A RENDŐRSÉG IDEGENRENDÉSZETI

Miskolci Egyetem Állam-és Jogtudományi Kar Közigazgatási Jogi Tanszék

SZAKDOLGOZAT

A RENDŐRSÉG IDEGENRENDÉSZETI FELADATAI, A MAGYARORSZÁG 2004-ES EURÓPAI UNIÓHOZ TÖRTÉNŐ CSATLAKOZÁSÁVAL KAPCSOLATOS JOGHARMONIZÁCIÓ TÜKRÉBEN

Konzulens: dr. Nyitrai Péter egyetemi docens intézeti tanszékvezető Készítette: Szkárosi Éva V. évfolyam

2013.

1 1

University of Law Professorship of Public Administration

THESIS TASKS OF THE HUNGARIAN POLICE IN FOREIGNER LAW ENFORCEMENT ACCORDING TO THE ACCESSION OF EUROPEAN UNION IN 2004

Reader: dr. Péter Nyitrai senior lecturer Written by: Éva Szkárosi grade V.

2013.

2 2

TARTALOM

1. I. fejezet………………………………………………………………………………...3. o. 1. 1. Bevezető…………………………………………………………………………..3. o. 1. 1. 1. Történeti áttekintés……...……………………………………………...4. o. 1. 2. Jogharmonizáció ………………………………………………………………...8. o. 2. II. fejezet………………………………………………………………………………...9. o. 2. 1. A csatlakozásra való felkészülés a migráció aspektusából ………………..9. o. 2. 2. Az első idegenrendészeti törvény …………………………………… ……..13. o. 2. 3. Változások ……………………………………………………………………...22. o. 2. 4. Differenciált jogsértések ………………………………………………………22. o. 3. III. fejezet ……………………………………………………………………………...26. o. 3. 1. Büntetőjogi vonatkozások ……………………………………………………..26. o. 3. 2. Új jogszabályi háttér ……………………………………………………………28. o. 4. IV. fejezet ……………………………………………………………………………...32. o. 4. 1. Menedékjog …………………………………………………………………….32. o. 4. 2. A Schengeni Egyezményhez történő csatlakozás …………………………..37. o. 4. 3. Személykörözés.………………………………………………………………..45. o. 4. 4. Záró gondolatok………………………………………………………………..48. o.

3 3

I. fejezet

1. 1. Bevezető

Az idegen maga valaki olyan, aki első megközelítésben távol van, de ha az értelmét keressük mégis közel. Hiszen semmit nem lehet arról mondani, aminek még a helyét sem tudjuk. Ez az idegen, akit vizsgálunk, lehet a szomszédunk, munkatársunk, vagy akárki más, akinek mi szintén idegenek vagyunk, ami azzal van kapcsolatban, hogy harmadik elfogulatlan személy nézőpontjából nem lehet ezt a relációt értelmezni. 1 Az idegenrendészet ezen túlmutatva véleményem szerint már egy szervezettebb fogalom, ami tartalmazhatja a külföldinek egy országba történő beléptetését, kiléptetését, a tartózkodás engedélyezését, a hatóságok feladat- és hatáskörét, valamint az idegenrendészeti eljárásokat. A téma, amelyet szeretnék bemutatni, azért érdekes, mert az Európai Unióhoz hasonló összetett, multikultúrális szervezetre nem lehet példákat találni a történelemben. Magyarország sem volt korábban ilyen közösség tagja. Az egykori Miskolci Határőr Igazgatóság hivatásos állományú, és külföldiek rendészetével kapcsolatos feladatokat ellátó tagjaként, 2007. december 21-én a Tornyosnémeti Közúti Határátkelőhelyen részese lehettem Magyarország tényleges határnyitásának, az államhatárok tényleges átjárhatóvá válásának. A dolgozat első fejezetében kísérletet teszek arra, hogy rövid történeti áttekintést nyújtsak az idegenjog evolúciójáról a tényleges szabályozáson keresztül. Ez utóbbi az újkori történelemben a társadalmi változások révén megvalósuló jogszabályalkotásra vonatkozik. A jogharmonizációt, itt, mint technikai folyamatot kívánom szemléltetni. A második fejezetben hazánk európai uniós csatlakozásra való felkészülését megalapozó jogalkotási feladatot szeretném prezentálni, majd a migrációs helyzet 1

Lásd bővebben: Czirkos Eszter: A megérthetetlen megértése: Az idegen

4 4

folytonos változása miatti módosításokat mutatom be kronológiai sorrendben. A harmadik fejezet az illegális migrációval kapcsolatos szabályozás büntetőjogi aspektusára kíván rávilágítani, összekapcsolva a 2001. utáni idegenrendészeti tárgyú jogalkotási folyamattal. A negyedik rész a menedékjog visszásságaival, továbbá a körözött személyekkel kapcsolatos eljárásokkal foglalkozik. Vizsgálódásaim nagyrészt összehasonlító, illetve leíró módszerrel közelítenek a feldolgozott témához.

1. 1. 1. Történeti áttekintés

A legális illetve illegális migráció a történelem állam megjelenésének időszakától fogva létező és kezelendő jelenség volt. Az állam, ezen belül államterület, államhatár létrejöttekor kapott ez a kérdés relevanciát, hiszen népvándorlás mindig is volt, de állammá szerveződött, lokalizálódott nemzet „életterületének” vonatkozásában kerülhetett sor más népek, nemzetiségek legális vagy illegális belépésének vagy tartózkodásának megkísérlésére vagy végrehajtására. A magyar nép államalapításától kezdve beszélhetünk migrációról, hiszen a korszakokra

visszagondolva,

népességbővítésére,

többször

betelepítésére

sor

(Vegyük

került

nem

példának

honi a

nemzetiségek

tatárjárás

utáni

emberveszteség pótlásokat, amikor IV. Béla király kunokat, vlachokat, jászokat, románokat hívott be az országba). A magyarok már az államalapítást megelőző vándorlásaik során is komoly nehézségekbe ütköztek, mire számtalan népcsoporton keresztülvágták magukat. A Kárpát- medencében történt letelepedés után I. (Szent) István király az elsők között szerepelt, aki megszervezte a határvármegyéket, azon keresztül az államhatár őrzését.2

2

Lásd bővebben: HATÁRŐRSÉG-a Határőrség kiadványa

5 5

1. kép A tatárok betörésének ábrázolása Thuróczi János krónikájában (1488)

A XX. századig nem volt Európában sehol átfogó szinten szabályozva az idegenrendészeti eljárás, mivel nem fektettek nagy hangsúlyt a népmozgásokra, a bevándorlás pozitívumként jelent meg. Hazánkban

az

első

állampolgársági

törvény

(a

magyar

állampolgárság

megszerzéséről és elvesztéséről szóló 1879. évi L. törvénycikk) szabályozta először az állampolgárság megszerzésének lehetőségeit (leszármazás, törvényesítés, házasság, honosítás), valamint rendelkezett a hallgatólagos honosításról. Ez azt jelentette, hogy minden legalább 5 éve magyarországi lakóhellyel rendelkező, itt adózó külföldi személy

magyar

állampolgárnak

volt

tekintendő,

kivéve,

ha

külföldi

állampolgársága fenntartásáról nyilatkozott. A községekről szóló 1886. évi XXII. törvénycikk

továbbment

és

a

községek

hatáskörébe

utalta

a

letelepedés

engedélyezését és 3 hónap magyarországi tartózkodás után írt elő bejelentési kötelezettséget a nem magyar állampolgár számára. Az első idegenrendészeti törvény megalkotására csupán 1903-ban került sor (külföldieknek a magyar korona országai területén való lakhatásról szóló 1903. évi V. törvénycikk), amikor is együtt kívánták rendezni a be-és kivándorlást, útlevélügyet, valamint megpróbálták kezelni a migrációt kiváltó okokat. A községek ugyanis kevésnek bizonyultak az idegenpolitikai kérdések rendezésére. A jogszabály tartalmazta azt, - szigorítva a korábbi gyakorlaton -, hogy a külföldinek az érkezéstől

6 6

számítva 24 órája van szálláshely-bejelentési kötelezettségének eleget tenni, a lakhatási szándékot pedig a megérkezéstől számított 15 napon belül kellett jeleznie. A tartózkodáshoz szükséges anyagi fedezet meglétét bizonyítania kellett. A községektől elvett hatáskörök a rendőrhatósághoz kerültek a centralizációt előtérbe helyezve. Lehetőség volt a kiutasításra a Rendőrség részéről például állambiztonsági, közbiztonsági érdekből, vagy ha a külföldi személyazonosságát nem tudta igazolni, illetve a tartózkodáshoz szükséges anyagi fedezettel nem rendelkezett. Az 1903. évi szabályozást a külföldieknek a magyar korona országai területén lakhatásról szóló 1903: V. tc. egyes rendelkezéseinek módosításáról szóló 1930. évi XXVIII. törvénycikk váltotta fel, mellyel létrejött a mai magyar modern szervezetrendszer kialakulásának első pilléreként számon tartott Külföldieket Ellenőrző Országos Központi Hatóság (KEOKH).

Feladata

munkavállalásuk,

a

külföldiek

itt-tartózkodásuk

ellenőrzése,

utazásuk,

letelepedésük,

engedélyezése, kérelmeik elbírálása volt,

továbbá a második világháború során elsősorban a menekültekkel foglalkozott (így kettős rendeltetésű szerv volt, egyrészt idegenrendészeti, másrészt menekültügyi). Az akkori politikai rendőrség szervezetrendszerébe a KEOKH az Államvédelmi Hivatal (ÁVH) 1948-as megalakulásával került be. Totalitárius diktatúra lévén, a Hatóság tevékenységi körébe tartozott, hogy- a totális elhárítás égisze alatt- felkutassa az országban tartózkodó összes külföldi állampolgárt és vegye nyilvántartásba, valamint tegyen róluk jelentést. A korszakra jellemző önkény ide is beszivárgott, ami számos visszaélés melegágya volt. A Belügyminisztérium szervezetébe 1953-ban került a KEOKH, mely ezzel a belügyminiszternek közvetlenül alárendelt, önálló szerv lett. A miniszter a külföldiekkel kapcsolatos jogkörét e szervezeten keresztül gyakorolta. Az országba belépő külföldinek 24 órán belül jelentkeznie kellett a KEOKH fővárosi vagy vidéki szervezeti egységénél a határátlépés helyétől függően. Ez a gyakorlat később enyhült. 1958 januárjában viszont újra szigorítottak az idegenrendészeti szabályokat: a vízummal rendelkező szocialista országok állampolgárainak ismét jelentkeznie kellett

a

Hatóságnál,

vagy

a

megyei

7 7

rendőr-főkapitányságokon

(előtte

megkülönböztették, és privilégiumban részesítették a „baráti” államokból érkező polgárokat, ami a kontroll enyheségét takarta). Az 1956-ot követő megtorlások után Magyarország meglehetősen elszigetelődött a „nyugattól”, ezért ennek feloldására kénytelen volt enyhíteni külföldiekkel kapcsolatos politikáján, mely abban nyilvánult meg, hogy kedvezményeket biztosított a nyugati országokból érkező turistáknak, ezzel is fellendítve az idegenforgalmat. Hozzá kell, hogy tegyem, ebben az időszakban (1951) alapította meg Franciaország, NSZK, Luxemburg, Hollandia, Belgium és Olaszország az első szupranacionális elven működő szervezetet, az Európai Szén-és Acélközösséget (Montánunió), ami egyébként az Európai Gazdasági Közösség és az Európai Unió alapja lett. Valószínűleg ezen összefogás, és a nyugati államok II. világháborút követő gyors regenerálódása ösztönözte arra a magyar kormányzatot, hogy nyisson az idegenpolitika területén. A KEOKH egyébként, változó feladatkörrel, egészen 2001-ig működött a Rendőrségen

belül,

a

Határőrséggel

megosztott

feladatként

végezve

az

idegenrendészeti tevékenységet. Nagymérvű

migrációs

hullám

érkezett

1987-től

a

zöldhatáron

keresztül

Magyarországra, főleg román állampolgárok személyében. Az idegenrendészeti hatóságok nem tudtak megbirkózni a kialakult helyzettel, hiszen megfelelő jogszabályi háttér sem létezett a probléma kezelésére. Ennek kapcsán született meg a ki- és bevándorlásról szóló 1989. évi XXIX. törvény, ami az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozatának,

valamint

a

Polgári

és

Politikai

Jogok

Nemzetközi

Egyezségokmányának elveit tartalmazta, jogorvoslati jogosultságot biztosítva az eljárásokkal szemben az érintettek részére. A külföldiek beutazásáról, magyarországi tartózkodásáról és bevándorlásáról szóló 1993. évi LXXXVI. törvény, mint a rendszerváltozás utáni első idegenrendészeti jogszabály ruházta fel elsőként a határőrséget, a feladatokat a rendőrségtől elvonva, migrációs jogkörrel. Azért bír relevanciával ez a rendelkezés, mert önálló hatósági

8 8

jogkörnek számított. Korábban a határőrségnek ugyanolyan általános intézkedési kötelezettsége volt (jogsértő cselekmény megszakítása, jogsértő személy elfogása, intézkedésre jogosult rendőrhatóság részére történő átadás stb.), mint más hatáskörrel

nem

rendelkező

hatóságnak.

Ez

a

változás

már

az

európai

jogharmonizáció felé vezető út első lépéseként tekinthető. Az 1999. év jelentős következményekkel járt a migrációs feladatok ellátásának területén, hiszen a Kormány az egységes migrációs szervezet kialakításának első fázisaként a 162/1999. (XI. 19.) Kormányrendelettel létrehozta a Belügyminisztérium Bevándorlási- és Állampolgársági Hivatalt, ami mára a tevékenység oroszlánrészét látja el. Kérdéses, hogy a Rendőrségnél miért is hagytak feladatot, de erről a dolgozat további részében kívánok írni.

