Sectio Juridica et Politica, Miskolc, Tomus XXVIII. (2010). pp. 103-110
A MEGYERENDSZER SZLOVÁKIÁBAN A XX. SZÁZAD ELSŐ FELÉBEN ERIK ŠTENPIEN∗ A megyerendszer a magyar és szlovák nemzeti államok közös vonásai közé sorolható. Míg azonban Szlovákiában ma újra bevezetés alatt áll, Magyarországon lassan túlélő őslénynek tekintik, melynek reformjára feltétlenül szükség van. Cikkünk nem kíván foglalkozni a megye szó eredetével, mivel ebben a kérdésben valószínüleg soha sem egyezünk meg. Néhány évvel ezelőtt sikerült megvédenünk a megyei szervezet történetéről szóló PhDértekezésünket.1 Dolgozatunkban a megyei szervezet 1848–1918 közötti átalakulását vizsgáltuk, különös hangsúlyt fektetve Abaúj és Torna vármegye történetére. Közismert, hogy 1918. október 28-a után Csehszlovákia szlovák területein a megyei rendszer tovább élt. Az alábbiakban megpróbáljuk teljesíteni egy bölcs professzor kívánságát, aki a Szlovákiára vonatkozó megyei törvények felvázolására bíztatott minket. Természetesen reméljük, hogy témánk e professzoron kívül másokat is érdekelni fog. Szlovákia közigazgatása közvetlenül 1918. október 28-a után a magyar 1886. évi XXI. törvénycikkre épült. A megyék hatáskörét a gyakorlat az 1870. évi XLII. törvénycikk szabályaihoz hasonlóan korlátozta. Mivel azonban ezek önkormányzati jellege éles ellentétben állt a szlovák terület elszakadásától tartó kormány elvárásaival, 1918-1919 folyamán megtörtént a megyerendszer első reformja. A Szlovákia területére vonatkozó rendkívüli átmeneti szabályokról szóló 64/1918 Zb. z. a n.2 törvény, valamint a politikai hivatalok elrendezéséről
∗
JUDr. Erik Štenpien, PhD. odborný asistent Univerzita Pavla Jozefa Šafárika v Košiciach Právnická fakulta, Katedra dejín štátu a práva Kováčska 26 040 75 Košice, SR
1
Erik Štenpien: Abaúj és Torna vármegyék szervezetének átalakítása 1848 és 1918 között. PhD-értekezés. Košice–Miskolc, 2004. Tudományos vezetők: Prof. JUDr. Peter Mosný és Prof. Dr. Stipta István. 2 A csehszlovák állam Törvény- és rendelettárának hivatalos rövidítése. Ezen kívül a cikkben előfordul még az I. Szlovák Köztársaság Törvénytárának hivatalos megjelölése – ,,Sl. z.”; valamint a mai Szlovák Köztársaság Törvénytárának rövidítése – ,,Z. z.”
104
Štenpien, Erik
szóló 555/1919. Zb. z. a n. minisztériumi rendelet3 szigorú centralisztikus szellemben készült. A megyék élére az említett jogszabályok a főispán helyett a Szlovákia igazgatásával megbízott miniszter által kinevezett ispánt helyezték, aki az ún. „ispáni hivatal” elnöke lett. Az alispáni hivatal megszünt. A megyék igazgatásában fontos szerephez jutottak a szlovák miniszter által kinevezett megyei titkárok, valamint az ispán által kinevezett ispáni tanácsosok. A megszüntetett törvényhatósági bizottságok helyébe közigazgatási bizottságok léptek, melyeket viszont az ispánok a magyar jogszabályok szerint állítottak fel. A járások közigazgatási szervei lényegében nem változtak4. A 64/1918. törvény értelmében a megyékben a hivatalos nyelv a szlovák lett, az ispán azonban meghatározhatta a magyar nyelv használatának feltételeit is. Az ispán a megyei hivatalok betöltéséről szabadon dönthetett. A kinevezési szabadságot korlátozta, hogy a hivatalokat csak a szlovák területeken lakó feddhetlen előéletű szlovákokkal tölthette be. E változások ellenére Csehszlovákia közigazgatása nem vált hatékonyabbá. Ezért újabb reform vált szükségessé. Az ígért reformra 1920 elején került sor. A megyei szervezetről szóló 126/1920. Zb. z. a n. törvény az Alkotmánylevél részeként jelent meg, végül viszont csak Szlovákia területén lépett hatályba,5 mégpedig 1923. január 1-jétől. Szlovákia területén a törvény 6 ún. óriásmegyét alakított ki (székhelyeik Pozsony, Nyitra, Turóc Szent Márton, Zólyom, Liptó Szent Miklós és Kassa voltak; e városok szerint kapták nem hivatalos elnevezésüket).6 A megyék járásokra voltak felosztva, a magyar szolgabírói hivatal viszont megszünt. A 126/1920. törvény értelmében a megyék legfőbb közigazgatási szerve a Belügyminisztériumnak alárendelt megyei hivatal lett, amelynek élén az ispán állt. Hatásköre nagyjából megegyezett a magyar megyék, valamint azok főhivatalnokának hatáskörével. A megyei hivatal belső szervezete a következő volt: − a hivatal élén az államhivatalnoki pozíciót betöltő ispán állt, ő vezette és képviselte a megyei hivatalt, s gyakorolta annak teljes hatáskörét. Általános ellenőrzési joga volt, az elnöki, valamint a rendészeti ügyeket irányította. Hivatalába a kormány kinevezése által került; 3
