EURÓPAI BIZOTTSÁG
Brüsszel, 2014.4.15. COM(2014) 242 final
A BIZOTTSÁG VÁLASZAI AZ EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK KÜLÖNJELENTÉSÉRE „MEGFELELŐ-E A BORÁGAZATOT CÉLZÓ UNIÓS BERUHÁZÁSI ÉS PROMÓCIÓS TÁMOGATÁS IRÁNYÍTÁSA, ÉS ANNAK EREDMÉNYEI BIZONYÍTHATÓAN JAVÍTJÁK-E AZ UNIÓS BOROK VERSENYKÉPESSÉGÉT?”
HU
HU
A BIZOTTSÁG VÁLASZAI AZ EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK KÜLÖNJELENTÉSÉRE „MEGFELELŐ-E A BORÁGAZATOT CÉLZÓ UNIÓS BERUHÁZÁSI ÉS PROMÓCIÓS TÁMOGATÁS IRÁNYÍTÁSA, ÉS ANNAK EREDMÉNYEI BIZONYÍTHATÓAN JAVÍTJÁK-E AZ UNIÓS BOROK VERSENYKÉPESSÉGÉT?” ÖSSZEFOGLALÁS I. Közös válasz az I–VIII. bekezdésre: A Bizottság hangsúlyozza, hogy a borpiac közös szervezésének a Tanács által 2008-ban elfogadott reformja máris teljesítette egyik kulcsfontosságú célkitűzését, a piaci egyensúly helyreállítását. Ugyanakkor az is világos, hogy a borágazat versenyképességének javítására vonatkozó második célkitűzés terén szintén számottevő előrelépés történt. A bor nagy tételekben történő, az európai költségvetésből finanszírozott lepárlásának sikerült a piac megzavarása nélkül véget vetni, és a harmadik országokba irányuló kivitel értéke és volumene egyaránt növekedett, ami elsősorban a reformintézkedéseknek tudható be. Ezen túlmenően a Tanács és a Parlament nemrégiben megerősítette a borágazati reform hasznosságát azáltal, hogy a reform alapelveit a piacok 2014–2020 közötti időszakra vonatkozó közös szervezéséről szóló 1308/2013/EU rendeletben1 is fenntartotta. Ez kifejezi aziránti elkötelezettségüket, hogy kellő időt biztosítsanak az intézkedések hatásainak kiteljesedéséhez, ugyanakkor kibővíti a támogatási programokhoz tartozó alintézkedések körét (új innovációs intézkedés, a hazai piacot célzó promóciós tevékenységek lehetősége, a szerkezetátalakítás növényegészségügyi okokból való kiterjesztése az újratelepítésre). A borágazati támogatási programok beruházásai kiegészítik a vidékfejlesztési programok keretében megvalósult beruházásokat. A két program egymással párhuzamos működése összhangban áll a jogalkotó szándékával. (1) Stratégiai megfontolás: a borágazati támogatási programok az ágazat versenyképességének javítását célozzák, míg a vidékfejlesztési programok célja a vidéki területek fenntartható fejlődésének biztosítása. A borágazati támogatási prioritások nem feltétlenül vannak átfedésben a vidékfejlesztési politikában meghatározott prioritásokkal. A borágazati támogatási programnak köszönhetően az ágazat számára garantált a közvetlen előirányzat a Közösség beruházási költségvetéséből. (2) Pénzügyi megfontolás: a borágazati támogatási programok keretében a tagállamok nem kötelesek nemzeti vagy regionális szintű pénzügyi hozzájárulást biztosítani. Általánosan elismert tény, hogy az eladások fellendítésének és az új piacok feltárásának kulcsa a termékek promóciója, annak ellenére, hogy a hatását nehéz felbecsülni. A Bizottság elismeri, hogy a támogatási programok végrehajtása során felmerült néhány kezdeti probléma, amint azt a Számvevőszék is kiemelte a programozás első három évét (2009–2013) felölelő ellenőrzésében. A Bizottság éppen ezért több helyen módosította a végrehajtási rendeletet, és iránymutatás-tervezetet dolgozott ki, hogy segítsen elmagyarázni és egyértelművé tenni a programok által finanszírozott intézkedések kiválasztását, támogathatóságát, nyomon követését és ellenőrzését meghatározó eljárásokat. A Bizottság természetesen készen áll a szövegek bárminemű módosítására, amennyiben azt a visszajelzések szükségessé teszik.
1
HL L 347., 2013.12.20.
2
A két rendszer keretében megvalósuló beruházások elkülönítését érintő III. pont tekintetében a Bizottság hangsúlyozni kívánja, hogy a határvonal jelenleg teljesen egyértelmű, és kiküszöböli a kettős finanszírozás, valamint a túlzott adminisztratív teher kockázatát. A program kezdetekor az intézkedések végrehajtása terén tapasztalt késedelem, amelyről a Számvevőszék említést tesz, egyéb okokkal is magyarázható, például a bankgaranciák megszerzésének nehézségeivel, ami a válságra vezethető vissza. A beruházási intézkedésekben a gazdaságosság elvét érintő IV. pont tekintetében a Bizottság nyomatékosítja, hogy ellenőrzései során megvizsgálja, hogy a tagállamok készítettek-e értékelést az intézkedés költségeinek ésszerűségéről. Az 1290/2005/EK rendelet rendelkezéseivel összhangban az ellenőrzések azt vizsgálják, hogy a tagállamok elfogadták-e az Unió pénzügyi érdekeinek megfelelő védelmét biztosító valamennyi előírt jogalkotási és adminisztratív rendelkezést, illetve az egyéb szükséges (adminisztratív és felügyeleti) intézkedéseket. Ebben az összefüggésben az ellenőrzések egyúttal arra is irányulnak, hogy a tagállamok követték-e a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás elveit, és ennek keretében például elvégezték-e a költségek ésszerűségére vonatkozó értékelést. A piaci konszolidációt érintő V. pont tekintetében a Bizottság úgy véli, hogy a bor harmadik országokban való népszerűsítésére irányuló promóciós intézkedések egyik célja a borértékesítési helyek számának növelése. Ez a meglévő és az új piacokon, valamint azokon a piacokon végrehajtott tevékenységeken keresztül érhető el, amelyeken az EU veszített korábban megszerzett pozíciójából. Ha sikerül új piacokra betörni, a helyzetet szükségszerűen konszolidálni kell. A közösségi jog nem zárja ki ezt2; sőt mi több, annak ellenére, hogy a kkv-k élveznek elsőbbséget, a nagyvállalatok is részesülhetnek támogatásban, hiszen ez elsőbbség, nem pedig támogathatóság kérdése. A promóciós intézkedésekre elkülönített forrásokat érintő VII. pont tekintetében a Bizottság nem ért egyet a Számvevőszékkel abban, hogy fennáll a veszélye, hogy a promóciós tevékenységekre túl magas költségvetést határoztak meg a tagállamok. A tanácsi rendelet pénzügyi mellékletében nem szerepel kifejezetten a promócióra előirányzott költségvetés. A tagállamok támogatási programjukat indikatív forrásfelosztás feltüntetésével terjesztik elő, amely módosítására – a kifejezett igényektől függően – évente két alkalommal van lehetőség. Ezen a ponton érdemes felidézni a Tanács által 2008-ban elfogadott borágazati reform célkitűzéseit: 1. a piaci egyensúly helyreállítása (egyszeri kivágás 2009–2011), valamint 2. a versenyképesség javítása (strukturális intézkedéseken keresztül). Az első szakasz megvalósult, és a kivágásnak megfelelő összeget átcsoportosították a támogatási programokhoz, hogy – a reform elképzelései szerint – növeljék az ilyen intézkedések számát, amelyek sokkal inkább strukturális jellegűek, mint általában a promóció és a beruházás. A tagállamok által elkülönített összegek növekedését tehát már korábban előirányozták. A mezőgazdasági piacok közös szervezésére vonatkozó reform 2013. decemberi elfogadásakor a Tanács és a Parlament nem kívánt változtatni a borágazati reform idején elfogadott megközelítésen (így a költségvetési előirányzatokra vonatkozó megközelítésen sem). Az említett két intézmény emellett megerősítette a promóciós intézkedéseket azáltal, hogy a belső piacra is kiterjesztette azokat az EU-n belüli felelős borfogyasztásról, illetve az OEM/OFJ rendszerről való tájékoztatás céljából. Az intézkedések eredményeit érintő VIII. pont tekintetében érdemes hozzáfűzni, hogy egy adott szakpolitika hatásainak a szakpolitikán kívül álló tényezőktől való elkülönítése mindig nehézséget
2
Az 1234/2007/EK rendelet 103p. cikkének (1) bekezdése kimondja, hogy a támogatás „kiterjed a közösségi borokat érintő, harmadik országbeli tájékoztató és promóciós intézkedésekre, ezzel javítva versenyképességüket az adott országokban”.
