9906 Jelentés a Magyar Nemzeti Üdülési Alapítványnak juttatott állami eszközök felhasználásának és működtetésének pénzügyi-gazdasági ellenőrzéséről
TARTALOMJEGYZÉK I. Összegző megállapítások, következtetések, javaslatok II. Részletes megállapítások 1. Az ellenőrzési program teljes körű teljesítése elmaradásának körülményei 2. Az alapítvány szervezeti, működési rendje, gazdálkodása, az átadott állami vagyon és központi költségvetési támogatás felhasználására kialakított eljárási rend törvényessége és célszerűsége 3. Az alapítványi vagyon 4. A költségvetési támogatás folyósítása és elszámolása, az alapítvány bevételei és kiadásai 5. Az 1993-97. évek között az utalványos üdültetési rendszer kialakulása, célszerűsége, működtetésének szabályozottsága 6. Az új üdülési csekkrendszer 1998. évi bevezetésének kezdeti tapasztalatai Mellékletek Magyarországon a kedvezményes üdültetés szakszervezeti üdültetésként indult 1948-ban, amikor a Gazdasági Főtanács határozatot hozott a dolgozók kedvezményes üdültetésének megszervezéséről. A népjóléti miniszter felügyelete mellett a Szakszervezeti Tanács feladata lett mindazon dolgozók üdültetésének megszervezése, az üdültetés irányítása és ellenőrzése, akik után a munkáltató illetményadót fizetett. Az üdültetéshez az állam támogatást adott, a költségek ezt meghaladó részét részben a munkáltatók, részben az üdülést igénybe vevők fizették. A SZOT Elnöksége 1954-ben hozta létre az ÜSZF-et. 1956-tól a szakszervezeti üdültetés bevételei és kiadásai az állami költségvetésben jelentek meg, az ÜSZF állami költségvetési szervnek minősült. Az ÜSZF-nek saját vagyona nem volt, azokat az ingatlanokat kezelte, amelyeknek tulajdonosaként az ingatlan-nyilvántartásban vagy a Magyar Állam, vagy a SZOT volt bejegyezve. 1961-ben a vállalati, hivatali kezelésben lévő,
de a SZOT által szervezett üdültetésbe bekapcsolt üdülők kezelői joga is az ÜSZF-hez került. 1990-től az állami költségvetés teherbíró képességének következtében veszélybe került az állami támogatás biztosítása. Az üdülő vagyon erősen leromlott állaga halaszthatatlanná tette a felújítások, állagmegóvások pénzügyi alapjainak megteremtését, a szakszervezeti szövetségek és a szakszervezetek egy része viszont az üdülővagyon szétosztását igényelte. A munkavállalók és munkáltatók érdekképviseleti szervei, valamint a Kormány végül egyetértésre jutottak abban, hogy a magyar munkavállalók kedvezményes üdülését továbbra is fenn kell tartani, ezért az ÜSZF kezelésében lévő üdülők eredeti tulajdonosát nem kutatva, az egész ingatlanvagyont a MNÜA tulajdonába adták. A MNÜA általános jogutódja lett az ÜSZF-nek. A MNÜA-t 1995. évben - a fejezetek és intézményeik által az alapítványoknak juttatott állami pénzek és vagyon felhasználásának, működtetésének ellenőrzése során - 19921994. évekre vonatkozóan adatlapok kitöltésével beszámoltattuk, helyszínen azonban nem ellenőriztük. Az adatlapok azt mutatták, hogy vagyonát tekintve a MNÜA volt a legnagyobb alapítvány. Szabályozottsága hiányos volt. 1992. és 1995. között eszközeit nem leltározta, jóllehet eszközei mind értékben, mind összetételben jelentősen változtak. Vagyonát az e célra létrehozott gazdasági társaság kezelte. Alapítványi célú kiadásai fedezetére ingatlanai egy részét értékesítette, illetve térítésmentesen átadta vagyonkezelő szervezete javára. A központi költségvetésből adott nagy összegű támogatás mellett e megállapítások is indokolttá tették, hogy az alapítványt a helyszínen ellenőrizzük (1. sz. melléklet). Az ÁSZ-nak az alapítványokkal kapcsolatos ellenőrzési hatáskörét az Alkotmány 32/C. § (1), az ÁSZ tv. 2. §-ának (5) bekezdése, illetve a közhasznú szervezetekről szóló 1997. évi CLVI. törvény 21. §-a tartalmazza. A MNÜA-nak juttatott állami eszközök felhasználásának és működtetésének pénzügyi-gazdasági ellenőrzéséről készült ellenőrzési program e törvényekben biztosított hatáskörökre alapozva készült. Az alapítvány vagyonát, illetve a központi költségvetésből kapott pénzügyi támogatást az alapítvány tulajdonában lévő egyszemélyes gazdasági társaságok kezelik, hasznosítják, illetve használják fel, így az alapítványnak juttatott állami
eszközök felhasználásának és működtetésének pénzügyigazdasági ellenőrzéséhez ezen gazdasági társaságok kapcsolódó ellenőrzése is szükséges volt, az ÁSZ tv. 21. § (3) bekezdésének megfelelően. A jelenlegi ellenőrzés célja az volt, hogy törvényességi, célszerűségi és eredményességi szempontokból értékelje az alapítványnak átadott állami vagyon működtetését, hasznosítását, a központi költségvetésből származó támogatások felhasználását. Ennek keretében arra kerestünk választ, hogy ˇ az alapítvány szervezeti, működési rendje, gazdálkodása megteremtette-e az átadott állami vagyon és központi költségvetési támogatás törvényes és célszerű felhasználásának a kereteit; ˇ az alapítványi vagyon kezelésére tett tulajdonosi döntések - az alapítványi célok teljesítését és az átadott állami vagyon alapítványi céloknak megfelelő felhasználását tekintve megalapozottak, célszerűek voltak-e; ˇ az alapítvány folyamatosan vizsgálta, értékelte-e, hogy a vagyonát kezelő gazdasági társaságok maradéktalanul érvényesítették-e a tulajdonosi döntéseket a kezelésükbe, tartós használatukba, illetve tulajdonukba adott vagyont illetően, e társaságok szervezeti, működési rendje, gazdálkodása, számvitele biztosította-e az alapítványi vagyon és a központi költségvetési támogatás törvényes, eredményes és célszerű kezelésének, illetve felhasználásának kereteit; ˇ az alapítványnak adott központi költségvetési támogatás felhasználása törvényes, célszerű és eredményes volt-e. Értékelni kívántuk továbbá ˇ a kedvezményes árú üdülési utalványok rendszerének 19931997. évek közötti eredményeit; ˇ az üdülési csekkrendszer 1998. évi bevezetésének kezdeti tapasztalatait, figyelembe véve a központi költségvetési támogatás célzott felhasználását és az adókedvezmények igénybevételének várható nagyságát. Az ellenőrzés a MNÜA 1992. évi megalapításától kezdve 1998. június 30-ig terjedt, de a folyamatokat a helyszíni
ellenőrzés befejezéséig, 1998. november 13-ig, illetve a közhasznú szervezetként történő bejegyzésig értékeltük. A helyszíni ellenőrzés 1998. július 27-i megkezdését követően, 1998. augusztus 3-án a Hunguest Rt. vezérigazgatója, majd 1998. augusztus 17-én a MNÜA titkára nem tette lehetővé az alapítványi vagyonnal összefüggő ellenőrzési feladatok megkezdését, a kapcsolódó dokumentumokba való betekintést. A kuratórium elnökhelyettese 1998. augusztus 5-én írásban közölte az ÁSZ elnökével a kuratórium álláspontját, ami szerint - az ÁSZ ellenőrzési jogosultságára vonatkozó jogszabályokat eltérően értelmezve - kizárólag az évenkénti költségvetési juttatás felhasználására vonatkozó adatok képezhetik a vizsgálat tárgyát. Fentiek miatt a helyszíni ellenőrzés során az ellenőrzést végző számvevők nem tudták maradéktalanul teljesíteni az ÁSZ tv. 19. § (2) bekezdésében meghatározott azon kötelezettségüket, hogy ellenőrzési feladatukat az ellenőrzési programban foglaltak szerint végrehajtsák, illetve, hogy az ellenőrzési program által meghatározott körben minden lényeges tény megállapításra (feltárásra) és írásban rögzítésre kerüljön. Az ÁSZ nem tudta ellenőrizni és minősíteni az alapítványnak az alapításkor juttatott állami vagyonnal kapcsolatban a következő tényeket, illetve tevékenységeket: ˇ a kuratórium vagyonkezelői, tulajdonosi feladatainak ellátását; ˇ a kuratórium vagyonkezelési stratégiájának és a vagyonkezelési szerződéseknek a megalapozottságát, eredményességét; ˇ az alapítványi vagyon feletti rendelkezési jog megosztását, hatását az alapítványi célok teljesítésére; ˇ az alapítvány vagyonával kapcsolatos intézkedések (ingatlanértékesítés, szálloda- és irodaház beruházások, rekonstrukciók, gazdasági társaságok alapítása, külső tulajdonosok bevonása, a kisebbségi tulajdonrészek kialakítása stb.) hozzájárulását a kedvezményes üdültetés jobb tárgyi feltételei, illetve az alapítvány önfinanszírozó képessége megteremtéséhez.
A MNÜA új kuratóriuma 1999. március 26-i alakuló ülésén egyhangúlag fontosnak tartotta, hogy az ÁSZ folytassa le az alapításkor juttatott állami vagyon és a vagyonkezeléssel kapcsolatos tevékenység ellenőrzését. A jelentéshez csatolt Függelék tartalmazza az ÁSZ és a MNÜA között az ellenőrzéssel kapcsolatban lefolytatott levelezést, azokat a részletes szempontokat, melyek ellenőrzését a kuratórium megakadályozta, továbbá az új kuratórium elnökének 1999. március 29-i keltezésű levelének másolatát.
I. Összegző megállapítások, következtetések, javaslatok A MNÜA alapító okiratát az alapítók - a Magyar Köztársaság Kormánya, az Értelmiségi Szakszervezetek Tömörülése, a Munkástanácsok Országos Szövetsége, az Autonóm Szakszervezetek Országos Koordinációja, a Független Szakszervezetek Demokratikus Ligája, a Magyar Szakszervezetek Országos Szövetsége, a Szakszervezetek Együttműködési Fóruma és a Vagyont Ideiglenesen Kezelő Szervezet képviselői - 1992. január 28-án írták alá. A MNÜA-t a Fővárosi Bíróság 1992. augusztus 6-án 3309. számon vette nyilvántartásba, a Ptk. szerint ez időponttól jogi személy és kezdhette meg működését. Az alapító okirat szerint az alapítvány célja, hogy a tulajdonába került vagyonból a kedvezményezettek számára egészségük, munkaerejük megőrzése, rekreációjuk és gyógykezelésük érdekében az üdülési és gyógyszanatóriumi ellátást kedvezményekkel elősegítse. Működése során, céljai megvalósítása érdekében gazdálkodik vagyonával, szolgáltatásokat nyújt, létrehozza az üdülővagyont kezelő szervezeteket. Az összes jövedelem csak az alapítvány céljai által meghatározott körben és módon használható fel. Az alapítók a kuratóriumot felhatalmazták, hogy az alapítvány vagyonával gazdálkodjon, vállalkozzon. A vállalkozási tevékenység eredményének felhasználásáról a kuratórium jogosult dönteni. Az alapítvány céljai elérése érdekében a kuratórium az alapítvány vagyonhozadékából hozzájárulhat a tulajdonában lévő üdülők és gyógy-szanatóriumok működtetéséhez és fenntartásának költségeihez. Az alapítvány
céljára rendelt vagyont az alapító okirat mellékletei érték megjelölése nélkül sorolták fel. A Magyar Köztársaság Kormánya az alapítvány tulajdonába adott 324 db ingatlant, illetve 9 db olyan ingatlant, amelyek állami tulajdonban, de más szakszervezet használati joga alatt, az ÜSZF használatában voltak. A munkavállalói érdekképviseleti szervek 32 db ingatlant adtak az alapítvány tulajdonába, ezek a Szakszervezetek Országos Tanácsa, illetve a Magyar Szakszervezetek Országos Szövetsége nevén voltak az ingatlan-nyilvántartásba bejegyezve és az ÜSZF használatában voltak. Az alapító okirat melléklete felsorolta a korábban vállalt kooperációs kötelezettségek adatait is. 1992-98. évek között a MNÜA számára az Országgyűlés az éves költségvetési törvényekben - a Népjóléti Minisztérium fejezetben - összesen 4,9 milliárd Ft központi költségvetési támogatást hagyott jóvá. Az ellenőrzés tapasztalatai szerint a korábbi állami üdülővagyon alapítványi keretek közötti működtetése nem bizonyult célszerű döntésnek. Az üdülővagyon jelentős része - egyes üdülők eladása, illetve új, profitorientált tulajdonostársak bevonása miatt - kikerült az alapítvány kizárólagos tulajdonából. Az új tulajdonostársak tőkeemelés révén szereztek többségi tulajdonrészt az érintett gazdasági társaságokban, ingatlanapport, illetve készpénz révén. A MNÜA-nak átadott üdülővagyon az állami vagyon olyan sajátos privatizációját jelentette, amelyből a központi költségvetésnek nem származott bevétele, sőt a kuratórium a vagyon működtetése, tehermentesítése érdekében pótlólagos központi költségvetési támogatást használt fel. A MNÜA által ellátott szociális jellegű üdülési támogatási feladatokat jogszabályok nem minősítik állami közfeladatnak, tehát 1992ben az Országgyűlés és a Kormány közérdekű, de nem állami közfeladat ellátásához adott át állami vagyont. Az ellenőrzött időszakban az alapítványnak az üdülővagyonból osztalék-bevétele nem volt, tehát az alapítványi vagyon vállalkozási jellegű működtetése nem járult hozzá az üdülés szociális célú támogatási lehetősége növeléséhez. Az üdülési csekk-rendszer bevezetésével a MNÜA-nak - a Hunguest Rt.-n keresztül - tulajdonában lévő üdülők üdültetési monopóliuma megszűnt, így megkérdőjelezhető a volt állami üdülővagyon alapítványi keretek közötti működtetésének indokoltsága.
A MNÜA-t a Polgári Törvénykönyv egyes rendelkezéseinek módosításáról szóló 1993. évi XCII. törvény 40. § (6) szerint nem kellett közalapítványnak minősíteni, mivel nem állami közfeladatot látott el, így nem érvényesülhettek a gazdálkodásában, a számvitelében, a kuratórium ellenőrzésében a közalapítványokra vonatkozó szigorúbb szabályok. A közalapítvánnyá történő átalakuláshoz - a MNÜA alapítványi céljának állami közfeladatként való jogszabályi rendezésén túl valamennyi alapító hozzájárulása is szükséges lenne, ennek realitását azonban az eddigi tapasztalatok alapján kétségesnek tartjuk. Az alapítványok, közalapítványok kuratóriumai - eddigi ellenőrzési tapasztalataink szerint - nem kezelik valódi tulajdonosként a vállalkozási célú vagyont, az általuk alapított gazdasági társaságokat, nem egyenrangú partnerei az üzleti élet profitorientált szereplőinek. A MNÜA-nál végzett ellenőrzés is megerősítette ezeket a tapasztalatokat. A MNÜA kuratóriumának a nagy értékű vállalkozási célú vagyon működtetésével összefüggő tevékenységét szakszerű külső ellenőrzés nem értékelte ez idáig. Fenti megállapítások alátámasztják, hogy azoknál az alapítványoknál, illetve az alapítványi vagyon kezelésére alapított egyszemélyes gazdasági társaságoknál, amelyek nem állami közfeladatot látnak el, mind a tulajdonukba adott állami vagyonból származó - célvagyonnal összefüggő gazdálkodási tevékenységet, mind az éves központi költségvetési támogatás felhasználását egyaránt indokolt ellenőrizni. A MNÜA alapítói - a közhasznú szervezetekről szóló 1997. évi CLVI. törvény 27. § (3) előírását megszegve elmulasztották 1998. június 1. előtt benyújtani a Fővárosi Bírósághoz az alapítvány közhasznúsági nyilvántartásba vételére vonatkozó kérelmet, mivel két társalapító - a Munkástanácsok Országos Szövetsége és a Független Szakszervezetek Demokratikus Ligája - megtagadta az alapító okirat módosításának aláírását. Az alapító okirat módosítását, illetve a közhasznúsági nyilvántartásba való bejegyzési kérelmet az alapítók csak 1999. január 4-én juttatták el a Fővárosi Bíróságra, a módosított
alapító okiratot a Fővárosi Bíróság 14.Pk.69.316/26. számú, 1999. január 11-én kelt végzésével, 30 napos határidő megjelölésével, hiánypótlásra visszaadta. A Fővárosi Bíróság 14.Pk.69.316/27-I. sz. végzésével a MNÜA-t 1999. február 25. napjától közhasznú szervezetté átsorolta. Az Országgyűlés az 1999. évi költségvetési törvény 47. § (9) bekezdésében szankcionálta a MNÜA közhasznúsági nyilvántartásba vételének elmulasztását: felhatalmazta a szociális és családügyi minisztert, hogy ha a MNÜA közhasznú szervezetté nyilvánítása 1999. március 31-ig megtörténik, akkor az üdülés szociális célú támogatását teljes egészében az MNÜA rendelkezésére bocsássa, amennyiben azonban a MNÜA közhasznú szervezetté nyilvánítása eddig az időpontig nem történik meg, akkor az előirányzat célszerű felhasználásáról pályázat kiírásával gondoskodjon. A bejelentkezés elmulasztása miatt érvényesített országgyűlési szankció nem a mulasztást előidéző alapítókat, hanem az alapítvány kedvezményezettjeit sújtotta, mivel 1999. február 25-ig nem kaphattak a központi költségvetési forrásból származó üdülési kedvezményt. Álláspontunk szerint e helyzet kialakulásáért a többi alapító és a kuratórium is felelős, mivel nem kezdeményezték időben az alapítók összehívását az alapító okirat egyhangú módosításának megoldása, a kedvezményezetteket sújtó hátrányok elhárítása érdekében. A MNÜA-nál, mint közhasznú szervezetnél kötelező az alapítvány működését és gazdálkodását ellenőrző (felügyelő) szerv létrehozása vagy kijelölése. A bejelentkezés elmulasztása miatt elhúzódott a kuratórium tevékenysége ellenőrzésének megkezdése is. A kuratórium működésében több hiányosságot, illetve szabálytalanságot tárt fel az ellenőrzés. A kuratórium jogszabálysértő gyakorlatot folytatott a kurátorok helyettesítésével kapcsolatban. Gyakorlattá vált, hogy egyes kuratóriumi tagok - akadályoztatásuk esetén helyettessel képviseltették magukat a kuratóriumi üléseken, a
helyettesítés feltételeit a kuratórium által jóváhagyott SZMSZ szabályozta. A Ptk. alapítványokra vonatkozó szakaszai, illetve a kapcsolódó bírósági gyakorlat iránymutatása szerint a helyettesítést illetően mind az alapítvány SZMSZ-e, mind a kialakított gyakorlat jogsértő. Az alapító okirat összeférhetetlenségi szabályként rögzítette, hogy a kuratórium tagjai a vagyont kezelő szervezettel nem állhatnak munkaviszonyban és egyéb tartós jogviszonyban. E rendelkezés ellenére - a kuratórium jóváhagyásával - több kuratóriumi tag díjazás ellenében ún. egyéb jogviszonyt létesített az alapítvánnyal, illetve az alapítvány által alapított gazdasági társaságokkal. A kuratórium elnökének tisztségét az 1998. júliusi kormányváltásig a népjóléti miniszter töltötte be. A Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról és felelősségéről szóló 1997. évi LXXIX. törvény 3. § (1) szerint az állami vezető az Alkotmány vagy törvény eltérő rendelkezése hiányában további munkavégzésre irányuló jogviszonyt, ideértve alapítvány kezelőszervezetének tagságát is, nem létesíthet. A törvény 1997. július 24-i kihirdetését követően - a helyszíni ellenőrzés befejezéséig - az alapítók az alapító okiratot e vonatkozásban nem módosították, így az alapító okirat azon rendelkezése, hogy a kuratórium elnöke a mindenkori népjóléti miniszter, törvénysértővé vált. Az összeférhetetlenség az alapító okirat módosításával rendeződött, melyet a Fővárosi Bíróság az 1999. február 25-én kelt végzésével vett nyilvántartásba. 1998. júliustól 1999. február 25-ig a kuratóriumnak nem volt elnöke. 1998. december 31-ig a kuratórium az elnökhelyettes irányításával, csökkent létszámmal működött. 1998. december 31-én lejárt a kuratóriumi tagok megbízása is, az új kuratórium 1999. február 25-én kezdhette meg működését, ez időpontig a MNÜA működésképtelen volt. A kuratórium, illetve a kuratórium elnöke az alapítvány tevékenységéről szóló tájékoztatási kötelezettségének nem az alapító okiratban, illetve az SZMSZ-ben előírt módon és gyakorisággal tett eleget. 1993-1996. években sem az alapítók, sem a nyilvánosság nem kapott átfogó tájékoztatást az alapítvány tevékenységéről. 1992-1998. között az alapítók nem hoztak létre a kuratórium ellenőrzésére jogosult szervet, illetve nem rendelkeztek
könyvvizsgálói auditálásról. Ezeket az intézkedéseket az akkor hatályos jogszabályok nem írták elő kötelezően, de az ellenőrzés álláspontja szerint az alapítványnak átadott nagy értékű vagyonra tekintettel célszerű lett volna. Az alapítói okirat az alapítvány induló vagyonának (alapítói vagyon) értékét nem határozta meg. Az átadásra kerülő vagyon tényleges tulajdoni viszonyait nem tisztázták előzetesen. 1992. szeptember 30-án az alapítvány tulajdonában 365 db ingatlan volt, 5.573 M Ft bruttó, 4.019 M Ft nettó értékben. Az ingatlan-értékesítések, illetve az ingatlanvagyon gazdasági társaságokba történő apportálása miatt 1997. december 31-én az alapítvány közvetlenül már csak 75 db ingatlan tulajdonjogával rendelkezett, melyeknek bruttó értéke 3.837 M Ft, nettó értéke 2.716 M Ft volt. 1998. december 31re - előzetes adatok szerint - az alapítvány ingatlanainak nettó értéke 43 M Ft-ra csökkent, csak 1 db tisztázatlan tulajdonviszonyú ingatlan maradt a nyilvántartásban. Az alapítványi vagyon belső szerkezete az ellenőrzött időszakban jelentősen megváltozott, az ingatlanvagyon csökkenése mellett a pénzügyi befektetések (részesedések) növekedtek, mivel a kuratórium az ingatlanok nagyobb részét az alapítvány által alapított gazdasági társaságba apportálta. Az alapítványnak átadott ingatlanvagyon ma már gazdasági társaságok tulajdonában van, és e gazdasági társaságok egy részében az alapítvány - a 100 %-os tulajdonában lévő Hunguest Rt.-n keresztül - már csak kisebbségi tulajdonrészekkel rendelkezik (Hotel Rózsadomb Rt.-ben 46 %, Hunguest Hotels Rt.-ben 48%). A szállodákat üzemeltető kft.-k mintegy fele a Hunguest Hotels Rt. 100 %-os, másik fele a Hunguest Rt. 100 %-os tulajdonában van, de a Hunguest Hotels Rt. kezeli vagyonkezelési szerződés alapján - valamennyi kft. üzletrészét. Az alapítványnak nincs számviteli politikája, pénzkezelési- és értékelési szabályzata és egyéb, a szabályszerű működéshez szükséges belső szabályzatai is hiányoznak. Az alapító okirat és az SZMSZ külön nem rendelkezett az alapítvány egyszerűsített mérlegének kuratórium általi elfogadásáról, jóváhagyásáról. Az alapítvány vagyonának kezelője a kuratórium, a hatályos számviteli jogszabályok szerint készített egyszerűsített mérleg keretében számol el a reá bízott vagyonnal. A kuratórium azonban az ellenőrzött
időszakban nem tekintette át és nem hagyta jóvá az alapítvány éves egyszerűsített mérlegeit. Az egyszerűsített mérlegek egyes vagyonelemekben nem feleltek meg az Szt. előírásainak. A befektetett pénzügyi eszközök mérlegsornál megsértették a valódiság és teljesség elvét, a követelések mérlegsornál a teljesség és következetesség elvét, a rövid lejáratú kötelezettségeknél a teljesség elvét. A feltárt hiányosságok elérték a mérleg-főösszeg 1 %-át, így az Szt. 18. § (4) szerint jelentősebb összegű hibának minősülnek. 1992-98. évek között a MNÜA számára az Országgyűlés az éves költségvetési törvényekben felhasználási cél megjelölése nélkül hagyta jóvá a központi költségvetési támogatást. E támogatásból mintegy 4,2 milliárd Ft-tal a kuratórium az üdülési és gyógy-szanatóriumi ellátást igénybevevők kedvezményeit finanszírozta, 0,7 milliárd Ft-ot pedig az üdülővagyont terhelő kooperációs kötelezettségek megszüntetésére, az üdülési csekkrendszer bevezetésére, valamint a Hunguest Rt. tőketartalékának növelésére fordított. Az alapítvány létrejöttét megelőzően a Kormány úgy látta, hogy legalább három évig indokolt a költségvetési támogatás biztosítása. A népjóléti miniszter 1997. májusában - az alapítvány tevékenységéről készített tájékoztatóban - arról adott számot a Kormánynak, hogy az elmúlt négy év tapasztalata alapján túlságosan optimista volt az az alapításkori feltételezés, hogy az alapítványnak juttatott vagyon középtávon önfinanszírozóvá válik, s a tevékenység eredménye kiváltja a költségvetési hozzájárulást. A beszámoló szerint az alapítók nem tudtak a vagyon működéséhez szükséges likvid eszközöket rendelkezésre bocsátani, az átadott ingatlanok és tárgyi eszközök leromlott műszaki állapota viszont jelentős beruházásokat igényelt. Az ellenőrzött időszakban az alapítvány bevételeinek túlnyomó többsége a központi költségvetésből származott, az államháztartás alrendszerein kívülről származó bevételt - saját gazdasági társaságaitól származó befizetéseket, illetve az ingatlanértékesítéseket kivéve - gyakorlatilag nem tudott integrálni. Az SZJA 1 %-os felajánlásból 1997. évben 797 E Ft folyt be az alapítvány számlájára, az 1998. évi bevétele mindössze 235 E Ft volt.
