ÁLTALÁNOS KÉRDÉSEK
1.2
A globális környezetvédelem gazdasági ösztönzése kompenzációkkal Tárgyszavak: környezetvédelem; közjavak; kompenzálás; biodiverzitás; politika.
A „globális értékű javak” kezelése A Johannesburgban, 2002-ben megtartott csúcstalálkozó a fenntartható fejlődés kapcsán meghatározta a közjavakat, amilyen pl. a föld légköre. A közjavakból senki sem zárható ki, mindenki számára szabad a hozzáférés. A globális környezeti politika tárgyainak nagy része olyan erőforrás, amely az egyes államok joghatóságába tartozik, de a környezeti hatásuk globális. Ezek „globális értékű javak” (goods of global value), amelyek a Föld lakosainak közös használatára szolgálnak, bár a rendelkezés joga a telephely szerinti országot illeti meg. E fogalmi kör a biológiai sokféleséget is tartalmazza. Szuverén államok intézkedései szükségesek a földön, és a vizes élőhelyeken található, veszélyeztetett fajok fokozott védelmére. Le kellene mondani a globális értékű javak (pl. az erdők) mértéken felüli felhasználásáról, mivel az így elérhető hasznot messze meghaladóak a globális kártételek, mind a jelenlegi, mind a jövőben élő nemzedékekkel számolva. Ilyen összehasonlítások nem jelennek meg a jelenlegi nemzetgazdasági elszámolásokban, és alig nyilvánul meg a magántulajdonosok ökológiai jellegű érdekeltsége (pl. az erdők megőrzésében), hiszen ez figyelmen kívül marad az egyes országok szabályozásaiban. A biológiai sokféleséget illetően nagy eltérés mutatkozik a globális költség–hozam számítás, valamint a nemzeti szintű, illetve a magángazdaságra jellemző gazdasági számítások között. A természeti erőforrások földrajzilag nagyon egyenlőtlen eloszlásúak: az összes növényfajtának kereken 44%-a, az összes gerincesnek mintegy 35%-a koncentrálódik a Föld 25 térségére, és ezek a szárazföldnek csak 1,4%-át alkotják.
Az összesen 12 kiemelten kezelt (ún. „mega-biodiverzitású”) ország: Brazília, Costa Rica, Dél-Afrika, Ecuador, India, Indonézia, Kenya, Kína, Kolumbia, Mexikó, Peru és Venezuela. Nem várható el, hogy csak ezeket az országokat terheljék az erőforrások kitermelésétől való tartózkodás költségei, a Föld optimális viszonyainak megőrzése érdekében. Számítások szerint az esőerdőkkel kapcsolatos jövedelemtermelés 5–10%-kal járul hozzá az érintett országok bruttó hazai termékéhez. Az erdőirtás kategorikus tiltása évente 30–60 Mrd USD jövedelem kiesését okozná. Gond az is, hogy nem lenne más célokra hasznosítható az erdőirtásban lekötött eszközpark, valamint munkaerő. Jelentős ráfordítással járnak a környezetvédelem ügyviteli, valamint a monitoring-feladatai. A globális természeti értékek nagy része a fejlődő országokban fordul elő, az említett 12 ország mindegyike viszonylag szegény. Lényegesen kisebb jövedelmet érhetnek el hosszabb távon ezekből a természeti erőforrásaikból, mint a fejlettebb, gazdagabb országok. Úgy tűnik, hogy sokkal többre értékelik a rövid távon realizált bevételeiket, mint azt, hogy az irtással fogyó erdő és más leromló természeti erőforrás a jövőben mind kevésbé lesz hasznosítható. A fejlett országokkal összevetve a fejlődő országok primer (kitermelő) ágai sokkal nagyobb arányúak a gazdaságban, így nem mondhatnak le az ökológiai értelemben értékes termőföld és felszíni víz állapotát rontó túlzott kitermelésről. Nagyon erős az említett országok gazdasági függése természeti erőforrásaik mértéken felüli kihasználásától. Szegénységük a népesség viszonylag nagy arányú szaporodásával társul, és ez arra ösztönöz, hogy termelési tényezőként használjanak korábban megkímélt természeti erőforrásokat, földterületeket is.
Nemzetközi kompenzációs kifizetések A hagyományos intézkedési javaslatok abból indulnak ki, hogy a nemzetközi ökológiai érdekek eltérnek a természeti erőforrást birtokló egyes országokétól, pl. az erdőirtás kérdésében, ill. egyéb témákban az élőhelyek biológiai sokféleségét illetően. Nagymértékű az eltérés az anyagi lehetőségekben is. A kialakult kompenzációs javaslatok lényege az, hogy ösztönző hatású ellenszolgáltatás illeti meg azt a fejlődő országot, amely hozzájárul a globális környezeti értékek védelméhez, pl. lemond azok minőségét rontó gazdasági tevékenységekről. Két fél érintett a kompenzációs kifizetések nagyságának meghatározásában: egyrészt a globális környezeti érték lelőhelyeinek országai, másrészt azok az országok, amelyek hasznot húznak a védett erőforrások megkíméléséből.
