, szociális és területi kohézió jellemezte gazdaság ösztönzése prioritáshoz kapcsolódik. A humánerőforrás fejlesztő felzárkóztató, illetve képzési programok révén a Bogdán János Cigány Kisebbségi Közösségi Ház tevékenységével hozzájárul az országos szegénységi küszöbök alatt élő európaiak arányának csökkentéséhez (Eu szinten) 25 %-kal, több mint 20 millió embert emelve ki a szegénységből.
343 / 389
Összegzés A roma felzárkóztatás kapcsán, valamennyi célterületen hangsúlyosabban kell, hogy megjelenjen az emberi jogi megközelítés, akár horizontális elvként, hiszen a roma közösségek integrációjának előfeltétele a romákat az élet szinte minden területén érő diszkrimináció és a társadalmi szinten ijesztő mértékben elterjedt rasszizmus radikális mértékű csökkentése. Valamennyi stratégiai területen az esélyegyenlőség és a diszkriminációmentesség elve kikerülhetetlenül és ellenőrzött módon kell, hogy érvényesüljön. A bevonás, szemléletformálás, diszkriminációs jelenségek elleni küzdelem gyűjtőterület, annak ellenére, hogy egymástól eltérő eszközrendszerrel kíván hozzájárulni a társadalmi integrációhoz, közös vonása mégis, hogy ezen a területen van lehetőség arra, hogy az egyes intézkedésekben etnikai alapú célzást alkalmazzanak. Az egyes részterületekhez kapcsolódó ajánlások a felzárkóztatási stratégia valamennyi területéhez kapcsolhatók, javaslataik adaptálhatóak. A civil szervezetek, érintettek bevonása részterület központi eleme a szegénységben élők és a roma közösség és tagjainak „helyzetbe hozása” (empo erment), területén javasoljuk az esélyegyenlőség szempontjainak figyelembevételével eredményegyenjogúsági intézkedések megtételét, annak érdekében, hogy egy adott beosztásban dolgozó személyek körében a társadalmon belüli arányuknak megfelelő arányban legyenek jelen a különböző csoportok. Valamennyi jövőbeni címzett program esetében ki kell dolgozni egy eljárásrendet, annak érdekében, hogy a roma származásúak esélykiegyenlítő programjaiban csak a célcsoportba tartozók vehessenek részt. A kétirányú szemléletformálás részterülethez kapcsolódó kezdeményezések átfogó célja, hogy a többségi társadalmat meggyőzze arról, hogy a társadalmi integráció közös nemzeti érdek, ehhez rendkívül fontos a kulturális másság értékként való megjelenítése, illetve olyan intézményrendszer működtetése, amely támogatja a kétirányú szemléletformálás folyamatát. Mind az értékközvetítés, mind pedig a hátrányos helyzetűek integrálását célzó szakpolitikai intézkedések során szükséges, hogy a pályáztatás folyamatát olyan pénzügyi/jogi szakemberek, mentorok segítsék, akik megfelelő háttérismerettel rendelkeznek és az egyes projektek közötti egyenlő esélyű megmérettetést biztosítani tudják. A civil szervezetek, elkötelezett személyek közreműködése szintén elengedhetetlen. A kommunikáció részterület központi hipotézise, hogy a Stratégia végrehajtása kezdetétől a lehető legszélesebb körben szükséges a mai magyar – valamint közvetve az összeurópai – társadalmat rádöbbenteni a mihamarabbi cselekvés fontosságára, illetve elkerülhetetlenségére, mivel az ország egészének a támogató részvétele kell a megvalósításhoz, melynek feltétele a teljes, széleskörű társadalmi befogadás. Az alapjogoknak az esélykiegyenlítő programok révén való érvényesítése sokkal nagyobb körültekintést igényel, ide értve a szükséges hatásvizsgálatot és a szakmai, jogi, költségvetési elemzést, transzparencia folyamatos biztosítását. A programok kommunikációja a nyilvánosság biztosításának kérdése rendkívül 344 / 389
fontos a kétirányú szemléletformálás szempontjából is, a közvélemény tájékoztatása egy esélyeket kiegyenlítő program közkiadásairól és kedvezményezettjeiről a találgatások, a „túltámogatás” mítoszának elkerülése érdekében.109 A hatékonyabb kommunikáció, a programokkal kapcsolatos több elérhető adat javítaná a programok megítélését, a nyilvánosság és a döntéshozók érzékenységét a témára. Közösségi konfliktusok – közbiztonsági problémák részterület céljai között szerepel, hogy a városi és vidéki közösségek közbiztonsága és konfliktusmentes együttélése érdekében programokat kell indítani a rendőrség, a cigány kisebbségi önkormányzatok, civil szervezetek együttműködésével a polgárőrség, a közösségi és szomszédsági bűnmegelőzés, a drogprevenció és a konfliktuskezelés területén a helyi sajátosságok figyelembevételével és a helyi nyilvánosság minél szélesebb körű bevonásával – különösen a konfliktusokkal terhelt településeken. A bevonás szemléletformálás, a diszkriminációs jelenségek elleni küzdelem szempontjából a fenti területen is elengedhetetlen, hogy a döntéshozók és a végrehajtó hatalom következetesen érvényesítse az anti-diszkrimináció, a deszegregáció és az integráció elvét, a sztereotípiákból származó előítéletekkel szemben.
109
Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Jogok Országgyűlési Biztosa (2010): Jelentés a „Romák foglalkoztatása a közigazgatásban és az igazságszolgáltatásban” című program vizsgálatáról, Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Jogok Országgyűlési Biztosa, http://www.kszk.gov.hu/data/cms41774/Ombudsmani_jelent__s.pdf -letöltés dátuma: 2012. április 12
345 / 389
FELHASZNÁLT IRODALOM, FOTÓK JEGYZÉKE A fiatalok munkaerő-piaci kirekesztődésének megelőzését szolgáló kísérleti programok végrehajtása pályázati felhívás, Országos Foglalkoztatási Közalapítvány, Budapest, 2002. A foglalkoztathatóság fejlesztése, a munkaerőpiacra való belépés segítése és ösztönzése – Akcióterv, Társadalmi Megújulás Operatív Program 1. prioritás (2009.) A hátrányos helyzetű tanulók integrációs- és képesség-kibontakoztató felkészítésének pedagógiai rendszeréről - Az Oktatási Miniszter 27.480/2003 határozata http://www.nefmi.gov.hu/kozoktatas/orszagos-oktatasi/hatranyos-helyzetu A közoktatás tartalmi szabályozásának rendszere Magyarországon, Oktatáspolitikai elemzések I., Országos Közoktatási intézet, Budapest, 2003. ftp://ftp.oki.hu/oktpol/tartalmi.pdf A magyarországi cigányság helyzetének javítására és felemelkedésére a rendszerváltás óta fordított támogatások mértéke és hatékonysága, Az Állami Számvevőszék összegző, helyzetfeltáró tanulmánya, 2008. http://www.asz.hu -letöltés dátuma: 2012. április 14. A munkanélküliek munkaerő-piaci (re)integrációját elősegítő, tranzitfoglalkoztatási programjainak támogatására elnevezésű program pályázati felhívása, Országos Foglalkoztatási Közalapítvány, Budapest, 1998. A nemzeti roma integrációs stratégiák uniós keretrendszere 2020-ig, Európai Bizottság, 2011. (COM(2011)173) A nőkereskedelem, a prostitúció, valamint a nőkkel szembeni erőszak elleni küzdelem Magyarországon – A szakmaközi együttműködés lehetőségei, Szakmai fórumok I–II., Budapest, 2009. április-május http://www.mona-hungary.hu//kepek/upload/2009-11/MONA%20Szakmai%20forumok%20I-II.pdfA letöltés dátuma: 2012. április 24. A Roma Integráció Évtizede Program által megjelölt célok megvalósulási folyamatának monitoringvizsgálata Magyarországon a 2005-2009 közötti időszakra vonatkozóan, Kurt Lewin Alapítvány, Budapest, 2010. Második, átdolgozott kiadás. http://kla.hu/uploads/media/Decade_of_Roma_Inclusion_HU_fin.pdf - Letöltés dátuma: 2012. május 23. A strukturális alapok közbenső értékelése, Nemzeti Fejlesztési Hivatal, Budapest, 2006. A Szakiskolai Fejlesztési Program (lezárult 2009-ben) anyagai megtalálhatók itt: http://szakma.nive.hu/ A Szakiskolai Fejlesztési Program (lezárult 2009-ben) komponensei és projektjei megtalálhatók ezen a linken: http://pki.nszi.hu/komponensek_es_projektek/content/index.php?komp=2&altmenu=2 346 / 389
A Szakiskolai Fejlesztési Program helyzetértékelő monitoring vizsgálati eredményeinek összegzése, javaslatok, 2005. május, Expanzió Humán Tanácsadó, 8. o. + 48. o. A Szakiskolai Fejlesztési Program I. szakasz monitoring zárójelentése, Expanzió Humán Tanácsadó, 82. o. A Szakiskolai Fejlesztési Program I. szakaszának hatás- és beválásvizsgálata, Vezetői összefoglaló, Mondolat, 15. o. A Szakiskolai Fejlesztési Program II. monitoring jelentése, 2004. december. 1. - 2005. február 28., Expanzió Humán Tanácsadó, 11. o. és mellékletek A Szakiskolai Fejlesztési Program III. monitoring jelentése, 2005. március.1. - május 30., Expanzió Humán Tanácsadó, 12. o. és mellékletek A Szakiskolai Fejlesztési Program IV. monitoring jelentése, 2005. június. 1.- augusztus 30., Expanzió Humán Tanácsadó, 5. o. és mellékletek A Szakiskolai Fejlesztési Program monitoring induló jelentése, 2004. szeptember. 1. - november 30., Expanzió Humán Tanácsadó, 9. o. és mellékletek A Szakiskolai Fejlesztési Program V. monitoring jelentése, 2005. szeptember. 1. - november 30., Expanzió Humán Tanácsadó, 7. o. és mellékletek A Szakiskolai Fejlesztési Program VI. monitoring jelentése, 2005. december 1. – 2006. február 28., Expanzió Humán Tanácsadó, 9. o. és mellékletek A telepeken élők lakhatási és szociális programja a volt SZMM honlapján: http://www.szmm.gov.hu/main.php?folderID=1052&articleID=4822&ctag=articlelist&iid=1&accessible= 0 A társadalmi vállalkozások helyzete Magyarországon, Neest Kézikönyv sorozat, NESsT Nonprofit Enterprise and Self-sustainability Team, 2011. Angyal Szabolcs - Pintérné Fetzer Mónika: Önfejlesztés-intézményfejlesztés terület, ppt, SZFP II. zárókonferencia, 2010. febr. 26. Arató Ferenc – Pintér Csaba – Varga Aranka: Az Országos Oktatási Integrációs Hálózat rendszerszerű működésének vizsgálata, Kutatási jelentés, Budapest, 2008. Arató Ferenc – Varga Aranka: A kooperatív hálózat működése, in: Cigány tanulmányok 16., Pécsi Tudományegyetem, Bölcsészettudományi Kar Neveléstudományi Intézet, Romológia és Nevelésszociológia Tanszék, Pécs, 2005. http://www.tki.pte.hu/rom/dok/GS16.pdf Az eszközbeszerzések monitoring eredményeinek összegzése, 2006. május, Expanzió Humán Tanácsadó, 89. o. 347 / 389
Az Útravaló Ösztöndíj Program hatásfelmérése és hatáselemzése, 2008, OKMT Babusik Ferenc - Dr. Papp Géza: A cigányság egészségi állapota - Szociális, gazdasági és egészségügyi helyzet Borsod-Abaúj-Zemplén megyében, Esély 2002/6. szám Babusik Ferenc: Hozzáférési különbségek az egészségügyi ellátásban, Esély 2004/2005, Hilscher Rezső Alapítvány – Tárki, 2004., 54-82. oldal Bartha Attila és munkatársai (2010): A kohéziós politika hatása a visegrádi országok foglalkoztatási szintjére és minőségére - Értékelő jelentés, Budapest Bathó Éva (2012): Az Integrációs Pedagógiai Rendrszer bemutatása, in: PSIVET kutatási összefoglaló, Budapesti Corvinus Egyetem, (megjelenés alatt) Bernát Anikó: A magyarországi cigányság helyzete... Tárki, 2006, 118-136. oldal Biztos Kezdet program kutatás: http://biztoskezdet.hu/site/article/section/101/id/151 / letöltve 2012. május 5. Bocz János és munkatársai (2006): A foglalkoztatási célú civil szervezetek országos vizsgálata 2006. május-június, záró jelentés http://www.echosurvey.hu/_user/downloads/kutatasi_beszamolo/t-NCA_zarotan0629.pdf 4-6. oldal - A letöltés dátuma: 2012. május 2. Bogdány Zoltán: Program monitoring, ppt, SZFP II. zárókonferencia, 2010. febr. 26. Borbás Gabriella és munkatársai (2011): Romák foglalkoztatása a közigazgatásban (ÁROP 2.2.9/AB/2010)- Roma integrációt szolgáló EU-s fejlesztések értékelése, Konstrukció esettanulmány (Pannon Elemző Iroda Kft., HÉTFA Elemző Központ Kft., Városkutatás Kft.), Nemzeti Fejlesztési Ügynökség Csirmaz Mátyás: A halmozottan hátrányos helyzetű tanulók integrációjáról, Új Pedagógiai Szemle 2008. június – július, http://www.ofi.hu/tudastar/csirmaz-matyas-090930 A Csányi Alapítvány honlapja http://csanyialapitvany.hu/hu/alapitvanyrol A Csányi Alapítvány közösségi házai http://csanyialapitvany.hu/hu/community_center / letöltés: 2012. május 20. Csoba Judit (2006): Foglalkoztatáspolitika (oktatási segédanyag), Debrecen, Debreceni Egyetem Szociológia és Szociálpolitika Tanszék Dr. Hunyadi György és munkatársai (2008): HEFOP 3.5.1 „Korszerű felnőttképzési módszerek kidolgozása és alkalmazása” - Az európai unió és a felnőttképzés, Budapest Dr. Kenderfi Miklós és munkatársai (2009): KID Kézikönyv, Debrecen Dr. Pulay Gyula (2009): Az etnikai hovatartozás számbavételi lehetőségei és szükségessége, Budapest, http://www.gyerekesely.hu/index.php?option=com_phocadownload&view=file&id=16%3Apulay-gyula348 / 389
az-etnikai-hovatartozas-szambaveteli-lehetosgei-es-szuksegessge&lang=hu A letöltés dátuma: 2012. április 24. dr. Simkó János - Tarjányi Orsolya (2011): A szociális szövetkezetek és a támogatásukat célzó programok vizsgálata, Országos Foglalkoztatási Közalapítvány http://www.szocialisgazdasag.hu/szocszovkuttanossz - A letöltés dátuma: 2012. május 11. Elengedhetetlen, hogy a romastratégiába belekerüljön az emberi tényező – Fejes Zsuzsanna interjúja Balog Zoltánnal, a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium társadalmi felzárkózásért felelős államtitkárával, in: Európai Tükör, 2011/3., 7-11. o. Eszik Zoltán (2006): 100 szó a tranzitfoglalkoztatásról Országos Tranzitfoglalkoztatási Egyesület, Debrecen Fehérvári Anikó - Györgyi Zoltán (2006): Kiút a gödörből - Az Országos Foglalkoztatási Közalapítvány KID programja, Felsőoktatási Kutatóintézet, Kutatás Közben sorozat, Budapest Fehérvári Anikó: Normatív finanszírozás az oktatásban 2000-2009 között http://tamop311.ofi.hu/download.php?docID=2249 Foglalkoztatás és növekedés - Új Magyarország Fejlesztési Terv, Magyarország Nemzeti Stratégiai Referenciakerete (2007–2013) Friss Péter (szerk.): Szakiskolai Fejlesztési Program (Pályázati dosszié és mellékletek), 2003, 64. o. Gábos András válaszai Kertész Annának http://www.csagyi.hu/jo-gyakorlatok/nemzetkozi/item/186-gyermek-jolleti-korkep-az-unioban letöltve: 2012. május 20.