3
jelent. Mindazonáltal az értékelés módszertanának körültekintő kidolgozása révén lehetségessé válik a különböző instrumentumok/intézkedések hatásainak felbecslése (például statisztikai adatok felhasználásával). A Bizottság a költségvetési rendelettel összhangban rendszeresen (hatévente) értékeléseket készít a szakpolitikák általános hatásáról. IX. A beruházási intézkedés esetében a) A Tanács és a Parlament a közelmúltban, 2013 decemberében erősítette meg a borágazati reform hasznosságát azáltal, hogy a reform alapelveit a piacok 2014–2020 közötti időszakra vonatkozó közös szervezéséről szóló 1308/2013/EU rendeletben is fenntartotta. Ez kifejezi a két intézmény aziránti elkötelezettségét, hogy kellő időt biztosítson a borágazati reform eszközei hatásának kiteljesedéséhez, ugyanakkor kibővíti a támogatási programokhoz tartozó alintézkedések körét (új innovációs intézkedés, a promóciós tevékenységek hazai piacra való kiterjesztése, a szerkezetátalakítás növény-egészségügyi okokból való kiterjesztése az újratelepítésre). A finanszírozás felhasználását illetően a Bizottság kedvezményezettek számára folyósított összegeket.
havi
szinten
nyomon
követi
a
Az 1306/2013/EU horizontális rendelet 110. cikkével összhangban a Bizottság biztosítja, hogy mérés és értékelés készüljön a KAP valamennyi eszközének összesített hatásáról a KAP közös célkitűzései vonatkozásában. Ez magában foglalja a KAP-eszközök koherenciájára vonatkozó, 2018-ig benyújtandó értékelést (első eredmények). Ebben az összefüggésben a Bizottság 2018-ban megvizsgálja, miként lehetne beilleszteni a borágazati közös piacszervezés és a vidékfejlesztés keretében külön-külön meglévő beruházási támogatás jelentette hozzáadott érték értékelését. Meg kell jegyezni, hogy egy adott szakpolitika hatásáról csakis megfelelően hosszú idő elteltével szerezhető információ. b) A Bizottság nézete szerint az ajánlás ezen részének a tagállamok a címzettjei. A közösségi jog keretet nyújt a tagállamok számára a projektek folytonosságának utólagos biztosítására (az 1234/2007/EK rendelet 103u. cikkének (5) bekezdése). A beruházási intézkedés kapcsán végzett ellenőrzései során a Bizottság megvizsgálja, hogy a tagállamok értékelték-e az intézkedés költségeinek ésszerűségét. Az 1290/2005/EK rendelet rendelkezéseivel összhangban az ellenőrzések azt vizsgálják, hogy a tagállamok elfogadták-e az Unió pénzügyi érdekeinek megfelelő védelmét biztosító valamennyi előírt jogalkotási és adminisztratív rendelkezést, illetve az egyéb szükséges (adminisztratív és felügyeleti) intézkedéseket. Ebben az összefüggésben az ellenőrzések egyúttal arra is irányulnak, hogy a tagállamok követték-e a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás elveit, és ennek keretében például elvégezték-e a költségek ésszerűségére vonatkozó értékelést. A beruházási projektek kiválasztásának kérdéskörével – különösen ami a költségek ésszerűségének és a projektek életképességének (előzetes) ellenőrzését illeti – a közös piacszervezéssel foglalkozó irányítóbizottság ülésein fognak foglalkozni. A promóciós intézkedés esetében a) A Bizottság nézete szerint a kedvezményezettek – a körülményektől függően – a második programozási időszakban is igénybe vehetik az intézkedést, például piaci helyzetük konszolidációja céljából ugyanabban a harmadik országban. Míg az intézkedés célja az OEM/OFJ borok és fajtaborok versenyképességének javítása, és ezt teljesíteni kell, a szabályok nem zárják ki a konkrét márkák megjelenítését. A kedvezményezettek számára – akik a projektköltségek 50 %-át állják – fontos lehet, hogy képesek legyenek felhívni a figyelmüket saját márkájukra, hogy ismertséget szerezzenek neki a célpiacokon, és ezáltal növeljék az eladásaikat. Emellett az 555/2008/EK
4
rendelet módosításai és az iránymutatás 2013-as elfogadása lehetővé teszi a kkv-k egyértelműbb előnyben részesítését. b) A Tanács rendelete akkor teszi lehetővé a támogatás odaítélését, ha a végrehajtott intézkedések megfelelnek a hatályos szabályoknak. A kiválasztási eljárás során – az a) pontban említett rendelet és az iránymutatás értelmében – többek között értékelést kell készíteni a keresletnövelést célzó intézkedések várt hatásáról. A Bizottság tárgyalni fog a tagállamokkal az iránymutatás olyan irányú módosításáról, hogy az uniós finanszírozásban részesülő promóciós projektek kiegészítsék a meglévő fellépéseket, és ennek köszönhetően ne merüljön fel a holtteherhatás kockázata. c) A Bizottság véleménye szerint ezt azt ajánlást figyelembe vették a 2014–2018 közötti programozási időszakra vonatkozóan. Ezzel a kérdéssel az 1308/2013/EU tanácsi rendelet 53. cikkének b) pontja, az 555/2008/EK bizottsági rendeletbe az 5a. cikket beillesztő, 2013. július 31-i 752/2013/EU bizottsági végrehajtási rendelet, valamint az iránymutatás foglalkozik. d) Ennek az ajánlásnak a tagállamok a címzettjei. e) A Bizottság véleménye szerint ezt azt ajánlást figyelembe vették a 2014–2018 közötti programozási időszakra vonatkozóan. Az új programozási időszak vonatkozásában a Bizottság az iránymutatásban olyan mutatókra sorolt fel példákat, amelyek használatát a tagállamok – a végrehajtott fellépéstől függően – a kedvezményezettek figyelmébe ajánlhatják a promóciós intézkedés eredményeinek értékelése céljából. A 2014–2018 közötti programok projektjeinek elemzése során a Bizottság felszólította a tagállamokat, hogy az egyes intézkedésekhez megfelelő mutatókat rendeljenek hozzá. A támogatási programok jelenleg külön szakaszt tartalmaznak, amely egyértelműbb tájékoztatást nyújt a nyomon követésre és értékelésre használt kritériumokról és számszerű mutatókról. A tagállamok felkérést kaptak arra, hogy szemléltessék az egyes intézkedések keretében kitűzött célok és az e célok elérése terén elért eredmények mérésére használt mutatók közötti kapcsolatot. A tagállamoknak 2014. március 1-jén kell bemutatniuk a támogatási programokról készült második költség-haszon elemzést3. Az elemzésnek a 2009–2013 közötti első programozási periódus programjainak elemzése szempontjából lényeges információt kell tartalmaznia. A harmadik költség-haszon elemzés tagállami benyújtásának határideje 2017. január 1. A Bizottság hangsúlyozni kívánja, hogy az intézkedések végrehajtására vonatkozó információt (monitoringinformáció) meg kell különböztetni az intézkedések eredményeire és hatásaira vonatkozó információtól (értékelési információ). Az értékelési adatok csupán egy bizonyos idő elteltével fognak rendelkezésre állni. f) Az 1306/2013/EU horizontális rendelet 110. cikkével összhangban a Bizottság biztosítja, hogy mérés és értékelés készüljön a KAP valamennyi eszközének összesített hatásáról a KAP közös célkitűzései vonatkozásában. Ez magában foglalja a KAP-eszközök hatékonyságára vonatkozó, 2018-ig benyújtandó értékelést (első eredmények). Ebben az összefüggésben a Bizottság 2018-ban megvizsgálja, miként lehetne beilleszteni a borágazat támogatási rendszerére elkülönített
3
Az első költség-haszon elemzést 2011. március 1-jén tették közzé, és az időpontból adódóan a programok végrehajtásának első két évére korlátozódott.
