Achtergronddossier Derde High Level Forum on Aid Effectiveness (Accra, 2-4/9)
1. Bedoeling van het Derde High Level Forum on Aid Effectiveness in Accra Tijdens de eerste week van september komen er meer dan 1000 vertegenwoordigers van donoren, ontvangende landen en civiele organisaties samen in Accra, Ghana, voor het derde High Level Forum on Aid Effectiveness (2-4 september). Voorafgaand aan dit Forum vindt er een parallel forum plaats, georganiseerd voor en door de civiele organisaties, waar ongeveer een 500-tal vertegenwoordigers hun aanbevelingen voor het officiële Forum op punt zullen stellen. Op het laatste High Level Forum, in Parijs in 2005, ondertekenden donoren en ontvangende overheden de Verklaring van Parijs. Het onderliggende credo van de Verklaring van Parijs is: om de doeltreffendheid van hulp te verbeteren moet vooral het hulpbeheer verbeteren. De Verklaring vertrekt vanuit het principe dat partnerlanden hun eigen ontwikkelingsprioriteiten bepalen (eigenaarschap), waarop de donoren zich dan afstemmen (afstemming). Uit studies blijkt namelijk dat wanneer ontwikkelingshulp gebaseerd is op prioriteiten die het partnerland zich toegeëigend heeft, dit meer kans op slagen heeft. De hulp moet ook efficiënter worden door meer samenwerking tussen de donoren onderling (harmonisering). Twee andere belangrijke principes die de Verklaring van Parijs naar voor schuift resultaatgerichtheid en wederzijdse verantwoording. Er zijn 12 indicatoren om de vooruitgang in de uitvoering van de Verklaring van Parijs te meten. Hiervan vallen er vier specifiek onder de verantwoordelijkheid van de ontvangende landen. Acht andere behoren in de eerste plaats tot de verantwoordelijkheid van de donoren. De Verklaring van Parijs is dus een soort ‘contract’ tussen bilaterale en multilaterale donoren aan de ene kant en ontvangde partneroverheden aan de andere kant. Op basis van deze criteria werd er in 2005 een monitoring gedaan om een baseline vast te leggen. In het voorjaar van 2008 volgde er een tweede monitoringoefening. Deze zal als basis dienen voor de topontmoeting in Accra op 2-4 september 2008, waar men de vooruitgang op de indicatoren zal nagaan. In 2011 zou de Verklaring van Parijs herzien worden, na een derde en finale monitoring en externe evaluatie. In Accra zal men de vooruitgang op deze vijf principes, en de daaraan gekoppelde 12 indicatoren, nagaan, en op basis hiervan een concreet actieplan (Accra Agenda for Action of AAA) goedkeuren. Sinds maart 2008 circuleren is er reeds op de draft AAA gewerkt, wat reeds een goed beeld geeft van wat de uitkomst van Accra zal zijn en waar de knelpunten liggen. Hieronder geven we hierover een analyse. De AAA moet idealiter leiden tot een effectievere uitvoering van de Verklaring van Parijs. Idealiter.
2. Belangrijke kanttekening De Verklaring van Parijs is een belangrijk en nuttig instrument wanneer het gaat over het beheer van middelen. Maar daar ligt ook net haar beperking. Het gevaar is dat ze als enig instrument voor het verbeteren van de kwaliteit van hulp naar voren geschoven wordt, waarop alle donoren zich in 2008 focussen, terwijl er nog veel andere erg belangrijke issues zijn als het over de kwaliteit van hulp gaat. Ontwikkelingsdoelen zullen niet gehaald worden wanneer een handels- of schuldverlichtingsbeleid gevoerd wordt, dat niet coherent is met die ontwikkelingsdoelen. Hoe goed en efficiënt de hulp ook beheerd is. Er moet dus - naast de Verklaring van Parijs - dringend werk gemaakt worden van een coherenter ontwikkelingsbeleid, meer en betere participatie van de bevolking en civiele organisaties, meer aandacht voor mensenrechten en gender, de afbouw van economische beleidsconditionaliteiten, etc. En natuurlijk mogen de donoren door te praten over hoe de hulp best te beheren, niet vergeten hun engagementen om de hulp te vermeerderen na te komen. Zo moet België tegen 2010 0,7% van het BNP aan ontwikkelingshulp besteden. Het streven naar een efficiëntere besteding van de hulpmiddelen mag geen excuss zijn om geen inspannignen te leveren op vlak van de hoeveelheid van de hulp. Deze engagementen moeten o.a. opgenomen worden tijdens de VN MDG Top in New York en de Financing for Development Top in Doha later dit jaar.
