Pro Publico Bono Online Támop Speciál 2011
Közigazgatástudományi Kar
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
KRISTÓ KATALIN A MINISZTERELNÖKI HÁTTÉRAPPARÁTUS NAGY-BRITANNIÁBAN*
A brit közigazgatás központjában két meghatározó koordinatív szerv található: a Prime Minister’s Office és a Cabinet Office. Azok a személyek, akik e szervezetek kulcspozícióit töltik be, a brit állam legkiemelkedőbbjei. Azok a színterek, ahol e vezetők a politikai diskurzust megvalósítják, a politikai döntéshozatal csúcsát jelentik. Ezek a szervek, személyek és színhelyek a végrehajtó hatalom magját képezik, melyet a britek gyakran informálisan a kormányzat központjának neveznek (Centre of Government). Jelen tanulmányban egy rövid általános kormányzatról szóló bevezetőt követően a Prime Minister’s Office és a Cabinet Office bemutatására tesz kísérletet a szerző, ismertetve azok szervezetét, az utóbbi időkben bekövetkezett főbb reformjait és egymáshoz való viszonyukat. 1. Nagy-Britannia kormányának általános vonásai1 A kormány vagy kormányzat fogalma Nagy-Britanniában tágabb értelemben használatos: jelenti egyrészt az uralkodót kormányzati tevékenysége vonatkozásában, másrészt a minisztereket, államtitkárokat, vagyis a központi igazgatás vezetőit. A kontinentális értelemben vett kormány a szigetországban a szűkebb körű kabinettel azonosítható, mely a kormányzat legfőbb döntéshozó testülete és melynek élén a miniszterelnök áll.2 Az angol kormányt az ötévenként sorra kerülő alsóházi választásokon legsikeresebben szereplő politikai párt alakíthatja meg. A kabinet tagjai és más miniszterek nagyobbrészt a parlament választott tagjai, de legfeljebb 95 kormányzati miniszter lehet a parla-
Ez a tanulmány a Budapesti Corvinus Egyetem 4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005. számú TÁMOP program [Társadalmi Megújulás Operatív Program] Hatékony állam, szakértő közigazgatás, regionális fejlesztések a versenyképes társadalomért alprojektjében, a „Közigazgatási szervezet és ekormányzás” műhelyben készült. A műhely (kutatócsoport) vezetője: Imre Miklós. A tanulmányt szakmai szempontból lektorálta: Tamás András egyetemi tanár (BCE). A szerző egyetemi tanársegéd (BCE Közigazgatás-tudományi Kar); elérhetősége:
[email protected]. 1 Az 1. fejezet az 1.2 pontig Dr. Imre Miklós és a szerző közös tanulmányán alapul. IMRE-KRISTÓ (2011): Az Egyesült Királyság közigazgatása. (megjelenés alatt) 2 CHRONOWSKI N. (2007): Nagy Britannia és Észak-Írország Egyesült Királysága. Európai kormányformák rendszertana. Budapest, HVG-ORAC, pp 179 *
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
2
ment (Képviselőház) tagja. Szokásjogi alapon a miniszterelnöknek az Alsóház tagjának kell lennie. A 20. században általában egy párt rendelkezett a parlamenti helyek abszolút többségével, és ennek a pártnak a tagjai töltötték be a minisztériumi vezető tisztségeket. Kivételesen fordult csak elő, hogy több pártból alakult kormány irányította az országot. A 2010es általános választásokat követően azonban megalakult a brit politikatörténet első kétpárti konzervatív-liberális kormánya, és a II. világháború utáni időszak első brit koalíciós kabinetje. A kormány felelős a parlamentnek azon konvenció alapján, amely szerint a miniszterek a parlamentnek tartoznak felelősséggel mind a saját döntéseikért, mind az általuk vezetett közigazgatási szervezet tevékenységéért. A brit kormány jóval nagyobb autonómiával rendelkezik, mint általában a fejlett államok kormányai. A miniszterek és a kormánytisztviselők a Korona és nem a parlament hivatalnokai. Az alsóház csak akkor ülhet össze, ha a miniszterelnök javaslatára az uralkodó összehívja. Ezzel kapcsolatban a miniszterelnök tevékenységeit is befolyásoló korlátozás, hogy az alsóháznak tizenkét havonta legalább egy alkalommal össze kell ülnie. Ugyancsak a miniszterelnök javasolhatja az uralkodónak a parlament berekesztését. 1.1 A kormány jellege, működése Az angol kormány a kabinet típusú kormányzás mintaszervezete. A kabinet egy olyan testület, amely meghatározza a kormány politikáját és koordinálja a minisztériumok munkáját. Tevékenységéért együttesen felelős a parlamentnek. A kabinet konvenciókon nyugszik és tevékenységét törvények nem szabályozzák részletesen. Napjainkban a kabinet a vezető miniszterek bizottsága, amelynek taglétszáma változhat. A szokásjog szerint a miniszterelnök a Királynő tanácsadója minden kabinet kinevezésben és elbocsátásban. Az uralkodónak nincs joga a vétóhoz. Elméletben a miniszterelnök bárkit kinevezhet a kabinetbe, de a gyakorlatban a miniszterelnök saját pártjának tagjait teszi kabinet-taggá. Ezek többsége az Alsóház tagja kell hogy legyen. A miniszterelnök és a miniszterek kapcsolatát sem törvény, sem szokás nem határozza meg. Az idők során fokozatosan vált tradícióvá, hogy az uralkodó a kabinet tagjait a miniszterelnök javaslatára nevezi ki és menti fel. Azt, hogy a kabinet működésében a kabinet-elv, vagy a kancellár-elv lesz-e meghatározó, a miniszterelnök személyisége és a kormánypárt egysége, vagy megosztottsága határozza meg. Az utóbbi évtizedekben a miniszterelnök domináns szereppel bírt a kabinet működése szempontjából, ez azonban változhat a politikai helyzetnek megfelelően.3 A minisztériumot érintő kérdésekben a nem kabinet tag minisztereket is meghívják az ülésre.