Az alapítvány önfinanszírozási képességének jelenlegi helyzetéről, ennek függvényében a központi költségvetési támogatás teljes vagy részleges kiváltásának realitásáról a helyszíni ellenőrzés korlátozottsága miatt nem tudtunk érdemi álláspontot kialakítani. A MNÜA csak részlegesen különítette el a központi költségvetésből évente folyamatosan kapott támogatás felhasználását a mindenkori vagyontól, a nem üdülési támogatásra fordított összegeket számviteli nyilvántartásában nem kezelte elkülönítetten. Az Áht. 49. §-a szabályozza a fejezet felügyeletét ellátó szerv vezetőjének feladatait, aki - többek között - irányítja a felügyelete alá tartozó fejezet tervezését, zárszámadását. Az ellenőrzött időszakban a Népjóléti Minisztérium fejezet felügyeletét ellátó szerv vezetője - a népjóléti miniszter volt a MNÜA kuratóriumának elnöke. E tény kedvezőtlenül hatott a Népjóléti Minisztériumnak a MNÜA-val kapcsolatos tervezési, finanszírozási, elszámoltatási és ellenőrzési tevékenységére. A jelenleg is hatályos Áht. 13/A. § (2) bekezdése 1996. január 1-től lehetőséget adott - de nem tette kötelezővé - hogy a finanszírozó Népjóléti Minisztérium a MNÜA számára számadási kötelezettséget írjon elő a céljelleggel juttatott központi költségvetési támogatás rendeltetésszerű felhasználására. A Népjóléti Minisztérium jogosult lett volna ellenőrizni a felhasználást és a számadást, de ezzel a lehetőséggel nem élt. Nem írt elő adatszolgáltatási kötelezettséget sem, hogy a fejezeti kezelésű előirányzatok között a MNÜA támogatását megalapozottan tervezhesse, továbbá nem elemezte, hogy az alapítványi célok teljesítése érdekében megalapozott és indokolt-e a kialakított finanszírozási gyakorlat. Az ellenőrzés álláspontja szerint az év elejére koncentrált, két részletben történő finanszírozás csak a Hunguest Rt. gazdálkodási érdekeit szolgálta. 1993-1994., valamint 1996-1997. években a Népjóléti Minisztérium a központi költségvetési támogatást ellentétben az éves költségvetési törvényekben foglaltakkal - a kuratórium elnökének rendelkezésére nem az alapítvány, hanem közvetlenül a Hunguest Rt. részére utalta. Ez az
intézkedés két szempontból is kifogásolható: egyrészt az üdülési célú pénzügyi teljesítésig az rt. szabadon, felhasználási kötöttség és beszámolási kötelezettség nélkül használta vállalkozási céljaira a központi költségvetési támogatást, másrészt a jelzett években a MNÜA nem a valóságos helyzetnek megfelelően mutatta ki a bevételeit és a kiadásait. A központi költségvetési támogatás üdülési célú támogatásra fordított részét a szállodákat üzemeltető kft.-k a kedvezményes üdültetés igénybevételét követően utólag kapták meg. Átmenetileg, a pénzügyi teljesítés időpontjáig a központi költségvetési támogatást a Hunguest Rt., a NÜSZ Kft., illetve a MNÜA - évenként és összegenként differenciáltan vagyonuk gyarapítására, vállalkozási tevékenységük folytatására és egyéb célokra szabadon, beszámolási kötelezettség nélkül, kamatmentesen használták. Ez az összeg évente átlag 3-400 M Ft kamatmentes hitelnek tekinthető. Az átadott üdülővagyont a korábban vállalt ún. kooperációs kötelezettségek teljesítése terhelte, mely szerint az egyes üdülők beruházásához, felújításához pénzügyi hozzájárulást biztosító szervezetek - nagyobb részben szakszervezetek meghatározott időpontig és létszámban jogosultak voltak a kedvezményes üdültetés igénybevételére. 1993-1998. között a Hunguest Rt., illetve a kuratórium - készpénzzel, ingatlancserével stb. - csaknem minden kooperációs kötelezettséget végérvényesen rendezett, az erre fordított összesen 1.158,8 M Ft-ból 450 M Ft forrása az 1998. évi központi költségvetési támogatás volt. 708,8 M Ft-ot a MNÜA, illetve a Hunguest Rt. saját bevételéből használt fel e célra, melyet azonban nem ellenőrizhettünk. Álláspontunk szerint az alapítványi célok teljesítése nem indokolta a kooperációs kötelezettségek megváltását. A megszüntetésre kötelezettséget annak idején sem az ÜSZF, sem az alapítást megelőzően a Kormány - mint társalapító nem vállalt. A megismert tények alapján a kooperációs kötelezettségek felszámolását nem indokolta a szociális üdültetés szállodai férőhelyeinek a nagy kereslet miatt szükséges bővítési kényszere sem. A Hunguest Rt. nem mutatta ki, hogy a kooperációs kötelezettségek teljesítése miatt a szállodáit veszteségek érték volna. A kooperációs kötelezettségek megszüntetésének gazdasági indokoltságát, a
megváltás összegét megalapozó számítással nem támasztották alá. A kooperációs kötelezettségek megszüntetésére felhasznált központi költségvetési támogatás a MNÜA, illetve a Hunguest Rt. vagyonát gyarapította, továbbá a kooperációs partnerek érdekét szolgálta. Az előzőek alapján az 1998. évi központi költségvetési támogatásból a kooperációs kötelezettségek megváltására fordított 450 M Ft összegű felhasználást az Állami Számvevőszék indokolatlannak tartja. 1993. évben a kuratórium a központi költségvetési támogatás terhére 164,1 M Ft-ot adott át tőketartalékként a Hunguest Rt. számára, de az átadott összeg konkrét felhasználási célját nem határozta meg. A Hunguest Rt. számvitele nem biztosította az átadott összeg felhasználásának elkülönített nyilvántartását. A támogatás tényleges felhasználását, annak eredményességét és célszerűségét a Hunguest Rt. teljes gazdálkodásába beillesztve lehetett volna minősíteni. Az 1999. évi költségvetési törvény 1999. évre az üdülés szociális célú támogatása jogcímmel hagyott jóvá 834,0 M Ft előirányzatot, a felhasználás jogcímének meghatározásával elvileg megteremtette az elszámoltatás feltételét is. 1997. december 31-ig az üdültetésben résztvevők kétféle módon juthattak üdülési célú állami támogatáshoz, egyrészt a munkáltatójuktól - a munkáltató által megvásárolt támogatást tartalmazó üdülési utalványt kaptak, másrészt saját maguk vásároltak kedvezményes árú üdülési utalványt. Utóbbi esetben a kedvezmény mértéke a MNÜA kuratóriuma által a nettó kereset sávjai szerint differenciáltan kialakított összeg volt. A támogatási rendszer működését a kuratórium folyamatosan elemezte, a tapasztalatok alapján szükség szerint korrigálta, a szociális szempontokat kiemelt figyelemmel kísérve, időben és rugalmasan módosította a támogatás elveit a rendszer igazságosabb működése, a hátrányos helyzetű kedvezményezettek üdülési feltételeinek megteremtése érdekében. 1993-1997. között mintegy 755 ezer fő, évi átlagban 151 ezer fő üdült támogatással. Az üdülésben résztvevők száma azonban évről-évre (pl. az 1993. évi 150.000 fős létszám 1997-
ben 121.000 főre, 80 %-ra) csökkent. Még nagyobb mértékű a csökkenés az ÜSZF által szervezett, kedvezményes üdültetéssel eltöltött vendégéjszakákkal összehasonlítva, pld. az 1990. évi közel 3,7 millió vendégéjszaka 1997. évre 0,9 millióra, 24 %-ra csökkent. Az utalványos üdültetés döntő része felnőtt és családos üdültetés formájában bonyolódott le, 5 %-ot tett ki a gyermekek csoportos önálló - főleg vakációs - üdültetése. Az állami támogatás 60 %-át a kedvezményezettek a kereset-sávos formában vették igénybe. Az üdülési szolgáltatások ára részben az infláció hatására, részben a szállodák által nyújtott szolgáltatások bővülése miatt fokozatosan emelkedett, 1993-hoz képest 1997-re az 1 fő/hétre eső részvételi díj két és félszeresére nőtt. Ezzel is magyarázható a támogatott üdülésben résztvevők számának csökkenése. A szociálturizmus piaci alapon történő működtetése 1992. évben bevezetett első - utalványos üdültetés - szakaszának néhány éves tapasztalata azt jelezte, hogy a pénzügyi korlátok miatt (a költségvetési támogatás és a fizetőképes kereslet szűkössége, illetve az üdülővagyon alacsony jövedelemtermelő képessége) a rendszer hosszú távon nem tudja kielégítően biztosítani az üdülési kedvezmények finanszírozását. Az új, csekkes üdültetési rendszer koncepciója az volt, hogy meghatározott jövedelmi szint alatt élők számára fennmaradjon a támogatási rendszer, de a közvetlen költségvetési céltámogatással szemben az aktív dolgozók üdültetésében adókedvezmények biztosításával teremtődjék meg a munkaadók érdekeltsége, az inaktív rétegek támogatására szánt források biztosítása pedig váljék fokozatosan az alapítvány feladatává. Az éves költségvetési törvény a MNÜA által kibocsátható üdülési csekkek értékének felső határát 1998. évben 5 milliárd Ft-ban, 1999. évben 2,5 milliárd Ft-ban határozta meg. Az új rendszer vontatottan indult, eddig elsősorban az inaktív kedvezményezettek körében váltotta be a hozzáfűzött reményeket. A csekkforgalom 1998. év végéig kevesebb, mint 1,7 milliárd Ft lett, miközben a kuratórium által a központi költségvetési támogatásból az inaktív rétegek
számára elkülönített 320 M Ft keret augusztus végére teljes mértékben felhasználásra került. A kuratórium saját bevételéből 200 M Ft támogatást kívánt pályázat útján szétosztani a hátrányos szociális helyzetű munkavállalók, illetve 100 M Ft támogatást az egészségügyi és szociális területen dolgozó közalkalmazottak üdülési támogatása céljából. A kuratórium az egészségügyi és szociális terület munkavállalóinak kiemelésével a többi közalkalmazottat és a köztisztviselőket hátrányosan megkülönböztette. A pályázat szerény eredménnyel zárult, összesen csak 49,1 M Ft támogatásra érkezett pályázat. A fel nem használt kerettel az inaktív rétegek támogatási keretét növelte a kuratórium, de az aktív munkavállalók számára is lehetővé tette (az inaktívakkal azonos feltételű kereset-sávos rendszerben) az alapítványi támogatás terhére történő közvetlen csekkrendelést. Ez az intézkedés koncepcionálisan eltért a csekkes üdültetési rendszer lényegétől, amely az aktív dolgozók munkaadói támogatására épült. 1998. évben az üdülési csekket a legnagyobb részarányban 47 % - a nyugdíjasok vették igénybe, a munkavállalók aránya mindössze 30 % volt, ezen belül is szembetűnően alacsony (4-4 %) a közalkalmazottak és köztisztviselők részvételi aránya. Az indulás évében - az utalványos üdültetési rendszerhez képest - alapvető szerkezeti változás még nem következett be a juttatásban részesülő munkavállalók tekintetében. A csekket vásárló szervezetek száma közel kétezerre tehető. A gazdasági társaságok közül a kft.-k száma volt a legmagasabb, a csekkek 70 %-át azonban részvénytársaságok vásárolták meg. Az üdültetési tevékenységek körének kibővítésével nyitottá vált rendszerben a Hunguest Rt. szállodaláncának monopolhelyzete megszűnt. A legnépszerűbb szállóhelyek a két és háromcsillagos szállodák voltak, itt váltották be a csekkek 43 %-át. Az üdülési csekkrendszer folyamatosan működik, de az elveket, az elfogadtatást és a működést illetően tapasztalhatók problémák: A megállapított kedvezmények a vállalkozói szféránál eddig nem bizonyultak elég ösztönzőnek, a költségvetési intézményeknél pedig érdekeltség hiányában - nem hatnak. A költségvetési intézmények nem alanyai a társasági adónak, így a társasági adó alapjának üdülési költségekkel való csökkentése nem
ösztönző elem, az üdülési csekkek vásárlásának viszont kemény korlátot szab a rendelkezésre álló költségvetési előirányzat. A rendszer működését nehezíti, hogy a csekkek gyártása, kezelése, értékesítése, az adókedvezmények elszámolása nagy adminisztrációt igényel. Az ellenőrzés megállapításai alapján javasoljuk a Kormánynak: 1. Vizsgálja meg a Magyar Köztársaság 1993. évi költségvetéséről szóló 1992. évi LXXX. törvény még jelenleg is hatályos 36. § (2) bekezdése alkalmazásának indokoltságát, mely szerint a Magyar Nemzeti Üdülési Alapítvány támogatása évente két alkalommal folyósítható. Indokolt a jelenleg szakaszolt és feltételekhez nem kötött szabályozás hatályon kívül helyezését kezdeményezni, tekintve, hogy a MNÜA finanszírozása a programfinanszírozás keretében célszerűbb. 2. Kezdeményezze az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény 13/A. § (2) bekezdésének módosítását annak érdekében, hogy a finanszírozó fejezetnek ne csak joga, hanem kötelessége legyen számadási kötelezettséget előírni a központi költségvetésből finanszírozott vagy támogatott szervezetek számára, illetve ellenőrizni a számadást és a felhasználást, továbbá az előírt számadási kötelezettség elmulasztása, vagy az ellenőrzés megakadályozása esetén a további finanszírozást, támogatást felfüggeszteni, illetve a támogatást visszafizettetni. 3. Kezdeményezze - szükség esetén törvénymódosítás útján hogy azoknál az alapítványoknál, illetve az alapítványi vagyon kezelésére alapított egyszemélyes gazdasági társaságoknál, amelyek nem állami közfeladatot látnak el, a tulajdonukba adott - állami vagyonból származó - célvagyonnal összefüggő gazdálkodási tevékenységük és az éves költségvetési támogatás felhasználása egyaránt ellenőrzésre kerüljön. 4. Intézkedjen annak érdekében, hogy az alapítványok, közalapítványok támogatása vagy programfinanszírozás keretében, szerződésben rögzített, számon kérhető célok meghatározásával, vagy normatív szabályozással valósuljon meg. A központi költségvetési támogatások felhasználási céljai között célszerű korlátozni a vagyont kezelő szervezetek működéséhez felhasználható összegeket, vagy - az
alapítványok, közalapítványok egyéb bevételeire tekintettel indokolt megtiltani a támogatás működési célú felhasználását. 5. Kezdeményezzen - úgy is, mint a MNÜA társalapítója külső szakértők által végzendő ellenőrzést, átvilágítást annak megállapítására, hogy a MNÜA kuratóriuma az alapításkor átadott ingatlanvagyont az alapítási célnak megfelelően kezelte-e, indokolt volt-e az ingatlanvagyon egy részének értékesítése, a MNÜA által alapított gazdasági társaságokban a kisebbségi tulajdonrészek kialakítása, a vagyon feletti rendelkezési jog megosztása, hogyan értékelhető az alapítvány vállalkozási célú vagyonának jövedelemtermelő képessége, milyen ütemezéssel lehet az üdülés szociális célú költségvetési támogatását alapítványi saját forrásból kiváltani. 6. Készíttessen gazdaságilag megalapozott ütemtervet annak érdekében, hogy az üdülés szociális célú támogatására adandó központi költségvetési támogatást a kuratórium fokozatosan növekvő mértékben alapítványi saját forrásokból - az átadott üdülővagyon működtetéséből származó jövedelemből egészítse, illetve váltsa ki. 7. Tekintse át - két-három év tapasztalata alapján - az üdülés támogatására kialakított üdülési csekk-rendszer működését, ezen belül értékelje, hogy az adótörvényekben biztosított adókedvezmény, költségelszámolás stb. kellő érdekeltséget teremt-e a munkáltatók, illetve esélyegyenlőséget biztosít-e valamennyi munkavállaló számára. Értékelje továbbá, hogy a MNÜA kuratóriumának az üdülés szociális célú támogatására kialakított elvei és módszerei esélyegyenlőséget teremtenek-e valamennyi érintett kedvezményezett számára. a szociális és családügyi miniszternek: Teremtse meg a fejezeti előirányzatai terhére, a programfinanszírozás keretében a MNÜA-nak adott központi költségvetési támogatás felhasználásának, elszámoltatásának és ellenőrzésének feltételeit, szervezeti kereteit, módszereit. A támogatás finanszírozásával és felhasználásával kapcsolatos szerződésekben részletesen rögzítsék az alapítvány által támogatott állampolgárok körét, a központi költségvetési támogatás felhasználása elszámolásának határidejét, a számadás tartalmát, a szerződésszegés szankcióit. Gondoskodjon arról, hogy a MNÜA a kapott támogatás
felhasználásáról évente számot adjon, és ellenőriztesse az elszámolást. a Magyar Nemzeti Üdülési Alapítvány kuratóriumának: Az ellenőrzés részletes megállapításai alapján tekintse át a feltárt hiányosságokat, tegyen intézkedéseket ezek felszámolására, kiemelten a következőkre: 1. Módosítsa a szervezeti és működési szabályzatot az alapítvány egyszerűsített beszámolója kuratórium általi elfogadása, jóváhagyása rendjével. 2. Haladéktalanul intézkedjék, hogy a kuratórium tagjai az alapítványnál, illetve az alapítvány tulajdonában álló gazdasági társaságoknál ne töltsenek be kuratóriumi tagságukkal összeférhetetlen tisztségeket. 3. Készítse el az alapítvány számviteli politikáját, a pénzkezelési-, értékelési szabályzatot és egyéb - a szabályszerű működéshez szükséges - belső szabályzatokat, és gondoskodjon ezek maradéktalan betartásáról. 4. Mérlegelje annak szükségességét, hogy az éves beszámolók auditálását könyvvizsgáló végezze, a részletes megállapításokban rögzített és aktuális helyesbítések elvégzéséről intézkedjék. 5. Teljesítse az alapító okiratban - az alapítók és a közvélemény számára - előírt tájékoztatási kötelezettségét.
II. Részletes megállapítások 1. Az ellenőrzési program teljes körű teljesítése elmaradásának körülményei A MNÜA kuratóriuma - és a kuratórium határozata alapján - az alapítvány titkára, valamint az ellenőrzésbe bevont gazdasági társaságok vezetői az Állami Számvevőszék ellenőrzési jogosultságával kapcsolatos jogszabályok eltérő értelmezése miatt nem tették lehetővé a vagyont és a gazdálkodást érintő program-pontokhoz tartozó tények feltárását.