Az ún. Coase-tétel azt rögzíti, hogy ideális feltételek mellett olyan a kompenzációs megoldás, hogy mindkét fél jóléti nyereséget ér el a megegyezés alapján létrejött hasznosítási szinten. Példaként említhető egy nagy nemzeti park esete Madagaszkáron. Feltéve, hogy a számításban 30 évre 3 és 10%-os a diszkontláb, mintegy 350, ill. 135 M USD alternatív költség mellett a nemzeti hozamok jelen értéke 84, ill. 27 M USD. A globális méretű nettó haszon viszont a számítások szerint 645, ill. 253 M USD, ami kifejezetten előnyössé teszi a nemzeti park hosszabb távú védelmét. A nemzeti, valamint az európai környezeti politika részeként az állam kompenzációt fizet, ha a birtokos lemond meghatározott földterületek gazdasági hasznosításáról. A biológiai sokféleség globális céljai viszont nem játszanak jelentős szerepet az alternatív költségeket megtérítő állami kompenzációban, akkor sem, ha az értékes erdők és más élőhelyek megsemmisülési üteme nagy veszélyeket rejt. A természeti, környezeti erőforrások emiatt távlatilag egyre messzebb kerülhetnek a globálisan hatékony szinttől. Sok tényező befolyásolja, hogy a globális környezetpolitika egészében, és különösen a biológiai sokféleség politikájában alig érvényesül a kompenzációs fizetség. Viszonylag rövid múltja van a globális környezetvédelemnek, jobbára kialakulatlan ennek eszközrendszere. Viszonylag nagyok az ügyletek költségei, ide értve pl. az információk megszerzését, a tárgyalásokat, az ellenőrzéseket és hasonlókat. Nem tisztázott kellően, hogy az egyes eszközök mennyire hatékonyak. Az „őr és fogoly” kooperációjának dilemmája jellemzi a helyzetet, ez itt abban nyilvánul meg, hogy sok a „potyautas” (free-rider) állam, vagyis a haszonélvezők, ha tehetik, elzárkóznak a globális értékű javakkal kapcsolatos kompenzáció megfizetésétől. Vannak morális kockázatok is az ilyen kompenzációs fizetségben. Felvetődik az is, hogy a kompenzációk eltorzíthatják a helyettesítési viszonyokat és gyengíthetik az így könnyebben pénzhez jutó, fejlődő országok saját erőfeszítéseit a természeti erőforrások megkímélésére.
Létező nemzetközi eljárások Az eladósodott fejlődő ország elérheti tartozásai egy részének „lecserélését”, ha meghatározott természetvédelmi kötelezettséget vállal (debt for nature swaps). A kedvezményezett ország kormányától az elengedett tartozás ellenében elvárják, hogy saját valutájában ennek meg-
felelő összeget fordítson természetvédelmi projektekre. Az 1987 és 1997 közötti időszakban az ilyen adósságcsere-ügyletek, nagyrészt államközi megállapodásként, több mint 1 M USD összegűek voltak. Több bírálat éri ezt az adósságcserét, mivel így csak pontszerű a hatás, főleg a túlságosan eladósodott országokra korlátozódik. Kedvezőtlen, hogy az adósságok elengedett összege túl kicsi ahhoz, hogy érzékelhető legyen, valamint az is, hogy a vállalt környezetvédelmi intézkedések, projektek határidőhöz kötöttek. Az előbbiek miatt ezt az eljárást kevéssé alkalmasnak minősítik arra, hogy az elengedett pénztartozás ellenében az adós országok a globális természeti erőforrásaik felhasználásáról érzékelhetően és tartósan lemondjanak. Másféle eszköz, ha magánbefektetésként indulnak olyan földvásárlások, amelyek célja a természet védelme. Kísérletként „a következő nemzedék esőerdőjéért” („bosco eterno por los ninos”) jelszóval kezdeményeztek ilyen birtokszerzéseket. Bár a felelősségteljes egyének ilyen birtokszerzései mögötti természetvédelmi szándék tiszteletre méltó, erős ellenvetések is vannak. Az érintett fejlődő országok döntéshozói nem támogatják, hogy más állam, illetve államközösség (vagy azok magánbefektetői) hatalmas birtokokat vásároljon akár globális természetvédelmi célokra is. Sok esetben politikai, gazdasági akadály áll a birtokszerzés útjában. A nemzetközi jog alapján szuverén állam okkal tartózkodik attól, hogy felségterületén valamely kívülálló (magánszemély vagy állami) tulajdonos ilyen kompetenciát szerezhessen. Fenyegetésként fogható fel, hogy a birtokos bizonyos idő után a földtulajdonnal szabadon rendelkezhet. Több kárral, mint haszonnal járna a globális biológiai sokféleség védelmének, ha ilyen eredetű nemzetközi viszály mutatkozna. A kompenzációs ügyletekhez közeli eszközt kínálnak a feldolgozási folyamatok, pl. a biotechnológia, gyógyszervegyészet körében. Ilyen célokra trópusi égövből származó természetes alapanyagokat igényelnek, és a beszerzési forrás hosszabb idejű fenntartása mindkét félnek érdekében áll. Több észak-amerikai társaság kötött a kitermelő ország hatóságaival szerződést, amely egyrészt hasznosítási jogot ad a kitermelés földterületeire, másrészt jelentős bevételt ad az engedélyező államnak, illetve az ügyletben részt vevő intézményének. A külföldi társaság (ilyen pl. a Merck) a fogadó országban (pl. Costa Ricaban, az INBio szervezettel együttműködve) feltáró kutatásokra jogosult, hogy megállapíthassa az érdekeinek megfelelő kitermelési adatokat. A példában említett ügylet 1991-ben mintegy 1,3 M USD kifizetésé-
vel járt, a kitermelő ország környezeti tárcájával között magánjogi szerződés alapján. Csalóka azonban kompenzációs ügyletként kezelni az ilyen koncessziós megállapodásokat, hiszen a jogosult külföldi cég nem mondott le a természeti erőforrás engedélyezett felhasználásáról, csak bizonyos térítést adott a kitermelési jogért. Ezt a kialkudott ellenértéket bőségesen fedezi a végtermék kereskedelmi értékesítésének tetemes nyeresége, olyan biológiai eredetű anyagokból, amelyekre kizárólagos beszerzési joghoz juthatott. Az előbbiektől eltérő alapon jönnek létre a két- és többoldalú környezetvédelmi, illetve fejlesztési célú nemzetközi kompenzációs együttműködések. A befizető országok valamilyen pénzalap közvetítésével juttatnak támogatást a természeti erőforrás kímélése alapján kompenzációra jogosult országoknak. A nemzetközi alap olyan projekteket támogat, amelyek célja a globális értékű környezeti és természeti javak megtartása. Az ilyen támogatott akciók jellemzője, hogy a pályázatok rendszere nemzetközileg koordinált, az eljárások kellően szabályozottak, a sokoldalú tárgyalás költségei sokkal kedvezőbbek, mint az esetenként, kétoldalú rendben szervezett támogatási projekteké. Három nemzetközi szervezet, a Világbank, az ENSZ Fejlesztési Programja (UNDP) és Környezetvédelmi Programja (UNEP) hozta létre a Globális Környezeti Szolgáltatás (Global Environment Facility – GEF) pénzalapot, összesen 175 tag anyagi hozzájárulásával, ezen belül túlnyomó a fejlett országok részesedése. A 2002-2005 időszakban a GEF mintegy 2,9 Mrd USD felhasználását tervezi olyan kiemelt környezeti célokra, mint a klímavédelem, az ózonpajzs védelme, a nemzetközi felszíni vizek védelme, nem lebomló szerves szennyezők (POP) elleni akciók, az elsivatagosodás elleni küzdelem, valamint a biológiai sokféleség megtartása. A feltételeknek megfelelő kedvezményezettek a globális természeti érték védelmét célzó intézkedések többletköltségeit megtérítő támogatásra pályázhatnak, megfelelő analitikai kimutatás alapján. A GEF nem fedez azonban olyan ráfordítást, amelynek célja a korábbi állapot fenntartása, illetve a projekt meghatározása, a döntés előkészítése. A GEF mellett más alapokból is felhasználhatók támogatások, ha azok a táj, valamint a felszíni vizek megkímélésének projektjeihez nyújtanak fedezetet.
Az eszközrendszer további kedvezményeket is tartalmaz, pl. igénybe vehetők a nemzetközi kereskedelemben (trade-for-nature deals). Ilyen kedvezményes elbánás kétoldalú egyezmények alapján vehető igénybe, különösen a természeti erőforrást kímélő fejlődő országnak megadott vámkedvezmény, a mezőgazdasági termékek kedvezményes kezelése formájában, feltéve, hogy az érintett exportáló ország betartja a részére előírt környezetvédelmi szabványokat.
