5. FEJEZET Önkormányzati költségvetés-tervezés és forrásgazdálkodás Az elızı fejezetekben megismerkedtünk azzal, hogy az önkormányzat miért és hogyan végezzen stratégiai tervezést, illetve programozást. Már ekkor szóba került, hogy a stratégiai fejlesztési terv részét képezi a programokra vonatkozóan készített pénzügyi kalkuláció is. E finanszírozási kalkuláció elvégzésének elıfeltétele az önkormányzat általános költségvetésének minél pontosabb tervezése. Jelen fejezet – mintegy az elızıek folytatásaképp – erre a témára, az önkormányzati költségvetés-tervezésre fókuszál. (Fontos hangsúlyozni, hogy ebbıl következıen kevés szó esik a projektköltségvetés tervezésérıl, amelynek ismertetésére a 12. fejezetben kerül sor.) E témát felvezetendı, röviden foglalkozunk a költségvetést jórészt determináló kötelezıen ellátandó és önként vállalt feladatokkal. Ezt követi a költségvetés tervezésének módszereit, így a gördülıtervezést, az intézményi vagy keretszerő tervezést bemutató rész, majd a programköltségvetés készítésének folyamata. Részletezzük az egyes módszerek alapvetı szemléletét, alkalmazásának mikéntjét, illetve azt, hogy melyiket milyen esetekben célszerő alkalmazni. Ezután térünk rá a költségvetési koncepció kidolgozásának kérdésére, majd a részletes költségvetési tervezet készítésének leírására, mely során a fejezet sorra veszi a központi költségvetésbıl származó, valamint a saját (önkormányzati és intézményi) bevételek számbavételének lépéseit, illetve a kiadások tervezésének módszereit és szempontjait. A fejezet elolvasása után a következı kérdésekre fog választ kapni: Hogyan néz ki jelenleg hazánkban a helyi önkormányzatok feladat- és szervezeti struktúrája? Melyek a települési önkormányzatok kötelezı feladatai? Milyen feladatokat vállalhat még a települési önkormányzat? Mi az önkormányzat költségvetése? Milyen szakaszokból és milyen feladatokból áll a költségvetési tervezés? Milyen információkat adnak a gazdaságpolitika és a költségvetési politika célkitőzései az önkormányzatok számára? Mi a gazdasági program? Mit tartalmaz a költségvetési rendelet-tervezet?
87
Mit tartalmaz a költségvetési rendelet? Mi az elemi költségvetés? Milyen tervezési módszerek alkalmazását írják elı a jogszabályok? Milyen tervezési módszereket lehet még alkalmazni? Melyek az önkormányzatok fı bevételei? Melyek az önkormányzatok saját bevételei? Mennyire önállóan dönt az önkormányzat a saját bevételek megszerzésében? Melyek a központi költségvetési támogatások? Mi jellemzi a normatív állami hozzájárulást? Melyek az önkormányzati normatívák finanszírozási jellemzıi? Mi jellemzi a normatív, kötött felhasználású támogatásokat? Milyen célt szolgálnak és milyen feltételekkel a címzett és céltámogatások? Mi a célja a központosított elıirányzatok rendszerének? Milyen célra, hogyan vehetık igénybe a területi kiegyenlítést szolgáló fejlesztési támogatások (TEKI)? Mi az a CÉDE? Miért válhatnak mőködésképtelenné a helyi önkormányzatok? Mi az az ÖNHIKI? Milyen
bevételeket
enged
át
a
központi
költségvetés
a
helyi
önkormányzatoknak és miért? Hogyan kerül a személyi jövedelemadó kapcsolatba a helyi iparőzési adóval? Milyen lehetıségük van az önkormányzatoknak pénzeszközök átvételére? Vehetnek-e fel az önkormányzatok hiteleket, bocsáthatnak-e ki kötvényeket? Mi jellemzi az önkormányzatok hitelfelvételeit a tervezés szempontjából? Hogyan tervezzük a kiadásokat? Mi a szerepe a kiadások funkcionális szempontú tervezésének? Növelhetık-e az önkormányzati saját bevételek, csökkenthetık-e a kiadások a mőködési deficit elkerülése, csökkentése érdekében? Hogyan alakulhat a felhalmozási költségvetés egyenlege?
88
Mi az önkormányzat költségvetése? A költségvetés a helyi önkormányzatok költségvetési évre szóló pénzügyi terve (a költségvetési év megegyezik a naptári évvel), amely a tervezett bevételeket és kiadásokat állítja szembe egymással. Az éves költségvetés a hosszabb távra, jellemzıen egy választási ciklusra szóló gazdasági program; a területfejlesztési, területrendezési, településfejlesztési és településrendezési tervek, valamint a foglalkoztatásra és a jövedelmekre kidolgozott tervek adott költségvetési évre lebontott idıarányos terve, amelyrıl a helyi önkormányzat rendeletet alkot. A bevételek között a finanszírozási mőveleteket is meg kell tervezni, így a költségvetés formailag egyensúlyban van. Milyen szakaszokból és milyen feladatokból áll a költségvetési tervezés? 1. szakasz: A gazdaságpolitika és a költségvetési politika alapján a pénzügyminiszter kidolgozza a költségvetési
irányelveket.
Az
irányelvek
kidolgozásához
többek
között
az
önkormányzatok gazdasági programjai is adatokat szolgáltatnak. A tervezésben – a helyi, helyi kisebbségi önkormányzatok költségvetési kapcsolatai témában – közvetlenül részt vesz a Belügyminisztérium. 2. szakasz: A helyi önkormányzatok kidolgozzák az adott évre vonatkozó költségvetési koncepciót. A koncepció kidolgozásakor meg kell határozni a költségvetési évre vonatkozó feladatokat, a helyben képzıdı bevételi forrásokat és az ismert kötelezettségeket. A költségvetési koncepciót a jegyzı állítja össze a helyi kisebbségi önkormányzat elnökével és az önkormányzati intézmények vezetıivel a feladatok és a bevételek áttekintése érdekében végzett együttmőködés eredményeképpen. A koncepciót a jegyzı a polgármester elé terjeszti. A polgármester kikéri az önkormányzatnál mőködı ágazati bizottságok szakterületüket illetı véleményét. A pénzügyi bizottság a koncepció egészét véleményezi. A polgármester a koncepciót a bizottságok véleményével együtt a képviselı-testület elé terjeszti, amely megtárgyalja azt, és határozatot hoz a költségvetés készítésének további munkálatairól.
89
3. szakasz: A jegyzı összeállítja a költségvetési rendelettervezetet, amelyet egyeztet a költségvetési szervek vezetıivel. A rendelettervezetet a polgármester terjeszti a képviselıtestület bizottságai elé. A bizottságok által megtárgyalt és véleményezett tervezetet a polgármester a szükséges könyvvizsgálói írásos jelentéssel együtt a képviselı-testület elé terjeszti a költségvetési rendelet megalkotása érdekében. A költségvetési tervezés folyamatában együttmőködik a helyi és a helyi kisebbségi önkormányzat. Az együttmőködés feladatait és a határidıket minden év január 15-ig állapítják meg, illetve módosítják. 4. szakasz: A képviselı-testület megalkotja és kihirdeti a költségvetési önkormányzati rendeletet. 5. szakasz: Az önkormányzati hivatal és az önállóan gazdálkodó, valamint a részben önállóan gazdálkodó költségvetési szervek elkészítik az elemi költségvetésüket. Milyen információkat adnak a gazdaságpolitika és a költségvetési politika célkitőzései az önkormányzatok számára? A tervezés elıkészítı szakaszában meg kell ismerni a gazdaságpolitikai koncepciót és a költségvetési politika prioritásait. A gazdaságpolitika céljai 2005-re: a modernizáció, az európai átlaghoz való felzárkózás, az egyensúly, a pénzügyi és árstabilitás feltételeinek megteremtése, a versenyképesség fokozása, a tıkebevonási képesség erısítése. A költségvetési politika célja: az államháztartás relatív súlycsökkentése, kisebb, hatékonyabb állami szerepvállalás (évi 0,5-0,7%-os csökkentés), a közösségi fogyasztás és a természetbeni juttatások arányának csökkentése. A költségvetési politika prioritásai: a munkahelyteremtés és a foglalkoztatottság ösztönzése, a gyermekes szülık igazságosabb támogatása, a fiatalok otthonteremtésének támogatása, az innováció támogatása.
