A nemzetközi migráció jogi aspektusai, különös tekintettel a legális migráció szabályozására az Európai Unióban

A nemzetközi migráció jogi aspektusai, különös tekintettel a legális migráció szabályozására az Európai Unióban Mohay Ágoston

Absztrakt Az államok a nemzetközi migráció jelenségére a jog útján is megkísérelnek válaszokat adni. A probléma jellegéből adódóan a nemzetközi jog szintjén is felmerül a népességmozgás szabályozásának igénye, ám a létező szabályozás korántsem teljeskörű. Az Európai Unió – mint szupranacionális együttműködés huszonnyolc európai állam között – kialakította a maga migrációs szabályozását. Ahhoz, hogy átlássuk az uniós szabályozás sajátosságait, meg kell vizsgálnunk a vonatkozó jogalkotás jogalapját, a kapcsolódó jogalkotási szabályokat és az uniós szabályozás eddig megvalósult elemeit. Ezt követően át kell tekinteni, hogy milyen eredmények és hiányosságok figyelhetők meg e szabályrendszer vonatkozásában. Abstract International migration is a phenomenon that states the aim to influence via legal regulation at various levels. At the international level, the regulatory framework is far from complete, yet important international organizations exist in this field as well. As for the European Union, as a sui generis entity, it produces migration law of a different – supranational – character. The EU aims to regulate both legal and illegal migration; its powers in this policy field are shared with the Member States. The extensive body of EU law concerning legal migration has succeeded in regulating numerous issues of this policy area. The EU legislators have also made an effort to not only react to, but to guide migration (most notably via the Blue Card). The EU legislative framework is, however, fragmented and could be improved via recodification.

Kulcsszavak: nemzetközi jog; Európai Unió; uniós jog; migráció; legális migráció; bevándorlási politika; vízumszabályozás Keywords: international law; European Union; acquis communautaire; migration; legal migration; immigration policy; visa regulation

46 | mohay ágoston

Nemzetközi migráció a nemzetközi jogban Az ENSZ adatai szerint világszerte mintegy 232 millió nemzetközi migráns él, ami a Föld népességének hozzávetőlegesen 3,2 százaléka.1 Könnyen belátható, hogy egy ilyen súlyú társadalmi jelenséget a jognak szabályoznia kell. Az államok szuverenitásukból adódóan meghatározhatják, hogy milyen feltételek mellett engedélyezik külföldiek számára a területükre való belépést, az ott tartózkodást, illetve, hogy milyen feltételekkel távolíthatóak el a külföldiek az államterületről (Bruhács, 1999: 239). Ehhez kapcsolódóan az államok meghatározzák a területükre való belépés (vízum és egyéb engedélyek) feltételeit2, és azt, hogy a bevándorlók milyen jogokkal és kötelezettségekkel rendelkeznek az államon belül. Komplex kérdésről van szó, amely a határőrizet és határrendészet szabályozásától az illegális bevándorlás elleni büntetőjogi fellépésen keresztül a bevándorlók munkavállalásának szabályozásáig terjed. Az államok azt is szabályozzák jogilag, hogy hogyan válhat valaki migránsból állampolgárrá (honosítás). Jogi szempontból kiemelkedő jelentőségű kérdés, hogy legális vagy illegális migrációról van-e szó. Legális migráció során az egyének a szükséges okmányok, „engedélyek” birtokában vándorolnak egyik államból a másikba, illegális migráció esetén pedig ezek hiányában. Ez utóbbi esetben lehet szó átszökésről, vagy embercsempészetről és az azzal összefonódó emberkereskedelemről (Szűcs Lászlóné, 2008: 2). Úgy is illegálissá válhat egy migráns státusza, ha a legálisan biztosított tartózkodási időtartamon túl is egy állam területén marad. A nemzetközi migráció per definitionem több államot érint, jellegéből fakadóan nemzetközi, logikusnak tűnik ezért, hogy az államok egymással együttműködve, nemzetközi szinten próbálják szabályozni a kérdést. A nemzetközi jog elsősorban nemzetközi szerződések vagy nemzetközi szervezetek útján tud jelenségekre reagálni. Olyan nemzetközi szerződést, amely általánosan kívánná szabályozni a nemzetközi migrációt, nem találunk: egyfelől azért, mert a migráció „kiváltó okait” és a migrációs hajlandóságot szabályozni értelemszerűen nem lehet, másfelől a migráció olyan speciális szituációkat, élethelyzeteket is generál, amelyek szabályozása adott esetben „könnyebb”, vagy legalábbis sürgetőbb. Utalni kell arra is, hogy az államok igyekeznek lehetőség szerint megőrizni az önálló szabályozási lehetőségeiket a migráció terén (is) (Klein-Solomon, 2005: 2). Univerzális, és a migrációra általánosan vonatkozó dokumentumként az ENSZ Közgyűlésének egy határozata említhető, amely a nem állampolgárságuk szerinti államban élő egyének jogairól szól – az ENSZ Közgyűlés határozatai azonban nem kötelezőek az államokra, ajánlás jellegűek.3 United Nations: Trends in International Migrant Stock: The 2013 Revision. Elérés: http://esa.un.org/ unmigration/TIMSA2013/migrantstocks2013.htm (Letöltve: 2014.06.10.) 2 A vízum egy állam területére való belépésre, ott tartózkodásra, kiutazásra, vagy egy állam területén való átutazásra feljogosító hatósági engedély, amely megjelenthet külön okmány formában, vagy a kérelmező útlevelébe beütött pecsétként. 3 Az ENSZ Közgyűlésének 1985. évi nyilatkozata a nem állampolgárságuk szerinti államban élő egyének jogairól 1

a nemzetközi migráció jogi aspektusai | 47

Számos nemzetközi szerződés született, amelyrk a népességmozgás egyes aspektusaival foglalkoznak: a menekültekkel és a menedékjoggal, az állampolgárság egyes vetületeivel, a hontalansággal, a migráns munkavállalók helyzetével, továbbá nem feledkezhetünk meg azon emberi jogi egyezményekről sem, amelyek érintik a migráns személyek jogait is. 4 Az államhatárokról, ezek rendjéről, a határforgalomról, az embercsempészet és az emberkereskedelem, valamint a gyermekmunka és a kényszermunka elleni küzdelemről szóló nemzetközi megállapodások szintén születtek az államok között.5 A vonatkozó globális szintű (generális sokoldalú) nemzetközi szerződések elsősorban az Egyesült Nemzetek Szervezete (ENSZ), a Nemzetközi Munkaügyi Szervezet és Nemzetközi Migrációs Szervezet égisze alatt születtek. Érdemes kiemelni, hogy a kifejezetten a migráns munkavállalókra vonatkozó egyezmények száma alacsony, és ezeknek államok általi elfogadottsága is alacsony: a vendégmunkások és családtagjaik jogainak védelméről szóló nemzetközi egyezményhez (amelyet az ENSZ Közgyűlése 45/158 számú határozatával fogadott el 1990-ben) még az Európai Unió egy tagállama sem csatlakozott.6 Említhető még a migráns munkavállalókról szóló egyezmény, amelyet a Nemzetközi Munkaügyi Szervezet (ILO) égisze alatt fogadtak el 1949-ben, de a világ államai közül csak 49-en ratifikáltak (Magyarország ebben a megállapodásban sem szerződő fél, az Európai Unió tagállamai közül összesen hét állam ismerte el e szerződés kötelező hatályát).7 Az Európa Tanács keretében 1977ben köttetett a Migráns Munkavállalók Jogállásáról szóló Európai Egyezmény, ezt tíz EU-tagállam ratifikálta, Magyarország nem szerződő fél e megállapodásban sem.8 A nemzetközi jog nem csak nemzetközi szerződésekkel, hanem nemzetközi szervezetek létrehozásával is reagál a nemzetközi közösség előtt álló kihívásokra: kifejezetten e jogterületre szakosodott a Nemzetközi Migrációs Szervezet (International Organization for Migration – IOM), a menekültügy szemszögéből a legfontosabb az ENSZ Menekültügyi Főbiztossága, míg a migráns személyek munkavállalása kapcsán megemlítendő a Nemzetközi Munkaügyi Szervezet tevékenysége is. A Nemzetközi Migrációs Szervezet 1951-ben jött létre, és jelenleg 155 tagállama van, további 11 állam Egyes politikai jogoktól eltekintve az alapvető emberi jogok biztosításának kötelessége az államok számára nem csak állampolgáraik irányába fennálló kötelezettség, a jogokat minden, a joghatóságuk alatt álló személynek biztosítaniuk kell. Lásd pl. az Emberi Jogok Európai Egyezménye 1. cikkét: „A Magas Szerződő Felek biztosítják a joghatóságuk alatt álló minden személy számára a jelen Egyezmény I. fejezetében meghatározott jogokat és szabadságokat.” 5 Az egyes nemzetközi szerződésekről összefoglalóan lásd: Karoliny–Mohay, 2009. 6 International Convention on the Protection of the Rights of all Migrant Workers and Members of their Families Az aláírások és ratifikációk állását lásd: http://treaties.un.org/Pages/ViewDetails. aspx?src=TREATY&mtdsg_no=IV-13&chapter=4&lang=en (Letöltve: 2014.06.10.) 7 Migration for Employment Convention – Revised (1949): Az aláírások és ratifikációk állását lásd: http:// www.ilo.org/dyn/normlex/en/f ?p=1000:11300:0::NO:11300:P11300_INSTRUMENT_ID:312242 (Letöltve: 2014.06.10.) 8 Az aláírások és ratifikációk állását lásd: http://conventions.coe.int/treaty/Commun/ChercheSig. asp?NT=093&CM=0&DF=&CL=ENG (Letöltve: 2014.06.10.) 4