Ispánokról szóló rendeletnek is nevezik. A Szlovákia igazgatására felhatalmazott minisztérium rendelete az akkor létező 14 szlovák megye ispánjait eskületételre kötelezte, s csak ezek után kerülhetett sor a miniszter általi kinevezésekre. 4 Weyr, F.: Soustava československého práva státního (A csehszlovák alkotmányjog rendszere). Brno, 1921, 236. o. 5 Az ország cseh részében a megyerendszer bevezetését elhalasztották, mert rettegtek a tövény előírta 2-3 német majoritású határmegye létrehozásától, mely az e területek elszakadását követelő mozgalmak születéséhez vezethetett volna. 6 A törvény számokkal XV-XX. megyeként jelölte meg őket.
A megyerendszer Szlovákiában a XX. század első felében
105
− a megyei hivatal elnöksége külföldön képviselte a megyét, fogadta a külföldi küldöttségek tagjait, s intézte a megyei hivatal személyes ügyeit. Hatáskörébe ezenkívül még az államrendészeti, mobilizációs, bizalmas, valamint gyülekezési ügyek tartoztak; − a megyei hivatal 12 osztálya a 290/1922. Zb. z. a n. kormányrendelet által jött létre. A rendelet a következő osztályokat hívta életre: politikai, rendészeti és jóléti, gazdasági-ipari, számvevői, egészségügyi, állatorvosi, műszaki, mezőgazdasági, erdészeti, mezőgazdasági-műszaki osztályt, az osztályok közé tartozott továbbá a megyei levéltár, valamint a segédhivatalok; − a megyei hivatal kirendeltségei csak a lakosság akaratnyilvánítása esetén jöhettek létre; − a megyei hivatal grémiumát a hivatal osztályainak elnökei alkották. A grémium elnöke az ispán volt. A grémium feladatkörébe a tanácsadás tartozott, az ispán viszont nem volt köteles a tanácsait betartani.7 A megyei hivatalok mellett működő megyei képviseletek 35 hat évre kinevezett tagból álltak. A megyei képviselet elnöke az ispán volt. E szervezetek hatáskörébe nem tartozott a politikai ügyek megvitatása, különben gazdasági, közigazgatási, törvényhozó, tanácsadó szerepük volt. A megyei képviselet első teljes ülésén a megyei választmány 8 tagját és 8 póttagját választotta meg. A megyei választmány elnöke (az ispán) legalább havonta egyszer köteles volt összehívni e szerv rendes ülését. A megyei választmány ülései a megyei képviselet teljes üléseivel szemben zártak voltak. A választmány fő feladata a megyei küldöttség üléseinek előkészítése volt, továbbá részt vett a megyei küldöttség határozatainak végrehajtásában, valamint a megye vagyonának kezelésében. A megyei intézetek és üzemek feletti ellenőrzés, valamint a megye apróbb ügyeinek intézése érdekében fakultatív módon megyei bizottságok a megyei küldöttség tagjai, vagy a megyében lakó és a megyei küldöttségbe választható polgárok soraiból voltak kinevezhetők. Kötelező csak a pénzügyi bizottság kinevezése volt. A megyei bizottság elnöke az ispán volt, aki a megyei választmány segítségével ellenőrizte a bizottság tevékenységét. Mint már fentebb említettük, a törvény meghagyta a megyékben a járások intézményét, megszüntette viszont a szolgabírók hivatalát. A járást ezentúl a járási hivatal képviselte, melynek élére a járási főnök került. A Belügyminiszter által kinevezett járási főnök államhivatalnoki pozíciót töltött be, szolgálati szempontból az ispánnak volt alárendelve. A járási hivatal mellé 4 7
Mosný, P.–Hubenák, L.: Dejiny štátu a práva na Slovensku (Az állam és jog története Szlovákiában). Košice 2005, 226. o.