3. What’s at stake in Accra 3.1 Algemene opmerkingen Zoals reeds gezegd is de eigenlijke bedoeling van Accra een concreet actieplan af te spreken dat de uitvoering moet verbeteren. Sinds maart 2008 werd er reeds gewerkt aan de draft van de AAA, wat ons nu reeds een goed beeld geeft van de mogelijke uitkomst van het HLForum in Accra en waar de knelpunten liggen. Deze AAA zou gebaseerd moeten zijn op de resultaten van de monitoring survey, maar interessant detail hierbij is dat het finale rapport van deze survey pas begin deze week werd vrijgegeven. Een algemene vaststelling is dat de AAA absoluut niet tegemoet komt aan de uiteindelijke doelstelling: een concreet en werkbaar actieplan, een instrument om de uitvoering van de Verklaring van Parijs te stimuleren en in goede banen te leiden. Er staan geen concrete deadlines in. Er staan geen concrete engagementen in. Er staan geen concrete kalenders in. Op dat vlak is er nog enorm veel werk in Accra. Zonder grote stappen voorwaarts op dat vlak, zal de bijeenkomst in Accra een maat voor niets zijn. Dit betekent niet dat de intenties die in de AAA staan, geen vooruitgang zijn t.o.v. de Verklaring van Parijs. Op een aantal punten zijn er inderdaad ‘taboes’ doorbroken. Er wordt meer verwezen naar betere samenwerking met parlementen, civiele organisatie, burgers, etc. De aandacht voor ontwikkelingssamenwerking in fragiele staten verschuift van focus op versterken staatsinstellingen naar het belang van de aanpak van de wortels van conflictsituaties, de erkenning van de nood aan degelijke evaluaties en monitoring (met de nodige aanpassing van de bestaande indicatoren) werd opgenomen, er wordt in de eerste paragrafen verwezen naar het belang van een mensenrechten, gender, etc. Maar op een aantal punten blijven – vooral de donoren – teleurstellend conservatief en vasthoudend aan bepaalde standpunten. De meest teleurstellende afspraken, zoals voorlopig opgenomen in de AAA, zijn de afspraken rond conditionaliteiten en de ontbinding van de hulp (zie hieronder). Maar nogmaals: de bedoeling van Accra mag niet zijn om een vernieuwde Verklaring van Parijs te maken, maar moet resulteren in een daadwerkelijke actieagenda. Zeker nu uit evaluaties blijkt dat er zeer weinig vooruitgang geboekt werd tot nog toe. De resultaten van de monitoring survey geven aan dat de meerderheid van de doelstellingen niet gehaald zullen worden tegen 2010. Uit het rapport blijkt dat ontvangende landen minder dan de helft (46%) van de beloofde hulp ook daadwerkelijk registreren. De doelstelling voor 2010 is 71%. Slechts 45% van de hulp wordt via de landensystemen besteed, terwijl de doelstelling tegen 2010 80% is. De resultaten geven ook aan dat er geen link is tussen de kwaliteit van deze beheerssystemen en het gebruik hiervan door de donoren. Zo heeft Mongolie een van de beste scores op het vlak van de kwaliteit van hun systemen en wordt er slechts 17% van de hulp via deze systemen besteed. 3.2 Specifieke discussiepunten
a) Conditionaliteiten Voor de civiele organisaties is er een grote tegenstelling tussen eigenaarschap enerzijds en anderzijds het opleggen van (vooral economische) beleidsvoorwaarden aan een partnerland. 11.11.11 verwelkomt het engagement in de AAA om alle voorwaarden die gelinkt worden aan hulpstromen openlijk bekend te maken, alsook het engagement om te zoeken naar andere types van conditionaliteiten. Maar dit is onvoldoende. Donoren moeten zich minimum engageren de beleidsvoorwaarden te verminderen en op termijn af te schaffen. Het belang van wederzijdse afspraken over te bereiken resultaten en impact (de zogenaamde benchmarks) moet primeren. De laatste maanden werd steeds duidelijker dat de donoren op dit vlak geen verregaande engagementen willen opnemen. b) Gebruik nationale beheerssystemen Uit de evaluatie gedaan ter voorbereiding van Accra blijkt dat er quasi geen vooruitgang is op vlak van gebruik van de nationale beheerssystemen in het partnerland door donoren. Nochtans één van de belangrijkste manier om tot eigenaarschap en afstemming te komen. Het probleem is vaak dat donoren het risico niet willen nemen om de zwakker beheerssytemen van de partnerlanden te gebruiken. 