CHRONOWSKI N. (2007): Nagy Britannia és Észak-Írország Egyesült Királysága. Európai kormányformák rendszertana. Budapest, HVG-ORAC, pp 190. 3
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
3
A kabinet változó összetételű tagjait – néhány kivétellel – a kormányfő szabadon határozhatja meg. A miniszterelnök a kabinet tagjainak meghatározásával arról is dönt, hogy mely minisztériumok nyernek képviseletet a kabinetben. Hagyományosan a kabinet tagja a pénzügyekkel, a védelemmel, a kül- és nemzetközösségi ügyekkel, a belügyekkel foglalkozó miniszter, a lordkancellár és a Képviselőház vezetője. A legtöbb kabinetminiszter secretary of state („államtitkár”) elnevezést visel.4 A másik jellegzetessége a kabinetkormánynak, hogy tagjai nem egyenjogúak. A kabinet egységét a kollektív felelősség tartja fenn. A kabinet kollektíve és az egyes miniszterek egyénileg is felelősek a parlamentnek. Az egyéni felelősség kétirányú: egyrészt kiterjed tárcájuk politikájára és igazgatására, másrészt személyes vezetői tevékenységükre és magatartásukra. A kollektív felelősség körében alkotmányos szokás, hogy a bizalmi szavazás elvesztése vagy a bizalmatlansági indítvány megszavazása nyomán a kabinet köteles lemondani. A miniszterelnök kivételesen felfüggesztheti a kormány (kabinet) kollektív felelősségét.5 1.2 A kormányfő A kormány feje a miniszterelnök, akit az uralkodó nevez ki. A vonatkozó szokásjog szerint az uralkodó kéri fel a választásokon az alsóházban többséget szerzett politikai párt vezetőjét a kormányalakításra. Új miniszterelnök kinevezésére több okból kerülhet sor: a korábbi miniszterelnök halála, előrehaladott életkora, lemondása okán, az általános választások eredménye következtében, a kabinet, a kormány, a párt vagy a parlamenti többség támogatásának elvesztése miatt, vagy ha a kormánypárt új elnököt választ. A miniszterelnök a hagyományok szerint a kincstár első lordja és a közszolgálati miniszter. A brit miniszterelnök – éles ellentétben azzal, hogy a régi közjogi tradíciók szerint primus inter pares – számos szempontból nagyobb hatalommal rendelkezik, mint az európai kormányfők általában. Így pl. nemcsak a kormánynak és pártnak az első számú embere, hanem egyúttal a parlamenti frakciót is ő vezeti. Különösen erős jogkörként értékelhető, hogy az uralkodónál bármikor kezdeményezheti a parlament feloszlatását és új választások kiírását. Eltérően pl. Magyarországtól, a brit kormányfő parlamenti jóváhagyás nélkül is átalakíthatja a miniszteri struktúrát (pl. tárcák létrehozásával vagy megszüntetésével). A kormányülés napirendjének meghatározása szintén a jogkörei közé tartozik. A minisztereket a miniszterelnök javaslatára az uralkodó nevezi ki. A miniszter nem feltétlenül tagja a kormánynak, nem tartozik felelősséggel a miniszterelnöknek, elég ha biztosítja őt arról, hogy minisztériuma kielégítően dolgozik.
CHRONOWSKI N. (2007): Nagy Britannia és Észak-Írország Egyesült Királysága. Európai kormányformák rendszertana. Budapest, HVG-ORAC, pp 190. 5 CHRONOWSKI N. (2007): Nagy Britannia és Észak-Írország Egyesült Királysága. Európai kormányformák rendszertana. Budapest, HVG-ORAC, pp 190. 4
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
4
A miniszterelnök beszédet tarthat a fontosabb ügyekben. Bizonyos időszakonként nyilatkozik külügyi témákban. Az alsóházban kifejtett tevékenység mértéke miniszterelnökönként eltérő. A miniszterelnök, mint közigazgatással foglalkozó miniszter határozza meg a központi kormány szervezeti felépítését és személyi összetételét. Nagyjából 200 közigazgatási vezető kinevezéséhez szükséges a miniszterelnök jóváhagyása (minisztériumi, miniszterhelyettesi és osztályvezetői szinten). A minisztériumok közötti funkciók elosztása politikai és közigazgatási prioritások alapján történik. A kormányfő ítéli oda a polgári kitüntetéseket. Hatásköre kiterjed a királyi felségjogok gyakorlása útján az „utódlási javaslattételekre”, amely felöleli a hivatalok széles skáláját. Több státuszra a tanácsadó bizottságok javasolnak személyeket, akik közül a miniszterelnök választ. A kormányfő javasolhatja a Királynőnek a parlament feloszlatását a kabinettel történő megvitatás nélkül. Ennél fogva ő választhatja meg az általános választás időpontját. 1.3 A kormányzás prezidencializálódása A kormányfő jogállásának elemzésekor érdemes kiemelni azt az alkotmányjogászok és politológusok által elfogadott tényt, mely szerint az elmúlt évtizedekben a nyugati típusú demokráciákban hatalmi eltolódás figyelhető meg a törvényhozó és végrehajtó hatalom viszonyában. Ennek az elmozdulásnak a lényege az, hogy a hatalom súlypontja a parlamenttől áthelyeződött a kormányra, s a végrehajtó hatalom dominanciája alakult ki a politikai rendszerben. A jogalkotás szempontjából ez azt jelenti, hogy a jogszabályalkotás mind nagyobb része kerül a kormány kompetenciájába, és a parlamentben hozott törvények is legtöbb esetben a kormányzati akaratot tükrözik6. Ehhez az átalakulási folyamathoz szorosan kapcsolódik egy másik tendencia: a parlamentáris kormányzati rendszer átalakulása a kabinetkormányzásból a miniszterelnöki kormányzáson át a prezidenciális kormányzás típusába. A folyamat tehát három elemből áll. Az első szakaszt a kabinetkormányzás jellemzi, amelyben a kormánydöntések a testületi üléseken folytatott vitákon alakulnak ki. Ekkor még a kormányfő primus inter pares a kabineten belül, a kormány és külön a miniszterek is a parlamentnek tartoznak felelősséggel. A második állomás a miniszterelnöki, vagy kancellári kormányzás kialakulása, amelyben a miniszterelnök már a kormány elnöke. Ebben a szakaszban a kormányülések egyre formálisabbá válnak, gyengül a kormány feletti parlamenti ellenőrzés és gyengül a miniszteri felelősség is. A miniszterelnök fokozatosan nemcsak a kormány, hanem az egész központi közigazgatás vezetőjévé válik7.