1. 2. Jogharmonizáció

„Jogharmonizáción azt a jogalkotási folyamatot értjük, amely lehetővé teszi, hogy két jogrendszer szabályai egymással összeegyeztethetővé váljanak”3. Ez a kötelezettség Magyarország tekintetében az Európai Unióhoz történő csatlakozással összhangban jelent meg (Lisszaboni Szerződés), hiszen a hazai jogrendszert az acquis communautaire-höz folyamatosan közelíteni kell. Az uniós jognak ugyanis be kell épülnie

a

nemzetibe,

hogy

kiszámíthatóvá

váljon

és

leegyszerűsödjön

a

jogalkalmazási folyamat. A migrációs politika területén is jelentkezett ez a feladat, elsősorban intézményi, másodsorban szabályozási kérdéseket felvetve. A jogharmonizációs kötelezettség terén mindenképpen teljesíteni kell azokat a jogalkotási lépéseket, amelyek az uniós irányelvek nemzeti jogba való átültetéséhez szükségesek, uniós joggal ellentétes nemzeti jogszabályt semmiféleképpen nem lehet alkotni, valamint azzal ellentétes jogszabályokat sem lehet hatályban tartani. Tehát az építő folyamattal párhuzamosan egy szanáló folyamatnak is végbe kell mennie.

3

http://www.parlament.hu/biz/eib/link1/jogharm.htm 2012. október 18.

9 9

A jogharmonizáció egyébként többfázisú jelenség. Az első szakasz a rendszer és elvek meghatározása volt, a fokozatos igazodás kezdete: a társulási megállapodás 1991-es aláírásától a csatlakozási tárgyalások kezdetéig tartott (1998). A második szakasz a jogharmonizáció intenzív szakasza volt, amelyben a teljes jogközelítésre törekedtek (2004. május 1-ig, a csatlakozásig tartott). A harmadik szakasz a csatlakozástól

kezdve

napjainkig

is

tart.

Magyarország

jogharmonizációs

tevékenységét az Európai Bizottság egyébként figyelemmel kísérte és arról pozitív véleményt alkotott.4 A kezdeti szakasz azt tartalmazta, hogy a nemzeti jogszabályokat közelíteni kellett a közösségi joghoz, mely a teljes jogközelítést foglalta magában (elsődleges, másodlagos jogforrások figyelembe vétele). Ez azt tartalmazta, hogy a belső jog közbejötte nélkül, közvetlenül alkalmazandó normák szempontjából meg kellett teremteni az intézményi hátteret, valamint azt, hogy akire vonatkozik, időben megismerhesse a szabályozás tartalmát, valamint a közösségi jog átvételének tényét. Az intenzív szakasz már arról szólt, hogy a Kormány be kellett, hogy mutassa: az uniós joganyaggal mennyire harmonizált saját jogrendszere. Sor került a jogharmonizációs célú jogszabályok tartalmi ellenőrzésére, melyben az idegenjog is revízió alá került, hiszen a közösségi jog megsértése az Európai Bíróság előtti felelősségre vonáshoz is vezethetett volna5. A jogharmonizáció teljesítéséről a Kormánynak kellett legalább évente jelentést készítenie az Országgyűlésnek. A jelentés összeállításánál az érintett minisztereket és az országos hatáskörű szervek vezetőit6 is bevonták. Ez az idegenjog területén azt jelentette, hogy az ilyen szakterületet érintő feladat ellátására hatáskörrel rendelkező szervek központi és területi szerveit (Rendőrség, Határőrség) bízták meg a szakmai véleményezés jogalkalmazói realizálásával. Számtalan törvény, kormányrendelet és miniszteri rendelet került górcső alá az ellentétes szabályozás kiküszöbölése érdekében.

Lásd bővebben: Gulyás-Kiss Zsuzsanna-Balázs László: A határőrség idegenrendészeti és szabálysértési szakterülete –Belügyi Szemle 2006/1. 54. évfolyam 5 Ami más terület vonatkozásában meg is történt nemrégiben. 6 A központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2006. évi LVII. törvény megszüntette az országos hatáskörű szerv fogalmát. 4

10 10

II. fejezet

2. 1. Csatlakozásra való felkészülés a migráció aspektusából

Az Európai Unióhoz történt csatlakozással részesei lettünk egy olyan közösségnek, ahol a személyek, munkaerő, szolgáltatások és a tőke szabadon áramolhat a szabadság, biztonság és jog érvényesülésének égisze alatt. Ez azt jelentette, hogy a tagállamok a megvalósulás érdekében fokozatosan lebontották a gátló tényezőket, köztük az államhatár ellenőrzését is megszüntették. A Schengeni Egyezmény egzakt módon írta elő, hogy a tagállamok belső határain el kell törölni a személyforgalom ellenőrzést. A törekvés középpontjában tehát az állt, hogy az arra jogosult az államhatárokat könnyen át tudja lépni, az arra jogosulatlan, „nem szívesen látott” viszont ne. Az államok tekintetében ez eltoltan valósult meg (és még ma is tart a folyamat az újonnan csatlakozók esetében), nem egy időpontban lettek részesei a „szabad

átjárhatóság”

intézményének,

amit

befolyásolt

az

Európán

belüli

elhelyezkedés, határrendészeti, migrációs hatóságainak fejlettsége (uniós normáknak való megfelelés adott felkészültségi szintje). A határőrség, mint idegenrendészeti szakterületen létező jogelőd, mindig törekedett az innovációra, mind szervezeti, mind működési téren. Ez a folyamat 1989-től kezdve erősödött és 1997-ig sor került a szervezet működését szabályozó törvény megalkotására. Ugyanis a hatóság tevékenységének jogi hátterét más szervezetek tevékenységét szabályozó normák adták. Ezzel egy időben aktualizálták a Schengeni Egyezményből adódó feladatokat és az arra kijelölt munkacsoport megalkotta a csatlakozási stratégiát tartalmazó munkaokmányt. Ez ütemezte az elvégzendő feladatokat

jogi-,

működési-,

technikai

stb.

téren,

ami

az

Európai

Unió

határellenőrzési elvárásait volt hivatott teljesíteni. Az átfogó fejlesztési feladatokat kormányzati szinten a Nemzeti Program, valamint az egységes határellenőrzésre vonatkozó 2013/2001. (I. 17.) Kormányhatározat, határőrségi szinten „Az Európai Uniós normáknak megfelelő külső és belső határellenőrzési rendszer kiépítésének

11 11

Határőrséget érintő feladatai” valamint a 17/2001. (BK. 7.) BM Utasítás tartalmazta. A Határőrség felkészítésében 1998-tól schengeni szakértők tevékenykedtek, ami sosem látott mennyiségű és minőségű technikai fejlesztéssel is járt (PHARE programok). Megfogalmazódott, hogy a szervezetnek az Európai Unió és a schengeni elvárásoknak megfelelő biztonsági rendszer aktív részeseként kell működnie, a jogellenes cselekményekhez preventív módon kell közelíteni, fókuszálva az illegális migrációra, valamint a határokon átnyúló bűnözés és jogellenes belföldi tartózkodás megakadályozására. Ennek keretében került sor a határőrizetről és Határőrségről szóló 1997. évi XXXII. törvény módosítására (2001. évi XXXIII. törvény) a teljes körű, schengeni elvárásoknak megfelelő jogharmonizáció megvalósítása érdekében.

A

törvény, illetve a végrehajtási rendeletei egyébként 2002. január 1-én léptek hatályba, kivéve azokat a részeket, melyek hatályosulása az uniós csatlakozáshoz voltak kötve. A Határőrség kettős rendeltetéséből fakadt (honvédelmi és rendészeti), hogy az ország komplex biztonságának fenntartásában közre kellett működnie, ami nem csak a határterületre korlátozódott7, hanem a mélységi ellenőrzésekre (pontosabban a mélységi migrációs háló működtetésére) is. Az előbbi arra volt hivatott, hogy a belső határokon megszüntetett ellenőrzések kapcsán keletkező biztonsági deficitet kiegészítő intézkedésként ellensúlyozza. Magyarországon a schengeni csatlakozástól fogva működött és működik jelenleg is a Határőrség, majd a jogutód rendőrség végrehajtásával az egész ország területére kiterjedően8. Az Európai Unió politikájában a migráció fogalma kétféle vetületben jelent meg. Az egyik a már jelen lévő migrációs hullám kezelésére irányul, amely egy utólagos szankcionáló magatartást feltételez. A másik egy preventív, irányító tevékenységet takar, azaz a migrációs folyamatok befolyásolását azáltal, hogy a jogalkotás során rögzítik, milyen csoportok érkezzenek, érkezhetnek a Közösség területére. Az előbbi

hiszen a Schengeni Végrehajtási Egyezmény szerint a tagállamok belső határain nem kerül sor határőrizeti és határforgalmi tevékenység végrehajtására. 8 ez a típusú ellenőrzési forma egyébként az egész schengeni térségben megvalósul a nemzeti hatóságok révén, az intézkedések egységesítése keretében, mivel ez össztagállami feladat megoldására jött létre (illegális migráció). 7

12 12

az illegális, az utóbbi a legális migrációt jelenti, de alapjában véve a harmadik ország állampolgárságával

rendelkező

személyek

beutazásának

és

tartózkodásának

korlátozását érinti, azaz ezen állampolgárok közötti megkülönböztetést. Az Unió emberi jogok védelmét előtérbe helyező politikájával egyébként a migráció kezelésének összeegyeztethetővé is kellett válnia. Az Amszterdami Szerződés határozott meg először célokat és kompetenciát a tagállamok számára az idegenpolitikára vonatkozóan a bel- és igazságügyi együttműködés területén. Ezek a célok 1999-től három programban valósultak meg: a Tamperei (1999-2004), a Hágai (2005-2009), továbbá a Stockholmi Programban (2010-2014). Ezek tulajdonképpen a hazai idegenrendészeti, valamint menekültügyi jogszabályok jogharmonizációs célú módosítását is jelentették és jelentik, és magukban foglalták a migrációs hullámok irányítását (származási és tranzit országokat is beleértve), illegális migráció, emberkereskedelem (embercsempészet is) elleni harcot, továbbá a vízumpolitika és visszafogadási egyezmények fontosságát9. A legális migrációra vonatkozóan a Tamperei Program a „Harmadik országbeli állampolgárok fair bánásmódja” című fejezetben rendelkezett. A különböző jogcímen tartózkodók között még nem differenciál a dokumentum, hanem fair bánásmódot ír elő a harmadik országbeli állampolgárokkal szemben. A program vívmánya volt, hogy a menekültpolitikát közösségi szintre emelte, valamint a tagállamokat arra ösztönözte, hogy szabályozásukat hozzák összhangba a programmal atekintetben, hogy ha a nem uniós állampolgár hosszabb ideje tartózkodik valamely állam területén, akkor jogait közelíteni kell a honi állampolgárok jogaihoz. Azt is relevánssá tette, hogy a hazai szabályozások között koherenciát kell teremteni a

beutazás

és

tartózkodás

területén,

koncentrálva

a

munkavállalási

célú

tartózkodásra. A legális migráció területére két megoldási módot deklarált, az egyik

Jelentése: bármely szerződő fél a másik szerződő fél megkeresésére, különösebb formaság nélkül visszafogadja azt a külföldit, aki a megkeresett fél államának területéről közvetlenül lépett be a megkereső területére és nem felel meg a belépésre, vagy tartózkodásra vonatkozó jogszabályi feltételeknek- 2002. évi LX. törvény a Magyar Köztársaság Kormánya és Románia Kormánya között állampolgáraik és más személyek visszafogadásáról szóló, Bukarestben 2001. december 10. napján aláírt Egyezmény kihirdetéséről. 9

13 13

a származási, azaz kibocsátó országokkal való együttműködés (Unión kívüli), a másik a határrendészeti tevékenység hatékonnyá tétele10. A tagállami jogharmonizációs kötelezettség közösségi szinten két irányban valósult meg: a rövid időtartamú (maximum 3 hónap) tartózkodás szabályait közvetlenül alkalmazandó rendeletek rögzítik, az ezt meghaladót viszont irányelv, amely a cél meghatározásában

egységes,

viszont

a tagállamokra

bízza

a

megvalósítás

intézményrendszerének meghatározását. A családegyesítés szabályozása ugyancsak ennek a dokumentumnak az érdeme. Eszerint a jogszerűen tartózkodó harmadik országbeli személyek számára biztosítani kell a tisztességes bánásmódot, valamint lehetővé kell tenni számukra az integrációt (hozzátartozókkal).