/
Gál Ferenc (szerk.): Szakiskolai fejlesztési program 2006–2009, Tanulmánykötet, NSZFI, 120. o. Gál Ferenc és Gál Anikó: Megváltozott a világ és így a szakiskola is…, ppt, SZFP II. zárókonferencia, 2010. febr. 26. Gál Ferenc: A Szakiskolai Fejlesztési Program 2003-2009 közötti időszaka alatt bekövetkezett jelentősebb jogszabályi változások áttekintése, 2009, 72. o. Gyerekesélyek Magyarországon, A "Legyen jobb a gyerekeknek" nemzeti stratégia értékelő bizottságának jelentése. 2009. http://gyerekmonitor.hu/index.php?option=com_phocadownload&view=category&download=1:gyereke selyek-magyarorszagon-2009&id=4:jelentesek&Itemid=5 / a letöltés dátuma: 2012. május 14. Györgyi Zoltán - Mártonfi György (2001): Vissza a munkaerőpiacra - A tranzitfoglalkoztatási program tapasztalatai, Oktatáskutató Intézet, Kutatás közben sorozat, Budapest Prof. Dr. Hadas Miklós, (2010): Attitűd kutatás és tolerancia erősítő program Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei egészségügyi intézményeiben 349 / 389
http://www.eselyekhaza.hu/files/file_537_1291023888.pdf Letöltés dátuma: 2012.május16. Havas Gábor - Kemény István - Liskó Ilona: Cigány gyerekek az általános iskolában, Oktatáskutató Intézet, Új Mandátum Könyvkiadó, Budapest, 2002. Havas Gábor: Esélyegyenlőség, deszegregáció in: Zöld könyv I. - A közoktatás megújítása http://www.econ.core.hu/file/download/zk/zoldkonyv_oktatas_05.pdf Ihász Viktória (2012): ÁROP 1.1.9. -2011-2011-0001 azonosító számú kiemelt projekt 1. céltevékenység, „A Társadalmi felzárkózás folyamatmodelljének kidolgozásához jó gyakorlatok összegyűjtése és háttéranyagok kidolgozása” - Oktatási szakterület Ismerik a Romani Divat Stúdiót? Bemutatja Varga Erika (2010) http://nemzetisegek.hu/repertorium/2010/03/belivek_8-10.pdf – A letöltés dátuma: 2012. április 12. Janky Béla - Kemény István - Lengyel Gabriella: A magyarországi cigányság 1971-2003 Járóka Lívia és Mera, Augustín Díaz de (2008): Az Európai Roma Stratégia kilátásai, AZ ENP-ED KÉPVISELŐCSOPORT KÖZMEGHALLGATÁSA, , Brüsszel, Európai Parlament, PHS 3C50 terem, Csütörtök, 2008 November 13., 15:00 – 18:30 Jelentés a „Romák foglalkoztatása a közigazgatásban és az igazságszolgáltatásban” című program vizsgálatáról, Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Jogok Országgyűlési Biztosa, 2010. http://www.kszk.gov.hu/data/cms41774/Ombudsmani_jelent__s.pdf - A letöltés dátuma: 2012. április 12. Jelentés a 2007-től uniós finanszírozással megvalósuló, kormányzati döntésen alapuló beruházási projektek pályáztatási, tervezési és előkészítési tapasztalatainak értékelése ellenőrzéséről, Állami Számvevőszék, Budapest, 2012. Jelentés a Kormány részére a cigányság életkörülményeinek és társadalmi helyzetének javítására irányuló középtávú intézkedéscsomagról szóló 1047/1999. (V. 5.) Korm. határozat 2002. és 2003. évi végrehajtásáról, Budapest, 2007. október www.szmm.gov.hu/download.php?ctag=download&docID=21274 Jelentés a Kormány részére a romák társadalmi integrációját elősegítő kormányzati programról és az azzal összefüggő intézkedésekről szóló 1021/2004. (III. 18.) Korm. határozat végrehajtásáról, Budapest, 2007 www.szmm.gov.hu/download.php?ctag=download&docID=21275 Jelentés a romák társadalmi integrációjának elősegítésére irányuló 2007. évi kormányzati intézkedésekről, programokról www.szmm.gov.hu/download.php?ctag=download&docID=21276 Kertesi Gábor – Kézdy Gábor: Általános iskolai szegregáció, I. rész: Okok és következmények in: Közgazdasági Szemle, LII. évf., 2005. április (317–355. o.) http://epa.oszk.hu/00000/00017/00114/pdf/01kertesikezdi1.pdf 350 / 389
Kézdi Gábor – Surányi Éva: Egy sikeres iskolai integrációs program tapasztalatai, kutatási összefoglaló, Educatio Kht., Budapest, 2008. http://www.biztoskezdet.hu/uploads/attachments/Kezdi_Suranyi_OIIH_hatasvizsgalat.pdf Kézy Béla és munkatársai (2007): HEFOP időközi értékelés 2007 – Értékelési jelentés, Budapest Klucsai Barna - Salakta Tünde: Szakmai alapozás megújítása fejlesztési terület, ppt, SZFP II. zárókonferencia, 2010. febr. 26. Ladányi János - Szelényi Iván: Szuburbanizáció és gettósodás, in: LADÁNYI János: Szociális és Etnikai konfliktusok, Tanulmányok a piacgazdasági átmenet időszakából (1987-2005), Új Mandátum Könyvkiadó, Budapest, 2005. Liskó Ilona (2002): A cigány tanulók oktatási esélyei, Educatio 2002/1.: Mérlegen 1990-2002 Lux Judit (2001): A munkanélkülieket segítő non-profit szervezetek kapcsolatainak vizsgálata, Országos Foglalkozatási Közalapítvány https://skydrive.live.com/?cid=20226f10b70b2c25&resid=20226F10B70B2C25!343&id=20226F10B70B2 C25%21343 – A letöltés dátuma: 2012. május 2. Magyarország Alaptörvénye, Magyar Közlöny, 2011. évi 43. szám Mártonfi György – Narancsik Ágnes: Túl a félidőn… - A Szakiskolai Fejlesztési Program eddigi eredményei, Szakképzési Szemle, 2005. 3. sz., 217-261. p. Mártonfi György (2012): A Szakiskolai Fejlesztési Program Elemzése, in: PSIVET kutatási összefoglaló, Budapesti Corvinus Egyetem, (megjelenés alatt) Medgyesi Márton, Scharle Ágota és munkatársai (2012): Felemelkedés közös erővel: A tartós mélyszegénység csökkentése célhoz kötött támogatások révén, Haza és Haladás Közpolitikai Alapítvány Messing Vera és Molnár Emília (2008): Tanulmányi ösztöndíjak etnikai és szociális alapon, Educatio 2008/4. Minőségfejlesztési terület, ppt, SZFP II. zárókonferencia, 2010. febr. 26. Nagyné Román Margit: Hátrányos helyzetűek reintegrációja, ppt, SZFP II. zárókonferencia, 2010. febr. 26. Nemzeti társadalmi felzárkózási stratégia – mélyszegénység, gyermekszegénység, romák – 2011–2020, Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium Társadalmi Felzárkózásért Felelős Államtitkárság, Budapest, 2011. OFA Évkönyv 2000, Országos Foglalkoztatási Közalapítvány, Budapest, 2000. Összefoglaló– A KIM 1. célfeladatot végző munkacsoportja által készített összefoglaló a jelen projekt keretén belül.