PESTI S. (2001): A kormányzati döntéshozatal mechanizmusai Magyarországon. Közpolitika szöveggyűjtemény. Rejtjel Kiadó, Budapest, pp 241. 7 KÖRÖSÉNYI A. (2001): Parlamentáris vagy „elnöki” kormányzás? Az Orbán-kormány összehasonlító perspektívából. Századvég, Budapest, pp 8-10. 6
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
5
A harmadik szakaszt a kormányzás prezidencializálódása jellemzi, mely több területen is kimutatható. Egyrészt a miniszterelnök kormányon belüli megerősödése érzékelhető, a miniszterelnök személyes apparátusának növelésén, a központi közigazgatás irányításának további centralizálásán, illetve a kormány munkaszervezetének a miniszterelnök közvetlen irányítása alá rendelésén keresztül. Ebben a fázisban megjelenik az ún. kormányzati bilateralizmus is, vagyis a kormánydöntések már nem a kormányüléseken születnek, hanem a miniszterelnöknek a miniszterekkel tartott bilaterális egyeztetésein. A politikai aréna szerepét a parlamenttől a tömegkommunikációs csatornák veszik át. A prezidencializálódás más területen is megfigyelhető: így a választási verseny és a politika növekvő perszonalizálódása kapcsán. Ugyanis a mediatizált politika korszakában a választásokon már nem egyszerűen pártok állnak egymással szemben, hanem rivális pártvezérek, azonosítható kormányfő-jelöltek8. A fenti folyamat természetesen nem hagyja érintetlenül a kormányzat háttérintézményeit sem. A kabinetkormányzás fázisában a közigazgatás még nem túlságosan centralizált, a kormány, illetve a kormányfő nem feltétlenül rendelkezik jelentős központi apparátussal; ha mégis, annak jelentősége általában igen csekély. A miniszterelnöki, vagy kancellári kormányzás szakaszában már létezik kormányhoz vagy kormányfőhöz kapcsolódó központi hivatal. A közigazgatás e szakaszban egyre inkább központosítottá válik, és annak feje a miniszterelnök, aki így a kormány központi hivatalát is irányítja, illetve felügyeli. A miniszterelnök ebben a fázisban gyakorlatilag már képtelen ezen apparátus nélkül a hatékony munkaszervezésre, mivel a kormánydöntések már nem az üléseken születnek, hanem elsősorban a kormányfő maga vagy a kormánybizottságok, kormánykabinetek hozzák, s a döntések előkészítése felkészült szakmai apparátus munkáját igényli. Végül a prezidencializálódás fázisában megnő a kormány és/vagy a kormányfő hivatalának szerepe, súlya a kormányon belül és a kormányzati változások előmozdításában. Egyrészt annak, hogy a kormányon belüli erőviszonyok átrendeződnek a miniszterelnök javára, fontos eszközei a miniszterelnök személyes apparátusának növelése, illetve adott esetben a kormány munkaszervezetének a miniszterelnök közvetlen irányítása alá rendelése. Ezen intézmények továbbá fontos szerepet kapnak a választások és a politika média-centrikussá válásában és perszonalizálódásában. A kormány saját kommunikációs tevékenységét tovább centralizálja, amelyben a miniszterelnök személye, szerepe és döntései kerülnek teljes mértékben a centrumba9. 2. A brit kormányzati háttérapparátus kialakulása A brit miniszterelnök és a kabinet munkaszervezetei vonatkozásában egyfajta kettős struktúra érvényesül: a háttérapparátusi funkciókat a Cabinet Office (CO) és a miniszterelnök hivatala (Prime Minister’s Office - PMO) látja el. A kormányfő munkáját közKÖRÖSÉNYI A. (2001): Parlamentáris vagy „elnöki” kormányzás? Az Orbán-kormány összehasonlító perspektívából. Századvég, Budapest, pp 17. 9 FEHÉR Z. (2002): A kormányzás háttérintézményei, Politikatudományi Szemle, Budapest, pp 40-41
8
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
6
vetlenül a miniszterelnöki hivatal (PMO) támogatja, míg a Cabinet Office a kormányzati koordinációért felel. Ma már valójában mindkettő a miniszterelnök szolgálatában áll. A két szervezet kialakulását érdemes egy szélesebb kontextusba helyezve vizsgálni. Jelen tanulmányban a Prime Minister’s Office, valamint a Cabinet Office brit kormányzati rendszerben való megjelenését az 1.3 fejezetben ismertetett prezidencializálódási folyamat egyes állomásainak megfelelően mutatjuk be. Ahogyan az már korábban említésre került, a brit politikai rendszerre hagyományosan a kabinetkormányzás a jellemző, amelynek klasszikus időszakát a politikai elemzők 1832 és 1916 közé helyezik. Ebben az időszakban (amely az előző fejezetben jelzett folyamat első állomásának tekinthető) érvényesült a kormány és a miniszterek parlamenti felelőssége és ekkor még a politikai viták fő színtere a parlament volt. A kormánydöntések alapvetően a kormányüléseken alakultak ki. Ami a kormányzati háttérapparátust illeti, ekkor még sem a kabinet, sem a miniszterelnök nem rendelkezett központi munkaszervezettel. A miniszterelnök munkáját csupán személyi titkárai (private secretaries) támogatták, akik az ún. Private Office-ban („magániroda”) kaptak helyet. A kabinetkormányzás periódusában tulajdonképpen a kabinet nem is igényelt támogató szervezetet, hiszen a kabinet döntéshozatala informális volt, a miniszterek önállóan irányították területüket, a miniszterelnök pedig valójában csak vezette a kormány üléseit és lazán koordinálta a tárcák tevékenységét10. A kabinetkormányzás elemei a XIX. század második felétől