90
A
költségvetési
politika
helyi
önkormányzatokra
vonatkozó
támogatási
prioritásai a 2005. évre a következık: a) a helyi közszolgáltatások kistérségi társulások útján történı ellátásának ösztönzése, b) a közszolgáltatások színvonalát javító beruházások támogatása, c) a helyi tömegközlekedés gazdasági helyzetének javítása, d) a települési önkormányzati szilárd burkolatú belterületi közutak burkolatfelújításának támogatása, e) az európai uniós fejlesztési források hatékony felhasználása, f) a közoktatásban a méretgazdaságos feladatellátás ösztönzése, az esélykiegyenlítés folytatása, korszerőbb eszközök alkalmazása, g) a szociális ellátás szolid programja, h) az önkormányzati közszolgáltatásban dolgozók reálbérének emelése. A költségvetési politika követelményként, célként fogalmazta meg az ellátottak létszámának csökkenésével arányos megtakarítást, valamint a megyei önkormányzatok számára azt, hogy csökkentsék túlburjánzott, önként vállalt feladataikat és az igazgatási létszámot. A törvényjavaslat szerint az önkormányzatok mintegy 1,3 milliárd Ft támogatásra számíthatnak a központi költségvetésbıl átengedett személyi jövedelemadóval együtt. Ezt az összeget növeli 54,4 milliárd Ft európai uniós támogatás, valamint 60 milliárd Ft EU-s társfinanszírozás, illetve a kizárólag nemzeti forrásból (fejezeti kezeléső elıirányzat) tervezett 60 milliárd Ft. A helyi önkormányzatok 2005-re 2776 milliárd Ft saját bevételt terveznek, és összesítve 1450 milliárd központi költségvetési forrásra számíthatnak Ez utóbbi 10%-kal haladja meg a 2004. évi összeget. Mi a gazdasági program? A gazdasági programot a képviselı-testület alkotja meg, az gyakorlatilag a választási ciklus négy évére szóló cselekvési terve. A program meghatározza az önkormányzat céljait, mőködési és fejlesztési feladatait, a finanszírozás forrásait, az önkormányzat kapcsolattartását a területén lévı többi gazdasági szereplıvel. Felmerül a kérdés, hogy hogyan kapcsolódnak egymáshoz a választási ciklust lefedı négyéves gazdasági program és a stratégiai tervben lefektetett operatív programok. Ha 91
abból az ideális helyzetbıl indulunk ki, hogy a stratégiai tervet az önkormányzatot vezetı testület magáénak tartja és elfogadja, akkor a gazdasági program a stratégiai tervben lefektetett fejlesztési programoknak az adott négy évre vonatkozó szakaszát tartalmazza. Ebben az esetben tehát a gazdasági program a stratégiai tervnek az aktuális négy évre vonatkozó „kivonata”. Persze elıfordulhat az is, hogy az önkormányzat vezetése elveti a korábbi stratégiai tervet – a tervezés politikai kockázatairól (és azok kivédésének lehetıségérıl) az elızı fejezetben már szóltunk. Mit tartalmaz a költségvetési rendelettervezet? A költségvetési rendelet a következıket tartalmazza: • az önkormányzat és költségvetési szervei bevételeit forrásonként fıbb jogcímcsoportonként részletezve, • a mőködési, fenntartási elıirányzatokat önállóan és a részben önállóan gazdálkodó költségvetési szervenként, valamint intézményen belül kiemelt elıirányzatonként részletezve, • a felújítási elıirányzatokat célonként, • a felhalmozási kiadásokat feladatonként, • az önkormányzati hivatal költségvetését feladatonként, valamint elkülönítve a céltartalékot és az általános tartalékot, • az éves létszámkeretet önállóan és részben önállóan gazdálkodó költségvetési szervenként, • a több éves hatással járó feladatok elıirányzatait éves bontásban, • elkülönítetten, de azonos szerkezetben a helyi kisebbségi önkormányzat költségvetését, • a bevételek között a tervezett hitelfelvételeket (a rendelet megalkotásakor még nem ismert költségvetési támogatásokat az önkormányzatok technikai hitelként tervezik meg), • a mőködési és felhalmozási célú bevételi és kiadási elıirányzatokat mérlegszerően, egymástól elkülönítetten, de a finanszírozási mőveleteket is figyelembe véve együttesen egyensúlyban,
92
• elkülönítetten a helyi kisebbségi önkormányzatok költségvetését, • a mőködési és felhalmozási célú bevételi és kiadási elıirányzatok bemutatását tájékoztató jelleggel mérlegszerően, egymástól elkülönítetten, de a finanszírozási célú pénzügyi mőveleteket tekintve együttesen egyensúlyban, • az év várható bevételi és kiadási elıirányzatainak teljesülésérıl elıirányzatfelhasználási ütemtervet, • elkülönítetten az európai uniós támogatással megvalósuló programok, projektek bevételeit, kiadásait, valamint az önkormányzaton kívüli ilyen projektekhez történı hozzájárulásokat. Mit tartalmaz a költségvetési rendelet? A képviselı-testület a rendeletben együttesen hagyja jóvá a hivatal, valamint a felügyelete alá tartozó egyéb költségvetési szervek költségvetését. A rendelet változatlan formában tartalmazza a helyi kisebbségi önkormányzatok és a többcélú kistérségi társulás költségvetési határozatát is. Mindazokat a lakossági és közösségi szolgáltatásoknak nyújtott támogatást (így például az alapítványi óvodának nyújtott támogatást), amelyeket nem önkormányzati szervek végeznek. Ezen kívül egyéb helyi feladatokhoz, együttmőködéshez kapcsolódó elıirányzatokról dönt a képviselı-testület. Mi az elemi költségvetés? A helyi önkormányzat elemi költségvetése tartalmazza igazgatási és egyéb nem intézményi formában ellátott feladatai bevételeit, kiadásait, valamint az általa alapított és fenntartott intézmények kiadásait és bevételeit részletesen kiadásnemenként és tevékenységenként. Magában foglalja még a személyi juttatásokat, a létszám összetételét és megalapozó részletes számításokat, indoklásokat. Milyen tervezési módszerek alkalmazását írják elı a jogszabályok? A jogszabályok a bázisalapú gördülıtervezést írják elı. A költségvetési koncepciót a tervévre és az azt követı két évre kell kidolgozni. A tervezéskor az elızı évi elıirányzatokat korrigálni kell az év közben bekövetkezett tartós hatású szerkezeti változásokkal
(pl.