Átruházható fejlesztési jogok A biológiai sokféleség nemzetközi politikájához kapcsolt kompenzációs kifizetések mellett (főleg országon belül) jól bevált eszközrendszer alakult ki, és ezek bővítésére jelenleg is több kezdeményezés mutatkozik. A hatóság a tulajdonosnak pl. átruházható fejlesztési jogot (transferable development rights – TDR) adhat, amit kezdetben műemlékek körében érvényesítettek pl. az USA-ban, Cipruson stb. Abból indulnak ki, hogy a védett műemléknek minősülő, történelmi épületek, egyéb építmények tulajdonosa nem végezhet bővítést, átépítést. A hatóság a jogaiban korlátozott tulajdonosnak ilyen esetekben megengedi, hogy ezt a jogát a település más helyére „átvigye”, ott bizonyos mértékben túllépje az egyébként hatályos mértékeket. Az ilyen fejlesztési jog más személynek is átengedhető, így kialakult az ilyen építési engedélyek adásvételének piaca, az eredeti kártalanított helyébe az léphet, aki megfizeti a jog vételárát. Ezt az elvet a nyolcvanas évektől átvették a környezetvédelmi programok is, pl. Costa Rica partvidékein, valamint New Jersey állam erdőgazdálkodásában. Nem engedélyezik a természetvédelmi terület értékeit csökkentő hasznosítást, ehelyett a fejlesztésre alkalmas, a környezetvédelmet tekintve kevéssé korlátozott térségeket kínálnak. A tulajdonos nem élhet pl. erdőirtási jogával a védett élőhelyeket tartalmazó térségben, de kompenzálásként hasonló fakitermelésre szerez jogot a fejlesztési területen, és túl is lépheti az egyébként engedélyezett mértéket. Ha gazdaságilag aktív a jog tulajdonosa, a jogot önmaga hasznosítja, vagy ha nem él ezzel, azt más személynek is átengedheti. Az átruházható fejlesztési jogok több tanulságot szolgáltatnak: – A természetvédelem alternatív költségeinek viselésében nem csupán a védett térség tulajdonosa érintett, hanem azt megosztják az összes ingatlantulajdonos között. – Az ilyen kereskedelmi ügyletek gazdasági alapja, hogy az átruházható fejlesztési jog (TDR) kibocsátói, a politika által szabályo-
zott döntéssel, milyen összegű kártalanítást állapítanak meg az egyes védett természeti értékekhez igazodva. – Nagy előnye az ilyen eszközrendszernek, hogy a jogok megvásárlásával befolyásolni lehet mind a kiválasztott fejlesztési területek, mind a természetvédelmi értéket tartalmazó körzetek jövőjét. Ennek az eszközrendszernek azonban gyengeségei is vannak. A valóságban az ingatlanhasználati jogok nem tekinthetők azonos értékűnek, ahol nagyon eltérő adottságúak a védett és a fejlesztésre kijelölt helyek. A rendszer működőképessége attól is függ, hogy van-e megfelelő kereslet a fejlesztési jogokra az éppen kijelölt térségben. A fejlesztési jog pl. erdőgazdálkodás esetén akkor keresett, ha a kitermelhető famennyiség a vételi szándékkal fellépők gazdasági terveihez képest elegendően nagy. A műemlékvédelem ilyen jogátruházási ügyleteit egyszerűbb megvalósítani, a természetvédelem itt említett üzleti akcióinak sokkal nagyobbak a költségei. Lényeges körülmény, hogy milyen távolságban van a fejlesztési terület a természetvédelmi körzettől. A biológiai sokféleség megőrzése annál gazdaságosabb ugyanis, minél nagyobb a védett terület. Mindez csökkenti a kereskedés valószínűségét az átruházható fejlesztési jogokkal, az eredeti (műemlékvédelmi) ügyletek gyakoriságával összehasonlítva. Kétséges, hogy a TDR-ügylet egy az egyben alkalmazható-e a magángazdaság nemzetközi viszonyai között. Az elv gyakorlati alkalmazása nem valószínű a partnerországok nagy távolsága, viszonyaik lényeges eltérései miatt. Arra lenne szükség, hogy akik egy védett biológiai, természeti értékkel jellemzett országban lemondanak megszerzett tulajdonuk hasznosításáról, könnyen hozzájussanak más országban olyan földterülethez, amelyen a természeti erőforrás kitermelése nem ütközik korlátba. Úgy tűnik, hogy ilyen nemzetközi jellegű jogok adásvétele csak egyes esetekben jönne létre. Nagy nehézséggel jár a védett térségek földjeinek igen eltérő hektárértéke, továbbá, hogy az ügylet megvalósításához át kell számítani az érintett országok valutáit. Országok közötti koordinálást igényelne, hogy szabványosítsák a TDR-ügyletek tényezőit, támogassák a tulajdonost jogainak érvényesítésében. Olyan adat-összeállításra lenne szükség, amely a világ minden területére bemutatja a felkínált fejlesztési körzeteket, az ott kialakult hasznosítási viszonyokat, a szokásos határértékekkel, amelyek a TDR birtokában túlléphetők. Az adásvételi akciók ezek szerint nemzetközi koordinálásra jogosult intézményt tennének szükségessé, ez nyújtana támogatást és a szükséges ellenőrzéseket is elvégezné, az előírások
megszegőit visszatartó jogkövetkezményekkel fenyegetné. Mindezt figyelembe véve a TDR globális adásvétele nem tűnik valószínűnek.
