A JOGHARMONIZÁCIÓS SZABÁLYOZÁS GAZDASÁGI HATÁSVIZSGÁLATA*

MÓDSZERTANI TANULMÁNYOK

A JOGHARMONIZÁCIÓS SZABÁLYOZÁS GAZDASÁGI HATÁSVIZSGÁLATA* KENNETH BINNING – FUTÓ PÉTER A szabályozási hatásvizsgálat nem más, mint azon költségek és hasznok felmérésének világosan definiált rendszere, amelyek a gazdaság egészében, az egyes gazdasági szektorokban vagy éppen egyes vállalatoknál merülnek fel valamely kormányzati szabályozás vagy annak megváltozása következtében.1 A szabályozási hatásvizsgálat tehát bizonyos előírásoknak eleget tevő értékelési eljárás, amelyet a kormányszerveknek minden esetben célszerű elvégezniük, amikor az üzleti szférát is érintő döntéseket hoznak. A vizsgálat célja, hogy a döntéshozókat időben, még a szabályozási döntés meghozatala előtt tájékoztassa arról, hogy a szabályozás betartása, követése valószínűsíthetően mekkora költségekkel, milyen tennivalókkal terheli majd az üzleti szervezeteket. Amennyiben pedig már létező szabályozás módosításáról van szó, akkor a költségnövekményekről és a többlettennivalókról kell képet adni. Az üzleti szféra által viselt szabálykövetési költségek felbontása akkor informatív a döntéshozók számára, ha az kitér az egyszeri és a visszatérő költségekre is. Egyszeri költségek a szóban forgó szabály követése által megkövetelt gép-, épület-, infrastruktúra és számítógép-beruházások. A visszatérő költségekhez a folyamatosan felhasznált anyagok, a rendszeres ellenőrzés, adminisztrációs munka és az engedélyekért befizetendő díjak tartoznak. Magyarországon az Európai Unióhoz való csatlakozás előkészítéséhez hároméves jogszabály-honosítási terv készült, amelyet a kormányzat a Fehér Könyv ajánlásai alapján módosított.2 A végleges tervet és a fő felelős tárcákat a 2403/1995. sz. kormányhatározat melléklete tartalmazza. Az ipar és a kereskedelem területén az EU-jogharmonizációra előkészített legfontosabb jogszabályok az Ipari és Kereskedelmi Minisztérium hatáskörébe tartoznak. * A tanulmányt az Ipargazdasági Kutató és Tanácsadó Kft. készítette az Ipari és Kereskedelmi Minisztérium megrendelésére 1996 októberében. 1 Az angol nyelvű szakirodalomban a szabályozási hatásvizsgálat neve „regulatory impact appraisal”, amelynek francia megfelelője: a „fiche d’impact”. Amennyiben a szabályozásnak csak a költségvonzatait mérik fel és összegzik, és nem elemzik a szabályozás következtében megváltozott – esetleg pénzben nem kifejezhető – vállalati tevékenységeket, akkor az ilyen felmérésből készült tanulmányt szabálykövetési költségelemzésnek (angolul „compliance cost analysis”-nek) nevezik. A jelen tanulmányban ismertetett módszert az Ipargazdasági Kutató és Tanácsadó Kft. és a londoni Public Policy Unit közösen alkalmazta a hazai jogharmonizációs munka viszonyaira. A brit szakértők munkáját a British Know How Fund finanszírozta. A brit szakértőkkel történő együttműködés célja az volt, hogy a kialakított módszertanba a hatásvizsgálat Nyugat-Európában elfogadott fogalmi keretei kerüljenek be. 2 Lásd Winkler Istvánné: EU-irányelvek honosítása. Ipari Szemle. 1996. évi 1. sz. 12. old.

KENNETH BINNING – FUTÓ PÉTER

102

Az 1996. évi főbb feladatok a következők: – műszaki biztonságtechnika, gépek, ipari berendezések biztonsága (13 direktíva); – metrológia (1 direktíva); – villamos berendezések (2 direktíva, köztük az EMC-irányelv); – fogyasztóvédelem, fogyasztói tájékoztatás (14 direktíva).

A harmonizációs munkát hatásvizsgálatokkal kell előkészíteni, amelyeknek fogalmi kereteit, módszereit, műfaját célszerű lehetőleg egységesen kidolgozni. A jelen munka célja az ehhez szükséges egységes módszertan kereteinek kidolgozása. A szabályozási hatásvizsgálat hasznosnak bizonyult mind az egyéni döntéshozók, gazdálkodó szervezetek és érdekvédelmi szervezetek, mind a nemzeti és nemzetközi törvényhozási és igazgatási szervek, osztályok és más hivatalok számára. Egyes országokban és nemzetközi szervezetekben a szabályozási hatásvizsgálat elvégzését – vagy legalábbis a szabálykövetési költségek felbecsülését – bizonyos esetekben előírják a kormányzati szervek számára. Így például Nagy-Britanniában a miniszterelnök 1988 óta szorgalmazza, hogy a minisztertanácson vita tárgyát képező előterjesztésekhez az illetékes minisztériumok mellékeljék a szabálykövetési költségek becslését. Ahol ezt elmulasztják vagy nem kielégítően végzik el, ott a Kereskedelmi Kamara joga és feladata, hogy felhívja rá a figyelmet. 3 1986-ban az Európai Közösségek Bizottsága vezetett be kiterjedt hatásvizsgálati követelményrendszert. Eredetileg a Bizottság elé terjesztett valamennyi törvényhozási javaslat mellé ún. „fiche d’impact”-ot, azaz hatásvizsgálati dossziét kellett mellékelni, melynek különösen a tervezett döntésnek a kis- és középvállalkozásokra gyakorolt hatására kellett kitérnie. 1990 óta azonban csak az üzleti szféra számára kirívóan nehéz következményekkel járó törvényhozási előterjesztésekhez kell ilyen tanulmányt mellékelni. A Bizottság 23. Osztálya (Directorate General XXIII) évente dönt arról, hogy melyek azok az intézkedések, amelyekről hatásvizsgálatot kell készíteni. Azt, hogy az EU Bizottsága a kijelölt direktívákhoz kapcsolódó hatásvizsgálatokat elkészítette-e, az egyes tagállamok illetékes minisztériumai ellenőrzik, és szükség esetén – a direktívának a nemzeti jogalkotásba történő beépítését megelőzően – saját maguk is elvégzik. A hatásvizsgálat egyrészt annak a sokoldalú konzultációs folyamatnak az eredménye, amely az EU Bizottsága, a tagállamok közigazgatása és az érintett üzleti szervezetek között folyik, másrészt funkcióját akkor tölti be rendeltetésszerűen, ha időben elkészül, és ezáltal további egyeztető tanácskozások, sőt esetleg a szabályozási döntést módosító intézkedések kiváltójává válhat. A hatásvizsgálatnak lényeges eleme, hogy hipotetikus eseményeket is figyelembe vesz. A szükséges információkat tehát esetenkénti felmérésekkel kell beszerezni, amelyeket kormányhivatalok vagy általuk megbízott intézmények készítenek. Rutinszerűen azonban sem a hivatalos statisztika szervei, sem a szakmai szövetségek nem végeznek ilyen vizsgálatokat. (Magyarországon kivételt képeznek a Központi Statisztikai Hivatal évekig készített ún. háztartás-statisztikai mikroszimulációs vizsgálatai.) 3 Lásd: Checking the Cost to Business. A Guide to Compliance Cost Assessment. Department of Trade and Industry. December, 1992.