a
feladatstruktúrában,
intézményrendszerben
bekövetkezett
93
változásokkal, az évközben történt létszám- és személyi juttatás fejlesztésével stb.). A szerkezeti változásokkal korrigált eredeti elıirányzat megfelel a módosított bázisnak. A szerkezeti változásokat éves szintre ki kell egészíteni. Így megkapjuk az alapelıirányzatot. Az alap-elıirányzatot növelve a tervévi új feladatokkal, felhalmozási kiadásokkal, bérfejlesztéssel stb. kapjuk meg a javasolt elıirányzat összegét. Egy év elteltével az éves tényadatok ismeretében és a feltételrendszerben bekövetkezett változások alapján egy évvel tovább tervezzük az idıszakot. A tervezési folyamatot végigkíséri az alkumechanizmus. Milyen tervezési módszereket lehet még alkalmazni? Alkalmazható módszer még a PPBS – Planning Programming Budgeting System, azaz a tervezési programozási költségvetési rendszer, amely olyan kérdésekre keresi a választ, hogyan kell egyes pénzforrásokat optimálisan felosztani a különbözı programok között. A költségvetés 5–7 évre szól, rendszerszemlélető változatokban gondolkodik. Alkalmazása közgazdasági, számviteli és informatikai, valamint a program céljától függıen meghatározott ismeretekkel rendelkezı szakembereket kíván. Kérdés: mennyit költsön a központi, a helyi költségvetés például egészségügyre, oktatásra, a szegények segítésére, honvédelemre, közparkok fenntartására. Az egyes elemeket nézve a tervezés meghatározza a program mőködési céljait és a célok meghatározott idıtartam alatti eléréséhez szükséges eszközöket, módszereket. A programozási költségvetés programra, alprogramra és tételre, altételre bontható (pl. környezetvédelem, vízminıség-védelem, a felszín alatti vizek minıségének védelme). A megegyezéses eredménycélokkal való vezetés – MBO alkalmazásakor azoknak a részvételével, megegyezésével határozzák meg a célokat és az eszközöket, akiket a várható eredmény és az eredmény elérésének a feltételei érintenek és/vagy akik erre hatással vannak (például egyeztetés a lakossággal, a civil szervezetekkel, gazdasági szervezetekkel, munkavállalókkal, költségvetési intézmények vezetıivel). A módszer kiemeli a kommunikáció és a visszacsatolás, az elért eredmények értékelésének fontosságát. Az MBO a PPBS-hez hasonlóan elemzi az inputokat és az outputokat, vizsgálja a programok hatását, de nem figyeli a változatokat, a választás lehetıségét. A hangsúlyt az adott program hatékonyságára helyezi. Arra a kérdésre, hogy mit tehet még 94
az önkormányzat vagy mi mást tehet, nem ad választ. Arra viszont igen, hogy amit tesz, vagy tenni kíván, az mennyire eredményes az adott cél elérése szempontjából. A nullaalapú költségvetés-tervezési gazdálkodási módszer két lépésbıl áll. Az elsı lépés összesítı elemzés végzése az egyes szervezeteknél mőködı feladatokról, programokról. A programokat, feladatokat meghatározott szempontok szerint (például fontosság szerint) rangsorolni kell. Meg kell vizsgálni a jogosultságokat, a megvalósítás változatait, az inputok, outputok alakulását, az elért hatást, összességében az elıállított közszolgálati értéket. A második lépés azt vizsgálja, hogy célszerő, eredményes megalapozott-e a rangsorolt feladatok további finanszírozása. Az adott szervezetnél már felesleges, nem hatékony feladatokat megszüntetik véglegesen vagy más szervezetekhez csoportosítják át, illetıleg társulások hozhatók létre a közös megvalósítás érdekében. Ez a tervezési módszer elszakad a meglévı feladat- és intézménystruktúrától, szemben a bázisalapú intézményi tervezéssel, amely segít azt konzerválni. A politikai irányítás-költségvetésnél a tervezés felülrıl lefelé indul. Ennek oka a költségvetési automatizmusok magas aránya és a növekvı költségvetési hiány, amely szükségessé teszi a kiadások lefaragását, valamint a bevételek növelési lehetıségeinek feltárását. A korábbi politikai döntések eredményeként a költségvetési kiadások egyre nagyobb hányada determinált, lekötött. Például nagy költségő szennyvízcsatornaberuházás vagy a felvett hitelek törlesztése és kamata automatikusan leköti a költségvetési források jelentıs részét. E módszer alkalmazásának ezért az a célja, hogy a feladatok még finanszírozhatók legyenek. A tervezés során a költség-haszon elemzés, az értékelemzés segítségével a döntéshozók igyekeznek feltárni minden felesleges funkciót és ráfordítást, a figyelmet gazdasági elırejelzések alapján a teljesítésre, az outputra irányítják. Az értékelemzés értéknek tekinti a funkció és költség hányadosát. A módszer célja az, hogy egy adott funkció a legalacsonyabb ráfordítással valósuljon meg. Az értékelemzési munka során két alapvetı kérdésre kell válaszolni. Az elsı összetett kérdés így hangzik: mi a funkciója a terméknek, szolgáltatásnak, folyamatnak, milyen fogyasztói igényeket elégít ki, mennyibe kerül (pl. oktatás, beruházás, tervezés, tervezési tanulmány,
95
gyógyítás stb.)? A második kérdés arra keresi a választ, mi tudná még ugyanezt, vagy többet teljesíteni, és az mennyibe kerül. A módszer funkcióelemzéssel feltárja a felesleges funkciókat és a szükségtelen ráfordításokat, valamint azok leggyakoribb okait. A fentiek közül az Olvasó figyelmébe ajánljuk a PPBS-módszert, mert az összhangban áll a korábbi fejezetek stratégiai tervezési gyakorlatával. Ez azt jelenti, hogy a fejlesztési programokat tartalmazó stratégiai terv kidolgozásával párhuzamosan érdemes ugyanarra az idıtávra az önkormányzat egész költségvetésére vonatkozóan is tervezetet készíteni – mely nemcsak a fejlesztéseket, hanem az üzemfenntartásokat és egyéb kifizetéseket is tartalmazza, tehát ilyen értelemben tágabb, mint a stratégiai terv. Melyek a települési önkormányzatok kiadásai – azaz kötelezı és vállalható feladatai? A települési önkormányzatok kötelesek gondoskodni: • az egészséges ivóvízellátásról, • az óvodai nevelésrıl, • az általános iskolai nevelésrıl és oktatásról, • az egészségügyi és szociális alapellátásról, • a közvilágításról, • a helyi közutak és köztemetı fenntartásáról, • a nemzeti és kisebbségi jogok érvényesülésérıl. Emellett a települési önkormányzatok feladata még – pénzügyi forrásaiktól és önkormányzati hatáskörő döntéseiktıl függıen: • a településfejlesztés, településrendezés, • az épített és természeti környezet védelme, • a lakásgazdálkodás, • a csatornázás, • a vízrendezés és a csapadékvíz elvezetése, 96
• a közterület fenntartása, • a helyi tömegközlekedés, • a köztisztaság és a településtisztaság, • a helyi tőzvédelem, • a közbiztonság helyi feladatai, • közremőködés a helyi energiaszolgáltatásban, a foglalkoztatásban, • gondoskodás a gyermek- és ifjúságvédelmi feladatok ellátásáról, • a közösségi tér biztosítása, • a sport, a mővészet, a tudomány, a közmővelıdés támogatása, • az egészséges életmód közösségi feltételeinek megteremtése. Melyek az önkormányzatok fı bevételei? Az önkormányzatok egyik ismérve a gazdasági önállóság, azaz önállóak a bevételeik meghatározott körének megszerzésében. Nézzük meg, milyen forrásokból számíthat az önkormányzat bevételekre és mennyire önálló azok megszerzésében! A helyi önkormányzatok bevételeit a következı csoportokba sorolhatjuk: • saját bevételek, • központi költségvetési támogatások, • átengedett központi adók, • átvett bevételek, • hitelek (bankhitel, kötvénykibocsátás). Melyek az önkormányzatok saját bevételei? A saját bevételek az önkormányzat rendeltetésszerő mőködéséhez kapcsolódnak. Lehetnek saját döntéseik eredményeként befolyt bevételek vagy jogszabály által meghatározott források. Fıbb csoportjaik: • helyi adók, • intézményi ellátási díjak, • az alkalmazottak térítési díja, • vállalkozási bevételek,
97