351 / 389
Pályázati felhívás és útmutató az Államreform Operatív Program keretében „Romák foglalkoztatása a közigazgatásban és az igazságszolgáltatásban a Közép-magyarországi Régióban” című normatív pályázati felhíváshoz. - ÁROP 3.2.2. – 2010. - A 2010. február 23-i, illetve a 2010. április 1-jei módosítást tartalmazó változat, Nemzeti Fejlesztési Ügynökség, 2010. http://www.nfu.hu A letöltés dátuma: 2012. április.28. Pályázati felhívás és útmutató az Államreform Operatív Program keretében „Romák foglalkoztatása a közigazgatásban és az igazságszolgáltatásban” című normatív pályázati felhíváshoz. ÁROP 2.2.9/A – 2010 és ÁROP 2.2.9/B – 2010 a 2010. február 23-i, a 2010. április 1-i, a 2010. június 1-i illetve 2011. május 12-i módosítást tartalmazó változat, Nemzeti Fejlesztési Ügynökség 2010. http://www.nfu.hu A letöltés dátuma:2012.április 27. Pályázati felhívás és útmutató az Államreform Operatív Program keretében „Romák foglalkoztatása a közigazgatásban és az igazságszolgáltatásban” című konstrukció „Kiemelt projekt a foglalkoztatási pályázat támogatására” című kiemelt projekt támogatásához. ÁROP 2.2.9/C – 2010., Nemzeti Fejlesztési Ügynökség 2010. http://www.nfu.hu A letöltés dátuma:2012.április 28. Papp Ágnes (szerk.): Volt egyszer egy program - Szakiskolai Fejlesztési Program, 2003–2010, NSZFI, 2010., 24. o. Romani Design honlap, Filozófia menüpont, http://www.romanidesign.hu/main/index.php?option=com_content&view=article&id=11&- A letöltés dátuma: 2012. április 21. Schiberna Iván (2012): ÁROP-1.1.9.-2011-2011-0001 azonosító számú kiemelt projekt 1. céltevékenység „A társadalmi felzárkózás folyamatmodelljének kidolgozásához jó gyakorlatok összegyűjtése és háttéranyagok kidolgozása” - Foglalkoztatás szakterület Szabó János Zoltán (2010): Folyamatkövető vezető monitori jelentés a szociális szövetkezetek fejlesztésére és bővítésére kiírt pályázaton nyertes projektek megvalósulásáról, OFA Szövetkezz/2009. Szakiskolai Fejlesztési Program II., A 2006/2007. tanév értékelése, Mondolat, 3K Consens, Consultatio, 28. o. Szakiskolai Fejlesztési Program II., I. Monitoring jelentés, (2006. szeptember – december), Mondolat, 3K Consens, Consultatio, 182. o. Szakiskolai Fejlesztési Program II., II. Monitoring jelentés, 2007. I. negyedév, Mondolat, 3K Consens, Consultatio, 73. o. Szakiskolai Fejlesztési Program II., III. Monitoring jelentés, 2007. II. negyedév, Mondolat, 3K Consens, Consultatio, 89. o. Szakiskolai Fejlesztési Program II., IV. Monitoring jelentés, 2007. III. negyedév, Mondolat, 3K Consens, Consultatio, 56. o. 352 / 389
Szakiskolai Fejlesztési Program II., IV. Monitoring jelentés, 2007. IV. negyedév, Mondolat, 3K Consens, Consultatio, 89. o. Szakiskolai Fejlesztési Program II., IX. Monitoring jelentés, 2009. I. negyedév, Mondolat, 3K Consens, Consultatio, 114. o. Szakiskolai Fejlesztési Program II., V. Monitoring jelentés, 2008. I. negyedév, Mondolat, 3K Consens, Consultatio, 95. o. Szakiskolai Fejlesztési Program II., VI. Monitoring jelentés, 2008. II. negyedév, Mondolat, 3K Consens, Consultatio, 57. o. http://www.cc-consultatio.hu/files/07_Monitoring_jelentes_2008_0724.doc Szakiskolai Fejlesztési Program II., VII. Monitoring jelentés, 2008. III. negyedév, Mondolat, 3K Consens, Consultatio, 63. o. http://www.cc-consultatio.hu/files/08_Monitoring_jelentes_2008_III_1105.doc Szakiskolai Fejlesztési Program II., VIII. Monitoring jelentés, 2008. IV. negyedév, Mondolat, 3K Consens, Consultatio, 68. o. Szále László (szerk.) (2010): A befogadó társadalomért- Esélyegyenlőségi politika Magyarországon 2002– 2010, Szociális és Munkaügyi Minisztérium Esélyegyenlőségi Szakállamtitkárság Számadó Róza szerk. (2011): Szociális szövetkezetek az alakulástól a fenntartható működésig, Módszertani kézikönyv, OFA Szirmai István (2012): ÁROP 1.1.9. -2011-2011-0001 azonosító számú kiemelt projekt 1. céltevékenység, „A Társadalmi felzárkózás folyamatmodelljének kidolgozásához jó gyakorlatok összegyűjtése és háttéranyagok kidolgozása” - Közösségfejlesztés és integráció szakterület Szövetkezz/2007 - Szociális szövetkezetek létrehozása és működtetése, pályázati dokumentáció www.ofa.hu,-letöltés dátuma: 2012. április 16. Szövetkezz/2009 - Szociális Szövetkezetek fejlesztése és bővítése, pályázati dokumentáció www.ofa.hu- A letöltés dátuma: 2012.április 16. Tájékoztató a hátrányos helyzetű tanulók képességkibontakoztató felkészítésének pedagógiai rendszeréről, 2003. szeptember 22. http://www.nefmi.gov.hu/kozoktatas/orszagos-oktatasi/hatranyos-helyzetu-090803-1 Tájékoztató a hosszabb időtartamú közfoglalkoztatásról, 2011. http://www.afsz.hu/resource.aspx?resourceID=nfsz_kozfoglalkoztatas_tajekoztato_hosszabb Tájékoztató a rövid időtartamú közfoglalkoztatásról, 2011. http://www.afsz.hu/resource.aspx?resourceID=nfsz_kozfoglalkoztatas_tajekoztato_rovid Teller Nóra és munkatársai (2012): Roma integrációt szolgáló EU-s fejlesztések értékelése - Értékelési zárójelentés, NFÜ 2012 353 / 389
Tények Magyarországról: Cigányok/romák Magyarországon, Külügyminisztérium, http://www.mfa.gov.hu/NR/rdonlyres/98C7D84E-C51D-4D7C-82D9-981F197FB6AF/0/Roma.pdf letöltés dátuma: 2012. május 29.
2004. - A
Új márka a kifutón: Romani Design (2010) http://www.sosinet.hu/2010/07/28/uj-marka-a-kifuton-romani-design - A letöltés dátuma: 2012. május 9. Utolsó Padból Program, 2004. http://www.nefmi.gov.hu/kozoktatas/eselyegyenloseg/utolso-padbol-program
354 / 389
Az idézett fotók jegyzéke: Fedőlapon balról jobbra haladva: http://m.cdn.blog.hu/ha/hazaeshaladas/image/0405/romastrat%C3%A9gia%20-%20oktat%C3%A1s.jpg http://www.parameter.sk/sites/default/files/photos/promoted/roma_gyerekek.jpg http://www.levaikatalin.hu/userfiles/image/orsosjanosindiaiutakonciganyuton24_nagy.jpg http://nol.hu/belfold/20100903-ha_fizet_a_roma_beteg__hangoskodhat_a_rokonsaga_ Kádár Erika, Országos Tranzitfoglalkoztatási Egyesület saját készítésű kép Nagykanizsa, Bogdán János Cigány Kisebbségi Közösségi Ház által rendelkezésünkre bocsátott kép Gyermek jóllét: http://www.parameter.sk/sites/default/files/photos/promoted/roma.jpg Oktatás-képzés: http://www.gyermekevek.hu/image/original/73260.jpg Foglalkoztatás: Kádár Erika, Országos Tranzitfoglalkoztatási Egyesület saját készítésű kép Egészségügy: http://nol.hu/belfold/20100903-ha_fizet_a_roma_beteg__hangoskodhat_a_rokonsaga_ Bevonás, szemléletformálás, diszkriminációs jelenségek elleni küzdelem: Kádár Erika, Országos Tranzitfoglalkoztatási Egyesület saját készítésű kép
355 / 389
1. MELLÉKLET: KIM 1. CÉLFELADATOT VÉGZŐ MUNKACSOPORT ÁLTAL VIZSGÁLT SZAKPOLITIKAI CÉLOK ÉS ESZKÖZÖK SZAKTERÜLETENKÉNT
Szakterület Oktatás
Szakpolitikai cél
Szakpolitikai eszköz
A programban részt vevő tanulók felkészítése az érettségit adó képzésben való továbbtanulásra
Útravaló Ösztöndíjprogram Út a középiskolába alprogram intézményi megvalósítása
Hátrányos helyzetű tanulók támogatása a középiskola sikeres befejezése céljából
Útravaló Ösztöndíjprogram Út az érettségihez alprogram
Hátrányos helyzetű szakiskolai sikeres Útravaló Ösztöndíjprogram Út a tanulmányainak elősegítése, tanulási szakmához alprogram nehézségeinek leküzdése Esélyegyenlőség
Az eredményes, innovatív pedagógiai Képesség-kibontakoztató, módszerek alkalmazásának ösztönzése, integrációs felkészítést folytató A hátrányos és halmozottan hátrányos közoktatási intézmények helyzetű gyermekek iskolai sikerességének támogatása, A szegregáció mértékének csökkentése, Az oktatás színvonalának az emelése azokban az intézményekben, melyek nevelik, oktatják a halmozottan hátrányos helyzetű tanulókat. A halmozottan hátrányos helyzetű Óvodai Fejlesztő Program gyermekek három éves kortól történő óvodáztatásának elősegítése, Az eredményes, innovatív pedagógiai módszerek alkalmazásának ösztönzése, A hátrányos, illetve halmozottan TÁMOP 3.3.1 Esélyegyenlőség hátrányos helyzetű, kiemelten a roma és Integráció tanulók iskolai sikerességének elősegítése oktatási esélyegyenlőségük megteremtésével
356 / 389
Szakterület Egészségügyi-szociális intézményekben „roma” esélyegyenlőség érvényesülése
Szakpolitikai cél
Szakpolitikai eszköz
A nők munkaerőpiacra történő visszatérésének ösztönzése, foglalkoztathatóságuk javítása, foglalkoztatási szintjük növelése, munkaerő-piaci pozíciójuk megerősítése.
Nők munkaerő-piaci reintegrációjának vagy munkaerőpiacon maradásának támogatása fejlesztéssel, képzéssel, igényeikhez illeszkedő foglalkoztatási szolgáltatásokkal és munkaerőpiaci elhelyezéssel (HEFOP – 1.3.1-04)
Roma nők szociális és egészségügyi intézményekben való elhelyezkedésének segítése, munkalehetőség biztosítása, a hátrányos helyzetűek beilleszkedésének segítése munkaerőpiaci re-integráció segítségével, hátrányos helyzetűek szociális szolgáltatásokhoz való hozzáférésének segítése
OFA/RF-2004 pályázaton keresztül házi betegápoló képzés, valamint gyakorlat biztosítása, szociális gondozó hálózat kialakítása
A 1105/2007. (XII. 27.) Korm. határozat Ágazaton belüli humánerőforrás rendelkezésének megfelelően, Roma és képzés, pedagógusokat képző halmozottan hátrányos helyzetű program gyermekek esélyegyenlőségének növelése a sikeres iskolai életpálya segítése érdekében A 46/2003. (IV. 16.) OGY határozat. Preventív egészségfejlesztő Egészség Évtizedének Johann Béla programok Nemzeti Programjában Képzési és anti-diszkriminációs megfogalmazott, az „Esélyegyenlőség gyakorlat megerősítését az egészségért alprogramban” szereplő szolgáló programok tevékenységek megvalósulása a egészségügyi és szociális magyarországi védőnők gyakorlatában intézményben dolgozók számára Közösségfejlesztés és integráció
Inaktivitás csökkentése, foglalkoztatás Közfoglalkoztatás megvalósítása színt növelése 357 / 389
Szakterület
Szakpolitikai cél
Szakpolitikai eszköz
Roma Közösségi Központok kialakításán Roma Közösségi Központ és működtetésén keresztül a romák létrehozása és működtetése esélyegyenlőségének és (kormány-ORÖ) között köttetett közszolgáltatásokhoz történő keret megállapodás szerint) hozzáférésének javulása következzen be
Gyermekszegénység
Foglalkoztatás
Képzés
Romák szak és felnőttképzésben való részvételének elősegítése, roma népesség iskolázottsági szintjének emelése
Felnőttképzés és munkaerőpiaci képzés
A 0-5 éves korú gyermekek testi, értelmi, érzelmi és szociális fejlődésének segítése
TÁMOP 5.2.2. Biztos Kezdet Gyerekházak
A halmozottan hátrányos helyzetű gyermekek iskolai sikerességének megerősítése
HEFOP 2.1.4. B Tanoda programok támogatása
A halmozottan hátrányos helyzetű gyermekek szociális fejlődésének segítése
Integrált kistérségi gyermekprogramok
A foglalkoztathatóság fejlesztése, TÁMOP-1.4.1-07/1 Alternatív munkaerő-piaci programok támogatása munkaerő-piaci programok támogatása A foglalkoztatás elősegítése, a munkanélküliség csökkentése
Rövid távú közfoglalkoztatás
Aktív munkaerő-piaci intézkedések támogatása
HEFOP-1.1.1 A munkanélküliség megelőzése és kezelése
A hátrányos helyzetű álláskeresők munkaerő-piaci integrációja a foglalkoztatást elősegítő képzés segítségével
Az elkülönített állami pénzalapból munkaügyi központ által indított foglalkoztatást elősegítő képzések
358 / 389
Szakterület
Roma felzárkóztatás
Kultúra, közművelődés
Szakpolitikai cél
Szakpolitikai eszköz
A hátrányos helyzetű álláskeresők munkaerő-piaci integrációja a foglalkoztatást elősegítő képzés segítségével
TÁMOP 1.1.2 „Decentralizált programok a hátrányos helyzetűek foglalkoztatásáért” program keretén belül foglalkoztatás elősegítő képzések
A hátrányos helyzetű álláskeresők munkaerő-piaci integrációja a foglalkoztatást elősegítő képzés segítségével
7-8 / 9-10 osztályos felzárkóztató képzések, a szakképzés megkezdéséhez szükséges alapismeretek megszerzéséhez
A hátrányos helyzetű álláskeresők munkaerő-piaci integrációja a foglalkoztatást elősegítő képzés / humán tanácsadás segítségével
Munkaerő-piaci szolgáltatás Humán tanácsadás, pszichológiai tanácsadás, pályaorientáló tanácsadás és álláskeresési és vállalkozói ismertek oktatása
A telep- és telepszerű lakókörnyezetben, valamint a városi kolóniákban élők életminőségének javítása, a szegregált lakókörnyezet felszámolása
Bódvalenke - Freskófalu
Telepfelszámolás
Bátonyterenye
Lakhatási szegregáció okozta hátrányokat enyhítése
Magyar Máltai Szeretetszolgálat – Jelenlét program
Az újpesti foglalkoztatási helyzet javítása
Közművelődési intézményrendszer rendszerszerű bevonása
A roma kultúra tárgyi értékeinek bemutatása, megmentése, közösségépítés
Muzeális kiállítóhely és közösségi tér létrehozása
359 / 389