A JOGHARMONIZÁCIÓS SZABÁLYOZÁS

103

A HARMONIZÁCIÓS HATÁSVIZSGÁLAT ELVEI A szabályozás nem más, mint a cselekvési út törvényes előírása. Műszaki jogszabályok esetében a szabályozás célja leggyakrabban az, hogy csökkentsen valamely kárt vagy nemkívánatos következményt, ami a kiindulásnak tekintett problémából vagy helyzetből fakadhat. Az Európai Unióban és tagállamaiban a következő alapelveket fogadták el a helyes szabályozásra: – igazolni kell, hogy a szóban forgó szabályozás a lehetséges beavatkozások körében a legjobb abból a célból, hogy a kitűzött EU vagy tagállami szintű célt elérjék; – a szabályozásnak a lehetőség szerint pontosan meg kell határoznia egyrészt a célokat, amelyekért létrehozták, másrészt azokat az eszközöket, amelyekkel e célok megközelítését mérni lehet (ez lehetővé teszi, hogy az egyes államok rugalmasan, körülményeiknek, gazdasági fejlettségüknek megfelelően alkalmazzák a szóban forgó szabályozást, ez az ún. szubszidiaritás elve); – a szabályozás hasznának szignifikánsan nagyobbnak kell lenni, mint költségeinek; – a gazdaság egyetlen szektorát sem szabad arra kényszeríteni, hogy a szóban forgó szabályozás következtében olyan költségeket viseljen, amelyek jelentősen árthatnak gazdasági teljesítményének vagy versenyképességének (különösen a kicsi és közepes vállalkozásokat kell megóvni az ilyen káros hatásoktól).

A hatásvizsgálattól elvárható, hogy a döntéshozókat könnyen érthető formában informálja arról, hogy a különböző szabályozási alternatívák várhatóan milyen hatással járnak. A hatásvizsgálat nem ír elő cselekvési utat, hanem csak a lehetőségek szerint objektív és igazolható tanácsot ad arról, hogy az egyes döntési alternatívák megvalósulása esetén milyen következményekkel kell számolni az érintett gazdasági szervezeteknek. A hatásvizsgálat akkor jó, ha eleget tesz a következő követelményeknek: – időbeliség, – következetesség, – ellentmondás-mentesség,

– áttekinthetőség, – összehasonlíthatóság, – nyilvánosság.

A szabályozási hatásvizsgálatnak objektív választ kell adnia arra, hogy a javasolt szabályozás: – a közösségnek nettó hasznára fog-e válni; – megengedhető-e azok számára, akik a költségeket viselni fogják; – nem jelent-e elviselhetetlen terheket a közösség egy bizonyos részének, például a kisvállalkozásoknak; – a legjobb cselekvési utat képviseli-e a megfogalmazott célok szempontjából.

A hatásvizsgálatnak továbbá világosan számot kell adnia: – a szabályozási folyamat céljáról, – a felmérésekhez felhasznált háttér-információkról és az elemzés során használt adatok forrásáról, – az elemzésben figyelembe nem vett tényezőkről, különös tekintettel a szabályozásról alkotott lakossági és vállalati véleményekre.

Műszaki vonatkozású jogszabályok és azok módosítása esetén a szabályozási hatásvizsgálat logikus sorrendje a következő: – műszaki felmérés (technical assessment): a szabályozott terület kockázatai; az érintett társadalmi– gazdasági szereplők megnevezése, kockázatainak mértéke; a cselekvési lehetőségek, opciók, alternatívák, forgatókönyvek ismertetése, amelyek révén csökkenteni vagy elkerülni lehet a kockázatokat, kedvezőtlen fejleményeket;

104


– gazdasági felmérés: a hasznok és a költségek elemzése, értékelése az egyes opciók esetében; a következtetések, a hasznoknak és a költségeknek lehetőleg számszerű egybevetése, egyéb tényezők (például közvélemény) figyelembevétele.