• bérleti díj, lízingdíj, • eszközök értékesítésébıl származó bevételek, • osztalék, árfolyamnyereség, • szabad pénzeszközök lekötésébıl származó kamatbevétel, • beszedett illeték, • mőemlékvédelmi és környezetvédelmi bírság. Mennyire önállóan dönt az önkormányzat a saját bevételek megszerzésében? A helyi adókat az 1990. évi C. törvény szabályozza. Az önkormányzat önállósága a következı területeken jelenik meg: • eldöntheti, hogy bevezet-e helyi adót és melyeket; • hogyan határozza meg az adó mértékét, ha választhat a tételes és az adókulcsos között, például építményadó, telekadó, idegenforgalmi adó esetén; • az adó mértékének meghatározása (Az adó mértékének felsı határát rögzíti az adótörvény, az önkormányzat ennél alacsonyabbat is meghatározhat. Ennél magasabb értéket elsı ízben 2005-ben határozhat meg a tételes [pl. építmény-, telek- vagy kommunális] adóknál. A felsı határt 2005-ben a 2003. évi inflációval [4,7%], 2006-ban a 2004. évi és a 2005. évi infláció szorzatával léphetik túl. Az adónemek mértékét tehát 2005-tıl valorizálhatják.); • magánszemélyek esetében dönthet az adótörvényben meghatározottakon kívüli további adómentességek, kedvezmények megadásáról; • vállalkozások esetében 2006. december végéig tarthatja meg a korábban megadott többlet-kedvezményeket, azt követıen már kizárólag az adótörvényben rögzített differenciálással, kedvezményekkel, mentességekkel élhet. A környezetvédelmi bírság teljes összege megilleti az önkormányzatot, ha saját maga szabja ki, ha a területi környezetvédelmi hatóság teszi ezt, akkor a bírság 30%-a illeti meg. A mőemlékvédelmi bírság 20%-a illeti meg az önkormányzatot, kivéve, ha magára az önkormányzatra szabták ki. A díjbevételek közvetlen érdekeltséget teremtenek a helyi önkormányzat és a területén élı közösség között. A díjak megállapításánál kettıs szempont érvényesül. Az 98
egyik a közgazdasági racionalitás. Mivel a szolgáltatás egyénre irányul, ésszerő, hogy a felhasználó fizessen. Másrészt figyelembe kell venni az igénybevevı fizetési képességét, a nyújtott szolgáltatás közfeladat jellegét, például közoktatási intézményekben a diákoknak nyújtott étkeztetés. A vállalkozási bevételek és egyéb saját bevételek az önkormányzat önálló pénzügyi-gazdasági döntése szerint, vállalkozási lehetıségei, hajlandósága és képessége, az általa alapított gazdasági társaságok nyereségessége szerint alakulnak. A kamatbevételeket mérsékli a költségvetési támogatások nettó finanszírozási rendje, valamint az állami pénzek tartós betétként való elhelyezésének tilalma. Az eszközök értékesítésérıl az az önkormányzat saját hatáskörben dönt, a törvényekre figyelemmel. Az önkormányzat vagyona törzsvagyonból és vállalkozói vagyonból áll. A törzsvagyon egy része forgalomképtelen, azaz nem idegeníthetı el. Másik része korlátozottan forgalomképes. A vagyon értékesítését megalapozott gazdasági elemzésre támaszkodva célszerő tervezni. Esetenként az önkormányzatok fizetési gondjaik kezelése érdekében folyamodnak vagyontárgyuk eladásához. Melyek a központi költségvetési támogatások? A
központi
költségvetésbıl
több
csatornán
érkezik
támogatás
a
helyi
önkormányzatokhoz. Ezek a következık: • normatív hozzájárulások felhasználási kötöttség nélkül, • normatív támogatások felhasználási kötöttséggel, „megpántlikázva”, • színházi támogatás, • címzett és céltámogatások, • központosított elıirányzatok, • mőködésképtelenné vált helyi önkormányzat kiegészítı támogatása, • hivatásos tőzoltóságok támogatása, • területi
kiegyenlítést
szolgáló
fejlesztési
célú
támogatás
és
céljellegő
decentralizált támogatás • egyéb állami támogatások.
99
Mi jellemzi a normatív állami hozzájárulást? Az önkormányzati forrásszabályozási rendszer központi eleme a normatív hozzájárulás. A normatív hozzájárulások összege 2002-ben 329,5 milliárd Ft, az összes támogatás 53%-a, 2003-ban 514,2 milliárd Ft, az összes támogatás 68,6%-a volt, 2004ben tervezett összege 520,7 milliárd Ft, az összes támogatás 65,4%-a lesz. Jelentıs változás, 56%-os növekedés következett be 2003-ban, amelyet elsısorban a normatívák összegének növekedése, kisebb részben a központosított elıirányzatokból való átsorolás okozott. Az Országgyőlés a költségvetési törvényben meghatározza a helyi önkormányzatok normatív központi hozzájárulásait, jogcímeit és összegét, a juttatandó címzett, cél- és egyéb támogatásokat, központilag támogatott adókból, illetékekbıl származó részesedést. Ezek módosítási jogkörét is saját hatáskörben tartja fenn. A normatíva a hazai gyakorlatunkban azt mutatja meg, hogy a kötelezı feladatokhoz kapcsolódóan a feladatmutató egységének éves teljesítéséhez mekkora pénzügyi forrást biztosít a központi költségvetés állami támogatásként. A normatíva folyó kiadásokat finanszíroz, deklaráltan csak részben – a költségek mintegy 60-80%-ában – biztosítja a feladat ellátásához szükséges pénzforrást, a helyi önkormányzatnak más forrásokkal is ki kell azt egészíteni. A normatíva alkalmazásának feltételei: • jól definiálható homogén szakfeladat (pl. bölcsıdei ellátás, szakiskolai oktatás), • a szakfeladat mennyiségi mérhetısége feladatmutatóval, • a normatívák alkalmazásakor szükséges a vetítési alapok megbízható nyilvántartása, a változások regisztrálása. (Ezt kényszerítené ki a jogosulatlanul igénybe vett normatívák visszafizetési, illetve a jogosulatlan összeget terhelı kamatfizetési kötelezettség is.) Melyek az önkormányzati normatívák finanszírozási jellemzıi? • Az önkormányzati normatíva a helyi önkormányzatot illeti meg, nem az adott feladatot ellátó intézményt. Ebbıl fakadó elıny, hogy az önkormányzatok a pénzügyi tervezéskor egy kalapban lévınek tekinthetik a különbözı jogcímeken kapott támogatást és szabadon gazdálkodhatnak, oszthatják el azt különbözı
100
intézményeik között. A normatívák felhasználásáról el kell számolni az éves beszámolóban. Amennyiben az önkormányzat jogosulatlan támogatást vett igénybe, annak összegét vissza kell fizetnie, meghatározott mérték elérése, illetve a fölött a jegybanki alapkamat, illetve annak kétszeres fizetési kötelezettsége mellett. Az önkormányzatoknak ennek elkerülésére lehetıségük van arra, hogy év közben lemondjanak a támogatásról vagy annak egy részérıl, ha arra jogosulatlanná válnak. A támogatási jogcímek száma évrıl évre növekedést mutat. Az önkormányzati rendszer indulásakor 14 jogcím volt, jelenleg 29 jogcím van. Néhány jogcím 2004ben: társadalmi, gazdasági és infrastrukturális szempontból elmaradott, illetve foglalkoztatási gondokkal küzdı önkormányzatok kiadásaihoz történı hozzájárulás, körjegyzıség mőködésével kapcsolatos feladatok, gyermekvédelmi szakellátás, hajléktalanok átmeneti intézményei, óvodai nevelés, iskolai oktatáshelyi, közmővelıdési és közgyőjteményi feladatok, és végül népességszám alapján a községek általános feladataihoz való hozzájárulás. • Az alapnormatívákhoz – a feladat sajátosságaihoz igazodva – kiegészítı normatívák kapcsolódnak. A kiegészítı normatíva célja a szolgáltatás eltérı feltételrendszerének megfelelı differenciálás. Ilyen szempont lehet például a területi szétszórtság, a nehéz körülmények, a speciális körülmények között végzett munka, az életkori sajátosságokból fakadó többletráfordítás. (Például a közoktatási feladatoknál kiegészítı hozzájárulás jár a fejlesztı és felzárkózó oktatásra, a hátrányos helyzető tanulók felzárkózását segítı foglalkozásokra, a cigány kisebbségi oktatásra, a nem magyar nyelven folyó oktatás, nevelés esetén. • A normatíva a vetítés alapjával proporcionálisan változik, azaz teljes összegében változó kiadás. Így a vetítési alap számának növekedése arányosan többletforráshoz juttatja az önkormányzatot, csökkenése pedig forrást von el az önkormányzattól, jóllehet a ráfordítások egy része állandó. • A feladatok ellátását a normatívák csak részben (60-80%-ban) fedezik, ezért azokat egyéb önkormányzati forrásokkal kell kiegészíteni. • A finanszírozás nem követi az önkormányzatok évközi szétválását, egyesülését, a
feladataikban
bekövetkezett
változásokat,
ezt
az
önkormányzatok
megállapodásban rögzítik.