Újraerdősítés átruházható adóhitele Az USA, Brazília és Costa Rica lényegében azonos eljárást alkalmaz az újraerdősítés átruházható adóhitelének (tradeable reforestation tax credits – TTC) elszámolásában. A földtulajdonos adójóváírást számolhat el, ha nem termeli ki az erdőt vagy elvégzi az újraerdősítést. Ilyen kedvezményt a nagyobb birtokok után igényelnek, ahol viszonylag nagyok az adóterhek, az adómentes vagy kisebb adóterhelésű földtulajdon körében nem érvényesül kellő ösztönzés a védett természeti erőforrás megkímélésére. Ezek az adóhitelek azzal fejtenek ki ösztönzést, hogy másra átruházhatók, így a nagyobb birtokosok bevételhez jutnak, ha újraerdősítést vállalnak. Ez az eszköz a gyakorlatban jobban bevált, mint az átruházható fejlesztési jog (TDR). Hátránya abból ered, hogy torzulhatnak az árviszonyok a piacon megjelenő TTC-kinálat mennyiségétől függően. Nem mindig érhetők el a valóságos célok ezzel az adózási eszközzel pl. azért, mert eltérő piaci erőt képviselnek a kínálati oldalon levő nagybirtokosok és a keresleti oldal érdekeltjei (nagy számú kisbirtokos). Nem valószínű, hogy nemzetközi méretekben ilyen adásvétel megvalósítható, mégpedig a szuverén országok költségvetési politikájából eredően. Az eltérő adórendszer miatt a TTC nem lépheti át az országhatárokat. Kizártnak tűnik hogy pl. a dél-amerikai erdőbirtokosok ilyen címen szerzett adókedvezményüket bármely külföldinek (pl. északamerikainak) értékesíthessék.
Tanúsított átruházható emissziókompenzálás (CTO) Az újraerdősítés átruházható adóhitele úgy alakult át Costa Ricában a 90-es években, hogy megfelelő feltételek mellett, ún. átruházható emissziókompenzáció (certified tradeable emission offsets – CTO) formájában közvetlen kompenzációs kifizetést alkalmaznak. Az eszközrendszer az erdők védelme, valamint az újraerdősítés ösztönzésére a kompenzáció többféle fizetési feltételét állapítja meg az erdőbirtokosok kérelmeinek elbírálásához. – A kompenzáció globális célja, hogy az erdő a légkör szén-dioxidtartalmát csökkentse, ezen túl
– tartsa fenn az ott található biológiai sokféleséget, – regionális cél, hogy a megkímélt erdő járuljon hozzá a felszíni vizek védelméhez és – javítsa az élet helyi minőségét. Az erdőbirtokosok kompenzációs kérelmei az erdőgazdálkodás elkülönített állami pénzalapjához (FONAFIFO) érkeznek, csatolva az erőforrások megkímélésével, ill. az újraerdősítéssel kapcsolatos dokumentációt. A kompenzáció meghatározott időre nyerhető el, a finanszírozás feltételei több tényezőtől függnek, mint pl. a védett erdő kiterjedése és fajta szerinti összetétele, a hasznosításról való lemondás időtartama stb. A primer erdők egy hektárjára számítva a kompenzációként fizetett öszszegek 30–90 USD sávban alakulnak, a szekunder erdők esetén az értékhatárok: 20–60 USD/ha. Ezek a kompenzációs fizetségek a földtulajdonosnak nagyobb bevételt adnak, mint az a hektáronként 20–30 USD nagyságú haszonbérleti díj, amelyet az erdőirtással létrehozott legelőkért elérhetnének. Costa Rica védett erdőinek még mindig tapasztalható pusztulását ugyanis a rét-/legelőgazdálkodásra való nagyarányú áttérés, a birtokosoknak a földjáradék bevételeiben való erős gazdasági érdeke okozza. Az erdőgazdálkodás elkülönített állami pénzalapjának bevétele az üzemanyagok fogyasztási adójából, valamint egy speciális „szénjárulék” adókénti beszedéséből képzett alapból származik. A „szénjárulék” befizetése ellenében a belföldi, valamint külföldi gazdasági alanyok környezeti tanúsítványhoz juthatnak. Ez az emissziós tanúsítvány beilleszthető az emissziós jogok jövőben várhatóan kialakuló, kiteljesedő kereskedelmébe, a nemzetközi klímavédelem céljainak megfelelően. A Costa Ricában megóvott erdők emissziós tanúsítványait pl. Norvégiának értékesítették, a CTO-ügyletben 2 M USD ellenértékért 2000 t szén globális lekötésének jogát ruházta át az európai országnak. Ilyen átruházást holland és svájci vevők is igényeltek Costa Ricától. A CTOkibocsátás sikere arra késztet más latin-amerikai országokat is, hogy meghonosítsák a tanúsított, átruházható emissziókompenzálás rendszerét. Több szereplő közreműködésével realizálhatók ilyen ügyletek: a magántulajdonú globális természeti értékek megóvását a helyi hatóság megfelelő kompenzációval ösztönzi, majd állami eszközökkel olyan közvetítő kereskedelemre teremt lehetőséget, amely a tanúsított emiszsziókompenzálás nemzetközi méretű forgalmazására jogosít.