Szakterület
Kistérségi társulások
Szakpolitikai cél
Szakpolitikai eszköz
Kulturális jogok érvényesülése, roma hagyományok bemutatása, értékközvetítés
Szociális szövetkezet (társadalmi vállalkozás, social business) létrehozása
A munkaerő-piaci szempontból Képzés és bértámogatás hátrányos helyzetű nők munkához való HEFOP 1.3.1 Újra a munka juttatása világában – 40 év feletti nők munkaerő-piaci reintegrációja A munkaerő-piaci szempontból hátrányos helyzetű személyek munkához való juttatása
Képzés és bértámogatás TÁMOP 1.1.2 „Decentralizált programok a hátrányos helyzetűek foglalkoztatásáért”
A munkaerő-piaci szempontból hátrányos helyzetű személyek munkához való juttatása
Képzés és bértámogatás TÁMOP 1.1.3 „Út a munka világába”
360 / 389
2. MELLÉKLET: AZ ÁTTEKINTETT JOGSZABÁLYOK, STRATÉGIAI DOKUMENTUMOK LISTÁJA Startégiák és a kapcsolódó jogszabályok „Legyen jobb a gyerekeknek ” nemzeti stratégia, 2007-2032, 2007 Országgyűlés (2007): 47/2007 határozat a „Legyen jobb a gyermekeknek ” Nemzeti Stratégiáról, 2007-32
A roma integráció évtizede program stratégiai terve, 2007 Országgyűlés (2007): 68/2007. határozat a Roma Integráció Évtizede Program Stratégiai Tervről
Nemzeti Stratégiai Jelentések a szociális védelemről és a társadalmi összetartozásról 2004-2006, 2006-2008, 2008-2010 Magyar Köztársaság Kormánya (2004): Nemzeti Fejlesztési Terv 2004-2006 Magyar Köztársaság Kormánya (2007): Új Magyarország Fejlesztési terv 2007-2013 Magyar Köztársaság Kormánya (2011): Új Széchenyi terv; A talpraállás, megújulás és felemelkedés fejlesztéspolitikai programja 2011-2013 Magyar Köztársaság Kormánya (2011): Nemzeti reform program Magyar Köztársaság Kormánya (2011): Nemzeti társadalmi felzárkózási stratégia - mélyszegénység, gyermekszegénység, romák
A kormány és az ORÖ keretmegállapodása, 2011 Széll Kálmán terv, az az alapján készült Nemzeti Reform Program, 2011 Törvények, törvényerej rendeletek 1990. évi LXV. törvény
a helyi önkormányzatokról
1993. évi LXXVII. törvény
A nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól
1993. évi LXXIX. törvény
A közoktatásról
1998. évi XXVI. törvény
A fogyatékos személyek jogairól és esélyegyenlőségük biztosításáról
2003. évi CXXV. törvény
Az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőség előmozdításáról 361 / 389
2007. évi XCII. törvény
A Fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló egyezmény és az ahhoz kapcsolódó Fakultatív Jegyzőkönyv kihirdetéséről
2009. évi CXXV. törvény
A magyar jelnyelvről és a magyar jelnyelv használatáról
2011. évi CXII. törvény
Az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról
2011. évi CVI. törvény a közfoglalkoztatásról és a közfoglalkoztatáshoz kapcsolódó, valamint egyéb törvények módosításáról
Kormányrendeletek 362/2004. (XII. 26.) Korm. rendelet
Az Egyenlő Bánásmód Hatóságról és eljárásának részletes szabályairól
120/2010. (IV. 16.) Korm. rendelet
A helyi esélyegyenlőségi program elkészítésének szempontjairól
212/2010. (VII. 1.) Korm. rendelet
az egyes miniszterek, valamint a Miniszterelnökséget vezető államtitkár feladat- és hatásköréről
2011. évi CXC. Törvény a nemzeti köznevelésről Magyar Közlöny, 2011. évi 162. szám
Kormányhatározatok 1199/2010. (IX. 29.) Korm. határozat a Társadalmi Felzárkózási és Cigányügyi Tárcaközi Bizottság létrehozásáról 1102/2011. (IV. 15.) Korm. határozat a Roma Koordinációs Tanács (ROK-T) létrehozásáról A Nemzeti Társadalmi Felzárkózási Stratégia végrehajtásának a 2012–2014. évekre szóló kormányzati intézkedési terve Melléklet az 1430/2011. (XII. 13.) Korm. határozathoz 1430/2011. (XII. 13.) Korm. határozat a Nemzeti Társadalmi Felzárkózási Stratégiáról, valamint végrehajtásának a 2012–2014. évekre szóló kormányzati intézkedési tervéről 1047/1999. (V. 5.) Korm. határozat a cigányság életkörülményeinek és társadalmi helyzetének javítására irányuló középtávú intézkedéscsomagról szóló a romák társadalmi integrációját elősegítő kormányzati programról és az azzal összefüggő intézkedésekről 362 / 389
A 1129/2006. Korm. határozat a Roma Integrációs Tanács létrehozásáról 118/2010. (IV. 16.) Korm. rendelet az esélyegyenlőségi szakértők képzésének követelményeiről 119/2010. (IV. 16.) Korm. rendelet Az Országos Esélyegyenlőségi Szakértői Névjegyzékről, az esélyegyenlőségi szakértői tevékenység végzéséről és annak feltételeiről, a szakértő működéséről 120/2010. (IV. 16.) Korm. rendelet A helyi esélyegyenlőségi program elkészítésének szempontjairól szóló
Egyéb 68/2007. Országgyűlési határozat a Roma Integráció Évtizede Program Stratégiai Tervről, Magyar Országgyűlés, 2007.
11/1994. (VI. 8.) MKM rendelet a nevelési-oktatási http://net.jogtar.hu/jr/gen/hjegy_doc.cgi?docid=99400011.mkm
intézmények
működéséről
Európai Unió jogszabályai 2000/43/EK irányelv a személyek közötti, faji vagy etnikai származásra való tekintet nélküli egyenlő. bánásmód elvéről 2000/78/EK irányelv a foglalkoztatási és munkahelyi egyenlő bánásmód általános kereteinek a létrehozásáról Európai Bizottság (2005) Megkülönböztetés-mentesség diszkrimináció elleni fellépés és esélyegyenlőség mindenki számára keretstratégia (COM(2005) 224) Európai Bizottság (2009): Vademecum; A romák társadalmi befogadásának 10 közös alapelve Európai Bizottság (2010): A szegénység és társadalmi kirekesztés elleni küzdelem európai platformja; A szociális és területi kohéziós európai keretrendszere (COM(2010)758) Európai Bizottság: (2010): Európa 2020; Az intelligens, fenntartható és inkluzív növekedés stratégiája (COM(2010)2020) Európai Bizottság (2011): A nemzeti roma integrációs stratégiák uniós keretrendszere 2020-ig (COM(2011)173) Európa 2010 Stratégia http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2009:184E:0030:0038:HU:PDF
363 / 389
3.MELLÉKLET: J E L E N T É S A KORMÁNY RÉSZÉRE
A ROMÁK TÁRSADALMI INTEGRÁCIÓJÁT
ELŐSEGÍTŐ KORMÁNYZATI PROGRAMRÓL ÉS AZ AZZAL ÖSSZEFÜGGŐ INTÉZKEDÉSEKRŐL SZÓLÓ
1021/2004. (III. 18.) KORM. HATÁROZAT VÉGREHAJTÁSÁRÓL (http://www.szmm.gov.hu/download.php?ctag=download&docID=21275 – Letöltés dátuma: 2012. május 23.)
A tárcabeszámolók általános értékelése A jelentés a Kormányzati Program teljes időszakáról ad képet. A megvalósításról szóló beszámolók a Kormány által meghatározott intézkedéseken és feladatokon túlmenően is tartalmaznak a Kormányzati Programhoz kapcsolódó önként vállalt további intézkedéseket. Jelen jelentés célja, hogy a Kormányzati Programban kijelölt feladatok szaktárcák általi végrehajtásáról, megvalósulásáról adjon számot. Nem célja ugyanakkor az egyes intézkedések társadalmi hatásainak mérése, vizsgálata. A megvalósított programok társadalmi hasznosságát ugyanis független kutatók kutatásaik során mutathatják be. A beszámolók szöveges és számszerű elemzése alapján megállapítható, hogy a 2003. évi forrásokhoz képest (tervezett forrás mintegy 11 969 M forint, tényleges ráfordítás 16 714 M forint) a 2004. évre a roma integrációs feladatok megvalósítására összesen a tárcák által tervezett forrás 10 421,4 M forint, a ténylegesen felhasznált összeg 20 834,5 M forint volt. A 2005. évre a tervezett forrás 49 132,2 M forint, a ténylegesen felhasznált összeg pedig 21 770,7 M forint volt. A 2006. éves beszámolóban részben a Kormányzati struktúrában bekövetkezett változások miatt, részben pedig azért, mert egyes szaktárcák romákra szánt külön forrásokat nem jelöltek meg, a tervezett forrás mindösszesen 552,2 M forint volt. A ténylegesen felhasznált összeg mintegy 24 446,2M forint volt. Az összeg az előző év felhasznált forrásához számottevően több, azonban az uniós források döntő hányadára az adatközlők, romákra vonatkozó részhányadot külön nem becsültek meg. A jelentésben szereplő forint összegek, valamint az érintett létszám a legtöbb esetben becsült adatok. Ennek oka, hogy a romákra ténylegesen fordított összeg az egyes programok jellege, vagy a költségvetés szerkezete miatt nem nevesíthető pontosan. Kétféle roma-programot különböztethetünk meg; egyrészt a nevesített roma-programot, másrészt pedig a hátrányos helyzetűeknek vagy mélyszegénységben élőknek címzett programot. A második modell esetében a programba bevont roma résztvevőkre fordított összeget értelemszerűen csak becsléssel tudják megadni a tárcák, így a megadott források becsült adatokként kezelendők. Emellett a számszerű adatok, indikátorok hiánya számos esetben nem ad teljes értékelésre lehetőséget, amely mögött részben az a tény húzódik meg, hogy az egyes programok sok Jóváhagyta: Roma Integrációs Tanács
364 / 389
esetben nem elkülönített forrásból kerültek finanszírozásra, azaz a tárcák nem rendelkeztek külön költségvetési sorral a Kormányzati Program feladatainak megvalósításához. Az elmúlt évek tapasztalatai alapján látszik, hogy az esetek többségében nem elegendő az egyes problémák külön-külön történő kezelése. A hatékonyság érdekében elengedhetetlen komplex programok tervezése, megvalósítása, melynek programelemei egymást kiegészítve erősítik egymást. Éppen ezért a következő években továbbra is fontos feladat, egyben lehetőség marad a szaktárcák együttműködésének fokozása, a munkakapcsolatok célirányos továbbfejlesztése. A tárcák által megvalósított programok célcsoport-meghatározása meglehetősen eltérő volt. Míg pl. az OKM hátrányos és halmozottan hátrányos gyerekeknek nyújtott támogatást, addig a GKM pályázataiban kifejezetten romákat támogatott. Ez utóbbi esetben a pályázati kérelemhez mellékelni kellett egy az országos cigány önkormányzat által kiállított igazolást. A foglalkoztatási programokban elsősorban a hátrányos helyzetűeknek, tartósan munkanélkülieknek, alacsony iskolai végzettségűeknek hirdettek pályázatokat. Ezekben is nagy számmal vettek részt romák, ami annak is köszönhető, hogy a programok végrehajtói a résztvevők kiválasztási eljárásába a cigány kisebbségi önkormányzatokat és roma civil szervezeteket is bevontak. Az egészségügyi programok is elsősorban hátrányos helyzetűekre koncentráltak. A tárcák beszámolóiból látszik, hogy szinte valamennyi területen (kivéve pl. a kultúrát és az antidiszkriminációt) elsősorban nem etnikai, hanem területi és szociális szempontok alapján határozták meg a célcsoportot, ami a jövőben megoldást jelenthet az adatvédelemmel kapcsolatos nehézségek elkerülésére. Fontos azonban hangsúlyozni, hogy a nem etnikai célzásnál külön figyelmet kell fordítani a romák ezen programokhoz való hozzáférésére. Ki kell emelni továbbá, hogy a sikeres programok megvalósításában valamilyen módon minden esetben részt vettek a kisebbségi önkormányzatok és/vagy roma civil szervezetek. A 2004. évre vonatkozó beszámolók tapasztalatai szerint nehézséget okozott, ha egy-egy komplex feladat esetében több felelős tárca eltérő módon értelmezi és tervezi a feladatot, részfeladatot. Ez az adott feladat fő céljának megvalósulását veszélyezteti. A jövőben ez megkívánja a kormányzati koordináció és tárcaközi együttműködés hatékonyságának javítását, fejlesztését. A 2005. évre vonatkozó beszámolók alapján általánosságban elmondható, hogy a költségvetési szigor következtében számos program elmaradt, vagy lényegesen kevesebb forrással gazdálkodhatott. Ezzel magyarázható az a tény is, hogy a tárcák szinte mindegyike több tervezett, de lényegesen kevesebb ténylegesen felhasznált forrásról számolhatott be. A 2006. évre vonatkozó beszámolókban a Kormányzati Program által meghatározott feladatok teljesítése mellett jelentős a Kormányzati Programon túli feladatvállalás is. A kormányzati struktúra átalakítása következtében a tárcáktól az Irányító Hatóságok átkerültek a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség (NFÜ) felügyeletébe, ezért az egyes operatív programok romákat érintő programjainak ismertetését az NFÜ beszámolója tartalmazza, melyhez az érintett tárcák beszámolói, az általuk végrehajtott projektek mentén kiegészítéseket, többlet információkat hordoznak. A Kormányzati Programban vállalt feladatokat, valamint azok továbbgondolt új rendszerét a 2008. évtől a Roma Integráció Évtized Program Stratégiai Terv alapján kialakításra kerülő Jóváhagyta: Roma Integrációs Tanács kétéves intézkedési tervek (az első 2008-2009 közötti időszakra vonatkozóan) veszik át. Az elmúlt évek beszámolási tapasztalatai a tárcaszintű jelentési szempontok egyszerűsítését, pontosítását a kormányzati jelentés struktúrájának átalakítását követeli meg. A következő években nagyobb hangsúlyt kell fektetni a tervezett intézkedések, hozott döntések ismertetésére, valamint a civil szervezetek társadalmi vitába való hatékonyabb bevonására.