kezdve jelentős módosuláson mentek keresztül, mellyel a brit prezidencializálódási folyamat második szakaszához, a miniszterelnöki kormányzáshoz érkezünk. Ennek a változásnak a bizonyítékai: a modern tömegpártok megjelenésével a parlamenti vitákat a pártok közötti viták váltották fel, és a politikai diskurzus helyszíne is a parlamentből a nyilvánosságba tevődött át. 1914-től megkezdődik a központi közigazgatás centralizációja és a közszolgálat professzionalizálódása. A miniszterelnöki kormányzás szakaszában a miniszterelnök szerepe már meghatározó a döntéshozatalban, a kormányülések formalizálódnak. A második világháború alatt, Winston Churchill kormányzása idején már a kabinetkormányzás utolsó maradványai is eltűnnek és egyértelműen kialakul a miniszterelnöki kormányzás. A miniszterelnöki székben Churchillt Clement Attlee követte, aki tovább növelte a kormányfő súlyát azzal, hogy megerősítette a kormány titkárságát és újjászervezte a kormány bizottságait. Ezt követően az 1980-as évekig a miniszterelnöki kormányzás volt meghatározó Nagy-Britanniában. Az 1916 decemberében elindított központi közigazgatási reform révén jött létre a kormány központi hivatala, a Cabinet Office is. A Cabinet Office-t is a miniszterelnök irányította, illetve felügyelte, de az iroda természetesen rendelkezett operatív vezetővel. Ahogyan korábban jeleztük, ez a kormányülések bürokratizálódásának időszaka. A hivatal ekkor még elsősorban adminisztratív jellegű tevékenységet végzett, a kormányülések előkészítésével foglalkozott (napirend, meghívók) és a minisztériumokkal tartott kapcsolatot. A negyvenes években Attlee kibővítette a Cabinet Office-on belül működő kormánytitkárságot, a Cabinet Secretariat-et. A miniszterelnöknek szüksége volt a minél erősebb háttérapparátusra, mivel a kormánydön10
FEHÉR Z. (2002): A kormányzás háttérintézményei, Politikatudományi Szemle, Budapest, pp 53.
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
7
téseket növekvő mértékben elsősorban ő maga vagy a szintén megerősített kormánybizottságok hozták, s a döntések előkészítése hozzáértő szakmai apparátus munkáját igényelte. A miniszterelnöki kormányzás időszakában jött létre a miniszterelnöki hivatal, a Prime Minister’s Office is, amelynek alapja, magja a Private Office volt11. A folyamat harmadik szakaszába történő átbillenés, a kormányzás prezidencializálódása Margaret Thatcher nevéhez fűződik, aki tovább centralizálta a központi közigazgatást, valamint megerősítette a kormány központi hivatalát és a miniszterelnök titkárságát is. A kormányfő növelte a kormánybizottságok és az ad-hoc miniszteri kabinetek súlyát a kormány döntéseinek kialakításában, a média szerepe a politikai diskurzusban pedig rendkívüli mértékben növekedett. Ami a kormányzati háttérintézményeket illeti, az 1960-as évektől kezdődően fokozatosan gyarapodott a kormányfőt támogató stábok létszáma. Wilson kormányai alatt 1964-től a Cabinet Office létszáma megduplázódott. Margaret Thatcher miniszterelnöksége alatt ezek a trendek a korábbinál is nagyobb intenzitással folytak a kormányzaton belül. Thatcher fokozatosan megnövelte irányítását a Cabinet Office felett, amely ekkorra már a kormányzat központi szervévé vált. A Prime Minister’s Office tekintetében egy erősödési folyamat játszódott le: mind a szervezetben dolgozók létszáma, mind a hivatal súlya nagymértékben megnövekedett. Thatcher utódja, John Major időszakában is az addigi tendenciának megfelelően fejlődtek tovább a központi hivatalok. A Prime Minister’s Office létszáma Major alatt már eléri a száz főt. A Cabinet Office-ban dolgozók száma már Thatcher idejében 630 főről 1620 főre duzzad, de a hivatal Major kormányfő alatt 1993-ban már több mint 2300 munkatárssal működik. Thatcher és Major konzervatív kormányai alatt tehát a Cabinet Office a miniszterelnök irányítása alá került, s mind ez, mind pedig a Prime Minister’s Office létszáma rendkívüli mértékben megnövekedett12. 3. A kormányzati háttérapparátus főbb reformjai A tanulmány 2. fejezetében meghatározott folyamat, miszerint a kormányzati háttérintézmények az egyes miniszterelnökök hivatali ideje alatt megállíthatatlan fejlődésen mentek keresztül, mind a központi végrehajtásban betöltött szerepüket, súlyukat, mind szervezeti tagoltságukat és létszámukat illetően tovább folytatódott az 1990-es évektől is. Azonban mind a Prime Minister’s Office, mind a Cabinet Office életében kiemelhető néhány nagyobb reform, szervezeti átalakítás. A két intézmény működésében a legnagyobb változások Tony Blair miniszterelnökségének idejére tehetőek, és minden szervezeti változás a prezidencializálódás újabb bizonyítékaként értékelhető. A Blair-féle reformok célja egyértelmű: a kormányfő ellenőrzési, vezetési kompetenciája fogja át az egész központi közigazgatást13. KÖRÖSÉNYI A. (2001): Parlamentáris vagy „elnöki” kormányzás? Az Orbán-kormány összehasonlító perspektívából. Századvég, Budapest, pp 8–10 12 KÖRÖSÉNYI A. (2001): Parlamentáris vagy „elnöki” kormányzás? Az Orbán-kormány összehasonlító perspektívából. Századvég, Budapest, pp 10–13 13 FEHÉR Z. (2002): A kormányzás háttérintézményei, Politikatudományi Szemle, Budapest, pp 54.