Átruházható megőrzési tanúsítvány A trópusi országok sok olyan globális természeti értéket birtokolnak, amelynek megőrzését a tulajdonosnak kellene vállalnia, lemondva azok gazdasági hasznosításáról. A biológiai sokszínűség is ilyen védett természeti érték. Kiindulásként parcellák szerinti felmérés szükséges a kompenzációra jogosult térség (ország) előforduló globális természeti értékeiről. Ez a „leltár” rögzíti a kompenzációs ügyletben felkínált értékekre vonatkozó olyan fontos adatokat, mint a biológiai fajta leírása, előfordulásainak helye és nagysága, jelenlegi állapota stb. A globális védelem felkínált tárgyai közül a tanúsított védelmet támogatók (kormányzati és nem kormányzati szervek, magántársaságok és mások) megfelelő kompenzációk ellenében választhatják ki a megőrzésre érdemesnek minősített fajtákat (tradeable conservation certificates – TCC). Ez a kínálati jegyzék bármely érdeklődő számára elérhető, és ezzel hatékonyabb az egyeztetés, mint kétoldalú, eseti tárgyalásokkal. Licitekkel alakul ki a globális természeti érték védelmét célzó kompenzáció nagysága, és nincs szükség olyan eseti alkura, mint ami pl. a Costa Ricával előbbiekben bemutatott emissziós tanúsítványokra létrejött nemzetközi ügyleteket jellemzi. A védett globális természeti értékek felmérései alapján bármely erőforrás megkímélésének alternatív költsége összevethető az ettől elvárt globális hasznokkal, és kialakítható a védelem optimális fontossági sorrendje. A megőrzés nemzetközi tanúsítása azonban csak akkor válthatja valóra a reményeket, ha mind a kínálat, mind a tulajdonosok által vállalt tartós védelemért teljesített kompenzációs kifizetés kellően széles kört érint, és nem csupán szórványos példaesetek fordulnak elő. A kínálatban megjelölt, megőrzésre méltó természeti erőforrások egyik fontos vonása, hogy csak kellően homogén tételek összevetése lehetséges. Ha ugyanis túl heterogén a globális értékek kínálata, akkor csak a klasszikus tárgyalási technikák alapján van mód a kompenzációs fizetségek kialkudására. A megőrzési tanúsítványok nemzetközi alkalmazásához még több feltétel teljesítésére lenne szükség. Az ilyen TCC-eszközökre nemzetközi előírásokkal kellene egységesíteni a megjelölést, tartalmi szabványokat. A védettség, a megőrzés egyes nyilatkozatai a Föld különböző térségeiből származhatnak, gondoskodni kellene ezek összehasonlíthatóságáról. Az egységes eszközrendszer alapján csökkenthető lenne az ügyletek költsége, könnyebb lenne meghatározni az egyes tanúsított megőrzési kínálatokhoz a nemzetközi pénzalapokból rendelhető kom-
penzációs fizetséget. Ez az egységesítés hozná létre a TCC tanúsítványok nemzetközi kereskedelmét.
A kötelezvények világméretű rendszere Számos nehézség gátolja az előbbi átruházható tanúsítványok (a TCC) nemzetközi kereskedelmét, kérdéses az ilyen megoldások működőképessége, továbbá, hogy mennyire segítik elő a végső cél megvalósulását, a globális természeti értékek védelmét. A berlini székhelyű Globális Környezetváltozás Tudományos Tanácsa (WBGU) erre tekintettel a biológiai sokféleség globális megkímélésére más utat javasol, a kötelezvények világméretű rendszerének alkalmazását. Az Európai Unió már kialakította saját kötelezettségi mechanizmusait Natura 2000 megnevezéssel, és ez világméretűvé lenne bővíthető. Az EU természetvédelmi hálózatának dokumentumai a következő hálózati címen érhetők el: http://europa.eu.int./comm/environment/nature/ natura.htm. A kötelezvény szerint azt vállalják az országok, hogy az élőhelyek itt megadott arányú részét megkímélik, kellő intézkedésekkel megelőzik károsodásukat. Napjainkban a nemzeti földterületek mintegy 5%-ára terjed ki a természetvédelem, és a kötelezvény szerint ezt nagyobb, pl. 15%-os arányúra kellene kiterjeszteni. A nemzetek közössége a védettség kötelezvényeit az egyes országok között felosztja, és kialakítja a kötelezvények nemzetközi kereskedelmének feltételeit. Annak az országnak kellene nagyobb kötelezettséget vállalnia, ideális esetben, amely a globális természeti értékekből nagyobb részt birtokol. Vannak viszont olyan országok, amelyek szinte alig birtokolnak ilyen védett természeti értékeket, ezek a kötelezvények nemzetközi kereskedelme révén válthatnák meg a saját konzerválási feladatok tartós hiányát. A nemzetközi adásvétel egyenlítheti ki, hogy a biológiai változatosság megóvásának feladatai földrajzilag nagyon egyenlőtlen eloszlásúak. Egy szemléltető példa szerint a világ 193 államában összesen kb. 200 millió négyzetkilométer kiterjedésű a közös védelmet érdemlő földterület, bár kiindulásként ennek hovatartozása közelebbről nincs még konkrétan meghatározva. Az országok kialakítják azokat a minimális környezeti, természeti követelményeket, amelyeket ezekben a térségekben teljesíteni kell. Legyen összesen 193 000 kötelezettségi egység, amelyekhez egymással azonos értékek tartoznak, ebből minden országra egyenként 1000 kötelezettségegység jut. Az elszámolás úgy történik, hogy igazolást kell beterjeszteni az 1000 kötelezettségegységnek megfe-
lelő természetvédelmi akcióról, pl. milyen nagyságú földterületen, milyen pontértékű konzerválásokat valósítottak meg. A beszámoló egy része a saját országban megtett intézkedésekre utalhat, de átvehetők más országokban végrehajtott intézkedések is, ha pénzben megváltották az akciót megvalósítók kötelezvényét. Lényegében itt is olyan mechanizmus érvényesül, mint pl. az emiszsziós tanúsítványok átruházásában, azzal az előnnyel, hogy nem alkalmaznak merev kvótákat a kötelezvényekre. Ideális esetben azokon a térségeken hajtják végre az akciókat, amelyek védelmi ráfordításai öszszességükben a legkisebbek. Abból erednek a javaslat gyengeségei, hogy korántsem homogén a védett természeti értékek köre, nehéz egymással összevetni a különböző térségek élőhelyei biológiai sokféleségének jellemzőit, pl. a védett területek vagy a megóvott fajták jelentős eltérései miatt.