365 / 389
4.MELLÉKLET: A ROMA INTEGRÁCIÓ ÉVTIZEDE PROGRAM ÁLTAL MEGJELÖLT CÉLOK MEGVALÓSULÁSI FOLYAMATÁNAK MONITORING -VIZSGÁLATA MAGYARORSZÁGON A 20052009 KÖZÖTTI IDŐSZAKRA VONATKOZÓAN Kurt Le in Alapítvány Budapest, 2010 Második, átdolgozott kiadás http://kla.hu/uploads/media/Decade_of_Roma_Inclusion_HU_fin.pdf - Letöltés dátuma: 2012. május 23.
(részlet) “Összefoglalás Ahogy azt a tanulmány desk research részében kifejte ük, a magyarországi roma népesség foglalkoztatási, oktatási, lakhatási és egészségi helyzete jelentős mértékben elmarad az országos átlagtól, erőteljes beavatkozást kíván. A problémák között kell megemlíteni az alacsony iskolai végze séget, a tartós munkan.lkülis.get, a terüle kirekesztést, az alapellátások igénybevétele során megjelenő diszkriminációt. Az egyenlő bánásmód elvének érvényesítése területén még sok a tennivaló, melyek elősegítéséhez az állam és a jogalkalmazó szervek tudatos jogérvényesítése szüks.ges. A kon iktusok számának növekedése, azok intenzitása, a szélsőjobboldali szervezetek térnyerése szintén aggasztó tendenciák. Ezen összete jelenségeket szüks.ges össztársadalmi szinten kezelni, hiszen nem utolsósorban Magyarország versenyképessége és jövője múlik azon, miként kívánjuk, és kívánjuk-e ezt a helyzetet megoldani. Ebben a folyamatban az állami beavatkozásoknak jelentős szerepe van. A Kormány számos intézkedést tett a Roma Integráció Évtizede Program keretében a romák forrásokhoz való egyenlő esélyű hozzáférésének megteremtése, a cigány tanulók iskolai sikeressége, a munkaerőpiaci integráció, valamint a lakhatási szegregáció csökkentése érdekében. A bevezetett kormányzati programok célcsoportjai azonban többnyire nem kifejeze en a romák, hanem a hátrányos helyzetű társadalmi csoportok; az intézkedések hatékonysága a romák integrációja, k.rülm.nyeik javítása szempontjából a szüks.ges adatok hiányában nem megfelelően ítélhető meg, nem nyomon követhető. A visszajelzések alapján kézzel fogható eredményt, érzékelhető változást sem a cigányság, sem a többségi társadalom nem érzékel. A jelen tanulmány elsősorban szakértői vélemények alapján értékelte a programot. A kérdőíves kutatás eredményei szerint bár bizonyos intézkedések korlátozo mértékben sikeresnek tekinthetőek, a program összes terület.n - azaz oktatás, foglalkoztatás, lakhatás és eg.szs.gügy terén – növekedett a diszkrimináció és csökkent az integráció szintje az elmúlt években. A fókuszcsoportos vizsgálat alapján elmondható: a RIÉP egyértelmű pozitív vonatkozása, hogy a romaintegrációra, a cigány emberek tarthatatlan élethelyzetére irányítja a közfigyelmet. Ezen túlmenően azonban a megkérdezettek a programot többnyire egy jóindulatú, reprezentatív, szimbolikus eljárásnak, és nem valós cselekvésnek tekintették. A szakértők az elmúlt években komoly hiányosságokat tapasztaltak, alapvető problémaként merült fel, hogy megfelelő hatásvizsgálattal nem találkoztak. Az eredmény-kimutatások szintjén nincs összhang, amely a programelemek közö átjárást, á edést sztázná; nincs egyértelmű átláthatóság az egyes 366 / 389
szakterületek, minisztériumok és végrehajtási területek közö . Továbbá a RIÉP eredményeinek kommunikációja nem megfelelő, az összehangolt szakmai irányítás pedig hiányos. A fókuszcsoportokban résztvevő szakértők a jelenlegi eredmények értékelése mellett a program hatékonyságának fokozása érdekében javaslatokat is tettek, melyek a következő fejezetben olvashatóak. A konkrét programok megvalósításának szintjén ennél pozi vabb képpel találkozhatunk, az ese anulmányok során bizonyos mértékben sikeresnek értékelt projekteket ismerte ünk. Mélyinterjús kutatásunk alanyai, akik az egyes programok kedvezményezettjei voltak, a projektek kapcsán szintén pozitív változásokról számoltak be. Ezek alapján kijelenthető, hogy az egyes, megfelelően végrehajtott programok megerősítő hatással lehetnek a résztvevőkre. Az általánosságban tapasztalható problémák ellenére tehát a program egyes kezdeményezései alkalmasak változások elindítására. Összefoglalva elmondható: bár az egyes programok lehetnek pozitív hatásúak, illetve kiterjedt intézményi struktúra, nagy mennyiségű anyagi források állnak rendelkezésre a Program által meghatározott feladatok végrehajtására; a problémák kezeléséhez szükséges megfelelő társadalmi, politikai háttér, stratégia, koncepció, átlátható támogatási rendszer hiányában a Roma Integráció Évtizede Program hatékonysága és eredményessége nem biztosított.
Ajánlások A koordináció, fenntarthatóság és elszámoltathatóság erősítése érdekében szükséges egy olyan nemzetközi irányító szervezet felállítása, melynek feladata: · a feladat-, és hatáskörök, valamint ezek végrehajtásáért felelős személyek, intézmények körének egyértelmű meghatározása; · teljesíthető határidők betartatása; · a megnevezett felelősök számonkérése; · az egyes szereplők által készített kimutatások szintetizálása, többnyelvű – a résztvevő országok nemzeti nyelvein is történő – közzététele. A visszajelzések szerint ilyen feladatot tárcaközi szervezetek is betölthetnek, ugyanakkor az OSI – egyfajta hangsúlyosabb program menedzseri feladatkört felvállalva – szintén alkalmasnak tekinthető ennek ellátására. A munkába ajánlott a szakmailag jelentős kormányzati, tudományos, civil, roma érdekképviseleti szervek bevonása. Az OSI-nak a következő területeken juthatna hangsúlyosabb szerep: · nemzetközi ügyvitel (koordináció és EU-s érdekérvényesítés); · hazai operatív team-ek irányítása; 367 / 389
· monitoring és a számonkérés rendszerének kiépítése (pl. protokollok kidolgozása, monitoring szervezetek funkciójának megerősítése); · tájékoztatás. Az irányító szervezet felállítása melle minimum standardokat tartalmazó nemzetközi alapdokumentum készítése szükséges, amely az országok különbözőségeit figyelembe véve ad fogalmi definíciókat, alapelveket, indikátorokat határoz meg a Program értékelhetőségének és folytonosságának biztosítása érdekében. A RIÉP négy prioritási területe – az oktatás, foglalkoztatás, lakhatás és egészé.gügy – közö összhang megteremtése, a programelemek közö átjárás biztosítása, és az esetleg előforduló á edések sztázása szintén az elszámoltathatóság, valamint a hatékonyságnövelés érdekében szüks.ges. A RIÉP négy fő prioritási területén megvalósult kezdeményezések jó viszonyítási alapként szolgálhatnak újabb kormányzati intézkedési csomagok, pályázati programok kidolgozása során. Ehhez kapcsolódóan a várható államigazgatási reformoknak, az általános, társadalmi fejlesztésekre irányuló intézkedéseknek a programmal való összehangolása szintén ajánlo . A RIÉP minden vonatkozási terület.n á ogó an diszkriminációs elveket szüks.ges érvényesíteni. Amíg ugyanis az állam nem kezdi meg következetesen érvényesíteni az antidiszkrimináció, a deszegregáció és az integráció elvét, addig az elszórt programoktól nem lehet eredményeket várni. A roma integrációs diskurzusok beindítása, a demokra kus önszerveződés erősítése szüks.ges, azaz fontos a helyi szinten a roma integrációval, roma-nem roma együ .l.ssel kapcsolatos bo om-up irányú kezdeményezések támogatása, melyre válaszul felelősségteljes, szakmailag indokolt, költségvetés szempontjából betartható cselekvési programok születhetn.nek. Az elszámoltathatóság érdekében ki kell dolgozni olyan adatgyűjtési mechanizmust, amely az európai normáknak eleget téve védi a személyes adatokat és az önazonossághoz való jogot, és lehetővé teszi, hogy a RIÉP négy fő prioritási területe vonatkozásában mérhetőek legyenek a romákat célzó integrációs erőfeszítések. A valósághű, számszerű adatok révén az átláthatatlanságból is fakadó téves információk aránya csökkenthető lenne. Az évenkén , rendszeres és teljes körű adatgyűjtést és program-értékelést, valamint szinte záló, nemzetközi szintű kimutatások készítését szüks.ges megszervezni. A program egészére vonatkozó statisztikák, főbb kimutatások ingyenes, ebes hozzáférhetőségének biztosítása angolul, valamint a résztvevő országokra vonatkozó tanulmányok összegyűjtése és közzététele nemzeti nyelveken szintén az értékelhetőség és transzparencia szempontjából ajánlott. Ezzel a több szintű (lakossági és szakmai) tájékoztatás, a kommunikáció területén megfigyelhető hiányosságok is pótolhatókká válnának. Az erősebb kommunikáció, a programmal kapcsolatos több elérhető adat javítaná a program közkedveltségét, a nyilvánosság és a döntéshozók érzékenységét a témára.”