11
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
8
3.1 A Cabinet Office szervezeti változásai A Cabinet Office reformját illetően két kiemelkedő szakasz határozható meg: az 1997 és 2001 között bekövetkezett változások, melyek egy szervezeti összevonás körül összpontosulnak, valamint a 2001-2002-ben lezajlott átalakítások, amely a miniszterelnök hivatalának Cabinet Office-on belüli kialításával függnek össze. 3.1.1 A Cabinet Office és az Office of Public Service összeolvadása (1997-2001) Tony Blair hivatalba lépését követően számos új, illetve megújult politikai szervezeti egység került kialakításra a Cabinet Office-ban, melyek az alábbiak: − Performance and Innovation Unit − Social Exclusion Unit − Women’s Unit (mely egyszerű áthelyezéssel került a Cabinet Office-ba, nem pedig új egységként) − Regulatory Impact Unit (korábban is a Cabinet Office-ban helyezkedett el) − Anti-Drugs Coordination Unit (a Privy Council-ból került át a Cabinet Officeba). A fenti részlegek közül részletesebb kifejtést jelentőségét tekintve a Performance and Innovation Unit és a Social Exclusion Unit igényel. A Performance and Innovation Unit (PIU) 1998-ban került a Cabinet Office-ba, mégpedig egy, a központi kormány hatékonyságát elemző átfogó vizsgálatot követően, melyet a Cabinet Secretary (kabinettitkár) folytatott le. A PIU-t olyan feladatok ellátására hozták létre, melyek több minisztérium szakterületén átívelnek. Kezdetben a kormány városokban, vidéki régiókban való megjelenésével kapcsolatos feladatokat látott el, biztosítva azt, hogy a kormányzati kommunikáció minden brit állampolgárhoz törés nélkül eljusson. Később feladatául kapta a kormány általános stratégiájának folyamatos felülvizsgálatát és az ezzel kapcsolatos tapasztalatairól történő jelentés- és javaslattételt. A részleg tevékenysége ellátásához mind a köz-, mind a magánszférából toborzott szakembereket. A kezdeti időszakban a személyzet több mint fele a magánszférából érkezett a PIU-hoz. Ezek a személyek többnyire az ipari, egyetemi szférából, valamint az NGOktól érkeztek, annak érdekében, hogy a szervezeti egység közszolgálati dolgozói új munkaszervezési módszereket, eljárásokat tanulhassanak tőlük. A Social Exclusion Unit (SEU) elnevezésű részleget 1997-ben állította fel a kormány, de tényleges működését csak 1998-ban kezdte meg. Ez a részleg a hátrányos helyzetű társadalmi rétegek felzárkóztatásával foglalkozik, és a PIU-hoz hasonlóképpen a SEU személyzete is egyaránt a köz- és magánszférából rekrutálódott, valamint határozott idejű megbízással további külső szakértők bevonása is megvalósult egy-egy kiemelt döntés előkészítési munkálatai során. A Cabinet Office 1997-et követő történetének mégis a legfontosabb állomása az Office of Public Service, a közszolgálati hivatal beépítése volt a kormányzati háttérapparátusba.
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
9
A Cabinet Office korábbi szerveinek és a közszolgálati hivatalnak az összeolvadása 1998ban kezdődött, azzal a céllal, hogy hangsúlyozzák a politikaformálás és végrehajtás közötti szoros kapcsolatot. A közigazgatás modernizációs szándékait mutatja az is, hogy a miniszterelnök kinevezte az első e-követet, aki az információs társadalomból fakadó feladatok képviselője lett a kormányzati döntéshozatalban. A hivatal fő funkciója a közszolgálat és a közszféra működésének általános „szemmel tartása”14, mely magában foglalja a közszolgálat számos elemét: a toborzást, a kiválasztást, a képzést, valamint a továbbképzést. A hivatal és a Cabinet Office összeolvadása ékes bizonyítéka a prezidenciális kormányzás megvalósulásának, hiszen kifejezi azt a szándékot, hogy a teljes közigazgatás feje a miniszterelnök legyen. 3.1.2 A miniszterelnök-helyettes hivatala a Cabinet Office-ban (2001-2002) 2001-ben, Tony Blair újraválasztását követően a miniszterelnök újabb, kormányzati szervezetet érintő változásokat jelentett be, melyek központi eleme volt a miniszterelnökhelyettes hivatalának kialakítása a Cabinet Office-on belül. Ezen újítás mellett a 20012002-es reform másik fontos eleme az az átszervezés, melynek következtében néhány szervezeti egység a minisztériumoktól a Cabinet Office-ba került (például az Esélyegyenlőségi Bizottság az oktatásért felelős minisztériumba), más Cabinet Office-beli egységeket pedig áthelyeztek különböző minisztériumokba (például a fentebb említett kábítószer-ügyekkel foglalkozó szervezeti egység a Belügyminisztériumba került). A brit miniszterelnök-helyettes azon túl, hogy felelős a kormányzati politikáért és döntésekért, konkrét feladatokat is ellát. Többek között a belügyi bizottság elnökeként az oktatási, migrációs, egészségügyi feladatok koordinációját valósítja meg. A 2001-02-es változások eredményeként egy ötpilléres szervezeti felépítés alakult ki a Cabinet Office-ban, melynek elemei az alábbiak: − 1. A miniszterelnök-helyettes hivatala − A miniszterelnök-helyettes hivatalában ez időben négy szervezeti egység található, melyek különböző szakterületekért felelősek, így az elektronikus közigazgatásért, a közszolgálati reformért, a szociális felzárkóztatásért valamint a kormányzati koordinációért. − 2. Kabinet-titkárságok − A Cabinet Office-ban számos titkárság működik, melyek fő feladata a kollektív kormányzati döntéshozatal támogatása. Ezek a titkárságok a kabinetet és a kabinet-bizottságokat szolgálják, valamint tanácsadó tevékenységet látnak el a bizottsági elnökök részére az egyes szakterületeket illetően. − 3. Cross-cutting Units − Az új szervezeti felépítésben ide került a Performance and Innovation Unit, valamint a Women’s Unit. Előbbi feladatkörébe tartozik a kormányzati kapacitásfejlesztés, a kormányzati politikaformálás- és végrehajtás reformja. Utóbbi a neBURCH, M. AND HOLLIDAY, I.(1996) The Prime Minister’s and Cabinet Officees: An Executive Office in All But Name. Oxford University Press pp 39.