Megoldandó kérdések A szemléltető példa erősen leegyszerűsítve azt állítja, hogy minden országra azonos nagyságú kötelezettség hárul, holott ilyen teherelosztás nem valósítható meg és nem is ajánlott. Szükség lenne a biológiai sokféleség globális értékei egyenértékűségének kifejezésére, pl. a hasznosságuk szerint, azonban hiányzanak az objektív mércék a hasznosság meghatározásához, számszerűsítéséhez. Lehetne számolni pl. az országok népességével, azonban a fejlesztési politika céljai nem igazolnának ilyen vonatkozási alapot. Vannak olyan fejlődő országok, amelyekben alig fordul elő globális természeti érték, mégis a nagy népességszám miatt aránytalanul nagy lenne a kompenzációs terhük, a kisebb ipari országokhoz mérten. Úgy tűnik, hogy fizetési kötelezettség elosztása az országok gazdasági teljesítménye, pl. éves nemzeti jövedelme alapján igazságosabb lenne. A terhelést okozó nagyobb részt viselne a nemzetközi kompenzációból, ha a védettnek minősített földterületeket is bevonják ebbe a felosztási rendszerbe. Tisztázást igényel az egyes országok saját intézkedéseinek értékelése, a nemzetközi összehasonlítás módszertana, hiszen a bioszféra része bármely térség, ha eltérőek is a globális természeti értékeik. Kiemelt feladat például a trópusi országok természetvédelme, azonban (feltételezésekre alapozva) bármely térségre meghatározhatók a sajátos védett értékek, amelyekhez a megkímélés foka szerinti „saját” kötelezvényt kellene rendelni.
Nagy feladat a nemzetközi verseny feltételeinek megteremtése, hiszen az országokban a biológiai sokféleségből egymástól eltérő mennyiségű globális értéket kell megvédeni. Alkalmas piaci intézmények szükségesek ahhoz, hogy zavartalan legyen a kötelezvények adásvétele, bár itt speciális verseny érvényesül. Csak tucatnyi kiemelt állam lehet a kínálati oldalon, az előzőkben felsorolt körben, és még néhány kisebb ország. Ez a koncentráció ahhoz hasonlít, amely a 70-es években az olajpiacon kialakult a nagyobb termelők összefogása nyomán. Amennyiben a 12 kiemelt ország kartellként szabályozná az értéket és a mennyiségi kvótákat, felhajthatnák a kötelezvények piaci árát. A keresleti oldal viszont nem felel meg az olajpiacon tapasztaltaknak, itt főleg az egyes országok politikai döntései a meghatározók. Bizonyos fenyegetések fegyelmező erővel hatnak a piaci szereplőkre. Nem lehet cél, hogy a túl magas árra tekintettel mind több ország maradjon távol a kötelezvények nemzetközi piacától, és az sem kívánatos, hogy az árak magasan tartása miatt az indokoltnál, illetve az ökológiai alapon lehetségesnél kisebb kínálatot engedélyezzenek a kiemelten érdekelt országok. A nemzetközi klímaegyezmény is alakítja ezt a piacot, politikai döntéssel megszabható a kötelezvények maximális árszintje. Amennyiben a tényleges piaci ár átlépné az előre megadott árkorlátot, a „deficites” országokat mentesíthetnék bizonyos kötelezvénymennyiség beszerzése alól, és az így felszabaduló összeg az előbb említett nemzetközi környezetvédelmi létesítmény (GEF) eszközeit növelné, nem az átruházó (túlzottan nagy árat kérő) országét.
