EURÓPAI BIZOTTSÁG
Brüsszel, 2013.2.28. COM(2013) 104 final
A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE Az addicionalitás félidős ellenőrzésének eredményeiről (2007–2013)
HU
HU
A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE Az addicionalitás félidős ellenőrzésének eredményeiről (2007–2013) 1.
BEVEZETÉS Az addicionalitás a kohéziós politika alapelve, célja a kohéziós politika hozzáadott értékének biztosítása. Az addicionalitás azt jelenti, hogy az EU strukturális alapjai kiegészítik, de nem helyettesítik a tagállam egyenértékű közkiadását1. Az addicionalitás akkor teljesül, ha a nemzeti kiadások átlagos éves szintje reálértéken 2007–2013 között legalább egyenlő az időszak elején meghatározott szinttel. Ez biztosítja, hogy a kohéziós politika – azáltal, hogy a nemzeti beruházásokat európai beruházásokkal egészíti ki – tényleges hatást gyakorolhasson. Az addicionalitás továbbra is kulcseleme a 2014–2020 közötti kohéziós politikáról szóló bizottsági javaslatnak, mivel a növekedést szolgáló beruházások megőrzését támogatja. A 2007–2013 közötti programozási időszakban a Bizottság 20 tagállam konvergenciarégióiban (ideértve a „fokozatosan kikerülő” régiókat)2 ellenőrzi az addicionalitás betartását. Az ellenőrzés három szakaszban történik: • • •
előzetes ellenőrzés, amikor meghatározzák a 2007–2013 közötti időszakra vonatkozóan a konvergenciarégiókban fenntartandó közkiadások szintjét (előzetesen megállapított szint)3, félidős ellenőrzés, amikor megállapítják a 2007–2010 közötti időszakra vonatkozó tényleges közkiadásokat és felülvizsgálják az előzetesen megállapított szintet, utólagos ellenőrzés, amikor megállapítják a 2011–2013 közötti időszakra vonatkozó tényleges közkiadásokat és ellenőrzik az előzetesen megállapított szint betartását.
Ez a közlemény összefoglalja a 2007–2010 közötti időszakra vonatkozó félidős ellenőrzés eredményeit. A közlemény elsősorban a gazdasági és pénzügyi válságot megelőző évekre és annak korai éveire összpontosít, amikor sok tagállam a költségvetési élénkítés útjára lépett. A legtöbb tagállam azóta a költségvetési konszolidáció irányába mozdult el, ami valószínűleg jelentős hatással lesz a 2011– 2013 közötti időszakban a közberuházásokra és az addicionalitásra. Ezért várható, hogy a tényleges kiadások utólagos ellenőrzése további kiigazításokhoz vezet. A félidős ellenőrzés három fő megállapítást eredményezett: Először is, a nemzeti strukturális kiadások aggregált szintje a konvergenciarégiókban 2007–2010 között 7 %-kal volt magasabb az előzetesen meghatározott szinthez képest. Ez arra vezethető vissza, hogy bizonyos tagállamokban nőttek a közkiadások. 1
2
3
HU
Az egyenértékű közkiadás meghatározását lásd: A Bizottság módszertani dokumentuma a köz- vagy azzal egyenértékű strukturális kiadások addicionalitás céljából való kiszámításáról, 3. sz. munkadokumentum, 2006. december. Lásd az 1083/2006/EK rendelet 15. cikkét. Az érintett 20 tagállam: Belgium, Bulgária, Cseh Köztársaság, Németország, Észtország, Görögország, Spanyolország, Franciaország, Olaszország, Lettország, Litvánia, Magyarország, Málta, Ausztria, Lengyelország, Portugália, Románia, Szlovénia, Szlovák Köztársaság és az Egyesült Királyság. Lásd a Bizottság közleményét: A Bizottság közleménye a 2007–2013 közötti időszak „konvergencia” célkitűzése alapján támogatásra jogosult régiókban az addicionalitás előzetes vizsgálatát tartalmazó jelentésről, COM(2009) 112 végleges.
2
HU
A vártnál magasabb közkiadások elsősorban annak tudhatók be, hogy néhány kormány anticiklikus intézkedéseket hozott a válság hatásainak mérséklésére, illetve annak, hogy a válság előtt néhány országban erős gazdasági expanzió ment végbe. Másodszor, tíz tagállam kérte a Bizottságtól, hogy csökkentse a 2007–2013 közötti időszak tekintetében a rájuk vonatkozóan előzetesen megállapított addicionalitási követelmény szintjét. A tagállamok többsége számára ez a folyamatban levő vagy tervezett költségvetési konszolidáció következménye volt, míg két tagállam esetében korrigálni kellett az előzetes elemzést (lásd a 2. és a 3. szakaszt). A Bizottság az összes kérést indokoltnak találta. Harmadszor, a félidős ellenőrzés rámutatott az addicionalitás ellenőrzésére alkalmazott jelenlegi módszer hiányosságaira. A Bizottság ezért javasolta az ellenőrzési folyamat reformját a 2014–2020 közötti időszakra vonatkozóan, összehangolva azt az Unió új gazdasági kormányzásával4. 2.
