A kisebbségi nyelvek helyzetének változása az Európai Unióban Felföldi Rita
I.
BEVEZETÉS
A kisebbségekkel kapcsolatos ügyek és politikák, különösen a XX. századtól kezdődően, különleges szerepet töltöttek be a nemzetközi politikai életben. A világháborúkat lezáró békeszerződéseknek köszönhetően soha nem látott etnikai változáson ment keresztül Európa, különösen annak centruma, amely máig tartó feszültségeket eredményezett az itt lévő államok között. A kisebbségvédelem kérdése azonban mára a kezdeti biztonságpolitikai dimenzióból elmozdulva egyre inkább emberi jogi megközelítést öltött magára. Különösen nagy figyelmet fordítanak a nyelvi jogokra, a kisebbségek nyelveire és nyelvhasználatára. A nyelv az egyik legfontosabb identitásformáló elem, az ahhoz való kötődés jelentheti egy elnyomásban élő kisebbségi csoport túlélését. A kisebbségek fennmaradására a legnagyobb veszélyt a nemzetállami ideológia megerősödése jelenti, amely leginkább a rendszerváltást követően hatalmasodott el Közép- és Kelet-Európában. A különböző tagállami, a kisebbségi nyelveket kezelő praktikák nagyon széles skálán mozognak, a teljes elismeréstől a megtűrésen át az erőteljes asszimilációig, nem ritkán létezésük elismerésének megtagadásáig. 1 Minden nemzetállami törekvés ellenére ugyanakkor kijelenthető, hogy a világon, és különösen Európában alig találni olyan államot, amely valóban egynyelvű lenne. Dolgozatomban az európai kisebbségvédelem, különösen a kisebbségi nyelvek megőrzését illető kérdések és megoldások kettősségére kívánom felhívni a figyelmet. Írásom az Európai Unió által hozott, a kisebbségi nyelveket fokozottan érintő intézkedéseket veszi górcső alá, valamint azt taglalja, hogy ezeknek az intézkedéseknek köszönhetően milyen mértékben változott a kisebbségi nyelvek státusa mind szupranacionális, mind tagállami szinten. Tagállami szinten ugyanakkor az Unióval ellentétes szabályozásokkal is bőségesen találkozhatunk. Általános nézet, hogy az államok területén lévő kisebbségi nyelveknek csupán részleges garanciákat nyújtanak, és törvényi úton kívánják érvényesíteni a többségi nyelv 1
Az Unióban több olyan állam is van, amely hivatalos nyilatkozataiban tagadja a kisebbségi nyelvek meglétét. Franciaország az egyik legmarkánsabb példája az „egy állam, egy nemzet, egy nyelv” elméletnek.
elsőbbségét. A többségi társadalom által beszélt nyelv kiemelt helyzetbe való emelése a posztkommunista államok egyik jellegzetes aktusává vált, amely egyfajta rezisztenciát is jelenthet azokkal a nyugati törekvésekkel szemben, amelyeknek egyik kulcseleme volt a nyugati kisebbségvédelmi technikák ráerőltetése a frissen felszabadult államokra. 2 Az egész Európában felzúdulást keltett szlovák nyelvtörvény ezekbe a tendenciákba illeszkedik bele. Így arra a kérdésre is keresem a választ, hogy mely körülményeknek köszönhető az, hogy a szlovák nyelvtörvénnyel szemben nem érkezett jelentősebb ellenállás az Unió mint közösség részéről, a határozott tagállami elhatárolódások ellenére sem. Igyekszem kitérni azokra a tényezőkre, amelyek befolyásolhatták a szlovák törvényhozást a törvény megalkotásában, valamint kiemelem a törvény azon elemeit, amelyek konfliktusba kerülhetnek az európai uniós normákkal.
II.
A KISEBBSÉGI NYELV MINT FOGALOM
II. 1. A kisebbségi nyelvek meghatározása és csoportosítása
„Ha valaki a kisebbségek definíciójának taglalásába fog, akkor alapos okkal feltételezhető, hogy vagy disszertációt ír, vagy pedig valamely kisebbségvédelmi kodifikációs kísérlet előrehaladását készül lelassítani.” 3 Kovács Péter szavaival kívánok rávilágítani arra a több évtizedes problémára, amely a kisebbségek, illetve a kisebbségi nyelvek meghatározása körül kialakult a nemzetközi politikai életben. Számos esetben történtek próbálkozások annak deklarálására, hogy az államok közössége miként értelmezi a kisebbséget mint társadalmi tényezőt, ám az eltérő tagállami politikáknak köszönhetően máig nem született olyan fogalommagyarázat, amely tükrözné minden állam egységes, homogén véleményét. 4 A nemzetközi jogi kodifikáció a Capotorti-féle definíciót 5 ismeri el a legszélesebb körben annak ellenére, hogy maga a meghatározás egyik nemzetközi dokumentumban sincs rögzítve.
2
Kymlicka, Will: „Multiculturalism and Minority Rights: West and East.” In: JEMIE, Issue 4/2002. 1.o.
http://www.ecmi.de/fileadmin/downloads/publications/JEMIE/2002/nr4/Focus4-2002_Kymlicka.pdf (2011. január 27.) 3
Kovács Péter: Nemzetközi jog és kisebbségvédelem. Pro Minoritate Könyvek. Osiris Kiadó, Budapest, 1996. 36.o. 4 Egyes vélemények szerint a kisebbségi kérdés csupán a kelet-közép-európai régiót érinti, Nyugat-Európa már leszámolt a problémával. A nyugati társadalmak mélyreható vizsgálata ugyanakkor rávilágít arra, hogy egy bizonyos mértékű polarizáció Nyugaton is érvényesül. L. Roper, John: „A nyugat-európai kisebbségek típusairól.” In: Külpolitika. III./2, 1997. 51-54.o. 5 „Kisebbség az a csoport, amely számát tekintve kisebb, mint az állam lakosságának többi része, nincs domináns helyzetben és amelynek tagjai olyan etnikai, vallási vagy nyelvi sajátosságokkal rendelkeznek, amelyek
2
Bár a kisebbségi nyelveknek nincs univerzálisan elismert definíciójuk 6 , kísérletek születtek arra, hogy körvonalazzák a legfontosabb jellemzőket, amelyek alapján kategorizálni lehet a kisebbségi nyelveket. Ha szigorúan vett kisebbséginyelv-meghatározást keresünk, akkor a legrelevánsabb forrásnak az 1992-es Regionális vagy kisebbségi nyelvek európai chartájának 1. cikkében közzétett magyarázat tekinthető. A Charta szerint regionális vagy kisebbségi nyelvek alatt azokat a nyelveket értjük, „amelyeket valamely állam adott területén az állam olyan polgárai hagyományosan használnak, akik az állam fennmaradó népességénél számszerűen kisebb csoportot alkotnak, és amelyek különböznek ezen állam hivatalos nyelvétől/nyelveitől,
azonban
ez
nem
foglalja
magába
sem
az
állam
hivatalos
nyelvének/nyelveinek dialektusait, sem a bevándorlók nyelveit.” 7 A definícióhoz fűzött megjegyzés nyilvánvalóvá teszi, hogy a Charta pusztán az Európában őshonos nyelveket tekinti a szabályozás alanyának, ugyanakkor nem tartalmaz részletes listát a védelemben részesíteni kívánt nyelvekről, hiszen azt minden részes állam önmaga határozhatja meg. A regionális és kisebbségi nyelvek külön történő említése egyfajta földrajzi elhatárolást sugall. A Charta szövegének értelmében regionális nyelvek alatt azokat a nyelveket értjük, amelyek az állam területének egy koncentrált részén használatosak, míg a kisebbségi nyelvek az ország területén szétszórva élnek, és nem alkotnak egy egységes nyelvi tömböt. A kisebbségi nyelvek kategorizálására számos szempont ad lehetőséget, a legtöbb esetben a hivatalos nyelvi státust 8 , valamint a földrajzi megoszlást 9 veszik alapul. Ha szigorúan csak az Unió tagállamait vizsgáljuk, elmondható, hogy a több mint félmilliárdos lakosságszámmal rendelkező Unióban mintegy 191 kisebbség, köztük nyelvi kisebbség él, akiknek a száma meghaladja a 40 millió beszélőt. Christoph Pan 2010 novemberében tartott előadásán kihangsúlyozta, hogy 90 őshonos kisebbségi nyelv színesíti az uniós nyelvi palettát, amelyek kisebb részben olyan nyelvek, amelyek nagyobb részben
megkülönböztetik őket a lakosság többi részeinek sajátosságaitól és összeköti őket a kultúrájuk, hagyományaik, vallásuk és nyelvük megőrzésére irányuló szolidaritás érzése.” (1977) Kovács, 1996:36. 6 Shuibhne, Niamh Nic: EC Law and Minority Language Policy: Culture, Citizenship and Fundamental Rights. Kluwer Law International, Hague, 2002. 49.o. 7 A Charta a regionális és kisebbségi nyelveken belül elkülöníti a területhez nem köthető nyelvek fogalmát, amelyek bár különböznek a hivatalosan elismert állami nyelvtől, ugyanakkor elterjedésük nem köthető egy konkrét, elhatárolható területhez az állam határain belül. 8 Bartha Csilla csoportosítása is erre a nézetre épül. Bartha Csilla: A kétnyelvűség alapkérdései – Beszélők és közösségek. Nemzeti Tankönyvkiadó, Budapest, 1999. 80.o. 9 White 1987-es tipológiája ezen elv alapján különbözteti meg az egyedi, a nem egyedi és a csak helyben kisebbségi nyelvi kategóriákat. Bartha, 1999: 77.