5
költségvetés felhasználásának és hatásainak értékelését. Meg kell jegyezni, hogy egy adott szakpolitika hatásáról csakis megfelelően hosszú idő elteltével szerezhető információ. 11. A költségvetési rendelet előírja, hogy a tagállamok és a Bizottság teljesítsék saját ellenőrzési és számviteli kötelezettségeiket, és vállalják az ebből fakadó meghatározott felelősséget. Különösen az olyan végrehajtási feladatok, mint a promóciós és beruházási intézkedések megvalósítása során a tagállamoknak minden szükséges lépést meg kell tenniük az Unió pénzügyi érdekeinek védelméért. ÉSZREVÉTELEK 18. 2013 decemberében a Tanács és a Parlament megerősítette a borágazati reform hasznosságát azáltal, hogy a reform alapelveit a piacok új, közös szervezéséről szóló, 1308/2013/EU rendeletben4 is fenntartotta. Ez kifejezi aziránti elkötelezettségüket, hogy kellő időt biztosítsanak a borágazati reformintézkedések hatásának kiteljesedéséhez – ez egyben a két támogatási rendszer keretében történő beruházások folytatását is jelentette. A borágazati támogatási programok beruházásai kiegészítik a vidékfejlesztési programok keretében megvalósult beruházásokat. A két program egyidejű működése összhangban áll a jogalkotó szándékával: (1) Stratégiai megfontolás: a borágazati támogatási programok az ágazat versenyképességének javítását célozzák, míg a vidékfejlesztési programok célja a vidéki területek fenntartható fejlődésének biztosítása. A borágazati támogatási prioritások nem feltétlenül mutatnak átfedést a vidékfejlesztési politikában meghatározott prioritásokkal. A borágazati támogatási programnak köszönhetően az ágazat számára garantált a közvetlen előirányzat a Közösség beruházási költségvetéséből. (2) Pénzügyi megfontolás: a borágazati támogatási programok keretében a tagállamok nem kötelesek pénzügyi hozzájárulást biztosítani sem nemzeti, sem regionális szinten. 1. háttérmagyarázat: A borpiac közös szervezéséhez és a vidékfejlesztéshez kapcsolódó beruházási intézkedések célja azonos Lásd a 18. pontra adott választ. 19. Bizonyos összegeket valóban átcsoportosítottak a vidékfejlesztésre, és ezekkel borvidékekre vonatkozó programokat támogattak. Mindazonáltal a szóban forgó összegeket nem kifejezetten a borágazat számára különítették el. 20. Románia a 2014–2018-as új programozási időszaktól bevezette a beruházási intézkedést. 21. Az ágazat versenyképességi problémáira – amelyeket az ezredforduló utáni évekre jellemző nagy tételekben történői lepárlás is jól példáz –, valamint a piaci intézkedések fokozatos kivonására való tekintettel a Bizottság kedvező fejleménynek tartotta a beruházási támogatás lehetőségének biztosítását a borágazat számára. Lásd még a 18. és a 19. pontra adott választ. 22. A jelentős tagállamokban nem tapasztaltak késedelmeket vagy korlátozásokat a végrehajtásban. A két támogatási rendszer közötti átfedés kockázatára való tekintettel a Bizottság úgy vélte, hogy a hatékony és eredményes költségvetési gazdálkodás biztosítása, valamint a Számvevőszék által több ízben is megfogalmazott aggályok enyhítése érdekében a választóvonal meghatározása elengedhetetlen volt.
4
HL L 347., 2013.12.20.
6
Az irányítóbizottság három típusú elhatárolásra tett javaslatot – ezeket alkalmazták a programokra: 1. művelet szerinti elhatárolás; ez az elhatárolás a gyakorlatban az 555/2008/EK rendelet 20. cikke (2) és (3) bekezdésének módosítása révén valósult meg, 2. a pénzügyi kötelezettségvállalás időpontja szerinti elhatárolás, valamint 3. adott program egy intézkedésének vagy az intézkedés bizonyos műveleteinek kizárása. A végrehajtási rendeletben eredetileg nem szereplő választóvonal meghatározása azt vonta maga után, hogy mindkét támogatási rendszer keretében el kellett fogadni a programokat. Az egyértelmű választóvonalak kijelölését követően csupán csekély adminisztratív többletköltség hárult a nemzeti közigazgatásokra. 23. A választóvonal meghatározása az erősen regionális jellegű tagállamokban – így Spanyolországban és Olaszországban – nehezebb feladatot jelent. Olaszország valamennyi régiója borvidék, és a borászat gazdasági, környezeti és társadalmi szempontból egyaránt jelentős ágazat. Minden régiónak megvannak a maga jellegzetességei, és némelyik esetében problémát okozott a választóvonal kijelölése. Mára azonban valamennyi érintett régióban részletesen meghatározták a választóvonalat. Ezt az intézkedést tartják az egyik legjelentősebbnek a versenyképesség javítása szempontjából, különösen az intervenciós intézkedések megszűnése óta. Az erre az intézkedésre fordított kiadások 2013-ban a tervek szerint 55 millió EUR-t tesznek ki (az intézkedés 2013-as összköltségvetésének 17 %-a). A programozási időszak első éveiben tapasztalt késedelmek mögött azonban más okok is meghúzódhatnak: a pénzügyi válság következtében a bankgarancia megszerzésével kapcsolatos nehézségek, vagy az intézkedésre vonatkozó jogi keret nemzeti vagy regionális szintű késedelmes végrehajtása. Lásd a 22. pontra adott választ. 24. Lásd a 22. és a 23. pontra adott választ. A Bizottság közös válasza a 26. és 27. pontra. A Tanács és a Parlament – a Bizottsághoz hasonlóan – a műveletek tartósságának utólagos ellenőrzésére vonatkozó szabályokat vezetett be. Az 1234/2007/EK rendelet 103u. cikkének (5) bekezdése előírja, hogy a vidékfejlesztésről szóló 1698/2005/EK rendelet 72. cikke értelemszerűen alkalmazandó a nemzeti (borágazati) támogatási programokon belüli beruházási támogatásokra5. Hasonló rendelkezéseket tartalmaz az 1308/2013/EU rendelet 50. cikkének (5) bekezdése, utalva az 1303/2013/EU rendelet 71. cikkére, amely az 1698/2005/EK rendelet 72. cikkének helyébe lépett. A beruházási projektek kiválasztásának kérdéskörével – különösen ami a költségek ésszerűségének és a projektek életképességének (előzetes) ellenőrzését illeti – a közös piacszervezéssel foglalkozó irányítóbizottság ülésein fognak foglalkozni. 28. Az „érkezési sorrend” elvének alkalmazása nem feltétlenül jelenti a projektek életképességére vonatkozó felügyeleti ellenőrzés hiányát. Az ausztriai és franciaországi kiválasztási eljárások nem akadályozták meg a véglegesen jóváhagyott projektek ellenőrzését és életképesnek nyilvánítását. Amennyiben az 555/2008/EK rendelet nem tartalmaz kifejezetten erre a kérdésre vonatkozó rendelkezést, a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás szabályait kell alkalmazni (vö. az 1290/2005/EK rendelet 9. cikke). 5
Az 1698/2005/EK rendelet 72. cikke értelmében a támogatott projekteknek tartósnak kell lenniük, tehát a tagállamok kötelessége biztosítani, hogy a művelet az irányító hatóság finanszírozási határozatát követő öt éven belül ne módosuljon lényegesen, és ne kerüljön sor a tevékenység megszűnésére sem.
7
Lásd a 26. és a 27. pontra adott választ. 29. Lásd a 26. és a 28. pontra adott választ. 2. háttérmagyarázat: Az életképesség vizsgálata: példák helyes és helytelen gyakorlatokra Lásd a 26. és a 28. pontra adott választ. 30. Közös válasz a 30. és a 31. pontra: A tagállamok gyakran használnak standard árjegyzékeket, amelyek bizonyos műveletek (például építőipari munkálatok) piaci árát tüntetik fel. Mivel a kedvezményezett pénzügyileg hozzájárul a projekthez, neki is érdekében áll, hogy minél alacsonyabb árakat érjen el. A beruházási intézkedés kapcsán végzett ellenőrzései során a Bizottság megvizsgálja, hogy a tagállamok értékelték-e az érintett költségek ésszerűségét. Az 1290/2005/EK rendelet rendelkezéseivel összhangban az ellenőrzések azt vizsgálják, hogy a tagállamok elfogadták-e az Unió pénzügyi érdekeinek hatékony védelmét biztosító valamennyi előírt jogalkotási és adminisztratív rendelkezést, illetve az egyéb szükséges (irányítási és ellenőrzési) intézkedéseket. Ebben az összefüggésben az ellenőrzések egyúttal arra is irányulnak, hogy a tagállamok követték-e a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás elveit, és ennek keretében például elvégezték-e a szóban forgó költségek ésszerűségére vonatkozó értékelést. 32. Az iránymutatás értelmében a fahordók vásárlása támogatható műveletnek minősül. A Bizottság nyomatékosítani szeretné, hogy a tölgyfa hordókat sok esetben több mint három évig, sőt olykor akár tíz évig is használják. A hordók lecserélése nem támogatható (az 555/2008/EK rendelet 17. cikke). Valóban fontos, hogy különbséget tegyünk a hordók vásárlásának és lecserélésének támogathatósága között. A hordóvásárlás támogatható (amennyiben a hordót öt évnél tovább használják); a lecserélés pedig nem. 33. Lásd a 26. és a 32. pontra adott választ. 34. Lásd a 30. és a 31. pontra adott választ. 37. A Bizottság álláspontja szerint a tanácsi rendelet lehetővé teszi az ilyen típusú kedvezményezettek támogatásban részesítését, amennyiben a végrehajtott intézkedések megfelelnek a rendeletben meghatározott feltételeknek. Szintén ki kell emelni, hogy az intézkedés nyomán a vállalkozások széles körének támogatása vált lehetővé, ami a nagyszámú szőlőtermesztőt és bortermelőt tömörítő ágazatközi egyesületekre és bortermelői szövetkezetekre is kiterjed. Az 555/2008/EK rendelet módosításai és az iránymutatás 2013-as elfogadása lehetővé teszi a költségek támogathatóságának, a projektkiválasztás és a végrehajtás színvonalának, valamint a végrehajtott intézkedések nyomon követésének, felügyeletének és értékelésének javítását. A kiválasztási eljárás például előírja az intézkedések várható hatásának értékelését az érintett termékek iránti kereslet növekedésére nézve (az 555/2008/EK rendelet 5. cikke (2) bekezdésének c) pontja). 3. háttérmagyarázat: Példák jól ismert és nagy bortermelőknek nyújtott promóciós támogatásokra Lásd még a 37. pontra adott választ. Pezsgőnek („Champagne”) nyújtott promóciós támogatás