STRUKTURÁLIS
KIADÁSOK A KONVERGENCIARÉGIÓKBAN A
2007–2010
KÖZÖTTI
IDŐSZAKBAN
Módszertani szempontból kihívást jelentett a 2007–2010 közötti időszakra vonatkozóan a közkiadások szintjének addicionalitás ellenőrzése céljából történő meghatározása. Ez a közberuházásokra vonatkozó ad hoc adatok összegyűjtését és aggregálását jelentette ágazatonként, helyi, regionális és nemzeti szinten. A Bizottság ellenőrizte, hogy az adatok követik-e a közberuházások Eurostat statisztikákban szereplő trendjeit, különösen az ESA95 számlák és a kormányzati funkciók osztályozása (Classification of the Functions of Governments – COFOG) tekintetében, és a tagállamokkal tartandó kétoldalú találkozók egész sorát szervezte a kiadások bejelentett szintjének ellenőrzésére. E problémák kezelésére a Bizottság – a következtetésben meghatározottak szerint – javaslatot tett az ellenőrzési rendszer reformjára a 2014–2020 közötti időszakra vonatkozóan. A félidős ellenőrzés eredményeit az 1. táblázat tartalmazza, mely összehasonlítja a 2007–2010 közötti átlagos éves strukturális kiadások igazolt szintjét az előzetesen meghatározott szinttel. A válság ellenére az éves strukturális kiadások átlagosan 7,3 %-kal magasabbak voltak az eredeti becslésekhez képest (102 milliárd EUR 95 milliárd EUR helyett5). Ezt az magyarázza, hogy tíz tagállam konvergenciarégióiban a strukturális kiadások szintje megegyezett az előzetes ellenőrzés keretében megállapított szinttel, vagy annál magasabb volt (Belgium, Bulgária, a Cseh Köztársaság, Spanyolország, Franciaország, Málta, Lengyelország, Románia, Szlovénia és a Szlovák Köztársaság). Hat tagállamban (Németország, Észtország, Lettország, Portugália, Ausztria, az Egyesült Királyság) az eredeti kötelezettségvállalásokhoz mért elmaradás mérsékelt volt. Két tagállam (Litvánia, Magyarország) több mint 10 %-kal maradt el az előzetes kötelezettségvállalásától, míg két másik tagállam esetében ez az elmaradás több mint 20 % volt (Görögország, Olaszország). Németország kivételével a tagállamokban a kiadások vártnál alacsonyabb szintje elsősorban a makrogazdasági környezet gyors romlásának tudható be.
4 5
HU
Lásd: http://ec.europa.eu/regional_policy/what/future/proposals_2014_2020_hu.cfm. A strukturális kiadások adatai 2006-os árakon, a 2006. decemberi 3. sz. munkadokumentumnak megfelelően.