Fontos, hogy a hatásvizsgálat időben még a döntés meghozatala előtt készüljön el. Ügyelni kell arra, hogy a hatásvizsgálat elkészítéséhez felhasznált erőforrások arányban álljanak a vizsgált téma fontosságával. Ha ez a követelmény nem teljesül, akkor a felmérést nem fogják hasznosnak találni az érintett felek, és ezért nem fogják elfogadni, sőt a felmérés egészét is kétségbe vonhatják. Helytelen, ha csak azért hoznak létre kifinomult hatásvizsgálati apparátust, hogy utólag igazoljanak politikai döntéseket, anélkül, hogy a hatásvizsgálat hozzájárulna a döntések minőségéhez. Célszerű, ha a hatásvizsgálat eredményeit nemcsak a szabályozásban részt vevő intézmények, hanem a szabályozás által érintett valamennyi szereplő megismerheti. Kormányzati döntések széles körét lehet oly módon egységessé, összehasonlíthatóvá tenni, hogy a döntések hatását vizsgáló munka során ugyanazt az alapvető elemző és felmérő módszert alkalmazzák. Különös előnnyel jár, ha a hatásvizsgálati adatfelvétel módszere időben állandó, hiszen így különböző évek adatai összehasonlíthatók lesznek. Mivel a különböző kormányzati szervek a legkülönbözőbb témák szabályozásával és annak hatásvizsgálatával foglalkoznak, nem lehet elvárni azt, hogy valamennyi hatásvizsgálat terjedelme és közzététele teljesen egységes legyen. Témánként az is nagyon különbözhet, hogy a műszaki és gazdasági felmérés mennyi munkát igényel. Mégis erőfeszítéseket kell tenni azért, hogy e munkák felépítése, szerkezete, alapelvei, módszere, vonalvezetése lehetőleg egységes elvekhez igazodjon. E tanulmány ehhez kíván segítséget nyújtani. A szabályozási hatásvizsgálat a költségek és a hasznok változását méri a javasolt szabályozás bevezetése előtti, tehát a jelen helyzethez képest. A jelen helyzet képezi a költség–haszon elemzés ún. alapesetét vagy kiindulási forgatókönyvét. Meg kell vizsgálni a különböző cselekvési utakat, más szóval az opciókat, alternatívákat. Az első opció mindig az az eset, amelyben feltételezzük: nem lesz változás a jelenlegi helyzethez képest. A második opció a javasolt új szabályozás. A legtöbb esetben harmadik opcióra is szükség van, hiszen valószínűtlen, hogy egyetlen módja lenne a szabályozásban megfogalmazott cél megvalósításának. A konkrét körülményektől függően a következő opciókat lehet megvizsgálni: – nem változtatjuk meg a jelenlegi szabályozást, de hatékonyabban betartatjuk azt a gazdaság és a társadalom szereplőivel; – a javasolt szabályozás helyett vagy azzal egyidejűleg adót vezetünk be a szabályozásban megfogalmazott cél elérése érdekében, (például a környezetszennyezést nemcsak tiltással, hanem az üzemanyagra kivetett adóval is csökkenteni lehet); – kvótákat vagy engedélyeket vezetünk be a javasolt szabályozás helyett – vagy azzal egyidejűleg – abból a célból, hogy csökkentsük a szabályozandó tevékenység volumenét.

Az újabb forgatókönyvek létrehozása során azonban figyelembe kell venni, hogy a szabály teljes körű követése egyes esetekben elérhetetlen vagy csak magas áron valósítható meg. Valamely káros tevékenység végzésének tilalma vagy egy káros anyag kibocsátásának megszüntetése nem feltétlenül csökkenti a veszélyt nullára. Például némely esetekben a szabályozás hatására más tevékenységek vagy más, eddig figyelembe nem


105

vett káros anyagok léphetnek fel helyettesítő szereppel, és így új kockázatok keletkezhetnek. A szabályozásnak tekintettel kell lennie arra a politikai környezetre, amelyben előkészítése folyik. A szabályozás makropolitikai meghatározottságának jellegzetes esete, amikor az új szabályozásnak az a célja, hogy az állam jogrendszerét összhangba hozza (harmonizálja) egy nemzetközi politikai szervezet rendszerével, amely szervezetnek a szóban forgó állam vagy tagja, vagy tagjává kíván válni. Ez a szélesebb rendszer lehet például a Világkereskedelmi Szervezet (World Trade Organisation – WTO), vagy az Európai Unió. A hatástanulmánynak figyelembe kell vennie a szabályozandó területet övező társadalmi környezetet, a lakossági magatartást, véleményt is. A hatástanulmány nem kerülheti meg azt a tényt, hogy a közvélemény bizonyos kockázatokat másként értékel, mint a felkért szakértők. A törvényhozás és a közigazgatás természetes célja, hogy az adott terület szabályozásának szigora ne legyen aránytalan a szakértők által felbecsült kockázatokhoz képest. Bár ezt a problémát nem lehet mindig kompromisszumos úton megoldani, de minden esetben legalább pontosan meg kell fogalmazni. Az egészség-, a biztonság-, a jóléti és a környezetpolitika területein sok példát találunk, ahol a kockázatról kialakult közfelfogás lényegesen különbözik az objektíven felmért kockázattól, mégis – a politikai nyomás és a médiakampányok miatt – olyan szabályozási akció következik be, amely nyilvánvalóan nem költséghatékony. A kockázatról alkotott közfelfogásnak el nem hanyagolható politikai jelentősége van. A valós kockázatokat a megfelelő időben és a közösség számára érthető módon kell közzétenni. Fel kell ismerni, hogy amennyiben a kockázatot nem időben és nem közbizalomtól övezett szervezetek vagy személyek hozzák nyilvánosságra, akkor a kockázatról hibás és káros kép alakulhat ki, és ez kedvezőtlenül befolyásolhatja a veszélyről és a károkról alkotott közfelfogást és a kockázat elfogadásának mértékét. Legvalószínűbben az alábbi esetekben alakulhat ki torzított kép a kockázatról: – személyeket vagy csoportokat akaratuk vagy tudtuk nélkül tesznek ki veszélynek; – a következményeket nem lehet személyesen befolyásolni; – nagy a bizonytalanság a kockázatokat vagy a veszély következményeit illetően; – az érintettek még nem tapasztalták meg személyesen a szóban forgó kockázatot; – a veszélynek való kitettség nehezen képzelhető el; – a veszély káros következményei időben késleltetve jelentkeznek (például genetikai jellegű következmények esetén a fenyegetés későbbi generációkat érinthet); – a következmények ritkán következnek be, de katasztrofális hatásúak; – a hasznok nem azonnal, nem nyilvánvalóan, nem láthatóan és megtapasztalhatóan jelentkeznek; – a hasznok másoknál jelentkeznek (egyenlőtlen részesedés az előnyökből); – a kedvezőtlen következmények elsősorban emberi hibákból fakadnak, nem pedig természeti jelenségekből; – az információk késedelmesen érkeznek vagy szándékosan visszatartják azokat.