A kuratórium szerint a költségvetési támogatás felhasználásának ellenőrzésén kívül a konkrét gazdálkodás részletes vizsgálatára a jogszabály nem ad felhatalmazást. A Magyar Nemzeti Üdülési Alapítványnak juttatott állami eszközök felhasználásának és működtetésének pénzügyigazdasági ellenőrzésére vonatkozó ellenőrzési program nem lépte túl az Állami Számvevőszéknek az Alkotmányban, illetve más törvényekben megállapított ellenőrzési hatáskörét. Az alapítvány javára, célja megvalósításához szükséges vagyont kell rendelni (Ptk. 74/A. § (1) harmadik mondat). Az MNÜA esetében a magyar munkavállalók, szövetkezeti tagok, valamint a családtagjaik és a nyugdíjasok szociális célú kedvezményes üdültetésének elősegítése érdekében az Országgyűlés törvényt alkotott az alapítvány javára felajánlott vagyonról (1992. évi LI. tv.). Ez a vagyon - a törvény 1. § - 2. §-a alapján a Kormány, a Vagyont Ideiglenesen Kezelő Szervezet és az Érdekegyeztető Tanácsban képviselt hat érdekképviseleti szervezet által - az alapítvány javára felajánlott vagyon, valamint az a vagyon, amely a költségvetési szervként működött Üdülési és Szanatóriumi Főigazgatóságé volt. Az üdültetési és egyéb feladatai ellátásához szükséges vagyont, valamint az ezekkel kapcsolatos jogokat és kötelezettségeket az alapítvány vette át, mint az ÜSZF általános jogutódja. A szakszervezeti vagyon védelméről, a munkavállalók szervezkedési és szervezeteik működésének esélyegyenlőségéről szóló 1991. évi XXVIII. tv. 7. §-a (2) bekezdése c.) pontjában megjelölt és az alapítvány javára felajánlott ingatlanoknak - alapítói vagyonrendelésként - az alapítvány tulajdonába adásáról a Kormány intézkedett, a Magyar Nemzeti Üdülési Alapítvány javára felajánlott vagyonról szóló 1992. évi LI. tv. 3. § (3) alapján. Az Alkotmány 32/C. § (1) szerint az Állami Számvevőszék az Országgyűlés pénzügyigazdasági ellenőrző szerve, feladatkörében ellenőrzi az államháztartás gazdálkodását, ennek
keretében a felhasználások szükségességét és célszerűségét. Az ÁSZ tv. preambuluma szerint az Országgyűlés ezt a törvényt egyik fő célként az állami vagyon hasznosításának ellenőrzése érdekében alkotta. Az államháztartási ellenőrzés célja többek között, hogy elősegítse a vagyonkezelés hatékonyságát és szabályszerűségét (Áht. 120. § (1)). A számvevőszéki ellenőrzés keretében az Állami Számvevőszék az államháztartás forrásainak, azok felhasználásának és a vagyonnal való gazdálkodásának ellenőrzését végzi (Áht. 121. § (1)). A Kormány az alapítványoknak a központi költségvetésből, alapokból juttatott pénzeszközök felhasználásának ellenőrzéséért felelős állami szervezetet jelöl ki (Áht. 121. § (5)). Az alapítványokról rendelkező Ptk. és a bírói gyakorlat, az Áht. és az ÁSZ tv. rendelkezéseit összefoglalva megállapítható, hogy az alapítványoknak juttatott célvagyon - ingó és ingatlan az állam tulajdonából és a társadalmi szervezetek kezeléséből került az MNÜA-hoz. Az állam a célvagyon juttatásával és az éves költségvetésekben folyamatosan biztosított támogatásokból kívánta a kedvezményes üdültetést elősegíteni. Megalapításával, illetve nyilvántartásba vételével az alapítvány önálló jogi személlyé vált. A Kormány, mint társalapító célja a célra rendelt vagyon megóvása, gyarapítása, ennek érdekében az Országgyűlés évente központi költségvetési támogatást is juttatott az alapítványnak. A Ptk. szerint az alapítók jogosultak figyelemmel kísérni a kezelő szerv tevékenységét, az alapítványi célok teljesítését. A Ptk. 74/A. § szerint az alapító az alapítványt nem vonhatja vissza, de a kezelő szervezet kijelölését visszavonhatja, és kezelőként más szervet (szervezetet) jelölhet ki, ha annak tevékenysége az alapítványi célt veszélyezteti. A MNÜA alapító okirata tartalmazza a kezelőszervezet (kuratórium) működésére és szervezetére vonatkozó rendelkezéseket is. Ezek betartásának ellenőrzése az
alapítványi cél megvalósításának ellenőrzésével együtt történhet meg. Az ÁSZ ellenőrzi az állami költségvetésből juttatott támogatás felhasználását az alapítványnál és egyéb szervezeteknél (ÁSZ tv. 2. § (5) bek.). Nem egységes annak értelmezése, hogy az alapítvány állami vagyonból származó célvagyonnal való létesítése mennyiben minősül költségvetési támogatásnak. A jelenlegi jogi szabályozás azonban lehetőséget ad az ellenőrzött alapítvány gazdálkodásának ellenőrzésére, ha a támogatást felhasználási kötöttség nélkül kapta. A MNÜA az ellenőrzött időszakban felhasználási kötöttség nélkül kapta a központi költségvetési támogatást, ennek egy részét közvetlenül, saját gazdálkodása keretében használta fel, más részét részben konkrét cél megjelölésével, részben anélkül továbbította az általa alapított gazdasági társaságoknak. A központi költségvetési támogatást nemcsak az üdültetés szociális támogatására, hanem az alapítványi vagyont érintő célokra is felhasználták (beruházások, felújítások, kooperációs kötelezettségek megváltása). A központi költségvetési támogatás üdülési támogatásra fordított részét annak pénzügyi teljesítéséig az alapítvány, illetve egyes gazdasági társaságai vagyonuk gyarapítása érdekében szabadon, számadási kötelezettség nélkül használhatták. Az alapítvány gazdasági társaságainál kialakított számviteli rend az alapítványtól kapott, és nem a kedvezményes üdültetésre fordított központi költségvetési támogatás elkülönített felhasználását, így ennek ellenőrzési lehetőségét nem biztosította. A központi költségvetési támogatás felhasználásának célszerűségi, eredményességi és törvényességi szempontok szerinti értékeléséhez (Ász tv. 16. § (1)) - szükséges lett volna az alapítvány vagyonának, illetve az érintett gazdasági társaságok gazdálkodásának meghatározott szempontok szerinti ellenőrzése is.
Erre az Ász tv. 21. § (3) felhatalmazást ad: ha a felmutatott okmányok hitelességének vagy teljességének megállapítása, illetőleg egyes vizsgálati megállapítások kiegészítése válik szükségessé, és ehhez más szervnél is ellenőrzést kell végezni, az Állami Számvevőszék ellenőre jogosult az összefüggő tényeket ott vizsgálni.
2. Az alapítvány szervezeti, működési rendje, gazdálkodása, az átadott állami vagyon és központi költségvetési támogatás felhasználására kialakított eljárási rend törvényessége és célszerűsége 2.1. Az alapítvány létrehozásának előzményei A kedvezményes üdültetés továbbfejlesztéséről szóló 1991. október 12-én megjelent 2008/1991. (H. T. 7.) Korm. határozat rendelkezett az alapítvány létrehozásáról, a kedvezményes üdültetés célját szolgáló vagyon további hasznosításának formájaként. A kormányhatározat megfogalmazta az alapítvány létrejöttével kapcsolatos alapvető elveket és rendelkezéseket: ˇ az alapítványt tevőket (a Magyar Államot képviselő kormányzati oldalt és a hat szakszervezeti tömörülést) az üdülő-ingatlanok tekintetében, eredetkutatás nélkül tulajdonosokként ismerte el; ˇ a tulajdonosok közötti megállapodást (alapító okirat) az ÉT plenáris ülésének hatáskörébe utalta; ˇ szabad felhatalmazást adott az alapítványnak a vagyon hatékony működtetését biztosító gazdálkodó szervezet létrehozásában; ˇ rendelkezett arról, hogy az alapítvány köteles a vagyont terhelő kötelmeket jogutódként viselni; ˇ rendelkezett továbbá, hogy az alapítványt kuratórium vezeti és az önfinanszírozó működés megvalósulásáig (legalább 3 évig) költségvetési támogatásban részesül (természetesen ehhez az Országgyűlés döntése is szükséges). Az ÉT 1991. október 25-i ülésén a MNÜA alapító okiratát elfogadta, amely a munkavállalói szervezetek közötti
egyeztetések eredményeként 1992. január 28-án aláírásra került az ÉT-ben képviselt hat munkavállalói érdekképviseleti szervezet elnökei és a Vagyont Ideiglenesen Kezelő Szervezet soros elnöke által. A Kormány a MNÜA létrehozásáról készített előterjesztést 1992. februárban megtárgyalta és a 3073/1992. sz határozatában elrendelte az alapítvány javára felajánlott vagyonról szóló törvénytervezetnek az Országgyűlés elé terjesztését, felhatalmazta továbbá a népjóléti minisztert az alapító okiratnak a Kormány nevében történő aláírására. A MNÜA alapító okiratának aláírásával hosszú egyeztetési folyamat zárult le és konszenzus alakult ki abban, hogy ˇ a magyar munkavállalók kedvezményes üdültetését fenn kell tartani; ˇ az ÜSZF kezelésében lévő vagyont egyben kell tartani; ˇ a tulajdonjogot, eredetkutatás nélkül, az aktuális földhivatali nyilvántartásnak megfelelően kell elismerni. A Magyar Nemzeti Üdülési Alapítvány javára felajánlott vagyonról szóló 1992. évi LI. törvény 3. § (3) bekezdése alapján az állami tulajdonban álló és a szakszervezetek ingyenes használatában lévő ingatlanok közül az alapítvány javára felajánlott ingatlanokat - alapítói vagyonrendelésként - a Kormány adta az alapítvány tulajdonába. E törvény szabályozta továbbá az ÜSZF megszűnését és a Magyar Nemzeti Üdülési Alapítvány általános jogutódi pozícióját, 1992. július 3-át követő 90. naptól. A Fővárosi Bíróság 1992. augusztus 6-án kelt 6.Pk. 69316/1. sz. végzésével 3309. sorszám alatt nyilvántartásba vette az alapítványt. 2.2. A működés megkezdéséhez szükséges és megtett intézkedések, az alapító okirat és módosításai Az alapítvány bírósági bejegyzését megelőző időszakban ún. előkuratórium működött. A MNÜA kuratóriuma első ülését 1992. szeptember 9-én tartotta, amelyen kuratóriumi biztost választott, akit megbízott az átalakulással kapcsolatos feladatok irányításával. Ezek a következők voltak:
ˇ az ÜSZF megszűnésével kapcsolatos feladatok ütemezése; ˇ a vagyon átadás-átvételének előkészítése; ˇ javaslat az ingatlanok hasznosítására; ˇ javaslat a szociális üdültetés rendszerére és lebonyolítására; ˇ javaslat vagyonkezelő szervezet létrehozására. Az alapítvány tevékenysége megkezdéséhez szükséges adminisztrációs és operatív feladatokat - bankszámla nyitása, bejelentkezés adóhatósághoz stb. - a kuratórium titkára irányította. Az alapító okiratot a helyszíni ellenőrzés befejezéséig egy alkalommal módosították (1997. szeptember), összefüggésben a személyi jövedelemadó meghatározott részének az adózó rendelkezése szerinti közcélú felhasználásról szóló 1996. évi CXXVI. törvény 4. § (2) bekezdésével. Az alapító okiratban az alapítók nem rögzítették az alapítói vagyon induló értékét. A felajánlott ingatlan-vagyon listáját az alapító okirat mellékletei tartalmazták: ˇ az 1. sz. melléklet tartalmazta a Magyar Köztársaság Kormánya által az alapítvány tulajdonába adott 324 db ingatlan adatait; ˇ az 1/b. sz. melléklet az állami tulajdonú, más szakszervezet használati joga alatt álló, ÜSZF használatában lévő 9 db ingatlan adatait; ˇ a 2. sz. melléklet a munkavállalói érdekképviseleti szervek által az alapítvány tulajdonába adott 32 db ingatlan adatait; helyrajzi szám és tulajdoni lapszám feltüntetésével, de egyedi értékük megjelölése nélkül. Az alapítók nem hoztak létre a kuratórium ellenőrzésére ellenőrző szervet, illetve nem rendelkeztek könyvvizsgálói auditálásról. Ezeket az intézkedéseket az akkor hatályos
jogszabályok nem írták elő kötelezően, de az alapítványi vagyon nagysága miatt célszerű lett volna. Az alapítvány székhelyének változása miatt az alapítók az alapító okiratot nem módosították, jóllehet a Ptk. 74/B. § (1) d. pontja szerint a székhely megjelölését az alapító okiratnak tartalmaznia kell. 2.3. A szervezeti és működési rend, a belső szabályozási rendszer Az alapítvány kezelő-, legfőbb döntéshozó- és képviseleti szerve - összhangban a Ptk. 74/C. § (1) előírásaival - a kuratórium, amely az alapítvány vagyonának célszerinti működtetője. Tagjait az alapítók kérték fel és bízták meg három évre: 50 %-át a Magyar Köztársaság Kormánya, 50 %-át az alapítványt tevő munkavállalói érdekképviseletek. Az alapító okirat szerint a kuratórium elnöke a mindenkori népjóléti miniszter, elnökhelyettesét a munkavállalói érdekképviseleti szervek által delegált kuratóriumi tagok választják. Az alapítvány működésének részletes szabályait meghatározó szervezeti és működési szabályzat (SZMSZ) megállapítását (szükség esetén annak megváltoztatását) az alapítók a kuratóriumra bízták azzal, hogy elfogadásáról szóló határozatát 2/3-os szótöbbséggel hozza. A kuratórium 1992. szeptember 9-i ülésén véleményezte és a beterjesztett anyagon átvezetett módosításokkal egyhangúlag elfogadta az SZMSZ-t. Az SZMSZ az alapító okirattal összhangban részletesen meghatározta az alapítvány szerveinek (kuratórium, titkárság) feladat- és hatásköreit, a kuratórium működési rendjét és döntési mechanizmusát, az alapítvány képviseletét és a bankszámla felett való rendelkezést. Az SZMSZ kizárólag a kuratórium hatáskörébe utalta a döntést az alapítvány tulajdonában lévő ingatlanok elidegenítéséről (2/3-os szótöbbséggel), tulajdonosi és alapítói jogok gyakorlását az alapítvány gazdasági társaságainál (vezetők kinevezése, felmentése 2/3-os szótöbbséggel), a kedvezményes üdültetés rendszerének meghatározását és szükség szerinti módosítását (üdültetés támogatásának módja, mértéke, feltételei), döntést a központi költségvetési támogatás felhasználásáról, döntést az alapítványi felajánlások és egyéb jövedelmek felhasználásáról, a titkárság költségvetésének és
beszámolójának jóváhagyását, döntést szakértői bizottságok felállításáról. Az alapító okirat és az SZMSZ nem rendelkezett az alapítvány éves egyszerűsített mérlegének kuratórium általi elfogadásáról, jóváhagyásáról. A kuratóriumi jegyzőkönyvek alapján megállapítható, hogy az ellenőrzött időszakban a kuratórium nem hagyta jóvá az alapítvány egyszerűsített éves mérlegeit, holott a kuratórium a hatályos számviteli jogszabályok szerint összeállított mérlegben számol el a reá bízott vagyonnal. Az alapító okirat szerint a kuratórium az alapítvány működéséhez szükséges mértékű titkárságot tarthat fenn. Feladatát és hatáskörét az SZMSZ a következők szerint határozta meg: a kuratóriumi ülés napirendjén szereplő ügyekben döntés-előkészítés, az alapítvány adminisztrációs és ügyviteli tevékenységének ellátása, a kuratórium határozatainak koordinálása, végrehajtatása, a kuratórium működéséhez szükséges feltételek biztosítása. Az alapító okirat szerint a kuratórium elnöke jogosult az alapítványt egy személyben képviselni. Az SZMSZ szerint a kuratórium elnökét általános képviseleti, aláírási és utalványozási jog illeti meg. Akadályoztatása esetén helyettesítési jogkörben az elnökhelyettes jár el. Az elnök írásbeli meghatalmazása alapján képviseleti és aláírási joga van a kuratórium titkárának az alapítvány gazdasági társaságai cégügyeivel kapcsolatos eljárás, illetve az alapítvány számviteli, pénzügyi, munkaügyi és adminisztratív feladatainak ellátása során. Képviseleti jog illeti meg - az ügyek meghatározott körében - a kuratórium meghatározott tagját. Képviseleti jog illeti meg az alapítvány megbízásából működő szakértői bizottságok elnökeit az ügyek meghatározott körében. A helyszíni ellenőrzés a képviseleti jog hatásköri rendezettségét megfelelőnek minősítette. A bankszámla feletti rendelkezési jogot a kuratórium elnöke és titkára együttesen, vagy a kuratórium titkára és az elnök által felruházott személy gyakorolja. A banknál bejelentett aláírók a kuratórium elnöke, elnökhelyettese és titkára.
A kuratórium ülései zártak. Az alapító okiratnak megfelelően szükség szerint, de legalább évente két alkalommal kell összehívni. 1992-1994. években 4-4, 1995-ben 5, 1996-ban 3, 1997-ben 8 és 1998-ban 5 alkalommal, összesen 33 kuratóriumi ülést tartottak. Az alapító okirat nem rendelkezett a kuratóriumi tagok helyettesítéséről, a kuratórium azonban helytelen gyakorlatot alakított ki a helyettesítéssel kapcsolatban. 1997. év végéig a kuratóriumi ülésen a kuratóriumi tagot meghatalmazás alapján más személy is képviselhette (a kuratóriumi tag maga gondoskodott helyettesről). A helyettesítésről szóló írásbeli meghatalmazásokat minden esetben csatolták a kuratóriumi jegyzőkönyvekhez. Az SZMSZ-t a 3/1998. számú kuratóriumi határozat módosította, a kialakult helyettesítési gyakorlatot szigorította. Ezt követően csak a delegáló szervezet által kijelölt meghatalmazott vehetett részt a kuratóriumi üléseken (magán vagy közokiratba foglalt meghatalmazás alapján), aki köteles volt az SZMSZ mellékletét képező titoktartási nyilatkozatot aláírni. Az SZMSZ módosítását a kuratórium - az alapítvány és a kuratórium tevékenységéről - a nyilvánosság, a sajtó hiteles tájékoztatásának biztosításával indokolta. A Ptk.-nak az alapítványokra vonatkozó rendelkezései, illetve az iránymutató bírósági gyakorlat szerint mind az alapítvány SZMSZ-e, mind a kialakított gyakorlat jogsértő volt. Az alapítvány kezelő szervezetének tagjait csak az alapító nevezheti ki, erre a kuratórium nem jogosult (BH 1993. 461.). A kezelő szerv (kuratórium) tagjának kijelölését az alapító nem ruházhatja át a kuratóriumra (BH 1993. 577.). A kuratórium és az alapítványi képviselő kijelölésének joga csak az alapítót illeti meg, ezt a jogát más nem gyakorolhatja és ez a jog nem ruházható át a kuratóriumra. Az alapítvány
kurátora mást nem bízhat meg a helyettesítésével sem (BH 1997. 457.). A fenti három bírósági határozat és a Ptk. 74/C. § (1), valamint az 1994. január 1-től hatályos (4) és (5) bekezdései szerint az alapító kijelölheti a kezelő szervezetet, amennyiben külön szervezetet hoz létre, akkor az alapító okiratban rendelkeznie kell annak összetételéről. A kezelő szervezet SZMSZ-e tehát nem az a dokumentum, amelyben erről rendelkezni lehetne. Nemcsak a kezelő szerv összetételéről, de az alapítványt képviselő személyről, személyekről és a képviseleti jog gyakorlásának módjáról is az alapító okiratban kell rendelkezni. Amennyiben nem így járnak el, harmadik személynek okozott kárért az alapítvány felelős, a tisztségviselő tag az általa e minőségben az alapítványnak okozott kárért a polgári jog általános szabályai szerint felel. Az alapító joga a kezelő szerv tevékenységével kapcsolatban olyan erős, hogy a kezelő szerv kijelölését az alapítvány céljának veszélyeztetése esetén visszavonhatja. A kuratóriumi tag tehát saját személyében jogosult és köteles eljárni. Amennyiben nem tud a kuratórium munkájában résztvenni, csak az alapító pótolhatja más személlyel, de csak az alapító okirat módosításával együtt. A kuratóriumi tagoknak 1994. január 1-től feladatvállaló nyilatkozatot kell adni, amiben egyrészt arra vonatkozóan kell nyilatkozniuk, hogy a tisztséget vállalják, másrészt pedig azt kell kijelenteniük, hogy a Ptk. 74/C. § (3) bekezdésében foglaltaknak megfelelnek, nem állnak közeli hozzátartozói viszonyban az alapítókkal, a kuratóriumi tagok egymással, és jogi személy alapító esetében nincsenek alkalmazotti és egyéb érdekeltségi viszonyban az alapítóval. Bármilyen helyettesítési rend kidolgozása és működtetése, amely a Ptk. szabályaitól és a bírósági határozatok tartalmától eltérő, jogszabálysértő.
Az ellenőrzött időszakban a kuratóriumi ülések 1/3 részében a kuratóriumi tagokat részben helyettesek képviselték, akik szavazati joggal vettek részt a kuratórium döntéseinek meghozatalában, korlátozó feltételt a kuratórium csak a határozatképességet illetően hozott. Az alapító okirat a határozatképességhez a kuratóriumi tagok 50 % + 1 fő jelenlétét írta elő. Az SZMSZ a kuratórium teljes létszáma 2/3ának jelenlétét szabta meg azzal a megkötéssel, hogy legalább 6 fő (50 %) kuratóriumi tagnak személyesen kell jelen lenni, ez 1 fővel kevesebb az alapító okiratnak a kuratóriumi tagok számára vonatkozó előírásánál. A kuratórium határozatait az SZMSZ-ben előírtak szerint hozta, feltüntetve a szavazás eredményét, a nemmel szavazó személy(ek) nevét - külön kérés alapján - rögzítették. A kuratóriumi ülések hangfelvételeiről jegyzőkönyv készült, amely tartalmazta a kuratóriumi határozatokat is (1994. évtől sorszámozottan). Külön nyilvántartás a kuratóriumi határozatokról nem készült. A jegyzőkönyvekhez csatolták az egyes napirendekhez készített írásos beszámolókat és előterjesztéseket. A jegyzőkönyvet az elnök (esetenként helyettese) és a jegyzőkönyvvezető (döntően a kuratórium titkára) együttesen írták alá. 2.4. Az alapítvány működésének személyi feltételei Az alapítvány kezelő szerve a 12 tagból álló kuratórium (elnök, elnökhelyettes, kuratóriumi tagok), egyenlő arányban a Kormány és az alapítványt tevő munkavállalói érdekképviseleti szervek felkérésében. A 3073/1992. sz. Kormányhatározat az alábbiak szerint döntött a kormányzati képviseletről az alapítvány kuratóriumában: ˇ a kuratórium elnöke a mindenkori népjóléti miniszter; ˇ a kormányzati oldal képviseletében a Népjóléti Minisztérium, a Földművelésügyi Minisztérium, a Pénzügyminisztérium és a Miniszterelnöki Hivatal négy további kuratóriumi tagot delegál; ˇ egyetértett az ÉT munkaadói oldal egy fős részvételével. A 2135/1997. (V. 28.) Korm. határozatban a Kormány egyetértett azzal, hogy az MNÜA kuratóriumába az IKIM egy főt delegáljon. Az IKIM által delegált kuratóriumi tag azonban mindaddig csak tanácskozási joggal vehet részt a kuratórium
munkájában, amíg a munkavállalói érdekképviseleti oldal nem delegál egy főt, hogy a kuratórium összetétele megfeleljen az alapító okirat vonatkozó előírásának (a kormányzati- és munkavállalói érdekképviseleti oldal 50-50 %-os arányának). A kuratórium - kuratóriumi üléseken, ÉT munkavállalói oldal titkárához intézett levélben sürgette a kuratórium létszámának növelését, mindeddig eredmény nélkül. A kuratórium jelenlegi személyi összetételét az 2. sz melléklet tartalmazza (az ellenőrzött időszakban bekövetkezett személyi változások levezetésével). A kuratóriumnak 1998. július és 1999. február 25. között nem volt elnöke. A Kormány csak a helyszíni ellenőrzés befejezését követően döntött a kuratóriumi elnöki tisztség betöltéséről. A kuratóriumi elnök személyében történő változás az alapító okirat módosítását igényli, ennek tudomásulvételéről szóló bírósági végzés meghozataláig a kuratórium elnök nélkül, elnökhelyettes irányításával, csökkent létszámmal volt kénytelen működni. Az alapító okirat rendelkezett arról, hogy a kuratórium tagjai feladatukat díjazás nélkül látják el, továbbá a kuratórium tagja az alapítvány üdülővagyonát kezelő szervezettel nem állhat munkaviszonyban és egyéb tartós jogviszonyban. A helyszíni ellenőrzés megállapította, hogy az alapító okirattal ellentétesen az alapítvány működése során rendkívüli munkák végzéséért, kuratóriumi döntés alapján három esetben történt díjazás: ˇ 1992. szeptemberben a kuratóriumi biztosi feladatokat ellátó kuratóriumi tag részére bruttó 140.000 Ft (az átalakulással kapcsolatos feladatokért); ˇ 1994-ben kuratóriumi határozat szerint a titkári feladatokat ellátó kuratóriumi tag részére bruttó 100.000 Ft (a MNÜA kézikönyv készítéséért); ˇ 1998-ban kuratóriumi határozat szerint 6 fő kuratóriumi tag részére bruttó 740.000 Ft (a hátrányos helyzetű munkavállalók üdültetésével kapcsolatos pályáztatási rendszer kidolgozásáért, a pályázatok elbírálásáért). Az alapítvány operatív ügyintéző szerve a titkárság.