14
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
10
mek közötti egyenjogúság kérdéseivel foglalkozik, és tanácsaival támogatja az Esélyegyenlőségi Bizottság munkáját. − 4. Közszolgálati Menedzsment − Ez a szervezeti egység valójában három bizottság munkáját összefogva a közszolgálati reform kidolgozásának centrumja, mely ellátja a koordinációt a közszolgálattal foglalkozó szervezetek között. − 5. Support Service − A Cabinet Office adminisztratív hátterét jelenti, amely magába foglalja a kommunikációs, pénzügyi, humán-erőforrás, infrastruktúra feladatok teljesítését a Cabinet Office zavartalan működése érdekében. − 2002-ben a miniszterelnök-helyettes hivatalát átszervezték, melynek eredményeképpen egy különálló minisztériumként alakult újjá a hivatal. Ezzel a változással jelentősen csökkent a Cabinet Office mérete, feladatköre, valamint kiadásai. Valójában ennek e változásnak köszönhető, hogy a Cabinet Office újra fő feladataira koncentrálhat. A miniszterelnök-helyettes hivatalának Cabinet Office alóli kivonása további szervezeti változásokat vont maga után, mely a Cabinet Office stratégiai szerepe megerősödéséhez vezetett. 2002-ben a Cabinet Office feladatainak újradefiniálásakor az alábbi területek kerültek meghatározásra: − 1. A miniszterelnök támogatása kormányának vezetésében − 2. A kormány munkájának támogatása − 3. A miniszterelnök által megjelölt, kiemelt fontosságú politikák végrehajtásának támogatása − 4. A közszolgálati reform-program végrehajtásának irányítása − 5. Biztonságpolitikai koordináció. 2003-ban megszületett a Better Cabinet Office Programme, mely újból átalakította a Cabinet Office feladatait és célként tűzte ki az üzleti menedzsment-eljárások átvételét, beillesztését a Cabinet Office munkájába. Az új négyelemű feladat-meghatározás központi része a kormányzati működés hatékonyabbá tétele az erős központi háttérapparátus segítségével. 3.2 A Prime Minister’s Office szervezeti változásai Ahogy az már korábban kiemelésre került, a Prime Minister’s Office sem maradt érintetlen Tony Blair kormányzása alatt, sőt a miniszterelnöki hivatal kiemelkedő reformjai a Cabinet Office-hoz hasonlóan ugyancsak a Blair által vezetett két egymást követő kormányciklushoz köthetőek. A hivatal kulcsfontosságú reformjai azonban több szakaszra bonthatóak. 3.2.1 A Prime Minister’s Office szervezete 1997 előtt
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
11
A Prime Minister’s Office 1997-es reformot megelőző szervezetét egy ún. 4+5-ös felépítés jellemezte, amiben a négy alapvető egység mellett öt kiegészítő szervet találunk. A négy fő elem: − 1. A Private Office (magániroda), amely a miniszterelnök és a kormányzati adminisztráció közötti kapcsolattartást támogatja. − 2. A Political Office (politikai iroda), amely a miniszterelnök és a pártja közötti koordinációt segíti. − 3. A Press Office (sajtóiroda), amely a miniszterelnök és a média közötti kapcsolattartást segíti. − 4. Az egyéni politikai tanácsadók csoportja. Látható, hogy a négy alapvető részleg minden létező megközelítésben támogatni törekszik a miniszterelnököt, és így biztosítja mind az adminisztrációval, mind a kormánypárttal, mind pedig a médiával történő kapcsolattartást. Ez utóbbi kiemelt fontosságú a prezidencializált kormányzati működésben, mivel mint azt korábban kiemeltük, a politikai aréna szerepét a parlamenttől mindinkább a tömegkommunikációs csatornák veszik át és korántsem mindegy, hogy ebben a miniszterelnök hogyan jeleníti meg magát. Az alapvető részlegeket kiegészítő öt további szervezet az alábbi: − 1. A Kinevezési osztály, ami hagyományosan a Private Office része, de valójában attól elkülönülten végzi munkáját. Ez az osztály azoknak a személyeknek a kinevezésével foglalkozik, akikre vonatkozóan a miniszterelnök tesz javaslatot az uralkodónak, illetve akiket ténylegesen a miniszterelnök választ. − 2. A Kitüntetésekkel foglalkozó osztály, mely általában hat hivatalnokból áll, akik az állami kitüntetésekben részesülők listájának összeállításával foglalkoznak. − 3. A titkos iratok kezelésével járó feladatok képezik a Prime Minister’s Office harmadik kiegészítő tevékenységét. A vizsgált időszakban az itt folyó munka harmincéves iratok felülvizsgálatát foglalta magában aszerint, hogy feloldható-e ezen dokumentumok titkossága vagy sem. A vizsgálat nyomán a titkos iratok kb. 4 százalékát találták olyan érzékenységűnek, aminek titkosságát nem oldották fel. − 4. A „Kerti szoba személyzete”, akik elnevezésüket arról kapták, hogy a nekik helyt adó iroda a Downing Str 10 földszintjén található és ablakai a kertre néznek. Tevékenységüket tekintve gépelési, titkársági és egyéb adminisztratív feladatokat látnak el a miniszterelnök és a magániroda részére. − 5. A kiszolgáló személyzet: szakács, recepciós, futár, őrök, takarítók stb. 3.2.2 A Prime Minister’s Office szervezeti reformja 1997 és 2001 között 1997 májusa és 2001 júniusa között négy jelentősebb változás történt a Prime Minister’s Office szervezetében. Az első a Chief of Staff elnevezésű operatív vezető kinevezése volt, aki ugyan tanácsadói megbízással került a szervezetbe, de a közszolgálati dolgozók felet-
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
12