3
állam nélküli nyelvek. 10 A páratlanul nagymértékű nyelvi diverzitásból fakadóan az Unióban előforduló kisebbségi nyelveket 5 nagyobb csoportba sorolhatjuk: 11 1. hivatalosan elismert nemzeti nyelv, amely nem hivatalos nyelve az integrációnak (pl. luxemburgi) 2. csak egy tagállamban vagy annak egy régiójában beszélt kisebbségi nyelv (pl. németországi szorb) 3. több tagállamban is használatos kisebbségi nyelvek (pl. katalán) 4. anyaállammal rendelkező kisebbségi nyelvek (pl. magyar) 5. területhez nem köthető nyelvek (pl. romani, zsidó) Az Unió etnikai, ebből kifolyólag nyelvi térképét jelentősen átrajzolta a 2004-es bővítés, amely egyre inkább rávilágított arra, hogy az Uniónak is szükséges megfelelő lépéseket tennie a kisebbségvédelem területén, amelynek egyik legalapvetőbb feladata az európai sokszínűséget is hirdető kisebbségi nyelvek megőrzése. Azonban mielőtt rátérnék a kisebbségi nyelvekkel foglalkozó uniós előírásokra, felvázolnám az uniós intézményekben uralkodó nyelvi rezsim legfontosabb elemeit.
II. 2. Nyelvi rezsim az Unióban
Az egyenlőség és a diszkrimináció alapelveit követve az Unióban minden állam lehetőséget kap a saját hivatalos nyelvén történő részvételre az intézmények közötti kommunikációban. Bár az Európai Unió nem rendelkezik kodifikált nyelvpolitikával, az intézményi és szervezeti gyakorlat kiépítette a maga nyelvi rezsimjét. Az első nyelvpolitikai mérföldkőnek magát a Római Szerződést tekinthetjük, amely kikötötte, hogy a Szerződésnek minden tagállam nyelvén kell legyen hiteles másolata. 12 A kialakulóban lévő nyelvi rezsimet támasztotta alá az 1958-ban elfogadott 1/58/EEC rendelet, amely deklarálta azokat az irányelveket, amelyek meghatározzák az uniós intézmények és a tagállamok közötti kommunikációt. A határozat értelmében a tagállamok az Unió bármely 10
Pan, Christoph: Minderheitensprachen in Europa – Rechte und Chancen. 2010. november 18-án, a Magyar Országgyűlésben elhangzott beszédből kiemelve. 11 A Kevésbé Használt Nyelvek Európai Irodája (EBLUL) által felállított tipológia, idézte Shuibhne, 2002: 52. 12 Jelenleg az Európai Unióról szóló Szerződés 55. cikke tartalmazza ezt a kitételt, felsorolva az alkalmazandó nyelveket.
4
hivatalos nyelvén fordulhatnak az intézményekhez, amelyek válaszukat kötelesek a benyújtott dokumentum nyelvén megadni. Mindemellett az uniós szervek tagállamoknak szánt leveleit is az ország hivatalos nyelvén kell megküldeni. A szabályozás kiterjed a másodlagos jogforrásokra is, valamint az Európai Unió Hivatalos Lapjára is.13 Az egyre bővülő Unió folyamatosan illesztette bele rezsimjébe az új tagállamok hivatalos nyelveit, így mára 23-ra nőtt az Unióban hivatalosan használt nyelvek száma. Az Unió megalakulása óta eltelt idő által formált nyelvi rezsim egyik szembeszökő jellemzője az angol erős dominanciája, amelynek számos oka közül a legvalószínűbb egyben a legegyszerűbb is: a globalizáció. A globalizálódó világban ma már elképzelhetetlen, hogy egy ennyire szerteágazó együttműködésben egyik nyelv se emelkedjen ki a többi közül, lingua francaként funkcionálva a különböző felek között. Ezt a szerepet tölti be az angol, a korábban széles körben elterjedt francia nyelv kárára. Egyes vélemények szerint az angol mint egyeduralkodó nyelv szükséges az uniós kereskedelmi és politikai kapcsolatokban, ugyanis ha az Unió valóban az egyesült Európa szimbólumaként kíván fellépni a világpolitika porondjára, elkerülhetetlen, hogy a világ által leginkább ismert és használt nyelvét alkalmazza önmaga is. A nyelvi rezsimben a kisebbségi nyelvek egészen a XXI. századig nem játszottak hangsúlyos szerepet. Az Európai Parlamenten belül immár több évtizede működő, de csak 2004-ben intézményesült Kisebbségi Intergroup 14 hathatós közbenjárásának köszönhetően azonban megkezdődött „látványos” felzárkózásuk a gyakran használt nyelvek mellé. A kisebbségi nyelvek európai uniós szinten történő elismerését ugyanakkor nem lehet elképzelni tagállami elismerés nélkül. Az Intergroup prioritást élvező programjai között szerepelt az ír és a katalán nyelv beemelése az uniós intézményi kommunikációba, illetve az Unió hivatalos nyelvei közé 15 . A katalán nyelv uniós szinten történő támogatása egészen az 1990-es évek elejére nyúlik vissza, amikor is a Parlament egy 1990-ben kiadott rendeletében 16 felszólította a 13
Shuibhne, Niamh Nic: „The European Union and Minority Language Rights.” In: International Journal of Multicultural Societies. The Human Rights of Linguistic Minorities and Language Policies. Vol. 3., No. 2., 2001. http://unesdoc.unesco.org/images/0014/001457/145796e.pdf (2010. szeptember 3.) 61-77.o., 62. 14 Teljes nevén: Frakcióközi Csoport a Történelmi Nemzeti Kisebbségekért, az Alkotmányos Régiókért és a Regionális Nyelvekért 15 Tabajdi Csaba-Korányi Dávid: Az uniós nemzeti érdekérvényesítés három modellje: Másfél éves európai parlamenti érdekérvényesítés tapasztalatai (2004. július – 2006. január), Grotius, 13.o. http://www.grotius.hu/doc/pub/ZPMDCR/tabajdi_koranyi-unios_nemzeti_erdekervenyesites.pdf (2011. február 26.) 16 Resolution of the European Parliament A3-169/90, December 11, 1990, on Languages in the Community and the Situation of Catalan http://www.caib.es/conselleries/educacio/dgpoling/user/catalaeuropa/angles/angles10.pdf (2011. március 6.)