A kuratórium titkárát a kuratórium 2/3-os szótöbbséggel hozott határozata alapján az elnök bízta meg, aki az ügyek meghatározott csoportjában az elnök által átruházott jogkörben képviselte az alapítványt. Feladatai ellátásáért tiszteletdíjat kapott, a kuratórium által meghatározott mértékben. A titkárság alkalmazottai feletti munkáltatói jogkört a kuratórium titkára gyakorolta. A helyszíni ellenőrzés idején megbízási szerződés alapján 1 fő könyvelő-pénzügyest foglalkoztattak, korábban 1 fő könyvelő és 2 fő adminisztrátor végezte e feladatokat. 1997. évtől az alapítvány jogi szakértőt is alkalmazott. A megbízottakkal kötött megbízási szerződések összhangban álltak az SZMSZ-el, konkrétan, világosan meghatározták a titkárság alkalmazottainak feladat- és jogkörét. A titkárság a kuratórium által meghatározott költségvetésből gazdálkodott, munkájáról beszámolt a kuratóriumnak. 2.5. Az alapítvány gazdálkodásának, könyvvezetésének szabályossága Az Szt. 1997. évi módosítása előírta az alapítványok részére a számviteli politika (Szt. 14. § (3)-(6)), illetve ennek keretében egyes szabályzatok elkészítését, 1997. április 30-i határidővel. Az alapítvány nem készítette el számviteli politikáját, pénzkezelési-, és értékelési szabályzatát. Leltározási szabályzata 1996. évtől hatályos, a kuratórium jóváhagyta, a szabályozás teljes körű. A leltározás hiányát a jelentés-tervezet bevezetőjében idézett ÁSZ beszámoltatás kifogásolta, a kuratórium a feltárt hiányosságot tehát rendezte. Az ellenőrzött időszakban az alapítvány éves beszámolójának készítését és könyvvezetési kötelezettségét a 157/1992. (XII. 4.), illetve 8/1996. (I. 24.) Korm. rendelet, gazdálkodási rendjét a 115/1992. (VII. 23.) Korm. rendelet szabályozta. A vonatkozó jogszabályokkal összhangban az alapítvány egyszeres könyvvitelt vezetett és egyszerűsített mérleget készített. Tekintettel arra, hogy az alapítvány vállalkozási tevékenységet nem folytatott, eredmény-levezetést nem kellett készítenie. Az egyszerűsített mérleg elkészítéséhez szükséges, a mérlegtételek valódiságát és helyességét alátámasztó
analitikus (kiegészítő) nyilvántartásokat az alapítvány sajátosságainak megfelelően vezették: ˇ Ingatlanok: az alapítvány tulajdonában lévő ingatlanokat üzemeltető kft.-k voltak kötelesek az ingatlanok analitikus nyilvántartását vezetni és a Leltározási Szabályzat előírása szerint leltározni. Az ingatlanleltárt az illetékes Földhivatal eredeti tulajdoni lapjával igazolni kellett. Az üzemeltető kft. az alapítványi iroda részére (következő év február 15-ig) az ingatlanok állományáról és jogcím szerinti állományváltozásáról összesítő kimutatást készített. ˇ Befektetett pénzügyi eszközök: az ÜSZF-től átvett részesedést az alapítványi iroda tartotta nyilván, a vagyonkezelő szervezet részvényeinek nyilvántartását és őrzését a Hunguest Rt. biztosította. ˇ Egyéb követelések és kötelezettségek: az ÜSZF idejéből származó követelések, kötelezettségek analitikus nyilvántartásait az alapítványi iroda vezette az éves beszámoló elkészítéséhez szükséges módon és formában. A Hunguest Rt. által működtetett alapítványi iroda (2 fő volt ÜSZF alkalmazott) tételes nyilvántartást vezetett a követelésekről (döntő részük a régi beutaló-jegyes tartozásokból és az ÜSZF gazdálkodó szerveinél szolgáltatásokból keletkezett), szorgalmazta a követelések behajtását, szükség esetén indítványozta a leírását (felszámolás, végelszámolás, elévült követelés), és összeállította az egyéb követelésekkötelezettségek év végi leltárát. A naplófőkönyv és az azt kiegészítő analitikus nyilvántartások (leltárral alátámasztott) adataiból készítették az éves egyszerűsített mérlegeket. Az egyszerűsített mérlegek egyes vagyonelemekben nem feleltek meg a számviteli törvényben előírt számviteli elveknek: ˇ A befektetett pénzügyi eszközöknél nem érvényesítették a valódiság és teljesség elvét. Az egyszerűsített mérlegekben a részesedések összegét 1992-ben 5 M Ft-tal, 1993-1995.
években 50 M Ft-tal, 1997-ben 60 M Ft-tal kevesebb összegekben mutatták ki. ˇ A követelések kimutatott összege ellentétes volt a teljesség és következetesség elvével, nem biztosította a tartalmi állandóságot és összehasonlíthatóságot. 1992. évben - helyesen - tartalmazta a költségvetési támogatás Hunguest Rt.-nél lévő év végi maradványösszegét, ugyanakkor 1994-ben 76 M Ft, 1995-ben 122 M Ft, 1997-ben 5 M Ft maradványösszeget nem tartalmazott. ˇ A rövid lejáratú kötelezettségeknél a teljesség elve nem érvényesült, mivel 1996. évben a költségvetési támogatás többletfelhasználása miatt a Hunguest Rt.-vel szemben fennálló 68 M Ft kötelezettséget nem tartalmazta. A feltárt hiányosságok a mérleg-főösszeg mintegy 1 %-ára terjedtek ki. Az alapítvány egyszerűsített mérlegeit a 3. sz. melléklet tartalmazza. 2.6. Az alapítvány közhasznúsági nyilvántartásba vételével kapcsolatos intézkedések Az alapítvány alapítói a közhasznú szervezetekről szóló 1997. évi CLVI. törvény 27. § (3) előírását megszegve elmulasztották 1998. június 1-ig kérni a közhasznúsági nyilvántartásba vételt. A törvény e rendelkezése - többek között - azokra az alapítványokra vonatkozott, amelyeket az államháztartás alrendszereiből származó vagyon felhasználásával alapítottak, vagy alapító okiratuk szerint rendszeres költségvetési támogatásban részesülnek. E feltételek a MNÜA-nál fennálltak, tehát az alapítók kötelesek lettek volna az alapító okiratot a törvény előírásainak megfelelően módosítani, illetve a közhasznúsági nyilvántartásba vételt kezdeményezni. A kuratórium elnökhelyettesének tájékoztatása alapján az alapító okirat módosítás tervezete 1998. május hónapban elkészült, és az alapítók részére átadták. A Kormány, mint társalapító 1083/1998. (VI. 3.) Korm. határozatával elfogadta a közhasznúsági nyilvántartásba vétel érdekében az alapító okirat módosításának tervezetét, felhatalmazta a népjóléti minisztert, hogy a MNÜA módosításokkal egységes szerkezetbe foglalt és valamennyi
alapító által aláírt alapító okiratát a Kormány képviseletében aláírja, és kezdeményezze a bírósági nyilvántartásban a módosítások átvezetését. A kuratórium elnökhelyettese 1998. október 26-án kelt levele szerint a Munkástanácsok Országos Szövetsége és a Független Szakszervezetek Demokratikus Ligája bárminemű indok, vagy ok nélkül megtagadta az alapító okirat módosításának aláírását (4. sz. melléklet), így a helyszíni ellenőrzés befejezéséig az alapító okirat módosítása, illetve a közhasznúsági nyilvántartásba való bejegyzési kérelem nem jutott el a Fővárosi Bíróságra. Sem az alapítók, sem a kuratórium nem kezdeményezte időben az alapítók összehívását az alapító okirat egyhangú módosításának megoldása, a kedvezményezetteket sújtó hátrányok elhárítása érdekében. Az alapító okirat módosítását, illetve a közhasznúsági nyilvántartásba való bejegyzési kérelmet az alapítók csak 1999. január 4-én juttatták el a Fővárosi Bíróságra, a módosított alapító okiratot a Fővárosi Bíróság 14.Pk.69.316/26. számú, 1999. január 11-én kelt végzésével, 30 napos határidő megjelölésével, hiánypótlásra visszaadta. A hiánypótlást követően a Fővárosi Bíróság a 14.Pk.69.316/27-I. sz. végzésével a MNÜA-t 1999. február 25. napjától közhasznú szervezetté átsorolta. A bejelentkezési kötelezettség elmulasztása esetére a közhasznú szervezetekről szóló 1997. évi CLVI. törvény 27. § (3) szankciókat is megjelölt, eszerint a központi költségvetési támogatás folyósítását fel kell függeszteni, és a szervezet megszüntetése is kérhető. Az Országgyűlés az 1999. évi költségvetési törvényben e szankciókat részben érvényesítette, a közhasznúsági nyilvántartásba vételig felfüggesztette a központi költségvetési támogatás folyósítását. A bejelentkezés elmulasztása azonban az alapítvány kedvezményezettjeit sújtotta, mivel 1999. február 25-ig nem kaphattak a központi költségvetési forrásból származó üdülési támogatást.
A mulasztás további következménye, hogy nem alakulhatott meg időben és nem kezdhette meg tevékenységét a kuratórium ellenőrzésére hivatott ellenőrző szerv. 2.7. Az összeférhetetlenségre vonatkozó szabályok betartása A kuratórium elnökének tisztségét az 1998. júliusi kormányváltásig a népjóléti miniszter töltötte be. A kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról és felelősségéről szóló 1997. évi LXXIX. törvény 3. § (1) szerint az állami vezető az Alkotmány vagy törvény eltérő rendelkezése hiányában további munkavégzésre irányuló jogviszonyt, ideértve alapítvány kezelőszervezetének tagságát is, nem létesíthet. A törvény hatályba lépését követően - a helyszíni ellenőrzés befejezéséig - az alapítók az alapító okiratot e vonatkozásban nem módosították, így az alapító okirat azon rendelkezése, hogy a kuratórium elnöke a mindenkori népjóléti miniszter, törvénysértővé vált. Az összeférhetetlenség az alapító okirat módosításával rendeződött. A Fővárosi Bírósághoz benyújtott alapító-okirat módosítás már nem tartalmazza, hogy a kuratórium elnöke a mindenkori népjóléti miniszter. A kuratórium tagjaival kapcsolatban az alapító okirat mint összeférhetetlenségi szabályt rögzítette, hogy a kuratórium tagjai a vagyont kezelő szervezettel nem állhatnak munkaviszonyban és egyéb tartós jogviszonyban. Az ellenőrzés megállapította, hogy több kuratóriumi tag és maga a kuratórium is megszegte az alapító okirat ezen előírását, mivel a kurátorok egy része kuratóriumi határozat alapján a vagyonkezelő szervezeteknél rendszeres díjazás mellett egyéb jogviszonyt létesített. Az ellenőrzött időszakban hét kurátor volt igazgatósági, vagy felügyelő bizottsági tag az alapítvány gazdasági társaságainál, (kettő - az MSZOSZ és az NM delegáltja - két tisztséget is betöltött). A tiszteletdíj mértéke a Hunguest Rt. igazgatósági tagságáért 70.000 Ft/hó, FB tagságáért 60.000 Ft/hó, a Nemzeti Üdülési Szolgálat Kft. FB tagságáért 60.000 Ft/hó volt. (2. sz. melléklet)
Az igazgatósági, illetve felügyelő bizottsági tagsági (elnöki) beosztás egyéb tartós jogviszonynak minősül. A Szakszervezetek Együttműködési Fóruma által delegált kurátor volt 1992. október 1. és 1993. június 13. között a Hunguest Rt. vezérigazgatója. Kurátor látta el díjazás ellenében a kuratóriumi titkári teendőket, ez ugyancsak ellentétes az alapító okirat fent megjelölt rendelkezésével. 2.8. Tájékoztatási kötelezettség teljesítése Az alapító okirat szerint a kuratórium a tevékenységéről szükség szerint, de évente legalább egy alkalommal köteles tájékoztatni az alapítókat, és a kuratórium elnökének évente legalább egyszer tájékoztatnia kell a közvéleményt a sajtó útján a MNÜA tevékenységéről. A kuratórium, illetve a kuratórium elnöke az alapítvány tevékenységéről szóló tájékoztatási kötelezettségének nem az alapító okiratban, illetve az SZMSZ-ben előírt módon és gyakorisággal tett eleget. 1993-1996. években sem az alapítók, sem a nyilvánosság nem kapott átfogó tájékoztatást az alapítvány tevékenységéről. A kuratóriumi jegyzőkönyvek szerint 1994-96. között a kuratórium tagjai több kuratóriumi ülésen sürgették az alapító okiratban előírt tájékoztatási kötelezettség teljesítésének szükségességét. A kuratórium 1996. szeptember 25-i ülésén megtárgyalta a Kormány részére készített előterjesztés-tervezetet a MNÜA tevékenységéről. Az előterjesztést a kuratórium elnöke 1997. április 25-én az alapítók másik csoportjával, a munkavállalói érdekképviseleti szervezetekkel is megvitatta. Az alapítvány tevékenységéről készített tájékoztató - a népjóléti miniszter előterjesztésében - 1997. májusban került a Kormány elé. A tájékoztató - többek között - tartalmazta, hogy az elmúlt négy év tapasztalata alapján túlságosan optimista volt az az alapításkori feltételezés, hogy az alapítványnak juttatott vagyon középtávon
önfinanszírozóvá válik, s hozama kiváltja a költségvetési hozzájárulást. A tájékoztató összegezésként azt állapította meg, hogy “a MNÜA a megalakulás óta eltelt időszakban teljesítette létrehozásának alapvető célkitűzését, azaz az állampolgárok szociális célú kedvezményes üdültetésének, szanatóriumi ellátásának feltételeit kialakította, a rendszert folyamatosan működtette, az üdüléseket lebonyolította. Az állami támogatás felhasználása célirányosan, szabályosan, ellenőrzött körülmények között történt. A nyújtott üdülési szolgáltatások köre bővült, a szolgáltatási színvonal jelentősen emelkedett. Az üdülési célokat szolgáló vagyon egybemaradt. Mind a MNÜA, mind a vagyonkezelő rt. vagyona nőtt. A vagyonkezelő rt. a szállodaipari piac jelentős és elismert szereplőjévé vált, gazdálkodása eredményes és javuló tendenciájú. Megkezdődött a felújításokhoz, beruházásokhoz nélkülözhetetlen külső tőkebevonás is, mely a cégcsoport értékének további növelését eredményezi. A MNÜA kuratóriuma rendszeres ülésein, szociális bizottságának működtetésével, a kuratórium tagjainak a vagyonkezelő szervezet irányító és ellenőrző testületeiben való személyes részvételével hatékonyan, folyamatosan látta el tevékenységét. A vagyonkezelő társaság tevékenységét a kuratórium a könyvvizsgáló, a felügyelő bizottság, illetve külső szakértők útján rendszeresen ellenőrzi.”
3. Az alapítványi vagyon 3.1. Az induló vagyon átadás-átvétele, az alapítvány ingatlanvagyonának alakulása Az alapítvány nem készített nyitómérleget (erre vonatkozóan tételes jogszabályi előírás nincs). Az alapítvány eszközeinek és forrásainak értékét, összetételét első alkalommal az 1992. december 31-i mérleg tartalmazta. Az alapító okirat az alapítvány induló vagyonának (alapítói vagyon) értékét nem határozta meg. Induláskor az alapítvány nem végzett vagyonértékelést, az eszközök az ÜSZF zárómérlege szerinti nyilvántartási értéken kerültek be a
MNÜA könyveibe. Az induló tőke összege a mérlegben nem az alapítói vagyon értékét mutatta. Az átadásra kerülő vagyon tényleges tulajdoni viszonyait nem tisztázták előzetesen, így fordulhatott elő, hogy az eredetileg átvételre kijelölt ingatlanok közül 7 db ingatlan tulajdonba vételére nem kerülhetett sor (más volt a tényleges tulajdonos). Az alapítványok gazdálkodási rendjéről szóló 115/1992. (VII. 23.) Korm. rendelet 8. § (1) szerint az alapítvány az alapító által az alapítvány céljára rendelt eszközöket a közösen elfogadott értéken induló tőkeként köteles kimutatni. A közösen elfogadott érték összegéről az alapítók és a kuratórium nem állapodott meg, illetve sem az alapítók, sem az alapítvány nem végeztette el az induló vagyon értékelését. A MNÜA és az ÜSZF között a vagyonátadás-átvétel 1992. szeptember 30-i fordulónappal történt meg. A Hunguest Rt. vezérigazgatójának 1998. október 26-án kelt levele szerint az ÜSZF valamennyi önállóan gazdálkodó költségvetési intézménye 1992. szeptember 30-i fordulónappal teljes körű, általános vagyonmegállapító leltárt tartott és a 179/1991. (XII. 30.) Korm. rendelet előírásai szerint, de az éves beszámolónak megfelelő adattartalommal - a részben önálló költségvetési szervek adatait is összesítve - költségvetési beszámolót készített. A megszűnésre tekintettel az ÜSZF a főkönyvi kivonatokat is megkérte az intézményektől, továbbá az intézmények vezetői nyilatkozatban adtak igazolást arról, hogy a főkönyvi kivonat az előírt analitikákkal és a záró leltárakkal egyező és alátámasztott. Az ÜSZF 1992. szeptember 30-i összesített beszámolója 5.135 M Ft mérleg-főösszeget tartalmazott, ebből az ingatlanok értéke 4.019 M Ft volt. 1992. október 1-jével a MNÜA létrehozta vagyonkezelőjét, a NÜV Kft.-t. A kuratórium elnökének, illetve a NÜV Kft. ügyvezetőjének aláírásával a NÜV Kft átvette az ingatlanvagyonon, a szállító és vevőállományon kívül az ÜSZF 1992. szeptember 30-án meglévő eszközeit, az üdülési feladatok teljesítése
érdekében, törzstőkén felüli tőketartalékként 530 M Ft értékben. 1992. szeptember 30-án az alapítvány tulajdonában 365 db ingatlan volt, 5.573 M Ft bruttó, 4.019 M Ft nettó értékben. 1997. december 31-én az alapítvány közvetlenül már csak 75 db ingatlan tulajdonjogával rendelkezett, melyeknek bruttó értéke 3.837 M Ft, nettó értéke 2.716 M Ft volt. A Hunguest Rt.-nek tőketartalékként került átadásra 104 db ingatlan (101 M Ft nettó értékben), apportként 171 ingatlan (645 M Ft nettó értékben, apport érték 3.000 M Ft), a Hotel Rózsadomb Rt.-nek apportként 1 db ingatlan (nettó érték 57 M Ft, apport érték 800 M Ft), értékesítettek 13 db ingatlant (nettó érték 113 M Ft), az egyéb változás az ingatlan állományt 1 dbbal csökkentette (nettó érték 56 M Ft), az 19921997. évi értékcsökkenés összege 331 M Ft volt. Az ellenőrzés összehasonlította az ÜSZF 1992. szeptember 30-i és a MNÜA 1997. december 31-i mérlegét és megállapította, hogy az alapítványi vagyon belső szerkezete jelentősen megváltozott. ÜSZF mérleg (1992.09.30.) MNÜA mérleg (1997.12.31.) Megnevezés M Ft % M Ft % Ingatlanok 4.019 78,3 2.716 40,8 Egyéb tárgyi eszközök 177 3,4 - Befektetett pénzügyi eszközök 24 0,5 3.850 57.9 Egyéb eszközök 915 17,8 83 1,3 Eszközök összesen 5.135 100,0 6.649 100,0 Az ingatlanok részaránya csökkent, a befektetett pénzügyi eszközöké pedig az összes eszközökön belül közel 58 %-ra emelkedett. A vagyon összetételének változását a Hunguest Rt.-nél ingatlan apportálás során végrehajtott alaptőke-emelés eredményezte azáltal, hogy az apportált ingatlanok felértékelésével az apport-érték jelentősen meghaladta a nyilvántartási értéket. Az alapítványi vagyonváltozás részletes okainak feltárását az Állami Számvevőszék ellenőrzését korlátozó kuratóriumi döntés nem tette lehetővé. 1998. december 31-re - előzetes adatok szerint - az alapítvány ingatlanainak nettó értéke 43 M Ft-ra csökkent, 1 db
tisztázatlan tulajdonviszonyú ingatlan maradt csak a nyilvántartásban. 17 M Ft nettó értékben adtak át ingatlant a Nemzeti Gyermek és Ifjúsági Közalapítványnak, 137 M Ft nettó értékű ingatlant értékesítettek, 2.494 M Ft nettó értékű ingatlant apportáltak a Hunguest Hotels Rt.-be, az értékcsökkenés összeg 25 M Ft volt. A MNÜA gazdasági társaságainak tulajdonosi struktúráját és összetételét a 5. sz. melléklet, a Hunguest Rt. éves-, illetve konszolidált beszámolóinak adatait a 6-7-8-9. sz. mellékletek tartalmazzák. A kedvezményes üdültetést végző szállodaipari kft.-k kiemelt eszköz- és eredmény adatait a 10. sz. melléklet tartalmazza. 3.2. A vagyont terhelő kooperációs kötelezettségek alakulása Az ÜSZF által kezelt ingatlanok egy része kooperációs beruházás keretében létesült, illetve néhány ingatlan felújítására kooperációs szerződés megkötésével került sor. Az ÜSZF és a beruházást/felújítást biztosító szervezetek a kooperációs szerződésekben megállapodtak arról, hogy a pénzeszközt átadó szervezet fedezetet nyújt a beruházás/felújítás megvalósítására, ennek fejében az általa finanszírozott beruházással létrejött, illetve felújított üdülőben természetbeni szolgáltatásként - férőhely-töltési jogot szerezve, meghatározott számú férőhelyet a mindenkori kedvezménnyel csökkentett térítési díj befizetésével tölthet be. Az ÜSZF és a pénzeszközt átadó szervezetek közötti megállapodások egy-egy konkrét üdülő létesítésére vonatkoztak, tartalmazták egy alapférőhely létesítési költségét és a vállalt (megvásárolt) férőhelyek összköltségét. Az ÜSZF a megállapodások szerint a szerződésben szereplő férőhelyek 50 %-ára biztosította a kooperációs jogot az üzembe helyezéstől számított meghatározott időtartamban (pl. 15-20 éven át, illetve lejárat nélkül). A szúrópróbaszerűen megvizsgált szerződések nem tartalmaztak az ÜSZF terhére vonatkozó visszafizetési kötelezettséget.