368 / 389
5.MELLÉKLET: A MAGYARORSZÁGI CIGÁNYSÁG HELYZETÉNEK JAVÍTÁSÁRA ÉSFELEMELKEDÉSÉRE A RENDSZERVÁLTÁS ÓTA FORDÍTOTT TÁMOGATÁSOKMÉRTÉKE ÉS HATÉKONYSÁGA című Állami Számvevőszék által készített összegző, helyzetfeltáró tanulmány összegző megállapítások, következtetések és javaslatok cím fejezete Összegző megállapítások A magyarországi cigány lakosság életkörülményei, társadalmi helyzete részletesen kutatott, elemzett területnek számít. A kutatók, politikusok, jogvédők körében egyöntetű a vélemény, hogy a cigány népesség helyzete lényegesen rosszabb az országos átlagnál. Többségük nem jut munkához és bizonytalan, kiszolgáltatott helyzetben, az ország válságban lévő régióiban, kedvezőtlen helyzetű kis, rossz életfeltételeket biztosító falvakba koncentrálódva él. A felsorolt problémák, amelyek az adott térségekben élő többségi lakosságot is érintik a legtöbb esetben együtt vannak jelen és együttesen járulnak hozzá a cigányság marginalizálódásához. A helyzet ismeretében joggal merül fel a kérdés, hogy az elmúlt években a cigányság helyzetének javítására fordított támogatások mennyire voltak eredményesek. A rendszerváltás óta eltelt időszakban a magyarországi cigányság helyzetének javítására és felemelkedésére fordított támogatások hatékonyságát akkor lehet tudományos alapossággal megállapítani, ha mérni tudjuk az eredményeket, és ezeket össze tudjuk vetni a támogatások nagyságával. Természetesen ilyenkor is vizsgálni kell, hogy a támogatások és az eredmények oksági kapcsolatban álltak-e egymással. A cigányság életkörülményeit objektíven bemutató átfogó helyzetértékelés sem a 90-es évek elején, sem azóta nem készült. 1993 óta adatvédelmi jogokra hivatkozással hivatalos adatfelvételt a kisebbségekről nem készítettek. Megfelelően részletezett és kis változásokat is mérni képes információ híján nem lehet pontosan számszerűsíteni a cigányság helyzetében a rendszerváltás óta, vagy annál rövidebb időszakban bekövetkezett változásokat. Következésképpen a cigányság életkörülményeinek javítását szolgáló támogatások hatékonyságát a közgazdasági elemzés hagyományos eszközeivel nem lehet megítélni. A támogatások eredményességének számszerűsítéséhez szükséges objektív adatok hiánya miatt a támogatások hatékonyságát csak közvetett módon lehetett vizsgálni. Ezért a kutatás során kiemelt figyelmet szenteltünk annak, hogy a cigányság helyzetének javítását, felemelkedését szolgáló támogatási rendszer milyen volt, azaz mennyire lehetett képes célzottságánál, döntés-előkészítési eljárásainál, ellenőrzési és nyomon követési módszereinél stb. fogva a támogatások hatékonyságát biztosítani. A fenti megközelítést követve bemutatjuk, • melyek voltak a romapolitika legfontosabb jellemzői, hogyan változtak céljai, eszközei, intézményei; • hogyan alakult a cigányság részvétele a romapolitika meghatározásában és végrehajtásában; • mekkora és milyen összetételű forrásokat használtak fel a romapolitika megvalósításának támogatására; • hogyan követték nyomon (beszámolás, monitoring, ellenőrzés) a támogatások felhasználását. Az egyes kormányzati koncepciók, tervek megfogalmazása során különböző nézőpontokból közelítették meg a cigányság felemelkedésének kérdését. A fő dilemma így fogalmazható meg, miként kezelje az állam a cigányság ügyét: emberi jogi-kisebbségi, vagy szociális foglalkoztatási kérdésként? Az utóbbi esetben is létezik két megközelítés mód, nevezetesen az, hogy az állam egységes szegénypolitikát, vagy romapolitikát folytasson-e, azaz a cigányság helyzetének javítását a szociálpolitika általános eszközeivel kísérelje megoldani, vagy célzott, csak a cigányság számára elérhető programokat, támogatásokat is alkalmazzon? 369 / 389
A kifejezetten etnikai-kisebbségi megközelítés az 1990-94 közötti két kormány cigánysággal kapcsolatos politikáját jellemezte. A cigányság helyzetének átfogó javítását célul kitűző első - 1995. évi kormányhatározat óta a magyar kormányok a cigányság problémáit egyszerre kisebbségi és szociális kérdésként kezelik. Ezáltal az európai megközelítésmódot követik. A romapolitika versus szegénységpolitika dilemmát egyik kormány sem tudta következetesen feloldani. Hosszú távú célként megfogalmazódott, hogy a szociális és kisebbségpolitikai kérdések világosan elkülönüljenek a roma kisebbséget érintő intézkedések során. Rövid távon azonban ezt a világos elkülönülést nem sikerült megvalósítani. A kettős szemlélet a szabályozásban és finanszírozásban is tükröződött. A megközelítési módok egymásnak feszülése, valamint a részleges és időben is változó megoldások sokszor akadályozták a kormányzati intézkedések folytonosságát, fenntarthatóságát, rontották eredményességét. A cigányság helyzetének javítására irányuló intézkedések fokozatosan alakultak ki. 1995-ig egyedi programok voltak a jellemzők. 1995-ben megszületett egy rövid távú kormányprogram. 1997 júliusára elkészült az első intézkedéscsomag, amely a cigányság társadalmi integrációjához szükséges feladatokat határozta meg. Ezt további kormányhatározatok követték egészen 2005-ig. A kormányhatározattal elrendelt intézkedéscsomag volt a kormányzati irányítás azon eszköze, amelyet a mindenkori kormányok a cigányság helyzetének javítására a legalkalmasabbnak tartottak. E tekintetben a kormányzati romapolitikában nagyfokú hasonlósággal találkozhatunk. Az intézkedéscsomagok közös jellemzője, hogy az egyes minisztériumok - nem ritkán a maradékelv alapján - maguk határozták meg, milyen, a romák számára is elérhető programokat kívánnak megvalósítani, és ezekre mennyi pénzt áldoznak a tárca keretéből. Az egész vizsgált időszakban kimutatható, hogy hiányzott a teljes forrásbiztosítás, nem oldódott meg a forráskoncentráció, sőt még a források megfelelő koordinációja sem. A középtávú intézkedési csomagokról elmondhatjuk, hogy azok általában sok feladatot meghatároznak, de • számos feladat megfogalmazása túl általános, ezért nehezen számon kérhető; • egyes feladatokért több tárca is felelős, nincsenek meghatározva feladatrészek. A kormányhatározatok komplex feladatainak (egy minisztérium főfelelőssége és több, a témában érintett minisztérium közös feladata) a megvalósítása a gyakorlatban nem működött. A főfelelős minisztériumnak nem volt valós irányítási, koordinációs lehetősége, pénzügyi befolyása meg különösen nem a közös megvalósításra, így minden minisztérium a maga módján és saját hatáskörében próbált valamivel hozzájárulni a feladat teljesítéséhez; • nem jelölik meg a célokhoz szükséges pénzeszközök nagyságrendjét, azok forrását, mindezeket a tárcákra bízzák, ezért a költségvetési források szétforgácsolódtak a tárcák között, egyes részfeladatokra több esetben jelképes összegeket terveztek, és fordítottak a tárcák; • a forrásfelhasználás nem transzparens, nehezen ellenőrizhető, vannak feladatok, amelyeknek forrásai nevesítettek, vannak, amelyek a kisebbségi büdzséből valósulnak meg. A tényleges roma célú felhasználásra, annak ellenőrzésére nem voltak kidolgozott módszerek, a cigány társadalmi szervezetek számára különösen átláthatatlan volt a programok megvalósítása; • az egységes beszámoltatás érdekében hozott intézkedések ellenére a költségvetési források hatékony és ellenőrizhető felhasználásában nem történt érdemi változást előidéző előrelépés; • nem alkalmaztak indikátorokat. „A Roma Integráció Évtizede Program Stratégiai Tervhez kapcsolódó, a 2008-2009. évekre szóló kormányzati intézkedési tervről” szóló 1105/2007. (XII. 27.) kormányhatározat a korábbi kormányzati intézkedésekhez képest konkrétabb és a pontos határidők következtében jobban számon kérhető feladatokat tartalmaz a stratégia végrehajtása érdekében. Elvileg előrelépésnek tekinthető, hogy a határozat az egyes intézkedések forrását is rögzíti. A határozat előírja monitoring rendszer kidolgozását a 370 / 389
Roma Integrációs Tanács és az annak keretein belül működő Roma Irányító és Monitoring Bizottság közreműködésével. A rövid és középtávú programok megvalósulásának eredményeit vizsgálva is nyilvánvaló, hogy a cigányság élethelyzetének érdemi javulását csak sok éven át tartó, azonos irányú, öszszehangolt fejlesztésekkel lehetne elérni. A kilencvenes évek végén hosszú távú stratégia kidolgozása kezdődött meg. A stratégia elfogadására azonban akkor nem került sor. 2003-ban, nemzetközi kezdeményezésre kezdődött el egy újabb stratégiai program előkészítése. Az ennek eredményeként kidolgozott „a Roma Integráció Évtizede Program Stratégiai Terv” című dokumentumot az Országgyűlés 2007-ben fogadta el110. E stratégia végrehajtására a kormány két évet felölelő intézkedési tervet hagyott jóvá.111 A cigányság felemelkedésével kapcsolatos stratégiai feladatok meghatározására további lehetőséget kínált az I. Nemzeti Fejlesztési Terv, majd az Új Magyarország Fejlesztési Terv kidolgozása, amelyek az Európai Unió és Magyarország fejlesztési együttműködésének 2004- 2006 illetve 2007-2013 közötti időszakára vonatkozóan fogalmaztak meg kormányzati feladatokat. A cigányság, mint célcsoport több helyen is – foglalkoztatás, egészségügy, területfejlesztés, oktatás stb. megjelenik, de szinte kizárólag a már ismert „hátrányos helyzetűek – köztük a romák -” megfogalmazásban, a fogyatékosokkal, a nők-férfiak esélyegyenlőségének megnevezésével egy sorban. Külön kiemelt roma fejezete a fejlesztési terveknek nincs, ezt a prioritást „horizontális” célként kell érvényesíteni az egyes fejlesztési területeken. A rendszerváltás óta a roma integráció irányításának 6 tárca volt a gazdája, a koordinációs feladatokat pedig 4 szervezet látta el. A roma integrációért felelős intézményrendszernek 2004-ig sajátossága volt, hogy elvált egymástól az irányítási és a koordinációs felelősség. 1995-öt követően a kormányok a cigányság felemelkedésének elősegítését már nem tekintették kizárólag kisebbségi ügynek. E változtatást azonban nem követte a kormányzati koordináció módosulása. Azt továbbra is az NEKH látta el, amely ahhoz hatáskörrel, kapacitásokkal nem rendelkezett. 2002-ben, a kormányváltást követően jelentős stratégiai és szervezeti változások következtek be a romapolitika irányításának és finanszírozásának szervezeti rendszerében. Az újonnan kinevezett romaügyi politikai államtitkár által irányított Romaügyi Hivatalba kerültek a roma integrációs feladatok és programok. Ezzel megtörtént a romaintegráció koordinációs feladatainak végleges leválasztása a NEKH-ről. 2004-től a cigánysággal kapcsolatos feladatok irányítása és koordinációja ugyanahhoz a szervezethez, az ICSSZEM-hez, majd az SZMM-hez került. A rendszerváltás óta kialakult a cigányság érdekvédelmi, érdekképviseleti rendszere, jóllehet a kisebbségek, közte a cigányság parlamenti képviselete még mindig nem megoldott. Ugyanakkor már minden minisztériumban működik roma ügyekkel foglalkozó apparátus és mind több helyen cigány származású vezetőkkel és munkatársakkal. Az eddigi kormányok romapolitikáinak közös jellemzője, hogy a végrehajtás koordinálására tárcaközi bizottságokat hoztak létre. Ezeknek ugyanakkor jelentősebb közigazgatási hatáskört nem adtak. Következésképpen az érintett minisztériumokra nem tudtak erős nyomást gyakorolni, ha azok a feladataikat nem, vagy késedelmesen teljesítették, illetve a tervezettnél kisebb forrást használtak fel a roma integráció céljára. Politikai szándék sem látszott az erőteljes nyomásgyakorlásra, a feladatok maradéktalan végrehajtásának megkövetelésére.