106
Štenpien, Erik
évre 8 rendes tagból és 8 póttagból álló, önkormányzati feladatokat teljesítő járási választmányt választottak. A választmány élén a járási főnök állt. Rendes üléseit a főnök legalább havonként egyszer összehívta. A járási választmány hatáskörébe gazdasági, tanácsadó, segítő feladatok teljesítése, valamint a közigazgatási bíráskodásban való részvétel tartozott. A csehszlovák megyei törvény sajátosságai közé többek között a Belügyminisztérium azon joga tartozott, mely értelmében a megye önkormányzati szerveit bármikor indokolás nélkül megszüntethette8 A sajátosságok számát növeli a törvény V. Része,9 mely Csehszlovákia területén megyei szövetségek létrehozását rendelte el.10 A három megyei szövetség egyike Szlovákia megyéit tömörítette volna. A megyei szövetség szervezetébe a törvény szabályai értelmében a következő szervek tartoztak volna: − a megyeszövetségi testület, mely a szövetség legfőbb, 24 tagú szerve lett volna, a megyei küldöttségek tagjai 3 éves időtartamra kerültek volna megválasztásra. A választások a Belügyminiszter határozata szerint az arányos képviselet elve szerint zajlottak volna le; − a megyeszövetségi választmány 8 tagból állt volna, melyeket a megyeszövetségi testület soraiból arányos képviselet szerint választottak volna; − a megyeszövetségi ellenőrző bizottságba a megyeszövetségi testület azon tagjai kerültek volna, akiket nem választottak meg a megyeszövetségi választmányba. A Belügyminiszternek jogában állt volna a fentebb megnevezett szervekbe 4 állami hivatalnokot kinevezni. Közülük egyik lett volna e szervek elnöke. Az elnök hivatalos címe a főispán lett volna.11 A megyei rendszert Szlovákiában a politikai igazgatás szervezéséről szóló 125/1927. Zb. z. a n. törvény 1928. július 1-jei hatállyal szüntette meg.12 A szabályzat az országot 4 részre osztotta: cseh, morva-sziléziai, szlovák és kárpátaljai „vidékre”. A Vidékek járásokra voltak felosztva, melyek száma az előbbi állapottal nagyjából megegyezett. A Vidékek jogalanyisággal rendelkeztek, önkormányzati tevékenységük viszont szigorú állami elenőrzés alá tartozott. A Vidékeket vidéki hivatal irányította, melynek élén a vidéki elnök állt.
8
Lipscher, L.: K vývinu politickej správy na Slovensku v rokoch 1918–1938 (Az 19181938 közötti politikai igazgatás történetéhez Szlovákia területén), Bratislava, 1960, 138. o. 9 A 126/1920. Zb. z. a n. törvény 63-68. §-ai. 10 Erre viszont soha nem került sor. 11 Ld. a 126/1920. Zb. z. a n. törvény 64. §-át. 12 Csehszlovákia cseh részében a törvény december 1-jén lépett hatályba.