2. 2. Az első idegenrendészeti törvény

Ebben a szellemben, még csupán a társulási megállapodás megkötését követően, az Országgyűlés megalkotta az 1993. év LXXXVI. törvényt a külföldiek beutazásáról, magyarországi tartózkodásról és bevándorlásáról. Ezzel, mint korábban említettem a jogalkotásban és intézményfejlesztésben is „beindult a verkli”, az európai uniós követelményeknek kellett megfelelni. Magyarország eleget tett ezáltal nemzetközi szerződésekben vállalt kötelezettségeinek (ENSZ Alapokmánya, Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozata, Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya stb.), valamint az idegenrendészeti szakterületet törvényi szinten szabályozta. A határőrség idegenrendészeti hatósággá vált. A jogszabály alapján általános hatáskörrel a Rendőrség rendelkezett, de jogelődje is széleskörű jogosultságokkal bírt. A Kormány meghatározta, hogy a minisztériumok

Magyarország 2001-ben kötött kétoldalú államközi visszafogadási egyezményt többek között Romániával az EU csatlakozásra való felkészülés keretében. 10

14 14

és az országos hatáskörű szervek igazítsák feladatrendszerüket és tevékenységüket az integrációs folyamatokhoz. A jogszabály még nem tett különbséget az Európai Unió tagállamainak állampolgárai, valamint a harmadik országbeli személyek között, egységesen kezelte őket. A külföldi beutazásához útlevélre (állampolgárságot, személyi adatait igazoló okmány), vagy ha vízumkötelezettség alá eső állam polgára volt, vízumra volt szükség. Ezen belül nevesítésre került az egyszeri, kétszeri, vagy többszöri beutazást engedélyező vízum, ami legfeljebb 90 napi tartózkodásra jogosított, amit a tartózkodási időtől függetlenül a Rendőrség a beutazástól számított 90. napig meghosszabbíthatott. Vízumkiadó

hatóságként

is

nevesítette

a

törvény

az

Országos

Rendőr-

főkapitányságot és a határőr igazgatóságokat, valamint a tényleges határátléptetési, határellenőrzési tevékenységet ellátó határforgalmi kirendeltségeket. Ugyanis a beutazáskor (nem differenciálva külső-belső határ között) a vízumkötelezett személyek a határterületen is igényelhettek bizonyos vízumtípusokat (főleg a rövid időtartamúakat) és „helyben” történt a kérelem benyújtása, valamint elbírálása, kiadása11. Jogorvoslati lehetőséget vezetett be a törvény a külföldiek számára, nóvumként az idegenjog területén. Az ország területén már jogszerűen tartózkodó nem magyar állampolgár számára a Rendőrség ideiglenes, vagy huzamos tartózkodási engedélyt adhatott ki (1 évet meg nem haladó, illetve meghaladó tartózkodásra). Előbbi esetében a jogszabály nem biztosított rendes jogorvoslati lehetőséget a kérelem elutasításával kapcsolatban, csupán az első fokú döntés bírósági felülvizsgálata volt kérhető. Bevándorlási engedély kiállítására szintén a Rendőrség, azon belül a megyei rendőr-főkapitányság rendelkezett hatáskörrel. Ennek igényléséhez 3 éves megszakítás nélküli tartózkodás, kizáró ok fennállásának hiánya, továbbá megfelelő megélhetés volt szükséges. Az első feltétel tekintetében, mint azt bevezető gondolataimban írtam, privilégiumban A hosszabb időtartamú vízumkérelmeket a külföldi származási államában az illetékes magyar külképviseleten lehetett benyújtani. 11

15 15

részesültek azok a határon túli magyar nemzetiségűek, akik visszahonosítás címén kérelmezhették volna a magyar állampolgárságot. Ez is bizonyítja azt, hogy bár megtörtént a rendszerváltozás, és az Európai Közösséghez való csatlakozási szándék jegyében megtörtént a „határnyitás” a külföldi állampolgárok számára, mégis a magyar nemzetiségűeket preferálta a jogalkotó. A legnagyobb kedvezményes elbánásban ugyanis ők részesültek, állampolgárságtól függetlenül. Az engedély időtartama 1 év volt, ami utal a jogszabály visszafogottságára. Újdonság, hogy a megváltozott politikai, migrációs, bűnügyi helyzet hatására, -hogy az Unió ezekkel szembeni fellépési kapacitását növelje-, a magyar jog is átvette a beutazási és tartózkodási tilalom intézményét. Ez gyakorlatilag azt jelentette, hogy nem kívánatos személy nem tartózkodhatott az állam területén, tulajdonképpen egy távoltartási lehetőséget alkalmazva, melynek végrehajtója és elrendelője a rendőrség és a határőrség volt. Azzal szemben volt elrendelhető, akit kiutasítottak (mind idegenrendészeti eljárásban,

mind

bírósági

eljárásban

bűncselekmény

elkövetőjének

mellékbüntetéseként), aki Magyarország alkotmányos rendjét, biztonságát sértő tevékenységet folytatott, aki terrorista szervezet tagja volt, kábítószercsempész (utalva a közösségi határok védelmére az államhatáron átnyúló bűnözés visszaszorításával), embercsempész, valamint 5 évnél súlyosabb szabadságvesztés büntetéssel fenyegetett cselekményt elkövető volt. Ezek voltak az elrendelés kötelező eseti, ehhez képest elrendelési lehetőségek is megjelentek, amelyek enyhébb társadalomra veszélyes magatartásokat takartak. A ki- és beutazás szabályainak megsértésére, engedély nélküli munkavégzésre, hatóság félrevezetésére (hamis, vagy valótlan adat-, tényközlés) és állam által előlegezett

költség

Nemzetbiztonsági,

meg

nem

közbiztonsági,

térítésére

vonatkozhatott

közegészségügyi

beutazását is korlátozhatták.

16 16

veszélyt

még

tilalom.

jelentő

személy

A határőrség, mint írtam, az államhatáron vizsgálta a beutazás feltételeinek meglétét, hiány esetén visszairányítás intézkedést alkalmazva. Ekkor még távoli jövőkép volt csak a határok nélküliség, a határforgalom ellenőrzés megszüntetése; minden külföldi egy tekintet alá esett és a beutazása, tartózkodása már a határátlépés megkísérlésekor megtagadható volt. Annak az országnak a területére történt a „visszafordítás”, ahonnan a külföldi érkezett, vagy amely őt visszafogadni köteles volt (két, vagy többoldalú visszafogadási egyezmény alapján). A non refoulment (visszaküldés tilalmának) elvét a menekültek helyzetének rendezésével foglalkozó Genfi Egyezmény (1951) vezette be, amelyet a jogalkotó a törvénybe is beépített nemzetközi jogi kötelezettségként12. A külföldi kötelezettségei között szerepelt a szálláshely bejelentése is. Ez nem számított újdonságnak, mivel korábban is valamilyen formában már tartózkodási feltétel volt (például az 1903. évi, valamint az 1930. évi idegenrendészeti törvények nyomán). A kereskedelmi, vagy egyéb szálláshelyek üzemeltetője köteles volt a személyt felvezetni a vendégkönyvbe, amelyet évente le kellett adnia az illetékes rendőrkapitányságon. A 30 napot meghaladó, megszakítás nélküli tartózkodás esetén, ha a külföldi nem ilyen jellegű helyen szállt meg, személyesen, vagy szállásadója útján kellett adatait bejelenteni. A

rendőrség

a

külföldi

úti

okmányát, tartózkodási

engedélyét,

valamint

személyazonosító igazolványát jogosult volt ellenőrizni, aki a hatóságnak köteles volt átadni („quasi” igazoltatás gyanánt). Megjelent a külföldi előállításának lehetősége,

amennyiben

tartózkodásának

jogszerűségét,

valamint

személyazonosságát hitelt érdemlően nem tudta igazolni, vagy nem rendelkezett érvényes tartózkodási engedéllyel (hatályos idegenrendészeti törvényünkben az eljáró szervek között megosztott hatáskörrel, személyazonosság tisztázatlansága esetén Rendőrség, tartózkodás jogszerűségének igazolatlansága esetén bevándorlási hivatal). Természetesen, ha a személyes szabadság korlátozó intézkedés oka Az egyezményt Magyarország 1989. március 14-én írta alá- http://www.unhcr.org/3b73b0d63.html 2012. október 18. 12

17 17

megszűnt (pl.: személyazonosság megállapítására került) az előállítást is meg kellett szüntetni, amelyről a hatóság igazolást bocsátott ki a külföldi számára. Amennyiben szabálysértési, vagy büntetőeljárás indult a jogszerűen tartózkodó külföldivel szemben, az ország elhagyásának megakadályozása érdekében, az útlevelét a rendőrség, valamint a határőrség is elvehette. Ezzel a kiutazás korlátozását tették lehetővé, az intézkedéssel egy időben pedig el kellett látni a személyt ideiglenes tartózkodásra jogosító engedéllyel, amely csak az állam területén való maradásra jogosított. A kiutasítás intézkedés szintén nóvum volt a jogszabályban. Elrendelésre a Rendőrség és a Határőrség volt jogosult, abban az esetben, amikor a beutazási és tartózkodási tilalom feltételei fennálltak, vagy már el is rendelték, vagy a külföldi az ország elhagyására előírt kötelezettségét nem teljesítette (ez akkor történhetett például, ha tartózkodási engedélyben a kiutazáshoz meghatározott időtartam eredménytelenül telt el, tehát nem utazott ki az országból). Az eljáró szerv ilyenkor levette a külföldi ujjnyomatát, és az Országos Daktiloszkópiai Intézet számára küldte meg, hogy az központilag kezelje. Innen az intézkedők, szükség esetén, adatot igényelhettek. Közösségi szinten a SIS látta el ezt a feladatot. A Schengeni Információs Rendszer I. verziója 1995-ben kezdte meg működését, amely a személyekre, tárgyakra vonatkozó körözési és személyekre vonatkozó beutazási és tartózkodási tilalmi figyelmeztető jelzéseket tartalmazta, melynek Magyarország 2007-től a tagja. A kiutasításnál egyébként a visszairányítási tilalom ugyanúgy szabályozva volt és a külföldi részére kötelező tartózkodási helyet kellett kijelölni13. Az

idegenrendészeti

államigazgatási

eljárás

eljárások általános

államigazgatási szabályairól

eljárások szóló

1957.

voltak, évi

IV.

rájuk

az

törvény

rendelkezéseit kellett alkalmazni 2005-ig, azt követően pedig a közigazgatási

Non- refoulment: nem volt visszaküldhető a külföldi olyan országba, ahol faji, vallási, nemzeti stb. hovatartozása miatt veszélynek, illetve ahol kínzásnak, embertelen, megalázó bánásmódnak lett volna kitéve. 13

18 18

hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvényt. Mindez vonatkozott az anyagi jogi szabályokra, illetve az eljárásjogiakra is. Az intézkedés költségeit az érintettnek kellett viselnie, amennyiben nem rendelkezett kellő mértékű anyagi fedezettel, akkor a meghívónak. A tartózkodáshoz a külföldinek magyar állampolgár meghívólevelére volt szüksége, aki „kezességet vállalt” érte az itt-tartózkodás idejére, ami tartalmazta az egészségügyi ellátás finanszírozásától kezdve a tényleges szállás-adást is. Ha egyikőjük sem, akkor az állam megelőlegezte az összeget és polgári peres eljárásban érvényesíthette igényeit. Ebből az évek során nagy összegű kintlévősége keletkezett a hatóságoknak, amelyet számos, főleg Ázsiából származó személy tekintetében sohasem tudott behajtani. A kiutasítást az esetek döntő többségében hamis személyazonosságú eljárás alá vonttal szemben rendelték el, aki az ország területéről való „eltávolítást” követően nyomtalanul eltűnt. A rendőrség által fenntartott központi adatfeldolgozó nyilvántartásba felkerültek ugyan ezek a személyek (kiutasítottként, illetve beutazási és tartózkodási tilalom hatálya alatt állóként), később pedig a SIS-be, de a határátkelőhelyeken túlnyomó többségében sohasem találkoztak az ellenőrzést végzők átlépésre jelentkező, tartozással rendelkező személyekkel. Európai államból származó esetében gyakrabban fordult elő, hogy újra be kívánt lépni Magyarország területére, amit akkor tehetett meg, ha legkésőbb az államhatáron megfizette a fennálló összeget. Érdekesség, hogy például a Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei Rendőr-főkapitányság (akkor még Miskolci Határőr Igazgatóság) egy 1990-es években elindult migrációs hullám hatására egyszerre 40 fő bangladesi származású személyt is kiutasított és beutazási és tartózkodási tilalommal sújtotta az eljárás során keletkezett költségei megfizetéséig (ami 400. 000 Ft körüli összeget jelentett személyenként). Az összegek nemcsak a személyek elszállásolásából, étkeztetéséből származtak, hanem a gyógyszerrel történő ellátásukból, a tolmácsdíjból, bíróságra történő szállításból, kitoloncolásból származó költségekből is. A személyek túlnyomó többségénél a megtérítésre a mai napig nem került sor és a behajtás is lehetetlen.

19 19

A kiutasítás kényszerintézkedés időtartama 1 évtől 10 évig terjedhetett, de szükség esetén meg volt hosszabbítható. Ez a bangladesi állampolgárok tekintetében meg is történt és a SIS rendszerben is elhelyezésre kerültek, kiterjesztve a beutazási tilalmat az Unió egész területére. Mint azt korábban jeleztem a bíróság mellékbüntetésként szintén elrendelhetett kiutasítást, de ez nem idegenrendészeti intézkedésnek számított. Ebben az esetben, valamint az idegenrendészeti hatóság által elrendelt kiutasításnál, a végrehajtás biztosítására az elrendelők (bíróság, rendőrség) idegenrendészeti őrizetbe vehették a külföldit. A bűnügyi őrizethez hasonlóan akkor volt erre mód, ha a személy „a hatóság elől elrejtőzött, vagy a kiutasítás végrehajtását más módon akadályozza, vagy a távozást megtagadja, vagy más alapos ok miatt feltehető, hogy a kiutasítás végrehajtását késlelteti, vagy meghiúsítja, vagy a kötelező tartózkodásra kijelölt helyet engedély nélkül, illetve az előírt feltételek hiányában elhagyja”14. Az időtartama legfeljebb 5 nap volt, amit az őrizet helye szerint illetékes helyi bíróság a kiutazásig meghosszabbíthatott. Harminc napon túl elrendelt őrizetet a bíróság havonta felülvizsgálta az emberi jogok védelmét szem előtt tartva. A kényszerintézkedések szükségtelen

ugyanis

elhúzódások

csak

a

szükséges

kiküszöbölésére

időtartamig

történtek

ezek

a

tarthattak.

A

(törvényességi

szempontú) ellenőrzések. Rendelkezett a törvény a fogva tartás körülményeiről, helyéről, módjáró is. Az elrendelőnek értesítenie kellett az őrizetbe vételéről a külföldi magyarországi diplomáciai, vagy konzuli képviseletét, ami már utalt az idegenpolitika modernizációjára és demokratizálódására. A külföldi kérelmére a bíróság törvényességi felülvizsgálati eljárást folytathatott le az őrizet elrendelésének jogszerűségével kapcsolatban, amelyre a büntetőeljárásról szóló 1973. évi I. törvény vonatkozó rendelkezéseit kellett alkalmazni. Amennyiben a bíróság a felülvizsgálat során azt állapította meg, hogy az elrendelő határozata törvénysértő, a külföldi polgári peres eljárásban kérhette tényleges kárának megtérítését (damnum emergens).