ti hatáskört kapott. A másik fontos változás a szervezetben található különleges tanácsadók létszámának ugrásszerű növekedése volt. A harmadik újítás a Strategic Communications Unit, a stratégiai kommunikációs részleg kialakítása volt, és végül a negyedik újdonság: két új szervezeti egység kialakítása (Social Exclusion Unit, és Performance and Innovation Unit), melyek a miniszterelnöknek tartoztak jelentéstételi kötelezettséggel, de a Cabinet Office-hoz tartoztak. A miniszterelnök döntése, miszerint operatív vezetőt nevez ki a Prime Minister’s Office-ban, nem volt egészen új keletű. Ugyanis e posztot Margaret Thatcher hozta létre David Wolfson számára 1979-ben, aki 1985-ig töltötte be e tisztséget. Thatcher fizetés nélküli politikai tanácsadónak nevezte ki Wolfsont. A szakirodalom kakukktojásnak tekinti e pozíciót, mivel Wolfson alá nem tartozott személyzet, aminek a főnöke lett volna, illetve előtte és utána sem töltötte be senki e tisztséget. Wolfson szerepe tulajdonképpen egy általános politikai tanácsadóként írható le, aki a miniszterelnök abszolút bizalmát élvezi. A Thatcher által létrehozott pozíció azonban csak nevében azonos az 1997-ben létrehozott Chief of Staff tisztséggel. Az új vezetői megbízás ugyanis fizetett politikai tanácsadói munkakört jelentett. Felelősségi körébe tartozott a Downing Street 10 teljes működésének irányítása és koordinációja és ebben a tekintetben a miniszterelnöknek tartozott beszámolással. A második nagy változás a tanácsadói létszám gyors növekedése. Míg a jogi szabályozás szerint a kabinetminisztereknek legfeljebb két különleges tanácsadója lehet, addig a miniszterelnök a Prime Minister’s Office-ban korlátlan számú tanácsadót nevezhetett ki. A munkáspárt 1997-es hatalomra jutása előtt hat különleges tanácsadó dolgozott a hivatalban. Ez a létszám 1997 októberére 18-ra nőtt, ugyanezen év decemberére pedig 25 tanácsadó munkálkodott a Prime Minister’s Office-ban. Az új kormány háttérapparátusának kiépítésével járhatott együtt ez a létszámnövekedés, hiszen a kormányzati ciklus hátralévő éveiben e létszám tekintetében már nem történtek említésre méltó változások. A harmadik jelentős szervezetbeli változásként említettük a Strategic Communications Unit létrehozatalát. Az SCU feladata az volt, hogy koherens és egységes képet mutasson a kormányzati politikáról azáltal, hogy a különböző minisztériumok által közzétett információkat koordinálja a kormányprogramnak megfelelően. Az új szervezeti egységben hatfős személyzet működött, mely politikai tanácsadókból, korábbi újságírókból és ügyintézőkből tevődött össze. A vizsgált szakasz utolsó újítása a Social Exclusion Unit, és Performance and Innovation Unit kialakítása volt, mellyel bővebben a 3.1.1 fejezetben foglalkoztunk és ehelyütt csak amiatt érdemeltek említést, mivel bár a Cabinet Office-hoz tartoztak, de a Prime Minister’s Office-on keresztül tettek eleget jelentéstételi kötelezettségüknek a miniszterelnök felé. Látható, hogy e periódusban a kormányzati háttérapparátus átszervezéseinek középpontjában a kormányzati politika egységesítése és a kormányzati kommunikáció erősítése állt. Annak érdekében, hogy még inkább hangsúlyozzuk a kormányzati kommunikáció fontosságát, érdemes kiemelni, hogy a kormányzat médiakapcsolatainak koordinációja teljes mértékben a miniszterelnöki sajtóiroda (Press Office) feladatkörévé vált. A mi-
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
13
niszterek csak a miniszterelnök Private Office-ával, illetve sajtóirodájával folytatott előzetes egyeztetés után nyilatkozhatnak a sajtónak, ami mutatja a stratégiai kommunikációs részleg jelentőségét is. Az esetek többségében ezen időszakban személyesen a miniszterelnök nyilatkozik a kormány nevében, még ágazati kérdésekben is. 3.2.3 A Prime Minister’s Office szervezeti reformja 1997 és 2001 között Tony Blair vezetésével a brit munkáspárt fölényesen megnyerte a 2001-es választásokat is, melyben valószínűleg jelentős szerepe volt a kormányzat fent kifejtett kommunikációs tevékenységének is. A 2001-es általános választásokat követően újra reform-folyamatok indultak a Prime Minister’s Office-ban. E változások röviden az alábbiakban foglalhatóak össze: − 1. A Private Office összeolvadt a Policy Unit-tal és együtt alkotják a Policy Directorate-et. − 2. A miniszterelnöki Private Secretary-t megszüntették és helyébe egy politikai tanácsadó lépett. − 3. A Chief Press Secretary pozíciót megszüntették és helyébe két miniszterelnöki szóvivő lépett. − 4. Egy új pozíció is született: a Director of Communications and Strategy, akinek a fő feladata az SCU, a Press Office és a központi közigazgatás információs stratégiájának felügyelete. Mindezeken túl, 2001 júniusában a miniszterelnök három további szervezeti egység felállítását jelentette be: a Prime Minister’s Delivery Unit, az Office of Public Services Reform és a Prime Minister’s Forward Strategy Unit kiépítését. Ezek a részlegek a korábban említett SEU-hoz és PIU-hoz hasonlóan működnek annyiban, hogy a Cabinet Office-ra támaszkodnak, azonban a jelentéstételi folyamat eltérően alakul az új részlegeknél. A Forward Strategy Unit közvetlenül a miniszterelnöknek jelent, a Delivery Unit a Cabinet Office vezetőjén keresztül jelent a miniszterelnöknek, míg az Office of Public Sector Reform a miniszterelnöknek a kabinettitkárságon keresztül jelent. A Delivery Unit feladata, hogy biztosítsa a kormány céljainak elérését a négy legfontosabbnak tartott területen, melyek az egészségügy, oktatásügy, bűnüldözés és közlekedésügy. Az Office of Public Services Reform feladata, hogy javaslatokat tegyen a kormánynak a közszolgálat és a közszolgáltatások terén kitűzött radikális reformok megvalósítására. Tanácsadói tevékenysége a közszolgáltatások teljes körére kiterjed, beleértve a központi és helyi igazgatás feladatait is. A Forward Strategy Unit feladata, hogy támogassa a miniszterelnököt a konzervatív politika kialakításában, valamint különböző stratégiai projekteket vállaljon. Ez a szervezeti felépítés a személyi cserék kivételével változatlan maradt 2002 júniusáig, amikor is létrejött a Strategy Unit a PIU és a Forward Strategy Unit összevonásával. Az új stratégiai részleg feladatául kapta a hosszútávú stratégiai tervezést és elemzést.
