A. LATAR BELAKANG MASALAH

BAB I PENDAHULUAN

A. LATAR BELAKANG MASALAH Negara Indonesia adalah negara hukum. Hal ini sesuai dengan yang tercantum dalam Pasal 1 ayat (3) UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945 yang selanjutnya disebut UUD NRI Tahun 1945. Dimana di dalam suatu negara hukum harus mengatur mengenai peraturan-peraturan yang dibuat oleh badan yang berwenang. Pengaturan tersebut bertujuan untuk mengatur bagaimana masyarakat harus berperilaku. Karenanya, sebagai negara hukum setiap penyelenggaraan urusan pemerintahan haruslah berdasarkan pada hukum yang berlaku. Menurut pendapat Aristoteles, suatu negara yang baik ialah negara yang diperintah dengan konstitusi dan berkedaulatan hukum. Menurutnya ada tiga unsur pemerintahan yang berkonstitusi, yaitu: pemerintah dilaksanakan untuk kepentingan umum; pemerintah dilaksanakan menurut hukum yang berdasarkan pada ketentuan-ketentuan umum, bukan hukum yang dibuat secara sewenangwenang

yang

menyampingkan

konvensi

dan

konstitusi;

pemerintahan

berkonstitusi berarti pemerintahan yang dilaksanakan atas kehendak rakyat, bukan berupa paksaan tekanan yang dilaksanakan pemerintah (Ridwan HR, 2011: 1-2). Namun seiring dengan berjalannya waktu, kemudian perkembangan konsep negara hukum berkembang menjadi negara kesejahteraan. Atau yang lebih dikenal dengan Welfare State. Konsep negara kesejahteraan (Welfare State) adalah pemerintah mempunyai kewajiban sebagai pihak yang bertanggung jawab atas kesejahteraan rakyatnya. Dalam mewujudkan kesejahteraannya, pemerintah menghendaki negara dan pemerintah ikut berperan aktif dalam kehidupan ekonomi dan sosial masyarakat, sebagai langkah untuk mewujudkan kesejahteraan umum, disamping menjaga ketertiban dan keamanan (rust en orde). Menurut E. Utrecth, sejak negara turut secara aktif dalam pergaulan kemasyarakatan, maka lapangan pekerjaan pemerintah makin lama makin luas (Ridwan HR, 2011: 14-15). Oleh karenanya dalam mewujudkan negara kesejahteraan yang dimanfaatkan untuk

1

2

sebesar-besarnya kemakmuran rakyat, pemerintah harus ikut turut campur dalam pembangunan ekonomi. Hal ini bertujuan untuk mencapai tingkat kemakmuran rakyatnya. Pembukaan UUD NRI Tahun 1945 memuat ketentuan yang bersifat grondnorm yang artinya pandangan hidup bangsa Indonesia. Dalam arti pandangan hidup tersebut membawa akibat adanya pengaturan keuangan negara dalam rangka pencapaian tujuan negara sebagai bentuk pembiayaan terhadap penyelenggaraan pemerintahan negara. Selain dalam pembukaan UUD NRI Tahun 1945, juga ditemukan pada pasal-pasal dalam undang-undang ini yaitu pada Pasal 23 Bab VIII hal keuangan yang merupakan sumber hukum konstitusional keuangan negara. Ketentuan-ketentuan dalam UUD NRI Tahun 1945 tersebut yang merupakan sumber dari hukum keuangan negara memerlukan penjabaran lebih lanjut dalam bentuk undang-undang yang dibuat oleh pemerintah (Muhammad Djafar Saidi, 2008: 8-10). Selanjutnya sumber hukum keuangan negara tersebut dituangkan dalam bentuk Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara. Dalam Pasal 1 ayat (1) dijelaskan bahwa: “Keuangan Negara adalah semua hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang, serta segala sesuatu baik berupa uang maupun berupa barang yang dapat dijadikan milik negara berhubung dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut”. Dengan adanya keberadaan UndangUndang Nomor 17 tahun 2003 tentang Keuangan Negara ini, berimplikasi menimbulkan 2 penafsiran yang menjadi ruang lingkup keuangan negara. Yang pertama adalah keuangan negara meliputi kekayaan negara yang tidak dipisahkan (Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara yang selanjutnya disebut dengan APBN/ Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah yang selanjutnya disebut dengan APBD) dan kekayaan negara yang dipisahkan (Badan Usaha Milik Negara atau yang selanjutnya disebut dengan BUMN/Badan Usaha Milik Daerah atau yang selanjutnya disebut dengan BUMD). BUMN adalah Badan Usaha Milik Negara yang seluruh atau sebagian besar modalnya dimiliki oleh negara melalui peneyertaan secara langsung yang berasal dari kekayaan negara yang dipisahkan. BUMN terdiri dari perusahaan