14

1993. évi LXXXVI. törvény a külföldiek beutazásáról és tartózkodásáról 36. § (1) bekezdés

20 20

Másik személyes szabadságot korlátozó, őrizetnek nem minősülő intézkedéseként a Rendőrség és a Határőrség a személy meghatározott, kijelölt helyen való tartózkodását rendelhette el abban az esetben, ha a személyazonosság nem volt megállapítható (a tisztázásig), a tartózkodás jogszerűsége nem volt igazolt (annak fennállásáig), foganatosításáig,

kiutasítás ha

végrehajtásának

visszautasításnak,

visszaküldési tilalmi ok állt fenn.

biztosítására,

kiutasításnak

lett

visszairányítás volna

helye,

de

Visszairányítás esetén a tartózkodási hely a

határterületen került kijelölésre. Sokszor fordult olyan elő, főleg a Liszt Ferenc Nemzetközi Repülőtéren, hogy a külföldi napokig volt a tranzitváróban a következő repülőgép indulásáig, ami visszaszállíthatta a származási országba. Ugyanis az államhatáron ezek a személyek nem kerültek átléptetésre (nem is kerülhettek), így egyéb helyet nem lehetetett számukra meghatározni, mivel ahhoz a beléptetést realizálni kellett volna. A „tranzit” ugyanis tranzitáló, tehát az országon átutazó külföldiek elhelyezésére került kialakítás, akik az ország területére nem kívánnak belépni. A

kiutasítás

tulajdonképpen

alapesetben

nem

előfeltételezett

hatósági

közreműködést, a külföldi jogkövető magatartására volt bízva az ország elhagyása. Ez azt a vélelmet állította fel, hogy ténylegesen ilyen magatartást fog tanúsítani. Az elrendelő határozat tartalmazta a határátlépési kötelezettség teljesítésének pontos helyét és időpontját. Voltak mégis olyan esetek, amikor a hatóság (rendőrség, határőrség) dönthetett úgy, hogy hatósági kísérettel hajtja azt végre (kitoloncolás). Ez akkor történt, ha a személy: „a. büntetés-végrehajtási intézetből szabadul és a szabadságvesztést szándékosan elkövetett bűncselekmény miatt szabták ki, b. idegenrendészeti őrizet alatt áll, vagy

21 21

c. kiutazásának ellenőrzése a Magyar Köztársaság biztonsága, nemzetközi szerződésben vállaltak érvényesítése, illetőleg a közrend érdekében szükséges.” 15 A jogbiztonság, továbbá a külföldi jogainak védelmét volt hivatott szolgálni az az eljárás, hogy az ügyek során biztosítani kellett a külföldi számára az anyanyelv használatának lehetőségét. Summa summarum a jogszabály korszerű és demokratikus volt a nemzetközi elvárásoknak

megfelelő

és

csak

2001-ben

alkotott

az

országgyűlés

új

idegenrendészeti törvényt. Az

1990-es

évektől

egyezményeket

kötött

a

szomszédos Magyarország

államokkal

kétoldalú

(toloncegyezmények),

visszafogadási amely

az

idegenrendészeti tevékenység része lett. Ezek azt a célt szolgálták, hogy a jogsértő külföldieket a hatóságok visszaadhatták a származási országnak, vagy annak, amelyből bizonyíthatóan beutazott a másik államba. A különböző szerződéseknél eltérő sajátosságokkal rendelkeztek ezek a dokumentumok. Az 1993-as idegenrendészeti törvényen felül az 1990-es években megváltozott migrációs helyzet miatt a szervezett bűnözés elleni fellépés szabályairól szóló törvénnyel szigorúbb kényszerintézkedési szabályokat kellett bevezetni. Az volt a cél, hogy a közigazgatási-jogi eszközökkel a bűnszervezet keretében elkövetett bűncselekményekkel szemben fel lehessen venni a küzdelmet. Ezek a cselekmények az illegális migrációval kapcsolatban is jelentkeztek. A beutazási és tartózkodási tilalom kötelező eseteiben a törvény szabályozta, hogy az intézkedő személy magánlakásba belépjen (jogkövető magatartás kikényszerítése céljából). Beutazási és tartózkodási tilalom és kiutasítás esetén a hatóság eltekinthetett ezen intézkedések elrendelésétől, ha a külföldi önként elhagyta az országot. A nem magyar állampolgár tekintetében a kiutasítást, visszairányítást

15

1993. évi LXXXVI. törvény 46. § (1) bekezdés

22 22

eredményező eljárásban döntésre nem kerülhetett sor, amíg a menekültüggyel foglalkozó hatóság szakvéleményt nem adott (visszaküldési tilalmi okokat vizsgálva). A jogszabály kötelező idegenrendészeti őrizetbe vétellel kapcsolatos eseteket fogalmazott meg: „Ha a külföldi kiutasítására olyan szándékos bűncselekmény miatt került sor, amely a kábítószer kereskedelemmel, terrorizmussal, illegális fegyverkereskedelemmel embercsempészéssel, pénzmosással, szervezett bűnözéssel függ össze, a kiutasítás végrehajtásnak biztosítása érdekében az idegenrendészeti őrizetet el kell rendelni. 16” Ennek végrehajtása a Rendőrség által fenntartott fogdában, vagy büntetésvégrehajtási intézetben történt. A jogszabályban rögzítésre került a légi úton történő visszairányítás

esetén

a

légi

jármű

üzemben

tartójának

felelőssége.

Az

idegenrendészeti törvény alapján, amennyiben nem rendelkezett a beutazáshoz szükséges okmánnyal, a légitársaságnak vissza kellett szállítani oda, ahonnan jött. Ez azzal bővült, hogy ha nem lehetett azonnal végrehajtani, általában a repülőtér kijelölt területén, helyezték el a külföldit, az azzal kapcsolatos költségeket pedig a társaságnak kellett megfizetni. Ezenfelül szankcióként közrendvédelmi bírsággal volt sújtható. A gyakorlatban a Budapesti Határőr Igazgatóság ezt a járatonként egymillió forint körüli összeget ki is szabta.

2. 3. Változások

A délszláv háborúk, iraki és afgán konfliktusok, kurd üldöztetés, orosz területről érkező személyek, etnikai feszültségek, valamint a Románia felől érkező nagy számú migráns nem kerülték el az Unió területét. Igény jelentkezett az idegenrendészet területén egy „jogszabály korszerűsítésre” az uniós elveknek megfelelően.

1999. évi LXXV. törvény a szervezett bűnözés, valamint az azzal összefüggő egyes jelenségek elleni fellépés szabályairól és az ehhez kapcsolódó törvénymódosításokról 29. § (2) bekezdés. 16

23 23

Az illegális migrációhoz szervesen kapcsolódott és ma is kapcsolódik az embercsempészés, mint büntetőjogi kategória. Magyarországon és azt lehet mondani, a Közösség területén is kétféleképpen nyilvánul meg. Az egyik az alkalomszerű, nem szervezett elkövetés, a másik a szervezett forma, ami az emberek menekülési hajlandóságára, szorult helyzetére épült, üzletszerűen. Az 1990-es évektől kezdett ez a típusú szervezett bűnözési forma fejlődni és ma virágkorát éli. Láncolatként működő forma, ami tartalmazza a jogellenes tevékenység kiinduló országból célországig történő megszervezését, mindvégig illegális határátlépéseket megvalósítva. Európai Uniós csatlakozásunkig ezek a szervezetek azzal a lehetőséggel is operáltak, amikor a külföldi legálisan érkezett az ország területére és a személy „pihentetését” követően hozzásegítették a nyugati államhatáron történő illegális átlépéshez. Ez azért volt lényeges, mert mi uniós külső határként funkcionáltunk, ahol az Unióba történő belépés szigorúbb feltételekhez volt kötve, mint a tagállamok egymás közötti személyforgalma. Ugyanis aki egyszer bejutott, gondtalanul, ellenőrzés nélkül elérhetett akár Spanyolországig is, vagy az általa áhított célországig. Magyarország kezdetben inkább tranzit, mint célországnak volt tekinthető, ami előbbi esetében azt jelentette, hogy „ugródeszkának” tekintette a migráns az állam területét, ahol „pihenhet” míg tovább nem megy utóbbi pedig azt, hogy nálunk akart egy jobb élet reményében „letelepedni”.

2. 4. Differenciált jogsértések

Az ország hét szárazföldi határszakaszán és a Liszt Ferenc nemzetközi repülőtéren, mint légi határszakaszon, teljesen eltérőek voltak az elkövetési formák és módszerek. Ezek sajátosságainak ismertetése azért lényeges, mert az uniós, majd a schengeni térséghez való csatlakozást követően a különböző szakaszokon a rendőrség idegenrendészeti tevékenysége merőben differenciált lett.

24 24

Az ukrán-magyar határszakaszon a befelé irányuló illegális migráció és az azt támogató embercsempész tevékenység a jellemző, a terület bűnügyi fertőzöttsége mindig is magas volt. Főleg Európán kívüli nagyobb létszámú határsértők átlépése volt a jellemző (kínai, afgán). Az ország (illegalitás szempontjából) második legforgalmasabb államhatára volt, ami a mai napig is létező tendencia. 17

A román-magyar rész. Románia EU csatlakozásáig számtalan honi (román) migráns jutott át a zöldhatáron magyar területre, manapság Ázsiából és a Balkánról érkeznek személyek, tranzitállomásként használva az országot. A szerb külső határ rendelkezik a legnagyobb illegális migráns „forgalommal”. Saját állampolgárai is szép számban próbálják meg átverekedni magukat a magyar határszakaszon, hogy bejussanak a közösség területére (határátkelőhelyen, vagy zöldhatáron, utóbbi a jellemző), de a Balkánról, Afrikából, Ázsiából érkezők száma sem elenyésző. Ehhez a nem

büntetőjogi

kategóriájú

cselekményhez

pedig

a

szervezett

bűnözés

legkülönfélébb kategóriái tartoznak (ember-, áru-, kábítószer-, fegyver-csempészés), ami nem kis fejtörést, illetve munkát okoz a Rendőrség bűnügyi szerveinek.

A horvát és a szlovén határszakaszon a korábbiaknál jóval kisebb mértékű az illegális migráció. Előbbi tekintetében a délszláv háború hatásai (menekültáradat) volt a meghatározó, utóbbi esetében a kelet-délnyugati irányú, kifelé irányuló mozgás volt a jellemző. Az osztrák területen szintén a kifelé irányultság dominált, főleg ázsiai és távol-keleti külföldiek személyében.

A szlovák határszakaszra tevődött át 2002-ig az Ausztria-Németország felé irányuló illegális migráció, ami ma már vegyesen jelentkezik.

17

Lásd bővebben: Gaál Gyula: Az embercsempészés alakulása Magyarország államhatárán 1991-2003 között –Belügyi Szemle 2005/11. 53. évfolyam

25 25

2. számú kép Illegális migrációs útvonalak- Frontex meghallgatás-tecnikai képzés Országos Rendőrfőkapitányság

Az

embercsempész

tevékenységhez

úgynevezett

kísérő

bűncselekmények

(másodlagos bűnözés) is társultak. Ez volt például a hamis, vagy hamisított útiokmányok prostitúcióra

felhasználása történő

(közokirat-hamisítás),

kényszerítése,

vagy

elfogottak

gyermekek

fekete

„rabszolga”

munkára, munkára

alkalmazása. A „megbújásos” módszer alkalmazása az embercsempészés során nagyon elterjedt volt, ami azt takarta, hogy a határokon áthaladó nemzetközi gépjárművek (áruszállító kamionok) rakterében megbújva utaztatták az „ügyfeleket” az elkövetők. Manapság az a jellemző, hogy az autópályák adottságait kihasználva taxival utaztatják ügyfeleiket a csempészek. Ezeken a szakaszokon ugyanis csekély számú a rendőri ellenőrzés, így háborítatlanul eljuthat a személy Magyarország déli határszakaszáról, Budapesten át, annak forgalmát és személytelenségét kihasználva, Szlovákián, vagy Ausztrián keresztül Nyugat-Európába.18

18

Gaál Gyula: Az embercsempészés elleni fellépés a határellenőrzésben- Belügyi Szemle 2003/6. 51. évfolyam

26 26

III. fejezet

3. 1. Büntetőjogi vonatkozások

A külföldiek által elkövethető bűncselekmények 2001-et követően változtak meg. Addig a tiltott határátlépés társadalomra veszélyességét súlyosabban ítélte meg a jogalkotó és büntetőjogi kategóriába tartozott. A csatlakozás előtt viszont szabálysértéssé enyhítették, amit az egyes szabálysértésekről szóló módosított 218/1999. (XII. 28.) Kormányrendeletben szabályoztak és egy tényállásba került az úti okmánnyal kapcsolatos szabályok megsértésével. Ezek alapján az előbbit az követhette el, aki az országhatárt engedély nélkül, vagy meg nem engedett módon lépte át, vagy kísérletet tett rá.

Zárójelben mondva, amióta az Unióhoz, illetve a schengeni térséghez csatlakoztunk (2007. december 21.) az eljáró rendőröknek problémát okozott a kettő nagyon hasonlónak tűnő szabálysértés elhatárolása abban az esetben, amikor nem konkrét jogellenes határátlépés tettenéréséről volt szó (amit a külföldin belül elkülönülő két személyi kategórián belül a harmadik országbeli követhetett el), hanem úti okmány nélküli külföldi elfogásáról (és menet közben került megállapításra, hogy szabad mozgás jogával rendelkező). Ebben az esetben is a tiltott határátlépés volt megállapítható, mivel a határátlépéshez szükséges engedéllyel nem rendelkezett a személy, dacára annak, hogy az Unió belső határait bármikor, bárhol átléphetik a tagállami állampolgárok. Az úti okmánnyal kapcsolatos szabálysértés pedig, ami problémát jelentett, csak a megrongálódott, lejárt érvényességi idejű igazolványokra vonatkozott. A jogellenes belföldi tartózkodás 2001 előtt is létező bűncselekményi kategória volt, ami azt takarta, hogy az a kiutasított külföldi, aki mégis beutazott az országba (engedély nélkül) vétséget követett el. A fentiek hatására 2002-től ez úgy módosult,

27 27

hogy „csak” az volt büntethető, aki vagyoni haszonszerzés céljából nyújtott a külföldinek

segítséget

az

ország

területén

való

jogellenes

tartózkodáshoz.