48 | mohay ágoston

pedig megfigyelő státusszal bír a szervezetben.9 Az IOM több mint száz államban tart fenn irodát, 2012-es költségvetése, amelyből különböző programok finanszírozását valósítja meg, közel 1,2 milliárd dollárt tett ki. Az IOM célkitűzése, hogy hozzájáruljon a rendezett, biztonságos és humánus migráció lehetőségének megteremtéséhez. Az IOM főként a migráció szabályozásának támogatásával, a migráció és a gazdasági fejlődés kapcsolatának vizsgálatával, a kényszermigráció problémájával foglalkozik, szorosan együttműködve az államok kormányaival és más nemzetközi, illetve nem kormányközi szervezetekkel. Összességében kijelenthető, hogy a számos releváns szabály létezése ellenére is a nemzetközi migráció szabályozása a nemzetközi jogban hézagos (Berta–Molnár– Töttős, 2012). Az Európai Unió tagállamai az Unión belül közös migrációs politikát alakítottak ki, amely a jelenség számos részterületére vonatkozóan alakított ki szabályozást. Az alábbiakban e szabályrendszert vizsgálom, főként a legális migrációt érintő jogi normákra helyezve a hangsúlyt.

A nemzetközi migráció szabályozása az Európai Unióban A szupranacionális Európai Unió sajátos jogi eszközrendszerrel, a „hagyományos” nemzetközi szervezetekhez képest bővebb és mélyebb hatáskörökkel rendelkezik a migrációs politika területén is. Fogalmi elhatárolás: A nemzetközi migráció nemzetközi népességmozgást jelent, amely két vagy több államot („kibocsátó” állam, fogadó állam, egy vagy több tranzit állam) érint. Fontos leszögezni, hogy az Európai Unió jogában a bevándorlási politika, a migrációs jog kizárólag az ún. harmadik országok (azaz az Unión kívüli államok) állampolgáraira, vagy hontalan személyekre vonatkozik. Az Európai Unió tagállamainak állampolgáraira, azaz az uniós polgárokra nem a migrációs szabályok vonatkoznak, hanem a személyek szabad mozgásáról szóló rendelkezések, legyen szó akár gazdasági (munkavállalás, letelepedés) célú, akár nem gazdasági indíttatású, tagállamok közötti személymozgásról. A menekültügy kérdéskörét szintén meg kell különböztetnünk a migrációtól: a menekültek speciális, védelmet igénylő helyzetben vannak. A nemzetközi jog alapján az állam védelemben részesíti azokat a személyeket, akik faji, vallási okok, nemzeti hovatartozás, illetve meghatározott társadalmi csoporthoz való tartozás, avagy politikai meggyőződés miatti üldözéstől való megalapozott félelmük miatt az állampolgárságuk szerinti országon kívül tartózkodnak, és nem tudják, vagy az üldözéstől való megalapozott félelmükben nem kívánják annak az országnak a védelmét igénybe venni, amelynek állampolgárai. Az Uniónak célja egy közös menekültügyi rendszer kialakítása is.10

A tagok és megfigyelők listája elérhető itt: http://www.iom.int/cms/en/sites/iom/home/about-iom-1/ members-and-observers.html (Letöltve: 2014.06.10.) 10 Az EUMSz. 78. cikke értelmében az EU közös menekültügyi, kiegészítő és ideiglenes védelem nyújtására vonatkozó politikát alakít azzal a céllal, hogy a nemzetközi védelmet igénylő harmadik ország9


Az Európai Unió hatásköre a migráció területén Az Európai Unió népességének jelenleg megközelítőleg 3,8 százalékát teszik ki a bevándorlók, 2002 óta évente mintegy 1,5–2 millió fővel nő az EU harmadik országból származó lakóinak száma.11 Az EU-ban az elmúlt évtizedben tapasztalható évi 2 milliós népességnövekedés mintegy 80 százaléka a nemzetközi bevándorlás folyománya (Colette–Münz, 2010: 7). A Bizottság azon az állásponton van, hogy a bevándorlók – főként az európai társadalom elöregedésére tekintettel – jelentősen hozzájárulhatnak az Unió gazdasági tevékenységéhez. A migráció tehát nagy jelentőségű kérdés az EU számára, arra is tekintettel, hogy Európa összességében a világ legnépszerűbb migrációs célpontjának számít.12 Az Unió csak azt, és úgy szabályozhat, amire a tagállamai felhatalmazták, ezért a konkrét részletszabályok előtt az EU jogalkotási felhatalmazását kell áttekinteni. Az Európai Unió nem állam, hanem egy szupranacionális szervezet, amelyet államok hoztak létre. Hatásköre nem korlátlan, hanem származékos és korlátozott: kompetenciája kizárólag arra terjed ki, amire az alapító és csatlakozó tagállamok felhatalmazzák, önmaga számára új hatáskört nem alapíthat (ezt jelenti az átruházott hatáskörök elve, illetve a korlátozott hatalom elve). Fontos ezért megvizsgálni, hogy mióta van az Uniónak (Közösségnek) felhatalmazása a migráció, pontosabban a bevándorlás szabályozására. Az eredeti Római Szerződés (1957), amely létrehozta az Európai Gazdasági Közösséget (EGK), nem rendelkezett migrációs kérdésekről. A tagállamok azonban később felismerték a bel- és igazságügyi együttműködés szükségességét, a Maastrichti Szerződés (1992/1993) már tartalmazott a bevándorlási politikára vonatkozó rendelkezéseket. Az uniós jog akkori konstrukciója eltérő intenzitású együttműködési formákat tartalmazott: az EU első pillére az Európai Közösségre épült, a gazdasági integrációt jelentette, méghozzá szupranacionális szinten; a második pillér a közös kül- és biztonságpolitikát; a harmadik pedig a bel- és beli állampolgárok mindegyike számára megfelelő jogállást kínáljon és biztosítsa a visszaküldés tilalma elvének tiszteletben tartását. Az EUMSz. előírja, hogy e politikának összhangban kell lennie a menekültek jogállásáról szóló, 1951. évi genfi egyezménnyel és az 1967. évi jegyzőkönyvvel. A témakör részletes kifejtése nélkül csak utalnék arra, hogy az uniós menekültügyi szabályrendszer rendelkezik a menekültként nemzetközi védelemre jogosultként való elismerés feltételeiről és e státusz tartalmára vonatkozó minimumszabályokról, a menekültstátusz megadására és visszavonására vonatkozó tagállami eljárások minimumszabályairól, a menedékkérők befogadásának minimumszabályairól, és speciális rendszert alakított ki a menedékjog iránti kérelem megvizsgálásáért felelős tagállam meghatározására. 11 A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak, az Európai gazdasági és Szociális bizottságnak és a Régiók Bizottságának – Közös bevándorláspolitika Európa számára: elvek, fellépések és eszközök [COM(2008) 0359 végleges], p. 2.. 12 2013-as adatok szerint 72 millió nemzetközi migráns tartózkodik Európában (Elérés: http://esa. un.org/unmigration/wallchart2013.htm), ebből az Unió területén mintegy 20,3 millió harmadik országból érkező migráns él (Elérés: http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/docs/infographics/immigration/migration-in-eu-infographic_en.pdf) (Letöltve: 2014.06.10.).