101
Mi jellemzi a normatív, kötött felhasználású támogatásokat? Ezeket a támogatásokat a helyi önkormányzatok kizárólagosan a költségvetési törvényben meghatározott célokhoz vehetik igénybe elszámolási kötelezettség mellett. A célok a következık: a) Kiegészítı támogatás egyes közoktatási feladatokhoz: a pedagógus szakvizsga és továbbképzés, felkészülés támogatása, a pedagógusok szakkönyvvásárlásának, a fıvárosi és megyei közalapítványok szakmai tevékenységének, valamint a pedagógiai szakmai szolgáltatás, a minıségfejlesztési feladatok és a diáksport támogatása. b) Egyes szociális feladatok kiegészítı támogatása: foglalkoztatás támogatása, szociális továbbképzés és szakvizsga támogatása. c) Helyi önkormányzati hivatásos tőzoltóságok támogatása, amely a személyi juttatásokra és közterheire, illetıleg a dologi kiadások támogatására terjed ki. d) Lakossági települési folyékony hulladék ártalmatlanításának támogatása. e) Fıvárosi kerületek belterületi útjainak szilárd burkolattal való ellátásának támogatása. Milyen célt szolgálnak és milyen feltételekkel a címzett és céltámogatások? Az önkormányzatok fejlesztési tevékenységének legfıbb finanszírozási forrása a címzett és céltámogatások rendszere, amely 1991. óta mőködik. A címzett támogatások az önkormányzatok erejét meghaladó nagy költségigényő beruházásokat szolgálják. A támogatás a fejlesztési költség 100%-a is lehet. A beruházás megvalósíthatósági tanulmányt a területfejlesztési tanácshoz, illetve a területi vízügyi felügyelethez kell benyújtani. Szakértı bizottság dönt a jóváhagyott támogatásról és éves ütemezésérıl. A támogatásokat általában a 200 milliót meghaladó közmőves vízellátási, illetve
közoktatási
intézmény
rekonstrukciós
beruházásaira,
valamint
szociális,
egészségügyi és kulturális beruházásokhoz igénylik. Példák címzett támogatásokra 2004-ben: • Regionális
kórház-rekonstrukció
Bács-Kiskun
összköltségbıl 1 milliárd a saját forrás összege. 102
megyében
3,1
milliárd
• A Fıvárosi Állat- és Növénykert rekonstrukciója 2517 milliárd összköltség, ebbıl 517 millió saját forrás. • Vasvári Pál Szakközépiskola bıvítése Szegeden 280 millió összköltségbıl, 30 millió Ft saját forrás. • Fogyatékos személyeket ellátó 100 férıhelyes fıépület és 2×12 férıhelyes lakóotthon létesítése Csongrádon, összköltség 999,6 millió Ft, ebbıl saját forrás 99 millió Ft. • Belterületi vízrendezés Pusztaszabolcson 419 millió Ft összköltség, ebbıl 46 millió Ft saját forrás. • További ivóvízellátást, ivóvízminıség javítását, szennyvízberuházást részben finanszírozó címzett támogatások adatai: összesen 75 támogatási cél, 76,7 milliárd Ft összértékben, amelybıl a támogatás összege 61,8 milliárd Ft, a fejlesztések megvalósulási ideje 3-5 év. Az elutasított igények száma négy, ebbıl egy adathiányos volt, hármat pedig fedezet hiányában utasítottak el. A törvény kihirdetve 2004. május 25-én. A céltámogatások a települések közötti infrastrukturális különbségeket kívánják mérsékelni. Ide tartozik például a szennyvízelvezetés és -tisztítás, mőködı kórházak és szakrendelık gép- és mőszerbeszerzései, települési szilárdhulladék-lerakótelep építése. A támogatásokhoz nyilvánosan meghirdetett pályázat útján lehet jutni. A támogatás lényegében normatív, hiszen a szabályosan és a feltételeknek megfelelıen benyújtott pályázat alapján „jár” alanyi jogon a céltámogatás a törvényben jóváhagyott elıirányzat mértékéig. Amennyiben a törvényben elıirányzott keret nem ad fedezetet valamennyi benyújtott új igényre, akkor a keret 70%-a szennyvízelvezetés és -tisztítás célokat, 15% mőködı körházak és szakrendelık
gép-
és mőszerbeszerzéseit, 15% térségi
szilárdhulladék-rendszer építését támogatja. Ez az a fejlesztési forma, amelyre a kisebb önkormányzatoknál is nagy szükség van, de saját forrás hiányában nem tudnának sikeresen pályázni. Társult formában viszont elınnyel indulhatnak, mert ha a beruházás már meglévı kapacitáshoz kapcsolódik, például a szennyvízelvezetés és -tisztítás ágazatban, akkor a támogatás mértéke, a társult formára tekintettel, 10%-kal magasabb.
103
Mi a célja a központosított elıirányzatok rendszerének? A központosított támogatások azoknak a sajátos önkormányzati feladatok ellátásának finanszírozzák, amelyekre más források nem állnak rendelkezésre. Ezek a támogatások jól szolgálnak olyan célokat is, amelyeket a központi kormányzat szándékoz elérni, de amelyek esetleg ütköznek az önkormányzatok rövid távú érdekeivel, vagy amelyeket az önkormányzati önállóságra tekintettel közvetlen irányításként nem lehet megfogalmazni. A helyi önkormányzatokat nem lehet kötelezni társulások létrehozására, de az erre a célra igénybe vehetı költségvetési támogatással ösztönözni lehet például a kistérségi társulások létrejöttét. A támogatási elıirányzatok központosított jellege abból adódik, hogy a költségvetés tervezés idıszakában a felhasználók köre, vagy az igénybevétel pontos feltételei még nem ismertek. Jelenleg 24 jogcímen lehet ezt a típusú támogatást igényelni. Ezek közül – témánk szempontjából – kiemeltek: • kistérségi fejlesztések és kistérségi társulások ösztönzése, • önkormányzatok európai uniós, valamint hazai fejlesztési pályázati saját forrás kiegészítésének a támogatása • belsı ellenırzési társulások támogatása • határátkelıhelyek fenntartásának, kompok, révek fenntartásának, felújításának a támogatása, • helyi kisebbségi önkormányzatok általános támogatása, • gyermek- és ifjúsági feladatok, • hozzájárulás a létszámcsökkentéssel járó kiadásokhoz. A támogatásokat részben alanyi jogon, nagyobb részben pályázati úton szerezhetik meg az önkormányzatok.