8
A Bizottság nézete szerint annak ellenére, hogy a pezsgő az EU-n belül és több harmadik országban is jó hírnévnek örvend, számos versenytársa akad, amelyek – bár még nem sikerült ugyanolyan státuszt kivívniuk – egyre nagyobb piaci részesedésre tesznek szert, különösen egyes stratégiai jelentőségű piacokon. Ezenfelül a gazdasági válság hatásai sokszor azt eredményezhetik, hogy pezsgő helyett más típusú habzóborokat vagy egyéb hasonló termékeket fogyasztanak. Amennyiben bizonyos termékeket kellően jó hírükre hivatkozva ki akarnak zárni a támogathatóság köréből, akkor ezt a jó hírnevet más termékekkel összehasonlítva, objektív módon kellene mérni, és az azonos osztályba tartozó egyéb termékek promóciójának támogatását indoklással kellene alátámasztani – ez a helyzet minden bizonnyal aggályokat vetne fel a tisztességes bánásmódot illetően. Spanyolországban (Katalónia) a 2008–2011-es időszakban jóváhagyott összes támogatás 88%a hat kedvezményezett között oszlott meg. Ez a helyzet jellemzi Katalóniát, ahol egy 8,1 millió EUR összegű támogatásban részesített nagyvállalat áll a figyelem központjában (Katalónia autonóm tartomány számára összesen 15,2 millió EUR támogatást ítéltek meg). A spanyol hatóságok által benyújtott és a Bizottság illetékes szervezeti egységei által elemzett, az 555/2008/EK rendelet VIII. mellékletében szereplő információ alapos ellenőrzése nyomán kiderült, hogy a szóban forgó időszak során Spanyolország összesen 61 millió EUR támogatást kapott, amelyből 350 kedvezményezett részesült, köztük a „Consejo Regulador DOC a Rioja” és a „Fundación Castilla la Mancha Tierra de viñedos”, amelyek nagyszámú vállalkozást képviselnek. 38. A Bizottság nem osztja a Számvevőszék véleményét. A harmadik országokban végrehajtott promóciós intézkedés céljai közé tartozik a bor értékesítési lehetőségeinek bővítése – nem csupán a konszolidált piacokon, hanem az új piacokon is, vagy azokon a piacokon, ahol a részesedés visszaesett. Amennyiben új piacokat hódítanak meg, a helyzetet konszolidálni kell, részben a piaci részesedés növelésén keresztül. A közösségi szabályok nem zárják ki ezt a gyakorlatot6. Ezenfelül – bár a kkv-k előnyben részesülnek – a nagyvállalatok szintén részesülhetnek támogatásban. A nagyvállalatok úttörő szerepet játszanak7 az európai borok népszerűsítésében a harmadik országokban, ahol a kisebb méretű vállalkozások számára komoly nehézségeket okoz a promóciós kezdeményezések indítása. Olaszországban például a nagyvállalatok által végrehajtott intézkedések az ideiglenes közös vállalkozásokon keresztül multiplikátorhatást fejtenek ki. Az 555/2008/EK rendelet 5. cikke c) pontjának módosításai és az iránymutatás 2013-as elfogadása lehetővé teszi a projektkiválasztás színvonalának javítását, és különösen a kkv-k, az új kedvezményezettek és az új harmadik országot célzó kedvezményezettek egyértelműbb előnyben részesítését8.
6
Az 1234/2007/EK rendelet 103p. cikkének (1) bekezdése meghatározza, hogy a támogatás kiterjed a közösségi borokat érintő, harmadik országbeli tájékoztató és promóciós intézkedésekre, ezzel javítva versenyképességüket az adott országokban.
7
Ami a nagyvállalatok önfinanszírozási kapacitását illeti, szem előtt kell tartani, hogy a promóciós tevékenység nem tekinthető egy körültekintően felmért igényeket kielégítő termékre irányuló, hagyományos beruházási tevékenységnek. Éppen ellenkezőleg: a promóciós kampány tovagyűrűző hatásai a beruházást végrehajtó vállalkozásoktól különböző vállalkozásoknak kedveznek (amelyek ugyanabba az osztályba tartozó, ugyanolyan földrajzi eredetű termékeket állítanak elő). A legnagyobb cégek termékpromóciót célzó pénzügyi erőfeszítései tehát az ágazat valamennyi szereplőjére nézve előnyösek.
8
Az iránymutatás kifejezetten javasolja az egyes kiválasztási kritériumokhoz pontszámokat rendelő kiválasztási mátrix alkalmazását a projektek vizsgálatában, valamint az egyes projektek érdemeinek értékelésén alapuló projektkiválasztást. A tagállamoknak tehát azokat a projekteket kell kiválasztaniuk, amelyek a legkedvezőbb ár/érték arányt testesítik meg, ugyanakkor előnyben kell részesíteniük a kkv-ket, az új kedvezményezetteket és az új piacokat célzó kedvezményezetteket.
9
Lásd még a 37. pontra adott választ. 39. A tagállamok által az 555/2008/EK rendelet V. és VIII. mellékletének megfelelően benyújtott információk szerint a kedvezményezettek tevékenységei általában több mint egy piacot céloznak. A promóciós intézkedés végrehajtásáról szóló bizottsági jelentés azt mutatja, hogy a támogatott programoknak csupán 37 %-a céloz egyetlen piacot, míg a programok zöme által támogatott piacok száma kettő és hét között mozog. A tevékenységek erőteljes koncentrációja is megfigyelhető: a tevékenységek 75 %-a hét országra összpontosul (Amerikai Egyesült Államok, Kína/Hong Kong, Japán, Mexikó, Kanada, Oroszország és Svájc). A leggyakoribb célpiac az Egyesült Államok – a tevékenységek 22 %-a irányul erre a piacra. Az Egyesült Államokban igen kiélezett a piaci verseny. A vállalkozások számára éppen ezért kulcsfontosságú az egyesült államokbeli piaci jelenlét, részben az új értékesítési lehetőségek biztosítása és a meglévők megőrzése érdekében. A vállalkozások szempontjából meghatározó jelentőségű, hogy szélesebb körű ismertségre tegyenek szert, és ennek révén a jövőben stabil kereskedelmi forgalmat tudjanak lebonyolítani. Lásd még a 38. pontra adott választ. 40. A támogatás legfeljebb két évvel való meghosszabbítására vonatkozó lehetőségről 2010-ben született döntés, mivel a tagállamokban és a harmadik országokban egyaránt adminisztratív formalitásokból fakadó késedelmeket tapasztaltak. A hosszabbításra kizárólag a már végrehajtott tevékenységek értékelését követően volt lehetőség. A rendelet második módosítását illetően a Bizottságnak az a meglátása, hogy egy vállalkozás akkor veheti igénybe az intézkedést – különösen piaci konszolidáció céljából – a második programozási időszakban is, ha megfelel a rendeletben előírt feltételeknek, elsősorban a támogatható intézkedések és a kiválasztás tekintetében. Mindenesetre itt egy új projektről, nem pedig a kezdeti projekt meghosszabbításáról van szó. A projektre eseti jellegű kiválasztási eljárást kell alkalmazni. Lásd még a 38. és a 43–46. pontra adott választ. 41. Lásd a 38–40. pontra adott választ. 42. Míg az intézkedés célja az OEM/OFJ borok és fajtaborok versenyképességének javítása, és ezt teljesíteni kell, a szabályok nem zárják ki a konkrét márkák megjelenítését. A kedvezményezettek számára – akik a projektköltségek 50 %-át állják – fontos lehet, hogy képesek legyenek felhívni a figyelmüket saját márkájukra, hogy ismertséget szerezzenek a célpiacokon, és ezáltal növeljék eladásaikat. Lásd még a 37. pontra adott választ. 43. Lásd a 37. pontra adott választ és a 46. lábjegyzetet. 44. Lásd a 37. és a 43. pontra adott választ. A Bizottság tárgyalni fog a tagállamokkal az iránymutatás módosításáról annak biztosítása céljából, hogy az uniós finanszírozásban részesülő promóciós projektek kiegészítsék a meglévő fellépéseket, és ennek köszönhetően ne merüljön fel a holtteherhatás kockázata. 45. Lásd a 37–46. pontra adott választ. A személyi költségek és az általános kiadások támogathatóságának kérdését a 49. pont tárgyalja. 46. Meg kell említeni, hogy nehéz kizárni azokat az eseteket, amelyekben a kedvezményezettek az uniós támogatás hiányában is végrehajtottak volna ilyen intézkedéseket. Az intézkedés célja a versenyképesség javítása. Valamennyi termelő számára azonos esélyeket kell biztosítani az intézkedés igénybevételére. 10
Lásd még a 43., a 44. és a 45. pontra adott választ. A Bizottság tárgyalni fog a tagállamokkal az iránymutatás módosításáról annak biztosítása érdekében, hogy az uniós finanszírozásban részesülő promóciós projektek kiegészítsék a meglévő fellépéseket, és ennek köszönhetően ne merüljön fel a holtteherhatás kockázata. 47. Nem létezik kifejezetten a promóciós intézkedésre elkülönített összeg. A Bizottság szeretné kiemelni, hogy az összegek intézkedések közötti elosztását a tagállamok végzik saját igényeiknek megfelelően, a Tanács és az Európai Parlament rendelete értelmében az intézkedésre előirányzott éves költségvetés keretében. Az intézkedésenkénti forráselosztás indikatív jellegű, és a tagállamok évente kétszer módosíthatják az egyes intézkedésekre szánt összegeket. Ebből következően a tagállamok döntöttek arról, hogy előnyben részesítik-e ezt az intézkedést vagy sem. Lásd még a 43. pontra adott választ. 48. Az ilyen intézkedések további paramétereinek tisztázása érdekében a Bizottság 2013-ban iránymutatást fogadott el, amely a programozás első évei alatt szerzett tapasztalatokra építve segíti a tagállamokat 2014–2018-as programozásuk kialakításában (lásd a Számvevőszék 4. lábjegyzetét). Lásd még a 37., a 49. és az 51. pontra adott választ. 49. Ezzel a kérdéssel az 1308/2013/EU tanácsi rendelet 53. cikkének b) pontja, az 555/2008/EK bizottsági rendeletbe az 5a. cikket beillesztő, 2013. július 31-i 752/2013/EU bizottsági végrehajtási rendelet, valamint az iránymutatás foglalkozik9. E rendelkezések elfogadását megelőzően az adminisztratív és személyzeti támogathatóságára a Mezőgazdasági Főigazgatóság 2007-es értelmezése10 vonatkozott.