5
Tanácsot, hogy tegye lehetővé az alapvető uniós dokumentumok elérését katalán nyelven is. Végül az uniós szintű elismerés egészen 2006-ig kellett várniuk, és a katalán nyelvnek biztosított fél-hivatalos státus nem jelenti az EP-beli plenáris üléseken való használatot is. A korábban szerződési nyelvi státusban lévő ír nyelv helyzetét a 2000-es években egyre gyakrabban kérdőjelezték meg, míg végül a 2004-es ír elnökség teremtett lehetőséget a státus revíziójára. Az első tárgyalások során ugyanakkor ellenállásba ütköztek: többek véleménye szerint az ír nyelv beszélőinek alacsony száma nem indokolja a hivatalos nyelvi státus megadását 17 . Az erős parlamenti lobbinak és képviselői támogatásnak köszönhetően azonban az ír nyelv 2007. január 1-jén uniós nyelvi státust kapott. Az elmúlt időszakban számos nyelv részesülhetett a katalán nyelvhez hasonló elismerésben az európai integráció részéről: a katalánnal egyidőben a baszk és a galíciai nyelv, valamint egy Nagy-Britannia és az Unió között létrejött megállapodás alapján a walesi és a gael nyelv 18 .
III.
UNIÓS JOGI LÉPÉSEK A KISEBBSÉGI NYELVEK ÉRDEKÉBEN
III. 1. Az uniós kisebbségvédelem „bajnoka”: az Európai Parlament
A kisebbségek, illetve azok nyelveinek elismerésében mutatott tagállami rezisztencia évtizedekig meghatározta az Unió kisebbségvédelemhez való hozzáállását is. Az elmúlt években a kisebbségi nyelvek tekintetében történt nagymértékű előrelépés vélhetőleg a globalizációellenességnek,
illetve
ezzel
párhuzamosan
a
regionális
identitások
felvirágzásának köszönhető 19 . Annak ellenére, hogy az Unió rendelkezik hagyományokkal a kisebbségi nyelvek védelmét illetően, az uniós szabályozásban sem a kisebbség, sem a kisebbségvédelem kifejezésekkel – egészen a lisszaboni szerződés életbe lépéséig – nem találkozhattunk 20 .
17
Jancsi, 2008: 188. Erre némileg rácáfol egy 2002-ben tartott népszavazás, amelyen a résztvevők 40%-a, közel másfél millió fő jelezte ír nyelvtudását, és közülük 340 ezer fő a minden napi életben is használja azt. 18 Watson, Rory: Welsh and Gaelic are official EU tongues. The Times, 2008. július 5. http://www.timesonline.co.uk/tol/news/world/europe/article4272797.ece (2011. január 18.) 19 Das, Alok Kumar Dr: Minority Language Law in the EU: Process and Problem of Policy Implementation. II. Mercator Nemzetközi Szimpóziumon elhangzott előadás. 2004. február 27-28., 1.o. 20 de Witte, Bruno: The Constitutional Resources for an EU Minority Protection Policy. In: Gabriel N. Toggenburg: Minority Protection and the Enlarged European Union: The way forward. Open Society Institute, 2004. 107-124.o., 110.
6
A regionális és kisebbségi nyelvek (az Unióban a politikai korrektség és semlegesség jegyében kevésbé használt nyelvek), és ezzel párhuzamosan a kulturális sokszínűség kiemelt kérdéskörré vált az Európai Unión belül az 1970-es évek vége felé, amelynek első vonzata volt az Európai Parlament fellépése a kisebbségi nyelvek mellett. A „kisebbségi nyelvi jogok bajnokaként”
elhíresült
intézmény
az
1980-as
években,
a
kisebbségi
csoportok
nyelvhasználati érdekeiért folytatott harcának első manifesztációja az 1981-es Arfé-jelentés 21 volt. A jelentés preambuluma szerint az EP „elkötelezett Európa népei közötti szorosabb egység megteremtése és élő nyelveik megőrzése iránt, a sokszínűségre építve, hogy közös kulturális örökségüket gazdagítsák és tegyék sokszínűvé.” 22 A Parlament igyekezett meggyőzni az államokat és azok helyi hatóságait a kisebbségi nyelvek intenzívebb támogatásáról az oktatás, a kommunikáció és a média, valamint a közéletbeli és társadalmi nyelvhasználat
területén.
Mindezek
mellett
felkérte
a
Bizottságot
a
kisebbségi
nyelvhasználatot esetlegesen sértő közösségi jogszabályok felülvizsgálatára. Az első jelentősebb parlamenti ajánlást követően még további öt készült a kisebbségi és regionális nyelvek helyzetének felmérésére, a használatukhoz való jogok elismerésére és promotálására. Az 1983-as második Arfé-jelentés 23 az előzőben tett ajánlásokon túl kérte a Bizottságot, hogy a kisebbségeket hátrányosan érintő jogszabályokat ne csak közösségi, hanem tagállami szinten is vizsgálja meg, azonban – hogy elkerülje a vádat, amely szerint beleavatkozik a tagállami törvényhozásba – az átvizsgálás csupán azokra a nemzeti jogszabályokra vonatkozott, amelyek a közösségi jog belső jogba való átültetéséhez szükségesek. Az 1987-es Kuijpers-jelentés 24 több szempontból is merészebbnek mutatkozott a korábbi parlamenti jelentéseknél, egyik legbátrabb kijelentésében arra kívánta sarkallni a tagállamokat, hogy alkotmányos szinten is ismerjék el a területükön lévő regionális és kisebbségi nyelveket. Az Európai Parlament a jelentés révén támogatásáról biztosította az Európa Tanácsot a regionális és kisebbségi nyelvek védelmét biztosító európai charta létrehozásában 25 . A jelentés leglényegesebb intézkedése kétségkívül a kisebbségi nyelvek 21
A regionális nyelvek és kultúrák közösségi Chartájáról és az etnikai kisebbségek jogainak Chartájáról szóló határozat (1981. március 16.) 22 Idézte Vizi Balázs: Az Európai Unió és a kisebbségi nyelvek. In: Kántor Zoltán - Majtényi Balázs (szerk.): Szöveggyűjtemény a nemzeti kisebbségekről. Budapest, Rejtjel Kiadó, 2005. 318-333.o., 326. 23 Határozat a nyelvi és kulturális kisebbségek érdekében hozott intézkedésekről (1983. február 11.) 24 Európai Közösség regionális és etnikai kisebbségeinek nyelveiről és kultúráiról szóló határozat (1987. október 30.) 25 Viaut, Alain: The European Charter for Regional or Minority Languages: Sociolinguistic Particularities and the French Configuration. Mercator – Working Papers 15, 8.o. http://www.ciemen.org/mercator/pdf/wp15-def-ang.PDF (2011. március 14.)
7
anyagi támogatásának a biztosítása, az 1988-as költségvetés csaknem egy millió ECU-t különített el a kisebbségi nyelvek finanszírozására 26 . 1992 több szempontból is fordulópontot jelentett a nemzetközi jogot illetően: a Maastrichti Szerződés elfogadásával immár az elsődleges joganyag részévé vált a kulturális és nyelvi sokszínűség védelme 27 , valamint a Regionális vagy kisebbségi nyelvek európai chartájának Európa Tanács általi kodifikációja pedig jogi alapot teremtett a kisebbségi nyelvek védelmére. Ezen változások tükrében érdemes vizsgálni a harmadik parlamenti ciklus során született Killilea-jelentést 28 . A jelentés ismét kifejezte támogatását az Európa Tanács felé a Nyelvi Chartával kapcsolatban, valamint az abban való részvételre ösztönözte az uniós tagállamokat is. Felhívta a Tanács és a Bizottság figyelmét arra, hogy a minél szélesebb körű védelem érdekében a kevésbé használt nyelveket is fel kellene venni az uniós oktatási és kulturális programokba. A 2000-es években a közösségi intézmények programjaik révén kívántak hangot adni abbéli elköteleződésüknek, hogy Európa kulturális örökségének része minden Európában honos kultúra és nyelv, azok egyenlők és az európai civilizáció szerves részét képezik. Az évezred első meghatározó, a témához kapcsolódó programja a „Nyelvek Európai Éve” elnevezés alatt futó 2001-es rendezvénysorozat volt. A 2001-es ajánlás közvetlenül a programsorozat lezárásaként fogalmazódott meg. Az optimista parlamenti határozat felszólította a Tanácsot és a Bizottságot, hogy a tagjelölt államoktól követeljék meg a regionális vagy kisebbségi nyelvek és kultúrák tiszteletét, amelyet a 2000-ben jóváhagyott Alapjogi Charta 22. cikke is tartalmazott. A 2003-ban készült Ebner-jelentés volt az utolsó parlamenti ajánlás, amely a kevésbé használt nyelvekre fókuszált. Ebben az EP olyan definíció kidolgozását sürgette, amely a tudomány eredményeire alapozva határozza meg a regionális, kisebbségi és kevésbé használt nyelvek fogalmát a nyelvi diverzitás megőrzését célzó specifikus programok létrehozása érdekében. A nyelvi sokszínűség hatékony kivitelezésének érdekében javaslatot tett a Nyelvi Sokszínűségért és Nyelvtanulásért Felelős Európai Ügynökség 29 felállítására.