50 | mohay ágoston

igazságügyi együttműködést. Az utóbbi két pillér kormányközi természetű együttműködést jelentett, amelyek terén főszabály szerint egyhangúsággal hoztak döntést a tagállamok, az Európai Parlament hatásköre elhanyagolható, az Európai Bíróság hatásköre pedig erősen korlátozott volt. Az Amszterdami Szerződés (1997/1999) az EU első pillérébe helyezte (akkori terminológiával élve „közösségiesítette”, azaz szupranacionális szintre emelte) a bel- és igazságügyi együttműködés nem bűnügyi elemeit, így a menekültügy, a vízumpolitika, a polgári ügyekben való igazságügyi együttműködés mellett a bevándorlási politikát is. A Lisszaboni Szerződés (2007/2009) módosításainak köszönhetően a pillérrendszer megszűnt, ennek következtében a bel- és igazságügyi együttműködés teljes terjedelmében szupranacionális szintű együttműködéssé vált. A bel- és igazságügyi együttműködést érintő részterületeket az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSz.) jelenleg „A szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség” címmel szabályozza, az EUMSz. 67. cikke szerint az Unió egy, a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térséget alkot, amelyben tiszteletben tartják az alapvető jogokat és a tagállamok eltérő jogrendszereit és jogi hagyományait. E területen az Unió megosztott hatáskörrel rendelkezik, ami azt jelenti, hogy mind az Unió, mind a tagállamok alkothatnak és elfogadhatnak kötelező erejű jogi aktusokat, a tagállamok e hatáskörüket azonban csak olyan mértékben gyakorolhatják, amilyen mértékben az Unió hatáskörét nem gyakorolta (EUMSz. 2. és 4. cikk). Az Európai Unió a bevándorlás és a külső határok ellenőrzése terén a tagállamok közötti szolidaritáson alapuló olyan közös politika kialakítását tűzte ki célul, amely a harmadik országok állampolgáraival (és hontalan személyekkel) szemben méltányos bánásmódot biztosít, feltéve, hogy jogszerűen tartózkodnak valamely tagállamban (EUMSz. 67. cikk). A migrációs politika főbb céljai emellett a migrációs hullámok hatékony kezelése, valamint az illegális bevándorlás és az emberkereskedelem megelőzése és az ezek elleni megerősített küzdelem. A jogalkotási főszabály a migráció terén a rendes jogalkotási eljárás, amelyben az Európai Parlament és a Tanács egyenrangú felekként vesznek részt, a Tanácsban a minősített többségi döntéshozatal a főszabály. A két intézménynek kompromisszumra kell jutnia a jogszabálytervezetről, ellenkező esetben nem születik meg a norma, egyik intézmény sem tudja megkerülni a másikat ezen eljárásban. Az EU migrációs szabályozásra vonatkozó hatásköre nem érinti a tagállamok arra vonatkozó jogát, hogy meghatározzák, harmadik országok hány olyan állampolgárát engedik be területükre, akik a harmadik országból azzal a szándékkal érkeznek, hogy önálló vállalkozóként vagy alkalmazottként vállaljanak munkát.13 A tagállami munkaerő-piacok befogadóképességének megítélése, és ezzel kapcsolatosan a gazdasági célú migráció határok között tartása tehát a tagállamok hatáskörében maradt (Chalmers–Davies–Monti, 2010: 495). A munkavállalási célú migráció kapcsán lénye EUMSz. 79. cikk (5) bekezdés.

13


ges a Tanács azon határozata, amelyben kialakította az ún. közösségi preferencia elvét, amelyet a hatályos jogi helyzethez igazítva uniós preferenciának nevezhetünk: eszerint a tagállamok csak akkor és annyiban teszik lehetővé a munkavállalási célú bevándorlást, amennyiben az álláshelyek nem tölthetőek be nemzeti vagy uniós munkaerővel, illetve már legálisan, állandó jelleggel az Unió területén tartózkodó harmadik országból származó munkavállalókkal.14

Az Európai Unió migrációs joga A fentebb bemutatott primer uniós jogi szabályok által biztosított kereteket az uniós jogalkotó szekunder uniós jogszabályokkal töltötte és tölti ki. Elöljáróban elmondható, hogy egyfelől az Unió migrációs joga nem szabályoz minden, a migrációhoz köthető kérdést (pl. migránsok munkaerőpiachoz való hozzáférése az egyes tagállamokban, migránsoknak járó szociális juttatások), másfelől pedig a szabályozás eléggé fragmentált, nehezen áttekinthető, és tartalmaz inkoherens elemeket és joghézagokat.15 Vízumszabályozás és a Schengeni Térség Noha szűk értelemben nem a migrációs jog része, ahhoz elválaszthatatlanul kapcsolódik a vízumszabályozás. A közös, egységesített vízumpolitika az Amszterdami Szerződés óta tartozik szupranacionális hatáskörébe16, a vízumköteles, illetve vízummentességet élvező államokat a többször módosított 539/2001/EK rendelet határozza meg.17 Azt tehát, hogy mely országokból van szükség vízumra az EU területére való belépéshez (és melyekből nincs), az Unió határozza meg. A vízumot azonban konkrétan a tagállam adja ki. Fontos eleme a közös vízumpolitikának az Európai Vízuminformációs Rendszer (EVR), amelynek célja a tagállamok konzuli hatóságai közötti együttműködés fokozása, és a vízumokat érintő adatok cseréjének megkönnyítése, a tagállamok közötti vízumadatok rendszerének kiépítése és a rövid távú tartózkodásra jogosító vízumokra vonatkozó adatok tagállamok közötti cseréje révén.18 A harmadik országokból a schengeni övezetbe belépők vízumkérelmei adat Council Resolution of 20 June 1994 on limitations on admission of third-country nationals to the territory of the Member States for employment [HL 1996 C 274] 15 Elérés: http://ec.europa.eu/smart-regulation/impact/planned_ia/docs/2011_home_007_eu_immigration_code_en.pdf (Letöltve: 2014.06.10.) 16 A Maastrichti Szerződés (1992) e területet az EU harmadik pillére, a Bel- és Igazságügyi Együttműködés részeként határozta meg. Az Amszterdami Szerződés (1997) többek között e terültet is áthelyezte az első pillérbe, azaz „közösségiesítette”. 17 HL 2001 L 81. 18 A Tanács 2004/512/EK határozata (2004. június 8.) a Vízuminformációs Rendszer létrehozásáról (HL 2004 L 213); az Európai Parlament és a Tanács 767/2008/EK rendelete (2008. július 9.) a vízuminformációs rendszerről (VIS) és a rövid távú tartózkodásra jogosító vízumokra vonatkozó adatok tagállamok közötti cseréjéről (HL 2008 L 218). 14