Milyen célra, hogyan vehetık igénybe a területi kiegyenlítést szolgáló fejlesztési támogatások (TEKI)? A TEKI rendszere 1996. óta mőködik, bevezetésének célja, hogy az önkormányzati beruházások támogatását összekösse a területfejlesztéssel. A támogatás az infrastruktúra szempontjából elmaradott térségek és települések felzárkóztatását szolgálja. A kedvezményezett területeket komplex statisztikai módszerekkel határozzák meg, amelyek az infrastrukturális ellátottságot mutató ismérvekre épülnek, mint településszerkezet, lakosságszám, jövedelmezıségi helyzet.
104
A támogatások megyék közötti elosztásáról kormányhatározat dönt, a konkrét igényekrıl a megyei területfejlesztési tanácsok döntenek. A támogatások a termelı infrastruktúra kiépítését, a termelı infrastrukturális hálózatok kiépítését, felújítását, a felszíni vízelvezetı rendszerek kiépítését, felújítását, az ipari területek elıkészítését, az infrastrukturális fejlesztési és környezetvédelmi célú közhasznú munkák dologi és fejlesztési költségeit, a turizmushoz, a természetvédelemhez és a szociális célú, illetve szociális foglalkoztatáshoz kapcsolódó fejlesztéseket finanszírozzák. Igénybe vehetık a céltámogatással megvalósuló beruházások saját forrásának kiegészítéséhez is. A támogatás legfeljebb három évre igényelhetı, és bizonyos önrészt is feltételez. Mivel a települések nagy része hátrányos helyzető, a beruházási összeg 90%-os, de akár 100%-os mértékére is igényelhetnek támogatást jellemzıen vízelvezetésre, településfejlesztésre, illetve a turizmus bıvítésére. Mi az a CÉDE? A CÉDE a céljellegő decentralizált támogatás rövidítése. A támogatás felhalmozási és vis major feladatokat kezel. A felhalmozási támogatást a központi szabályozás sem ágazati, sem önrész, sem pedig területi költségkorlátot nem ír elı. Teszi ezt azzal a céllal, hogy beruházásokról, eddig nem támogatott felújításokról kizárólagosan a helyi ismeretek birtokában, a helyi szükségletek alapján szülessen döntés. A céljellegő támogatás két évre igényelhetı, legfeljebb 3 millió Ft-ig, általában a teljes beruházás összegére. A CÉDE támogatás elkülönített része vis major üzemeltetési problémák megoldását segíti. Miért válhatnak mőködésképtelenné a helyi önkormányzatok? A helyi önkormányzatok mőködésképtelen helyzetbe kedvezıtlen adottságaik, rossz, megalapozatlan, elsısorban nagy költségigényő fejlesztési döntések, illetve véletlen helyzetek miatt kerülhetnek. Mi az az ÖNHIKI? Az ÖNHIKI az önhibájukon kívül hátrányos helyzetbe kerülı önkormányzatok kiegészítı költségvetési támogatása. 105
Az önhibáján kívül hátrányos helyzetbe került önkormányzat kiegészítı támogatást csak akkor igényelhet, ha minden saját hatáskörben megtehetı intézkedést megtett a forráshiány elkerülésére. Így mondjuk helyi adót vezetett be, emelte az adómértékeket, pénzeszközt vett át, vagyon-hasznosítással növelte forrásait és feltárta a kiadások csökkentésének lehetıségeit (ilyen lehet például az intézmények társulása, a körjegyzıség létrehozása, a körjegyzıségben való részvétel), azonban a megtett intézkedések nem bizonyultak elégségesnek a kötelezı önkormányzati feladatok ellátásához, a szükséges pénzeszközök biztosításához. A költségvetési törvény meghatározza a forrásból való kizárás eseteit is. Idesorolható például, ha hosszabb idıre lekötött tartós bankbetéttel rendelkezik az önkormányzat, a polgármesteri hivatalon kívül nem tart fent intézményt, társulásban nem vesz részt, helyi adót nem vezetett be. A tartósan fizetésképtelenné vált önkormányzatok az adósságrendezésre irányuló hitelfelvétel törlesztésére, visszterhes kamattámogatásra, az adósságrendezés alatt mőködési célra és a pénzügyi gondnok díjára vehetik igénybe a támogatást. A feltételeket és lehetıségeket a költségvetési törvény határozza meg. Például nem kaphat támogatást az az 500 fı alatti önkormányzat, amely nem tartozik körjegyzıséghez, kivéve, ha ez alól a közigazgatási hivatal felmentette. Ha az adott önkormányzat a költségvetési évben már ÖNHIKI-támogatásban részesült, akkor az adósságrendezés idıtartamára nem jogosult mőködési támogatásra. Az ÖNHIKI-támogatásban részesülı önkormányzatok száma 2002. évben érte el a legmagasabb számot, 1279 önkormányzattal, 2004-ben a számuk 1167, de a községek mellett a nagyobb önkormányzatok is megjelennek, ami a forrásszabályozási rendszer diszfunkcionális mőködését is felszínre hozhatja. Milyen
bevételeket
enged
át
a
központi
költségvetés
a
helyi
önkormányzatoknak, és miért? Az önkormányzatok és a központi költségvetés közötti munkamegosztást az átengedett források rendszere is megjeleníti. Erre a legjellemzıbb és legnagyobb hatású példa, amikor a központi költségvetés a személyi jövedelemadóból származó bevétel egy részét átengedi a helyi önkormányzatnak a helyi feladatok ellátása érdekében. Ezzel részben ösztönzi az önkormányzatokat a személyi jövedelemadóból származó bevételt növelı intézkedésekre (például a helyi foglalkoztatás növekedésének elısegítésére), 106
másrészt a helyi önkormányzatok közötti eltérı lakosságszám, egyenlıtlen jövedelemelosztás miatt kialakuló jövedelem-különbségek kiegyenlítésének eszközeként is szolgál A jelenlegi törvényben rögzített megosztás szerint a helyi önkormányzatokat a tárgyévet megelızı második évben az illetékességi területen élı állandó lakosok által bevallott személyi jövedelemadó 40%-a illeti meg. Ennek 10%-a a helyben maradó hányad, 30%-a pedig normatív módon elosztott rész. Hogyan kerül a személyi jövedelemadó kapcsolatba a helyi iparőzési adóval? A helyi önkormányzatok közötti egyenlıtlenségek nem csak az szja, hanem a helyi adóbevételek különbözı nagyságrendjébıl is adódik, nevezetesen a helyi adók legnagyobb százalékát kitevı helyi iparőzési adóból. Egyes települések hátrányos helyzetük miatt nem képesek ezt az adóbevételt realizálni. A jövedelemkülönbség mérséklésének alapelvét a kormányzat az adóerıképesség-számítás segítségével megállapított támogatással kívánja érvényesíteni. A korábbi közvetetten, az APEH nyilvántartásokból megállapított adóerıképességet 2004. január 1-jétıl felváltotta az önkormányzatok saját becslésén alapuló számítás, amit az egységesen alkalmazott ONKADO programmal készítenek el. Az adóerı-képesség az önkormányzattípus, azon belül a népességszám szerinti kategóriába tartozó adóerı képességének a legalacsonyabb és a legmagasabb adóerı-képességő önkormányzatok egy-egy tizedének figyelmen kívül hagyásával számított átlaga. Azoknál az önkormányzatoknál, amelyeknél a helyben maradó szja és a kiszámított adóerı-képesség nem éri el a település átlagos szintjét, a bevételt eddig a szintig a központi költségvetés kiegészíti. Ez az értékhatár 2004-ben a fıváros esetében 36 500 Ft/fı, a megyei jogú városoknál 10 000 lakos fölött 34 650 Ft/fı, az alatt 30 400 Ft/fı, községeknél sávosan 500 fıig 25 800 Ft/fı, 2000 fıig 26 800 Ft/fı, e fölött 27 800 Ft/fı. Azoknál az önkormányzatoknál, ahol az egy lakosra jutó összeg legalább 125%-kal meghaladja a településkategória átlagát, sávosan progresszíven emelkedı kulcsokkal csökken az önkormányzat központi költségvetési támogatása. A támogatás-kiegészítés 2004-ben 3027 db önkormányzatot, a csökkentés 81 db önkormányzatot érintett. A termıföld bérbeadásából származó, települési önkormányzatok által beszedett jövedelemadó teljes összege a helyi önkormányzatok bevétele. A helyi önkormányzatok bevétele lett a belföldi gépjármővek adójának teljes 107