Szubszidiárius cselekmény lévén, ha nem társult hozzá súlyosabb bűncselekmény, akkor volt elkövethető (egyébként emberkereskedelem, embercsempészés stb.). 2004. május 1-től a cselekmény területi hatálya kibővült, mégpedig az Unió tagállamainak területével, tehát kötelezettséget vállalt a jogalkotó arra, hogy a Közösség területe vonatkozásában elkövetett cselekményeket is büntetni rendeli. A beutazási és tartózkodási tilalom megsértése bűncselekményi kategória is 2002-ben jelent meg a Büntető Törvénykönyvben. Kiutasított, vagy beutazási és tartózkodási tilalom hatálya alatt álló nem magyar állampolgár követhette el, aki külön engedély nélkül tartózkodott az országban. Az embercsempészés büntetőjogi kategória már régóta létezett, 2004-től viszont módosult, illetve szigorodott az elkövetési magatartás, a nemzetközi elvárásoknak megfelelően, illetve minősített esetei jelentek meg. A tiltott határátlépés bűnsegédi alakzatától fejlődött tovább (másnak az államhatár engedély nélkül, vagy meg nem engedett módon történő átlépéséhez való segítségnyújtás) és szigorodott az alapeset megítélése is azzal, hogy bűntetté vált. Súlyosabban volt szankcionálandó, ha vagyoni haszonszerzés végett, több embernek segítséget nyújtva, a csempészett sanyargatásával, fegyveresen, vagy üzletszerűen követték el. Erre azért volt szükség, mert az embercsempész tevékenység szervezett tevékenység, teljes „iparág” alakult ki rá, ahol, mint említettem, semmilyen eszköztől sem riadtak vissza az elkövetők. Gyakran

történt

olyan,

hogy

leplombált

kamion

rakteréből

kerültek

elő,

valószerűtlenül kis helyre összezsúfolva külföldiek, koszosan, betegen, a jobb élet reményében útban az EU felé. Ide tartozik még az úti okmány tekintetében elkövetett közokirat hamisítás, ami a fenti cselekményekhez másodlagos, kísérő jogsértésként kapcsolódik, és megítélésem szerint a többihez képest nem is tekinthető fajsúlyosnak. Ezen külföldiekhez tipikusan kapcsolódó magatartások esetén szintén a rendőrség folytat nyomozó tevékenységet, és súlyukra tekintettel a megyei szerv hatáskörébe vannak utalva.

28 28

3. 2. Új jogszabályi háttér

A '90-es évek végén bekövetkezett változások tükrében, az idegenrendészeti törvény konkrét, csatlakozást megelőző jogharmonizációs indíttatású felülvizsgálatának eredményeként született meg a 2001. évi XXXIX törvény. Már EU-konform szabályozással élt és a majdani uniós és schengeni kötelezettségeinkre figyelemmel került megalkotásra, valamint jogharmonizációs záradékkal látták el. Ez azt jelentette, hogy az uniós szabályozáshoz igazították. Megváltozott a szakterület jogalkalmazói szervezetrendszerének és hatósági eljárásainak rendje. A Rendőrség feladatait elvonta a jogszabály és a 2001. január 1-vel létrejött Belügyminisztérium alárendeltségében működő Bevándorlási és Állampolgársági Hivatalhoz, mint civil hatósághoz utalta, ami az egységes migrációs szervezet alappillére lett. A Rendőrség így közreműködő szerv lett, a határőrség fő feladata pedig a külföldiek államhatáron történő elfogása, őrzése, fogva tartása és a visszafogadási egyezmények alkalmazásával a jogsértők átadása a származási államnak. A törvény arra törekedett, hogy eredményesen harcoljon az illegális migrációval, ami az intézkedési fajták bővítését, új jogintézmények megjelenését takarta. A személyi kör tekintetében a korábbi szabályozáshoz képest változás történt. A külföldi mellett megjelent a hontalan fogalma19. Ez a személyi kör eddig sem volt ismeretlen a nemzetközi (1951. évi Genfi Konvenció) és a magyar jogban. Idegenrendészeti jogszabályban viszont innentől jelent meg. Elkülönült a külföldi kategóriában az EGT állampolgár és a harmadik ország állampolgárságával rendelkező, valamint az utóbbin belül megkülönböztette a kísérő nélküli kiskorút.

1995-ben bízta meg az ENSZ Közgyűlése a Menekültügyi Főbiztosságot, hogy működjön együtt a tagállami kormányokkal abban, hogy normalizálják a hontalanok helyzetét, nyújtsanak nekik jogvédelmet és támogatást. 19

29 29

A külföldi beutazása és tartózkodása esetében a korábbihoz képest (nyilván harmadik ország állampolgárának) nemcsak Magyarország tekintetében kellett megfelelnie a közbiztonsági, nemzetbiztonsági feltételeknek (nem veszélyeztethette azt), hanem az Európai Gazdasági Térség tekintetében is, hiszen már törekedtünk a közös érdekek kialakítására. Amennyiben mégis fennállt valamilyen veszély, kizárólag az ország területére engedélyezhető volt a személy beutazása, ami átmenet volt a „határnyitásig” tartó időszakban. Kihangsúlyozta a jogszabály, hogy az államhatárt kizárólag az arra kijelölt határátkelőhelyen lehet átlépni, ugyanis a zöldhatáron történő belépés illegalitás gyanúját veti fel, ami adott esetben büntetőjogi kategória, gondoljunk az embercsempészésre és az azzal együtt járó illegális migrációra. A

vízummentes

kategóriába

tartozó

személyek,

ami

nagyjából

az

EGT

állampolgárokat fedte le, 6 hónapon belül legfeljebb 90 napig tartózkodhattak az országban, és mivel határregisztráció még létezett (az úti okmányban történő bélyegző lenyomat elhelyezés alapján) nyomon követhető volt ezen határidő betartása. A külföldi meghatározott engedéllyel utazhatott be Magyarországra, ami lehetett vízum, tartózkodási engedély, letelepedési engedély, vagy valamely EGT tagállam által kiállított engedély. Ezekből a Határőrség (Rendőrség) csak a vízum kiadására volt jogosult, a két hosszabb időtartamút pedig a Bevándorlási Hivatal állíthatta ki. Ideiglenes tartózkodásra jogosító igazolást mindkét szerv adhatott a nem magyar állampolgár számára, a határőrség viszont csak a határátkelőhelyen, humanitárius, vagy egyéb okból. Főleg abban az esetben fordult elő, amikor a belépésre jelentkezett személy nem rendelkezett úti okmánnyal, akik részint EGT állampolgárok voltak. Ők preferált helyzetben, könnyen nyomon követhetőek voltak és igazolni lehetett, hogy az ország nemzet-, közbiztonságára nem jelentenek veszélyt. A vízum területi korlátozással, vagy anélkül kiadható tartózkodási engedély volt, aminek rövid, illetve hosszabb tartózkodásra jogosító fajtáit különböztethettük meg. A jogszabályi változás folytán a relevánsabb, tartósabbakat a BÁH állította ki, ami

30 30

korábban a KEOKH-hoz tartozott, a repülőtéri tranzitvízumot illetve az átutazót pedig a határőrség (Rendőrség). Az előbbi a repülőtér meghatározott területén való tartózkodásra jogosított. Annak a személynek állították ki, aki Magyarországon tranzitálva átszállással kívánt az induló országból, egy harmadik, célországba eljutni. Csak addig maradhatott ebben a nemzetközi zónában, amíg tovább nem indult a repülőgépe. Az átutazó fajtát akkor állította ki a hatóság, amikor közúton kívánt a külföldi belépni az országba és azon keresztül egy másik államba eljutni. Mivel a cél csupán itt is a tranzitálás volt, a jogalkotó 5 napban maximalizálta ennek az engedélynek az érvényességi idejét, optimalizálva azt, hogy kellő ideje legyen a személynek az átjutásra, de mégsem elnyújtani ezt az időt, hogy az egyébként huzamosabb tartózkodásra esetleg nem jogosult külföldi minél előbb elhagyja az országot. Szabályozásra

került,

különös

rendelkezésként

az

EGT

állampolgárok

és

családtagjaik tartózkodása. Ők vízum nélkül, személyazonosító igazolvánnyal léphettek be és 90 napig minden további engedély nélkül lehettek Magyarországon, de ez azzal járt, hogy be kellett jelentenie tartózkodási helyét. Ezt követően tartózkodási engedélyre voltak jogosultak automatikusan (ami 5 évre jogosított, de meg volt hosszabbítható) vízum megléte nélkül. Módosult a törvény azzal, hogy a beutazási és tartózkodási tilalom, valamint a kiutasítás kötelező esetei között megjelent az, hogy ha az Unió valamely tagállama elrendelte meghatározott személlyel szemben, Magyarországnak is el kell rendelnie (a Közösség területi homogenitása miatt). Beutazási és tartózkodási tilalmat a Határőrég is elrendelhetett ebben az esetben, a kiutasítás joga viszont nem illette meg. A lehetséges esetek köre azzal bővült ki, hogy csak akkor volt a tilalom megállapítására jogosult, ha a személyt kiutasítás mellőzésével adta át más állam hatóságának. A Határőrség által üzemeltetett közösségi szállásokon kerültek elhelyezésre a hivatal által idegenrendészeti eljárás alá vontak, illetve az általa elrendelt szárazföldi kitoloncolásokat is a határőrség hajtotta végre (a Rendőrséggel felváltva).

31 31

Egyéb esetekben sem kiutasítást, sem beutazási és tartózkodási tilalmat nem rendelhetett el, arra kizárólag a Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal rendelkezett hatáskörrel. Visszairányítás intézkedést továbbra is a Határőrség alkalmazhatott, azzal az eltéréssel, hogy már nem csak annak az államnak a területére volt végrehajtható, ahonnan jött, vagy amely őt visszafogadni köteles volt, hanem ahol szokásos tartózkodási helye található, illetve bármely ország, amelybe beutazhatott. Megszűnt az ellene benyújtható jogorvoslat lehetősége, többet nem lehetett fellebbezéssel élni. Ténylegesen rögzítették, hogy ezen eljárásban, annak biztosítására, hogy a külföldi el ne szökjön, és biztosítható legyen a visszaküldés, a határterület meghatározott részén, a tovább- vagy visszainduló járművön, vagy az érintett repülőtársaság egyéb járművén kellett tartózkodnia. A vízi úton, közúton, vagy vasúton érkezett legfeljebb 48 óráig, a légi úton érkező maximum 8 napig tartózkodhatott a határterületen, azt követően idegenrendészeti kiutasításra került sor, amit a Hivatal foganatosított. Át kellett tehát adni az ügyet számukra hatáskör hiánya miatt. Visszautasítást, mint új jogintézményt alkalmazhatott a Határőrség (Rendőrség) azzal a nem magyar állampolgárral szemben, „aki jogellenesen lépte át, vagy kísérelte meg átlépni a Magyar Köztársaság államhatárát és ezért visszafogadási egyezmény alkalmazásának van helye, feltéve, hogy az elfogásra a határátlépéstől számítva harminc napon belül került sor, akit visszafogadási egyezmény alapján más állam hatóságától átvett, feltéve, hogy a külföldi az átvételtől számított harminc napon belül a származási országába, vagy más, a visszafogadására köteles államba visszaküldhető.20” Sem a kiutasítás, sem az idegenrendészeti őrizetbe vétel joga nem illette meg a határőrséget, viszont visszautasítást előkészítő őrizetbe vehette azt a külföldit, akinek a visszautasítása végrehajtható volt az elfogástól, vagy a visszafogadási egyezmény alapján történő átvételtől számított harminc napon belül. Ez némiképpen ellentétes szabályozást jelentett az egyezmények tekintetében, mivel azok személyi hatálya alá olyanok is tartoztak, akik jogszerűen utaztak be az állam területére, de ittlétük utóbb 20

2001. évi XXXIX. törvény a külföldiek beutazásáról és tartózkodásáról 36. § (1) bekezdés

32 32

vált jogszerűtlenné. Ugyanis a visszautasítás intézkedés eleve jogszerűtlen belépést előfeltételezett. A harminc nap pedig nem volt mérvadó, hiszen ettől hosszabb, olykor több hónap is lehetett a külföldi felajánlásáig eltelt idő. Ha a határidő nem volt betartható, a kiutasítást kellett alkalmazni, tehát itt is megszűnt a hatóság hatásköre. A kiutasítás időtartama ekkor 5 nap lehetett, amit az illetékes

bíróság

a

személy

kiutazásáig,

de

maximum

harminc

napig

meghosszabbíthatott. Az őrizet végrehajtásakor, a személy befogadása esetére előírta a törvény, hogy a jogairól és kötelezettségeiről az eljáró tájékoztassa az érintettet anyanyelvén, vagy az általa értett egyéb nyelven, ami korábban nem szerepelt a jogszabályban. Ez alkotmányos, valamint a nemzetközi jogban elfogadott alapvető emberi jogként került megfogalmazásra. A foganatosítás részletes szabályai is rögzítésre kerültek, valamint az őrizetes jogai és kötelezettségei. Az idegenrendészeti szervek közötti együttműködési megállapodás alapján pedig az őrizetesek határőrségi idegenrendészeti központban voltak elhelyezve. Érdekes, hogy a fogva tartásra a bűnügyi őrizet szabályait kellett alkalmazni, a bírói gyakorlat szerint viszont, - mivel az idegenrendészeti eljárásokra a közigazgatási jogi szabályokat kellett alkalmazni- az őrizetesek státusza nem volt azonos a bűnügyi őrizetesekével. Az elrendelhető őrizetek összidő tartama nem haladhatta meg a tizenkét hónapot. A kijelölt helyen való tartózkodás elrendelése kikerült a határőrség intézkedési jogköréből és a Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal területi regionális szerve kapta meg. A kitoloncolás szabályai alapvetően nem változtak, de kiegészült a visszautasítással, tehát ennek végrehajtására is el lehetett rendelni. A külföldiek ellenőrzése kapcsán a törvény kiterjesztette a Határőrség jogkörét, azáltal, hogy az idegenrendészeti szabályok megtartásának ellenőrzése szempontjából a határőr magánlakásba és magánterületre is beléphetett, de témám szempontjából ez azért nem releváns, mert a rendőrség már az előző szabályozással is rendelkezett ezzel a lehetőséggel, és a két hatóság egymás jogelődje, tehát a duplikációkat kerülném.