52 | mohay ágoston

bázisának elsődlegesen az a célja, hogy azok, akiknek a vízumkérelmét egy tagállam már visszautasította, ne folyamodhassanak kérelemmel egy másik EU-tagállamhoz. A rendszer egyszerűsíti a külső határoknál folytatott ellenőrzést. Az EVR nyilvántart ún. biometrikus adatokat (fénykép, ujjnyomat), szöveges információkat (név, cím, foglalkozás), a vízumkérelem benyújtásának helyét és idejét, és valamennyi olyan döntést, amelyet az érintett tagállam hatóságai a vízumkérelemmel kapcsolatban hozott (elutasítás, engedélyezés).19 Az EVR bevezetése hét fázisban, régiónként történik (az első kijelölt régió Észak-Afrika és a Mashreq országok 20 volt, e térség vonatkozásában 2011-ben indult az EVR alkalmazása), a konkrét időpontokról a Bizottság határoz. Az Unió tagállamai – a személyek szabad mozgásának továbbgondolásaként – megteremtették a „schengeni vívmányok néven is ismert szabályrendszert, melynek belső dimenziója azt teszi lehetővé, hogy az uniós polgárok (gazdasági céllal vagy éppen anélkül) szabadon mozoghassanak a tagállamok között, határellenőrzésektől mentesen. Az eredetileg az integrációs szerződések keretein kívül megindult együttműködésről 1985-ben, a luxemburgi Schengen városában döntött Franciaország, Németország, Belgium, Hollandia és Luxemburg (Schengeni Megállapodás). Az 1990-ben egy Végrehajtási Egyezménnyel kiegészített szerződés 1995-ben lépett hatályba, már az 1991-ben aláíró Spanyolország és Portugália tekintetében is, azóta pedig folyamatosan csatlakoztak hozzá új és új tagállamok. Az EU az Amszterdami Szerződéssel emelte uniós keretek közé a schengeni vívmányokat.21 A schengeni együttműködés jelenlegi formájában 26 uniós tagállam közötti megerősített együttműködésnek minősül.22 A schengeni együttműködés keretében elfogadott legfontosabb szabályok az alábbi területeket érintik: • a személyek ellenőrzésének eltörlése a belső határokon; • közös szabályokat alkalmaznak az EU-tagállamok külső határain átkelő személyekre; Elérés: http://www.euvonal.hu/index.php?op=hirek&id=4161. (Letöltve: 2014.06.10.) A rendszerhez kapcsolódóan született továbbá a Bizottság 2008/602/EK határozata (2008. június 17.) a nemzeti interfészek, valamint a nemzeti interfészek és a központi VIS közötti kommunikációs infrastruktúra kifejlesztési szakaszban alkalmazott fizikai architektúrájának és az azokra vonatkozó követelményeknek a meghatározásáról. (HL 2008 L 194) 20 Keleti arab országok (Egyiptom, Libanon, Szíria, Jordánia, Palesztin Hatóság) 21 Lásd az Amszterdami Szerződéshez csatolt vonatkozó jegyzőkönyvet: Protocol integrating the Schengen Acquis into the Framework of the European Union (HL 1997 C 340/93) 22 A tagállamok közül az együttműködésben nem vesz részt (de egyes elemekben részt vehet és vesz is az Egyesült Királyság és Írország. A többi tagállam részt vesz a schengeni együttműködésben, de Dánia speciális helyzetben teszi ezt: az eredeti nemzetközi szerződések alapján, nemzetközi jogi alapon. Ciprus, Románia, Bulgária és Horvátország az együttműködésben részt vesznek, azonban még nem teljes jogú tagjai a schengeni térségnek – részvételük a Tanács erre vonatkozó döntésétől függ. Izland, Norvégia, Svájc és Liechtenstein nem uniós tagállamként szintén részt vesznek a schengeni együttműködésben, külön nemzetközi megállapodások alapján. 19


• harmonizálják a beléptetési feltételeket és a rövid távú tartózkodásra jogosító vízumokra vonatkozó szabályokat; • fokozott rendőrségi együttműködés (beleértve a határokon átnyúló megfigyelés és üldözés szabályait); • fokozott igazságügyi együttműködés gyorsabb kiadatási rendszer és a büntetőügyekben született ítéletek végrehajtásának átadása révén; • a Schengeni Információs Rendszer (SIS) létrehozása és fejlesztése.23 A tagállamok együttműködését a külső határok ellenőrzése terén a FRONTEX segíti.24

A legális migráció szabályozása Az Európai Unió célja az, hogy az illegális migrációt lehetőleg minél inkább megelőzze, a legális migrációt pedig minél jobban kezelje, menedzselje. Számos szekunder norma született, amely a legális migráció különböző aspektusait érinti.

Családegyesítés A családegyesítés a családi élet lehetővé tételének eszköze, amely segíthet kialakítani a harmadik országok állampolgárainak a tagállamba való beilleszkedését megkönnyítő társadalmi-kulturális stabilitást, és ez egyúttal a gazdasági és társadalmi kohézió elősegítését is szolgálja.25 A családegyesítés jogát a tagállami alkotmányok ismerik és védelmezik, ám a tagállami jogszabályok eltérő feltételeket tartalmaztak – a 2003/86/EK irányelv célja éppen ezért azon lényeges minimumfeltételek meghatározása, amelyeket minden tagállamnak biztosítani kell a területén jogszerűen

A SIS Európa legnagyobb informatikai rendszere, amely a belső határok eltörléséből és a külső határok megszigorított ellenőrzéséből eredő biztonsági kockázatokat hivatott kezelni, elsősorban a hatékony adatmegosztás eszközével. A SIS a Schengeni Térség államai által rögzített, mintegy 50 millió figyelmeztető jelzést (körözést) tartalmaz, amelyek száma havonta körülbelül 3 százalékkal nő. 2013. áprilisában kezdte meg működését a SIS II, a SIS modernizált változata, amelyben már lehetőség van biometrikus adatok kezelésére, új adatkategóriákat is kezel (lopott légi járművek, hajók, konténerek, értékpapírok), és képes egyes felvitt jelzések összekapcsolására (például személyek és járművek). Az európai elfogatóparancs szintén tárolható és megosztható rajta keresztül. (Lásd még adatvédelmi aspektusból: www.naih.hu/schengeni-informacios-rendszer.html) 24 A FRONTEX (azaz az Európai Unió Tagállamainak Külső Határain Való Operatív Együttműködési Igazgatásért Felelős Európai Ügynökség) az EU külső határai integrált igazgatásának javítása céljával jött létre a 2007/2004/EK rendelet által. A külső határok ellenőrzése és őrizete a tagállamok feladata és hatásköre, de a FRONTEX igyekszik megkönnyíteni és hatékonyabbá tenni e feladat ellátást, többek között az operatív együttműködés összehangolásával, integrált kockázatértékelési modell kialakításával, és gyorsreagálású határvédelmi csapatok kiküldésével (utóbbiakra azon tagállamokban lehet szükség, amelyek sürgető és rendkívüli nyomás alatt állnak, például az illegális bevándorlók tömeges beáramlása miatt). 25 A Tanács irányelve a 2003/86/EK családegyesítési jogról (HL 2003 L 251). 23

54 | mohay ágoston

tartózkodó személyeknek a családegyesítéssel összefüggésben. Az irányelv alkalmazásában a családegyesítés fogalma a következő: egy harmadik ország – egy tagállamban jogszerűen tartózkodó – állampolgára családtagjainak a tagállamba történő beutazása és ott tartózkodása a családi egység megőrzése érdekében, függetlenül attól, hogy a családi kapcsolat a családegyesítő beutazása előtt vagy azt követően jött létre. Nemcsak a bevándorláskor már meglévő, hanem újonnan alapított családra is kiterjed így a jogszabály. Az irányelvet akkor kell alkalmazni, ha a családegyesítő személy a tagállam által megadott, egy évig vagy annál hosszabb ideig érvényes tartózkodási engedéllyel rendelkezik, „megalapozott kilátásai vannak a letelepedési jogosultság megszerzésére”26, és e személy családtagjai harmadik ország(ok) állampolgárai. A személy „családtagjának” minősül a házastársa, valamint kiskorú gyermeke (örökbefogadott gyermeke is), feltéve, hogy a családegyesítő szülői felügyeleti joggal rendelkezik, és a kiskorú gyermek az ő eltartottja. A tagállamok engedélyezhetik továbbá a családegyesítést a családegyesítő vagy házastársa első fokú egyenes ági felmenő rokonai esetén, amennyiben az ő eltartottjai, és a származás szerinti országban nem részesülnek megfelelő családi támogatásban; továbbá a családegyesítő vagy házastársa felnőtt, de nem házas gyermekei esetén, ha egészségi állapotuk miatt képtelenek saját magukról gondoskodni. A családegyesítés keretében a tartózkodási engedély mellett a családtagok jogosultak részt venni az oktatásban, illetve munkát vállalni, vagy önálló vállalkozói tevékenységet folytatni.27 A tagállamok diszkrecionális szabályozási körébe tartozik viszont egy ún. átmeneti idő meghatározása, ami maximum 12 hónap lehet. Ez idő alatt korlátozható a munkavállalás és az önálló vállalkozói tevékenység végzése.28 Meghatározott, de maximum öt éves időtartamú tagállami tartózkodást követően a házastárs, az élettárs, és a nagykorú gyermek saját jogán is kérheti a tartózkodási engedélyt. Az irányelv minimumharmonizációt valósít meg, tág tagállami mozgásteret biztosítva. A huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkezők A 2003/109/EK irányelv29 a huzamos időre szóló tartózkodási engedéllyel rendelkező migráns személyek státuszával kapcsolatos. Az irányelv célja egyfelől, hogy meghatározza a tagállamok által a „huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező” jogállásnak, valamint az ehhez kapcsolódó jogoknak a harmadik országok olyan állampolgárai számára történő megadásának és visszavonásának feltételeit, akik jogszerűen tartózkodnak a tagállam területén, másfelől pedig, hogy szabályozza az