3

persero (persero) dan perusahaan umum (perum). Berdasarkan Pasal 1 angka 2 UU Nomor 19 Tahun 2003 tentang BUMN, BUMN yang berbentuk perseroan terbatas modalnya terbagi dalam saham yang seluruh atau paling sedikit 51% (lima puluh satu persen) sahamnya dimiliki oleh Negara Republik Indonesia yang tujuan utamanya mengejar keuntungan. Sedangkan yang dimaksud dengan perusahaan umum (perum) berdasarkan Pasal 1 angka 4 adalah BUMN yang seluruh modalnya dimiliki negara dan tidak terbagi atas saham yang bertujuan untuk kemanfaatan umum berupa penyediaan barang dan/atau jasa yang bermutu tinggi dan sekaligus mengejar keuntungan. Keberadaan BUMN sebagai salah satu pilar perekonomian Indonesia, didasarkan kepada penggarisan UUD NRI Tahun 1945 dimana keterlibatan negara dalam kegiatan tersebut pada dasarnya merupakan pencerminan dari substansi Pasal 33 UUD NRI Tahun 1945, yang menyatakan bahwa: “Cabang-cabang produksi yang penting bagi negara dan yang menguasai hajat hidup orang banyak dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat” Salah satu perwujudan dari pasal di atas itulah bahwa negara melalui satuan atau unit-unit usahanya, yaitu BUMN melakukan kegiatan usaha yang menghasilkan barang dan atau jasa serta mengelola sumber-sumber alam untuk memenuhi kebutuhan masyarakat luas. Dengan demikian, BUMN mempunyai peran yang menentukan dalam menunjang pelaksanaan pembangunan nasional, khususnya di bidang perekonomian (Pariata Westra, 2009:1). Berdasarkan hal tersebut, untuk itu berlakulah dua rezim hukum dalam BUMN yaitu rezim hukum publik dan rezim hukum privat. Rezim hukum publik/UU bidang keuangan negara hanya berlaku bagi BUMN hanya sebatas yang mengatur permodalan dan eksistensi BUMN. Oleh karenanya dalam setiap penyertaan modal negara atau penambahan penyertaan modal negara ke dalam BUMN dan perseroan terbatas yang dananya berasal dari APBN ditetapkan dengan Peraturan Pemerintah (Pasal 3 ayat (1) PP Nomor 44 Tahun 2005 tentang Tata Cara Penyertaan dan Penatausahaan Modal Negara Pada BUMN dan Perseroan Terbatas). Hal inilah yang membedakan BUMN dengan badan usaha

4

swasta. Bahkan pendirian, perubahan modal, merger, akuisisi, konsolidasi, pembubaran BUMN harus dengan PP, bahkan privatisasi melibatkan Dewan Perwakilan Rakyat yang selanjutnya disebut DPR. Sedangkan yang berlaku bagi rezim hukum privat/UU bidang korporasi mengatur tindakan-tindakan operasional (di

luar

eksistensi

permodalan

dan

eksistensi

BUMN)