3
HU
1. TÁBLÁZAT - Előzetes (ex-ante) referenciaszint 2007–2013 és tényleges kiadások 2007–2010 Átlagos referenciaszint 2007–2013
Átlagos kiadások 2007–2010
Különbség
BE
1,128
1,246
10,5%
BG
919
1,444
57,2%
CZ
2,549
2,649
3,9%
DE
16,504
16,452
-0,3%
EE
1,316
1,275
-3,1%
GR
8,661
6,719
-22,4%
ES
13,973
21,367
52,9%
FR
1,815
2,271
25,1%
IT
20,613
16,194
-21,4%
LV
971
902
-7,1%
LT
755
672
-11,1%
HU
3,330
2,867
-13,9%
MT
107
170
59,3%
AT
139
138
-0,9%
PL
7,940
12,531
57,8%
PT
3,946
3,624
-8,2%
RO
4,773
5,196
8,9%
957
1,121
17,1%
SK
876
1,396
59,4%
UK
3,495
3,465
-0,9%
94,765
101,698
7,3%
SI
Összesen
Megjegyzés: Éves átlag millió EUR-ban (2006-os árakon)
Görögországot keményen érintette a válság és 2008 vége óta súlyos recesszióval küzd. Ez két kiigazítási programot eredményezett, és pénzügyi segítségre volt szükség az euróövezet tagállamaitól és a Nemzetközi Valutaalaptól. Olaszországban a tervezettől elmaradó közkiadásokat az okozta, hogy az előzetesen meghatározott szint túl ambiciózus volt. A szint az elsősorban a Mezzogiorno régióra irányuló regionális fejlesztést szolgáló „Fondo per le Aree Sottoutilizzate” beruházási programon alapult, mely az uniós strukturális alapokat nemzeti pillérrel egészíti ki. 2008–2009 között a beruházási programot jelentősen le kellett szűkíteni, amikor az országnak a válságra adandó válaszként sürgős költségvetési konszolidációs intézkedéseket kellett hoznia. Spanyolországban a vártnál magasabb kiadások mögötti fő okot a 2009-ben a válság első hatásai ellen elfogadott gazdaságélénkítési csomagok jelentették, melyek a helyi alapvető infrastruktúrára (kb. 7-8 milliárd EUR) és a fenntartható gazdaságra (kb. 4-5 milliárd EUR) irányultak. Hasonlóképpen Szlovákiában a 2009–2010 közötti időszakban a kormány a GDP kb. 1%-át kitevő, három élénkítő csomagot fogadott el a foglalkoztatás előmozdítására, a K+F ösztönzésére és az energiahatékonyságba való beruházás támogatására. Lengyelország esetében a humánerőforrások és az alapvető infrastruktúrák fejlesztését szolgáló élénkítő intézkedések kombinációja a strukturális kiadások vártnál magasabb szintjét eredményezte. Végezetül Bulgáriában a válság előtti erős gazdasági expanzió okozta a vártnál magasabb kiadási szintet, jelentősen megnövelve a bruttó állóeszköz-felhalmozást.
HU
4
HU
3.
A
STRUKTURÁLIS KIADÁSOK CÉLÉRTÉKÉNEK FELÜLVIZSGÁLATA A KÖZÖTTI IDŐSZAK TEKINTETÉBEN
2007–2013
A félidős ellenőrzés során a strukturális alapokról szóló rendelet6 rendelkezéseinek megfelelően tíz tagállam (a Cseh Köztársaság, Németország, Észtország, Görögország, Olaszország, Lettország, Litvánia, Magyarország, Portugália és az Egyesült Királyság) arra kérte a Bizottságot, hogy csökkentse a 2007–2013 közötti időszakra vonatkozó közkiadások szintjét az előzetesen megállapítotthoz képest. A Bizottság értékelte a kéréseket és a tagállamokkal folytatott konzultációt követően úgy határozott, hogy módosítja a strukturális kiadások szintjét, figyelembe véve a programozási időszak kezdete óta a gazdasági helyzetben beállt változásokat. A Bizottság a következő három opciót dolgozta ki a közkiadások új referenciaszintjére: (1) A közberuházásokra allokált GDP arányának fenntartása: ez az opció azt jelenti, hogy az új „referenciaszint” a GDP arányát tekintve egyenlő az előzetes ellenőrzés keretében megállapítottal. A cél az, hogy a közberuházások szintje illeszkedjen a nemzetgazdaság méretéhez (vagyis a GDP-hez). Ez azt jelenti, hogy a „referenciaszint” csökkentése akkor elfogadható, ha az arányos a gazdasági tevékenység visszaesésével. (2) Az elsődleges állami bevételek arányának állandó szinten tartása. A második opció az új referenciaszintet az összes elsődleges bevétel arányában határozza meg. Az új „referenciaszint” az összes elsődleges kormányzati bevétel tekintetében egyenlő az előzetes ellenőrzés keretében megállapítottal. A cél az, hogy a közberuházások szintje illeszkedjen a közszektor pénzügyi erőforrásaihoz. (3) Az új referenciaszint a 2000–2006 közötti (a 12 új tagállam esetében a 2004– 2006 közötti) időszak közkiadásainak szintje. Ez az opció lehetővé teszi a tagállamoknak, hogy az új referenciaszintet az előző programozási időszak közkiadásai alapján határozzák meg. Ez könnyítést nyújt azoknak a tagállamoknak, amelyek túl optimista gazdasági előrejelzésekre építve túl ambiciózusan határozták meg közkiadásaik szintjét a 2007–2013 közötti időszakra. A Cseh Köztársaság, Észtország, Litvánia és Magyarország új referenciaszintjei megfelelnek az (1) opciónak. Az Egyesült Királyság új referenciaszintje a (2) opcióval, Lettország új referenciaszintje a (3) opcióval koherens. A többi négy tagállamot illetően a referenciaszint felülvizsgálatához további tényezőket kellett figyelembe venni. Németországban a kelet-németországi konvergenciarégiókban az aktív munkaerő-piaci politikát érintő kiadások az eredetileg tervezetthez képest gyorsabban csökkennek, követve a munkanélküliség váratlan és erős csökkenését. A Bizottság elfogadta a csökkentést, mivel az egy főre jutó munkaerő-piaci kiadások állandóak maradnak. Görögország és Portugália esetében a Bizottság biztosította, hogy a közkiadások 2007–2013 közötti időszakban fenntartandó új szintjei koherensek legyenek az Európai Bizottsággal, az Európai Központi Bankkal és a Nemzetközi Valutaalappal megtárgyalt gazdasági kiigazítási programokban megállapított szakpolitikai feltételrendszerrel. E programok mindkét országban a közkiadások jelentős csökkentését irányozzák elő azokon a területeken, amelyek jogosultak a strukturális alapok támogatására, ideértve az oktatást, a képzést, a tőkeberuházásokat és az állami vállalatok kiadásait. 6
HU
Az 1083/2006/EK tanácsi rendelet 15. cikkének (4) bekezdése.