11.11.11 erkent het probleem van zwakke beheerssystemen, maar is ervan overtuigd dat in de AAA veel sterkere taal moet opgenomen worden. Momenteel wordt er gezegd dat het gebruik van de beheerssystemen de eerste optie is voor donoren. 11.11.11 wil dat donoren deze beheerssystemen systematisch gebruiken. Indien ze geen gebruik maken van de nationale systemen moeten de donoren dit verantwoorden en een uitdovingsscenario voorzien voor het gebruik van die parallelle systemen. Het minimum moet zijn dat de donoren landensystemen en procedures niet ondermijnen, maar versterken, zoals nu vaak het geval is.
c) Ontbinding van hulp In de DAC-richtlijn van 2001 rond de ontbinding van hulp staat dat alle hulp aan minst ontwikkelde landen ontbonden moet worden, met uitzondering van voedselhulp en technische assistentie. Enkele maanden geleden werd deze richtlijn binnen de DAC uitgebreid naar die HIPC-landen die geen minst ontwikkelde landen zijn. Dit is een eerste stap in de goede richting naar volledige ontbinding. Er wordt in de AAA ook expliciet verwezen naar dit engagement. Jammer genoeg verbinden de donoren er zich niet toe om de ontbinding van de hulp ook uit te breiden naar technische assistentie en voedselhulp. Wat betreft de voedselhulp, is het in deze periode van voedselcrisis niet langer te verdedigen dat bepaalde donoren enkel voedselhulp verlenen afkomstig uit hun eigen landbouwareaal. Technische assistentie is volgens sommige schattingen goed voor één derde tot de helft van totale ODA. Studies van de Wereldbank en OESO geven aan dat de kostprijs van goederen en diensten van gebonden technische assistentie en voedselhulp respectievelijk 15%-30% en 35% hoger ligt dan ongebonden hulp. In Accra moeten de donoren er zich dan ook toe verbinden de DAC-richtlijn uit te breiden naar voedselhulp en technische assistentie tegen 2010. d) Fragmentatie Wat betreft het oplossen van de fragmentatie van de hulp (vele donoren, die in vele landen zitten en op vele verschillende thema’s werken, zonder al te veel afspraken), zijn de laatste jaren veel stappen vooruit gezet. Zeker op intentioneel vlak. Het probleem ligt hem echter in de daadwerkelijke uitvoering van de gemaakte afspraken. Ook de draft AAA bezondigt zich hieraan. De uitdaging in Accra zal erin bestaan om een duidelijke kalender met duidelijke deadlines af te spreken waaraan zowel donoren als partnerlanden zich zullen houden de komende jaren en een methodologie op te stellen zodat vooruitgang kan gemeten worden. e) Voorspelbaarheid Een punt waar de donoren in het algemeen niet goed op scoren is hun voorspelbaarheid. Over het belang van voorspelbaarheid is iedereen het eens, maar de discussie in Accra zal vooral gaan over de periode (3, 4 of 5 jaar) en of de programmering al dan niet ‘rollend’ moet zijn. Een rollend systeem heeft als voordeel dat de ontvangende overheden niet pas bij het aflopen van een financieringsperiode uitsluitsel krijgen of er nog hulp volgt of niet, maar deze zekerheid reeds krijgen tijdens de vorige financieringsperiode. Het is nog niet duidelijk wat hiervan de uitkomst zal zijn in Accra. f) Fragiele staten Alle betrokkenen erkennen dat de Verklaring van Parijs niet aangepast is aan de situatie in fragiele staten. Daarom wordt er in Accra hieraan specifieke aandacht besteed. De stappen die op dit vlak gezet zijn, zijn veelbelovend. In de Verklaring van Parijs werd enkel verwezen naar het belang van de opbouw van staatsinstellingen in deze staten. In de huidge draft van de AAA wordt expliciet verwezen naar de link tussen otnwikkeling in een fragiele staat en de veiligheidssituatie daar. Men moet de wortels van het conflict aanpakken en niet enkel de gevolgen. Wat wel nog ontbreekt in de huidige AAA is het belang van de civiele maatschappij in een fragiele staat. Dit moet nog erkend worden.