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
14
3.2.4 A Prime Minister’s Office szervezeti reformja 2005-ben A Prime Minister’s Office átszervezésére ezután csak 2005-ben került sor. Ez évtől a hivatalban az alábbi részlegek találhatók: − 1. A 2001-ben létrehozott Policy Directorate tanácsadó testületként a miniszterelnököt támogatja belpolitikai és gazdaságpolitikai kérdésekben, valamint közvetíti e kérdéskörökben a miniszterelnök álláspontját a miniszterek felé. Ennek megfelelően a PD munkája során közvetlen kapcsolatban áll a miniszterekkel, politikai tanácsadókkal és más szervezetek hivatalnokaival − 2. Kialakításra került a Parliamentary Section, ami a miniszterelnök parlamenti feladatainak ellátását segíti. − 3. Új szervezeti egység a European and Foreign Policy Advisers’ Office is. E hivatal a miniszterelnök tanácsadó és segítő szervezete Európai Uniós ügyekben és külügyekben. − 4. A vizsgált évben jött létre az Events and Visits Office is, amely a miniszterelnök külföldi kormányfőkkel történő találkozásait szervezi. Ez a részleg bonyolítja a hivatalos utazásokat és a Downing Street-en tartott fogadásokat is. − 5. Megmaradt a korábbi Strategic Communications Unit, melyen belül a Press Office tartja a napi kapcsolatot a médiával, a Corporate Communications Division pedig felelős minden kommunikációs csatornáért a kormányzat és az állampolgárok között, beleértve a www.pm.gov.uk honlap működtetését, valamint a miniszterelnök levelezését is. − 6. A kinevezéssel és kitüntetéssel foglalkozó részlegek változatlan formában és feladatkörrel működnek tovább. − 8. Érintetlen maradt a titkos iratokkal foglalkozó részleg, a Kerti szoba személyzete, valamint a kiszolgáló személyzet szervezeti felépítése is, melyek továbbra is a Downing Street 10 mindennapi működését szolgálják. 3.3 A politikai és alkotmányos reform A 2010 májusában hatalomra jutott koalíciós kormány már a koalíciós megállapodás alapvető elemeként megállapította egy széleskörű politikai és alkotmányos reform szükségességét annak érdekében, hogy helyreállítsa az állampolgárok politikába és politikusokba fektetett bizalmát. A reform-lépések jelentős része még folyamatban van, azonban bizonyos területeken már megszületett az új szabályozás. Nevezetesen a törvényalkotásban jelentős újításként bevezetésre került az ötévenkénti parlamenti választás intézménye, szemben azzal a korábbi gyakorlattal, mely szerint a miniszterelnök hatalmában állt a parlamenti választások kiírása. A reform keretében a parlamenti képviselők száma 650ről 600 főre csökken és átalakításra kerülnek a választókerületek is. A reformok természetesen a végrehajtó hatalmat is érintik, például a kormány dolgozik az ún. visszahívás intézményén, mellyel a választópolgárok időközi választást kezdeményezhetnek abban az esetben, ha egy parlamenti képviselő jogsértést követ el.
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
15
A reform várhatóan nem hagyja érintetlenül a Prime Minister’s Office-t és a Cabinet Office-t sem, azonban a két hivatalra vonatkozó részletes szervezeti változtatások még nem ismertek. Annyi bizonyos, hogy a reform előkészítésében, megvalósításában jelentős szerep hárul e szervekre, mint a központi kormányzat háttérintézményeire. Ennek megfelelően kialakításra került a Cabinet Office szervezetében egy Hatékonyság és Reform elnevezésű részleg 2010 júniusában, melynek feladatai az alkotmányos és politikai reformhoz kapcsolódnak. 4 A Cabinet Office és a Prime Minister’s Office egymáshoz való viszonya Végezetül érdemes röviden megvizsgálni, hogy e két szervezet, mely a kormányzat szívében foglal helyet, milyen kapcsolatban áll egymással. A két hivatal formálisan elkülönül, hiszen eltérőek a funkcióik és feladataik, különböző épületekben találhatóak15, és minden hivatalos dokumentum elkülönült szervezetként tartja nyilván őket. Jelentőségük teljessége azonban akkor ragadható meg igazán, ha megértjük a kapcsolatot köztük és átlátjuk a brit központi végrehajtásban betöltött szerepüket. A Prime Minister’s Office és a Cabinet Office erősen integráltak. Bár mindig voltak kapcsolódási pontok köztük, mégis elmondható, hogy napjainkban a működésük egységesebb, mint valaha. Az egyik elem ebben a Chief of Staff tisztsége a Prime Minister’s Office-ban, aki a két szerv közötti együttműködésre törekszik. A másik kapcsolati elemként említhetőek a hetente tartott értekezletek a Downing Street 10-ben, amelyen a miniszterelnök elnököl és amelyen részt vesz a Cabinet Office minisztere, a kabinettitkár, a kabinettitkárságok vezetői, a Chief of Staff és a Policy Unit vezetője is. A harmadik öszszekötő elemnek tekinthető az egyre szorosabb kapcsolat a kabinettitkárságok és Policy Unit között. A negyedik –egyben legfontosabb- elem a két hivatal újjászervezésével kapcsolatos. Gondoljunk csak a korábban említett 1998-as reformra, melynek kidolgozója a Cabinet Secretary volt. Ha a Prime Minister’s Office és a Cabinet Office egymáshoz való viszonyát és jelentőségét összefoglaljuk, arra a megállapításra jutunk, hogy a brit kormányzat központjában ma már megvalósult a brit miniszterelnök hatalmas centrális hivatala, amely formálisan két részből áll ugyan, de egységes irányítás alatt működik.
A Prime Minister’s Office a híres Downing Street 10-ben, a Cabinet Office főbb egységei pedig a Whitehall 70-ben találhatóak, egy sarokra a Prime Minister’s Office-tól. A két épületet a valóságban egy folyosó köti össze, így egyszerű az átjárás a két intézmény között. 15
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
16