A felmérés menete A felmérések alapvetően vagy interjúkon, vagy pedig kérdőíveken alapulnak. Hatásvizsgálat esetén a szabályozási intézményeknél végzendő adatgyűjtésre a kérdőíves módszer nem javasolható, a vállalati adatgyűjtések egy részéhez azonban megfelelő lehet.


106

A felmérést az alábbi menetrend szerint kell elvégezni: – döntés a megkérdezni szándékozott közintézményekről; – a vállalati minta kiválasztása; – döntés az adatgyűjtési médiumokról (személyes interjú vagy telefon); – a megkereső levél és az interjúterv (vagy a kérdőív) kidolgozása; – az adatszolgáltatók megkeresése és az adatok, vélemények megkérdezése; – az esettanulmányok elkészítése.

Ennek során végig figyelembe kell venni – a felmérés célját; – a felméréshez szükséges és rendelkezésre álló erőforrásokat; – a szóban forgó szabályozás által érintett vállalatcsoportot (cégnagyság, termékkör, földrajzi elhelyezkedés, tulajdonosi kör); – a felmérés határidejét.

A felmérés során figyelembe kell venni a kérdezési tevékenység kialakult módszereit. A reprezentatív minta kialakítása során figyelembe kell venni, hogy a mintában egyaránt szerepeljenek – kis és nagy cégek; – hagyományos és az ágazatba újonnan belépett vállalkozások; – a szabályozás révén várhatóan előnyre szert tevő és várhatóan hátrányt szenvedő cégek; – elsősorban belföldi piacon értékesítő és exportorientált cégek; – hazai tulajdonú, vegyes és külföldi kézben lévő cégek; – a vizsgált ágazat valamennyi alágazatának reprezentánsai.

A felmérésbe bevonandó cégekhez megkereső levelet kell eljuttatni. E levél elkészítése kulcsfontosságú. A szükséges információkat ugyanis csak maguktól a cégektől lehet megszerezni, de az adatszolgáltatás minősége, gyorsasága és költségei a cégek együttműködési készségétől függnek. A megkereső levélben ismertetni kell – a felmérés pontos célját; – megrendelőjét; – felhatalmazóját; – hogy miért választották ki az adott céget; – a jó adatok fontosságát a szóban forgó szabályozás kedvező kialakítása szempontjából; – a szerzett információk felhasználási körét (például, hogy azok nem jutnak tovább a megnevezett szerveken túl más hatóságokhoz); – az adatszolgáltatók biztosítását arról, hogy a felmérés eredményeit, fő következtetéseit megkaphatják.

A vállalatokra háruló szabálykövetési hasznok és költségek feltérképezését megelőzi az érintett vállalati szektorok bemutatása. Célszerű a hivatalos statisztikai rendszer keretében elfogadott ágazati besorolás szerint ismertetni az egyes ágazatokhoz tartozó cégek – számát; – nagyság szerinti megoszlását; – tulajdoni viszonyait; – ágazati szinten összesített árbevételét és exportját; – kért adatainak időbeli alakulását; – végül a legnagyobb vállalkozások nevét, egyedi adatát stb.


107

Bizonyos esetekben szakmai szervezetek és kereskedelmi kamarák a hivatalos statisztikánál részletesebb és frissebb információkkal szolgálhatnak. Az információknak ez a része a szóban forgó szabályozás szempontjait figyelembe véve – meghatározza az érintett ágazatok jelentőségét; – a figyelmet a legnagyobb jelentőségű ágazatokra irányítja; – lehetővé teszi, hogy a tanulmány egyetlen érintett ágazatot vagy vállalatcsoportot se hanyagoljon el; – kiemelheti az adott szabályozás hatását egy-egy különösen érintett régióban, tulajdonosi körben (különös tekintettel a külföldi tulajdonosokra); – és ráirányítja a figyelmet a szabályozásnak az exportpotenciált érintő szerepére.

Sok esetben a szóban forgó szabályozásra bizonyos vállalatcsoportok különösen érzékenyek, a hivatalos statisztikai kiadványok azonban gyakran nem teszik lehetővé e vállalatcsoportok jellemzését. Ilyenek lehetnek (a szabályozás jellegétől függően): – a különösen magas arányban nőket foglalkoztató vállalatok; – a családi vállalkozások; – a részmunkaidősök foglalkoztatásában élenjáró cégek; – a sok egyedi terméket gyártó cégek.

Mivel ezekre a vállalatcsoportokra hivatalos statisztikai adatok nincsenek, azokat gyakran szakértői becsléssel kell kialakítani, és kellő fenntartással indokolt közölni és értelmezni. Az interjúkban feltárt hatásokat az egyes vállalatcsoportok viszonylagos elterjedtsége alapján kell súlyozni, figyelembe venni. Műszaki analízis és kockázatmeghatározás A műszaki vonatkozással is rendelkező politikaterületek megfelelő szabályozása objektív műszaki elemzésen alapul. A hatásvizsgálat műszaki analízisének célja nem más, mint hogy kellőképpen megalapozza a hatástanulmányt, és hogy meggyőzze az érintetteket arról, hogy a javasolt cselekvési út az elfogadható szintre fogja csökkenteni a szabályozandó terület kockázatait. Itt kell bizonyítani azt, hogy a javasolt szabályozás szigorúsága arányban áll a kockázatokkal. Ideális esetben a műszaki kockázatok felmérése és a felmérés eredménye eleget tesz az alábbi követelményeknek: – tudományosan érvényes; – műszakilag kompetens; – gazdaságilag indokolt; – nyilvánosan megvédhető.