E kevéssé konkrét kitétel értelmezése a tagállamok feladata. Az oktatás magában foglalja az alap-, közép- és felső fokú képzést, vagy szakképzést, és ehhez kapcsolódóan pályaválasztási tanácsadáson, alap-tovább- és átképzésen való részvételre jogosít. 28 Lásd az irányelv 14. cikkét. 29 A Tanács 2003/109/EK irányelve (2003. november 25.) a harmadik országok huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező állampolgárainak jogállásáról (HL 2004 L 16) 26 27


ilyen jogállással rendelkező harmadik országbeli állampolgárok számára a tartózkodás feltételeit a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező jogállást megadó tagállamtól eltérő tagállamban. Az irányelv fogalmai szerint huzamos tartózkodási engedélyre az a harmadik országbeli állampolgár jogosult, aki megfelel az alábbi feltételeknek: • öt éven át folyamatosan és jogszerűen tartózkodik a tagállam területén, • rendszeres jövedelemmel rendelkezik, amely képes fedezni a maga és családja szükségleteit, • teljes körű egészségbiztosítással rendelkezik, • nem jelent fenyegetést a közrendre vagy a közbiztonságra.30

A tagállamok megkövetelhetik feltételként a megfelelő nyelvismeretet, mint az integrációt elősegítő tényezőt. A huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező személyek egy kedvező, tartós státuszba kerülnek, hiszen a legalább öt évre szóló tartózkodási engedélyük mindig megújítható. Az irányelv szabályozza a másik tagállamba költözés feltételeit is. A huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező személyek számos tekintetben az állampolgárokkal egyenlő bánásmódot élveznek, ilyenek egyebek között a munkavállalásra és önálló vállalkozói tevékenységre való jogosultság, az alkalmazási és a munkavégzési feltételek, az oktatás és szakképzés, a szakmai oklevelek, bizonyítványok és más képesítések elismerése, a társadalombiztosítás, szociális ellátás és szociális védelem, adókedvezmények, az egyesülési és társulási szabadság, a munkavállalókat vagy munkaadókat képviselő szervezet tagságába történő belépés szabadsága, vagy az érintett tagállam teljes területén való szabad tartózkodás, terén. A tagállamok ugyanakkor korlátozhatják is az egyenlő bánásmódot az irányelv alapján: az uniós norma nem garantálja a munkaerő-piaci hozzáférést 31, az oktatásban való részvételhez előírható nyelvtudás, a szociális ellátás és a szociális védelem terén az egyenlő bánásmód az alapellátásra korlátozható. Az irányelv védelmet biztosít a kiutasítás ellen is: csak akkor lehetséges a kiutasítás, ha az illető tényleges és kellően súlyos veszélyt jelent a közrendre vagy a közbiztonságra, és ebben az esetben is figyelembe kell venni, hogy az érintett személy mennyi ideje tartózkodik a tagállamban, mennyi idős, hogy a kiutasítás milyen következményekkel járna rá és a családjára nézve, és milyen a kapcsolata a származási és a tartózkodási helye szerinti állammal. A megerősített védelmet szolgálja a kiutasításról szóló döntés elleni bírói jogorvoslat lehetősége is.32 Lásd az irányelv 5-6. cikkét. 11. cikk (3) bek. a) pont: „A tagállam abban az esetben tarthat fenn korlátozásokat a munkavállalásra vagy az önálló vállalkozói tevékenységekre való jogosultságra vonatkozóan, ha a fennálló nemzeti vagy közösségi jogszabályokkal összhangban e tevékenységek a saját állampolgárai, az EU- vagy az EGT-polgárok számára vannak fenntartva.” 32 Lásd az irányelv 12. cikkét. 30 31

56 | mohay ágoston

Harmadik országból érkező magasan képzett munkavállalókra vonatkozó szabályok Az EU igyekszik a migrációt irányítani is, ezért a magasan képzett, harmadik országból érkező munkaerőre vonatkozóan speciális szabályokat alkotott. Az Európai Tanács által 2004-ben elfogadott Hágai Program tartalmazta, hogy a legális migráció fontos szerepet fog játszani a tudásalapú európai gazdaság megerősítésében. Az Unió arra törekszik, hogy vonzóbbá váljon a magasan képzett bevándorló munkaerő számára, ezért a Tanács elfogadta a harmadik országbeli állampolgárok magas szintű képzettséget igénylő munkavállalás céljából való belépésének és tartózkodásának feltételeiről szóló 2009/50/EK irányelvet, azaz a „kék kártya-irányelvet”. 33 Az irányelv célja, hogy a harmadik országbeli állampolgárok három hónapnál hos�szabb időtartamra, magas szintű képzettséget igénylő munkavállalás céljából történő befogadásának és mozgásának elősegítésével hozzájáruljon az előbbi célkitűzések eléréséhez és a munkaerőhiány megoldásához annak érdekében, és fenntartsa az Unió versenyképességét és gazdasági növekedését. 34 Az irányelv – összhangban az EUMSz 79. cikk (5) bekezdésével – nem érinti a tagállamok azon jogát, hogy meghatározzák, hogy harmadik országok hány olyan állampolgárát engedik be területükre, akik magas szintű képzettséget igénylő munkavállalás céljából érkeznek. Az „EU kék kártya” elnevezésű engedély birtokosát valamely tagállam területén tartózkodásra és munkavégzésre jogosítja fel. A kék kártyát igénylő migránsnak (egyebek mellett) tényleges munkaszerződést vagy kötelező érvényű állásajánlatot kell tudnia felmutatnia olyan bérrel, amely az érintett tagállamban a bruttó éves átlagbér legalább másfélszerese (bizonyos szakmákban 1,2-szerese).

Harmadik állam állampolgárságával rendelkező diákokra, kutatókra vonatkozó speciális szabályok A harmadik országok állampolgárai tanulmányok folytatása, diákcsere, javadalmazás nélküli gyakorlat, illetve önkéntes szolgálat céljából történő beutazására speciális feltételek vonatkoznak.35 Az EU egyik kiemelkedő célkitűzésének tekinti, hogy a világ legkiemelkedőbb tanulmányi és szakképzési központjává váljon, e megfontolásnak pedig fontos eleme a harmadik államok polgárainak tanulmányi célú migrációja az Unióban. A tanulmányi migrációt (amely vonatkozhat a felső- és a középfokú oktatásban résztvevőkre egyaránt) az EU átmenetiként kezeli (Lékó, 2009: 57). A tudományos kutatókra vonatkozóan pedig megszületett a harmadik országbeli állampolgároknak az Unió területén folytatott tudományos kutatás céljából való fogadására vonatkozó külön eljárásról szóló irányelv. 36 Ezen irányelv lehetővé teszi, hogy har HL 2009 L 155 Lásd az irányelv preambulumának 7. cikkét. 35 2004/114/EK irányelv (HL 2004 L 375) 36 2005/71/EK irányelv (HL 2005 L 289) 33

34


madik ország kutatói könnyített eljárással kapcsolódhassanak be európai kutatási programokba, egyúttal támogatja a kutatók visszatérését is, hogy az állampolgárságuk szerinti állam fejlődéséhez is hozzájárulhassanak szakmai képességeik által. 37

A külföldieknek szóló tagállami tartózkodási engedélyek formátumának egységesítése Kiemelkedő fontosságú az Unió számára, hogy az egyes tagállamokban kiadott tartózkodási engedélyek egységes formátuma tartalmazza az összes szükséges információt és magas szintű műszaki szabványoknak feleljen meg, különösen a hamisítás és meghamisítás elleni védelem tekintetében. Ez hozzájárul az illegális bevándorlás és tartózkodás megelőzéséhez, az e jelenségek elleni küzdelemhez is. A formátumnak alkalmasnak kell lennie arra, hogy az összes tagállam használhassa, és mindenki által felismerhető, összehangolt és szabad szemmel is látható biztonsági jellemzőkkel kell rendelkeznie. Ennek érdekében született meg az 1030/2002/EK rendelet a harmadik országok állampolgárai tartózkodási engedélye egységes formátumának megállapításáról. 38 A tagállamok által harmadik országok állampolgárai számára kiadott tartózkodási engedélyeket ennek köszönhetően egységes, kártyaformátumú alakban állítják ki. Tartózkodási engedély alatt értendő a tagállamok hatóságai által kiadott bármely engedély, amely lehetővé teszi, hogy egy harmadik ország állampolgára jogszerűen tartózkodjon a területén (kivéve a vízumokat és a menedékjog iránti kérelem elbírálása időtartamára kiadott engedélyeket). E jogszabályt módosította a 380/2008/EK rendelet, amely kiegészítette a formátum szabályait a biometrikus adatok tárolására vonatkozó rendelkezésekkel.39