A kooperációs szerződések alapján az ÜSZF a férőhelykontingenst rendelkezésre tartotta. A mindenkori férőhely kötelezettséget évente csökkentette: ˇ a kooperációs szerződések (megállapodások) alapján az egyes üdülőkben nyújtott kedvezményes üdültetési szolgáltatás (leüdült férőhelyek), ˇ a kooperációs jogok évenkénti megváltásával kieső férőhely (a megváltás pénzkifizetésen kívül beutaló jegy tartozás, illetve ingatlan beszámításával történt), ˇ a határozott idejű szerződések lejártával kiesett férőhelyek. A szerződésekből fakadó jogok és kötelezettségek az ÜSZF általános jogutódjára, a MNÜA-ra szálltak, az 1992. évi LI. törvény 2. §-a értelmében. Az alapítók az alapító okiratban nem vállaltak kötelezettséget a kooperációs terhek megváltására, és erre a kuratóriumot sem kötelezték. A MNÜA alapító okiratának 7. pontja rögzítette, hogy “az üdülővagyonba - korábban - kooperációs szerződések alapján történt beruházásokkal megteremtett üdülési férőhelyek feletti rendelkezési jogok érvényesülését a jogosultak részére a kuratórium garantálja”. Az alapító okirat 3. sz. melléklete a MNÜA tulajdonába került kooperációs kötelezettségek között 40 jogosult szervezetet nevesít. Az őket megillető férőhelyek száma (férőhely kötelezettség) 3.454,5. A férőhely kötelezettség kimutatott Ft értéke 1746,5 M Ft volt (11. sz. melléklet). A kooperációs kötelezettségek összegét az alapítvány mérlegei nem tartalmazták. A kuratórium, illetve a Hunguest Rt. gyakorlatilag megalapításától kezdve szorgalmazta a kooperációs kötelezettség megváltását. A népjóléti miniszter 1997. májusában arról tájékoztatta a Kormányt, hogy a “férőhelytöltési jog gyakorlása az új támogatási rendszerben igen nehézkesen történt, és az esetleg kieső vendégek
pótlását a kooperátorok nem vállalták, ugyanakkor az esetleges késedelmes lemondások miatt, a rendelkezésre álló rövid időn belül ténylegesen nem lehetett kereskedelmi vendégekkel pótolni. Emellett a kooperátorok érdekeltsége jelentősen csökkent e sajátságos joguk gyakorlásában, mivel a támogatás aránya folyamatosan csökkent, s előtérbe helyezték annak pénzbeli megváltását. Az alapítvány a vagyonkezelőn keresztül folyamatosan gondoskodott a kooperátorok töltési jogainak érvényesítéséről. Ugyanakkor a gazdasági ésszerűség érdekében hosszútávon megfelelőbbnek tartotta a töltési jogok kiváltását (megváltását).” 1997. december 31-ig a kooperációs terhek egyösszegű, pénzbeli megváltására központi költségvetési támogatást nem használtak fel, így az ez időpontig történt lebonyolítást helyszíni ellenőrzés keretében a számvevők nem tekinthették át. A megváltási tevékenység adatait a Hunguest Rt. vezérigazgatójának nyilatkozata (12. sz. melléklet) tartalmazza. A 12. sz. melléklet 3. pontjában szereplő 422.493 E Ft megváltott férőhely nettó összege a könyvelést végző Hunguest INFO-TECH. Kft. szerint 418.548 E Ft. A megváltás e szakaszáról a népjóléti miniszter 1997. májusában a következők szerint tájékoztatta a Kormányt: “A kuratórium döntése alapján a Hunguest Rt. felmérte és pontosította a kooperátorokkal szembeni kötelezettségeket. A munkát igen hátráltatta, hogy a kooperációs partnerek száma a százat meghaladta, sok esetben pontatlan, 15-20 évvel ezelőtt más gazdasági és politikai viszonyok között íródott szerződések képezték a tárgyalások alapját és természetesen a töltési jog értékének meghatározása az érdekellentétek következtében sok esetben igen eltérő volt. A felmérésekkel egyidejűleg a Hunguest Rt. - részben a tulajdonába került ingatlanok eladásából, részben külső forrásból önerőből hozzákezdett a töltési jogok megvásárlásához, ezen belül előtérbe helyezve a kisebb követelések kielégítését. A kooperátorok
egy részénél 1995. évben sikerült elérni, hogy a megváltás ne pénzben történjen, hanem az rt. tulajdonában álló ingatlan(ok) átadásával, értékének beszámításával, és az esetleges különbözet pénzügyi rendezésével. A megváltás üteme 1996. évben felgyorsult, ...részben a szakszervezetek erőteljesebb követelésére, részben a csereingatlanok beszámítási lehetőségére tekintettel.” A kooperációban érintett szervezetek és a Hunguest Rt. - a már nyújtott üdülési szolgáltatás betudása után - újabb megállapodásban aktualizálták a kooperációs kötelezettség megváltási összegét (ezekben az időközben megemelkedett építési költségeket is figyelembe vették). A szerződések alapján a kooperációs partnerek ÁFA-t is tartalmazó számlát bocsátottak ki, a megváltás pénzügyi rendezése ez alapján történt. A férőhelyek megváltását hátráltatta és nehezítette, hogy a szakszervezetek egy része tagszakszervezetté alakult át és a megállapodást a jogutód tagszakszervezetekkel kötötték meg (pl. a HVDSZ 26 tagszakszervezetté alakult át). A Hunguest Rt. a kooperációs jogok megváltására 1993-97. között nettó 418,5 M Ft-ot fordított. A megváltások összege alku tárgyát képezte. A kooperációs férőhely-kötelezettség alakulását a 12. sz. melléklet 5. pontja tartalmazza. 1998. január 1-től a kooperációs terhek megváltását a MNÜA a Hunguest Rt. által előkészített, letárgyalt (kooperációs partnerekkel egyeztetett) megállapodásokat elfogadva végezte. 1998. január 15-én a Hunguest Rt. listája 449,4 M Ft fennálló kötelezettséget mutatott ki, 1995. évi árszinten számolva. A megállapodások főösszesítőjében már 755,6 M Ft - azaz 326,2 M Ft-tal, 68,1 %-kal nagyobb - kötelezettséggel számoltak.
Az eltérésre a Hunguest Rt. vezérigazgatója 1998. október 12én kelt nyilatkozatában (12. sz. melléklet 6. pont) a következő magyarázatot adta: “Az ez évben megkötött szerződéseknél a kooperációs partnerek a 4. pont szerint számított összeg alapulvételével folytattak tárgyalásokat. Mivel álláspontjuk szerint az alapítvány már 1995. elején kötelezettséget vállalt a kooperációs jogok megváltására, de forrás hiányában erre nem került sor, ezért az 1995. január 1-jén számított összegből kiindulva, évi átlag 20 %-os kamattal számítva tartották méltányosnak az általunk számított összeget, ami így mintegy 60 %-kal nagyobb az általunk számítottnál.” Az ellenőrzést végző számvevők felkérték az rt. vezérigazgatóját, hogy mutassa be azt a dokumentumot, amely szerint az alapítvány 1995. évben kötelezettséget vállalt a kooperációs férőhelyek megváltására. Az rt. vezérigazgatója e kötelezettségvállalást nem tudta dokumentálni. Kötelezettségvállalásként a kuratórium 1994. november 10-én született 33/1994. sz. határozatára hivatkozott: A határozat a kooperációra vonatkozóan tartalmazta, hogy “...a kuratórium tudomásul veszi, hogy a Hunguest Rt. 1,5 milliárd Ft hitelt vesz fel, ... a kuratórium kötelezi a Hunguest Rt.-t, hogy a pénzösszeg egy részéből kezdje meg a kooperációs kötelezettségek megváltását, továbbá a kooperációs kötelezettségek megváltása érdekében folytassa a tárgyalásokat, illetve azon kooperációs partnerek tekintetében, ahol a tárgyalások nem indultak meg, azokat kezdje meg.” Álláspontunk szerint ez a határozat az rt. számára jelölt meg feladatot, és nem tekinthető a kooperációs partnerek számára a megváltásra vonatkozó kötelező jognyilatkozatnak. E szövegrészből - értelmezésünk szerint - az sem következik, hogy az 1995. január 1-jén számított összegből kiindulva, évi átlag 20 %-os kamattal megnövelten kellett a kötelezettségeket megváltani.
Az ellenőrzés nem tartja megalapozottnak, hogy 1998-ban a kooperációs férőhelyek megváltásakor az 1995. elején számított összeg évi átlag 20 % kamattal megnövelten került megállapításra, a következők szerint: A kooperációs kötelezettségek természetbeni szolgáltatást jelentettek, amelyekért a jogosultak kedvezményes árat fizettek. Nem tekinthetők tehát hitelnek, melyeket a hitelező kamatokkal növelten kap vissza. A kooperációs partnerekkel szemben fennálló kötelezettség számított értékét az üdülőhelyek 1995. évi újraelőállítási költsége figyelembevételével dolgozták ki, részletes adattartalmát a helyszíni ellenőrzés nem elemezhette. Az 1995. évi árakon számított kooperációs kötelezettség sem volt azonban hitel, különösen nem olyan hitel, amelynek 1995. év lett volna a lejárata. A kötelezettségek 1995. évi árakon, 1995. évben történő rendezésére a kuratórium nem is vállalt kötelezettséget. Indokolatlan volt tehát 1995-től a tényleges pénzügyi teljesítésig évi 20 % kamattal növelni a kötelezettség összegét. Indokolatlan továbbá az inflációs hatással magyarázni a kötelezettségek növelését. Az ingatlanpiacon az ellenőrzött időszakban szélsőségesen ingadozó ingatlan árak alakultak ki, egyes ingatlanok ára a korábbi forgalmi érték többszörösére növekedett, más ingatlanok ára pedig töredékére esett vissza, az árak általában nem az inflációval mozogtak együtt. Az üdülési szolgáltatások támogatottságának mértéke sem követte az infláció alakulását. A kooperációs kontingensek igénybevétele az ellenőrzött szervezetek nyilvántartásai szerint - alacsony volt, így a készpénzben történő megváltás elsősorban a kooperációs partnerek érdekét szolgálta. A Hunguest Rt. vezérigazgatójának 1998. november 18-i levele szerint “a megváltás összege nem csak 1997-ig, hanem 1998-ban is alku tárgya volt. A különbség csak annyi, hogy 1992-1997. között egyedi alkudozások folytak, míg az 1998. évi megváltás előkészítő tárgyalásain a nagy kontingenssel rendelkező partnerek egységesen léptek fel az alku során.” A Hunguest Rt. által - az 1998. évre fennmaradó kooperációs kötelezettségekről - készített kimutatást a kuratórium megtárgyalta és határozatban rögzítette az érvényesítendő követelményeket.
A kuratórium a kooperációs kötelezettségek magváltására 5 fős bizottságot hozott létre, ebből 2 fő kuratóriumi tag volt, 2 fő a Hunguest Rt.-t képviselte és részt vett benne az alapítvány jogtanácsosa is. A bizottságnak - meghatározott korlátokon belül - az MNÜA kuratóriuma felhatalmazást adott a kooperációs megváltások rendezésére. A kooperációs partnerekkel való érdemi tárgyalások lefolytatására - a kuratóriumi határozat keretein belül - a bizottság a Hunguest Rt. két vezetőjét (mint bizottsági tagokat) hatalmazta fel. A megállapodások aláírására a bizottság elnöke kapott felhatalmazást, a Hunguest Rt. és az alapítványi iroda szignója ellenében. A bizottság által elfogadott megállapodás-minta alapján a Hunguest Rt. elkészítette kooperációs partnerenként a megállapodásokat. A kooperációs szervezetek összehívása után (1998. február 18án) megtörtént 33 megállapodás aláírása, a fennmaradó 38 megállapodást postai úton továbbították (február 27-én), melyek közül a helyszíni ellenőrzés befejezéséig 9 megállapodás nem érkezett vissza. A megváltás forrásaként a kuratórium 450 M Ft készpénzt és 320 M Ft névértékű Hunguest részvényt jelölt meg, a megállapodások megkötésére 1998. február 28-i határidőt állapított meg, az összeg kifizetését legkésőbb március 31-ig tervezte. A határozat azt is rögzítette, hogy amennyiben nem sikerül február 28-ig valamennyi partnerrel megállapodást kötni, úgy a fenti keretek csak arányosan meríthetők ki. Ennek megállapításához az rt. által a kooperációs kötelezettségekről készített kimutatást kellett felhasználni. A határozat nem rögzítette, hogy a megjelölt 450 M Ft pénzeszköz forrása központi költségvetési támogatás. 1998. február 9-én a kuratórium úgy döntött, hogy minden kötelezettséget készpénzzel váltanak meg, ezért a megváltás fedezetéül számításba vett részvénycsomagot (visszavásárlási jog kikötése mellett) készpénzért eladják.
A ténylegesen fennálló férőhely kötelezettség - a Hunguest Rt. 1998. január 15-i kimutatása alapján - 1385 db volt, ehhez 71 kooperátor részére 449,4 M Ft összegű kötelezettség tartozott az 1995. január 1-én számított értéken. A tényleges megváltás 1998. október 20-ig 1.322 férőhelyre 740,3 M Ft összegben történt (13. sz. melléklet), az 1995. január 1-én számított értéket csaknem 65 %-kal meghaladva. A megállapodások megfeleltek a bizottság által előírt formai követelményeknek. A kötelezettségek teljesítése (átutalása) határidőben megtörtént. A megállapodások tételes ellenőrzése után megállapítást nyert, hogy a szerződést aláírók jogutódlását igazoló dokumentumok nem lettek csatolva. A jogosultság igazolására az alábbi gyakorlatot folytatták: ˇ a megállapodások egy részében azt rögzítették, hogy a kooperátor kijelenti, hogy ő a kooperációs szerződések jogosultja, ˇ a megállapodások másik típusában a kooperátor kijelentette, hogy a jogutódlás tényét hivatalosan és kétséget kizáróan igazolni tudja. A jogosultságok igazolását az ellenőrzés nem tartja megnyugtatónak, nem zárható ki későbbi jogvita, ha a kooperációs kötelezettség pénzügyi rendezéséből nem részesült valamennyi jogutód szervezet. A Hunguest Rt. vezérigazgatója a jogutódlások igazolásával kapcsolatban a következő írásos tájékoztatást adta: “ Az alapítvány alapító okiratának mellékletében szereplő kooperátorok listája az eredeti szerződő fél nevét tartalmazza. A kooperációs partnerek szétválása, átalakulása már a nyolcvanas évek végén megkezdődött, az egyes jogutód szervezetekkel való kapcsolatfelvétel, illetve a jogutódlás tényének igazolása azóta folyamatosan történt. Ezek az iratok az eredeti szerződések mellett fellelhetők. 1997 decemberére - egy-két szervezet kivételével - a jogutód szervezetek ismertek voltak, hiszen az azt megelőző években is már jogutódok vettek át a kooperációs szerződések szerinti kontingenseket.
mindezek ellenére, bármennyire is igyekeztek az ügyben eljáró személyek körültekintőek lenni, természetesen nem zárható ki későbbi esetleges jogvita.” Az ellenőrzött időszakban 1.158,8 M Ft-ot fordítottak készpénzben a kooperációs kötelezettségek megváltására. 1992-1997. években 418,5 M Ft-ot, 1998. évben 740,3 M Ft-ot. Az alapítvány naplófőkönyvében 1998. évben a kooperációs kifizetéseket “kártalanítás” címen rögzítették, de nem jelölték meg, hogy a kifizetések milyen forrásból történtek (költségvetési támogatásból, vagy alapítványi saját forrásból). 1998. szeptember 30-án 9 kooperációs partnerrel szemben, összesen 73 férőhely megváltása maradt függőben 15,3 M Ft értékben, ennek rendezésével az alapítvány kooperációs terhe megszűnik. 1998. évben a központi költségvetési támogatás terhére váltottak meg 450 M Ft összegű kooperációs kötelezettséget, ez a tárgyévi támogatás 48 %-át tette ki. A központi költségvetési támogatás kooperációs kötelezettség megváltására való felhasználási szándékában a kuratóriumot megerősítette a támogatott üdültetési rendszer átalakításával kapcsolatos egyes feladatokról hozott 2135/1997. (V. 28.) Korm. határozat, melynek 5. a) pontjában a Kormány egyetértett többek között azzal, hogy az MNÜA részére nyújtott céltámogatásból biztosítani kell az MNÜA még fennálló kooperációs terheinek megváltását. E döntés megalapozását szolgáló dokumentumot, illetve számítási anyagot a helyszíni ellenőrzés során a számvevők nem találtak. A népjóléti miniszter a Kormány számára 1997. májusában készítetett “Tájékoztató”-jában nem szerepelt, hogy a már megszüntetett kooperációs kötelezettségek az alapítvány számára milyen mérhető gazdasági eredménnyel jártak, bővítettéke az üdültetés szociális jellegű támogatásához felhasznált alapítványi forrásokat. A tájékoztatóban a miniszter nem vetette fel azt az igényt sem, hogy az 1998. évi központi költségvetési támogatásból kellene rendezni a még fennálló kooperációs terhek megváltását. Az ellenőrzés során az Állami Számvevőszék az ellenőrzött szervezetektől nem jutott hozzá olyan megalapozó számítási anyagokhoz, melyek bizonyították volna, hogy a
kooperációs kötelezettség megváltása az alapítványi célokra, különösen a szociális célú kedvezmények anyagi forrásainak bővítésére mérhető gazdasági előnyökkel jár, illetve 1998-tól a megváltozott üdültetési támogatási rendszerbe miért nem illeszthető be a kooperációs partnerek feltöltési joga. Nem történt elemzés arra vonatkozóan sem, melyik megoldás racionálisabb a központi költségvetés, illetve a szociális üdültetés szempontjából: a kooperációs terhek egyösszegű megváltása, vagy a kooperációs szerződések lejártáig egyedi támogatási kedvezmény kialakítása. 1992-1997. évek között a kooperációs kontingensek igénybevétele alacsony volt, a kooperációs partnerek többsége nem élt a férőhely feltöltési lehetőséggel. (14. sz. melléklet) Az ÜSZF idején az üdülők beruházásához, illetve felújításához való anyagi hozzájárulás azért volt előnyös a kooperációs partnereknek, mert dolgozóik részére ezáltal a kedvezményes üdülések számát növelni tudták. A kooperációs támogatási keret felhasználását a főkönyvi könyvelésben elkülönítetten nem követték, az egyéb nyilvántartásokból szolgáltatott adatok hiányosak. A Hunguest Rt. a kuratórium részére készített beszámolókban a kooperációs keretek felhasználására mindössze 1994-ben tért ki, tájékoztatásuk szerint nem volt ilyen igény az alapítvány részéről. Mindez alátámasztja, hogy érdemi elemzés nem előzte meg, és nem támasztotta alá a kooperációs kötelezettségek megváltását. A Hunguest Rt. vezérigazgatójának nyilatkozata szerint (12. sz. melléklet 7. pontja) “a kooperációs kötelezettségek megléte miatt a szállodákat ért veszteség egzakt módon, a könyvelésben szereplő adatokból nem mutatható ki közvetlenül. Ennek becslésére társaságunk végzett ugyan számításokat, de ennek kimutatásához - ha szükség van rá - független, a hazai szállodaiparban jártas szakértői véleményt kellene beszerezni. Ugyanezen okokból a kooperációs terhek megszűnésének hatása 1998-ra szintén nem mutatható ki közvetlenül.” Megfelelően részletezett főkönyvi, illetve analitikus nyilvántartás esetében az esetleges veszteség megállapítható. Elfogadhatatlan, hogy a kooperációs
kötelezettségek megváltására 1998. október 20-ig kifizetett, összesen 1.158,8 M Ft gazdasági indokoltságát megalapozó számítással nem támasztották alá. A szállodák férőhely-, és szobakapacitását, illetve azok kihasználását a Hunguest Rt. tanúsítványokban mutatta be. Megállapítható, hogy a kapacitásmutatók abszolút értéke évrőlévre kisebb, öt év alatt a férőhely-kapacitás 4.243 ezerről 2.898 ezerre, a szobakapacitás 2.005 ezerről 1.461 ezerre csökkent (15. sz. melléklet). 1993 -1997. évek között a férőhely kihasználtság átlagosan 52-61,6 %-os, a szobakihasználtság 5262,7 %-os volt. (16. sz. melléklet) Ez azt jelenti, hogy még a 100 %-os kooperációs férőhely kihasználtság mellett is lett volna lehetőség fizetővendégek fogadására. A Hunguest Rt. vezérigazgatója észrevétele szerint “az éves átlagos férőhely kihasználtságot nem lehet összekeverni a kurrens időszakban rendelkezésre álló kapacitás kihasználtságával, mivel a szállodák igénybevétele köztudottan szezonálisan eltérő. Másrészt a veszteség éppen abból adódik, hogy ha a kooperációs partner részére lekötött, más számára nem értékesíthető férőhelyről későn derül ki, hogy nem kívánják igénybe venni, akkor már csak nagyon nehezen, vagy egyáltalán nem értékesíthető. Szakmai körökben közismert, hogy a szálláshelyek kereskedelmi értékesítését közel egy évvel hamarabb meg kell kezdeni annak érdekében, hogy reális esély legyen az eladásra.” Álláspontunk szerint az 50-60 % körüli éves kapacitásmutatók kétségessé teszik, hogy számottevő mértékben kellett volna kapacitás hiányában fizető vendégeket visszautasítani. Erre vonatkozóan a Hunguest Rt. nem szolgált adatokkal, az ellenőrzést végző számvevőknek pedig a kapcsolódó tények feltárását nem tették lehetővé.
A központi költségvetési támogatással az alapítvány az 1998ban megváltott 1322 férőhelyből 286 olyan férőhelyet is megváltott (9 üdülőben), amelynek tulajdonjoga már a Hunguest Rt.-é volt. Ez a megváltott férőhelyek 21,6%-a, az e célra kifizetett 89,7 M Ft pedig a 450 M Ft központi költségvetési támogatás 12,1%-a. A kuratórium intézkedése tehát a Hunguest Rt. ingatlanait is tehermentesítette a kooperációs kötelezettség alól.
4. A költségvetési támogatás folyósítása és elszámolása, az alapítvány bevételei és kiadásai 4.1. A központi költségvetési támogatás folyósítása és elszámolása A támogatás folyósítására vonatkozóan az 1993. évi költségvetési törvény 36. § (2) bekezdése rendelkezett, mely szerint a Magyar Nemzeti Üdülési Alapítvány támogatása évente két alkalommal folyósítható. A folyósító szerv és az alapítvány levelezéséből megállapítható, hogy a támogatás folyósítása évente két részletben, de már az év első harmadában megtörtént, ezt az üdülés szezonális jellegével, likviditási problémákkal indokolták. Ezen érvek jogosságát nem tudtuk ellenőrizni. A finanszírozás ütemezését álláspontunk szerint az üdülési támogatások tényleges igénybevételéhez kellett volna kötni, vagy pedig indokolni kellett volna, miért szükséges minden évben átmeneti központi költségvetési támogatást biztosítani a Hunguest Rt. gazdálkodási céljaira. 1993-1994., valamint 1996-1997. években a Népjóléti Minisztérium - ellentétben a költségvetési törvényben foglaltakkal - a támogatást a kuratórium elnökének (a népjóléti miniszternek) a rendelkezésére nem az alapítvány, hanem közvetlenül a Hunguest Rt. részére utalta, ezáltal az alapítvány nem a valóságos helyzetnek megfelelően mutatta ki a bevételeit és a kiadásait. Az Egészségügyi Minisztérium főosztályvezetőjének 1998. november 20-i levele szerint a kialakult gyakorlat jogszerű volt: “A kuratórium elnökének azon írásban tett rendelkezését, hogy az állami támogatást az általa megjelölt szervezet számára utaljuk át, nem volt jogunk megtagadni. A kuratórium döntésének esetleges jogkövetkezményeiért természetesen maga felel”.