összege. A 2004. január 1-jével bevezetett talajterhelési díj teljes összege a települési, fıvárosban a kerületi önkormányzati bevételeként a környezetvédelmi alapba kerül. Az alapot a talaj, valamint a felszín alatti vízmennyiségi, -minıségi védelmére használhatja fel. Milyen lehetıségük van az önkormányzatoknak pénzeszközök átvételére? A helyi önkormányzatok önálló döntéssel mind az államháztartáson belülrıl, mind kívülrıl átvehetnek mőködési és felhalmozási célú pénzeszközöket. Vehetnek-e fel az önkormányzatok hiteleket, bocsáthatnak-e ki kötvényeket? Az önkormányzatok gazdasági önállóságából következik, hogy a polgármesteri hivatal a
képviselı-testület
döntésének
megfelelıen
jogosult
hitelfelvételre,
illetve
kötvénykibocsátásra, ha az önkormányzati feladatok megvalósításához idegen források bevonására is szükség van. Az idegen források származhatnak mőködési és fejlesztési célú bankhitelekbıl, valamint mőködési és fejlesztési célú kötvénykibocsátásból. Az önkormányzatok gazdasági önállóságából következik, hogy a polgármesteri hivatal a
képviselı-testület
döntésének
megfelelıen
jogosult
hitelfelvételre,
illetve
kötvénykibocsátásra, ha az önkormányzati feladatok megvalósításához idegen források bevonására is szükség van. Az idegen források származhatnak mőködési és fejlesztési célú bankhitelekbıl, valamint mőködési és fejlesztési célú kötvénykibocsátásból. Mi jellemzi az önkormányzatok hitelfelvételeit a tervezés szempontjából? Az önkormányzati szektor állami támogatása és szabályozási környezete jelentısen befolyásolja a települések hitelfelvételi igényét és hajlandóságát. A szabályozott forrásokra (a normatívákra és az átengedett személyi jövedelemadóra), valamint a saját bevételekre épülı önkormányzati finanszírozás ugyanis a településeket nagymértékben függıvé teszi a központi költségvetéstıl. Mivel a normatívák nem fedezik teljes egészében a feladatok ellátását, így például az oktatási és szociális kiadásokat, ezek finanszírozásához más önkormányzati forrásokat is igénybe kell venni. A helyi önkormányzatok összes bevételébıl egyre nagyobb arányt kell fordítani a megnövekedett mőködési kiadásokra, ezért egyre kevesebb önkormányzati forrás jut fejlesztések finanszírozására. Az önkormányzati betétállomány növekedését éppen a fejlesztésre nem elégséges saját 108
források fokozhatják is, amelyeket esetleg több éven át is győjteni (megtakarítani) kell ahhoz, hogy a szükséges fejlesztést az önkormányzatok el tudják kezdeni, meg tudják valósítani. Keresleti és kínálati zavarok egyaránt mutatkoznak az önkormányzati hitelpiac körül. Egyfelıl a drága hitelek, másfelıl a számlavezetı hitelintézetek de facto hitelnyújtási monopóliuma gátolja a települési hitelek mainál pezsgıbb piacának kialakulását. Az állami támogatások igénybevételének lehetısége, feltételei számottevıen módosítják az önkormányzatok hitelfelvételi igényeit. A cél- és címzett támogatások elnyeréséhez a településeknek önrésszel is kell rendelkezniük. Ez bizonyos esetekben arra ösztönözheti a képviselı-testületeket, hogy a támogatott beruházások megvalósításához pótlólagos összegeket szerezzenek. Saját források megléte esetén a központi költségvetési források helyettesíthetik a piaci hitelfelvételt. A nagyobb saját bevétel egyidejőleg növeli a hitelfelvételi lehetıségeket is. Az önkormányzati
törvény
ugyanis
a
település
éves
hitelviszonyon
alapuló
kötelezettségvállalásának felsı határaként a korrigált saját folyó bevételt nevezi meg. Ez pedig a rövid lejáratú kötelezettségekkel csökkentett önkormányzati saját bevétel 70%-a. A
helyi
önkormányzatok
által
leggyakrabban
igénybe
vett
éven
belüli
hitelkonstrukciók: • Munkabérhitel • Folyószámlahitel • Rövid lejáratú hitel • Rövid lejáratú hitel rulírozó módon A források közül a bankhitelekrıl és a PPP konstrukciókról külön fejezetekben részletesen szólunk. Hogyan tervezzük a kiadásokat? A kiadásokat az önkormányzatok mind közgazdasági, mind funkcionális szempont szerint megtervezik a költségvetés szerkezeti rendjének megfelelıen.
109
A személyi juttatások és járulékok tervezése A helyi önkormányzati gazdaságban a foglalkoztatásra a köztisztviselıkrıl, a közalkalmazottakról szóló törvények, valamint a munka törvénykönyve szerinti rendelkezések érvényesek A közszolgálati jogviszonyra vonatkozó törvények elıírják a foglalkoztatottakkal
szemben
támasztott
képzettségi,
gyakorlati
és
emberi
követelményeket, valamint a végzett munka díjazásának rendjét és mértékét. A személyi juttatások döntı hányadát járulék-befizetési kötelezettség terheli, illetve a természetbeni juttatásokhoz kapcsolódhat személyijövedelemadó-fizetési kötelezettség. A törvények egyes területeken meghatározzák a foglalkoztatható létszámot és annak összetételét is. Elıírhatják az éves illetményemelés mértékét (pl. 2005. évre tervezett 6%), amelyet az igazgatási területen az önkormányzatoknak saját maguknak kell kigazdálkodni. Kormányzati szándék szerint az önkormányzatok új kötelezıen ellátandó feladatot a szükséges pénzügyi forrás biztosításával kaphatnak. Az önkormányzatok dönthetnek az elıírások figyelembevételével a foglalkoztatottak számáról és összetételérıl, a nem rendszeres személyi juttatások körérıl és mértékérıl, például jutalom, különbözı költségtérítések, szociális jellegő juttatások, a külsı szakértık igénybevételérıl, külsı megbízásokról gazdasági elemzések alapján.
A dologi kiadások tervezése A dologi kiadások között a legnagyobb arányt a készletek, és a szolgáltatások képezik. A beszerzések jelentıs része a közbeszerzési törvény hatálya alá tartozik. Gazdasági elemzés szükséges a megfelelı mennyiségő, minıségő, és összetételő készlet, szolgáltatás biztosításához. Dönteni lehet például arról, hogy egy meghatározott szolgáltatást (pl. étkeztetést, karbantartást, ellenırzést) saját szervezettel lássanak el vagy más szervezettıl vásárolják meg. Segíthetnek az egyes feladatokhoz rendelhetı normák is. A beszerzési árak emelkedése (például a közüzemi díjaknál) szükségessé teszi a bevételek növelését, illetve e lehetıség hiányában a források átcsoportosítását, a tartalékok felhasználását. Ezek hiánya a szolgáltatás minıségének, mennyiségének romlását okozhatja.