A műszaki felmérésnek általános esetben hat fő lépése van: 1. a probléma és az abból fakadó esetleges károk meghatározása; 2. a valószínűsíthetően kárt szenvedő egyének vagy csoportok meghatározása; 3. a kárral vagy veszéllyel járó kockázat meghatározása, annak meghatározása, hogy a kárt szenvedő egyének vagy csoportok mekkora kárt szenvednek; 4. ahol ez lehetséges, össze kell hasonlítani a kockázat nagyságát olyan egyéb kockázatokkal, amelyeknek az érintett csoportok ki vannak téve (ennek az a célja, hogy az adott problémát szélesebb, de a kérdéskörhöz még kapcsolódó környezetben helyezze el);


108

5. fel kell sorolni a probléma kezelésének opcióit, alternatíváit, forgatókönyveit (alapesetként itt mindig figyelembe kell venni a „semmit sem teszünk” forgatókönyvet: ezzel a forgatókönyvvel hasonlítjuk össze a többi lehetséges cselekvési alternatívát); ezt a listát lehetőleg minél teljesebb módon, a lehetőségeket logikailag is kimerítve kell összeállítani (az esetek többségében nyilvánvaló, hogy mely alternatívát kell részletesen elemezni, de mindenképpen értékes, ha legalább megnevezzük a részletesebb elemzésre nem kerülő többi változatot is); 6. fel kell becsülni valamennyi szabályozási opció hatását a kockázat csökkentésére vagy elkerülésére, a nemkívánatos események bekövetkezési valószínűségének csökkentésére.

A költségek megbecsülése Az életben sem a közösségek, sem pedig az egyének nem részesülhetnek ingyenes előnyökben. A költségbecslés célja, hogy a lehetőségek szerint felmérje és számszerűsítse az előnyöket ellentételező károkat, tevékenységeket, kiadásokat. A költségbecslés során ténylegesen az alábbiakat kell kideríteni: – mely költségek terhelik a gazdaság mely részét; – a gazdasági és társadalmi szereplőknek (például vállalatoknak) milyen lehetőségük van arra, hogy költségeiket másokra hárítsák: a fogyasztókra áremelés révén vagy az államra kedvezmények kieszközlése révén; – a gazdaság adott szektorában keletkezett költségek túllépik-e az ott keletkezett haszon mértékét; – nem túl nagyok-e az egyszeri költségek az érintett szektor teherbíró képessége szempontjából; – milyen hatása van a költségnövekedésnek az érintett cégek versenyképességére.

A költségeket az alábbi bontásokban kell felbecsülni: a) melyik szektor vagy szféra a költségviselő; b) milyen gyakorisággal, illetve milyen feltételek fennállása esetén merül fel a költség (egyszer, típusonként, legyártott termékenként, évente, havonta stb. felmerülő költség); c) melyik forgatókönyvhöz – a jelenlegi szabályozáshoz vagy a módosított szabályozások egyikéhez – tartozik a költség.

Az a) szempontú bontás részletesebben azt jelenti, hogy mindig szem előtt kell tartani, hogy mely csoport által viselt költségeket elemezzük. Ahol lehet, figyelemmel kell kísérni a költségek áthárításának lehetőségeit, mechanizmusát. A költségbecslés során három szélesen értelmezett szektort külön-külön kell vizsgálni: a kormányhivatalokat és más szabályozási hatóságokat, a gyártó, szolgáltató és kereskedelmi vállalatokat, beleértve azokat, amelyekben az államnak tulajdonrésze van, valamint a fogyasztókat, akikre az előbbi két csoport megkísérelheti áthárítani a költségterhek egy részét. A fogyasztók különösen azon termékek esetében kénytelenek a költségek növekedésére rugalmatlan kereslettel válaszolni, amelyek nélkülözhetetlenek (például energia). Ezeken kívül ennél finomabb bontásra is szükség lehet, például amikor nagyvállalatok kis beszállítóikra hárítanak át költségeket, vagy amikor a gazdaság egyik szektora képes arra, hogy szabálykövetési költségeket másik szektorra hárítson át. Ez az eset következik be például az elektromos és elektronikai termékekkel szolgáltatást végző vállatoknál bizonyos műszaki követelmények előírásával kapcsolatban, amikor is a követelmények betartását és az azzal kapcsolatos költségeket a szolgáltató vállalatok át tudják hárítani a termékek szállítóira, gyártóira. Bizonyos költségeket a kormányzat átvállalhat – például az ipari képzés költségeit – más költségek csökkenthetik a vállalkozási adót. E két esetben a költségek egy részét a vállalatról a kormányra, következésképpen az adófizetők közösségére hárították át.


109

A szabályozási szerveknél felmerülő költségek. A szabályozás valamennyi formája költségeket von maga után. A költségviselő szervezet az esetek többségében a kormányzat és végső soron az adófizetők közössége, ritkábban azonban előfordul, hogy egyesületi vagy köztestületi formában működő vállalkozói érdekképviseleti szervezet, amely segédkezik a szabályok betartatásában. A hatástanulmánynak be kell mutatni a szabályozási szerveket, felépítésüket, jogosultságaikat, esetleg lehetőségeiket és azok korlátait, infrastrukturális ellátottságukat. Az intézmények ismertetésének forrásai lehetnek személyes interjúk, évkönyvek, kiadványok, jogszabályok. A felmerülés gyakorisága szerint a szabályozási szervek költségei is lehetnek egyszeri és visszatérő költségek. Tehát e szempontból alapvetően kétfajta költséget különböztetünk meg: – létrehozási, létesítési költségeket, amelyek új tevékenységek megalapozásától kezdve egészen új szabályozó hatóságok létrehozásáig terjedhetnek; – a folyamatos megfigyelés, felügyelet, a szabályok betartásának költségei, amelyek az előbbivel ellentétben állandóan terhelik a szabályozással megbízott szervezeteket.