4. Hoe scoort België? Zoals reeds gezegd, werd er in 2005 een monitoring-oefening gedaan om te bekijken hoever alle donoren en partnerlanden staan op het vlak van de 12 indicatoren. In 2007 werd deze oefening overgedaan om te kijken welke vooruitgang geboekt werd. In onderstaande tabel zie je de resultaten van de nulmeting in 2005, 2007 en de doelstellingen voor 2010 voor België. Eén van de grote – en terechte – kritieken op deze monitoring is dat dit geen realistisch beeld geeft. Door te vage indicatoren en definities hebben donoren en partnerlanden een grote vrijheid om de data in te vullen en te interpreteren. Desondanks zijn dit wel de enige beschikbare officiële data over de al dan niet uitvoering van de Verklaring van Parijs, op basis waarvan ook de conclusies in Accra 1 getrokken worden. Het blijft daarom interessant om deze data eens van dichterbij te bekijken voor België .
1
Kanttekening: de cijfers uit 2005 omvatten de data uit 15 bevraagde landen, deze uit 2007 bevatten de data uit 20 bevraagde landen.
Indicator
Omschrijving
1
Operationele armoedestrategie
2a
Kwaliteit nationale beheerssystemen (Public Finance Management of PFM) 2b Kwaliteit nationale aanbestedingssystemen (procurement systems) 3 Afstemming op nationale prioriteiten 4 Gecoördineerde steun 5a Gebruik van nationale PFMsystemen 5b Gebruik van nationale aanbestedingssystemen 6 Vermijden van parallelle implementatiestructuren (Project Implementation Units of PIUs) 7 Voorspelbare hulp 8 Ongebonden hulp 9 Gebruik gezamenlijke procedures 10a Gezamenlijke missies 10b Gezamenlijke landenanalyse 11 12
Mechanisme om resultaten te meten Wederzijdse evaluatie van vooruitgang
2005
2007
Aandeel van armoedestrategieën dat operationeel is Goede scrore op wereldbankcriteria
-
-
2010 2 (illustratief) -
-
-
-
Nog geen criteria beschikbaar in 2005
-
-
-
Hulp terug te vinden in begroting partnerland Gecoördineerde technische assistentie Gebruik PFM-systemen/budgetsteun
44%
54%
85%
18% 24%
32% 21%
50% **
Gebruik nationale aanbestedingsystemen/budgetsteun Aantal PIUs
43%
45%
**
67
131
22
Geplande hulp versus bestede hulp Aandeel gebonden hulp Aandeel programmahulp Aandeel gezamenlijke versus totaal aantal missies Aandeel gezamenlijke versus totaal aantal analyses Aanwezigheid van een databank
38% 97% 32% 22%
38% 92% 17% 10%
69% 100% 66% 40%
33%
69%
66%
-
-
-
-
-
-
Aanwezigheid van een mechanisme voor wederzijdse verantwoording
België heeft gaan data voor de eerste 3 indicatoren en de laatste 2, omdat de verantwoordelijkheid hiervoor voornamelijk of volledig op de schoduers van de partnerlanden ligt. Als we naar die indicatoren kijken waar België wél een verantwoordelijkheid heeft, zien we dat er sinds 2005 niet veel vooruitgang geboekr werd. Zo zien we dat er wel een lichte vooruitgang is op het vlak van de hulp die in de begroting van het partnerland terug te vinden is (ind.3), maar hier moeten nog veel inspanningen geleverd 3 worden om de indicatieve doelstelling tegen 2010 te behalen. Eenzelfde analyse geldt voor de technische assistentie die gecoördineerd met andere donoren