Összevont engedély irányelv Az Európai Parlament és a Tanács 2011-ben azért alkotta meg az összevont engedély irányelvet (2011/98/EU40), hogy egyszerűsítse a migráns munkavállalók helyzetét: az összevont engedély egyetlen közigazgatási rendelkezésben egyesíti a tartózkodási és a munkavállalási engedélyt. További célkitűzése az irányelvnek, hogy az összevont engedéllyel rendelkezők számára meghatározott jogok és ellátások tekintetében egyenlő bánásmód legyen biztosítva. Az irányelv alapján egységes eljárásban kell kiadni az összevont engedélyt, csökkentve az eljárási, adminisztrációs terheket, amelyek a migránsokra nehezednek.

Mindkét irányelv kapcsán elkészült egy módosító tervezet a Bizottság részéről. [Javaslat: az Európai Parlament és a Tanács irányelve a harmadik országbeli állampolgárok kutatás, tanulmányok folytatása, diákcsere, javadalmazás ellenében végzett és javadalmazás nélküli gyakorlat, önkéntes szolgálat, valamint au pair munkavégzés céljából történő beutazásának és tartózkodásának feltételeiről. COM (2013) 0151 final] 38 HL 2002 L 157. A rendelet a 97/11/IB tanácsi együttes fellépést (HL 1997 L 7) váltotta fel. 39 HL 2008 L 115 40 HL 2011 L 343 37

58 | mohay ágoston

Az irányelv személyi hatálya kiterjed azt alábbiakra: 1. valamely tagállamban munkavállalási célú tartózkodás iránti kérelmet benyújtó harmadik országbeli állampolgárok; 2. olyan harmadik országbeli állampolgárok, akiknek tartózkodását valamely tagállamban az uniós vagy nemzeti jog alapján munkavállalástól eltérő célra engedélyezték, akik munkát vállalhatnak, és akik tartózkodási engedéllyel rendelkeznek;) 3. olyan harmadik országbeli állampolgárok, akiknek tartózkodását valamely tagállamban az uniós vagy nemzeti jog alapján munkavállalás céljából engedélyezték.41

Az irányelv természetesen nem érinti azt a helyzetet, hogy a munkaerőpiachoz való hozzáférés engedélyezése tagállami hatáskör marad, ezt jól érzékelteti az irányelv azon rendelkezése, mely alapján az összevont engedély iránt benyújtott kérelem elfogadhatatlannak nyilvánítható pusztán a munkavállalási céllal érkezett és befogadott harmadik országbeli állampolgárok nagy számára hivatkozva – ezen az alapon a kérelmet nem is szükséges érdemben elbírálni (8. cikk).

A legális bevándorlók szociális helyzete (több tagállam érintettsége esetén) A legális bevándorlók szociális helyzete a migrációs jog egy igen fontos kérdése. Az uniós szabályozás azonban csak egy speciális helyzetre vonatkozik e körben: olyan migránsokra, akik egyik uniós tagállamból egy másikba vándorolnak tovább (unión belüli, másodlagos migráció). A 859/2003/EK rendelet utaló jelleggel szabályoz: az uniós polgárok szociális helyzetét szabályozó jogszabályok alkalmazását terjeszti ki harmadik államok állampolgáraira: az 1408/71/EGK rendelet42 a tagállami szociális rendszereknek az Unión belül mozgó munkavállalókra és családtagjaikra történő alkalmazásáról szól, az 574/72/EGK rendelet43 pedig az e rendelet végrehajtására vonatkozó szabályokat tartalmazza. Ezt megelőzően a harmadik államok polgárai az ezredfordulóig csak az uniós polgár családtagjaként lehettek a rendelet jogosultjai (Gyulavári–Gellérné Lukács, 2005: 59). Meg kell jegyezni ugyanakkor, hogy az irányelv széles körben kizár saját hatálya alól személyeket (pl. uniós polgárok családtagjai, kiküldetésben lévő harmadik országbeli állampolgárok, vállalaton belül áthelyezett munkavállalók, idénymunkások, stb.) – lásd a jogszabály 3. cikk (2) bekezdését. 42 A Tanács 1408/71/EGK rendelete a szociális biztonsági rendszereknek a Közösségen belül mozgó munkavállalókra és családtagjaikra történő alkalmazásáról (HL 1971 L 149). A rendeletet az uniós tagállamok állampolgárai tekintetében 2010-ben a 883/2004/EK rendelet (HL 2004 L 200) váltotta fel. Azonban továbbra is az 1408/71/EGK rendelet alkalmazandó az Európai Unión kívüli országoknak az EU területén jogszerűen tartózkodó állampolgárai tekintetében. 43 A Tanács 574/72/EGK rendelete a szociális biztonsági rendszereknek a Közösségen belül mozgó munkavállalókra és családtagjaikra történő alkalmazásáról szóló 1408/71/EGK rendelet végrehajtására vonatkozó szabályok megállapításáról (HL 1972 L 74) 41


Azok a nem uniós állampolgárok, akik egy tagállamban jogszerű lakóhellyel rendelkeznek, de nemcsak egy tagállammal van kapcsolatuk, a 859/2003/EK rendelet alapján az 1408/71/EGK rendelet személyi hatálya alá kerültek. A jogszerű lakóhellyel rendelkezés előfeltételét képezi e rendelkezések alkalmazásának – mindebből következően a nemzeti jogtól függ, hogy mikor rendelkezik egy harmadik országbeli állampolgár jogszerű lakóhellyel, és ettől függenek szociális biztonsági jogai is (Uo.: 60). A harmadik államok polgárainak is meg kell felelniük az uniós polgárokra vonatkozó, a „határon átnyúló elem” szükségességét jelentő feltételnek. A két feltétel konjunktív. (Az Unió egyébként a szociális juttatások terén még a tagállami állampolgárok kapcsán sem törekszik egységes, uniós társadalombiztosítási rendszer létrehozására, célja sokkal inkább a koordináció.) A tagállamokban az ellátások fajtái, jogosultsági feltételei és mértéke eltérőek lehetnek, ez a tagállam döntésétől függ.

Idénymunkások bevándorlása Az EU legális migrációs jogának legújabb fejleménye a harmadik országbeli állampolgárok idénymunkásként való munkavállalás céljából történő belépésének és tartózkodásának feltételeiről szóló irányelv.44 A „szezonális”, ideiglenes migráns munkavállalás speciális területe kapcsán az irányelv a beutazásra és tartózkodásra vonatkozóan méltányos és átlátható szabályokat kíván lefektetni, és meghatározza az idénymunkások jogait. Egyúttal biztosítékokat is tartalmaz annak megakadályozása érdekében, hogy az ideiglenes munkavállalás és tartózkodás az engedélyezettnél tovább tartson. Az irányelv implementációja során a tagállamok határozzák meg azon foglalkoztatási ágazatok listáját, amelyek idénymunkáról van szó, a lista módosítható (a Bizottságot tájékoztatni kell). Az irányelv nemzeti átültetésének 2016. szeptember 30-ig kell megtörténnie. Az illegális migráció szabályozása Az illegális migráció önmagában is szertágazó, komplex témakör, amely a büntetőügyi együttműködéssel szorosan összefügg, ehelyütt ezért csak rövid bemutatására szorítkozom. Az Unió legfontosabb célja a prevenció és az embercsempészet elleni küzdelem. Az illegális migráció útját választó személyek kiszolgáltatott helyzetben vannak, e jelenség kizsákmányolására transznacionális bűnözői csoportok „szakosodtak”. Az Unió hangsúlyozottan küzd az illegális migráció ellen, többek között rendőrségek és igazságügyi szervek bűnügyi együttműködése útján. Ehhez kapcsolódóan a migráció legális és illegális formája közötti összefüggéseket (pl. a legális migrációt érintő egységes, relatíve kedvező szabályok is hozzájárulhatnak az illegális migráció csökkentéséhez) sem szabad figyelmen kívül hagyni. Az illegális

2014/36/EU irányelv a harmadik országbeli állampolgárok idénymunkásként való munkavállalás céljából való belépésének és tartózkodásának feltételeiről (HL 2014 L 94). A jogszabály 2014 februárjában született meg.