A felügyeleti szervekhez rendelt pótlólagos erőforrások nem feltétlenül növelik a betartatás hatékonyságát olyan arányban, mint amennyivel ezen erőforrások költségei növekednek. Sok esetben szervezeti változtatásokkal nagyobb hatékonyságnövelést lehet elérni, mint egyszerű erőforrás-bővítéssel. Mivel a fő szabályozási változások gyakran igazságtalannak tűnnek azok számára, akiknek a kezdeti költségeket fizetni kell, fontos, hogy azonosítsuk a nettó (tehát az áthárítások után fennmaradó) költségeket. A b) szempontú bontás a költségek felmerülési gyakoriságát érinti. Először is különbséget kell tenni a visszatérő és az egyszeri költségek között. Ez nem feltétlenül ugyanaz, mint a könyvelésben a működési költségek és a tőkeköltségek közötti különbség. A visszatérő költségek között ún. árnyékköltségeket (opportunity cost) is fel kell sorolni, azaz olyan erőforrások, dolgozók és tevékenységek költségeit, amelyeket más, hasznos célra lehetne felhasználni, ha a szabályozási döntés nem születne meg. Meg kell nevezni, hogy az egyes visszatérő költségfajták milyen gyakorisággal és milyen feltételek esetén merülnek fel. Például: fix gyakorisággal (havonta, évente), export célországonként, terméktípusonként, legyártott termékenként, dolgozónként stb. Az elemzésben szereplő egyszeri költségek nemcsak a szabályozási változásból eredő, az új épületekre és berendezésekre fordított többletkiadásokat tartalmazzák, hanem nem egy esetben az üzemek felszámolásának vagy az elbocsátásoknak a költségeit is. Az egyszeri költségek a legtöbb esetben az átképzéssel és a személyzet áthelyezésével, a termékek és rendszerek áttervezésével, továbbá a vezetési célokat szolgáló szoftverek kialakításával kapcsolatosak. Ezek a költségek mindenképpen felmerülnek, méghozzá a szóban forgó szabályozással befolyásolt viselkedési változások bekövetkezése előtt. Ezért az ilyen jellegű kiadások időben megelőzik a változásból fakadható bármily hasznot. Ezek a nem időben ellentételezett kiadások jelentős nyomást gyakorolhatnak a vállalati cash-flow-ra, és korlátozhatják a többi lényeges üzleti tevékenységet. A c) szempontú bontás azt jelenti, hogy különbséget kell tenni a szabályozási költségek és a költségnövekmények között. A költségnövekmény az alapforgatókönyv (nem


110

teszünk semmit) és az egyes szabályozási forgatókönyvek szerinti költségek közötti különbségeket jelenti. A legtöbb esetben a hatásvizsgálat tárgya olyan szabályozási döntés, amely nem elsőként avatkozik be a szabályozandó területbe, hanem a meglevő szabályokat felváltó vagy kiegészítő szabályozási változtatás. Ilyenkor elsősorban azok a költségek fontosak a vizsgálat szempontjából, amelyek közvetlenül a szabályozás megváltozására vezethetők vissza, azaz a költségnövekmények. Ezt a vállalkozások nagyon ritkán számítják rutinszerűen, és külön tanulmányra, felmérésre, interjúra van szükség abból a célból, hogy a szükséges információt megszerezzük. A kormányok gyakran nem a saját szervezeteiket, hanem a vállalkozók érdekképviseleti szervezeteit bízzák meg a szabályozás végrehajtásának egyes részfeladataival. Ilyenkor az ipar vagy a kereskedelem ún. önszabályozásáról beszélünk. Az érdekképviseleti szervezeteknek azonban ilyenkor is államilag meghatározott követelményeknek kell eleget tenniük azért, hogy a szabályozás elérje eredeti célját. Ez a megoldás jelentős költségmegtakarítást jelenthet a költségvetésnek, és mód nyílik arra is, hogy az érdekképviseleti szervezetek gondoskodjanak a felügyelet és a betartás költségeinek a hatékonyságáról. (Erre jól ismert példa az Egyesült Államokban évtizedek óta működő önadóbecslési eljárással beszedett jövedelemadó, amely eljárásban az érdekképviseleti szervezetek is részt vesznek.) Az önszabályozó szervezeti felállás az ipar egyes műszaki jogszabályainak érvényre juttatásában is megvalósítható. Az összehasonlíthatóság érdekében biztosítani kell, hogy a költségbecslések valamennyi eleme összehasonlítható legyen. Először is ki kell szűrni az infláció hatását. A legtöbb cég költségeit napi áron jegyzi fel. A költségbecslés során azonban azokat a költségeket, amelyek a jövőben fognak felmerülni, az inflációval módosított formában, jelenlegi értéken kell figyelembe venni. Valamennyi költségbecslést konstans árakon kell bemutatni, ahol a kitüntetett időpont legyen olyan közel az elemzés időpontjához, amennyire csak lehetséges. A költségek jelenlegi értéken való figyelembevételének az az előnye, hogy a különböző időpontokban esedékes költségeket és hasznokat egyetlen időpontban tudjuk összehasonlítani. A jelenlegiérték-számításhoz felhasznált diszkontálási ráta azt fejezi ki, hogy mekkora előnye származik a gazdaságnak abból, hogy bizonyos erőforrásokkal hamarabb rendelkezik, mint más, később rendelkezésre álló erőforrásokkal. A szabályozási hatásvizsgálat során felhasznált diszkontálási rátának meg kell egyeznie a kormányzat által a makrogazdasági politika kialakítása során alkalmazott rátával. A hasznok becslése Bármely költség–haszon modellben a vizsgált lépés indokoltságát akkor lehet kimutatni, ha a hasznok igazolhatóan meghaladják a költségeket. A hasznok általában hierarchiába rendeződve, térben és időben szétszórtan jelentkeznek. A hasznok a szóban forgó szabályozástól független feltételek fennállása esetén gyakran, számos kedvezményezett közösségnél és ágazatnál jelentkeznek. Műszaki jellegű szabályozás esetén az egyes alternatívák hatásának mérésekor a következő elemekre kell kitérni: – a veszély definiálása (szennyezés, zavarás, sérülés, halálozás); – a veszély csökkentésének a szóban forgó szabályozásból fakadó mértéke;


111

– a lakosság vagy a vállalatok azon részének meghatározása, amelyet a veszély vagy a veszély csökkentése érint; – az adott csoport jellemzése, leírása (például munkások, rádióhallgatók); – a veszély csökkentésének időszaka.