(http://bem.law.ui.ac.id/fhuiguide/uploads/materi/hanggar-bumn-di-indonesia. pptx, diakses tanggal 18 Maret 2016 Pukul 09.25). BUMN dalam hal ini adalah persero memiliki karakteristik yang unik sebagai badan hukum karena merupakan perseroan terbatas yang pengaturannya tunduk pada ranah hukum privat (UU Nomor 40 Tahun 2007 tentang Perseroan Terbatas). Tetapi dilihat dari struktur permodalannya berasal dari kekayaan negara yang dipisahkan pengaturannya tunduk pada ranah hukum publik (UU Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara) (Kusmono, 2008: 21). Penyataan dari Kusmono juga sejalan dengan pengaturan yang terjadi pada keduanya mengenai makna dari status keuangan negara. Karena berdasarkan Pasal 4 ayat 1 UU No 19 Tahun 2003 tentang BUMN, bahwa BUMN modalnya berasal dari kekayaan negara yang dipisahkan. Oleh karenanya, negara statusnya sebagai pemodal atau pemegang saham. Dengan kedudukannya sebagai pemegang saham, negara berhak memperoleh pembagian keuntungan atau dividen dari BUMN tiap tahunnya. Penulisan hukum ini akan membahas mengenai pelaksanaan penyertaan modal pemerintah pada BUMN di perseroan terbatas tersebut seperti apa dan struktur permodalannya. Serta implikasi dari pelaksanaan penyertaan modal tersebut dikaitkan dengan Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2013 tentang Keuangan Negara. Dalam penulisan ini, perseroan terbatas yang dijadikan bahan penelitian adalah PT Semen Indoenesia (Persero) Tbk. Perseroan terbatas ini adalah sebagai salah satu BUMN yang bergerak di bidang industri semen terbesar di Indonesia. Dimana PT Semen Indonesia (Persero) Tbk. ini telah memberikan kontribusi yang cukup besar bagi pembangunan nasional. Karena adanya pemberian keuntungan atau dividen yang diberikan setiap tahunnya. Inilah yang menjadi tujuan dari negara dalam memberikan penyertaan modal pada BUMN,

5

agar dari BUMN tersebut sendiri akan memberikan kontribusi yaitu berupa keuntungan atau dividen yang dapat digunakan untuk pembangunan negara demi kesejahteraan masyarakatnya. Seperti konsep pada Welfare State (Negara Kesejahteraan) yang telah dijelaskan diatas. Berdasarkan penjelasan diatas, maka hal-hal tersebutlah yang menjadi dasar dan melatarbelakangi penulis tertarik untuk mengkajinya dalam penulisan hukum

yang

PEMERINTAH PERSEROAN

berjudul PADA

“PELAKSANAAN BADAN

TERBATAS

USAHA

PENYERTAAN MILIK

BERDASARKAN

MODAL

NEGARA

DI

UNDANG-UNDANG

NOMOR 17 TAHUN 2003 TENTANG KEUANGAN NEGARA (STUDI DI PT SEMEN INDONESIA (PERSERO) TBK).

B. RUMUSAN MASALAH Berdasarkan latar belakang yang telah dijelaskan diatas, penulis merumuskan beberapa masalah yang dibahas. Agar permasalahan yang diteliti lebih jelas dan penelitian hukum mencapai tujuan yang diinginkan, permasalahan yang dibahas adalah sebagai berikut: 1. Bagaimana pelaksanaan penyertaan modal pemerintah pada BUMN di PT Semen Indonesia (Persero) Tbk? 2. Bagaimana implikasi dari pelaksanaan penyertaan modal pemerintah pada PT Semen Indonesia (Persero) Tbk. dengan adanya Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara?

C. TUJUAN PENELITIAN Dalam setiap penelitian hukum pasti terdapat suatu tujuan yaitu memberikan suatu solusi atas masalah yang dihadapi. Adapun tujuan penulis dalam penelitian hukum adalah sebagai berikut: 1. Untuk mengetahui pelaksanaan penyertaan modal pemerintah pada BUMN di PT Semen Indonesia (Persero)Tbk.

6

2. Untuk mengetahui implikasi dari pelaksanaan penyertaan modal pemerintah yang ada pada PT Semen Indonesia Tbk. dengan adanya Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara.