költségek
50. A személyzeti költségek és az általános kiadások akkor támogathatóak, ha szorosan kapcsolódnak a tevékenységhez; mindazonáltal keretbe kell foglalni őket, ahogy ez meg is történt. Lásd még a 49. pontra adott választ. 51. Az iránymutatás hasznos eszközt jelent a tagállamok számára a promóciós intézkedés végrehajtása során. A támogatható költségek egyértelmű meghatározása kulcsfontosságú volt, ezért került be az iránymutatásba. Meg kell jegyezni, hogy a tagállamok kifejezetten üdvözölték ezt a dokumentumot, amely a 2014–2018 közötti programozási időszak bemutatását támogatja. Az iránymutatásnak emellett megvan az az előnye, hogy hozzáigazítható a megfogalmazott igényekhez, és ezáltal magasabb fokú biztonságot nyújt a tagállamoknak és a termelőknek az intézkedés végrehajtása során. 53. A Bizottság kiemelt figyelmet szentelt ennek az ügynek a 2014–2018-as programok elemzésekor.
9
Az 1308/2013/EU rendelet 53. cikkének b) pontja megteremti a jogalapot arra, hogy a Bizottság felhatalmazáson alapuló jogi aktusokat fogadjon el a támogatási programokban esetlegesen szereplő adminisztratív és személyzeti költségekre vonatkozó szabályok meghatározása céljából. Az 555/2008/EK rendelet 5a. cikke meghatározza a paramétereit a személyzeti költségeknek és az általános kiadásoknak, amelyeknek szorosan kapcsolódniuk kell az érintett tevékenység előkészítéséhez, végrehajtásához vagy nyomon követéséhez. A 2013-ban elfogadott iránymutatás pontosabban meghatározza a szóban forgó kiadásokat.
10
A 2007. március 1-jei Adonis 005778 általános célja megakadályozni, hogy végrehajtása során; ugyanakkor arra is támogassa a konkrét szolgáltatások következésképpen nincs ellentmondás.
számú dokumentum; ez rámutatott, hogy az 1290/2005/EK rendelet 13. cikkének az EMGA-t személyzeti költségek és adminisztratív kiadások terheljék a KAP rámutatott, hogy az említett cikknek nem célja megakadályozni, hogy az EMGA nyújtásából fakadó személyzeti költségeket. A Bizottság véleménye szerint
11
A promóciós és beruházási intézkedésre vonatkozó soron következő ellenőrzések alkalmával a Bizottság szem előtt fogja tartani a Számvevőszék észrevételeit. 4. háttérmagyarázat: Példa uniós és tagállami támogatásokból nyújtott kettős finanszírozásra Franciaországban A Bizottság a számlák elszámolása keretében nyomon fogja követni ezt az ügyet. 55. A Bizottság elismeri a harmadik országokban végzett helyszíni ellenőrzés jelentette problémát, bár a közösségi jog nem teszi kötelezővé az ilyen jellegű ellenőrzéseket. A helyszíni ellenőrzések kérdése a tagállamokkal az új programozási időszakról folytatott tárgyalások során merült fel. Románia, Olaszország, Spanyolország és Szlovákia irányozott elő harmadik országbeli helyszíni ellenőrzéseket programjában. A többi tagállam nézőpontja szerint a harmadik országokban végzett ilyen jellegű ellenőrzések túlságosan megterhelőek és kevéssé költséghatékonyak lennének. A harmadik országbeli ellenőrzések hiányából fakadó következmények enyhítése érdekében a bizottsági iránymutatás a számlák és dokumentumok ellenőrzés céljából történő benyújtását javasolja11. A Bizottság szem előtt tartja az intézkedéssel kapcsolatos ellenőrzések minőségének javítása iránti igényt, elsősorban az iránymutatás lehetséges módosítása révén. 56. Lásd az 55. pontra adott választ. 57. A megfoghatatlan jellegű tevékenységek – például borkóstolók – ellenőrzésének kérdésével az iránymutatás foglalkozik, amely előírja a számlák és az igazoló dokumentumok benyújtását. Utóbbiak lehetnek például fényképek, cikkek másolatai, résztvevők jegyzéke, kereskedelmi vásárokon való részvételt igazoló tanúsítványok stb. Lásd még az 55. pontra adott választ. 58. Lásd az 55. és az 57. pontra adott választ. 59. Lásd az 55. és az 57. pontra adott választ. 5. háttérmagyarázat: Más dokumentumokkal nem alátámasztott, uniós forrásokból megtérített általános számla Lásd az 55. és az 57. pontra adott választ.
11
Az iránymutatás 8. pontja: Az illetékes nemzeti hatósághoz benyújtott kifizetési kérelmekhez mellékelni kell a számlák és az azokat igazoló bizonylatok másolatát, amelyeket költségfőcsoportok szerint rendszerezni kell. Valamennyi dokumentumot összefoglaló táblázatba kell foglalni, melyben fel kell tüntetni az euróban megadott árakat, valamint – az euróövezetbe nem tartozó tagállamok esetében – a nemzeti pénznemben meghatározott árakat. Szükség esetén fordítás is csatolandó. Valamennyi igazoló dokumentumnak tartalmaznia kell a következő információt: a szállító neve, az általa nyújtott szolgáltatás, illetve annak kapcsolata az adott intézkedéssel, az időpont, az összeg (héa nélkül) és a bizonylat száma. A tényleges kifizetés igazolását is csatolni kell. Igazoló dokumentumként elfogadható például egy vásáron való részvételt igazoló tanúsítvány, fényképek, cikkek másolata, résztvevők jegyzéke stb. Amennyiben vannak alvállalkozók, az általuk kibocsátott számlákon egyértelműen fel kell tüntetni, hogy az egyes költségek a művelet mely részéhez kapcsolódnak. Amennyiben egyetlen számla van, azt művelet és költség szerint kell bontani; egyéb esetben műveletenként külön számlát kell bemutatni. Helyszíni ellenőrzés esetén az illetékes nemzeti hatóság és a Bizottság ellenőreinek rendelkezésére kell bocsátani a fenti rendelkezéseknek megfelelően rendszerezett eredeti dokumentumokat.