26
Vizi, 2005: 327. Jelenleg az Európai Unióról szóló szerződés 167. cikke. 28 Európai Közösség nyelvi és kulturális kisebbségeiről szóló parlamenti határozat (1994. február 9.) 29 de Witte, 2004: 119-120. European Agency for Linguistic Diversity and Language Learning. A parlamenti ajánlásban megfogalmazott ügynökség felállítása előtt tanulmány készült annak szükségességéről, illeszkedéséről az Európai Unió intézményrendszerébe. A szervezet mindezidáig nem állt fel, és a közeljövőben nem is lehet rá számítani. 27
8
Bár az Európai Parlament már az előző évtized óta tett kísérleteket a kisebbségi nyelvek helyzetének megszilárdítására az Unió határain belül, látványos eredményeket nemigen tudott felmutatni. A jelentések sarkalatos pontjai nem váltották be a hozzájuk fűzött reményeket, hiszen azok szinte süket fülekre találtak a tagállamok részéről.
III. 2. A Lisszaboni Szerződésig vezető út a kisebbségvédelemben
Az 1990-es évek végére teljesen nyilvánvalóvá vált, hogy az Európai Unió korábban nem látott átalakuláson megy keresztül: 2004-ben tíz állam kapott lehetőséget az integrációhoz való csatlakozásra. A keleti bővítés, kiegészülve Máltával és Ciprussal, azonban felhívta a Közösség figyelmét a jogrendszerben lévő hiányosságokra, amelyek kiküszöbölése óriási terhet rótt az uniós intézményrendszerre. A korábban meghirdetett kulturális sokszínűség preferálása, valamint a diszkriminációmentességnek a politikája a bővülést követően már nem bizonyult teljes mértékben elégségesnek. A vasfüggöny leomlását követő rendszerváltás újra a felszínre hozta az addig mélyben nyugvó nemzetiségi ellentéteket, amelyek nem ritkán véres konfliktusokba torkolltak. A csatlakozási szándékukat már korábban benyújtott államok közötti hosszú távú, etnikai konfliktusok instabillá tették volna az Unió határait is, így az uniós külpolitikában kiemelt szerephez jutott a kisebbségvédelem. Az uniós szintű kisebbségvédelem külpolitikában történő
deklarálásának
lenyomataként
születettek
meg
1993-ban
a
koppenhágai
kritériumok. A politikai kritériumok között kapott helyett az emberi jogok és kisebbségi jogok védelme is. A koppenhágai kritériumokkal azonban egy különleges kettős rendszer alakult ki 30 : míg a csatlakozni vágyó államokkal szemben feltételként szabták meg a kisebbségek védelmét, addig semmilyen belső uniós jogszabály nem tartalmazott ilyen jellegű előírásokat, így a már csatlakozott államok esetében a kisebbségvédelmi intézkedések felülvizsgálata nem ment végbe. Nem jogi alapú próbálkozások a kisebbségeket, illetve közvetlenül vagy közvetve a kisebbségi nyelveket érintően a 2000-es években leginkább a Bizottság égisze alatt születtek. A Nyelvek Európai Éve programsorozat mellett különösen fontos kiemelni a Bizottság 2003-
30
Toggenburg, Gabriel N.: A Remaining Share or a New Part?: The Union’s Role vis-à-vis Minorities after the Enlargement Decade. EUI Working Paper LAW, No. 2006/15, 1.o.
9
as akciótervét 31 , amelynek fókuszába a nyelvi sokszínűség és a nyelvtanulás támogatását állította a Bizottság. A nyelvi sokszínűség és a nyelvtanulás promotálásából kifolyólag a Bizottság célja, hogy minél több nyelv válhasson az uniós állampolgárok számára elérhetővé mind az alap-és középfokú, mind pedig a felsőoktatásban és felnőttképzésben. Az akcióterv különlegessége így abban rejlik, hogy a gyakran használt nyelvekéhez hasonló státusba emeli a kevésbé használt (regionális és kisebbségi) nyelveket, a jelnyelveket, valamint a migráns nyelveket is 32 . De Witte azonban hangsúlyozta, hogy az akcióterv elsődleges célja az európai polgárok nyelvi képességeinek a javítása volt, és csak másodsorban a kisebbségi nyelvek pártfogásba vétele 33 . Bár az uniós tagállamok külön-külön már csatlakoztak a különböző európai és nemzetközi, az emberi jogokat védő egyezményekhez, és bár az emberi jogok különböző vetületeit maga az Unió is szabályozta több jogszabályában, az elsősorban gazdasági együttműködésként létrejövő szervezet nem rendelkezett átfogó emberi jogi egyezménnyel, amely deficitet az Alapjogi Charta hivatott kitölteni. A kisebbségekkel szembeni hátrányos megkülönböztetés ellen az első jogalapot az Amszterdami Szerződés 13. cikke szolgáltatta, amelynek értelmében az Unió megfelelő intézkedéseket hozhat a kisebbségi csoportok védelmében, a Tanács egyhangú döntése alapján. A cikkely szépséghibája, hogy a védelmet nem terjeszti ki a nyelvi diszkrimináció elleni küzdelemre 34 . Többek között ezt a „joghézagot” is feloldja az Alapjogi Charta. A 21., diszkriminációmentességről szóló cikk már a nyelvet is azon jellemzők közé sorolja, amelyek alapján nem szenvedhet egy személy (jogi) hátrányt, a 22. cikk pedig felhívja az uniós polgárok figyelmét a kulturális, vallási és nyelvi sokszínűség tiszteletben tartására. Azonban problémát jelentett a cikkelyek alkalmazásában, hogy a Charta nem rendelkezett jogilag kötelező erővel, így az abban foglaltak kikényszerítése sem ment zökkenőmentesen. A jogi érvény biztosítása érdekében volt szükséges a készülő Alkotmányszerződésbe integrálni a Charta szövegét is.
31
Communication from the Commission: Promoting Language Learning and Linguistic Diversity. An Action Plan 2004-2006. http://ec.europa.eu/education/doc/official/keydoc/actlang/act_lang_en.pdf (2010. július 27.) 32 Ugyanakkor a 2007-ben kibocsátott, az akcióterv végrehajtásáról szóló bizottsági munkadokumentumban látható, hogy a program nem könyvelhet el jelentős sikereket. Bár a Bizottság a végbement változásokat ígéretesnek minősítette, a tagállami hozzáállás korántsem volt a legideálisabb. A nyelvek iskolai tananyagba való beemelése az egyik olyan pont, amellyel kapcsolatosan még van tennivalója a tagállamoknak. http://ec.europa.eu/education/languages/archive/doc/com554_hu.pdf (2011. március 15.) 33 de Witte, 2004: 119. 34 Toggenburg, Gabriel N.: Az Európai Unió kisebbségpolitikája: befejezetlen színdarab három felvonásban. In: Pro Minoritate Europae: Az európai kisebbségekért (szerk. Tabajdi Csaba). Az Európai Parlamentben működő Nemzeti Kisebbségi Intergroup tanulmánykötete, 2009. 93-125., 106-107.o.