D. MANFAAT PENELITIAN Dalam sebuah penelitian diharapkan dapat memberikan manfaat bagi pengetahuan terutama dalam bidang ilmu hukum baik secara teoritis maupun dalam praktik. Adapun manfaat yang diharapkan dari penelitian ini adalah sebagai berikut: 1. Manfaat Teoritis a.

Hasil penelitian ini diharapkan dapat memberikan kontribusi bagi pengembangan ilmu hukum, khususnya dalam bidang ilmu Hukum Administrasi Negara. Terutama yang berkaitan dengan keuangan negara dan pelaksanaan penyertaan modal pemerintah pada BUMN di perseroan terbatas.

b.

Hasil penelitian ini diharapkan dapat menjadi referensi bagi penelitian-peneiltian sejenis, pada masa yang akan datang.

2. Manfaat Praktis a. Menambah wawasan pengetahuan dalam bidang ilmu Hukum Administrasi Negara yang berkaitan dengan masalah penyertaan modal pemerintah pada BUMN di perseroan terbatas. b. Memberikan pengetahuan mengenai pelaksanaan penyertaan modal pemerintah pada BUMN di perseroan terbatas. c. Memberikan suatu gambaran mengenai pelaksaan penyertaan modal pemerintah pada BUMN khususnya di PT Semen Indonesia (Persero) Tbk. d. Memberikan masukan (input) yang berguna dalam memberikan pertimbangan untuk pengambilan kebijakan bagi instansi/pemerintah, khususnya yang berkaitan dengan penyertaan modal pemerintah dalam Undang-Undang No 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara.

7

E. METODE PENELITIAN Penelitian hukum merupakan suatu proses untuk menemukan aturan hukum, prinsip-prinsip hukum, maupun doktrin-doktrin hukum guna menjawab isu hukum yang dihadapi. Penelitian hukum dilakukan untuk menghasilkan argumentasi, teori atau konsep baru sebagai preskripsi dalam menyelesaikan masalah yang dihadapi (Peter Mahmud Marzuki, 2010: 35). Metode penelitian yang digunakan penulis dalam penelitian hukum ini yaitu: 1. Jenis Penelitian Jenis penelitian yang digunakan dalam penelitian ini adalah penelitian hukum normatif atau metode penelitian hukum kepustakaan. Metode penelitian hukum normatif adalah metode atau cara yang dipergunakan di dalam penelitian hukum yang dilakukan dengan cara meneliti bahan pustaka yang ada (Peter Mahmud Marzuki, 2010: 35). Dalam penelitian ini penulis mengkaji tentang bagaimana pelaksanaan penyertaan modal pemerintah pada BUMN di PT Semen Indonesia (Persero) Tbk. Dan bagaimana implikasi dari pelaksanaan penyertaan modal pemerintah pada PT Semen Indonesia (Persero) Tbk. dengan adanya Undang-Undang No 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara. 2. Sifat Penelitian Penelitian hukum merupakan suatu kegiatan know how dalam ilmu hukum bukan sekedar know about. Sebagai kegiatan know how penelitian hukum dilakukan untuk memecahkan isu hukum (Peter Mahmud Marzuki, 2014: 60). Ditinjau dari sifatnya, penelitian ini termasuk pada penelitian yang bersifat preskriptif. Penelitian hukum dilakukan untuk memberikan preskripsi mengenai apa yang seharusnya dilakukan, bukan membuktikan kebenaran hipotesis. Preskripsi itu harus timbul dari hasil telaah yang dilakukan, tetapi preskripsi yang diberikan harus koheren dengan gagasan dasar hukum yang berpangkal dari moral (Peter Mahmud Marzuki, 2014: 69-70). Dalam penulisan hukum ini, penulis memberikan preskriptif mengenai pelaksanaan dan implikasi dari penyertaan modal pemerintah pada BUMN yang ada di PT Semen

8

Indonesia (Persero) Tbk berdasarkan Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara.