12
60. Lásd az 55. és az 57. pontra adott választ. 6. háttérmagyarázat: Borpromóciós tevékenységek – VIP belépőjegyek a Roland Garrosra – 50%-os uniós finanszírozás A Bizottság a számlák elszámolása keretében nyomon fogja követni ezt az ügyet. 62. és 63. Közös válasz a 62. és a 63. pontra Az 555/2008/EK rendelet 5. cikkének a) pontja meghatározza a tevékenység előkészítése és végrehajtása során a kedvezményezettre háruló személyzeti és általános költségeket (az utóbbira vonatkozó korlát 4 %). A 3/2008/EK rendeletben12 meghatározott támogatási rendszerben a horizontális promóciót illetően – a jelenlegi gyakorlattal ellentétben – nem kötelező a végrehajtó szerv igénybevétele. Amennyiben erre az igénybevételre ténylegesen sor kerül, az érintett szolgáltatás vonatkozásában számlákat és igazoló dokumentumokat kell bemutatni, amint azt az iránymutatás is leírja (lásd a Számvevőszék 56. lábjegyzetét). A végrehajtó szerv igénybevétele Romániában már nem kötelező. A 2014–2018-as támogatási programban új rendelkezéseket vezettek be. A nemzeti jog jelenleg egyértelműen lehetővé teszi, hogy a kedvezményezett képes legyen teljes mértékben önállóan végrehajtani a projektet, amennyiben bizonyos feltételek teljesülnek. Lásd még az 55. és a 64. pontra adott választ. 64. Az iránymutatás értelmében a költségek támogathatónak tekinthetőek, amennyiben nem számolták el őket a költségek egyéb kategóriáiban13. Lásd még a 62. és a 63. pontra adott választ. 7. háttérmagyarázat: A végrehajtó szervek díjainak és állandó költségeinek éves összege 268 110 EUR Lásd az 55., a 62., 63. és a 64. pontra adott választ. 65. Fontos, hogy megbízható monitoringadatok álljanak rendelkezésre. Mindazonáltal léteznek más információforrások is, mint például statisztikák és tanulmányok. Ezenfelül meg kell találni a szakpolitikai szempontból szükséges információmennyiség és az adatgyűjtésből fakadó adminisztratív költségek és terhek közötti megfelelő egyensúlyt. A Bizottság hangsúlyozni kívánja, hogy az intézkedések végrehajtására vonatkozó információt (monitoringinformáció) feltétlenül meg kell különböztetni a szakpolitika eredményeire és hatásaira vonatkozó információtól (értékelési információ). Az utóbbi csupán egy bizonyos idő elteltével fog rendelkezésre állni. 67. A tagállami közigazgatások 2008-ban vázolták fel programjaikat, és ekkor még a tanulási folyamat elején jártak. Néhány tagállam számára nehézséget jelentett az újonnan bevezetett
12
HL L 68., 2008.1.5.
13
Az iránymutatás 6. pontja: A támogatható költségek kizárólag a kedvezményezett által a szerződés hatálybalépésétől lejáratáig végrehajtott műveleteknek a kedvezményezettet terhelő költségeit foglalják magukban. A támogatható költségek kizárólag annyiban támogathatóak, amennyiben: – ellenőrizhetőek; – nem tartalmaznak olyan költséget, amelyet más kiadási kategóriában már feltüntettek; – más projektekből nem finanszírozzák őket.
13
intézkedésekhez tartozó helytálló célkitűzések kialakítása. Következésképpen az első programozási időszakot sok esetben a számszerűsített célok hiánya jellemezte. A 2014–2018 közötti időszakra szóló programtervezetek elemzésekor a Bizottság ragaszkodott ahhoz, hogy a tagállamok megfelelő mutatókat dolgozzanak ki az egyes intézkedésekhez. A támogatási programok mára már világosabb formában tartalmaznak egy részt a nyomon követés és értékelés céljából használatos kritériumokról és számszerű mutatókról. Ebben a részben felszólítják a tagállamokat, hogy szemléltessék a kapcsolatot az egyes intézkedések tekintetében kitűzött célok és a célok teljesítésének mértékét jelző mutatók között. A tagállamoknak 2014. március 1-jén kell bemutatniuk a támogatási programokra vonatkozó második költség-haszon elemzésüket14, amely kiterjed a 2009–2013-as első programozási időszak programjainak elemzése szempontjából lényeges szempontokra. A harmadik költség-haszon elemzés tagállami benyújtásának határideje 2017. március 1. Lásd még a 65. pontra adott választ. 68. Az éves jelentések célja a támogatási programok végrehajtásával kapcsolatos információszolgáltatás. Ennek megfelelően az eredmények és hatások helyett sokkal inkább az információra és a pénzügyi végrehajtásra kell összpontosulniuk. Az értékelést a gyakorlatban csupán kellően hosszú idő elteltével lehet elvégezni. Lásd még a 65. és a 67. pontra adott választ. 69. Az új programozási időszakot illetően a Bizottság az iránymutatásban olyan mutatókra hozott példákat, amelyek alkalmazását a tagállamok javasolhatják a kedvezményezetteknek, hogy segítségükkel a promóciós intézkedés eredményeit a végrehajtott tevékenységek alapján tudják értékelni. Ezen túlmenően a Bizottság a költségvetési rendelettel összhangban rendszeresen (hatévente) értékeléseket készít a szakpolitikák általános hatásáról. Lásd még a 67. pontra adott választ. 70. A Bizottság egyetért a Számvevőszékkel abban, hogy egy szakpolitika hatását mindig nehéz elkülöníteni a szakpolitikán kívüli tényezőktől. Ennek ellenére az értékelési módszertan körültekintő kialakítása lehetővé teszi a különféle eszközök/intézkedések hatásainak megközelítőleges megállapítását (például statisztikákat használva). Ugyanakkor érdemes felidézni, hogy a borágazati reformot egy egymást kiegészítő intézkedésekből álló csomagként kell vizsgálni. Lásd még a 69., a 72. és a 75–80. pontra adott választ. 71. Lásd a 18. pontra adott választ. 72. Egy körültekintően kidolgozott értékelés lehetővé teheti a különböző szinteken hozott intézkedések hatásainak felmérését. A monitoring- és értékelési rendszer célja az intézkedések végrehajtásának nyomon követése szakpolitikai és/vagy programszinten, nem pedig az egyes kedvezményezettek szintjén. A 18. pontban említettek szerint a vidékfejlesztés – kialakításából adódóan – regionális, míg a borágazati közös piacszervezés ágazati dimenziójú. 73. Lásd a 72. pontra adott választ. 14
Az első költség-haszon elemzést 2011. március 1-jén nyújtották be, és az időpontból adódóan a programok végrehajtásának első két évére korlátozódott.
14
75. A Bizottság alátámasztja az európai borkereskedelemre vonatkozó adatokat, amelyek a rámutatnak a harmadik országbeli promóciós intézkedés folytatásának előnyére. A 2a. és a 2b. ábra egyértelműen szemlélteti a kivitel értékének növekedését, bár ezt a tendenciát erősen befolyásolják a magasabb szőlő- és borárak. A kínai piacon az uniós borok jelentős versenytársai a helyi borok (a kínai fogyasztás 83 %-a), valamint a chilei (vámmentes), ausztráliai és dél-afrikai borok. A kiélezett verseny közepette kulcsfontosságú az uniós borok promóciója a piaci részesedés megőrzése érdekében. 76. Nehéz elkülöníteni a promóciós intézkedés ágazati versenyképességre gyakorolt hatásait. A bizonytalanság meghatározott szintje még a kiválasztási és értékelési eljárások optimalizálása esetén is fennmarad. Ez azonban nem elegendő ok arra, hogy megkérdőjelezzük az intézkedés érdemeit; az intézkedésnek teljes létjogosultsága van, hiszen elengedhetetlen egy olyan helyzetben, amelyet a kereskedelmi liberalizáció és a fő versenytársakkal – például a promóciós politikát alkalmazó Egyesült Államokkal, amely költségvetési támogatásban részesítheti a kivitelre irányuló intézkedéseket – folytatott egyre kiélezettebb verseny jellemez. Ugyanakkor lehetővé kell tenni az értékelés finomítását a kedvezményezetti szinthez illeszkedő megfelelő mutatók használata (lásd a 69. pontra adott választ), valamint az intézkedés alaposabb tagállami elemzése révén. Lásd a 69. és a 70. pontra adott választ. 77. A kínai piac rendkívül sajátos. Az egy főre jutó fogyasztás nem éri el az 1 litert (míg Európában 30 liter körül mozog). Bár a borfogyasztás növekedik, az európai borok versengenek az ausztráliai, chilei és dél-afrikai borokkal, amelyek a behozatali vámok tekintetében akár preferenciális elbánásban is részesülhetnek. Lásd még a 39. és a 75. pontra adott választ. 78. A promóciós intézkedés nélkül valószínűleg nagyobb veszteségeket tapasztaltak volna a piaci részesedésben. A Bizottság elemezte a kilátásokat, és felhívta a figyelmet a piaci részesedés visszaesésének kockázatára bizonyos harmadik országokban. A kockázat több okra is visszavezethető: az uniós vállalkozások kis méretére, az ágazat szétaprózottságára vagy a több tagállamban a fajtaborokra alkalmazott korlátozásokra. Az európai boroknak küzdeniük kell a piaci részesedésük megőrzéséért. A promóció rendkívül fontos eszköz. Ki kell emelni, hogy a Bizottság nemrég tanulmány készítésébe fogott az európai borok harmadik országokbeli és uniós versenyképességéről. A tanulmány elsősorban az uniós borok versenyképességének fő tényezőit fogja vizsgálni a harmadik országokbeli borokkal összehasonlítva, továbbá a versenyképesség javításának akadályait. 79. és 80. Közös válasz a 79. és a 80. pontra: Még ha a promóciós tevékenységek bizonyos borfajtákra irányulnak is, közvetett módon minden borra kedvező hatást gyakorolnak, mivel javítják az egyéb borfajtákról kialakult képet és növelik fogyasztásukat.