10
Az Alkotmányszerződés az EU történelme során először ismerte volna el a kisebbségi jogokat az integráció közös értékei között. A kisebbségi jogok bevezető cikkelyekben való feltüntetése első körben nem szerepelt a Konvent tervei között, a Charta szövegének az „alkotmányba” történő inkorporációját elégségesnek vélték. A szerződés végső tervezete sem tartalmazott külön cikkelyt a kisebbségi jogokat illetően, azonban a magyar delegáció kérte a tervezet felülvizsgálatát. A Medgyessy Péter miniszterelnök által benyújtott javaslat nem egy különálló, a kisebbségi jogokat tartalmazó cikkely beiktatását, sokkal inkább az első és második cikkelyben felsorolt uniós értékek közötti megjelenítését célozta meg. Az érvelés alapjául az szolgált, hogy a frissen csatlakozott államok számára felállított koppenhágai kritériumok között nem szerepelt az egyének kisebbségi jogainak elismerése és védelme 35 . Végül az ír EU-elnökség alatt nyílt lehetőség a magyar kérés teljesítésére: a bevezető cikkelyeket végül kiegészítették a „kisebbségekhez tartozó személyek jogai” fordulattal. Toggenburg ugyanakkor a szerződés egy óriási hiányosságára is felhívta a figyelmet 36 : az Alkotmányszerződés 81. cikke hiába szélesíti ki azon indokok körét, amely alapján nem lehet hátrányosan megkülönböztetni az egyes személyeket, ha azoknak a diszkriminációknak a jegyzékét, amelyek ellen az Unió képes fellépni, nem nyitják meg az indokok előtt. A Charta hiába hirdeti a nyelvi alapon történő diszkrimináció tilalmát, ha az Unió által felsorolt diszkriminációk között, amelyek ellen fel tud lépni az Unió is, nem szerepel a nyelvi alapon történő hátrányos megkülönböztetés. A Szerződés ratifikációja nagy ellenállásba ütközött a tagállamok részéről, az okok között kiemelt szerephez jutott a szerződés alkotmányos jellege. A kudarcba fulladt alkotmányozási folyamat arra sarkallta az Unió tagállamait, hogy módosított keretek között, de folytassák az Unió megújításához szükséges folyamatot. A 2009 decemberében elfogadott Lisszaboni Szerződéssel teljesedett ki a majd’ egy évtizedig húzódó procedúra.
35
A magyarok által kért kiegészítést sok kritika érte a tagállamok részéről, ugyanis elegendőnek tartották az emberi jogok általános védelmét, valamint a nemzeti kisebbséghez való tartozás alapján történő diszkrimináció tilalmát. Vizi Balázs: „The Unintended Legal Backlash of Enlargement? The Inclusion of the Rights of Minorities in the EU Constitution.” In: Regio, 1/2005, 87-108.o., 89-90. http://www.mtaki.hu/docs/etnopolitikai_modellek/vizi_balazs_unintended_legal_backlash_regio_minor_pol_soc _2005.pdf (2010. július 22.) 36 Toggenburg, 2006: 8-9.
11
III. 3. A Lisszaboni Szerződés: a változás szele?
A Lisszaboni Szerződés életbe lépésével véghez tudta vinni azt, amelyet már az Alkotmányos Szerződés is célként tűzött maga elé, nevezetesen, hogy az elsődleges uniós jogba emelte a „kisebbség” szót. Az uniós értékek közé sorolt emberi jogokon belül a kisebbségekhez tartozó személyek jogainak elismerését és tiszteletben tartását is kiemelten kezeli a dokumentum. Az individuális jogelismerés követi a nemzetközi jogi mintákat, azaz nem kollektív, hanem személyek által gyakorolható egyéni jogot biztosít 37 . Annak ellenére, hogy a jogrendszer a kisebbség kifejezést beépítette terminológiájába, abba az évtizedek óta tartó vitába nem szállt be, hogyan definiálja a kisebbségek fogalmát. Bár a Lisszaboni Szerződés szövegébe nem építették be az Alapjogi Chartát, az Alkotmányszerződés tervezetével ellentétben, mégis különálló jogi dokumentumként jogi erőre emelte azt. A Charta jogi érvényének elnyerése lehetővé tette a koppenhágai kritériumok által létrehozott, a kisebbségvédelmet hátrányosan érintő „kettős mérce” felszámolását is. A Lisszaboni Szerződés ugyanakkor nem ad pontos iránymutatást az európai kisebbségvédelem további lépéseiről, ezt teljes mértékben a politika hatáskörébe utalta. Toggenburg szerint ebben a kérdésben a nyelvhasználat az iránymutató: a Szerződés a tagállamok által meghatározott bármely olyan további nyelvre lefordítható, amely az állam alkotmányos rendjének megfelelően hivatalos nyelv, ugyanakkor használata nem terjed ki az ország egész területére 38 . Azonban a kisebbségi nyelvek kérdését változatlanul nem sikerült megoldani a Lisszaboni Szerződés révén sem 39 . A Lisszaboni Szerződés bevezette a mainstreaming 40 fogalmát, amely átfogó alkalmazási kötelezettséget jelent. Az Uniónak aktívan támogatnia kell a megkülönböztetés-mentességet, így nagymértékben támaszkodik a korábbi, cselekvésre ösztönző 13. cikkre, mint a Charta tiltó rendelkezéseit tartalmazó 21. cikkére. Így bár tilos a nyelvi diszkrimináció és a nemzeti kisebbségekhez való tartozás alapján való hátrányos megkülönböztetés, az egyenlő bánásmód általános elve alapján (EKSZ
37
Barten, Ulrike Dr: Minority Rights in the European Union after Lisbon. ECMI, 2010., 5-6.o. http://www.uaces.org/pdf/papers/1102/barten.pdf (2011. március 1.) 38 Toggenburg, 2009: 114. 39 Toggenburg, 2009: 112. 40 Mainstreaming: szakpolitikai intézkedések tervezése, végrehajtása és értékelése során következetesen figyelembe veszik annak hatását a hátrányos helyzetben lévő csoportokra.
12
13.cikk) az EU még sincs felhatalmazva e diszkriminációs formák elleni aktív, jogi fellépésre 41 . A Lisszaboni Szerződés az általános emberi jogok védelmét illetően uniós szinten óriásit lépett előre, hiszen a Charta jogi erőre emelésével lehetőség nyílt az emberi jogi uniós mechanizmusok
kialakítására.
A
szerződésekben
meglévő
ellentmondásoknak
és
hiányosságoknak köszönhetően ugyanakkor a nyelvhasználati jogok terén nem hozott változást, amely csalódást jelent mind a kisebbségi jogok védelmezői, mind pedig a nemzetiségek számára. Az elsődleges jogforrások szintjén így még mindig kevés lehetőség maradt egy átfogó, a tagállamokat is érintő kontrollmechanizmus kialakítására. Uniós hatáskör hiányában a nyelvpolitika kérdése tagállami jogosítvány maradt, amelynek szabályozására uniós szinteken igen kevés alternatíva adódik a parlamenti ajánlásokat nem számítva. Gál Kinga EP-képviselő szerint mivel a Charta 2009-et követően jogi kötelező erővel bír, így 22. cikkét joggá is emelhetnék, azonban mindezt a Lisszaboni Szerződés által létrehozott polgári kezdeményezés útján tartja jelenleg a legelképzelhetőbbnek. 42 Vélhetőleg ezeknek a hiányosságoknak köszönhetően maradhatott életben az európai államok körében nagy tiltakozást kiváltott szlovák nyelvtörvény is.