A központi költségvetési támogatás felhasználásának ellenőrzése - az elszámoltatással együtt - a finanszírozó minisztérium feladata. A Népjóléti Minisztérium azonban a MNÜA számára adott támogatás felhasználását 1992-1998. évek között nem ellenőrizte. Az Áht. a közpénzekkel való hatékony és ellenőrizhető gazdálkodás garanciáinak megteremtése érdekében tartalmazza a fejezet felügyeletét ellátó szerv vezetőjének feladatát az államháztartás alrendszereiből nyújtott támogatásokkal összefüggő szabályozásra, elszámoltatásra vonatkozóan. A Népjóléti Minisztérium az éves költségvetés tervezéséhez a támogatás mértékének megalapozottságát biztosító adatszolgáltatást nem írt elő az alapítvány részére. Az Egészségügyi Minisztérium főosztályvezetőjének 1998. november 20-i levele szerint az éves költségvetés tervezéséhez a támogatás mértékének megalapozottságát biztosító adatszolgáltatást azért nem írtak elő az alapítvány részére, mivel a támogatás éves összegének meghatározása a Kormány döntésén alapult. 4.2. A bevételek évenkénti alakulása, jogcímei 1992-1997. években az alapítvány összes bevétele 4,5 milliárd Ft volt, ebből 3,9 milliárd Ft (87 %) központi költségvetési támogatás volt. A további 0,6 milliárd Ft alapítványi támogatások, személyi jövedelemadó 1 %-os felajánlása, kamat-bevétel és ingatlanok eladásából keletkezett. (17. sz. melléklet) Az alapítvány ingatlan-értékesítésből származó bevételeit a 18. sz. melléklet részletezi. 4.2.1. A KÖZPONTI KÖLTSÉGVETÉSI TÁMOGATÁS ALAKULÁSA Az ÜSZF a Népjóléti Minisztériumon belül önálló költségvetési fejezeti jogkörrel rendelkezett. 1992. évben a MNÜA - mint általános jogutód - 53,7 M Ft költségvetési támogatást kapott az év utolsó két hónapjában. A támogatás 1993. évtől a Népjóléti Minisztérium fejezeten belül, Fejezeti kezelésű előirányzatok címen, a következő alcím és előirányzat csoporton jelent meg:
1993. Központi szociális programok MNÜA 760,6 M Ft 1994. Ágazati szakmai célkeretek MNÜA dologi kiadások 760,6 M Ft 1995. Ágazati szakmai célkeretek MNÜA dologi kiadások 800,0 M Ft 1996. Alapítványok támogatása MNÜA dologi kiadások 800,0 M Ft 1997. Alapítványok támogatása MNÜA dologi kiadások 800,0 M Ft 1998. Alapítványok támogatása MNÜA 940,0 M Ft 1992. szeptember 30. és 1998. évek között az alapítvány összesen 4.914,9 M Ft költségvetési támogatást kapott. Az 1994-1997. években az éves költségvetési törvények a dologi kiadásokra korlátozták a központi költségvetési támogatás felhasználását, az 1998. évi költségvetési törvény már ezt a megkötést sem tartalmazta. Az 1998. évre vonatkozó költségvetési törvénynek az alapítványra vonatkozó rendelkezései - az ellenőrzés álláspontja szerint - nem voltak egyértelműek. Az Országgyűlés az 1998. évi költségvetési törvényben az 1. sz. melléklet, XXI. Népjóléti Minisztérium fejezet, 9. Fejezeti kezelésű előirányzatok cím, 8. alapítványok támogatása alcím, 11. előirányzat csoportszám alatt a MNÜA részére 940 M Ft rendkívüli előirányzatot biztosított, külön cél meghatározása nélkül. A törvény 48. §-a azt rögzítette, hogy a MNÜA által kibocsátható üdülési csekkek értékének felső határa 1998-ban 5.000 M Ft, amely az alapítvány részére az inaktív rétegek üdülési támogatására biztosított céltámogatás résszel túlléphető. A 2135/1998. (V. 28.) Korm. határozat 5. a. pontja összeg nélkül jelölt meg felhasználási célokat a MNÜA részére: így a nyújtott céltámogatásból biztosítani kell az inaktív rétegek üdülési támogatásán túl az átmenet finanszírozását, továbbá a MNÜA még fennálló kooperációs terhének megváltását is. A kormányhatározat azonban nem jogszabály, a MNÜA 1998. évi központi költségvetési támogatására
vonatkozóan a költségvetési törvény előírásait kellett alkalmazni. Az 1998. évi költségvetési törvény fejezeti indoklása sem adott egyértelmű eligazítást arra, hogy milyen felhasználási célt szándékoztak az előterjesztők előírni, illetve, hogy volt-e ilyen szándék: “Az alapítvány feladata a magyar állampolgárok támogatott üdültetésének lebonyolítása. A Kormány döntése értelmében az állami támogatás mértékét reálértéken szükséges tartani.” A MNÜA számára javasolt költségvetési támogatási összegek fejezeti indokolása minden évben hiányos volt, mivel nem tartalmazott megalapozott elemzést a támogatás összegének indokoltságára, nem adott választ pl. arra, hogy a 2008/1991. (H. T. 7.) Korm. határozatban vázolt önfinanszírozó működés megvalósulása hol tart, milyen határidőre kell számolni a költségvetési támogatással. A helyszíni ellenőrzés befejezését követően hagyta jóvá az Országgyűlés az 1999. évi költségvetési törvényt, melyben a XIX. Szociális és Családügyi Minisztérium fejezet, 15. cím, 10. alcím, 27. előirányzat-csoportban “Üdülés szociális célú támogatása” jogcímmel hagyott jóvá 834,0 M Ft előirányzatot. Azáltal, hogy a törvény a felhasználás célját konkrétabban meghatározta, megteremtette az elszámoltatás elvi feltételét is. Az ellenőrzés nem tartja megfelelőnek, hogy a költségvetési törvények nem tartalmaztak konkrét és számonkérhető előírásokat a központi költségvetési támogatás felhasználására vonatkozóan, így a kuratórium önállóan az alapító okirat keretei között - döntött a központi költségvetési támogatás konkrét felhasználásáról. Az 1993-1997. években az alapítvány kuratóriuma a kapott támogatást az alapító okirat szerinti célra rendelte, a szociális célú üdültetés és szanatóriumi ellátás kedvezményekkel történő biztosítására. 1998. évre vonatkozóan a kuratórium 1 Mrd Ft költségvetési támogatást feltételezve döntött a felosztásról, amit később nem módosított.
4.2.2. ALAPÍTVÁNYI, KÖZÉRDEKŰ TÁMOGATÁSOK Az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal 1992. október 5-én kelt 7121495966 sz. határozata, valamint e határozatot megerősítő 1994. január 5-én kelt levele szerint az alapítvány jogosult volt - a társasági adóról szóló LXXXVI. tv., valamint a magánszemélyek jövedelemadójáról szóló 1991. évi XC. tv. idevonatkozó rendelkezései alapján meghatározott - adóalap csökkentő kedvezmény igénybevételéhez a levonásra jogosító igazolás kiadására. 1993. december hónap folyamán a Hunguest Rt. és az általa alapított üdültetési kft.-k “gyógyítás-betegség megelőzés” céljára 174 M Ft összeget utaltak át az alapítvány számlájára. 1996. évben a Hunguest Rt. az állampolgároknak nyújtandó alapítványi támogatásra 100 M Ft átutalást teljesített. Az alapítvány az átutalásokról igazolásokat állított ki adókedvezmény igénybevételéhez. Az APEH Észak-budapesti Igazgatósága 1998. januárban az alapítványnál végzett célvizsgálata során szabálytalanságot nem állapított meg. A Mezőgazdasági Szövetkezők és Termelők Országos Szövetsége részéről - üdülési támogatás - közlemény feltüntetésével 5.973 E Ft támogatás érkezett az alapítvány számlájára (1995. január 4-én), az összegre vonatkozóan igazolást adókedvezmény igénybevételéhez nem adtak ki. 1998. év folyamán a Hunguest Rt. 100 %-os tulajdonában lévő négy szállodaipari kft. együttesen 50 M Ft-os támogatást utalt át alapítványi célra. Az alapítványi felajánlások felhasználására vonatkozóan a kuratórium a következő döntéseket hozta: ˇ a Hunguest Rt. és kft.-i részéről az alapítványnak 1993. évben nyújtott alapítványi támogatást az alapítvány végleges pénzátadás formájában tőketartalék javára átadta a Hunguest Rt. részére, az APEH által meghatározott közérdekű célra, célzott támogatásként. ˇ a Hunguest Rt. által 1996. december 30-án átutalt 100 M Ft-ot a kedvezményes üdültetésre fordítható állami támogatás kiegészítésére kellett felhasználni.
4.2.3. AZ SZJA 1 %-OS FELAJÁNLÁSÁBÓL SZÁRMAZÓ BEVÉTELEK A személyi jövedelemadó meghatározott részének az adózó rendelkezése szerinti felhasználásáról szóló 1996. évi CXXVI. tv. 4. § (1) bek. alapján az alapítvány igényt tarthatott az állampolgárok befizetett személyi jövedelemadójának 1 %-ára. A 3/1997. sz. kuratóriumi határozat alapján az alapítvány kedvezményezettként kampányt indított a felajánlható 1 % SZJA megnyeréséért. A kampány - szórólapok, újsághirdetések, televíziós hirdetés - költsége jelentősen meghaladta az alapítvány javára felajánlott összeget, ezért a költség-haszon összevetésének elve alapján 1998. évben az alapítvány már nem indított kampányt. 1 %-os felajánlásból 1997. évben 797 E Ft folyt be az alapítvány számlájára, az 1998. évi bevétel 235 E Ft volt. Az 1996. évi CXXVI. tv. 6. § (3) bek. előírásának (célszerinti felhasználás közzététele), 1998. március 9-én a Magyar Nemzetben közzétett közleményével az alapítvány eleget tett (a felajánlást a kedvezményes üdültetés kiegészítésére fordította). 4.2.4. SZABAD PÉNZESZKÖZÖK KAMAT-BEVÉTELE Tekintettel arra, hogy az alapítvány bevételének döntő része (87 %-a) központi költségvetési támogatás, és a támogatás összege az 1992-1997. években közvetlenül a Hunguest Rt.-hez került, így ezen időszak alatt az alapítványnak szabad pénzeszköze nem volt. A kedvezményes üdültetést végző Hunguest Rt. a kapott központi költségvetési támogatást a cél szerinti felhasználásig gazdálkodási céljaira használta. 1998. február 19-én 500 M Ft, március 13-án 440 M Ft költségvetési támogatási összeg került jóváírásra az alapítvány számláján. A költségvetési támogatás felhasználása a kuratórium rendelkezéseinek megfelelően történt és az átmenetileg szabad pénzeszközök után - lekötés nélkül - 1998. első félévében 10 M Ft bankkamat-bevétel keletkezett az alapítványnál. 4.3. Az alapítvány kiadásainak évenkénti alakulása, jogcímei Az 1992-1997. években az alapítvány összes kiadása 4,4 milliárd Ft volt, ebből 4,1 milliárd Ft-ot (92 %-ot)
kedvezményes üdültetésre fordítottak, működési költségekre 15 M Ft-ot (0,3 %-ot), gazdasági társaságok alapítási és működési költségeire 348 M Ft-ot használtak fel. (17. sz. melléklet) 4.3.1. A MNÜA TITKÁRSÁGÁNAK MŰKÖDÉSI KÖLTSÉGEI A MNÜA titkárságának jogcímek szerinti működési költségeit a 19. sz. melléklet tartalmazza. A titkárság a kuratórium által jóváhagyott költségvetésből gazdálkodott, éves pénzügyi beszámolóit a kuratórium elfogadta. A működési költségek döntő részét a bérjellegű kifizetések és azok járulékai képezték. A bérjellegű kifizetések a kuratóriumi titkár és titkárság megbízott alkalmazottainak tiszteletdíját, valamint egyszeri (alkalmi jellegű) kifizetéseket tartalmaztak. A tiszteletdíjak mértéke: Ft/hó/fő 1992. 1993-94. 1995-96. 1997. 1998. Kuratórium titkára 30.000 30.000 50.000 70.000 70.000 Könyvelő-pénzügyes 20.000 30.000 35.000 42.000 45.000 Adminisztrátor 10.000 15.000 15.000 35.000 37.000 1997. évtől jogi tanácsadót alkalmaz az alapítvány 60.000 Ft/hó költséggel. Kuratóriumi határozatok alapján került kifizetésre 1994. évben 5 fő részére bruttó 370 E Ft a MNÜA kézikönyvének elkészítéséért (ebből kuratóriumi tag részére 100 E Ft) és 1998. évben 7 fő részére bruttó 800 E Ft a hátrányos helyzetű munkavállalók pályáztatásának elbírálásáért (ebből kuratóriumi tagok részére 740 E Ft). A titkárság (kuratórium) működési költségeinek összege a közalapítvány összes kiadásához viszonyítva 0,3 %-ot tesz ki. 4.3.2. AZ ALAPÍTVÁNY ÜDÜLTETÉSRE FORDÍTOTT KIADÁSAI A kedvezményes üdültetés alakulása 1993-1997. évek között: Adatok: M Ft-ban Évek
Költségve- Előző évi Kiegészítés Felhasznál- Üdültetés Év tési maradvány(saját ható keret összege végén támogatás ból forrásból) maradösszege üdültetésre vány
1993.
760,6
-
-
760,6
596,5
164,1
1994.
760,6
-
-
760,6
684,7
75,9
1995.
800,0
75,9
-
875,9
753,9
122,0
1996.
800,0
122,0
-
922,0
989,7
-67,7
1997.
800,0
-67,7
127,0
859,3
854,4
4,9
összesen
3921,2
130,2
127,0
4.178,4
3879,2
-
A táblázat alapján megállapítható, hogy öt év alatt a MNÜA 3.879,2 M Ft-ot használt fel kedvezményes üdültetésre, ebből 3.752,2 M Ft-ot központi költségvetési támogatásból, 127 M Ft-ot saját forrásból. 1998. évre a központi költségvetési juttatásból a kuratórium 320 M Ft felhasználását irányozta elő az inaktív rétegek üdültetési támogatására, ez a keret 1998. augusztus hónap folyamán már felhasználásra került. 4.3.3. GAZDASÁGI TÁRSASÁGOK ALAPÍTÁSI- ÉS MŰKÖDÉSI KÖLTSÉGEI Az ellenőrzött időszakban az alapítvány a kapott központi költségvetési támogatásból gazdasági társaságai részére 174,1 M Ft-ot adott át. Gazdasági társaság alapításához az alapítvány - a 19/1998. sz. kuratóriumi határozat alapján - 1998. évben 10 M Ft központi költségvetési támogatást használt fel, a Nemzeti Üdülési Szolgálat Kft. részére törzstőke emelése céljából. Az 1993. évi 164,1 M Ft költségvetési maradványt a kuratórium tőketartalékként a Hunguest Rt.-nek átadta, az átadott összeg felhasználási célját azonban nem határozta meg. A tőketartalékot a Hunguest Rt. vezérigazgatójának nyilatkozata alapján a Hunguest-csoport gyógyüdülők és szanatóriumok beruházásaihoz, karbantartásaihoz használta fel (20. sz. melléklet). A nyilatkozat nem kielégítő, mivel a Hunguest Rt. számvitele nem biztosította az átadott összeg felhasználásának elkülönített nyilvántartását. A támogatás tényleges felhasználását, annak eredményességét és célszerűségét a Hunguest Rt. teljes gazdálkodásába beillesztve lehetett volna minősíteni. A Hunguest Rt. vezérigazgatójának 1999. február 25-én kelt észrevétele szerint - tekintve, hogy az rt. egy gazdasági társaság, nem pedig költségvetési szerv - számviteli rendjét a gazdasági társaságokra vonatkozó szabályok
szerint alakította ki. E szabályok szerint az Állami Számvevőszék által elvárt elkülönített nyilvántartás nem lehetséges. Álláspontunk szerint a Hunguest Rt. számviteli rendjében is lett volna arra lehetőség, hogy a tőketartalékként átadott költségvetési támogatás maradvány-összegének felhasználása külön főkönyvi számla, vagy alszámla megnyitásával, illetve analitikus nyilvántartás keretében elkülönítésre kerüljön. A számvitelről szóló 1991. évi XVIII. tv. 78. §-a meghatározza az egyes számlaosztályok tartalmát, de azon belül a számlarendet, illetve annak módosítását a gazdálkodó saját maga készíti el. A főkönyvi számlák, alszámlák, analitikus nyilvántartások kialakítására kötelező előírás nincs. Az 1997. évi 4,9 M Ft költségvetési maradvány felhasználására vonatkozóan a helyszíni ellenőrzés befejezéséig a kuratórium nem döntött.
5. Az 1993-97. évek között az utalványos üdültetési rendszer kialakulása, célszerűsége, működtetésének szabályozottsága 5.1. A rendszer kialakítása, működtetése és változásai Az alapítvány létrehozását követően a kedvezményes üdültetés működtetője, szervezője a Hunguest Rt. lett, majd az üdültetés szervezői tevékenységét az 1993. március 1-jével alapított Hunguest Travel Kft. vette át. A Hunguest Rt. kidolgozta a kedvezményes üdültetés indulása elvi szempontjait, amelyet a MNÜA kuratóriuma 1992. szeptember 9-i ülésén fogadott el. Ennek lényegesebb elemei a következők voltak: ˇ az új üdültetési támogatás bevezetésével az intézményi támogatás helyett differenciált mértékű alanyi jogú, indokoltság alapján járó támogatási rendszer lépett életbe; ˇ az előző üdültetési rendszertől eltérően a férőhelyeknek piaci értéke lett, a működtető szervezet piaci alapon működött;
ˇ az alapítvány üdülési utalványokat bocsátott ki - 2.000 Ft névértékben -, amelyet a munkaadók, nyugdíjasok a névérték 50 %-áért megvásárolhattak, és azt a beváltó irodák készpénzzel egyenértékű fizető eszközként fogadták el; ˇ a támogatás forrása a mindenkori éves költségvetésben a MNÜA részére jóváhagyott költségvetési támogatás volt; ˇ az üdülési utalványokat csak az alapítványhoz tartozó intézményrendszerben - Hunguest Rt. szállodái - használhatták fel; ˇ az üdülési utalványokat negyedéves elosztásban bocsátották ki és felhasználásuk is az adott negyedévben volt érvényes; ˇ az alapítvány által adott támogatás személyi jövedelemadó-, TB járulék- és társasági adó fizetési kötelezettség mentes volt; ˇ a kedvezmények elszámolásának elveiről, az egyes területekre eső támogatásról, annak mértékéről, a központi költségvetési támogatás felhasználásáról a kuratórium döntött. Az állampolgárok e rendszerben kétféle módon juthattak támogatáshoz: ˇ a munkáltató támogatást hordozó üdülési utalványt vásárolt és a munkahelyi érdekképviselet differenciált és döntött az utalvány odaítéléséről (1993-ban, az induló évben a költségvetési támogatás ismeretének birtokában az átlagos támogatás mértéke 3.000 Ft/fő/hét volt); ˇ nyugdíjas, munkanélküli egyéni jogosultság alapján közvetlenül az utazási irodában jutott a támogatáshoz, oly módon, hogy a jogosult jövedelme szerint meghatározásra került a maximálisan vásárolható utalvány értéke és annak támogatás mértéke. (A nyugdíjasok és munkanélküliek a sávosrendszerben a jövedelem függvényében 1.000 - 4.000 Ft-ig terjedő támogatásban részesülhettek (21. sz. melléklet). A tapasztalatok alapján a kialakított támogatási elveken már 1993. évben módosításokat hajtott végre a kuratórium. A munkáltatók döntő része ugyanis nem élt az utalványvásárlás lehetőségével, így az aktív dolgozók számottevő része - holott az alapítvány e réteget célozta elsősorban - hiába igényelt volna támogatást, nem tudott hozzájutni. A nyugdíjasok, a nyugdíj alapján járó sáv szerinti támogatás mértékét elfogadva
folyamatosan többször is igénybe vették az üdülési lehetőséget, növekedett a visszatérő vendégek száma. Fentiek feloldására - a rendszeren alapvetően nem változtatva az értékesítő szervezet elfogadta a munkáltató utalvány vásárlására szóló meghatalmazását, közvetlenül az üdülést igénybe vevő kedvezményezettől. A támogatási rendszer finomításának, korrigálásának szükségessége már 1993. év végén felvetődött: ˇ gondot jelentett, hogy a rendszer kidolgozásánál nem számoltak a szociális támogatásra rászoruló - GYED, GYES, egyedülálló szülő és gyermek, felnőtt korú tanuló - rétegekkel; ˇ a munkáltató által vásárolt utalványok esetén nem érvényesült - az alapítvány ajánlásai ellenére sem - a szociális szempontok szerinti differenciálás. Az üdülési rendszert - a kuratórium szociális bizottságának javaslatára építve - az 1994. április 15-i 1/1994. sz. kuratóriumi határozat módosította, amely az 1994. III. negyedévi üdülések értékesítésének megkezdésekor, 1994. május 16-tól lépett érvénybe. A változtatás lényege, hogy az addig csak nyugdíjasok és munkanélküliek támogatására szolgáló sávos-rendszert valamennyi magyar munkavállalóra - akinek munkáltatója nem vásárolt üdülési utalványt -, a GYED-en, GYES-en lévő járadékos állampolgárokra, az eltartott gyermekre, az iskolai látogatási bizonyítvánnyal rendelkező diákokra kiterjesztették, jövedelemfüggő módon. Ezzel egyidejűleg megszűnt a munkáltató szerepét helyettesítő, meghatalmazásos rendszer és helyébe a munkáltató által kiadott kereseti igazolás lépett. A sávos rendszer tételei is megváltoztak mind a nettó kereset, mind a hozzá kapcsolódó támogatás nagyságát illetően (22. sz. melléklet). Negyedéves bontásban határozták meg a munkáltatók által vásárolható utalványok alsó és felső darabszámát, valamint rögzítették, hogy az adható támogatás a megvásárolt üdülés vételárának 50 %-át nem haladhatja meg.
Az 1996. április 1-jétől bevezetett módosítás a kereseti sávokban és az adható támogatás mértékében a reálszférához történő igazodást (szobaár-emelkedés, infláció) követte, valamint kiterjesztette a támogatottak körét az állandó letelepedési engedéllyel rendelkező külföldi munkavállalókra (23. sz. melléklet). Annak érdekében, hogy - forráshiány miatt - a támogatottak száma jelentősen ne csökkenjen, az 1997. II. negyedévről lefoglalt, illetve megvásárolt utalványok esetében a támogatás mértékét a szolgáltatások árának maximum 40 %-ában korlátozták, a nyugdíjasok és a csoportos gyermek-üdültetésben résztvevők azonban továbbra is 50 %-os támogatást kaptak. 5.2. A rendszer folyamata, nyilvántartási és bizonylatolási rendje 1993-1997. évek között a Hunguest Travel Kft. feladata volt többek között - a támogatott üdültetés értékesítési rendszerének, mechanizmusának működtetése, feltételrendszerének biztosítása. A kft. egyéb idegenforgalmi tevékenységet is folytatott, mellyel elsősorban az rt. kezelésében lévő szállodák, panziók, üdülők kihasználtságának növelését célozták meg, kereskedelmi (nem támogatott) férőhely-kontingens értékesítésével. A támogatott üdültetés értékesítési rendszerét úgy alakították ki, hogy az utazási irodák a MNÜA által kibocsátott kedvezményre jogosító üdülési utalványokat forgalmaztak, ugyanakkor azokat fizetőeszközként elfogadták az üdülési részvételi jegyek vásárlásánál a névérték 100 %-áért. A rendszer indításakor belső utasításokban rendelkeztek a negyedévenkénti férőhelykontingens és utalványkészlet értékesítésének szabályairól, az értékesítő irodák bizonylati eljárásairól. A belső szabályozás azonban nem volt megfelelő, mert nem biztosította az utalványok egységes, zárt rendszerű kezelését. Azáltal, hogy az utalványok forgalmazásánál nem írták elő azok szigorú számadási kötelezettségnek megfelelő elszámolását, megsértették az Szt. 86. §-ban foglaltakat, mely szerint “minden olyan nyomtatványt, amelyért a nyomtatvány értékét meghaladó vagy a nyomtatványon szereplő névértéknek megfelelő ellenértéket kell fizetni, vagy amelynek az illetéktelen felhasználása visszaélésre adhat alkalmat, szigorú számadási kötelezettség alá kell vonni”.