15
KÖVETKEZTETÉSEK ÉS AJÁNLÁSOK 82. A számvevőszéki ellenőrzés a 2009–2013-as programozási időszak első három évét vizsgálta, amelyek során ezeket az intézkedéseket bevezették. A kezdeti „felfutási” időszak után a tagállamok jobban végre tudták hajtani programjuk intézkedéseit, különösen ami a költségvetés végrehajtását illeti. A Bizottság működésbe helyezte a programokhoz tartozó intézkedések végrehajtásának, monitoringjának és ellenőrzésének javítására szolgáló eszközöket (az 555/2008/EK rendelet hét módosítása15, a harmadik országokbeli szerkezetátalakításra, beruházásra és promócióra vonatkozó iránymutatások16). A versenyképességet illetően természetesen nehéz elkülöníteni a két intézkedésnek a borágazat versenyképességére gyakorolt hatását. A versenyképesség javítása a 2008-as borágazati reform második célkitűzése – az első célkitűzést (a piaci egyensúly helyreállítását) már sikerült elérni. A borágazati reformot egy egymást kiegészítő intézkedésekből álló csomagként kell vizsgálni. Érdemes azonban felhívni a figyelmet a kivitel folyamatos növekedésére – érték és mennyiség tekintetében egyaránt – a gazdasági válság nyomán 2008-ban és 2009-ben tapasztalt visszaesés ellenére is egyre versengőbb globális helyzetben. 83. A Bizottság nézete szerint a borágazati közös piacszervezésben a versenyképesség javítása szempontjából fontosak a célzott beruházási intézkedések. 2013 decemberében a Tanács és a Parlament megerősítette a borágazati reform hasznosságát azáltal, hogy a reform alapelveit az új közös piacszervezésről szóló 1308/2013/EU rendeletben17 is fenntartotta. Ez kifejezi aziránti elkötelezettségüket, hogy kellő időt biztosítsanak a borágazati reformintézkedések hatásának kiteljesedéséhez – ez egyben a két támogatási rendszer keretében történő beruházások folytatását is jelentette. Lásd a Bizottság 1. pontra adott válaszát. 84. A két támogatási rendszer közötti átfedés kockázatát szem előtt tartva a Bizottság nélkülözhetetlennek tartotta egy (eredetileg nem előirányzott) választóvonal kijelölését a költségvetési alapelvek megfelelő érvényesülése érdekében. A programok elhatárolása most már egyértelmű, és lehetőséget teremt a párhuzamos finanszírozás kockázatának elkerülésére. Az intézkedés végrehajtásában a programozási időszak első évei során tapasztalt késedelmek más tényezőkkel is magyarázhatóak, például a bankgaranciák megszerzésének a gazdasági válság hatásaival összefüggő nehézségeivel. 1. ajánlás A Tanács és a Parlament a közelmúltban, 2013 decemberében megerősítette a borágazati reform hasznosságát azáltal, hogy a reform alapelveit a 2014–2020 közötti időszakra vonatkozó közös piacszervezésről szóló 1308/2013/EU rendeletben is fenntartotta. Ez kifejezi a két intézmény aziránti elkötelezettségét, hogy kellő időt biztosítson a borágazati reform eszközei hatásának kiteljesedéséhez, ugyanakkor kibővíti a támogatási programokhoz tartozó alintézkedések körét (új
15
42/2009/EK rendelet (HL L 16., 2009.1.21.), 702/2009/EK rendelet (HL L 202., 2009.8.4.), 772/2009/EK rendelet (HL L 232., 2010.9.2.), 568/2012/EU rendelet (HL L 169., 2012.6.29.), 202/2013/EU rendelet (HL L 67., 2013.3.9.), valamint 752/2013/EU rendelet (HL L 2010., 2013.8.6.).
16
A nemzeti támogatási programok borágazati végrehajtásáról szóló, 2013. február 25-i és 2013- április 26-i iránymutatás az 1234/2007/EK és az 555/2008/EK rendelettel összhangban.
17
HL L 347., 2013.12.20.
16
innovációs intézkedés, a promóciós tevékenységek hazai piacra való kiterjesztése, a szerkezetátalakítás növény-egészségügyi okokból való kiterjesztése az újratelepítésre). A finanszírozás felhasználását illetően a Bizottság havi szinten nyomon követi a kedvezményezettek számára folyósított összegeket. Az 1306/2013/EU horizontális rendelet 110. cikkével összhangban a Bizottság biztosítja, hogy mérés és értékelés készüljön a KAP valamennyi eszközének összesített hatásáról a KAP közös célkitűzései vonatkozásában. Ez magában foglalja a KAP-eszközök koherenciájára vonatkozó, 2018-ig benyújtandó értékelést (első eredmények). Ebben az összefüggésben a Bizottság megvizsgálja, miként lehetne beilleszteni a borágazati közös piacszervezés és a vidékfejlesztés keretében meglévő külön beruházási támogatás jelentette hozzáadott érték értékelését. Meg kell jegyezni, hogy egy adott szakpolitika hatásáról csakis megfelelően hosszú idő elteltével szerezhető információ. 85. Lásd a Bizottság 2. pontra adott válaszát. 2. ajánlás A Bizottság nézete szerint az ajánlás ezen részének a tagállamok a címzettjei. A szubszidiaritás és a megosztott irányítás elvével összhangban a projektek kiválasztása a tagállamok feladata, és a Bizottság nem végezhet előzetes értékelést a költségek ésszerűségéről. A közösségi szabályok keretet biztosítanak a tagállamok számára a projektek tartósságának utólagos vizsgálatára (az 1234/2007/EK rendelet 103u. cikkének (5) bekezdése). Ezenfelül a Bizottság a beruházási intézkedéssel kapcsolatos ellenőrző missziói alkalmával ellenőrzi, hogy a tagállamok elvégzik-e a költségek ésszerűségére vonatkozó értékelést. Az 1290/2005/EK rendelettel összhangban az ellenőrzések azt vizsgálják, hogy a tagállamok elfogadták-e az Unió pénzügyi érdekeinek hatékony védelmét biztosító valamennyi megfelelő jogalkotási és adminisztratív szabályt, illetve az egyéb szükséges (irányítási és ellenőrzési) intézkedéseket. Ebben az összefüggésben az ellenőrzések egyúttal arra is irányulnak, hogy a tagállamok követték-e a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás elveit, és ennek keretében például elvégezték-e a költségek ésszerűségére vonatkozó értékelést. A beruházási projektek kiválasztásának kérdéskörével – különösen ami a költségek ésszerűségének és a projektek életképességének (előzetes) ellenőrzését illeti – az egységes közös piacszervezéssel foglalkozó irányítóbizottság ülésein fognak foglalkozni. 86. Az uniós borágazati szakpolitika sikere a kitűzött célok – köztük a kivitel 50 %-os növelése – elérése terén kiválóan rávilágít a promóciós intézkedés rendkívül kedvező hatására. A promóciós intézkedés a harmadik országok tekintetében többek között a bor értékesítési lehetőségeinek gyarapítását célozza, ami akár a konszolidált piacokon, akár az új vagy elvesztett piacokon végrehajtott intézkedések révén is megvalósítható. Ha új piacok tárulnak fel, azokat konszolidálni kell. A közösségi szabályok nem zárják ki ezt a gyakorlatot18. Sőt mi több, bár a kkv-k előnyben részesülnek, a nagyvállalatok szintén részesülhetnek ebben a támogatásban, hiszen a preferencia kérdéséről, nem pedig a támogathatóság feltételéről van szó.
18
Az 1234/2007/EK rendelet 103p. cikkének (1) bekezdése kimondja, hogy „az e cikk szerinti támogatás kiterjed a közösségi borokat érintő, harmadik országbeli tájékoztató és promóciós intézkedésekre, ezzel javítva versenyképességüket az adott országokban”.