IV. EGY NEGATÍV PÉLDA: A SZLOVÁK NYELVTÖRVÉNY IV. 1. A szlovák nyelvtörvény mögött rejlő lehetséges motivációk
A modern állam nyelvi joga rendkívül összetett, számos területet foglal magába, amelynek bel- és külpolitikai vonzatai is vannak. A modern állam nyelvi jogának az öt komponense a következő: a hivatalos nyelvek meghatározása és a vonatkozó részletszabályok kidolgozása; az állampolgársággal kapcsolatos nyelvi kérdések szabályozása; kisebbségi vagy többségi nyelvi jogok elismerése; idegen nyelvek tanulásával, tanításával és használatával kapcsolatos nyelvi jogok; új bevándorlók nyelvi helyzetével összefüggő nyelvi jogok megállapítása. 43
41
Toggenburg, 2009: 112. Gál Kinga Többnyelvűség Európában című konferencián 2011. március 25-én tartott előadása. 43 Andrássy György: Nyelvi jogok: A modern állam nyelvi jogának alapvető kérdései, különös tekintettel Európára és az európai integrációra. Pécs, 1998. 1.o. 42
13
Ahhoz, hogy megértsük a szlovák állam motivációit a nyelvtörvénnyel kapcsolatosan, bizonyos fogalmi kérdéseket tisztázni kell. A szlovák állam, egy rövid intervallumot leszámítva, fiatal állam, azzal a törekvéssel, hogy megpróbáljon egy egységes nemzeteszmét és nemzetállami gondolkodást kialakítani, amellyel a területén élő állampolgárok többékevésbé azonosulni tudnak. A kisebbségekkel rendelkező államok esetében a nemzetépítésre irányuló nacionalizmussal szemben állnak a kisebbségek anyaországa(i) által diktált nemzetpolitikák, amelyek központi témája a határaikon kívülre szorult etnikai rokonok helyzetének felmérése, és az esetleges velük szemben elkövetett jogsértések elleni tiltakozás. Nem ritkán az anyaország által folytatott nemzetpolitika integráns része a határon túli nemzetrészek védelme iránt érzett kötelességtudat. Az anyaország nemzetiesítő államról alkotott víziója által képes határon túli kisebbségeit fanatizálni, és a kisebbségi ellenállást pusztán ezzel a vízióval életben tartani. A nemzetiesítő állam 44 fogalma leginkább etnikailag heterogén államokat jelöl, amelyek önmagukat mégis nemzetállamként definiálják, és igyekeznek olyan kormányzati lépéseket tenni, amelyek a homogenizációt segítik elő a társadalmon belül. Ezen államok domináns elitjei minden eszközzel azon vannak, hogy a társadalmon belüli domináns népcsoport nyelvét, kultúráját, demográfiai helyzetét, politikai hegemóniáját vagy gazdasági prosperitását hangsúlyozzák a kisebbségeikkel szemben. Ha ebből a megközelítésből elemezzük a Szlovák Köztársaság nyelvtörvényében foglalt lépéseket, akkor azok a Brubaker által felvázolt nemzetiesítő állami törekvéseket szimbolizálják. Ezzel nem igazolni szeretném a nyelvtörvényben olvasható, nem ritkán diszkriminatívnak ítélt szabályokat, pusztán az azok mögött megbúvó motivációkat kívántam megvilágítani. A fentebb említettek értelmében a nemzetiesítő államok pozíciójuk megerősítése érdekében hajlamosak egyes nemzeti jellemzőiket a többi (kisebbségi) nemzetrész felé emelni. Ennek egyik módja lehet a nemzeti nyelv prioritásának nyomatékosítása, államnyelvvé való emelése. A nemzetközi jogban semmilyen korlátozás nincs arra, hogy egy állam alkotmányosan vagy egyéb törvényi úton védelmezze az általa hivatalosnak elfogadott nyelvet. Ugyanakkor az egyéb kisebbségi csoportok nyelvhasználata csak abban a mértékben korlátozható, amely a legitim cél érvényesülésével arányban van, ezzel ellentétes alkalmazás
44
A fogalmat részletesen Rogers Brubaker „Nemzeti kisebbségek, nemzetiesítő államok és anyaországok” című munkájában írja körül. In: Regio, 3/2006, 3-30.o.
14
jogilag nem fogadható el. A nemzetiesítő állam fogalmából kiindulva a szlovák államnyelvtörvény elsődleges legitim célja a szlovák nyelv védelme az élet minden területén. A szlovák nyelvtörvény körül kialakult, európai szintű ellenállás annak a fényében fest különös képet, hogy az Unió más tagállamainak jogrendszerei tartalmaznak ahhoz hasonló rendelkezéseket. A szocialista rezsim viszontagságai alól kikerült államokra különösen jellemző a nemzetiesítő állami fellépés. Ha megvizsgáljuk az Európai Unióba belépett posztszocialista államokban kodifikált nyelvtörvényeket 45 , nyilvánvalóvá válik, hogy a szlovák korántsem a legrestriktívebb mindközül. A balti államok mindegyikére jellemző, hogy saját anyanyelvüket, amellett, hogy hivatalos nyelvek, államnyelvi pozícióba emelték sokkal korlátozóbb törvényi keretek között: mindhárom balti államnyelvtörvény jelentősen diszkriminálja a kisebbségi nemzetrészek anyanyelveinek használatát, legfőképpen – a szlovák nyelvtörvényhez hasonlóan – a hivatali érintkezésben. Sőt mi több, az észt 46 és a lett nyelvtörvény is idegen nyelvként hivatkozik az ország területén lévő kisebbségi nyelvekre, tovább szűkítve a kisebbségi nyelvhasználók mozgásterét a balti országokban. A hivatalos nyelvként való elismerés problematikája nagyban érinti az anyanyelv használatához való jog kérdését is 47 . Az anyanyelven való kommunikáció a Föld minden állampolgárát egyenlő mértékben illeti meg – elméletileg. Andrássy György megfogalmazása szerint „egy állam azoktól a személyektől nem tagadhatja meg a jogot, hogy saját nyelvük hivatalos nyelv legyen, akiknek a nyelve hagyományosan használt nyelv az országban vagy az ország valamely részén” 48 . Az anyanyelvhasználatra vonatkozó nemzetközi jogi szabályozás igen ambivalens: az 1966-os Egyezségokmány 27. cikke explicit biztosítja a kisebbségek számára saját anyanyelvük használatára vonatkozó jogaikat, míg a többségi társadalom ugyanezen jogairól a nemzetközi nyelvjog hallgat, és csupán a nemzeti nyelvjog egyes rendelkezései tartalmazzák implicit módon e jogok gyakorlásának lehetőségét, leginkább a nyelv hivatalos nyelvvé való elismeréseként. A nemzetközi jogban meglévő ellentmondások, amelyek egyszerre tiltják a nyelvi alapon történő diszkriminációt, és mégis lehetővé teszik valamely nyelv az állam területén lévő egyéb beszélt nyelvek fölé helyezését azáltal, hogy hivatalos nyelvi státusba emelik a többségi nemzetrész nyelvét, nehézzé teszik a szlovák 45
Bartóki-Gönczy Balázs: „Államnyelvek Európában”. In: Kisebbségkutatás, 2010/4, 602-620.o. A nem hagyományosan értelmezett kisebbségi nyelvek körében ugyanakkor feltűnően megengedő: a most készülő nyelvtörvényi módosítás kilátásba helyezte a jelnyelv hivatalos szintre történő emelését. 47 Andrássy György: „Az anyanyelv használatához való jog jellege.” In: Romániai Magyar Jogtudományi Közlöny. 2006/2., 13-19.o. http://rmjk.adatbank.transindex.ro/pdf/03.Andrassy.pdf (2011. március 5.) 48 Andrássy György: „A hivatalos nyelvek száma és az emberi jogok: Amiről még nem esett szó a szlovák államnyelvtörvény módosítása körüli vitában.” In: Jogtudományi Közlöny, 2010. szeptember, LXV/9, 403414.o., 408. 46
15
nyelvtörvény optimális megítélését. Egyrészről tökéletesen érthető a szlovák fél indoklása, hogy saját nyelvét kiemelt védelemben kívánja részesíteni, ugyanakkor mindezt a kisebbségi nyelvek háttérbe szorításával kívánja elérni, ami már megkérdőjelezi a jogszabály nemzetközi hagyományokon és jogrendszeren nyugvó jogosságát.