A hasznok általában bizonytalanabbak, mint a költségek, becslésüket a következő okok nehezítik meg: – sok esetben az új szabályozás szélesen értelmezett gazdaságpolitikai célokat szolgál, amelyeket makrogazdasági szempontok indokolnak, (jó példa erre mindazon szabálymódosítás, amelyre a Világbank, a Világkereskedelmi Szervezet vagy az Európai Unió követelményei miatt kerül sor), ezekben az esetekben a haszon pénzben nem fejezhető ki, de a szabályozásra a közvetlen hasznok elmaradása esetén is szükség lehet; – a hasznok gyakran nem ott jelentkeznek, ahol a költségek; – a hasznok gyakran később keletkeznek, mint a költségek (különösen a létesítési költségek) javarésze; – a cégek sokkal gondosabban és sokkal szabványosítottabb módon kezelik költségeiket, mint hasznaikat: a hasznok gyakran egyszerűen az eladások és a versenyképesség növelésében jelentkeznek, és nehéz lehet kidolgozni egyetlen tényező hatását ilyen átfogó hasznok figyelése esetén; – sok üzletember és cég azt várja el a szabályozási rendszertől, hogy az stabil legyen, ezekben a körökben a szabályozási változások haszna már önmagában is kérdéses fogalom; – sok cég az üzlet elkerülhetetlen velejárójának, költségének tekinti a mindenkori szabályozást, bárhogyan változzon is az, így kételkedve szemlélhetik vagy alulbecsülhetik cégük szabályozásból fakadó hasznát.

A nem számszerűsíthető hasznok kezelésének nincsenek kialakult és mindenki által elfogadott technikái. Az ilyen jellegű hasznokat sok esetben meg kell nevezni és logikus rendszerben ismertetni kell. Mindazonáltal a piaci úton nem mérhető hasznok számszerűsítésében is követni kell a statisztikai ésszerűséget. Különböző szabályozási forgatókönyvek hatékonyságának összehasonlítására azonos mércét kell alkalmazni. (Például: adott forgatókönyv esetén százezer munkásra évente X számú halálos baleset vagy Y számú súlyos sérülés várható.) A bizonytalanság fajtái és kezelésük Minden jövőbeni esemény előrejelzése szükségszerűen tartalmaz bizonyos mértékű bizonytalanságot. A költségek és a hasznok előrejelzése során az ezekhez rendelt számszerű, monetáris értékeket csak olyan pontossággal szabad megadni, amely pontosságot a vizsgálat bizonyítékai kellőképpen alátámasztanak. A vezetők feladata éppen az – akár a magánszféráról, akár a közületi szféráról van szó – , hogy az adott bizonytalanság figyelembevételével jó döntéseket hozzanak. Minél nagyobb a felmérendő területen a bizonytalanság, annál indokoltabb a döntési folyamatot ún. szenzitivitási vagy érzékenységvizsgálattal támogatni. E vizsgálat célja, kimutatni mennyivel változnak meg a hatások, következmények, ha a feltételezések meghatározott értékkel megváltoznak. Ezt az értéket általában százalékban fejezik ki. Az érzékenységvizsgálat során vagy megvizsgáljuk, hogy milyen következményei vannak a még be nem bizonyított hipotézisnek, vagy pedig felmérjük a kockázat különböző szintjeihez tartozó következményeket. Mivel minden felmérés bizonytalansággal terhelt, az állítások mellett meg kell adni azok bizonytalanságának mértékét is. A bizonytalanság mértékének ismertetése az elemzés fontos része. Erre azért van szükség, mert a szabályozási döntés igazolásakor éppen a

112


hasznok és a költségek különbségére kell támaszkodni. E különbséget viszont akkor lehet határozottan (szignifikánsan) kedvezőnek tekinteni, ha a hasznok a bizonytanságok figyelembevétele után is meghaladják a költségeket. A bizonytalanság egyaránt vonatkozhat a műszaki felmérés során összegyűjtött ismeretekre, valamint a gazdasági felmérés költség- és haszonadataira. A hasznokat és a költségeket – ahol ez lehetséges – célszerű pénzben is kifejezni. Ezáltal összehasonlításuk közvetlenül lehetségessé válik. Bizonyos haszonfajtákat (például megnövekedett értékesítési lehetőségek) és költségeket (például tanúsítási költség) könynyebb számszerűsíteni, mint másokat (például adott ország termékei iránt érzett fogyasztói bizalom). A szabályozás egyes fontos területein azonban a hasznok nem abból fakadnak, hogy valamit eladnak vagy megvesznek (például egészség, biztonság, jólét, környezeti hatás). Ezek olyan hasznok (másfelől olyan károk), amelyeket igen nehéz pénzben kifejezve értékelni. Ilyen például mindazon haszonféleség, amelynek nincs elismert piaci ára (például életmentés, a szabadidő növelése), továbbá számos, a vállalkozás által kényszerűen, de nem rutinszerűen elvégzett tevékenység (például a szabályozást követő szervezési, együttműködési lépések). Ezekben az esetekben a kérdést speciális módon kell kezelni, figyelembe véve az életminőség, a közvélemény, valamint a politikai megvalósíthatóság és kívánatosság szempontjait. Az eredményeket terhelő bizonytalanság forrásává válhat, ha az elérhető műszaki vagy tudományos információ nem teljes körű, vagy nem ad lehetőséget biztonságos következtetések levonására, vagy ha a szabályozási előkészítő munka és ezen belül a szabályozási hatásvizsgálat során nem jutott elegendő idő arra, hogy megnyugtatóan elvégezzék a szükséges kutatást, és hogy tudományosan érvényes következtetést vonjanak le. Bizonytalansághoz vezet az okság és a bizonyítottság eltérő értelmezése is: – előfordulhat, hogy nincs bizonyíték arra, hogy V veszély bármilyen módon kapcsolódna a kockázatosnak tekintett T tevékenységhez, ugyanakkor a közvélemény összekapcsolhatja az adott tevékenységet és a veszélyt; – a rendelkezésre álló tanulmányok néha nem mutatnak oksági kapcsolatot T tevékenység és V veszély között, de más bizonyíték híján a leginkább kézenfekvő hipotézis mégis csak az lesz, hogy fel kell tételezni: oksági kapcsolat van T és V között (mindenképpen elvárható azonban, hogy ezt a hipotézist a kutatás legalábbis vizsgálja meg); – előfordulhat az is, hogy bizonyítást nyer a T tevékenység és a V veszély közötti oksági kapcsolat, mégsem lehet felbecsülni az érintett csoportokat fenyegető veszély kockázatának mértékét.