44

60 | mohay ágoston

bevándorlás elleni küzdelem legfontosabb elemeit a külső határok egységes védelme és az illegális bevándorlók hazatelepítése jelenti. Az Unió jogszabályokat bocsátott ki a harmadik országok illegálisan tartózkodó állampolgárainak visszatérésével kapcsolatban a tagállamokban használt közös normákról és eljárásokról, a harmadik országok állampolgárainak kitoloncolásáról hozott határozatok kölcsönös elismeréséről45 (ez lehetővé teszi az olyan kitoloncolási határozat elismerését, amelyet valamely tagállam illetékes hatósága hozott harmadik országnak egy másik tagállam területén tartózkodó állampolgára ellen). A kényszerített visszatéréshez kapcsolódó uniós jogi szabályozáshoz tartozik a légi úton történő kiutasítás céljából történő átszállítás eseteiben biztosított segítségnyújtásról szóló irányelv46, és a harmadik államok kiutasított állampolgárainak két vagy több tagállam területéről történő kitoloncolására szolgáló közös légi járatok szervezéséről47 szóló határozat. Az Amszterdami Szerződést követően az Unió számos országgal kötött ún. visszafogadási megállapodást, amelyek célja az illegálisan az Unió területén tartózkodó személyek hazatérésének, és hazaszállításának megkönnyítése. 48 A Bizottság a megállapodások megkötése érdekében felajánlhat bizonyos ösztönzőket (pl. a vízumok megadásának megkönnyítése, együttműködés a jogalkalmazás területén, pénzügyi és műszaki támogatás nyújtása) ezen államoknak. Az EU igyekszik megerősíteni a jogellenes be- és átutazáshoz, valamint a jogellenes tartózkodáshoz történő segítségnyújtás elleni küzdelem büntetőjogi kereteit is a tagállamok jogában, továbbá a személyfuvarozók vonatkozó felelőssége, és az illegális migránsokat foglalkoztató munkáltatókkal szembeni szankciók kapcsán is születtek uniós normák, döntően irányelvek. Az Unió migrációs jogát befolyásoló egyéb tényezők Az Unió a bel- és igazságügyi együttműködés területén már 1999 óta többéves stratégiai dokumentumok alapján végzi tevékenységét. A szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség megvalósítására vonatkozó stratégiai jelentőségű politikai irányvonalakat az Európai Tanács határozza meg. Ilyen dokumentum volt a Tamperei Program (1999–2004), majd a Hágai Program (2004–2009).49 A legutób-

2001/40/EK irányelv (HL 2001 L 149). Ehhez kapcsolódik a 2001/40/EK irányelv alkalmazásából adódó pénzügyi aránytalanságok kiegyenlítését célzó kritériumok és gyakorlati szabályok megállapításáról szóló 2004/191/EK határozat (HL 2004 L 60) 46 2003/110/EK irányelv (HL 2003 L 321) 47 2004/573/EK határozat (HL 2004 L 261) 48 Ilyen megállapodás van hatályban Albániával, Macedónia Volt Jugoszláv Köztársasággal, Montenegróval, Szerbiával, Bosznia-Hercegovinával, Marokkóval, Makaóval, Sri Lankával, Hong Konggal, Pakisztánnal, Ukrajnával, Algériával, Kínával, Törökországgal és Oroszországgal. Elérés: http://europa. eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=MEMO/05/351&format=HTML&aged=1&language=EN &guiLanguage=en (Letöltve: 2014.06.10.) 49 E programokról lásd: Szalayné, 2009: 11-16. 45


bi, immár érvényességének végéhez közelítő politikai dokumentum a Stockholmi Program (2010–2014), 50 amely a felelősségvállalás, a szolidaritás és a partnerség Európájáról beszél a migráció és a menekültügy kapcsán. 51 A Program szerint olyan átfogó és fenntartható európai migrációs és menekültügyi politikai keret kidolgozása szükséges, amely a szolidaritás jegyében megfelelően és proaktív módon kezelheti a migrációs áramlásban tapasztalható ingadozásokat, valamint megoldhatja az olyan (krízis)helyzeteket, mint amelyek az Unió a déli külső határain tapasztalhatóak. Növelni kell továbbá a bevándorláspolitika és más uniós szakpolitikák közötti koherenciát – különösen fontos ez a törekvés a külpolitika, a fejlesztési politika, a kereskedelmi, a foglalkoztatási, az egészségügyi és az oktatási politika vonatkozásában. Egészen más jogi természetű, de szintén releváns dokumentumok az Unió egyes nemzetközi megállapodásai (ezek nagy részét még az EU jogelődje, az EK kötötte). A legális migráció kérdése szempontjából kiemelkedő fontosságúak a társulási megállapodások (ilyen legkorábban Törökországgal született 1963-ban) és az EGTmegállapodás, de relevánsak a partnerségi és stabilitási megállapodások is. E megállapodás-típusok az 1960–1970-es évektől kezdődően elsősorban az adott állammal vagy térséggel folytatandó gazdasági, kereskedelmi és politika kapcsolatokat kívánják fejleszteni és emellett bizonyos szociális vetületekkel is foglalkoztak (pl. munkaerő-mobilitás, szociális biztonság koordinációja) (Gyeney, 2014: 213). Az Unió ilyetén nemzetközi megállapodásai általában az általánoshoz képest valamilyen preferenciális elbánást biztosítanak az Unióval szerződő államokból érkező migráns személyeknek. Harmadik országok állampolgárainak a legelőnyösebb státuszt jelenleg az EGT-megállapodás és a Svájc-EU megállapodás biztosítják, lényegében az uniós polgárokéval azonos jogokat nyújtva a személyek szabad mozgása terén ezen államok polgárainak.52 A Stockholmi Program – a polgárokat szolgáló és védő, nyitott és biztonságos Európa (HL 2010 C 115) Fontos adalék a Stockholmi Program történetéhez, hogy az Európai Tanács 2008 októberében elfogadta az ún. Európai Bevándorlási és Menekültügyi Paktumot, amely azt hivatott kifejezni, hogy a tagállamok „a bevándorlás jelentette kihívásoknak és lehetőségeknek megfelelő, igazságos, hatékony és koherens politikát folytassanak.” A közös migrációs és menekültügyi politika alapja a Paktum értelmében a tagállamok közötti szolidaritás és a harmadik országokkal való együttműködés. A Paktum kihangsúlyozza, hogy a közös politikának a migrációs áramlások megfelelő kezelésén kell alapulnia, ami a fogadó ország, a származási ország és a migránsok érdekes is egyaránt. Hangsúlyozni kell, hogy a 2008-as Paktum (amely elsősorban francia kezdeményezésre került ebben a formában az Európai Tanács fóruma elé) egy politikai természetű dokumentum, tehát szintén nem jogilag kötelező norma. A Paktum mindazonáltal a 2009-ben elfogadott Stockholmi Program vonatkozó részeinek alapjául szolgált. 52 Az Európai Gazdasági Térség az Unió tagállamait, valamint Lichtensteint, Norvégiát és Izlandot foglalja magába (Megállapodás az Európai gazdasági térségről, HL 1994 L 1, 572. o.). Svájc és az EU viszonylatában a személyek szabad mozgását az Európai Közösség és tagállamaik és a Svájci Konföderáció között a személyek szabad áramlásáról szóló megállapodás rendezi (HL 2002 L 114, 6. o.) Rövid elemzését lásd: Gyeney, 2014: 214-215. 50 51