5
HU
Görögországban a közberuházások várhatóan a 2007–2010 közötti időszakban a GDP 3,1%-áról évente 2,2 %-ra csökkennek a 2011–2013 közötti időszakban. Abszolút értéken ez évente 2,5 milliárd EUR csökkenést jelent. Portugáliában a közberuházások (a kormány bruttó állóeszköz-felhalmozása) várhatóan a 2007–2010 közötti időszakban a GDP 3 %-áról évente 2,1 %-ra csökken a 2011–2013 közötti időszakban annak érdekében, hogy az ország megfeleljen a gazdasági kiigazítási program követelményeinek. Ez évente kb. 1,8 milliárd EUR csökkenést jelent. Olaszország gazdaságát súlyosan érintette az euróövezet államadósság-válsága. Az utóbbi néhány évben az olasz kormány – az államadósság növekedésének feltartóztatása érdekében – a költségvetés konszolidációját szolgáló jelentős intézkedéseket fogadott el. Az intézkedések a közszféra kiadásainak és a szubnacionális kormányzatoknak nyújtott támogatások tervezett csökkentéséből álltak. Ez utóbbi érintette az állóeszköz-kiadásokat is, melyek a 2007–2013 közötti időszakban várhatóan a GDP 2,3 %-áról 1,5%-ra csökkennek. Ennek eredményeként a költségvetési konszolidációra irányuló erőfeszítések súlyosan érintették Olaszország azon képességét, hogy fenntartsa a 2007–2013 közötti időszakra meghatározott közkiadások szintjét. Az előzetesen meghatározott referenciaszintet és az új referenciaszintet a 2. táblázat tartalmazza. A felülvizsgált összeg jelenti majd az új előirányzott szintet, mely alapján ellenőrizhető az addicionalitás betartása. Ennek ellenőrzésére utólagosan, 2016. december 31-én kerül sor. 2. TÁBLÁZAT: A 15. cikk (4) bekezdése alapján meghatározott új referenciaszintek Átlagos referenciaszint 2007– 2013
Új átlagos referenciaszint 2007–2013
Különbség
BE
1,128
1,128
0,0%
BG
919
919
0,0%
CZ
2,549
2,271
-10,9%
DE
16,504
14,562
-11,8%
EE
1,316
1,276
-3,0%
GR
8,661
6,125
-29,3%
ES
13,973
13,973
0,0%
FR
1,815
1,815
0,0%
IT
20,613
13,860
-32,8%
LV
971
770
-20,7%
LT
755
598
-20,8%
HU
3,330
2,828
-15,1%
MT
107
107
0,0%
AT
139
139
0,0%
PL
7,940
7,940
0,0%
PT
3,946
2,637
-33,2%
RO
4,773
4,773
0,0%
SI
957
957
0,0%
SK
876
876
0,0%
3,465
3,072
-11,3%
94,765
80,624
-14,9%
UK Össze sen
Megjegyzés: Éves átlag millió EUR-ban (2006-os árakon)
HU
6
HU
A 2007–2013 közötti időszakra meghatározott új aggregált referenciaszint (80,6 milliárd EUR) 15 %-kal alacsonyabb az előzetes ellenőrzés szakaszában meghatározottnál (94,8 milliárd EUR). A legnagyobb csökkentésekre Portugáliában (-33,2%), Olaszországban (-32,8%) és Görögországban (-29,3%) került sor, ezeket az országokat Litvánia (-20,8%) és Lettország (-20,7%) követte. Ennek megfelelően az EU-27-ben a bruttó állóeszköz-kiadások, melyek 2007–2010 között a GDP 2,7 %át tették ki, 2011–2014 között várhatóan a GDP 2,3 %-ára csökkenek, vagyis a válság előtti szint alá. Ugyanakkor fontos megjegyezni, hogy a nemzeti közberuházások szintje a legtöbb konvergenciarégióban jelentős marad. A tagállamokban a konvergenciarégióikba irányuló beruházások egy főre jutó összege évente átlagosan kb. 500 EUR a 2007– 2013 időszakban. Az egy főre jutó közberuházások éves szintje jelentős marad azokban az országokban is, amelyekre vonatkozóan csökkentették a referenciaszintet, például: Kelet-Németországban 959 EUR, Mezzogiornóban 