110
68/2007.(VI.28.) OGY határozat
111
1105/2007. (XII.27.) Korm. határozat
371 / 389
A cigányság képviselete és részvétele a koordinációs testületekben az Országos Cigány Önkormányzat elnökén, illetve az általa delegált személyen keresztül történt. 2006-tól a Roma Integrációs Tanács létrehozásával kibővült a cigányság közvetlen képviselete hét taggal, akiket az illetékes miniszter a roma közösségek képviseletét ellátó szervezetek javaslatára kér fel a Tanács tagjának. A kormányok a cigányság helyzetének javítása érdekében hozott intézkedési tervek végrehajtásának finanszírozását a tárcák feladatává tették, de nem követelték meg a források nevesítését. A tárcák részben nevesített, főként azonban nevesítetlen forrásokból tervezték és finanszírozták a rájuk háruló kötelezettségeket. A nevesítetlen pénzeszközöket általában a kisebbségi célokra előirányzott, vagy egyes hátrányos helyzetű célcsoportokra szánt előirányzatok jelentették. Az így kialakult finanszírozási rendszer nemcsak sokcsatornássá, de áttekinthetetlenné is vált. A roma népesség életkörülményeinek javítását finanszírozó rendszer nem felelt meg a korszerű, átlátható közpénzgazdálkodás követelményeinek. Az Állami Számvevőszék ellenőrzései során összegyűjtötte a kisebbségi önkormányzatok véleményét nemzeti és etnikai kisebbségek finanszírozási rendszeréről, azok a támogatási rendszert túl bonyolultnak, bürokratikusnak, nehezen átláthatónak, fölösleges energiákat lekötőnek tartották. A roma integrációt szolgáló támogatásokat a mindenkori költségvetési törvények tartalmazzák nevesített, vagy nevesítetlen formában. A támogatásoknak a következő típusait célszerű megkülönböztetni: • a költségvetési törvényben nevesítetten a cigányság integrációját célzó, nem a kisebbségi jogszabályok alapján járó támogatások; • a nemzeti és etnikai kisebbséget együttesen szolgáló költségvetési források; • a hátrányos helyzetű rétegeket (köztük a romákat is) érintő pénzeszközök; • nemzetközi szervezetektől származó többnyire pályázatok útján szerzett források. A cigányság helyzetének javítására fordított források jórészt ma is - a költségvetési előirányzatok szerkezete, illetve az egyes programok jellege miatt - csak becsléssel állapíthatók meg. A kormányok a cigányság integrációjára a becsült adatok szerint 1996 és 2006 között összesen mintegy 120 Mrd Ft-ot fordítottak. Ezek az összegek értelemszerűen nem tartalmazzák azokat a támogatásokat (például családi pótlék, szociális segélyek) amelyekben a cigány lakosság az általános feltételek szerint részesült. A cigányság helyzetének javítását szolgáló költségvetési források az 1998 és 2006 közötti periódusban gyors ütemben növekedtek. Különösen erőteljes volt a forrásbővülés 2002 és 2005 között. Ebben az időszakban a ráfordítások 7,6 Mrd Ft-ról 21,8 Mrd-ra emelkedtek, főként az uniós támogatások 2003. és 2004. évi növekedésének és a foglalkoztatást elősegítő pénzeszközök gyors bővülésének köszönhetően. A 2006. évi forrás felhasználás 24,4 Mrd Ft volt. A roma célú támogatásokban egyre nagyobb szerepet kapnak a pályázati úton elérhető pénzek, különösen így van ez a PHARE, az NFT és az ÚMFT programok beindulása óta, arányuk 2005-ben már meghaladta a 80%-ot. A források nagyságrendjének növekedését pozitívan kell értékelni, ugyanakkor az ellenőrzési tapasztalatok alapján a csak pályázati úton elérhető támogatások bővülése esetén számolni kell súlyos problémákkal is. A hátrányos helyzetű társadalmi csoportok, köztük a romák ugyanis nem rendelkeznek tapasztalatokkal a pályázat készítésben és az így elnyert források menedzselésében. Hozzáférési lehetőségeik a pályázati forrásokhoz erősen korlátozottak, mert hiányoznak azok a civil és önkormányzati érdekérvényesítő kapacitások, amelyek szükségesek a forrásokhoz való hozzájutás elősegítéséhez. A pénzek kezelésében, felhasználásában, a szigorú adminisztrációs előírások betartásában nincsen gyakorlatuk. Az Európai Unió támogatásával megvalósuló programok többségét így bonyolítják le, és megpróbálják a cigányságot képviselő szervezeteket a pályázásra és a pályázatok lebonyolítására megfelelően felkészíteni. Ebből a célból kormányzati támogatással több szervezet is létrejött. Ez azonban a 372 / 389
problémának csak az egyik, sok esetben nem a legcélravezetőbb megoldása. Az ÚMFT operatív programjai közül csak néhány olyan akad, amely figyelembe veszi a romák hátrányos helyzetének többdimenziós jellegét. Ezért az egy-egy cél (pl. képzés, munkahelyteremtés) elérését szolgáló egydimenziós pályázatok nem alkalmasak a legnehezebb helyzetben élő romák valódi megsegítésére. Esetükben nem a pályázati rendszer, hanem csak a helyzetük komplex kezelését lehetővé tevő célzott támogatás adhat igazi megoldást. 1.2. Következtetések A magyarországi cigányság helyzetének javítására és felemelkedésére szánt források hatékony felhasználásának megítélését leginkább az akadályozza, hogy hiányzott a célok pontos megjelölése, és ehhez a pénzügyi források egyértelmű hozzárendelése. Ez a tény, nem csak a támogatási rendszert teszi átláthatatlanná, hanem ilyen körülmények között nincs valódi tervezés és lehetetlen a szigorú számonkérés. A támogatási rendszer transzparenciájának hiányosságát fokozza, hogy az egyes tárcák programjaik célcsoportját eltérő módon határozták meg. A romákra vonatkozó adatok gyűjtésének nehézségei, a célcsoport meghatározásának bizonytalanságai lehetetlenné tették mérhető teljesítménykövetelmények rögzítését, és ezekre épített monitoring rendszer létrehozását. A számszerű adatok, indikátorok hiánya nem ad valódi értékelésre lehetőséget. A támogatási programok eredményességét rontó további tényező a koordináció gyengesége volt. A kormányhivatali rangú szervezetek nem lehettek képesek a hivatali hierarchiában magasabb szinten álló minisztériumok tevékenységét koordinálni. A kormányzati intézkedési csomagok végrehajtásának koordinálására létrehozott tárcaközi testületek érdemi döntési jogkör híján nem tudtak valódi koordinációs szerepet betölteni. A cigányság helyzetének javítása olyan komplex intézkedéseket is megkövetelt, amelyek végrehajtása több tárca szoros együttműködését tette szükségessé. Ezen a ponton a kormányzati koordináció lényegében csődöt mondott. Az érintett tárcák közötti felelősségi rendet nem alakították ki, az egyes tárcák a feladatokat eltérően értelmezték. A kialakult helyzetet az egyes kormányok kormányhatározatba nem illő aprólékos szabályok előírásával, vagy „ráolvasással” (a tárcák együttműködésének elrendelésével) próbálták orvosolni. A komplex intézkedések végrehajtása korszerű projektmenedzsmentet igényelt volna, a források egyértelmű hozzárendelésével, a felelősségi körök világos elhatárolásával. A korszerű menedzsment azonban hiányzott a romaintegrációs programok végrehajtásának eszköztárából. Ezek a koordinációs és menedzselési problémák azonban nemcsak a roma integrációs programokra igazak, hanem kutatási tapasztalataink szerint számos egyéb komplex kormányzati program esetében is jellemzőek. Az egymást követő intézkedési csomagok között – a formai hasonlóság ellenére – kevés volt a folytonosság. A kísérleti programok kiértékelése rendre elmaradt. A sikeres programok széleskörű elterjesztése helyett újabb és újabb programok indultak. A cigányság helyzetének javítása érdekében felhasznált támogatások értékelése alapján felmerül a kérdés, mikor célszerű olyan programot indítani, amelynek célcsoportját nevesítettem a romák jelentik. Elvileg akkor célszerű nevesítetten roma programokat indítani, ha a leküzdeni akart hátránynak etnikai jellegű okai is vannak. E kérdésben – lényegében a fenti elvet követve – állást foglalt a Roma Integráció Évtizede Program Stratégiai Tervről szóló 68/2007. (VI.28.) OGY határozat, és az antidiszkriminációt és a kultúrát jelölte meg olyan területként, ahol lehetőség van arra, hogy az egyes intézkedésekben a romák, mint önálló célcsoport kerüljenek meghatározásra. Ugyanakkor azt rögzítette, hogy az oktatás, a foglalkoztatás, a lakhatás és az egészségügy területén a szociális (pl. hátrányos helyzet, tartós munkanélküliség, alacsony 373 / 389
iskolai végzettség) és területi (pl. hátrányos helyzetű térségek, települések) szempontok alapján indokolt a feladatokat megfogalmazni. Fel kell azonban hívnunk a figyelmet ennek az elvileg helyes megközelítésnek a súlyos gyakorlati veszélyeire. A tudományos kutatások ugyanis megerősítették azt a gyakorlati tapasztalatot, hogy ha egy támogatás célcsoportja tágan van meghatározva, akkor a támogatáshoz való hozzáférésben a célcsoport viszonylag előnyös helyzetű tagjai kiszorítják a célcsoport hátrányosabb helyzetben lévő tagjait. További probléma, hogy a roma népesség leghátrányosabb csoportjai bizonyos támogatásokat kiegészítő szolgáltatások nélkül nem tudnak igénybe venni, következésképpen számukra általában csak a hátrányaik összetettségét figyelembe vevő komplex programok kínálnak megoldást. A romák esetében jellemző az, hogy még a halmozottan hátrányos helyzetű csoportokon belül is legkedvezőtlenebb helyzetben lévőkhöz tartoznak. Következésképpen a területi és szociális szempontok alapján meghatározott célcsoportoknak indított programok esetében szükség van a romák egyenlő hozzáférését biztosító kiegészítő intézkedésekre, illetve annak a szisztematikus megfigyelésére, hogy a támogatások megfelelő arányban eljutnak-e a roma népességhez. A hivatkozott OGY határozat és a kapcsolódó két éves kormányzati intézkedési tervet tartalmazó kormányhatározat ilyen irányú feladatokat is rögzítenek. Az OGY határozat olyan mutatókat nevesít, amelyek – megítélésünk szerint – célzott adatfelvételek nélkül nem állapíthatóak meg. A végrehajtást azonban hátráltathatja, hogy az adatfelvételek szükségességét és lebonyolításának módját illetően továbbra sincs egységes kormányzati álláspont. A roma integráció koordinálásáért felelő tárca „szakmapolitikailag nem ért egyet azzal, hogy az oktatás, egészségügy, lakhatás kapcsán etnikai adatok gyűjtésére kerüljön sor”. Összefoglalóan az állapítható meg, hogy a magyarországi cigányság helyzetének javítására és felemelkedésére fordított támogatások a rendszerváltás óta megsokszorozódtak, a támogatási rendszer, a támogatási programok egyre komplexebbé váltak. Ezzel a változással azonban nem tartott lépést a támogatások tervezésének, végrehajtásának, monitoringjának a rendszere. A kormányzati koordináció hagyományos eszközei pedig nem voltak alkalmasak az átfogó kormányzati programok hatékony menedzselésére. Az Európai Uniótól kapott támogatások révén a közvetett módon a cigányság helyzetének javítására fordítható források ismét megtöbbszöröződnek. Ezek hatékony felhasználása a támogatási rendszer és a kormányzati koordináció ismételt átgondolását teszi szükségessé. 1.3. Javaslatok Helyzetértékelésünk alapján a jövőre nézve két súlyos kockázatot látunk: A leghátrányosabb helyzetű térségeknek, településeknek, illetve a halmozottan hátrányos helyzetű csoportoknak címzett, leggyakrabban pályázati formában elnyerhető támogatások nem jutnak el a roma népesség leghátrányosabb helyzetű csoportjaihoz, illetve kellő komplexitásuk híján nem fogják helyzetüket érdemben javítani. A romák társadalmi integrációját szolgáló intézkedések hagyományos eszközökkel történő kormányzati koordinációja nem lesz képes e komplex megközelítést igénylő problémakör eredményes kezelésére. Ennek alapján az alábbi javaslatokat tesszük: 1. Független kutatók bevonásával értékelni kell a hátrányos helyzetű rétegek támogatását célzó programok megvalósulását, abból a szempontból, hogy Eljutottak-e a támogatások a roma lakosság rászoruló csoportjaihoz; Az eredményes programok esetében milyen koordinációs mechanizmusok, támogatási formák és kiegészítő szolgáltatások biztosították leginkább a támogatások célba jutását; Milyen tényezők vezettek egyes programok kudarcaihoz; 374 / 389
Hogyan lehet a sikerhez vezető tényezőket a programok minél szélesebb körére kiterjeszteni. 2. A roma népesség leghátrányosabb helyzetű csoportjai helyzetének javítása végett a hátrányaik többdimenziós jellegét figyelembe vevő, komplex programokat kell indítani, célzott támogatással. 3. Meg kell teremteni annak feltételét, hogy a különböző programokban érintett roma személyekről hivatalosan adatokat lehessen gyűjteni az adatvédelmi normák figyelembevételével. 4. Olyan tervezési, beszámolási és ellenőrzési rendszert kell létrehozni, amely nevesíti és nyomon követhetővé teszi a cigányság helyzetének javítására fordított közpénzeket, azok útját és hasznosulását. 5. A több tárcát érintő kormányzati intézkedések megvalósításakor célszerű a projektmenedzsment eszközeit alkalmazni.
375 / 389
6.
MELLÉKLET :
A
TISZAROFFI
SZEGREGÁLT LAKÓKÖRNYEZETBEN , MÉLYSZEGÉNYSÉGBEN
ÉLŐKLAKLAHTÁSI KÖRÜLMÉNYEI ATKKI Debreceni Igazgatósága által készített Összegző Jelentés a- a tiszaroffi szegregált lakókörnyezetben, mélyszegénységben élők komplex lakhatási és képzéssel egybekötött munkaerő-piaci modellprogramjához kapcsolódó, 2012. 01. 17-én végrehajtott felmérésről.