IV. 2. A szlovák nyelvtörvény kompatibilitása az uniós jogrenddel
A dolgozat első felében azokat az uniós jogi lépéseket taglaltam, amelyek közösségi és tagállami szinten is befolyással lehetnek a kisebbségi nyelvek helyzetére, elismerésére. Láthattuk, hogy az érvényben lévő Alapjogi Charta rendelkezései és az egyéb uniós programok ellenére a kisebbségi nyelvek elfogadtatása nem halad olyan mértékben, ahogy az elvárható lenne a tagállamok részéről. Azt is megfigyelhettük, hogy az uniós jogrendszerben lévő ambivalens megközelítéseknek köszönhetően az Unió kezében nincs olyan jogi eszköz, amely segítségével felléphetne a kevésbé használt nyelvek érdekében. Nyelvpolitikai kérdésként, jogi alapok híján, uniós szinten nehéz elemezni a szlovák nyelvtörvényt, ugyanakkor az Unióban a diszkriminációmentesség követelménye az egyik olyan alapvető elv, amely minden tagállamot kötelez, így ebből a szempontból már vizsgálható a jogszabály. A Tanács 2000-ben hozta meg a személyek közötti, faji- vagy etnikai származásra való tekintet nélküli egyenlő bánásmód elvének alkalmazásáról szóló 43. számú irányelvet, amely külön meghatározza a közvetlen és a közvetett diszkrimináció fogalmát. A 2. cikk (2) bekezdése szerint közvetlen megkülönböztetés áll fenn, ha „egy személlyel szemben faji vagy etnikai alapon kevésbé kedvezően járnak el, mint ahogyan egy másik személlyel szemben hasonló helyzetben eljárnak, eljártak vagy eljárnának”. Közvetlen diszkriminációnak minősülhet az államnyelvtörvény 7. cikkelye, amelynek értelmében a bírósági és közigazgatási eljárások alkalmával, illetve az eljárásokban résztvevő szervek előtti eljárásokban a felek az államnyelvet kötelesek használni, és csak abban az esetben segítheti őket tolmács, hogyha nyelvismeretük nem megfelelő az eljárás sikeres lefolytatásának érdekében. Mivel a törvény nem engedélyezi a kisebbségi nyelvek alkalmazását az eljárások menetében, ezáltal diszkriminálja a kisebbségi nyelvet beszélő állampolgárait is. Szintén a 2. cikk (2) bekezdése foglalkozik a közvetett megkülönböztetés elvével: akkor áll fenn, ha „egy látszólag semleges rendelkezés, feltétel vagy gyakorlat az egy faji
16
vagy etnikai származású személyeket más személyekhez képest különösen hátrányosan érint, kivéve ha ez a rendelkezés, feltétel vagy gyakorlat jogszerű céllal objektív módon igazolható”. A törvény 6. cikkelye értelmében a fegyveres testületekben, a rendőrségeken és a tűzoltóságokon a szolgálati érintkezésben az államnyelvet kell használni, amely kizárhatja a munkavégzésből azokat az állampolgárokat, akik nem rendelkeznek megfelelő szlovák nyelvtudással, ugyanakkor a kisebbségek lakta területeken saját anyanyelvén el tudná látni feladatait. 49 Az EU Bizottságához tartozó jogi szakszolgálat konkrét ajánlásokat azonban csak a végrehajtási alapelvek ismeretében tett közzé 2010 januárjában 50 . A 12 pontból álló javaslatcsomag üdvözölte azokat a változtatásokat és kiegészítéseket, amelyek hozzájárultak a felmerülő kételyek és kétértelműségek tisztázásához, ugyanakkor számos ponton még mindig elégtelennek tartotta ahhoz, hogy a törvény teljes mértékben megfeleljen az európai országok kritikáinak és elvárásainak. A jogi szolgálat véleménye szerint egyértelművé kell tenni a törvény szövegében, hogy az államnyelv védelmében hozott rendelkezések nem befolyásolják negatívan
a
kisebbségi
nyelvhasználatot
érintő
jogszabályokat.
Már
a
közvetett
megkülönböztetés fogalmával kapcsolatban is felmerült az egyes állások betöltéséhez szükséges szlovák nyelvismeret kérdése, amelyre a jogi szolgálat véleménye is kitért. Megállapításaik szerint célravezető lenne annak pontosítása, hogy pontosan mik a nyelvi kritériumok, amelyeket teljesíteni kellene egy bizonyos állás betöltéséhez. A törvény egyik legvitatottabb pontjának, az egészügyi ellátásban alkalmazandó nyelvi rezsim kérdésének értelmezése kapcsán a jogi szolgálat hangsúlyozta, hogy a törvény jelenlegi állapotában semmilyen kötelezettséget nem ró az egészségügyi dolgozókra a kisebbségi nyelvek használatára abban az esetben sem, ha ismerik és képesek is kommunikálni az adott kisebbségi nyelven. A szolgálat ajánlása szerint a hatóságoknak kötelezettségként kellene előírni kisebbségi nyelven is értő személyzet fenntartását, amely hozzájárulhatna a jelenlegi diszkriminatív hozzáállás feloldásához. A Jogi Szolgálat nehezményezte, hogy a törvény nem ír elő konkrét büntetési tételeket, pusztán egy nagyon széles bírságskálát határoz meg, amely aggodalomra ad okot az arányosságot illetően. A jogi szolgálat mindenképpen aggályosnak tartja a pénzbírságok nyilvánosságra hozását, elsősorban adatvédelmi okokból.
49
Kardos Gábor – Majtényi Balázs – Vizi Balázs: A szlovákiai államnyelv-törvény módosításának elemzése. http://www.mtaki.hu/hirek/szlovakiai_allamnyelv_torveny_mod_elemzese.html (2011. március 12.) 50 A szöveg az alábbi helyen érhető el: http://www.hhrf.org/hhrf/index.php?oldal=426 (2011. március 30.)
17
Összefoglalva a megjelent uniós véleményeket a nyelvtörvénnyel kapcsolatban elmondható, hogy bár az uniós jogrend tartalmaz bizonyos előírásokat és alapelveket, amelyek a kisebbségek nyelvhasználatát is befolyásolhatják, azonban a meglévő tagállami hatáskörökből kifolyólag mélyebben nem nyúlhat bele a tagállami nyelvpolitikákba. A jelenlegi uniós joganyag a diszkriminációmentességet, a megkülönböztetés elleni védelmet képes biztosítani a tagállamok, illetve azok népessége számára. Bár a joganyagot átvizsgálva felszínre kerülnek egyes hiányosságok a nyelvtörvénnyel kapcsolatosan, átfogó, uniós szintű fellépés Szlovákia ellen nem született.
V. ÖSSZEGZÉS
Dolgozatomban arra a problémára kerestem a választ, hogy az Európai Unióban meglévő nyelvpolitika miként tud befolyással lenni a tagállamokban tapasztalható, nyelvhasználattal kapcsolatos szabályozásokra. Nem lehet elmenni amellett a tény mellett, hogy az EU eredetileg gazdasági integrációként jött létre, és hatáskörét csak az államok arra mutatott hajlandóságával tudta növelni, hogy minél többet beáldozzanak szuverenitásukból. Nem tekinthetünk el attól sem, hogy a szupranacionalitás terjeszkedése nem vonta egyértelműen maga után a tagállamok teljes önfeladását. Identitásuk, nemzeti jegyeik megőrzése a mai napig az egyik legfontosabb célja a tagországoknak, amelyek között az egyik nélkülözhetetlen elem az anyanyelv védelme, a hivatalos nyelv megtartása. Ez a tagállami féltés magyarázhatja, hogy a nyelvpolitika miért nem került még ki a tagállamok kezéből. A tagállamok kisebbségpolitikája, a kisebbségekhez való hozzáállása nagymértékben meghatározza nyelvhasználati jogaiknak elismerését is. Bár számos nemzetközi dokumentum és uniós ajánlás áll az államok rendelkezésére kisebbségeik megóvása érdekében, a tagállami belpolitikákra ezek csupán nehézkesen tudnak hatást gyakorolni. A tagállami akarat hiányában, belátható időn belül, nem lehet beszélni egy, az Unió által létrehozott nyelvi dokumentumról, esetlegesen egy uniós nyelvi chartáról, így a nyelvek és nyelvhasználók védelmét az elkövetkezendő időkben az Alapjogi Charta láthatja el. Mint ahogy a dolgozatomban is olvasható, a nyelvi jogok kérdése az, amely az Alapjogi Charta által a leginkább fejlődhet a jövőben, hiszen a sokszínűség tiszteletének deklarált alapelvét joggá lehetne fejleszteni, és ezáltal uniós jogi szinten is biztosítani a nyelvek védelmét. De meg kell ismételnem, hogy egybehangzó tagállami akarat nélkül mindez nem lehetséges.