3. Pendekatan Penelitian Menurut pendapat Peter Mahmud Marzuki (Peter Mahmud Marzuki, 2014: 133), di dalam penelitian hukum terdapat beberapa pendekatan, yang mana dengan pendekatan tersebut, maka peneliti akan mendapatkan informasi dan beberapa aspek mengenai isu yang sedang dicoba untuk dicari jawabannya. Pendekatan-pendekatan yang digunakan dalam penelitian hukum adalah pendekatan perundang-undangan (statue approach), pendekatan historis (historical approach), pendekatan komparatif

(comparative

approach)

dan

pendekatan

konseptual

(conceptual approach). Adapun pendekatan penelitian yang digunakan penulis dalam penelitian ini adalah pendekatan perundang-undangan (statue approach). Pendekatan undang-undang dilakukan dengan menelaah semua undang-undang dan regulasi yang bersangkut paut dengan isu hukum yang sedang ditangani. Bagi penelitian untuk kegiatan praktis, pendekatan undang-undang ini akan membuka kesempatan bagi peneliti untuk mempelajari adakah konsistensi dan kesesuaian antara suatu undangundang dengan undang-undang lainnya atau antara undang-undang dan undang-undang dasar atau antara regulasi dan undang-undang. Hasil dari telaah tersebut merupakan suatu argument untuk memecahkan isu yang dihadapi. Pendekatan perundang-undangan yang penulis gunakan dalam penelitian ini adalah terkait dengan Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara dan Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang BUMN. 4. Jenis dan Sumber Bahan Penelitian Berdasarkan pendapat Peter Mahmud Marzuki yang penulis kutip, di dalam memecahkan isu hukum dan sekaligus memberikan preskripsi

9

mengenai apa yang seyogianya, diperlukan sumber-sumber penelitian (Peter Mahmud, 2014: 181). Dalam penelitian hukum ini penulis menggunakan jenis data sekunder. Data sekunder dalam penelitian hukum normatif terdiri dari bahan hukum primer dan bahan hukum sekunder. Adapun sumber bahan penelitian yang penulis gunakan: a. Bahan Hukum Primer Bahan hukum primer yang bersifat autoritatif yang artinya mempunyai otoritas. Bahan hukum primer terdiri dari perundangundangan, catatan-catatan resmi atau risalah dalam pembuatan perundang-undangan dan putusan hakim (Peter Mahmud Marzuki, 2014: 181). Bahan hukum primer yang penulis gunakan adalah: 1) Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara 2) Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik Negara 3) Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara 4) Peraturan Pemerintah Nomor 44 Tahun 2005 tentang Tata Cara Penyertaan dan Penatausahaan Modal Negara Pada Badan Usaha Milik Negara dan Perseroan Terbatas b. Bahan Hukum Sekunder Bahan hukum sekunder adalah semua publikasi tentang hukum yang bukan merupakan dokumen-dokumen resmi. Publikasi tentang hukum meliputi buku-buku teks, kamus-kamus hukum, jurnal-jurnal hukum, dan komentar-komentar atas putusan pengadilan (Peter Mahmud Marzuki, 2014: 181). Bahan hukum sekunder yang penulis gunakan adalah: 1) Buku-buku mengenai hukum administrasi negara dan hukum keuangan negara.

10

2) Hasil karya ilmiah dan penelitian-penelitian yang relevan atau terkait dengan penelitian ini termasuk diantaranya skripsi, tesis, disertasi dan maupun jurnal-jurnal hukum. 3) Dokumen perusahaan Yaitu dokumen perusahaan PT Semen Indonesia (Persero) Tbk. c. Bahan Non-Hukum Bahan