A megyerendszer Szlovákiában a XX. század első felében
107
Az állampolgárok a Vidékek kormányzatában vidéki gyűlések által vehettek részt, melyek jogállása a magyar megyei közgyűlésekre emlékeztetett.13 Az ún. I. Szlovák Köztársaság kikiáltása után Szlovákia csonka területén hatályban maradt a Szlovák Vidék általi közigazgatás. A Kormány azonban a rendszer már 1939-ben megváltoztatta. Az Alkotmány14 8. fejezete kimondta, hogy az állampolgároknak a helyi önkormányzat szervei által joguk van részesülni az állam igazgatásában. Ez persze nem jelentette a megyei rendszer újbóli bevezetését, de e rövid szabály lehetőséget adott a jövendő változásnak. Az a tény pedig még nyilvánvalóbb, hogy az „állampolgárok” alatt a törvény azokat a polgárokat értette, akik az egyetlen megengedett állampártnak (Hlinka szlovák néppártjának) a tagjai voltak. Csakis ezek élvezhették a totalitárius jellegű, első szlovák állam teljes jogú állampolgárságát. A Szlovák Gyűlés első rendes ülésén a Gyűlés alelnöke, dr. Karol Mederly, az alkotmánytervezettel egyidőben előterjesztette az új közigazgatási törvény javaslatát, mely „A belföldi közigazgatásról szóló törvény” címen híresült el. A jogszabály a XX. század első felében Szlovákia területén utóljára a megyei rendszer visszavezetését jelentette. A törvényjavaslatot a Gyűlés alelnöke terjesztette a ház elé, de a törvény igazi alkotója a Belügyminiszter volt.15 A törvényjavaslatot azonnal a Gyűlés bizottságainak napirendjére tűzték. A Gyűlés alkotmányjogi bizottsága a kormány törvényjavaslatával 1939. június 27., 28., 30., július 1., 6., 14. és 18. napján, valamint a költségvetési bizottsággal közösen tartott július 4-i ülésen foglalkozott. Munkáját nehezítette, hogy a törvényjavaslatot indoklás nélkül terjesztették a Gyűlés elé, ami a bizottság tanácskozásának jelentős hosszabítását okozta. A bizottság ezért kénytelen volt a belügy- és pénzügyminiszterektől magyarázatokat kérni, s ezért többször maga elé rendelte őket. A bizottság leginkább arra irányította a figyelmét, vajon a törvényjavaslat teljesítése a gyakorlatban olcsóbb lesz-e, s az állampolgárokhoz közelebb álló szervezetet kíván-e bevezetni. Mint a költségvetési bizottság jelentéséből kiderül, a bizottságok a bevezetendő rendszert olcsóbbnak tekintették16. Az szlovák megyetörvény által bevezetett területi elrendezés legalacsonyabb szintű szerve a járás volt. A parlamenti bizottságok azt hangsúlyozták, hogy a járások elsőfokú közigazgatási szervekké válnak és a törvényjavaslat nagyjából megadja nekik a régi hatáskörüket. Ebből joggal arra következtettek, hogy a közigazgatás reformjának célja a decentralizálás, s ezt 13
Részletesebben ld. a 125/1927. Zb. z. a n. törvény teljes szövegét. Ld. a 185/1939. Sl. z. alkotmányos törvényt. 15 Az I. Szlovák Köztársaság első belügyminisztere: Koloman Sidor. 16 A szlovák Gyűlés 1939. júliusi I. ülésének jegyzőkönyve, 26. irat. 14
108
Štenpien, Erik
örömmel fogadták.17 A járások élén a járási elnök állt volna. A járáshoz hasonló jogállása a fővárosnak lett volna. A törvényjavaslat Pozsonyt rendezett tanácssú várossá nyilvánította. A járási hivatal helyett itt ún. városi jegyző hivatala működött volna. Mint járási elnök a pozsonyi városi jegyző is a belügyminiszternek, valamint az ispánnak tartozott volna felelősségel.18 A törvényjavaslat 24. §-a a kétfokúság elvét vezetett be. A járási hivatal összes határozata ellen19 az ispáni hivatalhoz lehetett volna fellebbezni. Az ispáni döntés viszont végső volt. Ehhez hasonlóan az ispáni hivatal elsőfokú határozatait a Minisztérium orvosolhatta volna. Az alkotmányjogi bizottság ülésén valószínüleg többször szó esett a harmadfokú intézmény bevezetéséről is. Erre a jegyzőkönyv utal, mivel a végső jelentés azzal a megjegyzéssel ellenzi a gondolatot, hogy a harmadfokúság intézményesítése perhalogatásokhoz vezethetne.20 A harmadik fokozatról azonban a törvényalkotók mégsem mondtak le. A Legfelsőbb Közigazgatási Bíróság ugyanis harmadik fokon bármely közigazgatási határozatot megváltoztathatta volna. Ami a megyék számát illeti, a bizottság ellenjavaslatát a Gyűlés végül nem fogadta el, s ezzel alátámasztotta