17
Az 555/2008/EK rendelet módosításai és az iránymutatás 2013-as elfogadása javítja a projektkiválasztás színvonalát, különösen azáltal, hogy egyértelműbb előnyben részesíti a kkv-ket, az új kedvezményezetteket és az új harmadik országot célzó kedvezményezetteket. A szabályok nem zárják ki a márkák népszerűsítését; az intézkedés célja az OEM/OFJ borok és a fajtaborok versenyképességének javítása. A tevékenységek költségeinek 50 %-át álló kedvezményezettek számára fontos lehet, hogy konkrét márkákra is fel tudják hívni a figyelmet, ezáltal biztosítva, hogy ezeket felismerjék a célpiacokon és forgalmuk következésképpen növekedjen. 3. ajánlás a) A Bizottság nézete szerint a kedvezményezettek – a körülményektől függően – a második programozási időszakban is igénybe vehetik az intézkedést, például piaci helyzetük konszolidációja céljából ugyanabban a harmadik országban. Emellett az 555/2008/EK rendelet módosításai és az iránymutatás 2013-as elfogadása javítja a projektkiválasztás színvonalát, különösen azáltal, hogy egyértelműbb előnyben részesíti a kkv-ket, az új kedvezményezetteket és az új harmadik országot célzó kedvezményezetteket. b) Míg az intézkedés célja az OEM/OFJ borok és fajtaborok versenyképességének javítása, és ezt teljesíteni kell, a szabályok nem zárják ki a konkrét márkák megjelenítését. A tevékenységek költségeinek 50 %-át álló kedvezményezettek számára fontos lehet, hogy konkrét márkákra is fel tudják hívni a figyelmet, ezáltal biztosítva, hogy ezeket felismerjék a célpiacokon és forgalmuk következésképpen növekedjen. Emellett az 555/2008/EK rendelet módosításai és az iránymutatás 2013-as elfogadása lehetővé teszi a kkv-k egyértelműbb előnyben részesítését. A Bizottság tárgyalni fog a tagállamokkal az iránymutatás módosításáról annak biztosítása céljából, hogy az uniós finanszírozásban részesülő promóciós projektek kiegészítsék a meglévő fellépéseket, és ennek köszönhetően ne merüljön fel a holtteher kockázata. 87. A Bizottság az 555/2008/EK rendelet módosításain és az iránymutatás 2013-as elfogadásán keresztül különös jelentőséget tulajdonított annak, hogy az új 2014–2018-as programozási időszakban javuljon a projektkiválasztás színvonala. A kiválasztási eljárás során többek között értékelést kell készíteni a tevékenységek keresletnövekedésre gyakorolt, várható hatásáról. A tagállamokkal az új programozási időszakról folytatott tárgyalások során felmerült a helyszíni ellenőrzések kérdése. Egyes tagállamokban az ilyen ellenőrzések kötelezőek. Mások viszont azzal érvelnek, hogy a helyszíni ellenőrzések túl megterhelőek és költséghatékonysági szempontból aránytalanok lennének. A harmadik országbeli ellenőrzések hiányának ellensúlyozása érdekében a Bizottság az iránymutatásban a számlák és dokumentumok ellenőrzés céljából történő benyújtását javasolta. Lásd még a 43–51. pontra és a 4. ajánlásra adott választ. 4. ajánlás A tanácsi rendelet akkor teszi lehetővé a támogatás nyújtását, ha a végrehajtott tevékenységek megfelelnek a rendeletben előírt követelményeknek. A kiválasztási eljárás során – az 555/2008/EK rendelet 5. cikke és az iránymutatás értelmében – többek között értékelést kell készíteni a keresletnövelést célzó intézkedések várt hatásáról. A Bizottság tárgyalni fog a tagállamokkal az iránymutatás módosításáról annak biztosítása céljából, hogy az uniós finanszírozásban részesülő promóciós projektek kiegészítsék a meglévő fellépéseket, és ennek köszönhetően ne merüljön fel a holtteher kockázata. 18
88. A Bizottság elismeri a harmadik országbeli intézkedések helyszíni ellenőrzéséből fakadó problémát, bár a közösségi jog nem tesz kötelezővé ilyen ellenőrzéseket. A tagállamokkal az új programozási időszakról folytatott tárgyalások során felmerült az intézkedések helyszíni ellenőrzésének kérdése. Románia, Olaszország, Spanyolország és Szlovákia külön előír kötelező harmadik országbeli ellenőrzéseket. A többi tagállam azzal érvel, hogy az ilyen ellenőrzések túl megterhelőek és költséghatékonysági szempontból aránytalanok lennének. A harmadik országbeli ellenőrzések hiányának ellensúlyozása érdekében a Bizottság az iránymutatásban a számlák és dokumentumok ellenőrzés céljából történő benyújtását javasolta. A Bizottság készen áll az intézkedésre vonatkozó ellenőrzések színvonalának javítására, különösen az iránymutatás és szabályok esetleges elfogadása útján. 5. ajánlás a) A Bizottság véleménye szerint ezt azt ajánlást figyelembe vették a 2014–2018 közötti programozási időszakra vonatkozóan. A kedvezményezettet terhelő adminisztratív és személyzeti költségek kérdésével az 1308/2013/EU tanácsi rendelet 53. cikkének b) pontja, az 555/2008/EK bizottsági rendeletbe az 5a. cikket beillesztő, 2013. július 31-i 752/2013/EU bizottsági végrehajtási rendelet, valamint az iránymutatás foglalkozik. A végrehajtó szervek tekintetében az iránymutatás szerint a költségek akkor tekinthetőek támogathatónak, ha más kiadási kategóriában még nem számolták el őket. b) Az ajánlás ezen részének a tagállamok a címzettjei. A megfelelő ellenőrzési nyomvonal meglétét a záróelszámolási ellenőrzések során automatikusan ellenőrzik. Amennyiben a szabályozási rendelkezések különleges ellenőrzést tesznek szükségessé és bebizonyosodott, hogy az ellenőrzési nyomvonal hiányos, a Bizottság korrekciós intézkedéseket ír elő és pénzügyi korrekciót is alkalmazhat. Ezenkívül a harmadik országbeli ellenőrzések hiányának ellensúlyozása érdekében a Bizottság az iránymutatásban az ellenőrzés céljából benyújtandó számlák és dokumentumok jegyzékének összeállítását javasolta. 89. A 2014–2018 közötti időszakra szóló programok projektjeinek elemzésekor a Bizottság ragaszkodott ahhoz, hogy a tagállamok megfelelő mutatókat dolgozzanak ki az egyes intézkedésekhez. A támogatási programok mára már világosabb formában tartalmaznak egy részt a monitoring és értékelés céljából használatos kritériumokról és számszerű mutatókról. A tagállamok felkérést kaptak arra, hogy szemléltessék az egyes intézkedések keretében kitűzött célok és az e célok elérése terén elért eredmények mérésére használt mutatók közötti kapcsolatot. Ezen túlmenően a tagállamoknak 2014. március 1-jén kell bemutatniuk a támogatási programokra vonatkozó második költség-haszon elemzésüket19, amely minden bizonnyal hasznos információkkal szolgál a 2009–2013-as első programozási időszak programjainak elemzéséhez. A harmadik költség-haszon elemzés tagállami benyújtásának határideje 2017. március 1. A Bizottság nyomatékosítani szeretné, hogy az intézkedések végrehajtásával kapcsolatos információkat (monitoringinformáció) meg kell különböztetni az intézkedések eredményeivel és hatásaival kapcsolatos információktól (értékelési információ). Az értékelési adatok csupán egy bizonyos idő elteltével fognak rendelkezésre állni.
19
Az első költség-haszon elemzést 2011. március 1-jén nyújtották be, és ebből adódóan a programok végrehajtásának első két évére korlátozódott.
19
A soron következő költség-haszon elemzés tagállami benyújtásának határideje 2017. március 1. 6. ajánlás A Bizottság véleménye szerint ezt azt ajánlást figyelembe vették a 2014–2018 közötti programozási időszakra vonatkozóan. Az új programozási időszakot illetően a Bizottság az iránymutatásban olyan mutatókra hozott példákat, amelyek alkalmazását a tagállamok javasolhatják a kedvezményezetteknek, hogy segítségükkel a promóciós intézkedés eredményeit a végrehajtott tevékenységek függvényében tudják értékelni. Lásd még a 89. pontot. 90. A Bizottság nem ért egyet a Számvevőszékkel abban, hogy fennáll a veszélye, hogy a promóciós tevékenységekre túl magas költségvetést határoztak meg a tagállamok. A tanácsi rendelet pénzügyi mellékletében nem szerepel kifejezetten a promócióra előirányzott költségvetés. A tagállamok támogatási programjukat indikatív forráselosztás feltüntetésével terjesztik elő, amely módosítására – a kifejezett igényektől függően – évente két alkalommal van lehetőség. Ezen a ponton érdemes felidézni a Tanács által 2008-ban elfogadott borágazati reform célkitűzéseit: 1. a piaci egyensúly helyreállítása (egyszeri kivágás 2009–2011), valamint 2. a versenyképesség javítása (strukturális intézkedéseken keresztül). Az első szakasz megvalósult, és a kivágásnak megfelelő összeget átcsoportosították a támogatási programokhoz, hogy – a reform elképzelései szerint – növeljék az ilyen intézkedések számát, amelyek sokkal inkább strukturális jellegűek, mint általában a promóció és a beruházás. A tagállamok által elkülönített összegek növekedését tehát már korábban előirányozták. A mezőgazdasági közös piacszervezésre vonatkozó reform 2013. decemberi elfogadásakor a Tanács és a Parlament nem kívánt változtatni a borágazati reform idején elfogadott alapelveken (így a költségvetési előirányzatok mértékén sem). Az említett két intézmény emellett megerősítette a promóciós intézkedést azáltal, hogy a belső piacra is kiterjesztette azt az EU-n belüli felelős borfogyasztásról, illetve az OEM/OFJ rendszerről való tájékoztatás céljából. 7. ajánlás Az 1306/2013/EU horizontális rendelet 110. cikkével összhangban a Bizottság biztosítja, hogy mérés és értékelés készüljön a KAP valamennyi eszközének összesített hatásáról a KAP közös célkitűzései vonatkozásában. Ez magában foglalja a KAP-eszközök hatékonyságára vonatkozó, 2018-ig benyújtandó értékelést (első eredmények). Ebben az összefüggésben a Bizottság 2018-ban megvizsgálja, miként lehetne beilleszteni a borágazati támogatási rendszerre elkülönített költségvetés felhasználásának és hatásainak értékelését. Meg kell jegyezni, hogy egy adott szakpolitika hatásáról csakis megfelelően hosszú idő elteltével szerezhető információ.
20