33 33

Az ellenőrzés során az eljáró szerv egyébként úti okmányt foglalhatott le, és megküldte azt a kiállítónak (más nevére szóló, illetve jogtalanul birtokában tartott okmány esetén- közokirat hamisítás). Ha a külföldi személyazonossága, valamint magyarországi tartózkodásának jogszerűsége nem volt megállapítható, tizenkét óra időtartamra vissza lehetett tartani. Ez ugyanolyan személyes szabadságot korlátozó kényszerintézkedésnek számított, mint az előállítás, és igazolást kellett róla kiállítani a személy részére. Az intézkedés eredménytelen letelte után a hivatalhoz át kellett tenni az eljárást, tehát a Rendőrség nem vihette végig.

A személykörözés elrendelése újdonságként jelent meg a törvényben. A Hivatal és a Határőrség volt rá jogosult, akkor, amikor a személy ismeretlen helyen tartózkodott, tehát fel találására akartak sort keríteni, és abban az esetben, amikor a külföldivel szemben már folyamatban lévő idegenrendészeti eljárás volt, vagy az őrizetből megszökött, számára kijelölt kötelező tartózkodási helyet elhagyta és nem tért vissza, valamint a kiutasításnak nem tett eleget. Nem volt lényeges ki volt az elrendelő, és a mai szabályozás szerint is így van, mivel az illetékes rendőrkapitányságra kellett megküldeni a határozatot, tehát az folytatta a körözést és intézkedett az országos illetékességű Körözési Információs Rendszerben a személy adatainak rögzítésére. A személy felkutatása során összetett tevékenységet látott el a Rendőrség, például a személlyel kapcsolatban információval rendelkezőket meghallgatta, terepkutatást végezett az utolsó feltehető tartózkodási hely, vagy egyéb releváns hely környezetében, rádióban, televízióban közleményt jelentetett meg stb. A külföldi úti okmányának elvételére és visszatartására jogosultságot szerzett a rendőrség, de csak abban az esetben korlátozhatta a Magyarországon jogszerűen tartózkodó személy kiutazását ezzel az intézkedéssel, ha olyan szabálysértést, vagy bűncselekményt követett el, ami elzárással fenyegetett. A rendőrség a módosítás hatására alapvetően közreműködő szervvé vált, ami a külföldi

ellenőrzésében,

kísérésében,

őrzésében,

végrehajtásában nyilvánult meg.

34 34

valamint

a

légi

toloncok

Bővült a légi jármű üzemben tartójára vonatkozó szabályok köre. Meg kellett bizonyosodnia a személy beszállítása előtt arról, hogy rendelkezik a beutazáshoz szükséges feltételekkel. Amennyiben ennek nem tett eleget, azonnal vissza kellett vinnie a külföldit. Ha nem volt rá mód, a visszaszállításig meg kellett oldani a személy elhelyezését, melynek költségeit a légi társaságnak kellett fizetnie.

A teljes jogharmonizáció megteremtése érdekében 2004. május 1-vel, többek között az idegenrendészeti törvény is módosításra került. A mi szempontunkból egyik jelentős dolog az volt, hogy külföldivel szemben szabálysértés elkövetése miatt kiszabott helyszíni bírság meg nem fizetése miatt nem lehetett többé beutazási és tartózkodási tilalmat elrendelni. A másik az volt, hogy a jogelőd fenntartásában lévő közösségi szálláson (idegenrendészeti központ) elhelyezett, a hivatal által eljárás alá vont, külföldinek nem volt mód a továbbiakban a tartás (elhelyezés, orvosi ellátás, szállítás stb.) költségeit felszámolni, ergo innentől kezdve beutazási tilalmat sem lehetett elrendelni ezzel kapcsolatban.

IV. fejezet

4. 1. Menedékjog

Az idegenrendészet jogharmonizációjával szorosan összefüggött a menedékjogi feladatok kompatibilissé tétele (menekültkérelmezők szűrése, fogva tartása, biztonsági

kockázatok

csökkentése).

Magyarország

1989-ben

csatlakozott

a

menekültek helyzetére vonatkozó 1951-es genfi konvencióhoz, azzal, hogy a hazai menekültügyi szerv (Belügyminisztérium Menekültügyi és Migrációs Hivatal) csak az európai menekültek ügyében járt el, a többi esetben az ENSZ Menekültügyi Főbiztosság (UNHCR) Budapesti Irodája.

A határőrség (rendőrség) az előtte

folyamatban lévő eljárásban menekülési szándékát kinyilvánítót a legközelebbi 35 35

külföldieket befogadó állmásra irányította. Az ENSZ hatáskörébe tartozó esetekben a szervezet vizsgálta az ügyet. Aki menekültügyi eljárás alatt állt, azzal szemben nem lehetett egyúttal idegenrendészeti intézkedést alkalmazni. Pontosabban addig nem lehetett azt végrehajtani, amíg a menekültügyi hatóság a személy menedékjogi kérelmét el nem utasította. Ennek megtörténte után került sor a visszairányítás végrehajtására, vagy a kiutasítás alkalmazására. Az EU-t érintő menekültügyi rendszer kialakítása az Amszterdami Szerződés hatályba lépése után kezdődött meg. A közös menekültügyi eljárás kialakítását, a menedékjogot nyert, kiegészítő védelemben részesült személyek számára egységes jogállás létrehozása volt a cél. Biztosítani kellett a menedékjogot a kérelmezők számára, a szabálytalan migráció visszaszorításával

(a

külső

határok

megerősített

védelmének

nem

szabad

megakadályozniuk, hogy a menekültek védelemhez jussanak). A menekültstátusz megadására és visszavonására vonatkozó tagállami eljárások minimumszabályairól szóló 2005/85/EK irányelv előírja, hogy minden cselekvőképes nagykorú számára biztosítania kell a tagállamoknak, hogy menedékjogi kérelmet nyújtson be.

A közös menedékpolitika kialakítása azért is volt fontos, mert ha a menekülő nem egyforma szabályozottsággal rendelkező államok közül választhatott, nyilván a kevésbé szigorú előírásokkal bírónál nyújtotta volna be kérelmét. Ennek érdekében az Unió létrehozta az EURODAC rendszert, ami a menedékjogi kérelmet benyújtók azonosítására volt hivatott. Ennek jogi hátterét a Tanács 2725/2000/EK rendelete (2000. december 11.) „a dublini egyezmény hatékony alkalmazása érdekében az ujjnyomatok összehasonítására irányuló „Eurodac” létrehozásáról adja”.

36 36

A rendszer arra biztosít lehetőséget, hogy a menedékjog iránti kérelmet benyújtó személyek, illetve az Unió külső határait jogellenesen átlépők azonossága megállapítható legyen (ujjnyomat összehasonlítás).21 Ha valaki a Közösség valamely tagállamának területén menedékkérelmet nyújtott be, automatikusan rögzítették az ujjnyomatát a rendszerbe, amiből meg lehetett tudni, hogy korábban kívánt-e menekültstátusz iránt folyamodni. Ezzel azt akarták megakadályozni, hogy a menedékkérő párhuzamos eljárásokat generáljon, tehát több államban több ügyet indítson. Magyarországon az volt és ma is az a tendencia, hogy a külföldi, aki ilyen kérelemmel kíván élni, illegálisan érkezik az országba, és nem azonnal fordul az illetékes hatósághoz, hanem amikor valamelyik rendészeti szerv intézkedése során eljárás alá vonja (adott esetben a rendőrség) és ki akarja utasítani az országból. Ezek a személyek személyazonosításra alkalmas okmány nélkül érkeznek, mert vagy az embercsempész veszi el tőlük, vagy maguk semmisítik meg, így sokszor majdnem lehetetlen az azonosításuk. Bemondás alapján történik a személyi adat felvétel, legtöbbször kitalált adatokat diktálnak be. A kényszerintézkedéseket is az „új személyazonosságú” személlyel szemben hajtják végre a hatóságok. Miután

menekülteket

befogadó

állomáson

helyezi

el

a

Bevándorlási

és

Állampolgársági Hivatal a személyt, döntése meghozataláig, a legtöbb esetben az fordul elő, hogy a döntést meg sem várva elszöknek, és illegálisan megkísérelnek eljutni az általuk kiválasztott célországig. Sajnos az embercsempész „iparágnak” is sajátossága, hogy szánt szándékkal hagyják lelepleződni az illegális migránst, hogy a hatóság által történő elfogása után bejelentse menekülési szándékát. Erre kifejezetten kioktatják a személyeket, hogy utána egy őrizet nélküli (befogadó állomás) helyről megszökhessenek, de azért a tartózkodás alatt „pihenőhelynek” használják. Ezt többször is véghez tudják vinni, szankció nélkül. Szükséges lenne egy olyan

21

Lásd bővebben: A Tanács 2725/2000/EK rendelete (2000. december 11.) a dublini egyezmény hatékony alkalmazása érdekében az ujjlenyomatok összehasonlítására irányuló "Eurodac" létrehozásáról.

37 37

menekülteljárás alatt állók elhelyezésére szolgáló objektumra, ahol a személyek őrzése biztosított, illetve biztosítani kellene, hogy cselekedeteik jogkövetkezmény nélkül ne maradjanak. Az elhelyezés esetén történő őrzés gondolata manapság már felmerült, 2011-ben többek között, amikor a kérelmezőket egyszerűen nem engedték ki, visszatartották a menekültszállásokról. Az ez évi, 2013. július 1-vel hatályba lépő módosult menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvény oldotta meg ezt a helyzetet feltehetően huzamosabb időre. Menekültügyi őrizetbe veheti a BÁH azt az elismerését kérőt, aki azért tartózkodhat Magyarországon, mert menedékjog iránti kérelmet nyújtott be, így a tartózkodás jogcíme ezen alapul. Ehhez az kell még, hogy ne legyen megállapítható a személyazonossága,

vagy

az

eljárás

lefolytatását

akadályozza,

késleltesse,

nemzetbiztonsági kockázatot jelentsen a személye stb.22

4. 2. A Schengeni Egyezményhez történő csatlakozás

A 2004/38 EK Irányelv újraszabályozta az addigi uniós joganyagot, és az ezzel kapcsolatos jogharmonizáció során szükségessé vált, hogy az EGT állampolgárok és családtagjaikra vonatkozó joganyagot külön szabályozzák. A szabad mozgás jogát ez az uniós jogi aktus a családtagokra is kiterjesztette, valamint előírta, hogy a tagállami állampolgárok 3 hónapig különösebb formaság nélkül tartózkodhatnak a másik tagállam területén, ezt meghaladóan pedig feltételeknek kell megfelelni. Kizárólag közegészségügyi, közbiztonsági okból kifolyólag lehetett az uniós polgár beutazását korlátozni, kiutasítani pedig komoly közrendet sértő esetben volt mód. A Tanács arra is felhívta a figyelmet, hogy a belső határellenőrzést minél hamarabb meg kell szüntetni, a külső határokon az integrált irányítási rendszert fokozatosan bővíteni

22

Lásd bővebben: A menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvény.

38 38

kell, valamint rámutatott arra a, köztudomású és sokszor hangoztatott tényre, hogy a külső határok ellenőrzése és őrzése mennyire fontos. A Hágai Program a külső határokon történő felelősség megosztásra mutatott rá, valamint külön pénzügyi forrásokat bocsátott a hosszabb schengeni határral rendelkező tagállamoknak. Az úti okmányok egységesítése (biometrikus azonosítók bevezetése és a közös vízumpolitika is hangsúlyosan jelentkezett a tervek között. A 2001. évi XXXIX. törvény nem differenciált kellőképpen a különböző státuszú személyek között. Nem tett eleget az EGT állampolgárokra vonatkozó speciális közösségi követelményeknek. A szabad mozgás jogával rendelkezők jogállása nagyban eltér a harmadik ország állampolgárságával rendelkezőkétől, hiszen beutazási feltételeik, bejelentési kötelezettségük, okmányaik, az országból való eltávolítási lehetőségeik sem egyformák. 2007-ben, hazánk konkrét schengeni csatlakozását megelőzően pár hónappal, így az Országgyűlés –a vonatkozó közösségi jog alapján- „gyorsan” szabályozta ezt a kérdést. Két jogszabály született, illetve hozzájuk kapcsolódóan számos kormányrendelet, a szabad

mozgás

jogával

rendelkezőekről és

külön

a

harmadik

országbeli

állampolgárokról. A 2007. évi I. törvénybe, a nemzetközi kötelezettségvállaláshoz híven, belekerültek, mint privilegizált személyi kör a szabad mozgás területén, az EGT, magyar állampolgárok

nem

magyar

családtagjai,

valamint

eltartottjuk,

illetve

aki

egészségügyi okból nem képes önmagáról gondoskodni. A beutazási feltételek úgy alakultak,

hogy

az

EGT

állampolgár

is

érvényes

úti

okmánnyal,

vagy

személyazonosító igazolvánnyal kell, hogy rendelkezzen, a családtag részére pedig a Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal a tartózkodás hosszától függő okmányt állít ki (az érvényességi idők az uniós állampolgár tartózkodásához igazodtak, de 3 hónapot meg nem haladó tartózkodás esetén úti okmány és vízum szükséges a beutazáshoz).

Amennyiben a szabad mozgás jogával rendelkező belépésre

jelentkezik valamelyik határátkelő helyen és nem rendelkezik a beutazáshoz szükséges okmánnyal, vagy beutazási és tartózkodási tilalom hatálya alatt áll, vissza

39 39

lehet irányítani abba az országba, ahonnan jött. Erre értelemszerűen csak a schengeni külső határon van mód, hiszen ott működik a határforgalom-ellenőrzés, melyet a rendőrség hajt végre, a belső határon a szabad forgalom miatt ez nem lehetséges. A beutazáshoz való jogosultságát a személynek kell bizonyítania, a hatóság pedig a dokumentumok beszerzésére 72 órát biztosíthat. Addig a határterületen kijelölt helyen tartózkodhat a külföldi. Ha eredménytelenül telik el ez az idő, a rendőrség kiutasítja. Ez az intézkedési forma kicsit visszásnak mondható, hiszen rajtunk keresztül az Unió területére kívánna belépni a személy, de csak miután személyazonosságát igazolja (tehát tartózkodási jogcímét), akkor utazhat be. Beléptetésük és az országban való tartózkodásuk csak nagyon nyomós közrendi, közbiztonsági, közegészségügyi okból korlátozható és a non-refoulment elvét náluk is alkalmazni kell. A velük szemben kiszabható beutazási tilalom pedig csak 3 évre rendelhető el, ami meghosszabbítható ugyan, de csak „végső esetben”, és addig tarthat, amíg feltétlenül szükséges. A tagállami állampolgárok tekintetében nagy többségében

bíróság

által

mellékbüntetésként

elrendelt

kiutasítás

és

azzal

kapcsolatban megjelenő beutazási és tartózkodási tilalom jöhet szóba, amit 5 évnél súlyosabb

szabadságvesztés

büntetéssel

fenyegető

bűncselekmények

esetén

rendelhet el a bíróság. Végleges kiutasítás csak nagyon súlyos cselekmény elkövetésekor (10 évnél súlyosabb büntetési tételű) merülhet fel. A

jogalkotó

tehát

a

szabad

mozgás

uniós

elvéből

adódóan

a

Büntető

törvénykönyvben is ragaszkodott ahhoz, hogy csak a közrendre megalapozottan súlyos

veszélyt

jelentő

személy

országból

való

eltávolítására

törekedjen.