a Kormány eredeti álláspontját.21 A törvény a következő megyék életrehívásáról határozott: 1. Pozsonyi megye (járásai: Pozsony, Modor, Malacka, Szakolca, Szenc, Nagyszombat, Szered és Pozsony város) – székhelye Pozsony, 2. Nyitra megye (járásai: Nyitra, Galgóc, Aranyosmarót, Nagytapolcsány és Privigye) – székhelye Nyitra, 3. Trencsén megye (járásai: Trencsén, Pöstyén, Miava, Vágújhely, Illava, Puhó, Vágbeszterce, Nagybicscse, Zsolna, Kiszucaújhely, Csaca és Bán) – székhelye Trencsén, 4. Tátra megye (járásai: Rózsahegy, Turóc Szent Márton, Alsókubin, Trsztena, Námesztó, Liptó Szent Miklós, Poprád, Késmárk, Szepesóvár és Ólubló) – székhelye Rózsahegy, 5. Sáros – Zemplén megye (járásai: Eperjes, Bártfa, Girált, Kisszeben, Igló, Lőcse, Gölnicbánya, Nagymihály, Terebes, Varannó, Sztropkó, Homonna, Mezőlaborc és Szinna) – székhelye Eperjes, 6. Garami megye (járásai: Besztercebánya, Zólyom, Körmöcbánya, Selmecbánya, Újbánya, Korpona, Breznóbánya, Lónyabánya, Kékkő, 17
Uo. Részletesebben ld. a 190/1939. Sl. z. törvény 14. §. 19 Ha a jogorvoslat valamely formáját a törvény nem zárta ki. 20 A szlovák Gyűlés 1939. júliusi I. ülésének jegyzőkönyve, 26. irat. 21 A bizottság javaslata a megyék székvárosait illetően másképp döntött volna, s csak 6 megyével számolt. 18
A megyerendszer Szlovákiában a XX. század első felében
109
Bakabánya, Nyustya, Nagyrőce és Dobsina) – székhelye Besztercebánya.22 A törvény a megyét magasabb rendű önkormányzati egységgé emelte. Élén az ispán állt, aki az alkotmányjogi bizottság beavatkozása után államhivatalnoki posztot töltött be. Az eredeti törvényjavaslat ugyanis az ispánról mint a kormány bizalmasáról szólt, s mivel e konstrukció által a megye első hivatalnokának nem lett volna államhivatalnoki jogállása, a javaslat az ispánt a kormánnyal való szerződés kötésére kényszerítette.23 Ha az ispán a kormánnyal szerződéskötésre kényszerült volna, a kormány az esetleges törvénysértés esetében csak hivatalából való elmozdítással büntethette volna meg. Ezért az alkotmányjogi bizottság a törvényjavaslat módosításáról döntött. A megyei önkormányzatot a törvény értelmében a megyei választmányok és a megyei bizottságok gyakorolták. A törvény megszüntette a megyei képviselet intézményét, mivel korábban tevékenysége jelentősen lelasította az önkormányzat működését. A megyei választmány 12 rendes tagból és 12 póttagból állt. A tagok mindegyike egy-egy járást képviselt, hivatalukban 6 évig voltak. A tagság a választmányban a megbízatási időszak leteltén kívül halállal, a választmány által elfogadott lemondással, kizárással, a választmány feloszlatásával, valamint a tagságot kizáró körülmény utólagos felmerülésével szűnhetett meg.24 A tagságnak a megbízatási időszak előtti megszűnése esetén a kizárt tag helyébe póttag lépett. A megyei választmány elnöke az ispán volt, aki szükség esetén, de legalább évente hatszor összehívhatta a választmány rendes ülését. A választmány tagjainak fele kérhette az ülés soronkívüli összehívását. E kötelesség teljesítését a belügyminiszter ellenőrizte. A választmány ülése zárt volt, a megye hivatalnokai viszont szavazati jog nélkül részt vehettek rajta. Az ispánnak joga és kötelessége volt fellebbezni a jogellenes választmányi határozat ellen. A választmány hatáskörébe főleg a közlekedési ügyek intézése tartozott. A hattagú megyei bizottságot a választmány alapíthatta meg a hatáskörébe tartozó ügyek intézése érdekében. A megyei választmány a bizottság elnökét és még két tagját választotta. További két választott tagnak az érintett megyei üzem kerületében kellett laknia. A bizottság utolsó tagja az ispán 22
Ld. a 190/1939. Sl. z. törvény 9. §. Az alkotmányjogi bizottság ülése közben egy polgári javaslatot kapott, mely szerint egy nyolcadik (a bizottság eredeti javaslata 7 megyével számolt) megye létrehozása is kívánatos. E megye járásai a következők lennének: Poprád, Késmárk, Szepesóvár, Ólubló, Igló, Lőcse és Gölnicbánya. A 8. megye létrehozásának gondolatát a bizottság, és később a Gyűlés is ellenezte, ezért nem került a törvény végső szövegébe. 23 Ld. a 190/1939. Sl. Z. törvény 18. §. 24 Ld. a 190/1939 Sl. z. törvény 34. §.