gegeven wordt (ind.4). Hier zien we een verdubbeling van 18% naar 32%, maar ook hier moeten nog veel inspanningen geleverd worden om tegen 2010 50% te behalen. Maar er kunnen grote vragen gesteld worden bij deze cijfers, aangezien het rapport van de Monitoring Survey aangeeft dat er een grote discrepantie is tussen de cijfers en de realiteit. Wat het gebruik van de nationale beheerssystemen (ind.5) in de partnerlanden betreft, is er geen enkele vooruitgang, terwijl dit net enorm belangrijk is in het kader van eigenaarschap en afstemming. Ook op het vlak van de voorspelbaarheid van de hulp is er een stagnatie, terwijl dit in 2005 net één van de zwakste punten bleek van de Belgische hulp. Hier moeten dus dringend stappen vooruit gezet worden. Nog verontrustender zijn de cijfers over het opzetten van parallelle implementatie-eenheden. Hier is een forse stijging vast te stellen. Dit doet echter de wenkbrauwen fronsen, aangezien dit net een aspect is waar binnen DGOS en BTC sterk rond gewerkt is. Er zijn duidelijke afspraken gemaakt om bestaande structuren te gebruiken waar mogelijk. We kunnen ons dan ook afvragen of de cijfers wel correct zijn of het beleid haar doelstelling gemist heeft? Wanneer we kijken naar de indicatoren die aangeven in welke mate België samenwerkt met andere donoren (ind.9-10), zien we dat er op het vlak van gezamenlijke procedures en gezamenlijke missies een sterke daling is, wat België erg doet afwijken van de vooropgestelde doelstelling voor 2010. Daarentegen scoort België dan weer wel erg goed op het vlak van gezamenlijke analyse. Voor deze – enige – indicator heeft België haar doelstelling voor 2010 reeds gehaald.
2
Niet alle donoren hebben zulke doelstellingen vooropgesteld. O.a. Australië, Canada, Japan, Korea, Luxemburg, NieuwZeeland, Portugal, Zwitserland, de Verenigde Staten en de multilaterale donoren (VN, Wereldbank,etc.) hebben geen doelstellingen vooropgesteld. De doelstellingen die België vooropstelt zijn richtinggevend en zeker geen verplichting. 3 Deze doelstellingen tegen 2010 heeft België zichzelf indicatef opgelegd in 2005, en zijn dus geen officieel gemaakte afspraken waarop België kan aangesproken worden. De Verklaring van Parijs schuift eigenlijk enkel globale doelstellingen naar voor, ogneacht wat de individuele doelstellingen van de verschillende landen zijn.
Een laatste interessante vaststelling is het feit dat België slechter scoort op het vlak van de ontbinding van de hulp. Hier stellen we een lichte daling vast (van 97% naar 92%), terwijl dit net één van de stokpaardjes is van de Belgische ontwikkelingssamenwerking. Bij deze relatief slechte resultaten maken we de kanttekening dat Belgie voor een erg groot deel werkt in fragiele staten waar beheerssystemen zwak zijn, er vaak geen duidelijke prioriteiten zijn, etc.
5. Informatiebronnen Relevante websites: www.accrahlf.net www.betteraid.org www.concordeurope.org www.11.be www.11.be/11/beleid
Auteurs Wiske Jult, 11.11.11 beleidsmedewerker Europees Ontwikkelingsbeleid Els Hertogen, 11.11.11 beleidsmedewerker Belgisch Ontwikkelingsbeleid 2009