Adók, adójellegő befizetések tervezése Az áfatörvény csak akkor vonatkozik a helyi önkormányzatokra, ha a közhatalmi és tárgyi mentesnek minısülı tevékenységeken kívül adóköteles tevékenységet is végeznek és 110
az ebbıl származó bevételük eléri, illetve meghaladja a 4 millió Ft-ot. Értelemszerően az adóalanyiság szempontjából az értékhatár megállapításánál az önkormányzati hivatal és azon költségvetési egységek adóköteles tevékenységét kell figyelembe venni, amelyek nem jogi személyek, így nem lehetnek önálló áfaalanyok és figyelmen kívül kell hagyni a jogi személy önkormányzati költségvetési szerveket. Az értékhatár meghatározásakor nem kell figyelembe venni 2005-tıl a közvetített szolgáltatások ellenértékét. A tervezéskor tekintettel kell arra lenni, hogy a korábbi szabályozástól eltérıen az ellenértéknek nem számító államháztartási támogatásra esı áfa nem vonható le, akkor sem,
ha
kizárólag
adóköteles
tevékenységet
finanszíroz.
Ebbıl
adódóan
az
önkormányzatok kevesebb levonható áfát tervezhetnek. A személyi jövedelemadó tervezésénél az adó csökkenthetı, ha az önkormányzat például az étkezési, ruházati stb. költségtérítéseknél az adómentes értékhatárt alkalmazza, és csak a szükséges és elégséges, belsı szabályzatban rögzített természetbeni juttatásokat biztosítja. A vállalkozási tevékenység vissza nem forgatott eredményét terhelı 16%-os befizetési kötelezettség esetében mérlegelni kell az „adózott” és az „adózás” elıtti eredmény felhasználási céljait. Ez a kérdés elsısorban a vállalkozási tevékenységet is folytató önkormányzati intézmények szők körénél merül fel. Az energiaadó, a regisztrációs adó, a környezetterhelési díj az önkormányzati gazdaságban is megjelenhetnek, tervezéskor figyelembe kell venni. Az önkormányzatok és költségvetési szervei, közhasznú szervezeteik helyi adót, innovációs járulékot nem fizetnek, de az általuk alapított gazdasági társaságok igen. Az utóbbiaknak társaságiadó-fizetési kötelezettségük is van. A felhalmozási kiadások között a beruházásokat, a rekonstrukciókat, a felújításokat és egyéb felhalmozási célú kiadásokat és azok ráfordításait kell megtervezni. Ezek átgondolt befektetési és finanszírozási döntéseket igényelnek, mert jellemzıen nagy költségigényőek, több évre forrásokat kötnek le, pénzügyi fizetési kötelezettségeket keletkeztetnek, és hosszú távon befolyásolják az önkormányzat és a területén élı többi gazdasági
szereplı
gazdálkodási,
mőködési
feltételrendszerét,
életminıségét,
munkakörülményeit.
111
A pénzeszköz-átadások, kölcsönök tervezése azért fontos, mert önkormányzatok saját döntés alapján mőködési és fejlesztési célra pénzeszközöket adhatnak át államháztartáson belülre és államháztartások kívülre, például non-profit szervezeteknek. Mi a szerepe a kiadások funkcionális szempontú tervezésének? A funkcionális szempontú tervezés arra ad választ, mi a célja, mi a rendeltetése az adott kiadásnak, milyen feladatot finanszíroz a cél elérése érdekében. A funkcionális osztályozás tartalmazza: a) a tőz elleni védekezés és polgári védelem feladatait a kormányrendelet szerint; b) a kommunális igazgatás feladatait (köztemetık létesítés, fenntartása stb., a kéményseprı-ipari tevékenység, a települési folyékony hulladék kezelése, a közterület tisztántartása); c) a földmővelésügyi igazgatást (pl. földrajzi nevek megállapítása, megváltoztatása); d) a házassággal, családdal és gyámsággal kapcsolatos feladatokat; e) az ipari és kereskedelmi igazgatást (pl. közvilágítás, az idegenforgalmi értékek feltárása és propagálása); f) a környezet- és természetvédelem (pl. a környezetvédelmi alappal való rendelkezés és gazdálkodás); illetve g) a vízgazdálkodás, közlekedés feladatait (pl. a helyi közutak kezelése); h) a mővelıdési és közoktatási igazgatást (pl. könyvtári szolgáltatás, kulturális értékek győjtése és bemutatása, levéltár fenntartása, testnevelési és sporttal kapcsolatos feladatok); i) a népjóléti igazgatást (pl. szociális alapellátás, gyermek- és ifjúságvédelmi szolgálat); valamint j) a pénzügyi igazgatást (pl. a gazdasági program meghatározása, a költségvetési rendelet megalkotása). Növelhetık-e az önkormányzati saját bevételek, csökkenthetık-e a kiadások a mőködési deficit elkerülése, csökkentése érdekében? Elméletileg könnyen, mert a helyi adóbevételek növelése, a szolgáltatások díjának emelése, nyereséges vállalkozások mőködtetése, vállalatok, non-profit szervezetek támogatásának megnyerése mind sajátbevétel-növelési lehetıséget teremt. A gyakorlatban ez számos önkormányzatnál gazdasági és politikai korlátokba ütközik.
112
A térítési díjak, a szolgáltatások és a vállalkozási tevékenység díjának, árának kalkulálásánál az értékcsökkenést, mint költségtényezıt nem lehet figyelmen kívül hagyni. Az árban, díjban megtérülı értékcsökkenés újbóli szinten tartó, fejlesztı beruházáshoz, felújításhoz jelenthet fedezetet. A kiadások csökkentésének módja a feladatok és a ráfordításaik újra gondolása lehet. Értékelemzéssel például fel lehet tárni a felesleges, párhuzamos funkciókat, így azok ráfordításait meg lehet szüntetni. A felesleges kapacitásokat bérbe lehet adni, társulás formájában költséghatékonyabb feladatellátást célszerő keresni. A kiadások lefelé merevek, például illetmények, vagy a már megítélt támogatások, adókedvezmények visszavonásakor, intézmények megszüntetésekor, átszervezésénél társadalmi elégedetlenséggel lehet számolni. Rendkívül fontos az önkormányzat és a többi gazdasági szereplı folyamatos párbeszédének a biztosítása. Hogyan alakulhat a felhalmozási költségvetés egyenlege? Normális gazdálkodási viszonyok között a felhalmozási költségvetés egyenlege hiányt mutat. A fejlesztések a mőködési többletbıl, felhalmozási saját bevételbıl, felhalmozási célra átvett pénzeszközbıl, bankhitelbıl finanszírozhatók. Az önkormányzatok fejlesztési, felújítási feladataik megvalósításához célhitelt igényelhetnek. A hitelkérelemhez csatolni kell a beruházással, felújítással kapcsolatos dokumentumokat is. Célhitelek vehetık igénybe önkormányzati lakásépítésre, telekkialakításra, önkormányzati tulajdonban lévı lakóépület, épületrészek felújításához, korszerősítéséhez, informatikai rendszerek kialakításához, szennyvízberuházáshoz.
113
5.1. Kapcsolódó jogszabályok A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 1992. évi XXXVIII. törvény (Államháztartási Törvény) 1990. évi C. törvény a helyi adókról
114
5.2. Módszertani útmutatók, segédletek Dr. Horváth Endre: Önkormányzati gazdálkodás, költségvetés. In: Önadózó. Adózási és számviteli folyóirat, 2003. február. Péteri G.: Önkormányzati gazdálkodás − Új lehetıségek, gyakorlati módszerek. Helyi önkormányzati know-how program. „Helyi demokrácia és újítások” Alapítvány, Budapest, 1995. László Cs.: Tépett vitorlák − Az államháztartásról közgazdasági és jogi szempontból. Aula Kiadó, Budapest, 1994. Kassó Zsuzsanna: Feltételek az önkormányzatok és a civil szervezetek közötti együttmőködéshez. Hogyan válhatnak képessé az önkormányzatok az együttmőködésre?
115
Ez az oldal szándékosan üres!
116