Az utalványokat egyedi sorszámokkal ellátták ugyan, de olyan nyilvántartás vezetéséről, mely az elszámoltatást, az utalványok tételes azonosítását biztosította volna, nem rendelkeztek. Az 1993-1997. közötti támogatási rendszerhez szükséges utalvány mennyiséget (785.000 darabot) - a rendszer indításakor - 1993-ban gyártották le. A nyomtatvány tartalmazta az utalvány névértékét, sorszámát, az érvényességre vonatkozó negyedév megjelölését évszám nélkül. A szabályozás hiányában a kft.-nél nem volt egységes nyilvántartás, mely lehetővé tette volna az utalványok nyomon követését a gyártástól, azok forgalomból történő kivonásáig. Az évenként juttatott költségvetési támogatást negyedévenkénti keretbontásban használták fel. A mindenkori keretnek megfelelő utalvány készletet osztottak le az utazási irodákhoz. Ennek megfelelően az utalványok érvényességét negyedévre korlátozták. Az irodai nyilvántartásokban a kerethez kapcsolódó utalvány mennyiséget és azok darabszámának változását követték. A belső szabályozás értelmében a negyedévet követően, a lejárt (beváltott vagy nem értékesített) utalványokat az irodák a központba küldték vissza, azonban azok további sorsáról a kft. írásban nem rendelkezett. A kialakult gyakorlat szerint a beváltott utalványokat - mivel ezeket a beváltást követően nem érvénytelenítették - a következő években újra forgalomba hozták. Az utalványok ismételt forgalomba helyezése azzal a következménnyel járt, hogy a lejárt, és megvásárolt ám be nem váltott utalványokat - az évek közötti megkülönböztetés hiányában - a következő évben is fel lehetett használni. Az üdülési utalványok megvásárlása támogatási igényként jelentkezett a kft.-nél, így azzal csökkentették a leosztott keretet. A támogatási igényt az utalványok részvételi jegyekre történő beváltásánál érvényesítették. Ugyanakkor az utalványértékesítés nem mindig járt tárgyidőszakban történő felhasználással, így a támogatás várható felhasználása nem volt 100%-
ban követhető az értékesített utalványok volumenéből. Az sem volt kizárható, hogy egy korábban vásárolt támogatási igényt akkor kellett teljesíteni, amikor már kimerült annak támogatási forrása. A vizsgált időszak utolsó két évében intézkedéseket hoztak az utalványok nyomon követésére, ám az eredmények ismeretében, azok hatékonysága megkérdőjelezhető. Az 1993. évi szabályzatban úgy rendelkeztek, hogy a beváltott utalványok hátoldalát dátumbélyegzővel kell ellátni, s rá kell írni a részvételi jegy sorszámát, azonban 1994. május 16-tól az utasítást visszavonták. 1996. IV. negyedévtől kezdve a könyvvizsgáló javaslatára, az értékesítés időpontját és helyét megjelölték a nyomtatvány hátoldalán, hogy bevagy visszaváltáskor követhető legyen. Az ellenőrzött időszakban a kft. 18-24 fiókirodát működtetett. Az egyes irodáknál az értékesített és beváltott utalványok száma eltérhetett, mivel nem volt olyan előírás, mely szerint kötelezően az értékesítő irodánál kellett volna beváltani az ott vásárolt utalványokat. A rendszer hibája, hogy nem biztosította az utalvány-forgalom zártságát, ellenőrizhetőségét, az évenkénti értékesítés és beváltás közötti egyezőséget. Nem tette lehetővé az úgymond “kintlévő” - értékesített, de be nem váltott - utalványok követését, nem akadályozta meg az utalványok vásárlása és beváltása közötti, több éves időbeli eltérést. A gyakorlatban előfordulhatott, hogy az irodánál jogi személyek (munkáltatók vagy érdekvédelmi szervezetek) által megvásárolt utalványokat nem váltották be, emiatt a kft.-nél nyereség jelentkezett. Az éves elszámolások alapján 1993-ban 2267 E Ft, 1994-ben 2605 E Ft nyereséggel járt az utalványok forgalmazása. A két év nyereségét 1994-ben könyvelték el.
1995-ben 5486 E Ft, 1996-ban 803 E Ft, 1997-ben 845 E Ft veszteséget számoltak el. Összességében 1993-1997. években az utalványok forgalmazása 2,2 M Ft veszteséggel járt a kft.-nél (2262 db utalvánnyal többet váltottak be, mint amennyit eladtak). A veszteség okait nem tárták fel, így azok nem ismertek. A kft. könyvvizsgálója több esetben felhívta az ügyvezetés figyelmét az utalványok ismételt forgalomba helyezésének nem biztonságos gyakorlatára. Felmerült az utalványok érvénytelenítésének szükségessége, de az újragyártás költségeinél “takarékosabb” megoldásnak tartották a veszteség elszámolását. A négy év alatt az utalványok központi tárolását nem oldották meg. A belső szabályzatokban a negyedévre érvényes leosztott utalvány készletek biztonságos - páncélszekrényben történő, nyilvántartással egyeztetett - tárolásáról rendelkeztek. Az adott negyedévben lejárt utalványok kezelésére azonban nem fordítottak kellő figyelmet. Az 1993. évi szabályzatban előírták, hogy a negyedévi leltározást követően az utalványokat a központba kellett visszaszállítani, azonban a későbbiekben ezt nem követelték meg. 1995-től teljesen elmaradt az utalványok mozgatása, a lejárt utalványokat az irodák páncélszekrényeiben tárolták. Ezáltal az utazási irodáknál egyidőben fellelhető volt egy aktív, adott negyedévre érvényes, a támogatási kerethez kapcsolódó gépi készlet, és egy passzív, előző időszakról maradt készlet is. A fel nem használt utalványok visszavásárlását, az ezzel összefüggő pénzkezelést a belső utasításokban szabályozták, azonban az utalványrendszer előzőekben részletezett hiányossága miatt, a külső szervezetekkel szemben nem tudták érvényesíteni az előírt feltételeket. A munkáltatókkal és érdekvédelmi szervezetekkel megállapodásokat kötöttek az üdülési utalványok vásárlásáról. A megállapodásokban rögzítették, hogy “az esetlegesen fel nem használt utalványokat a vásárlás helyén a tárgyidőszakban, de legkésőbb az azt követő hó 15-ig visszaválthatja, az eredeti befizetésről szóló
bizonylat egyidejű bemutatásával”. A vásárlásról szóló bizonylaton az utalványok mennyisége volt feltüntetve. Mivel az utalványokon a kiadás időpontja nem szerepelt, gyakorlatilag nem volt akadálya annak, hogy előző évben kiadott utalványokat váltsanak vissza. A visszaváltással összefüggő pénzkezelésnél, az utazási irodákban az eljárási szabályok szerint jártak el. 1995-től az utalványok visszaváltását 10.000 Ft összeghatárig az iroda készpénzben, az ezt meghaladó nagyobb tételnél a központ banki átutalással teljesítette. Az ellenőrzött időszakban a részvételi jegyek kezelése és nyilvántartása megfelelt a szigorú számadási kötelezettség alá vont bizonylatok kezelésének. 1993. I. negyedévében az előre nyomtatott részvételi jegyekről, azok sorrendjében tételes listát vezettek. 1993. II. negyedévtől a részvételi jegyeket nyomdai úton nem gyártották, azokat az irodákban az igényelt szolgáltatás figyelembevételével nyomtatták ki. Mivel az Szt. értelmében a részvételi jegyek értéke az idegenforgalmi bevételek előlegét képezi, ezért a részvételi jegy tartalmát és formáját a számla előleg (nyugta) követelményeinek megfelelően alakították ki. A gépi bizonylat a program függvényében többször változott, de alapjában véve 1994-től a részvételi jegyek tartalma és formája megfelelt a gépi készpénzes - Szt. és ÁFA tv. által meghatározott - számla követelményeinek. Az üdülést szolgáltató kft.-kel történő elszámolás folyamata alapvetően ellenőrizhető, zárt rendszerben működött. A szolgáltató kft.-kel kötött évenkénti megállapodások alapján a Hunguest Travel értékesítette a szállodák üdülési szolgáltatásait, ezen belül az alapítványi üdültetést. Az értékesítésekről az utazási iroda folyamatosan tájékoztatta a szállodát. Az alapítványi elszámolás megkönnyítése érdekében a Hunguest Travel kéthetente elkészítette és egyeztetés céljából a szállodáknak megküldte az időpont szerint “teljesített” üdülések listáját.
Az üdülés igénybevételét követően, a tárgyidőszaki befejezett utakról a szolgáltató gyűjtőszámlát állított ki, amelyhez mellékelte a szálloda részvételi jegy elszámolásának egy példányát. Az alapítványi üdültetés értékesítése után a Hunguest Travelt jutalék illette meg, amit a szolgáltató kft. felé visszaszámlázott. A számlák pénzügyi teljesítését a kompenzálást követően végezték el. 5.3. A támogatott üdültetés alakulása és összetétele Az alapítvány és az üdültetéssel foglalkozó szervezetek tapasztalatai alapján a támogatott üdülés iránt megnyilvánuló keresletet elsősorban a támogatás (kedvezmény) mértékének nagysága határozza meg, a szolgáltatás színvonala másodlagos. A rendszer indulásánál a vásárlások döntő többsége a maximálisan adható 50 %-os támogatással valósult meg, amely az igénybevevők számát eleve behatárolta. A támogatási keret optimálisabb felhasználását célozta a kuratórium 1996. évi döntése, amely a részvételi díj maximum 40 %-át határozta meg támogatásként adható összegként, ezzel is törekedve arra, hogy potenciálisan nagyobb réteg kapcsolódhassék be az üdülésbe. Ezen túlmenően az anyagi lehetőségek és az üdülési szokások is hatottak a kereslet alakulására. ˇ Anyagi oldalról meghatározó szempont a támogatás és a szolgáltatás ára közötti különbség, az üdültetést igénybevevő által fizetett összeg. ˇ A támogatással igényelt üdülések döntő része a főszezonra irányult, ezt az igényt a támogatások és a szállodai kontingensek negyedéves lebontása is követte, mindezek ellenére - a kezdeti időszakban még az irodák közötti számítógépes nyilvántartás és kapcsolatrendszer problémáiból odaadóan is - egyes értékesítő helyeken eladatlan férőhelyek, más helyen kielégítetlen igények keletkeztek. A főidényi keresletet szinte egyik évben sem sikerült maradéktalanul kielégíteni. Így a
kereslethez igazodóan több alkalommal történt támogatás átcsoportosítás a főszezoni időszakban. 1997. évben a nagymértékű utalványos támogatás kibocsátása miatt időszakosan - III. negyedév szünetelt a sávosan támogatott üdültetési utalványok értékesítése, újra indítása csak az rt. pótlólagos támogatás kiegészítésével vált lehetővé. Az utalványos üdültetés döntő része felnőtt és családos üdültetés formájában bonyolódott, 5 %-ot tett ki a gyermekek csoportos önálló - főleg vakációs - üdültetése. Az állami támogatás 60 %-át a kereset-sávos formában vették igénybe. 5.3.1. A TÁMOGATOTT FELNŐTT ÉS CSALÁDOS ÜDÜLÉSEK ALAKULÁSA 1993-1997. között mintegy 755 ezer fő, évi átlagban 151 ezer fő üdült támogatással, az üdülésben résztvevők száma azonban csökkenő tendenciát mutatott, míg 1993-ban 150 ezer fő üdült, addig 1997. évben ez a létszám a 121 ezer főt sem érte el (24. sz. melléklet). Az 1993. évi - “induló” - üdülő létszám kialakulásában szerepet játszott a munkáltatók elzárkózása (nem ismerték, nem értették a rendszer lényegét), munkáltatói támogatás hiányában pl. jelentős számú közalkalmazott és köztisztviselő maradt ki az üdülési lehetőségből. Az ellenőrzött időszakon belül az üdülést kiemelkedő számban vették igénybe 1994-ben. Ebben szerepet játszott az a propaganda munka is, amely a rendszert ismertebbé tette, valamint a támogatási rendszer korrekciójára, ösztönzésére tett kuratóriumi intézkedések. A kedvezmények alkalmazottakra történő kiterjesztése, a felnőttel együtt üdülő gyermek részére adott támogatás, a rövidebb időtartamú üdülések lehetőségének megteremtése, a főidényben igénybe nem vett és lejárt kooperációs férőhelyek felhasználása. A támogatott üdülést igénybevevők közel 50 %-a 1996-ig a gyógy- és szanatóriumi szolgáltatást biztosító szállodákban váltotta be a kedvezményes utalványt. 1996-tól a gyógyüdülés aránya - elsősorban a szanatóriumi ellátás csökkenése következtében - a szállodák egy részének profilváltoztatása miatt visszaesett.
A hajdúszoboszlói Barátság szállodában megszűnt a támogatott üdültetés, a siófoki Móló panzió, a balatonlellei Hotel Giuseppe megszűnt szanatóriumként üzemelni, a parádi szanatórium üzemelését a Parádfürdői Állami Kórház vette át. 1993-1997. között a szállodákat üzemeltető kft.-k vendégeinek mintegy egyharmada támogatással üdülő vendég volt, a támogatással üdülő vendégek által eltöltött vendégéjszakák aránya (ez a mutató jobban tükrözi a szállodában töltött időt) ennél magasabb volt, 50 % körül alakult (25-26. sz. melléklet). A férőhely és szobakihasználtság az egyes években 60 % körüli volt (16. sz. melléklet). Az üdülési szolgáltatások ára részben az infláció hatására, részben a szállodák által nyújtott szolgáltatások minőségjavító (és a ráfordítások összegét növelő) bővülése miatt az évek során fokozatosan emelkedett, 1993-hoz képest 1997-re az 1 fő/hét-re eső részvételi díj két és félszeresére nőtt. Az egy főre eső támogatás nem emelkedett ezzel arányos mértékben, így az üdülést igénybe vevők készpénzfizetési kötelezettsége öt év alatt háromszorosára nőtt. (1993-ban egy hetes üdülés átlag-ára 8.000 Ft, 1997-ben 20.000 Ft volt, a készpénzben fizetendő összeg pedig 4.000 Ft-ról 13.000 Ft-ra emelkedett.) Elsősorban ezzel magyarázható a támogatott üdülésben résztvevők számának csökkenése: 1990-1991. között az ÜSZF keretében szervezett üdüléseknél az üdülések támogatottsági mértéke 63-63 %-os volt, az 1997. évi 40 %kal szemben. A támogatott vendégek által eltöltött vendégéjszakák száma különösen nagymértékben csökkent, 1990-ben csaknem 3,7 millió, míg 1997. évben már csak 880 ezer volt (27. sz. melléklet). Az üdülés újjászervezett formájának egyik lényeges vonása, hogy a támogatott üdülést a belföldi turizmus rendszerébe integrálta, amelyből következik, hogy a kínálatnak kereslethez való alkalmazkodása egyre nagyobb szerepet kapott és a szállodákká alakított üdülőkben piaci hatások érvényesültek. Ezek a szempontok meghatározóak lettek a szállodák árképzési elveiben. Az alkalmazott árképzés egyik fő rendező elve, hogy a támogatott ár a belföldi kereskedelmi ártól
nem különül el, azt a belföldi árból kiindulva kell képezni kedvezmények adásával úgy, hogy az alapítványi ár fajlagosan a legalacsonyabb ár legyen. Az árstruktúra külföldi-belföldi árakra, illetve az utóbbiak kedvezményes áraira tagolódik. A konkrét árakat a szállodák alakították ki, amelyeket szezonra, létszámra, tartózkodási időre vonatkozóan kedvezményekkel differenciálhattak. Az egyes szállodák árai erőteljesen szóródnak, de azt az elvet, hogy a szállodán belül alkalmazott árak közül az alapítványi támogatott ár legyen a legalacsonyabb, az üzemeltetők betartották. 5.3.2. A CSOPORTOS GYERMEK-ÜDÜLÉS ALAKULÁSA Az ellenőrzött időszakban, 1993-1997. között a gyermeküdültetésre adott támogatás abszolút értékben is csökkent (55,3 M Ft-ról 54,7 M Ft-ra), ezt lényegesen meghaladóan csökkent azonban a csoportos üdülésben résztvett gyermekek száma, az 1993. évi 12.335 főről 1997-re 8.972 főre. A csoportos gyermeküdültetés összefoglaló adatait a 28. sz. melléklet mutatja be. A csoportos gyermek-üdültetés szervezését és értékesítését 1994. februárjában vette át a Hunguest Travel Kft. az rt.-től, ettől kezdődően került a tevékenység végzése utazási irodai keretek közé. Ezt megelőzően a támogatott gyermek-üdülési lehetőségeket az önkormányzatokon keresztül osztották le az iskoláknak, igen szűk kínálati struktúrában, alacsony árakkal, 50-60 %-ot is meghaladó támogatással. A piaci rendszerben történő értékesítés a gyermek-üdültetésben is szerkezetbeli és minőségbeli változtatásokat igényelt. A kuratórium döntésének megfelelően kidolgozták a gyermeküdülők üzemeltetésének hosszabb távú koncepcióját, szervezeti keretként létrehozták a Hunguest Gyermek-üdültetési Kft.-t, amelyhez országosan kilenc gyermek-üdülőt soroltak. 1995. év nyarára már tartalmas, színes programot ajánló kínálat állt rendelkezésre. Az iskolai csoportos táborokon túlmenően a jelentkező igények alapján egyéni jelentkezők
részére is különböző érdeklődési körök kielégítésére szolgáló programok kerültek kidolgozásra és megajánlásra, (pl. indián tábor, ismerkedés a természettel, környezetvédelemmel, nyelvi táborok, vízi sport táborok stb.) valamint speciális táborok egészségügyileg fogyatékos gyermekek részére. A programok téma tartalmát professzionális szervezetek állították össze, az iroda és az üdültetési kft. a szállás, étkeztetés feltételeit szervezte és teremtette meg. A gyermek-üdültetés támogatását az üdülési formától függetlenül időtartamra és gyermekenként azonos mértékben határozta meg a kuratórium. 1995. évben elő- és utószezoni táborok 5.000 Ft/fő/7 nap, főszezoni táborok 6.000 Ft/fő/10 nap 1996. évben elő- és utószezoni táborok 5.000 Ft/fő/7 nap, főszezoni táborok 6.000 Ft/fő/10 nap A programos táborok a bevezetés évében kedvező visszhangot váltottak ki, az 1995. évi forgalom 31 %-kal nőtt az előző évhez képest. 1996. januártól a kuratórium a gyermek-üdültetés céljára évi 60 M Ft-ot különített el az állami támogatástól, amely megközelítőleg 10.000 gyermek üdültetési támogatását tette lehetővé. Mindezek ellenére sem létszámban, sem a rendelkezésre álló támogatásban a kereteket nem használták ki, 1996-ban 55 %os, 1997-ben 64 % volt a töltési arány. A két év tapasztalatai arra utaltak, hogy az üdültetésben a várt eredményt változatlanul a visszatérő iskolák és munkáltatói szervezésű csoportok hozták, az eszközigényes, drágább sport-, nyelvi- és számítógépes táborokat viszonylag szűk réteg tudta csak megfizetni. 5.4. Az állami támogatás felhasználása és elszámolása A támogatás tényleges felhasználása a Hunguest Rt. nyilvántartásában az eladott részvételi jegyek alapján történt, amelyet az üdültetést szervező Hunguest Travel Kft. a vásárlásokat követően az rt.-től igényelt. A szolgáltatások
tényleges igénybevétele és a támogatás felhasználása között az egyes években áthúzódások, átfedések voltak. (Az adott évben vásárolt részvételi jegyek egy részét az üdülést igénybe vevők a következő évben használtak fel.) A támogatás alakulása az ellenőrzött időszakban: Adatok: M Ft-ban Évek
*rt. által nyilvántartott felhasználás
**Travel Kft. által igényelt támogatás
** Ténylegesen szolgáltatás támogatása
**Következő évre áthúzódó támogatás
1993.
596,5
596,5
568,6
27,9
1994.
684,7
678,8
680,8
25,9
1995.
753,9
753,9
723,4
51,5
1996.
989,7
989,2
961,3
79,3
1997.
854,4
853,0
866,2
65,4
Összesen
3.879,2
3.870,9
3.800,4
* Hunguest Rt. adatai ** Travel Kft. által szolgáltatott adatok A Hunguest Rt. és a Hunguest Travel Kft. által nyilvántartott támogatási igény közötti különbség abból ered, hogy 1994. évben a csoportos gyermeküdültetés csak az év februárjától került át az rt.-től a Travel Kft. szervezői és értékesítési kompetenciájába, így a januári gyermeküdültetést még az rt. bonyolította le. (Ez 6,7 M Ft-ot tett ki.) Az egyéb, nem nagyságrendet kitevő eltérés pedig a néhány ágazati szakszervezettel az rt. által kötött támogatási szerződések teljesítéséből adódik (pl. a Ruházati Dolgozók Szakszervezete részére a nagycsaládosok támogatására évenként 500 E Ftot biztosítottak). Az ellenőrzés megállapította, hogy az rt. által - a támogatás felhasználásáról - a kuratóriumnak készített éves beszámoló jelentések a ténylegesen leüdült szolgáltatásokat illetően esetenként téves adatokat tartalmaztak. 1995. évben a beszámoló a leüdült szolgáltatásokat illetően 699,6 M Ft felhasználásról adott tájékoztatót és részletezést, amely ténylegesen 723,4 M Ft volt. A tévedés a késedelmes gépi adatfeldolgozásból, valamint abból eredt, hogy a beszámoló 1996. májusában készült, míg a végleges pénzügyi
feldolgozás (mérleg és üzleti jelentés könyvvizsgáló által is elfogadott jelentése) későbbi időpontban, 1996. júliusában történt. A korrekciót ezt követően végrehajtották. 5.4.1. A FELHASZNÁLÁS ELSZÁMOLÁSA A HUNGUEST RT.-NÉL Az rt. szerepe a költségvetési támogatás továbbítására irányult, a kedvezményes üdültetést forgalmazó Hunguest Travel Kft. felé. A kft. az értékesítések alapján havonta, 1996-1997-ben dekádonként nyújtotta be támogatási igényéből származó követelését az rt.-hez. A követelés pénzügyi teljesítése nem az igényléseknek megfelelően történt, a Hunguest csoporton belüli hármas (az rt. - utazási iroda - szolgáltató kft.-k közötti) elszámolások következtében. Az rt. jellemzően a támogatás folyósítását a szolgáltatások (üdülések) teljesítését követően végezte el. Az elszámolást év végén egyeztették. A Hunguest Rt. főkönyvi könyvelésében az állami támogatás továbbítását - célszerűen és szabályosan - az egyéb követelések és kötelezettségek között mutatták ki. 5.4.2. A HUNGUEST TRAVEL KFT. KÖLTSÉGVETÉSI TÁMOGATÁSHOZ KAPCSOLÓDÓ SZÁMVITELI RENDJE A Hunguest Travel Kft. számviteli rendje csak 1997-ben vált alkalmassá az állami támogatás felhasználásának áttekinthető, egyértelmű, naprakész nyomon követésére. 1993-1996. évek között a kft. számviteli és nyilvántartási rendje nem biztosította zárt rendszerben a költségvetési támogatás felhasználásának kimutatását, mert a főkönyvi könyvelésben a támogatás felhasználását folyamatosan egyeztetett, számszakilag egyező analitikus nyilvántartással nem támasztották alá. Ebben az időszakban a kft. számviteli rendjét úgy alakították ki, hogy a főkönyvi számlákból nem volt követhető a támogatás felhasználása, az analitikát helyettesítő gépi nyilvántartás nem volt mindig megbízható. Ennek okai fellelhetőek a számviteli terület szervezettségének, szabályozottságának hiányában, a korábbi évekre jellemzően, a számítógépes rendszer nem megfelelő működésében. Közrejátszott továbbá az utalvány-rendszer zártságának hiánya is. A társaság megalakulását követően elkészítették a kft. számviteli politikáját. A Hunguest Rt. által a csoporthoz tartozó kft.-k részére egységes elvek alapján elkészített számlatükröt és
számlarendet alkalmazták, azonban abban nem tértek ki a kft. sajátos tevékenységével összefüggő számlák (utalvány-, részvételi jegy elszámolási számla) tartalmának ismertetésére. Nem rögzítették a fontosabb számla-összefüggéseket, nem szabályozták a főkönyvi és az analitikus nyilvántartások kapcsolatát, az év végi zárlathoz tartozó feladatokat. A hiányosságot 1997-ben pótolták, ekkor készítették el a kft. leltározási-, eszköz-forrás értékelési- és a pénzkezelési szabályzatait is. Az állami támogatás számviteli elszámolását az Egyéb követelések és Egyéb kötelezettségek számlacsoporton belül, elszámolási számlákon vezették. 1993-1995. években a Támogatás elszámolási számla forgalma, valamint egyenlege nem adott valós képet az állami támogatás felhasználásáról, mert a számlára könyveltek költségvetési támogatással nem összefüggő tételeket is. A Hunguest csoporton belüli hármas elszámoláshoz kapcsolódó egyéb rt. vevőszámlákból származó követeléseket és annak pénzügyi teljesítését is itt könyvelték el. Az rt. felé az állami támogatás havonkénti felhasználását az összesítő gépi nyilvántartás alapján jelentették, ami nem fogadható el számviteli nyilvántartásként, mert nem felel meg a kettős könyvvezetés követelményeinek. A főkönyvi könyvelést folyamatosan nem, mindössze év végén egyeztették a számítógépes nyilvántartással, ekkor végezték el a könyvelés szükséges korrekcióját. Előfordult azonban az is, hogy a manuális feldolgozást követően a gépi nyilvántartás adatszolgáltatása nem bizonyult megbízhatónak, az rt. felé benyújtott 1995. évi költségvetési támogatási igényt pl. 1996. júniusában korrigálták. Az rt. felé tárgyévben jelentett támogatási felhasználás tartalmazott olyan támogatási igényt, mellyel kapcsolatos üdülés igénybevételére csak a következő évben került sor. Az átmenő, tárgyévben le nem üdült részvételi jegyek elszámolt díjtételeiből az állami támogatás összege a főkönyvi könyvelésből nem volt követhető. A kft. számítógépes
nyilvántartásából sem volt mindig egyértelműen követhető a tárgyévben ténylegesen igénybevett üdülések, valamint az átmenő, következő évben teljesítendő üdülések támogatástartalma. A Hunguest Travel országos számítógépes rendszerének kialakítását 1993-ban kezdték meg. Az 1994. májusától próbaüzemeltetett rendszer működési hibáit (adatátviteli, feldolgozási problémák) 1995-ben sem tudta megszüntetni a fővállalkozó, ezért kötbér és kártérítés érvényesítése mellett, szerződést bontottak. Az új fővállalkozó által kidolgozott rendszerre 1996. júniusától tértek át. A próbaüzemelést követően az 1993-ban megkezdett fejlesztést, 1997. áprilisában vették át. Ekkor jött létre az egységes utazási irodai rendszer, ami a támogatott és kereskedelmi üzletágakat egyaránt kiszolgálta, egységes rendszerbe fogta a szállodai kontingenseket. Az irodai szoftver alkalmazásának elhúzódása munkatöbbletet igényelt, a főkönyvi könyvelésben az irodai bevételek elszámolását 1997. kivételével, manuálisan végezték, ami időbeli csúszást, késedelmes feldolgozást okozott. 1993-1997. évek között a főkönyvi könyvelési szoftvert is kétszer cserélték le. A működési zavarok - különösen 1995-ben, amikor a könyvelt tételek duplázódásai, a főkönyvi kartonok kiírásánál egyenlegezési problémák, nem megfelelő ellenszámla hivatkozás stb. fordultak elő - állandó kézi vezérlést tettek szükségessé. 1997-ben a könyvelési szoftver a főkönyvi modul mellett a pénzügyi modult is tartalmazta, viszont nem alkotott integrált rendszert az utazási iroda tevékenységét kiszolgáló szoftverrel. Az utalványrendszer zártságának hiánya miatt az utalvány elszámolási számla zárás előtti egyenlegét analitikus nyilvántartással nem támasztották alá, vagyis a kintlévő, fel nem használt utalványok értéke - a következő év január 15-ig visszaváltott és I. negyedévre beváltott utalványok függvényében - csak számított adat lehetett.