18
A folyamat egyik kerékkötője lehet a Szlovák Köztársaság is, amely hosszú évtizedek óta vívja csatáját a területén élő kisebbségekkel azok nyelvhasználatának lehetővé tételét illetően. Elvitathatatlan, hogy számos területen, kiváltképp az oktatásban, óriási előrelépések történtek az elmúlt évtizedekben, de amíg nincs biztosítva a kisebbségi nyelvek használatának teljes körű elismerése, számottevő változásról nehezen számolhatunk be. Osztom Andrássy György gondolatmenetét, és jómagam is úgy látom, hogy a nagyobb számú beszélővel rendelkező nyelveknek, különösen a magyarnak, szélesebb körű elismerésben kellene részesülniük Szlovákia területén. A magyar nyelv különös státusa tagadhatatlan az Unióban: annak ellenére, hogy az egyes államokban a magyarság nyelve kisebbségi státusban van, rendelkezik anyaállammal, ahol többségében magyarul beszélnek, és az uniós csatlakozás révén automatikusan az Unió munkanyelvévé is vált. Azokon a területeken, ahol eredetileg őshonos, a megfelelő védelem hiányában könnyen erodálódhat a nyelv, előbb csak szókincsében, majd használatában, és végérvényesen el is tűnhet, főleg, ha használata veszélyt jelent beszélője számára. Tekintve, hogy a jelenlegi szlovák jogszabályok bizonyos esetekben engedélyezik a kisebbségi nyelvek alkalmazását a hivatalos érintkezésben, a helyzetet tovább lehetne liberalizálni. Ha lehetővé tennék, hogy a magyarok által sűrűn lakott területeken regionális kisebbségi nyelvként „élhessen” a magyar nyelv, enyhülhetnének a mélyen gyökerező ellentétek, hiszen a kisebbség helyzetének könnyítése hozzájárulhatna a higgadtabb együttéléshez. A „nyelvi elnyomás” alóli felszabadulás könnyedén elősegítheti a békés egymás mellett élést. A kisebbségi nyelvek, például a magyar, regionális hivatalos nyelvekként való elismerése jelenthetné a jogi alapot a békés együttélés előmozdítására. Ugyanakkor hiányzó politikai és társadalmi akarat nélkül a megoldás távolinak tűnhet. Az előrelépés érdekében szükséges lenne a társadalom gondolkodásának és a politika látásmódjának a megváltozása, megváltoztatása, amelynek bekövetkezése a jövő nagy kérdései közé tartozik.
VI. IRODALOMJEGYZÉK
Andrássy György: „A hivatalos nyelvek száma és az emberi jogok: Amiről még nem esett szó a szlovák államnyelvtörvény módosítása körüli vitában.” In: Jogtudományi Közlöny, 2010. szeptember, LXV/9, 403-414. 19
Andrássy György: „Az anyanyelv használatához való jog jellege.” In: Romániai Magyar Jogtudományi Közlöny. 2006/2., 13-19. http://rmjk.adatbank.transindex.ro/pdf/03.Andrassy.pdf (2011. március 5.) Andrássy György: Nyelvi jogok: A modern állam nyelvi jogának alapvető kérdései, különös tekintettel Európára és az európai integrációra. Pécs, 1998. Barten, Ulrike Dr: Minority Rights in the European Union after Lisbon. ECMI, 2010. http://www.uaces.org/pdf/papers/1102/barten.pdf (2011. március 1.) Bartha, Csilla: A kétnyelvűség alapkérdései – Beszélők és közösségek. Nemzeti Tankönyvkiadó, Budapest, 1999. Bartóki-Gönczy Balázs: „Államnyelvek Európában”. In: Kisebbségkutatás, 2010/4, 602-620. Brubaker, Rogers: „Nemzeti kisebbségek, nemzetiesítő államok és anyaországok” című munkájában írja körül. In: Regio, 3/2006, 3-30. Das, Alok Kumar Dr: Minority Language Law in the EU: Process and Problem of Policy Implementation. II. Mercator Nemzetközi Szimpóziumon elhangott előadása, 2004. február 27-28., 5.o. http://www.ciemen.cat/mercator/pdf/simp-alok.pdf (2010. július 22.) De Witte, Bruno: „The Constitutional Resources for an EU Minority Protection Policy.” In: Gabriel N. Toggenburg: Minority Protection and the Enlarged European Union: The way forward. Open Society Institute, 2004. 107-124. Gál Kinga Többnyelvűség Európában: távlatok és gyakorlatok Kelet-Közép-Európában című konferencián 2011. március 25-én tartott előadása Kardos Gábor – Majtényi Balázs – Vizi Balázs: A szlovákiai államnyelv-törvény módosításának elemzése. http://www.mtaki.hu/hirek/szlovakiai_allamnyelv_torveny_mod_elemzese.html (2011. március 12.) Kymlicka, Will: „Multiculturalism and Minority Rights: West and East.” In: JEMIE, Issue 4/2002.
20
http://www.ecmi.de/fileadmin/downloads/publications/JEMIE/2002/nr4/Focus42002_Kymlicka.pdf (2011. január 27.) Pan, Christoph: Minderheitensprachen in Europa – Rechte und Chancen 2010. november 18-án, a Magyar Országgyűlésben elhangzott beszéde Roper, John: „A nyugat-európai kisebbségek típusairól.” In: Külpolitika. III. évfolyam, 2. szám, 1997. 51-54. Shuibhne, Niamh Nic: „The European Union and Minority Language Rights.” In: International Journal of Multicultural Societies. The Human Rights of Linguistic Minorities and Language Policies. Vol. 3., No. 2., 2001., 61-77. http://unesdoc.unesco.org/images/0014/001457/145796e.pdf (2010. szeptember 3.) Shuibhne, Niamh Nic: EC Law and Minority Language Policy: Culture, Citizenship and Fundamental Rights. Kluwer Law International, Hague, 2002. Tabajdi, Csaba – Korányi, Dávid: Az uniós nemzeti érdekérvényesítés három modellje: Másfél éves európai parlamenti érdekérvényesítés tapasztalatai (2004. július – 2006. január), Grotius – Budapesti Corvinus Egyetem Nemzetközi Tanulmányok Intézetének Tudományos Folyóirata http://www.grotius.hu/doc/pub/ZPMDCR/tabajdi_koranyiunios_nemzeti_erdekervenyesites.pdf (2011. február 26.) Toggenburg, Gabriel N.: A Remaining Share or a New Part?: The Union’s Role vis-á-vis Minorities after the Enlargement Decade. EUI Working Paper LAW, No. 2006/15 http://cadmus.eui.eu/dspace/bitstream/1814/4428/1/LAW%202006.15.pdf (2010. július 2.) Toggenburg, Gabriel N.: Az Európai Unió kisebbségpolitikája: befejezetlen színdarab három felvonásban. In: Pro Minoritate Europae: Az európai kisebbségekért (szerk. Tabajdi Csaba). Az Európai Parlamentben működő Nemzeti Kisebbségi Intergroup tanulmánykötete, 2009. 93-125. Viaut, Alain: The European Charter for Regional or Minority Languages: Sociolinguistic Particularities and the French Configuration. Mercator – Working Papers 15 http://www.ciemen.org/mercator/pdf/wp15-def-ang.PDF (2011. március 14.)
21
Vizi Balázs: „The Unintended Legal Backlash of Enlargement? The Inclusion of the Rights of Minorities in the EU Constitution.” In: Regio, 1/2005, 87-108. http://www.mtaki.hu/docs/etnopolitikai_modellek/vizi_balazs_unintended_legal_backlash_re gio_minor_pol_soc_2005.pdf (2010. július 22.) Vizi, Balázs: „Az Európai Unió és a kisebbségi nyelvek”. In: Kántor Zoltán - Majtényi Balázs (szerk.): Szöveggyűjtemény a nemzeti kisebbségekről. Budapest, Rejtjel Kiadó, 2005. 318333. Watson, Rory: „Welsh and Gaelic are official EU tongues”. The Times, 2008. július 5. http://www.timesonline.co.uk/tol/news/world/europe/article4272797.ece (2011. január 18.)
DOKUMENTUMOK Az Európai Bizottság Jogi Szolgálatának véleménye a szlovák nyelvtörvényhez csatolt Végrehajtási Alapelvekről http://www.hhrf.org/hhrf/index.php?oldal=426 (2011. március 30.) Communication from the Commission: Promoting Language Learning and Linguistic Diversity. An Action Plan 2004-2006. http://ec.europa.eu/education/doc/official/keydoc/actlang/act_lang_en.pdf (2010. július 27.) Resolution of the European Parliament A3-169/90, December 11, 1990, on Languages in the Community and the Situation of Catalan http://www.caib.es/conselleries/educacio/dgpoling/user/catalaeuropa/angles/angles10.pdf (2011. március 6.)
VII. MELLÉKLET
1. táblázat: Az öt leggyakrabban használt nyelv az Európai Unióban
22
Anyanyelvként Idegen nyelvként Összes beszélő Angol
13%
38%
51%
Német
18%
14%
32%
Francia
12%
14%
26%
Olasz
13%
3%
16%
Spanyol
9%
6%
15%
Forrás: Eurobarometer, 2006
23