non hukum merupakan segala sesuatu yang sifatnya

masih lisan tanpa bahan tertulis sama sekali (Peter Mahmud Marzuki, 2014: 204). Adapun bahan non hukum yang digunakan penulis berupa hasil wawancara dengan pihak terkait yang berkompeten dengan penelitian hukum ini. Guna melengkapi penjelasan dalam pembahasan penelitian. Wawancara yang dilakukan oleh penulis dengan bagian unit kerja biro hukum administrasi dan advisory yaitu Bapak Chandra Pradipta, S.H. 5. Teknik Pengumpulan Data Teknik pengumpulan data yang dipergunakan dalam penelitian ini adalah teknik studi pustaka. Penelitian kepustakaan dan dokumentasi guna menghimpun, mengidentifikasi dan menganalisa terhadap berbagai sumber data sekunder yang berhubungan dengan permasalahan yang dibahas dalam penelitian ini. Studi dokumen adalah suatu alat pengumpulan bahan yang dilakukan melalui bahan hukum tertulis dengan mempergunakan content

analysis

(Peter

Mahmud

Marzuki,

2010:

21).

Contoh:

memanfaatkan indeks perundang-undangan (Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik Negara, Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, dan Peraturan Pemerintah Nomor 44 Tahun 2005 tentang Tata Cara Penyertaan dan Penatausahaan Modal Negara Pada Badan Usaha Milik Negara dan Perseroan Terbatas). 6. Teknik Analisis Bahan Hukum Teknik analisis bahan hukum yang digunakan penulis adalah metode deduktif menggunakan silogisme deduksi dengan menempatkan

11

premis mayor dan premis minor. Menurut pendapat Philipus M. Hadjon dalam bukunya Peter Mahmud Marzuki menjelaskan bahwa premis mayor adalah aturan hukum, sedangkan premis minor adalah fakta hukum. Dari kedua hal tersebut maka dapat ditarik konklusi (Peter Mahmud Marzuki, 2014: 89-90). Penelitian hukum ini, penulis menggunakan Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003, Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik Negara, Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, Peraturan Pemerintah Nomor 44 Tahun 2005 tentang Tata Cara Penyertaan dan Penatausahaan Modal Negara Pada Badan Usaha Milik Negara dan Perseroan Terbatas sebagai premis mayor. Sedangkan yang menjadi premis minornya yaitu pelaksanaan penyertaan modal pemerintah pada BUMN di PT Semen Indonesa (Perseo) Tbk.

F. SISTEMATIKA PENULISAN HUKUM Sistematika penulisan hukum ini disajikan untuk mendapatkan gambaran yang jelas mengenai isi dari penelitian hukum ini. Adapun sistematikan penulisan hukum ini terdiri dari 4 (empat) bab, yaitu: BAB I

: PENDAHULUAN Dalam bab ini berisi penjelasan dari penulis mengenai latar belakang masalah, rumusan masalah yang penulis kaji dalam penelitian hukum, tujuan penelitian, manfaat penelitian, metode penelitian, dan sistematika penulisan hukum.

BAB II

: TINJAUAN PUSTAKA Tinjauan pustaka berisikan ulasan mengenai kerangka teori dan kerangka pemikiran. Kerangka teori berisikan ulasan mengenai tinjauan tentang keuangan negara, tinjauan tentang BUMN, tinjauan tentang penyertaan modal dan tinjauan tentang tata cara pelaksanaan penyertaan modal, dan tinjauan umum implikasi.

BAB III : HASIL PENELITIAN DAN PEMBAHASAN

12

Dalam bab ini penulis membahas dan menjawab permasalahan yang telah ditentukan sebelumnya berdasarkan rumusan masalah yaitu mengenai bagaimana pelaksanaan penyertaan modal pemerintah pada BUMN di PT Semen Indonesia (Persero) Tbk. Dan bagaimana implikasi dari pelaksanaan penyertaan modal pemerintah pada PT Semen Indonesia (Persero) Tbk. dengan adanya Undang-Undang No 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara. BAB IV : PENUTUP Bab keempat yang merupakan bab terakhir ini menjelaskan kesimpulan yang diambil berdasarkan hasil pembahasan dan penelitian yang dilakukan penulis. Serta saran-saran yang ditulis penulis sebagai tindak lanjut dari kesimpulan tersebut. DAFTAR PUSTAKA