110
Štenpien, Erik
által kinevezett megyei hivatalnok volt.25 Ebben a formában sikerült elfogadni az I. Szlovák Köztársaság megyei törvényét. A szabály elfogadásakor még nem tudták, hogy hosszú időre ez lesz az utolsó szlovák megyetörvény. A világháború utáni Csehszlovákia más területi felosztást vezetett be. A megyék gondolata újra 1993 után bukkant fel. Ma Szlovákiában viták folynak afelől, vajon hány ún. magasabbrendű közigazgatási egységet kellene bevezetni. A magasabbrendű közigazgatási egységekről (önkormányzati kerületekről) szóló 302/2001. Z. z. törvény azonnali hatállyal 8 magasabb rendű közigazgatási egységet vezetett be: a pozsonyit, a nagyszombatit, a trencsénit, a nyitrait, a zsolnait, a besztercebányait, a kassait és az eperjesit. E közigazgatási önkormányzati egységeket a törvény önkormányzati kerületeknek is nevezi, a nem hivatalos gyakorlatban használt elnevezésük azonban „megye”. Erik Štenpien Župný systém na Slovensku v prvej polovici 20. storočia Resumé Predkladaná štúdia sa venuje dejinám župnej organizácie na Slovensku v prvej polovici 20. storočia. Tzv. prvá ČSR prevzala župnú organizáciu z Uhorska. Posledný uhorský župný zákon – zák. čl. 21/1886, bol doplňovaný československými právnymi normami, ktoré preberali a čiastočne menili jeho pôvodné ustanovenia, aby boli v súlade s recepčnou normou – zákonom č. 11/1918. Až do roku 1920 bola miestna správa ČSR upravená uhorskými zákonmi a československými vykonávacími predpismi. Súčasne s Ústavnou listinou č. 121/1920 Zb. z.a n. vstúpil do platnosti aj tzv. Župný zákon č. 126/1920 Zb. z. a n., ktorý platil na území Slovenska od roku 1923. Uvedený zákon zaviedol na území Slovenska tzv. veľžupy. Zákon zamýšľal v ČSR unifikovať miestnu správu, čo sa však nepodarilo vzhľadom na to, že bol odmietnutý v Čechách a na Morave. Poslednou normou, ktorá na Slovensku v prvej polovici 20. storočia zaviedla župný systém, bol zákon o organizácií verejnej správy č. 190/1939 Sl. z., ktorý zaviedol na území prvej Slovenskej republiky 6 žúp. Všetky župné zákony platné u nás po roku 1918 rešpektovali zásady moderného municipalizmu. V súčasnosti platí na Slovensku zákon č. 302/2001 Z. z., ktorým boli zavedené tzv. samosprávne kraje, či inak vyššie územné celky. Na rozdiel od bývalých žúp ide o jednotky samosprávy, pričom sa však pre nich vžilo pomenovanie „župa“ a pre ich najvyšších úradníkov „župan“, čim sa Slovenská republika hlási k svojim tradíciám v oblasti verejnej správy, ktoré boli prerušené po roku 1945.
25
Ld. a 190/1939 Sl. z. törvény 47. §-át.