Gondosan különbséget kell tenni kétfajta bizonytalanság között: az egyik a megbízható adatok hiányából fakad, a másik pedig múltbeli adatokon alapuló, igazolt valószínűséggel jellemezhető. A valószínűség itt annak kiszámított esélyét fejezi ki, hogy valamely esemény be fog következni. A tisztán múltbeli adatokon alapuló valószínűségi értékek bizonytalanságát gyakran összekeverik a szakértői ítéletek bizonytalanságával. Bár a megfogalmazás lehet hasonló (például: „Úgy gondolom, hogy egy az öthöz az esélye annak, hogy....”), mégis két különböző természetű bizonytalanságról van szó, és így is kell őket kezelni. A szakértői esélybecslések a múltbeli adatokon kívül személyes tapasztalatra és képességre is támaszkodnak, komplex helyzetek megítélésének gyakorlatát tükrözik. Az ilyen módon megalapozott tanács is értékes, de meg kell különböztetni a többi típusú információtól, következtetési módtól.


113

A hasznokat övező bizonytalanság kezelésénél minimumkövetelményként annyit lehet megállapítani, hogy a tanulmányban a különböző típusú hasznokat meg kell nevezni, hierarchiájukat, tartalmazási viszonyaikat, kedvezményezettjeiket is figyelembe véve logikus rendbe kell szervezni, és ahol lehet, meg kell határozni azok nagyságrendi különbségeit. Javítja az összehasonlítás lehetőségeit, ha a tanulmányban utalás történik olyan elemzésekre, amelyeket hasonló témában más intézményeknél végeztek el. A kockázat csökkentésének számszerűsítése sok esetben már önmagában elegendő ahhoz, hogy nyilvánvalóvá tegye, melyik cselekvési utat kell választani. A következtetéseket mindig a rendelkezésre álló adatok, tények, bizonyítékok alapján kell levonni. A bizonytalanság természetét gondosan, figyelmesen kell leírni, mert ez alapját képezheti a jogalkotási szervek szabályozási válaszának. Formai követelmények Bár a hatásvizsgálatnak tudományos alapokon kell nyugodnia, az eredményeket mégis tömör és könnyen érthető formában kell ismertetni. Azokat az elemzéseket, amelyek négy hónapnál hosszabb ideig készülnek, általában veszélyezteti, hogy mire elkészülnek, elkésnek a döntés szempontjából. Az is káros lehet, ha túl hosszú és túl részletes tanulmány születik. Minden hatásvizsgálati tanulmánynak két részből kell állni: egy vezetői összefoglalóból (executive summary) és a részletes elemzésből. E két résznek teljes kapcsolatban kell állnia egymással. A vezetői összefoglaló a következtetések összefoglalását adja, anélkül, hogy azokat feleslegesen leegyszerűsítené. A döntéshozók számára jelentős becsléseket, a szabályozás legfontosabb következményeit övező bizonytalanságokat mindenképpen a vezetői összefoglalóban meg kell említeni. A részletes elemzésben ugyanazokat a címeket és alcímeket kell használni, mint a vezetői összefoglalóban. A dokumentumot lényegretörően kell fogalmazni, minden lényeges feltételezést világosan meg kell nevezni és forrásadatokkal alá kell támasztani. Arra kell készülni, hogy a munkát esetleg közzéteszik. A közzétételt nem mindenütt követelik meg, a publikálás mégis célszerű, mert ily módon a kutatás módszereit és intellektuális értékeit más szakértők is irányadónak ismerhetik el, továbbá értékes visszajelzést lehet kapni az érintett gazdasági és társadalmi szervektől arra vonatkozóan, hogy a javasolt szabályozás hatásait jól értékelték-e. TÁRGYSZÓ: Hatásvizsgálat.

SUMMARY In Hungary the 3 years legislative harmonisation program covering the major policy areas is one of the most important consequences of the Association Agreement between the European Union and Hungary. According to the wide-spread practice in Western Europe regulatory bodies when planning to issue important new regulations or to modify old ones are expected to prepare impacts studies with the help of the interested government agencies, companies and interest groups. These studies are to be used in the interest reconciliation process.

114

BINNING – FUTÓ: A JOGHARMONIZÁCIÓS SZABÁLYOZÁS

Regulatory impact studies are clearly defined systematic appraisals of economic consequences, activities, risks, costs and benefits originating from new or modified government regulation, arising in the whole economy or in some sectors or in some types of companies (e.g. small businesses, export-oriented companies, companies in selected affected regions or companies in labour-intensive activities). The article defines the requirements facing regulatory impact studies (e.g. timeliness, transparency, comparability and public assessibility). All regulatory impact studies must contain executive summaries. To prepare impact studies first the institutions and companies affected by the new or modified regulation have to be determined and a sample of companies has to be selected. With the help of interviews prepared and by the statistical data used for weighing one has to assess the additional or differential amount of risks, activities, costs and benefits which arise due to the planned regulative action. The estimated amounts have to be broken down by bearers (government/some economic sectors/company types) and when stating costs or benefits one has to differentiate between one-time and yearly recurring amounts.

A JOGHARMONIZÁCIÓS SZABÁLYOZÁS GAZDASÁGI HATÁSVIZSGÁLATA*

Recommend Documents