Közegészségügyi szempontból való kiutasítás jelenhet még meg ezen személyi körrel kapcsolatban, ami nem a hatóság szabad mérlegelése, döntése kapcsán állapítandó meg, hanem a jogszabály taxatíve felsorolja az egészségügyi veszélyt jelentő betegségeket, melyek a tuberkulózis (tbc), HIV-fertőzés, luesz, hastífusz és paratífusz baktériumhordozó állapot, és hepatitis B lehet23. Ezekben az esetekben a külföldi

32/2007. (VI. 27.) EüM rendelet a szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyek és a harmadik országbeli állampolgárok magyarországi tartózkodásával összefüggő közegészséget veszélyeztető betegségekről 23

40 40

beléptetése is megtagadható, bár ez az uniós állampolgároknál csak akkor lehetséges, ha a schengeni külső határon lép be a közösség területére. Részemről bizonyos tekintetben aggályosnak tekinthetőek ezek a kiutasítási okok, hiszen az EGT állampolgárokat minden ország a saját állampolgáraihoz hasonlóan kell, hogy kezelje, az uniós irányelveknek megfelelően, a szabad mozgás területén. Hazai állampolgár pedig

szabadságvesztés büntetésből szabadulva további

szankciókkal nincs sújtva, illetve ha ezekben a betegségekben szenved, nem kerül hátrányos helyzetbe ez által. Ezeket az intézkedéseket a jogszabály azzal bővítette ki, hogy, a cselekmény súlyára is tekintettel (végleges hatályú kiutasítás esetén), a személy államhatárra való szállításával, illetve, ha a személy származási országával nincsen közös szárazföldi határszakaszunk, légi tolonccal kell végrehajtani. Ezt a BÁH rendeli el, a rendőrség csak kísérési, őrzési, szállítási feladatokat hajt végre. Erre a feladatra még a határőrség idején a Budapesti Határőr Igazgatóságon (akkor még Ferihegyi Nemzetközi Repülőtéren) létrejött egy Légi Tolonc Alosztály elnevezésű szervezeti egység, ami ma is működik a Repülőtéri Rendőr Igazgatóságon. A szárazföldi toloncokat a megyei rendőr-főkapitányságokon kijelölt szervezeti egységek hajtják létre, a B-A-Z Megyei Rendőr-főkapitányságon például a Miskolci Rendőrkapitányság Kísérő Őri Alosztálya. A

Rendőrség

tehát

a

2007-es

törvénymódosítás

következtében

csekély

idegenrendészeti hatáskört mondhatott magáénak, a szabad mozgás jogával rendelkezők tekintetében például csak az őrzési, kísérési feladatokat kapta meg, mind a bíróság, mind a Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal eljárásai tekintetében. Abban az esetben van intézkedési jogosultsága ezen személyi körrel kapcsolatban, amikor igazoltatásra kerülnek, és nem rendelkeznek a beutazáshoz szükséges okmányokkal, tehát nem tartanak maguknál személyi igazolványt, vagy útlevelet.

41 41

Ilyenkor tiltott határátlépés szabálysértést követnek el, amiért az esetek túlnyomó többségében az intézkedő rendőr helyszíni bírságot szab ki. A harmadik országbeli állampolgárokkal kapcsolatban már más a helyzet. Az ő belépésük feltételeit nem tartalmazza a jogszabály (külön jogszabály rendezi a jogállásukat: a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény), hanem közvetve utal a Schengeni Határellenőrzési Kódex rendelkezéseire. Érvényes úti okmánnyal, szükség esetén vízummal (amennyiben nincs vízummentességi egyezmény a két állam között) kell rendelkezniük, nem szabad beutazási tilalmat elrendelő SIS figyelmeztető jelzés hatálya alatt állniuk, EU tagállamok közrendjére, közbiztonságára nem jelenthetnek veszélyt, valamint igazolniuk kell a tartózkodásuk célját (meghívó levéllel kell rendelkezniük), Magyarországon a lakhatásukat biztosítaniuk kell, ehhez, illetve a megélhetéséhez, valamint

a

kiutazásához

egészségügyi

megfelelő

biztosítással

kell

anyagi

fedezettel kell bírniuk,

rendelkezniük.

Ez

viszonylag

illetve

komplex

feltételrendszer, a Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal folytatja le az engedélyezési eljárást velük kapcsolatban.

Az országba való belépéskor (nyilván a külső légi, vízi, vagy közúti átkelőhelyen) a Rendőrség kiadhat számukra beutazáshoz szükséges vízumot, de nem saját hatáskörben, mint korábban. A személy, mivel itt találkozik először magyar hatósággal, előterjesztheti a kérelmét. A kirendeltség köteles elektronikusan döntésre felterjeszteni

a

Bevándorlási

és

Állampolgársági

Hivatal

Nyugat-dunántúli

Regionális Igazgatóságához, ami országos illetékességgel rendelkezik, tehát az összes átkelőhely ide küldi meg. Az ügy sürgősségére való tekintettel, hiszen a külföldi a határon várakozik belépésre, maximum 3 órán belül válaszolniuk kell. Amennyiben megfelel a feltételeknek a külföldi, a Rendőrség állítja ki a vízumot. Ez a megoldási mód abból a szempontból rossz, hogy, amikor korábban a Határőrség még kompetens volt az engedély kiadásában, gyorsabb és egyszerűbb volt ez az eljárás, hiszen helyben volt mód a személy meghallgatására, a kérelem megvizsgálására,

42 42

feltételek

meglétének

megvizsgálására,

különböző

nyilvántartásokban

való

ellenőrzésre és végezetül a döntés meghozatalára. A

harmadik

országbeli

állampolgárral

szemben

csak

a

Bevándorlási

és

Állampolgársági Hivatal rendelhet már el beutazási és tartózkodási tilalmat, a bíróság mellett, - bár az nem idegenrendészeti hatóságként -, a Rendőrség csupán javaslatot tehet rá. Egyéb feladata ellátása során, ha közben megállapítást nyer, hogy a külföldi beutazása és tartózkodása a közbiztonságot, közrendet sérti (főleg közrendvédelmi, bűnüldözési tevékenység kapcsán), valamint akkor van rá mód, ha szabálysértési tevékenység ellátása során a személlyel szemben helyszíni bírságot, vagy szabálysértési bírságot szabnak ki, amit határidőig nem fizet meg és végrehajtani sem lehet.

Alapesetben

a

Bevándorlási

Hivatalnak

van

arra

hatásköre

a

2007-es

idegenrendészeti szabályozás alapján, hogy kiutasítást rendeljen el a harmadik országbeli, de az EGT állampolgárral szemben is, amire előbbi esetében akkor kerül sor, ha a személy jogellenesen lépte át az államhatárt, vagy azt megkísérelte, ha a tartózkodási feltételeket nem teljesíti, a munkavállalási szabályokat megszegi, vagy nemzetbiztonsági, közrendvédelmi, vagy közegészségügyi veszélyt jelent. Az utóbbi nem mérlegelés tárgya, szintén a korábban említett egészségügyi miniszteri rendelet tartalmazza taxatíve a rizikófaktorral rendelkező megbetegedéseket. A harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény alapján a rendőrség külföldiekkel kapcsolatos eljárása a kiutasításra korlátozódott, amit akkor rendelhet el, ha „Magyarország államhatárának jogellenes átlépését vagy ennek kísérletét a meghatározott határellenőrzési tevékenysége kapcsán, a határterületen észlelte, és a harmadik országbeli állampolgár kiutasításának végrehajtására visszafogadási egyezmény alapján kerülhet sor”.24

114/2007. (V. 24.) Korm. rendelet a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény végrehajtásáról 114. § (2) bek. 24

43 43

Ez annyit jelent, a Schengeni Végrehajtási Egyezmény értelmezése alapján, hogy a hatóság határterületen folytatott határforgalmi, határrendészeti tevékenysége folytatása közben észlelt jogellenes cselekmények elkövetőivel szemben folytathat le eljárást. A külső határon valósul meg ez az ellenőrzés, azaz a nem schengeni tagállam szomszéd határviszonylatban, mivel a Közösség területén nincs az államok között ilyen tevékenység. Azaz a szerb, horvát, ukrán, román szakasz határterületén elfogott olyan harmadik ország állampolgárát, aki jogellenesen lépte át az államhatárt, vagy kísérletet tett rá, kiutasíthatja a Rendőrség. A konjunktív feltétel még ehhez, hogy a szomszédos állammal hatályos visszafogadási egyezménye legyen Magyarországnak, amiben a visszafogadás feltételeit rögzítik (mennyi időn belül fogadják vissza a személyt, milyen bizonyítékokat fogadjanak el arra vonatkozóan, hogy a másik állam területéről lépett be a személy stb.). A kiutasítás végrehajtása érdekében a Rendőrség kiutasítást előkészítő őrizetbe veszi a

harmadik

országbeli

állampolgárt,

amennyiben

személyazonossága

nem

megállapítható, vagy kétoldalú visszafogadási egyezmény alapján már más tagállam részére visszaadása van folyamatban. Az őrizet érdekessége, hogy túlmutat az intézkedésen, mivel az ország mélységében végrehajtott ellenőrzések során igazoltatott személyekkel szemben is alkalmazható, tehát nem feltétele a határterületen történő elfogás. Korábban is az volt a kiinduló helyzet, hogy azokat, akiknek a személyazonosságát nem lehetett tudni, azaz okmány nélkül közlekedett, mindig harmadik ország állampolgárának kellett tekinteni, amíg be nem bizonyosodott az ellenkezője. Ilyenkor, amennyiben a rendőr járőr a helyszínen nem tudja lepriorálni a személyt, márpedig bemondott, esetleg valótlan adatok alapján nem is lehetséges, az intézkedés helye szerint illetékes kapitányságra kell előállítani. Ezt követően a belső határon működő közös kapcsolattartási szolgálati helyek, a külső határon pedig a kijelölt határátkelőhelyek segítségével sor kerül a személy azonosítására. Ez úgy történik, hogy az említett szervek megkeresés útján faxon megküldik a külföldi, általa bemondott, adatait és állampolgárságát, találat esetén pedig visszajeleznek, hogy létezik ilyen személy és megküldik a fényképét is. Ez alapján el

44 44

lehet dönteni, hogy a kép és a személy összetartozik-e, azaz az adatok ugyanahhoz a külföldihez tartoznak-e. Ha megállapítható, hogy a Közösség valamely tagállamának állampolgára az érintett, nyilván nem utasítandó, és nem is utasítható ki, mivel csupán a beutazás és tartózkodás formai szabályait sérti meg (úti okmányát nem tartja magánál). Az ilyen cselekmények társadalomra való veszélyessége csekély, így helyszíni bírság kiszabására szokott sor kerülni (tiltott határátlépés miatt, mivel a jogalkotó itt nem differenciál tagállami és nem tagállami állampolgár között, egységesen engedély nélküli tartózkodás az úti okmány hiánya) és szabadon engedik az intézkedők a személyt.

Harmadik ország állampolgárságával rendelkező külföldi esetén más a helyzet. Ha „belső határos” rendőri szerv az intézkedő és arra derül fény, hogy a személy nem EU tagállam állampolgára, és tartózkodásának jogszerűsége tisztázott, egyszerűen szabadon engedik. Ha ez utóbbi nem igazolható és rendelkezik személyazonosításra alkalmas okmánnyal, átadják a Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal Regionális Igazgatóságának, hogy folytassa le az eljárást. A külső határon egységesen a Rendőrség határkörébe tartozik az eljárás, de csak abban az esetben, ha visszafogadási egyezmény alapján vissza tudja adni a személyt a szomszédos állam hatóságainak. Van, ahol egyszerűbb, van, ahol bonyolultabb a személy átlépési körülményeinek bizonyítása a külföldi hatóságok hozzáállása miatt. Az előállítási idő (8+4 óra) és a visszatartási idő lejárata után (12 óra) a harmadik ország állampolgárát, amennyiben nem rendelkezik személyazonosító okmánnyal, őrizetbe kell venni, melynek időtartama maximum 72 óra lehet. Ezt az országban kialakított 4 állandó őrzött szállás valamelyikében kell végrehajtani, illetékesség szerint. A határidő leteltét követően az őrizet helye szerint illetékes járásbíróság hosszabbítja meg, szükség szerint, további 30 nappal. Ha a határidő leteltét követően sem lehet a személy kilétét megállapítani, hatáskör hiánya miatt át kell adni az ügyet a Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal őrizet helye szerint illetékes Regionális Igazgatóságnak.

45 45

Ideiglenes intézkedésként az elrendelőnek gondoskodnia kell az őrizetbe vett személy felügyelet nélkül maradt, valamint eltartott családtagja elhelyezéséről, továbbá őrizetlenül hagyott értéktárgyai biztonságba helyezéséről. A kiskorúak elhelyezésének megoldási módja ebben a tekintetben szerintem visszásra sikerült, ugyanis őket tekintet nélkül arra, hogy melyik megyei rendőr-főkapitányság az eljárást lefolytató, a fóti gyermekközpontban kell elhelyezni. Gazdaságossági szempontokat

szem

előtt

tartva

véleményem

szerint

bármelyik

területi

gyermekvédelmi központ alkalmas lenne a kísérő nélküli kiskorúak befogadásának kialakítására.