62 | mohay ágoston

Záró gondolatok A nemzetközi migráció szabályozása nehezen kezelhető kihívást jelent a modern államoknak. A nemzetközi jogi szabályozási szint nehézségeit nemcsak a migrációs jelenségek komplexitása, hanem az államok kötelező közös szabályok lefektetésétől való távolságtartása is fokozza. A migrációra vonatkozó fellépés azonban korántsem egységes, köszönhetően annak is, hogy az államokat igen eltérő módon és intenzitással érinti a népességmozgás. A migráció megfelelő szabályozására és menedzselésére mindenképpen szükség van ahhoz, hogy humánus körülmények között, rendezetten és mindenki számára előnyös módon valósuljon meg ez a jelenség – a nemzetközi migráció ugyanis a szabályozás meglététől/hiányától és minőségétől függetlenül jelen van, és valószínűsíthető, hogy intenzitása tovább növekszik az elkövetkezendő évtizedekben.53 Ami az Uniót illeti, látható, hogy igen nagyszámú jogszabály született a migráció legális és illegális változatára vonatkozóan is.54 Ugyanakkor a tagállamok, noha szupranacionális szintre emelték az egész bel- és igazságügyi együttműködést, még mindig vonakodnak bevándorlási szabályaikat egységesíteni, ezért az uniós migrációs jog (főként a legális bevándorlásra vonatkozó jog) leginkább minimumharmonizációt visz véghez (Uo.: 461). Az uniós migrációs jog problémája az is, hogy meglehetősen fragmentált, a számos különböző norma nem minden esetben alkot teljességgel koherens rendszert. A migránsok számára is nehezen átlátható, bonyolult és komplex a szabályozás. E probléma szempontjából előrelépést jelenthetne egy egységes uniós bevándorlási kódex elfogadása, amelyet a Stockholmi Programhoz kapcsolódó cselekvési tervben az Európai Bizottság elő is irányzott, egy világosabb és koherensebb jogi helyzet teremtése érdekében. Ez az egységesített kódex mindazonáltal egyelőre csak egy lehetőség.55 A szekunder uniós normák mellett figyelemmel kell lenni arra is, hogy ezeket (illetve a társulási megállapodásokat) az Európai Unió Bírósága értelmezi, adott esetben jogfejlesztést is végezve. Ehelyütt terjedelmi okokból csak utalok arra, hogy

Ennek okai között megemlíthetők a növekvő demográfiai különbségek, a környezeti változások, a technológiai forradalom további fokozódása vagy a globális gazdasági rend egyes összefüggése is. Lásd: IOM, 2010: 1; 3. 54 Az elemzett jogszabályok mellett tárgyalás alatt van egy újabb norma: a harmadik országbeli állampolgárok vállalaton belüli áthelyezés keretében történő belépésének és tartózkodásának feltételeit meghatározó irányelvtervezet [COM (2010) 378 végleges] célja, hogy megkönnyítse a vállalkozásokon belüli „szakértelemtranszfert” mind az Unióba irányulóan, mind az Unión belül, és hogy ezáltal hozzájáruljon az EU versenyképességének növeléséhez és kiegészítse az EU 2020 stratégiai céljainak megvalósítása érdekében hozott uniós intézkedéseket. Lásd bővebben: Töttős, 2014: 89-106. 55 Elérés:http://ec.europa.eu/smart-regulation/impact/planned_ia/docs/2011_home_007_eu_immigration_ code_en.pdf. (Letöltve: 2014.06.10.) A Bizottság egyelőre még képlékeny tartalmú és bizonytalan sorsú kezdeményezése mellett Steve Peers jogászprofesszor, a Statewatch kutatója készített egy magántervezetet az uniós bevándorlási kódexet illetően. Lásd: Peers, 2012. 53


a Bíróság számos figyelemreméltó ítéletet hozott uniós polgárok harmadik országbeli állampolgárságú családtagjainak „járulékos” (azaz az uniós polgár családtag uniós polgári státuszához kapcsolódó) tartózkodási jogát illetően.56

1.

Milyen kormányközi szervezetek foglalkoznak a nemzetközi népességmozgás jelenségével?

3.

Mi volt az uniós Kék Kártya bevezetésének célja?

2. 4.

5.

Mitől függ, hogy az Európai Unió mely kérdéseket szabályozhat, és melyeket nem a migráció terén? Milyen előnyöket jelenthet az ún. összevont engedély a migráns munkavállalók számára?

Hogyan befolyásolhatják az Európai Unió nemzetközi megállapodásai az uniós bevándorlási politikát?

Felhasznált irodalom Berta, Krisztina – Molnár, Tamás – Töttős, Ágnes (2012): A migráció nemzetközi és európai uniós jogi szabályozása: a laza univerzális keretektől az átfogó, egységes EU-szakpolitikáig. Migráció és Társadalom, 2012, No. 2. Elérés: http://rendeszet.hu/folyoirat/2012/2/ migr%C3%A1ci%C3%B3-nemzetk%C3%B6zi-%C3%A9s-eur%C3%B3pai-uni%C3%B3sjogi-szab%C3%A1lyoz%C3%A1sa-laza-univerz%C3%A1lis-keretekt%C5%91l-az(Letöltve: 2014.06.10.) Bruhács, János (1999): Nemzetközi Jog II. Különös rész. Dialóg-Campus, Budapest. Chalmers, Damian – Davies, Gareth – Monti, Giorgio (2010): European Union Law (Second Edition), Cambridge University Press, 2010, 495. o. Colette, Elizabeth – Münz, Rainer (2010): The Future of European Migration: Policy Options for the European Union and its Member States (WMR 2010 Background Paper), International Organization for Migration. Gyeney, Laura (2014): Legális bevándorlás az Európai Unióba, különös tekintettel a családi élet tiszteletben tartásának jogára. Pázmány Press, Budapest. 56

Lásd egyebek mellett a C-200/02. sz. Zhu és Chen kontra Secretary of State for the Home Department ügyet [EBHT 2004., I-9925. o.], a C-34/09. sz. Zambrano kontra Office national de l’emploi ügyet [EBHT 2011., I-01177. o.] és a C-434/09. sz. McCarthy kontra Secretary of State for the Home Department ügyet [EBHT 2011., I-3375. o.] és a C-256/11. sz. Dereci et al kontra Bundesministerium für Inneres ügyet [A Bíróság 2011. november15-én hozott ítélete, EBHT-ben még nem tették közzé.

64 | mohay ágoston

Gyulavári, Tamás – Gellérné Lukács, Éva (2005): A legális és az illegális bevándorlók jogai az Európai Unióban, Európai Tükör, 2005. No. 4. IOM (2010): The Future Of Migration: Building Capacities For Change, International Organization for Migration, Geneva. Karoliny, Eszter – Mohay, Ágoston (2009): A nemzetközi migráció jogi keretei, Itt vagyunk! – Európai Integrációs Alap Projekt, Pécs. Elérés: http://ittvagyunk.eu/application/ essay/37_1.pdf (Letöltve: 2014.06.10.) Klein-Solomon, Michele (2005): International Migration Management through Inter-State Consultation Mechanisms, International Organisation for Migration. Elérés: http:// www.iom.int/jahia/webdav/site/myjahiasite/shared/shared/mainsite/microsites/rcps/ expert_paper_rcp.pdf (Letöltve: 2014.06.10.) Lékó, Zoltán (ed.) (2009): A migrációs jog kézikönyve, Complex, Budapest. Peers, Steve (2012): A proposal for an EU Immigration Code. Satewatch. Elérés: http:// www.statewatch.org/analyses/no-167-immigration-code-steve-peers.pdf (Letöltve: 2014.06.10.) Szalayné, Sándor Erzsébet (2009): Bevándorlási politika az Európai Unióban és Magyarországon, Itt vagyunk! – Európai Integrációs Alap Projekt, Pécs. Elérés: http://www.ittvagyunk. eu/application/essay/91_1.pdf (Letöltve: 2014.06.10.) Szűcs Lászlóné, Siska Katalin (2008): Nemzetközi menekültjog, migráció és menedékjog a magyar és az uniós jogban (kézirat), Debrecen. Elérés: http://www.law.klte.hu/jati/ tanszekek/nemzetkozi/tse/tse_nki_lev_es_nappalieloadas_menedekjog_08-09-1.pdf (Letöltve: 2014.06.10.) Töttős, Ágnes (2014): Merre tart az Európai Unió legális migrációs politikája? Az Európai Unió legális migrációs politikájának hangsúlyeltolódása, különös tekintettel a munkavállalási célú migrációra. Doktori értekezés. Elérés: http://doktori-iskola.ajk.pte.hu/files/ tiny_mce/File/Vedes/Tottos_Agnes/Tottos_Agnes_Ertekezes_nyilvanos_vedesre.pdf (Letöltve: 2014.06.10.)

A nemzetközi migráció jogi aspektusai, különös tekintettel a legális migráció szabályozására az Európai Unióban

Recommend Documents