A kompenzációs rendszer megvalósítása és felügyelete A nemzetközi kompenzációs rendszer megvalósításának súlyos technikai feltételei vannak. Olyan ismérvek meghatározására van szükség a védendő értékekre vonatkozóan, amelyek alapján minősíteni lehet a kötelezvényeket. Az egyes földterületeket és felszíni vizeket (pl. analitikai eljárásokkal) homogén egységekkel kell jellemezni, holott egymással nem cserélhető fel pl. a tengeri élőhely, az esőerdő és a trópusi természeti érték. Bizonyos átszámítási tényezőkkel csak erős korlátozással végezhetők összehasonlítások, tisztázásra szorulnak az erre alapot adó tudományos, ökológiai követelmények és kiegészítésként sokféle végső politikai döntésre is szükség van. Esetenként nem kellően hatásosak a választott ismérvek az ökológiai célok elérését tekintve, nem zárható ki, hogy az így kialakuló nem-
zetközi teherelosztás igazságtalan, kis hatékonyságú. Főleg az egymással jól összehasonlítható globális természeti értékek körében tekintik alkalmas eszköznek a kötelezvények nemzetközi, illetve regionális rendszerét. Csak egyedi vizsgálatokkal adhatók meg az említett értékelési ismérvek az élőhelyekre, a földterületekre, azok használati formáira. A lehető legrészletesebben meg kell határozni a természeti erőforrás kíméletes helyi hasznosításának tényleges adatait. Nagyon egyszerű lenne, ha a védelem egészét határoznák meg, de az összevont kezelés nem célravezető a mérés ökológiai és gazdasági szempontjai szerint. Kiválasztják ezért a fenntartható fejlődéshez előírt „pozitív” hasznosítási formákat, és ezeket a kötelezvényhez rendelt jegyzékbe foglalják. A védelem ilyen jegyzékei azonban megnövelik az egyeztetések, valamint a folyamatos felügyelet ráfordításait. Várhatók olyan konfliktusok is, amelyek a megkímélésre vonatkozó megállapodás tényleges teljesítéséből (a kötelezvény szerinti ismérvek betartásának megítéléséből) erednek. Vannak olyan országok, amelyek hiába adnak ilyen kötelezvényt, annak érvényesítése (a belső és a külső feltételek szerint) leküzdhetetlen nehézségekbe ütközik, pl. a savas esők kockázataira tekintettel. Gondot okozhat a lakosság mozgósítása is a természeti értékek elvállalt védelmére. A javasolt kompenzációs rendszerben erre vonatkozó gyakorlati szabályozások is szükségesek. Itt is felvetődik, hogy megfelelő nemzetközi szervezetet (pl. titkárságot) kellene létrehozni a koordinálás és a kereskedelem felügyeletének faladataira. Nyitott, megoldásra váró kérdések adódnak a nemzetközi megállapodás teljesítésének, ill. megszegésének gyakorlati eseteiből. Vannak már tapasztalatok a Kiotói jegyzőkönyv alapján vállalt nemzetközi emiszsziós kötelezettségek szankcionálhatóságát illetően, amelyek a globális természeti értékek körében is hatásosak, mind a kötelezettség túlteljesítőire, mind az olyan országokra, amelyek „deficitesek”, a vállaltnál kevesebbet teljesítenek. Kérdés, hogy a szankcióként érvényesített kvótaintézkedések mennyire visszatartó erejűek, miként fogadják az egyes elmarasztalt országok, ha emiatt a nemzetközi megítélésük (ökológiai good will) romlik, vagy a halmozottan teljesítendő kötelezvények egyre erőteljesebb intézkedéseket igényelnek. Technikai feltétel, hogy az országok milyen lejáratra vállalják a kötelezettséget és milyen pénzügyi módozatokat alkalmaznak. A felekre bízható a megállapodások időtávja, azonban legalább 2-4 éves távlatra van szükség a teljesítésekhez. Ennek megfelelően tervezhetők a nemzetközi koordinálás és felügyelet ráfordításai is, elfogadható nagyságrendekkel. Megfontolandó, hogy az egyszeri és a folyamatos fizetés milyen kombi-
nációja ösztönzi hatásosan a feleket a kötelezvények teljesítésére. Szélső esetben már az időszak kezdetén megfizetik a kompenzációt a globális értéket védő országnak, bár emiatt viszonylag kis értékű lesz a kötelezvény, és ezzel a felek többnyire azt valószínűsítik, hogy kétséges a természetvédelmi intézkedések teljesítése a többéves teljesítési periódus során. Összeállította: Gittlár Ferencné Kulessa, M. E.; Ringel, M.: Kompensationen als innovatives Instrument globaler Umweltschutzpolitik: Möglichkeiten und Grenzen einer Weiterentwicklung des Konzepts am Beispiel der biologischen Vielfalt. = Zeitschrift für Umweltpolitik und Umweltrecht, 26. k. 3. sz. 2003. szept. p. 263–285. Schelske, O.; Seidl, I.: Kompensation als Instrument zum Erhalt von Arten- und Landschaftvielfalt: Ökonomische Grundlagen und Fallbeispiele. = Zeitschrift für Umweltpolitik und Umweltrecht, 23. k. 1. sz. 2000. febr. p. 23–48. de Groot, R.; Wilson, M.; Boumans, R.: A typology for the classification, description and valuation of ecosystem functions, goods and services. = Ecological Economics, 41. k. 3. sz. 2002. jún. p. 393–408.