4. 3. Személykörözés

A 2007. évi idegenrendészeti jogalkotás a közösségi és a schengeni elvárásoknak megfelelően alakította ki az információcserét, valamint a személyek nyilvántartását. Mint

arról

korábban

írtam,

a

Közösség

tagállamainak

határőr

(rendőr),

vámtisztviselő, vízumellenőrző és bűnüldöző szervei használják a rendszert és annak adatait feladatellátásuk során. Kialakításra került egy központi rendszer (Közösségi szinten), ebből tagállami szinten lehet adatot igényelni. Ennek kommunikációs infrastruktúráját, az adatok és kiegészítő információk cseréjét a SIRENE irodák teljesítik. Ez a tagállamok részéről történő lekérdezést biztosítja. A nemzeti nyilvántartások adatállományát tartalmazza a SIS rendszer (büntetőeljárás, körözés hatálya alatt állók, beutazási és tartózkodási tilalom hatálya alatt állók stb.). Az eljáró hatóságok a rendszerben való figyelmeztető jelzés találata esetén a SIRENE irodával veszik fel a kapcsolatot és kérnek az ügy körülményeire vonatkozó felvilágosítást. A gyakorlatban ez úgy történik, hogy ha például Sátoraljaújhely területén a rendőrök elfognak egy szerb állampolgárságú személyt, ellenőrzik a nyilvántartásban, ahol a rendszer jelezni fogja, hogy SIS figyelmeztető jelzés hatálya alatt áll, mivel Németország európai elfogatóparancsot bocsátott ki vele szemben lőfegyverrel, lőszerrel, illetve kábítószerrel való visszaélés miatt.

46 46

Ilyenkor a személy előállítása mellett a megfelelő formanyomtatványon megkeresik a budapesti székhelyű SIRENE irodát, hogy az ügy körülményeire való kiegészítő információk beszerzése miatt keresse meg a svájci irodát. Fontos a tények tisztázása, mert lehet olyan is, hogy már nincs érvényben a kérdéses intézkedés a személlyel szemben, mégis tartalmazza a rendszer. Ilyen előfordult már az olaszok tekintetében több alkalommal, amikor már hatályon kívül helyezett beutazási és tartózkodási tilalmat tartottak fenn a nyilvántartásban, más tagállam viszont tartózkodási engedélyt bocsátott ki a harmadik országbeli állampolgárnak (ami a teljes schengeni térség vonatkozásában tartózkodásra jogosít), csak éppen egy harmadik tagállamban mélységi ellenőrzés során a rendőrség ellenőrzése alá került a személy, akire érvényes tartózkodási tilalmat jelzett a rendszer. Az EGT állampolgárok nem szerepelnek túlnyomó többségben a SIS rendszerben a beutazási és tartózkodási tilalmak szempontjából. Az idegenrendészeti eljárásokkal kapcsolatban a körözés intézménye, ami alkalmazható velük szemben, amennyiben a külföldi az őrizetből megszökött, vagy kijelölt tartózkodási helyéről ismeretlen helyre távozott. Amennyiben a Bevándorlási Hivatal rendeli el a kötelező tartózkodási helyet, meg kell

küldenie

a

székhelye

szerint

illetékes

rendőrkapitánysághoz,

ami

a

foganatosítást végzi. Ha a rendőrség rendeli el, nincs ilyen kötelezettség, hiszen saját hatáskörben rögzíti a Körözési Információs Rendszerben. A

2007-es

jogszabály

módosítás

kapcsán

a

rendőrség

leredukálódott

idegenrendészeti hatásköre a külföldiek kísérésével, őrzésével, szállításával egészült ki. Mint korábban említettem a Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal nem rendelkezik rendészeti, azon belül kényszerintézkedési jogosítványokkal, ezért is került sor erre a visszás feladatelosztásra. A légi, vízi úton, menetrend szerint közlekedő járattal közúton Magyarország területére, illetve területén át más államba szállító fuvarozó felelősségi szabályai nem változtak a korábbihoz képest. Az üzemben tartónak továbbra is meg kell győződnie a beutazási feltételek meglétéről.

47 47

Az új jogszabály a rendőrséget szakhatóságként nevesíti a harmadik országbeli állampolgár

ideiglenes

letelepedési

engedélyének,

nemzeti

letelepedési

engedélyének, valamint EK letelepedési engedélyének megadása iránti eljárásban. Ilyenkor azt vizsgálja, hogy a külföldi letelepedése az ország közbiztonságát veszélyezteti-e. Első fokon a megyei rendőr-főkapitányságok vannak megjelölve ennek vizsgálatára, másodfokon az Országos Rendőr-főkapitányság. A gyakorlatban valóban jellemző, hogy a Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal eljáró szerve megkeresi a Rendőrséget ilyen állásfoglalás megadásáért. A Rendőrség beutazási és tartózkodási tilalom elrendelésére vonatkozó jogosultsága megszűnt, kizárólag javaslattal élhet a Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal felé abban az esetben, amikor az általa elrendelt kiutasítás végrehajtásának költségeit a külföldi nem térítette meg, vagy szabálysértés elkövetése miatt általa hozott pénzbírságot kiszabó határozata jogerőre emelkedésétől, illetve a szabálysértési helyszíni bírság kiszabásától számított 46. naptól kezdve. A hatóság feladatai közé tartozik még a személyek államhatáron történő átadásátvétele is. Ez a Dublini Egyezmény alapján dublini eljárás keretében, vagy visszafogadási egyezmény alapján más állam hatóságának megkeresése révén történik és tartalmazza a tagállam hatóságával történő egyeztetést, a visszaadásvisszavételi eljárás lefolytatását is. Ez az eljárás kitoloncolásnak minősül, tehát a külföldi országon keresztül történő átszállítása hatósági kísérettel valósul meg. Az eljáró a külföldi idegenrendészeti hatóság, a koordináló a Bevándorlási Hivatal, a végrehajtó pedig a Rendőrség ebben az esetben. A dublini eljárást A Tanács 343/2003/EK rendelete (2003. február 18.) „egy harmadik ország állampolgára által a tagállamok egyikében benyújtott menedékjog iránti kérelem megvizsgálásáért felelős tagállam meghatározására vonatkozó feltételek és eljárási szabályok megállapításáról" határozza meg. Visszafogadási egyezmény alapján történő átadás-átvétel a szomszédos országokkal - eltérő tartalommal hatályban lévő megállapodások alapján történik.

48 48

4. 4. Záró gondolatok

„Az Országgyűlés a hazájukat elhagyni kényszerülők emberi jogainak és alapvető szabadságainak

védelmére,

figyelemmel

Magyarország

nemzetközi

kötelezettségeire, valamint a nemzetközi jog általánosan elismert alapelveire, az Európai Unió menekültpolitikája, valamint a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség létrehozásához fűződő érdek szem előtt tartásával, tiszteletben tartva a nemzeti migrációs hagyományokat és a nemzetközi közösség befogadó

szellemiségét,

elismerve

és

támogatva a védelemben

részesülők

segítésében részt vállaló egyesületek tevékenységét”25 megalkotta a menedékjogról szóló törvényt. A

jogszabály

preambuluma

utal

hazánk

európai

uniós

célkitűzéseire,

és

hozzávetőlegesen át is fogja a nemzetközi, és hazai jognak azt a szegmensét, amelyet szerettem volna szemléltetni. A társadalmi változások révén generálódó migrációs problémák változó jogszabályi környezetet

igényelnek.

A

súlyozott

pontokra

tekintettel

törekedtem

a

jogharmonizációs célú szabályozás bemutatására, ami teljes körűen nem lehetséges, hiszen az egy továbbkutatható és szerteágazó terület (utalva nemzetközi jogi, büntetőjogi, szociológiai aspektusaira). Amikor a közélet olyan problémákkal foglalkozik, hogy az illegális migránsok mekkora terhet jelentenek hazánk, közvetve az Európai Unió számára, illetve a „hézagos”

szabályozás

miatt

nehéz

megfékezni

az

általuk

elkövetett

bűncselekmények terjedését, megoldásért lehet „kiáltani”. Bár a nemzetközi emberi jogi elvekkel némileg ellentétesen, de már régóta szükség volt arra, hogy a Magyarországon illegálisan tartózkodó külföldieket, akik menedékjog iránti kérelmet

25

A menedékjogról szóló 2007.évi LXXX. törvény.

49 49

benyújtva kibújtak a hatóság „őrizete alól”, igenis korlátozni lehessen személyes szabadságukban.26 A 2013. július 1-vel hatályba lépett változások hatására, illetve az Európai Unió leplezett-leplezetlen migrációs politikája révén (a menekültstátusz engedélyezések számának csökkentése) a probléma egy időre valószínűleg orvosolhatóvá fog válni, amit majd a joggyakorlat fog megerősíteni, vagy cáfolni.

Mivel eddig úgy történt, hogy ha az idegenrendészeti eljárás alatt -szakzsargonnal menekültkérelmet terjesztettek elő, menekülteket elhelyező befogadó állomásra kerültek. Itt nem álltak személyes szabadságot korlátozó intézkedés hatálya alatt, így onnan bármikor „szabadon” távozhattak. 26

50 50

Bibliográfia

 Szakirodalom: Töttős Ágnes: Lehet-e morális a migrációs politika? Az irányított migráció elve az Unió migrációs politikájában. Magyar Rendészet (A Nemzeti Közszolgálati Egyetem Rendészettudományi Karának szakmai, tudományos folyóirata) 2012/1. XII. évfolyam 116-122. o.

HATÁRŐRSÉG- a Határőrség kiadvány

Balázs László - Gulyás-Kiss Zsuzsanna: A határőrség idegenrendészeti és szabálysértési szakterülete –Belügyi Szemle 2006/1. 54. évfolyam 85-102. o.

Gaál Gyula: Az embercsempészés alakulása Magyarország államhatárán 1991-2003 között –Belügyi Szemle 2005/11. 53. évfolyam 46-56. o.

Gaál Gyula: Az embercsempészés elleni fellépés a határellenőrzésben- Belügyi Szemle 2003/6. 51. évfolyam 19-28. o.

Ritecz György: Az illegális migráció és az EU csatlakozás hatása a magyar Határőrségre- Tanulmányok

a Határőrség

konferenciáról I. kötet (2002.)

51 51

és rendészet

című tudományos

Teke András: EU-csatlakozás, stratégiai tervezés, a Határőrség jövője- Tanulmányok a Határőrség és rendészet című tudományos konferenciáról I. kötet (2002.)

Erdei Gábor: A Rendőrség és a Határőrség hatása a bűnözés-földrajza- Tanulmányok a Határőrség és rendészet című tudományos konferenciáról I. kötet (2002.)

Cseresnyés Ferenc: A Magyar Köztársaság integrálása a szabadság, a jog és a biztonság térségébe. A magyar határellenőrzés feladatai a közeljövőben Ausztria példája alapján- Tanulmányok a Magyar határellenőrzés európai biztonság című konferenciáról III. kötet (2004.)

Havasi Zoltán: A rendőrség megváltozott feladatai az EU csatlakozás tükrébenTanulmányok a Magyar határellenőrzés európai biztonság című konferenciáról III. kötet (2004.)

Finszter Géza: A rendészeti funkciók és a Határőrség integrációja- Tanulmányok a Határőrség és rendőrség, az integrált rendvédelem című tudományos konferenciáról VII. kötet (2007.)

Borsa

Csaba:

Idegenrendészeti

aktuális

kérdések

az

integráció

tükrében-

Tanulmányok a Határőrség és rendőrség, az integrált rendvédelem című tudományos konferenciáról VII. kötet (2007.)

Tájok Péter: Az idegenrendészet rendőrségi kihívásai- Tanulmányok a Rendészet és rendvédelem, kihívások a XXI. században című tudományos konferenciáról IX. kötet (2008.)

52 52

Jozef Balga: Az Európai Unió belső biztonságának jogi és rendészettudományi aspektusai- Tanulmányok a biztonság rendészettudományi dimenziói, változások és határok című tudományos konferenciáról XIII. kötet (2012.)

 Jogszabályok: 2002. évi LX. törvény a Magyar Köztársaság Kormánya és Románia Kormánya között állampolgáraik és más személyek visszafogadásáról szóló, Bukarestben 2001. december 10. napján aláírt Egyezmény kihirdetéséről

A

Tanács

343/2003/EK rendelete

(2003. február 18.)

egy

harmadik

ország

állampolgára által a tagállamok egyikében benyújtott menedékjog iránti kérelem megvizsgálásáért felelős tagállam meghatározására vonatkozó feltételek és eljárási szabályok megállapításáról

2004/38/EK Irányelv az Unió polgárainak és családtagjaiknak a tagállamok területén történő szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogáról

A külföldiek beutazásáról, magyarországi tartózkodásáról és bevándorlásáról szóló 1993. évi LXXXVI. törvény

A külföldiek beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2001. évi XXXIX. törvény

1999. évi LXXV. törvény a szervezett bűnözés, valamint az azzal összefüggő egyes jelenségek elleni fellépés szabályairól és az ehhez kapcsolódó törvénymódosításokról

A személy és tárgykörözésről szóló 2001. évi XVIII. törvény

53 53

A szervezett bűnözés, valamint az azzal összefüggő egyes jelenségek elleni fellépés szabályairól és az ehhez kapcsolódó törvénymódosításokról szóló 1999. évi LXXV. törvény

A harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény

A szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyek beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi I. törvény

A menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvény

 Internetes források: http://ittvagyunk.eu/htmls/cikkek.html?articleID=31#_ftn33 2012. november 27.

http://www.origo.hu/tudomany/20071105-biometrikus-azonositas-jovo-mar-ajelenben.html 2012. november 30.

http://www.parlament.hu/biz/eib/link1/jogharm.htm 2012. október 18. http://www.unhcr.org/3b73b0d63.html 2012. október 18.

54 54

http://europa.eu/legislation_summaries/justice_freedom_security/free_movement _of_persons_asylum_immigration/l14544_hu.htm 2012. október 18.

http://egyenlito.eu/czirkos-eszter-a-megerthetetlen-megertese-az-idegen/2013. július 02.

http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2000:316:0001:01:HU:HTML 2013. július 3.

55 55