6. Az új üdülési csekkrendszer 1998. évi bevezetésének kezdeti tapasztalatai 6.1. Az új rendszer bevezetését előkészítő megalapozó munka
A szociálturizmus piaci alapon történő működtetésének 1992. évben bevezetett első - utalványos üdültetés - szakaszának már néhány éves tapasztalatai jelezték, hogy a pénzügyi korlátok miatt a rendszer hosszú távon nem tudja megvalósítani az alapítvány alapító okiratában meghatározott célkitűzéseket. A kuratórium először 1995. év elején foglalkozott a rendszer továbbfejlesztésének kérdésével, és az rt. feladatává tette a külföldi szociális üdültetési rendszerek áttekintését és ezek tapasztalatainak felhasználásával a támogatási rendszer hazai modelljének kidolgozását. Az elkészített javaslattervezet a Franciaországban alkalmazott és bevált - az rt. munkatársai által helyszínen is tanulmányozott - úgynevezett csekkes, közvetett támogatással működő rendszert ítélte a magyarországi körülményekre leginkább adaptálhatónak. A kuratórium a javaslat lényegét megismerve 1995. évi májusi döntésével megerősítést adott az előkészítő munkák ez irányba történő további folytatására, és kidolgozására. Az elkészítő munkába bekapcsolódtak a Népjóléti Minisztérium, a Munkaügyi Minisztérium és a Pénzügyminisztérium, valamint az Ipari és Kereskedelmi Minisztérium idegenforgalmi szakterületének munkatársai, 1995. szeptemberében az ÉT munkavállalói oldalának támogató állásfoglalása is megerősítette a koncepciót. A Parlament Idegenforgalmi Albizottsága és a különböző szakmai fórumok részéről is szakmai támogatást élvezett a javaslat. Mindezeket követően a kuratórium kötelezettséget vállalt a kormány-előterjesztés tervezet elkészítésére. Az új rendszer koncepciója az volt, hogy a meghatározott jövedelmi szint alatt élők számára fennmaradjon a támogatási rendszer, de a közvetlen költségvetési céltámogatással szemben az aktív dolgozók üdültetésében a munkaadók érdekeltsége adókedvezmények biztosításával teremtődjék meg, az inaktív rétegek támogatásra szánt források megteremtése váljék fokozatosan az alapítvány feladatává. Az üdültetést biztosító szolgáltatók körének kibővítésével nyitottá váló rendszerben a Hunguest Rt. szállodaláncának monopolhelyzete megszűnik.
Alkalmazottak esetén a munkáltatók a csekkvásárlásra fordított összeget költségeik között számolják el, amely az adózás előtti eredményt csökkenti, járulék-, és adómentes juttatás. Az inaktív rétegek közvetlenül az alapítvány közreműködésével juthatnak támogatáshoz. A tárca-egyeztetéseket követően alakult ki az a végleges forma, amelyet a 2135/1997. (V. 28.) Korm. határozat fogadott el és meghatározta az ezzel kapcsolatos feladatokat. A kormányhatározat rögzítette, hogy indulásnál az alapítványnak juttatott céltámogatás az inaktív rétegek üdülési támogatását, az átmenet finanszírozását és az alapítvány még fennálló kooperációs terheinek megváltását szolgálja, de ezek összegét, arányát nem határozta meg. Az 1998. évi költségvetési törvény 1998. évre az alapítvány által kibocsátható csekkek értékének felső határát 5.000 M Ft-ban határozta meg. 6.2. Szervezeti- személyi feltételek kialakítása, a bevezetés és működés költségei A kuratórium 1997. július 15-i hatállyal létrehozta az alapítvány 100 %-os tulajdonában lévő Nemzeti Üdülési Szolgálat Kft.-t az új üdültetési rendszer kialakítására és működtetésére (a cégbírósági bejegyzés 1997. július 30-án történt meg). A NÜSZ Kft.-t a MNÜA 125 M Ft tőkével - 60 M Ft jegyzett tőke, 65 M Ft tőketartalék - hozta létre, megválasztotta ügyvezető igazgatóját, könyvvizsgálóját és a felügyelő bizottság tagjait. Ezzel az alapítvány vagyonkezelési és szociális üdültetési feladatai szervezetileg is különváltak (Hunguest Rt., NÜSZ Kft.). A NÜSZ Kft. megalakulásához, szervezetének kialakításához központi költségvetési támogatást a MNÜA 1997. évben nem használt fel. Az 1998. évi bevezetés előkészítő munkái 1997. évben megkezdődtek, részben a technikai feltételek kialakításával számítógéppark, irodabérlés stb. - részben a személyi feltételek megteremtésével - indulásnál 3 fő, év végére 12 fő, jelenleg 15
fő létszámmal - valamint a bevezetés marketing és reklám kampányának beindításával. A NÜSZ Kft.-nek 1997. évben saját bevétele még csak a pénzügyi tevékenység hozamából származott, így a feltételek biztosítására a készpénzben lévő alaptőke és tőketartalék állt rendelkezésre. 1997. évben bérre és járulékaira 14,8 M Ft-ot, üzemeltetés költségeire 8 M Ft-ot fordítottak. Az üdülési csekk bevezetését elősegítő reklámtevékenységet a Magyar Turizmus Rt. a belföldi turizmus élénkítése érdekében 50 M Fttal támogatta. Ennek eredményeként a tervezett 30 M Ft-tal szemben 46,8 M Ft tényleges felhasználás történt, amelyből 43,7 M Ft-ot a Turizmus Rt. finanszírozott. Így az 1997. évre tervezett 67,3 M Ft veszteség 36,1 M Ft-ban realizálódott, és az év végi saját tőke 88,9 M Ft volt. Az 1998. évi központi költségvetési támogatásból a kuratórium az inaktív rétegek üdültetésének támogatására 320 M Ft-ot, a csoportos gyermek- és ifjúsági üdültetés támogatására 80 M Ftot különített el, a rendszer bevezetésének költségeire 150 M Ftot biztosított. Ezen túlmenően az alapítvány bevételéből a hátrányos szociális helyzetű munkavállalók részére 300 M Ft-os támogatást (200 M Ft-ot a versenyszférában dolgozó hátrányos helyzetűek, 100 M Ft-ot az egészségügyi és szociális területen dolgozók részére oly módon, hogy a 100 M Ft-os összeghatár rugalmasan alkalmazandó). Megítélésünk szerint ez a kuratóriumi döntés a nem egészségügyben dolgozó közalkalmazottakkal és köztisztviselőkkel szemben hátrányos megkülönböztetést alkalmazott. A csoportos gyermeküdültetésre biztosított 80 M Ft-ot a gyermeküdültetést országos méretekben végző Gyermek- és Ifjúsági Alapprogram részére adta át a kuratórium.
A NÜSZ Kft. elszámolási kötelezettséggel kapott 150 M Ft támogatást, a kuratórium a támogatás folyósításának és felhasználásának feltételeit szerződésben kívánta rögzíteni. Ez a szerződés a két szervezet között nem jött létre. A NÜSZ Kft. az 1998. évi üzleti tervében a 150 M Ft-ból reklám és marketing célok felhasználására 136,9 M Ft-ot tervezett, amelyet a kuratórium 1998. májusi ülésén tárgyalt és fogadott el. A különbözet felhasználását az üzleti terv nem tartalmazta. 1998. szeptember hónappal bezárólag a főkönyvi részletezés szerint 115,3 M Ft-ot használtak fel hirdetésekre, tájékoztatásokra, az üdülési szolgáltatás típusokat, azok feltételeit tartalmazó Üdülés Csekk Évkönyv megjelentetésére, konferenciákra, kiadványokra stb. A teljes összeg felhasználásról év végén ad számot a NÜSZ Kft. az alapítványnak. 6.3. Az üdülési csekkrendszer szabályozottsága és működése Az üdülési csekk a MNÜA által kibocsátott, a NÜSZ Kft. által forgalmazott, készpénzt kímélő fizetési eszköz, melyet belföldi üdülési szolgáltatások ellenértékének kiegyenlítésére lehet felhasználni. A csekkeket a NÜSZ Kft. forgalmazza, értékesíti a támogató szervezetek részére, szerződéses jogviszonyban áll a turisztikai szolgáltatókkal, utazási irodákkal, ellátja a rendszer irányítását és pénzügyi elszámolását. A csekkrendszer működési folyamatát a NÜSZ Kft. által kiadott szabályzatokban (SZMSZ, általános üzletszabályzat, számviteli politika, pénzkezelési szabályzat), valamint a működtetésben résztvevő szervezetekkel kötött megállapodásokban megfelelően szabályozták. Az üdülési csekkeket munkáltatók, érdekvédelmi szervezetek, egyéb jogi személyek, illetve az SZJA tv. által meghatározott egyéni vállalkozók vásárolhatják meg alkalmazottaik, illetve igényjogosult kedvezményezetteik részére. Az SZJA tv. értelmében az MNÜA által kibocsátott névre szóló üdülési csekk természetbeni juttatásnak minősül, melyet “kifizetőhely magánszemély részére” adhat, a csekk névértékének 50%-áig, személyenként és évente maximum 10.000 Ft értékig adómentesen.
A kedvezményezettek a csekkeket névre szólóan és támogatással csökkentett áron kapják meg a közreműködő támogató szervezetektől. A támogató szervezetek a normatív kereteken belül, saját hatáskörben önálló elosztási szabályokat alkalmazhatnak, szociális szempontok figyelembevételével differenciálhatnak. A csekkeket a kedvezményezettek a rendszergazdával (NÜSZ Kft.) szerződött szolgáltatóknál (szállodák, üdülők, panziók, motelek, kempingek, utazási irodák stb.) fizetési eszközként névértéken - használhatják a szolgáltatások igénybevételére. A csekkek ellenértékét a szolgáltatók a rendszergazdától kapják meg a szolgáltatás teljesítése után. A felhasználó a nevére szóló üdülési csekkeket a NÜSZ Kft.vel jogviszonyban álló elfogadóhelyeken használhatja fel fizetési eszközként, kizárólag belföldi szállásszolgáltatás és ahhoz kapcsolódó egyéb szolgáltatások ellenértékének kiegyenlítésére. A MNÜA rendelkezése értelmében 1998-ban a felhasználónak minimum négy éjszakát (csoportos ifjúsági vagy gyermeküdülési szolgáltatás - legalább 10 fő, 6-26 éves korúak együttes üdülése - esetében kettő éjszakát) kellett eltöltenie ahhoz, hogy a szolgáltatás ellenértékét üdülési csekkben egyenlítse ki, azonban ennek gyakorlati ellenőrzésére nem mindig volt lehetőség. Az üdülési csekk a kibocsátás időpontjától számított egy évig használható fel. 1998-ban a MNÜA kuratóriumának határozata alapján az inaktív rétegek támogatására, - központi költségvetési támogatásából - 320 M Ft-ot biztosítottak. Az elfogadott csekkek névértékének megfelelően a NÜSZ Kft. 10 naponként lekéri az alapítványi támogatást a MNÜA-tól. Az 1998-ban bevezetett csekkrendszer működési folyamata szabályozott, zárt, az informatikai nyilvántartásban tételesen nyomon követhető a fizetőeszköz útja a megrendeléstől az archiválásig. Az ellenőrzési pontokat megfelelően alakították ki. A csekk forgalmazása biztonságos a csekktulajdonos számára, a csekk valódiságát garantáló védelmi kellékei megfelelnek a jelenleg alkalmazásban lévő egyéb fizetőeszközök (pl. bankkártya) védelmi követelményeinek.
6.4. A csekkrendszerben történő üdültetés alakulása Az üdülési csekk értékesítés 1998. január 5-én kezdődött meg. Az első hónap tapasztalatai alapján az értékesítési csatornák és az alkalmazott módszerek tekintetében a NÜSZ Kft. több, forgalmazást elősegítő intézkedést tett (nagyobb partnerek részére személyre szóló levelek küldése, ingyenesen hívható telefont működtetett). Az első negyedévben a megrendelések közel 90 %-a az inaktív - főleg nyugdíjas rétegből származott, a támogató szervek részéről ekkor még inkább érdeklődés, mint vásárlás nyilvánult meg. Az értékesítés dinamikusan június hónapban indult meg és ebben az időszakban a támogató szervek és inaktív megrendelések aránya 60-40 %-ra alakult. A csekkforgalom az első félévben meghaladta az 1 milliárd Ft értéket, év végére mintegy 1,7 milliárd Ft-ot ért el az értékesítés. Az eddigi tapasztalatok alapján a csekkrendszer megközelítőleg sem érte el azt az eredményt, amelyet a törvény lehetőségként biztosított, az 5000 M Ft csekkérték meghatározás túlméretezettnek bizonyult. Az 1999. évi költségvetési törvény 52. §-a az üdülési csekkek értékének felső határát 1999-ben 2.500 M Ft-ban jelölte meg, amely az inaktív rétegek üdülési támogatására biztosított céltámogatásrésszel túlléphető. A központi költségvetésből az inaktív rétegek számára biztosított 320 M Ft céltámogatási keret augusztus végére teljes mértékben felhasználásra került, ezt követően az alapítvány saját forrásból csoportosított át keretet (29. sz. melléklet). A kuratórium saját bevételéből 300 M Ft-ot különített el üdülési támogatásra. 1998. januárjában 200 M Ft-ot határozott meg a kuratórium a versenyszférában dolgozó, hátrányos szociális helyzetű munkavállalók, 100 M Ft-ot pedig az egészségügyi és szociális területen dolgozó közalkalmazottak üdülési támogatására. E döntést februárban úgy módosították, hogy a 200 M Ft-os keretből a nem versenyszférában dolgozó hátrányos helyzetű munkavállalók is
támogathatók. A keret felhasználására egységes pályázatot írtak ki, de a kuratórium döntése szerint az elbírálás során az egészségügyi és szociális terület közalkalmazottainak minimum 100 M Ft támogatást kívántak odaítélni. Az alapítványi bevételből elkülönített 300 M Ft-ra 1998. március 31-i határidővel kiírt pályázat a várt eredményt nem hozta meg. A pályázatok alapján jelentkező üdülési igény csak 49,1 M Ft támogatás felhasználást igényelt. Ezért a kuratórium 1998. július 9-i 41/1998. határozatában egyhangúlag elfogadta a fennmaradó összeg inaktív rétegek támogatási keretéhez történő csatolását, azzal a kiegészítéssel, hogy lehetővé tette az aktív munkavállalói rétegek számára is az inaktívakkal azonos feltételű kereset sávos rendszerben az alapítványi támogatás terhére történő közvetlen csekkrendelést. Az intézkedés kétségtelenül a csekkrendszer népszerűsítését eredményezte, ugyanakkor a céges megrendelések volumenének tendenciájában csökkenést eredményezett, néhány “nagy megrendelő” társaság etikátlan üzleti magatartásnak minősítette az alapítvány döntését. A kritizált kuratóriumi határozat koncepcionálisan valóban eltér a csekkes üdültetési rendszer lényegétől, amely a dolgozók munkaadói támogatására épül. Az átcsoportosított keret összege 240,4 M Ft volt, amelyből augusztus 31-én még 160 M Ft volt a fel nem használt pénzeszköz. 1998. szeptember végére a csekkértékesítés a következőképpen alakult: Megnevezés
Alkalmazott
Kedvezményezett létszám fő
Csekkért M Ft
%
1 főre eső átlagos csekkért. Ft
22.658
406,4
1.314
18,0
13.730
közalkalmazott
919
15,6
17.021
Magánvállalkozó
180
3,4
0,7
19.133
39.056
632,1
47,0
16.185
Munkanélküli
1.337
25,5
1,9
19.068
Egyetemista, főiskolás
1.132
21,6
1,6
19.117
Ebből: köztisztviselő
Nyugdíjas
30,0
17.937
Eltartott gyermek
9.379
166,9
12,0
17.799
Egyéb
4.983
92,4
6,8
18.547
78.725
1.348,3
100,0
17.129
Összesen
A felhasználásban a legnagyobb részarányt - 47 % - a nyugdíjasok képviselték. A munkavállalók részére biztosított csekkérték 30 %-ot képviselt úgy, hogy ezen belül csak 4-4 %-ot tett ki a közalkalmazottak és köztisztviselők részére biztosított kedvezményezett üdültetés. Az indulás évében alapvető szerkezeti változás még nem következett be a juttatásban részesülő munkavállalók tekintetében az utalványos üdültetési rendszerhez képest. Az üdülési csekkforgalom főbb adatait a 30. sz. melléklet mutatja. A csekket vásárló szervezetek száma közel kétezer volt. A gazdasági társaságok között a kft.-k száma volt a legmagasabb, a vásárolt csekkérték 70 %-a azonban a részvénytársaságoknál realizálódott. A NÜSZ Kft. 730 belföldi csekkelfogadó hellyel állt kapcsolatban, amelyből 200-at meghaladó az utazási irodák száma. A legnépszerűbb szállóhelyek a két és háromcsillagos szállodák voltak, itt váltották be a csekkek 43 %-át. Az üdülési csekkrendszer a bevezetés óta folyamatosan működik, de mind az elfogadtatást, mind a működést illetően problémák is jelentkeztek. A csekkrendszer sem oldotta meg a költségvetésből gazdálkodó intézmények esélyegyenlőségét a vállalkozói- és versenyszférában dolgozókkal szemben a támogatott üdültetésben. Az üdülési támogatás költségként történő elszámolásának lehetősége ugyanis azon szervezetek számára, melyek nem alanyai a társasági adónak, nem jelent ösztönzést. A költségvetési intézményeknél az üdülési csekkek vásárlására a költségvetési előirányzatok általában nem nyújtottak fedezetet. A vállalkozói szféránál sem bizonyultak elég ösztönzőnek a kedvezmények. Feltehetően visszatartó erőként hat a rendszer nagy adminisztrációs igénye is (csekkmegrendelés, annak adatigényessége, nyilvántartása, névre szóló csekk stb.). 6.5. A NÜSZ Kft. számviteli rendje A NÜSZ Kft. megalakulását követően elkészítette számviteli politikáját, melyben rögzítette a gazdálkodásra vonatkozó
jellemző szabályokat, módszereket, a számviteli elszámolás lényeges szempontjait. Ugyanakkor a számlarendben a számlaosztályok tartalmát nem ismertették, a tevékenységhez kapcsolódó speciális számlák tartalmára nem tértek ki, a fontosabb számlaösszefüggéseket nem határozták meg. Az alkalmazott számlatükör megfelel a jogszabályi előírásoknak. Az üdülési csekk értékesítésének nyilvántartási és elszámolási rendszere megfelelő. A főkönyvi számlák egyenlegei analitikus nyilvántartással alátámasztottak. A nyilvántartások egyeztetését folyamatosan végzik. 6.6. Az üdülési csekkrendszer hatása a központi költségvetésre Az 1998. évtől bevezetett új üdülési csekkrendszer célja többek között - , hogy a támogatás forrásai folyamatosan növekedjenek anélkül, hogy a központi költségvetés közvetlen kiadásait növelnék. Az új rendszer mind a csekkforgalmat, mind az egy személy által érvényesíthető személyi jövedelemadó kedvezményt korlátok között tartja. A személyi jövedelemadó bevétel csökkenését más adónemek (ÁFA, társasági adó) kompenzálják. Az 1998. I-III. negyedéves csekkforgalmazás - NÜSZ Kft. által szolgáltatott - tényleges adatainak felhasználásával végzett számítás az új üdülési rendszernek a költségvetésre gyakorolt hatására a következőket mutatja: Összes csekkvásárlás 1.348 M Ft ebből: MNÜA 862 M Ft gazdasági társaságok (rt., kft.,) és magánvállalkozók 333 M Ft nem társasági adóalanyok (közintézmények, hivatalok, érdekvédelmi-, civil szervezetek, egyéb) 154 M Ft Beváltott csekkek értéke 1.030 M Ft Csekkel fizetett szolgáltatások értéke 1.531 M Ft Forgalomtöbblet a hazai turizmusban (1.531-1.030) 501 M Ft A számítás feltételezte, hogy az üdülési csekk névértékének 50 %-át a felhasználó megtérítette a munkáltató részére (ez az általánosabb gyakorlat), továbbá a támogatás átlagos mértéke 10 E Ft/fő volt. Az 1998. évi költségvetésre gyakorolt hatás:
- a gazdasági társaságok által vásárolt csekkek összértéke 333 M Ft - a munkáltató által adott támogatás, a névérték 50 %-a (társasági adóalapot csökkentő tétel) 166 M Ft - a költségvetés társasági adóbevétel kiesése (18 %) 30 M Ft - az üdülési csekkel fizetett (szállás+étkezés) ÁFA köteles bevétele 1.531 M Ft - a költségvetés ÁFA bevétele (12 %-os ÁFA) 164 M Ft - a költségvetés egyenlege (9 hónap alatt) (164-30) 134 M Ft A számítás azt mutatja, hogy az üdülési csekkrendszer kedvezően hat a központi költségvetés bevételeire. Amennyiben azonban a csekket vásárló szervezetek belső összetétele változik, ez a számított eredményt is megváltoztatja. Abban az esetben, ha a gazdasági társaságok által vásárolt csekkek értéke az összértéken belül emelkedik, a számított pozitív eredmény mértéke csökken (a társasági adóbevétel kiesés összege nő). A számszerűsíthető pozitív hatásokon túlmenően a rendszer keretében folytatott üdülések elterjedése, felfutása esetén egyéb - a gazdálkodást és a költségvetést érintő - pozitív hatások is jelentkeznek, pl. a hazai turizmus forgalomtöbblete következtében növekednek a helyi adóbevételek, továbbá a társasági adóbevétel kiesés a tárgyévet követően, az ÁFAbevétel pedig folyamatosan, a tárgyévben jelentkezik.
Mellékletek