795 EUR, Görögországban 600 EUR, Portugáliában 351 EUR és Lettországban 333 EUR. A fenntartható és tartós növekedés fontos feltétele, hogy költségvetési konszolidáció révén helyreálljon az államháztartások stabilitása. Ugyanakkor továbbra is érinteni fogja a tagállamok azon képességét, hogy középtávon támogatni tudják a növekedést, és hogy teljesíthessék az addicionalitás tekintetében vállalt kötelezettségeiket. Következésképpen várható, hogy a 2011–2013 közötti időszakra vonatkozó utólagos ellenőrzés további kiigazításokat fog eredményezni. 4.
KÖVETKEZTETÉS Az addicionalitás a kohéziós politika sarokköve, mely biztosítja annak beruházáspolitikai jellegét. Az addicionalitás ellenőrzésének bevezetése óta most először néz szembe az EU komoly gazdasági válsággal. A válság költségvetési következményei miatt számos tagállam konvergenciarégióiban lefelé kellett korrigálni a közkiadások szintjét. Azonban a szükséges költségvetési konszolidáció ellenére az egy főre jutó strukturális kiadások szintje számos országban jelentős volt a 2007–2010 közötti időszakban. Számos tagállamban a kohéziós politika teszi ki a közberuházások jelentős részét, és Európa szerte továbbra is döntő jelentőséggel bír a növekedésorientált szakpolitikák finanszírozását szolgáló beruházások tartós szintjének megőrzésében. E jelentés alapján a Bizottság 2016-ban utólagosan ellenőrizni fogja, hogy a tagállamok betartották-e az addicionalitás elvét 2007–2013 között. Ebben a szakaszban a Bizottság a strukturális kiadások szintjét a 2011–2013 közötti időszakkal együtt fogja elemezni, mely időszak a legtöbb tagállam számára a költségvetési konszolidáció és a kiadások újbóli kiigazításának időszaka. Ez szükségessé teheti az addicionalitás előirányzott szintjeinek további felülvizsgálatát. Az addicionalitás félidős ellenőrzése rámutatott a jelenlegi rendszerben rejlő számos gyengeségre is. Az eredmények nem hasonlíthatók össze teljes mértékben a tagállamok között. Az ad hoc ellenőrzési folyamathoz jelentős erőforrásokra van szükség mind a tagállamokban, mind a Bizottságban, emellett az ellenőrzési rendszer nem igazodik az EU új gazdasági kormányzásához. E probléma megoldása érdekében a Bizottság javasolta az addicionalitási elv ellenőrzésének reformját a 2014–2020 közötti időszakra vonatkozóan. A cél egyrészt
HU
7
HU
közvetlen kapcsolatot teremteni az addicionalitás és a Stabilitási és Növekedési Paktum között annak érdekében, hogy egy átlátható és nyilvános kereten belül kezelni lehessen az addicionalitás és a költségvetési hiány közötti „választási kényszert”, másrészt az ellenőrzési rendszert egyszerűbbé, összehasonlíthatóbbá és kevésbé terhelővé tenni. Még ha nem is fedi le a kohéziós politika keretében eszközölt beruházások teljes körét (nevezetesen a foglalkoztatás, az oktatás, a képzés és a társadalmi befogadás területét illetően), az addicionalitás ellenőrzésének legjobb módja a stabilitási és konvergenciaprogramokban szereplő, a közberuházásokra (bruttó állóeszköz-felhalmozás) vonatkozó információ felhasználása. A következő programozási időszak kohéziós politikájának eredményessége és hozzáadott értéke biztosítása szempontjából fontos, hogy a javasolt rendszer bevezetésre kerüljön.
HU
8
HU