A FELMÉRÉS HÁTTERE A felmérés hátterét és indokoltságát a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium és a Türr István Képző és Kutató Intézet között 2011. 11. 17-én létrejött megállapodás alapján a szegregált lakókörnyezetben, mélyszegénységben élők komplex lakhatási és képzéssel egybekötött munkaerő-piaci modellprogram megvalósítása képezi. A szegregált lakókörnyezetben, mélyszegénységben élők komplex lakhatási és képzéssel egybekötött munkaerő-piaci modellprogramjának koncepciójáról és a kapcsolódó intézkedésekről szóló 1315/2010. (XII.27.) Korm. határozat az RKK-k bázisán létrehozandó Területi Felzárkózási Támogatáskoordinációs Központot nevesíti az említett modellprogram végrehajtására, melynek feladatait jelenleg a Türr István Képző és Kutató Intézet látja el.
A FELMÉRÉS CÉLJA A felmérés elsődleges célja a Tiszaroffon mélyszegénységben élő családok jelenlegi lakhatási körülményeinek felmérése annak érdekében, hogy strukturált információk álljanak az intézet rendelkezésére a szocializációs és lakhatási feltételek javításának lehetőségeiről családonként, helyszíni tájékozódás keretében. A felmérés eredményét a TKKI Debreceni Igazgatóságának munkatársai az általuk kifejlesztett kérdőív segítségével dokumentáltan rögzítették.
376 / 389
A FELMÉRÉS EREDMÉNYE Az előzetes információgyűjtés és a településen végzett felmérés alapján megállapítható, hogy az alacsony státuszú lakosság döntően öt településrészen, az Arany János, a Kazinczy, a Móricz Zsigmond, a Béke és a Szabadság utcák mentén koncentrálódik. A felmérés a családszerkezetre, a jövedelmi, illetve a lakhatási viszonyokra fókuszált, mely alapján az alábbiak rögzíthetők.
Családstruktúra, keresőtevékenység Az ingatlanokban életvitelszerűen tartózkodók aránya Az ingatlanokban életvitelszerűen tartózkodók száma alapján megállapítható, hogy az átlagnál magasabb arányok tapasztalhatók az érintett területeken, ami jelentősen nehezíti a lakhatási körülmények konszolidálását.
Az ingatlanban életvitelszerűen tartózkodók átlagos száma
9 8 7 6 9
5 4
7 6
3 2
3
3
1 0 Arany J. u.
Béke u.
Kazinczy u.
Móricz Zs. u.
Szabadság u.
377 / 389
Családszerkezet, kiskorúak aránya
Családstruktúra Szülők 7 gyerekkel; 5%
Egyedülálló anya, 3 gyerekkel; 5%
Szülők 4 gyerekkel; 5%
2 felnőtt, idős szülővel; 5% Szülők 3 gyerekkel; 9%
Házaspár; 5% Egyedülálló apa 1 gyerekkel; 10%
Egyedülálló anya 1 gyerekkel; 5%
Szülők 2 gyerekkel; 23% Egyedülálló anya, 2 gyerekkel; 5%
Szülők 1 gyerekkel; 5% Egyedülálló nő; 5%
Egyedülálló férfi; 13%
A családok szerkezeti vizsgálata alapján látható, hogy igen változatos strukturális viszonyok tapasztalhatók a vizsgált lakosságban. A kiskorúakat nevelők aránya viszont szembetűnő a felmérés keretében összegyűjtött adatok elemzésekor, ami különösen a mélyszegénység átörökítése szempontjából képez igen komoly társadalmi terhet.
378 / 389
Átlagos gyermeklétszám 3
3
3
2,5
2
2
1,5
1
1
1
0,5
0 Arany J. u.
Béke u.
Kazinczy u.
Móricz Zs. u.
Szabadság u.
379 / 389
Jövedelmi viszonyok Jövedelem megoszlása Családi pótlék, GYES; 13%
Nincs; 14% Munkabér; 0% Segély; 5%
Nyugdíj, ápolási díj, segély; 5%
Családi pótlék, segély; 10%
Családi pótlék, GYES, segély; 14%
Segély, nyugdíj, családi pótlék; 5% Családi pótlék; 10%
Nyugdíj, családi pótlék; 10% Nyugdíj; 14%
A családok jövedelmére vonatkozó adatok jól tükrözik, hogy a rendszeres jövedelemmel rendelkezők, a munkahellyel rendelkezők aránya a felmérésbe vont lakosság körében gyakorlatilag nem eredményezett mérhető eredményeket, mivel jellemzően a szociális ellátórendszer támogatásaiból, segélyekből és nyugdíjból tartják fenn a háztartásukat. Lakhatási körülmények
380 / 389
Lakóhely típusa
A lakóhely típusa lakóház
műemlék jellegű épület
6%
94% A lakóhely típusát illetően megállapítható volt, hogy a családok túlnyomó többsége magántulajdonban lévő ingatlanban él, 6%-uk viszont az önkormányzat tulajdonát képező, a Szabadság utcában található műemlék jellegű épületet lakja. A lakóépület fala
A lakóépület fala vályog, vertföld, sár
tégla
szilikát tégla
6% 19%
75%
381 / 389
Az épület típusán kívül a felmérés kiterjedt a lakóépületek egyéb fizikai jellemzőire is, úgymint az épület fala, és annak állapota, valamint a tető héjazatának típusa (lásd: következő diagramok). A vizsgálat során megállapíthatóvá vált, hogy az épületek túlnyomó része korszerűtlen, felázásra hajlamos, nem biztonságos anyagból épült, némelyik a lakhatatlan minősítést igénylő állapotban van. Az ingatlan falának állapota
A lakóépület falának állapota penészes, vizes
vakolat hiányos, penészes, salétromos
repedt, festésre szorult
vakolat hiányos, repedt, festésre szoruló
festésre szorul
repedt, festésre szoruló, vizes
6%
6%
6%
6% 6%
70%
382 / 389
Az ingatlan tetejének anyaga, borítása
Az ingatlan tetőborítása cserép
pala
6%
94%
Tulajdonjogi viszonyok
Az ingatlanok típusai tulajdon szerint bérelt saját
81%
önkormányzati
6% 13%
383 / 389
A tulajdonviszonyok megoszlása a felmérésben érintettek között egyértelműen a magántulajdonban lévő ingatlanok túlsúlyát mutatta. Elenyésző százalék lakik jelenleg bérelt, illetve önkormányzati tulajdonban. Ingatlanok alapterülete
Az ingatlanok alapterülete (m2) 0-49 50-70
63%
71 fölött
31% 6%
A lakóépületek nagyságára vonatkozó adatokból kiderül, hogy legnagyobb részben 50-70m² alapterületű lakásokban élnek, ami egy átlagos család számára megfelelő teret biztosíthat. Ám a többi – lakhatási körülményeket vizsgáló – információból egyértelműen kiderül, hogy az egy főre jutó élettér nem párosul elfogadható komfortfokozattal, így az adatok csupán látszatra tűnnek kedvezőnek.
384 / 389
Helyiségek száma
Az ingatlanok nagysága a helyiségek száma alapján 1-2 3-5 5 fölött
56%
31% 13%
A helyiségek számát tekintve a 3-5 helységből álló lakások száma van túlsúlyban, de az öt helységgel, vagy e fölött rendelkező lakóépületek száma sem tekinthető kevésnek az országos átlaghoz viszonyítva. Mellékhelyiség
Mellékhelyiségek megoszlása elhelyezkedés szerint
44%
56% lakáson belül lakáson kívül
385 / 389
A lakóingatlanok komfortvizsgálatánál egyértelművé vált, hogy a lakások döntő többségénél az ingatlanon kívül található mellékhelyiségek a jellemzőek, ahol pedig lakáson belül elhelyezett illemhelyek vannak, a legtöbb esetben használhatatlannak minősülnek.
Padló anyaga
A padló anyaga az ingatlanok helyiségeiben 22%
1%
18% 4%
10% föld, agyag
45%
kő beton hajópadló linóleum PVC farostlemez
A padlóanyagok tekintetében megállapítható, hogy az ingatlanok elég magas arányban vannak ellátva föld, illetve agyagburkolattal, de jellemzően szilárd aljzatuk van.
ÖSSZEGZÉS A felmérés alapján megállapítható, hogy a felmérésben érintett lakosok életkörülményei meglehetősen kedvezőtlenek, az egzisztenciális krízishelyzetből való elmozdulás önerőből belátható időn belül nem tartható reálisnak. A helyzetet súlyosbítja, hogy jelentős arányban érintett a lakosság tankötelezettségi korhatár felső határát el nem érő része, mely a mélyszegénység továbbörökítésének komoly kockázatát rejti magában. A település számára súlyos gazdasági és társadalmi terhet képező probléma kezelése jelenleg minden korábbinál időszerűbb, a társadalmi felzárkózást elősegítő beavatkozás napjainkra 386 / 389
kiemelt feladattá vált. Ezért egy olyan – az esélyegyenlőség helyi erősítését is zászlajára tűző – komplex, a lakhatási, szociális, képzési és foglalkoztatási elemeket egyaránt magába foglaló, támogató programra van szükség, mely megfelelő minta állításával, valamint gyakorlati segítség nyújtásával visszaállítja a sorsuk előremozdításáért tenni akaró, de jelenleg erős korlátokkal küszködő, alacsony státuszú lakosság motivációját, és megszünteti azon körülményeket, melyek szinte legyőzhetetlen kihívássá növelik a megélhetésért folytatott mindennapos küzdelmet.
387 / 389
7. MELLÉKLET: AZ
ESETTANULMÁNYOK /JÓ GYAKORLATOK BEMUTATÁSÁHOZ HASZNÁLT
ELEMZÉSI SZEMPONTRENDSZER Elemzési szempontcsoport Folyamatmodell elemei:
probléma felvetése, elemzése; a megoldási javaslatok kidolgozásának alapjai és folyamata; a megvalósítás, monitoring/ellen őrzés; és visszacsatolás.
Konkrét kérdés
A program előkészítettsége, szakmai megalapozása. Nyilvános előzetes vita (fermentációs szakasz, ha volt). A program és a politika /szakpolitikák: Milyen mértékben szakmai illetve politikai a motiváció? Milyen igényre, hiányra reflektál? Mi a deklarált és/vagy nem hangoztatott oka az indításának? Az okok azonosítása mi alapján történt? Pl.: helyzetelemzés; igényfelmérés; kutatási háttér stb. Mik a célok? Deklarált és nem deklarált célok. Pilot vagy rendszer szintű beavatkozásról van szó? A program / intézkedés kezdete, vége, fázisai (pl. kísérleti szakaszt követő „bevezetés”), története. A megvalósítás főbb lépései. A program jogi státusza és ennek következményei a megvalósítási folyamatra. A program beavatkozási logikája, módszertana; időközben végzett monitoring és hatásvizsgálatok – amennyiben releváns. Humánerőforrás-fejlesztés a programban Esetleges ágazatközi együttműködések a programban A megvalósítási szakaszban történt módosítások okai és hatásai a program egészére. A program jelene és jövője, kilátásai: folytatás lehetőségei; ráépülő fejélesztési programok stb. A program jogi státusza, és ennek következményei a fenntarthatóság szempontjából.
Téma, célcsoportok, érintettek/résztvevők
Konkrétan milyen témával foglalkozik? Kik a célcsoportok? (elsődleges, másodlagos, számosságuk – legalább becsült érték). A programban érintett intézmények, intézményrendszerek. (public-private; államicivil)
388 / 389
Kik működtetik / üzemeltetik? (public-private; állami-civil) A célcsoport mekkora hányadát célozza meg? Mekkorát éri el? (Elsődleges elérés, másodlagos elérés) Finanszírozás
Finanszírozás forrásai és költségei: Kik, miből finanszírozzák? Költségei: összesen és egy főre jutó – ha értelmes. Mekkora beruházás (éves, szumma) társul hozzá? (Lehet becslés is, ha nincs adat, vagy nehezen elkülöníthető.) A program becsült költséghatékonysága, költség-haszon egyenlege.
Nyilvánosság, disszemináció
A programról rendelkezésre álló (nyilvános) dokumentumok (indítás, dokumentálás, esetleges monitoring, értékelés, hatásvizsgálat). A leírás forrásai. A programnak a szakmai nyilvánosságba való bevezetése, megjelenése, a program nyilvánosságának története.
Eredmények:
A program megítélése, népszerűsége a különböző stakeholderek szemében.
ezen belül európai uniós vonatkozások is
A program hatása (konkrét, a célcsoportra irányuló és szélesebb, beleértve a szemléletformálást is). A program eredményessége (mennyire sikerült elérnie a célját). A program hozzájárulása a lemorzsolódás csökkentéséhez. (Ez alapvetően része az előzőnek, de erre a szempontra – aktualitása miatt – különös figyelmet fordítanánk. A program intézményesülése A program fenntarthatósága A program és az EUs E&T stratégiai célok: Mit ért el az ET2010 vonatkozásában, illetve 112 hogyan közelítette az ET2020-as célokat .
112
Ez, utóbbi akkor még nem volt definiálva, de vizsgálnánk, hogy mennyire illeszkedik az ET2020 célokhoz 389 / 389
