„A foglalkoztatási partnerségek jövőjét megalapozó kutatás” 8341/38 jelű OFA pályázat
ZÁRÓ TANULMÁNY
Pécs, 2009. szeptember
1
Tartalomjegyzék 1. A KUTATÁSI FELADAT ..................................................................................................................................3 1.1 A KUTATÁS CÉLJA ...........................................................................................................................................3 1.2 A KUTATÁS MÓDSZERTANA............................................................................................................................. 4 1.2.1 Szekunder vizsgálatok .......................................................................................................................... 4 1.2.2 Primer vizsgálatok ................................................................................................................................ 5 1.2.3 Work shopok ........................................................................................................................................ 6 1.3 A KUTATÁS HIPOTÉZISEI..................................................................................................................................6 1.4 AZ ELKÉSZÜLT TANULMÁNYOK ...................................................................................................................... 7 2. AZ IRODALOM-KUTATÁS FONTOSABB EREDMÉNYEI .......................................................................8 2.1 A PAKTUMOK EURÓPAI SZAKIRODALMÁBÓL ...................................................................................................8 2.1.1 Az EU Foglalkoztatási stratégiájának felépítése ................................................................................... 8 2.1.2 A helyi foglalkoztatás-fejlesztési modell ............................................................................................ 10 2.1.3 A foglalkoztatási partnerségek, paktumok létrehozása ...................................................................... 13 2.1.4 Érdekességek és tapasztalatok az egyes országok gyakorlatából ....................................................... 16 2.2 A PAKTUMOK HAZAI DOKUMENTUMAIBÓL .................................................................................................... 20 2.2.1 A foglalkoztatási paktumok célja ....................................................................................................... 20 2.2.2 A partnerség legfontosabb résztvevői ................................................................................................. 21 2.2.3 Lokalitás és foglalkoztatási partnerség .............................................................................................. 23 2.2.4 A paktumok finanszírozása................................................................................................................. 26 2.2.5 A hatékony partnerség kialakítása ...................................................................................................... 27 2.2.6 A foglalkoztatási paktumok szervezete és dokumentumai ................................................................. 29 2.2.7 A paktumok minőségi kritérium-rendszere ........................................................................................ 30 3. A PAKTUMOK PRIMER VIZSGÁLATÁNAK FONTOSABB EREDMÉNYEI ...................................... 31 3.1 A MAI PAKTUMOK KEZDETEI ÉS KEZDEMÉNYEZŐI ......................................................................................... 31 3.1.1 A kezdeményezés indítéka ................................................................................................................. 31 3.1.2 Ki volt a kezdeményező és a gesztor .................................................................................................. 32 3.2 A PAKTUMOK RÉSZTVEVŐI ............................................................................................................................ 34 3.2.1 A partnerek köre ................................................................................................................................. 34 3.2.2 A résztvevők száma ............................................................................................................................ 36 3.2.3 Az alapítók, résztvevők célja .............................................................................................................. 37 3.2.4 A partnerek hozzájárulása a paktum működéséhez ............................................................................ 38 3.3 A PAKTUMOK SZERVEZÉSE ÉS IRÁNYÍTÁSA ................................................................................................... 38 3.3.1 A paktumok menedzsmentje............................................................................................................... 38 3.3.2 A paktumok irányítása ........................................................................................................................ 39 3.4 A PAKTUMOK STRATÉGIÁJÁNAK KIALAKÍTÁSA ............................................................................................. 41 3.4.1 A paktum-stratégiák elkészítésének módja......................................................................................... 41 3.4.2 A stratégiák helyi adottságokhoz illesztése ........................................................................................ 42 3.4.3 Integrált stratégia ................................................................................................................................ 42 3.4.4 A stratégiai célok aktualizálása .......................................................................................................... 43 3.5 A PAKTUMOK CÉLJA ...................................................................................................................................... 43 3.5.1 Általános célok ................................................................................................................................... 43 3.5.2 Célcsoportok ....................................................................................................................................... 44 3.5.3 A paktumokkal szembeni elvárások ................................................................................................... 44 3.6 A PAKTUMOK JELENLÉTE AZ ADOTT TÉRSÉGBEN........................................................................................... 45 3.6.1 A paktumok térségi szerepe ................................................................................................................ 45 3.6.2 A tagok aktivitása ............................................................................................................................... 46 3.7 A PAKTUMOK AKTIVITÁSA ............................................................................................................................ 47 3.8 A PAKTUMOK FINANSZÍROZÁSA .................................................................................................................... 49 3.8.1 A jelenlegi finanszírozási rendszer ..................................................................................................... 50 3.8.2 Finanszírozási változatok ................................................................................................................... 51 4. A FOGLALKOZTATÁSPOLITIKAI INTERJÚK FONTOSABB EREDMÉNYEI ................................. 54
2 4.1 A FOGLALKOZTATÁSI PAKTUMOK LÉNYEGE .................................................................................................. 54 4.2 A PAKTUMOK NEMZETI SZINTŰ FOGLALKOZTATÁSPOLITIKAI SZEREPE ......................................................... 56 4.3 A PAKTUMOK JELENLEGI HELYZETE .............................................................................................................. 58 4.4 A FOGLALKOZTATÁSPOLITIKA LOKÁLIS (REGIONÁLIS, TÉRSÉGI, HELYI) SZINTJÉNEK MEGÍTÉLÉSE ............... 59 4.5 A PAKTUMOK JÖVŐJE .................................................................................................................................... 60 5. A PAKTUMOK JELENLEGI HELYZETE .................................................................................................. 63 5.1 A PAKTUMOK ÁLTALÁNOS MEGÍTÉLÉSE ........................................................................................................ 63 5.1.1 Partnerség, együttműködés ................................................................................................................. 63 5.1.2 A partnerség résztvevői ...................................................................................................................... 66 5.1.3 A partnerség kialakítása, működése ................................................................................................... 68 5.1.4 A paktumok menedzsmentje............................................................................................................... 69 5.1.5 A hatékonyság megítélése .................................................................................................................. 71 5.1.6 Lokális foglalkoztatáspolitika ............................................................................................................. 72 5.2 A HIPOTÉZISEK BEVÁLÁSA ............................................................................................................................ 74 6. AJÁNLÁS A PAKTUMOKNAK ..................................................................................................................... 77 6.1 SIKER-KRITÉRIUMOK ..................................................................................................................................... 77 6.2 KÜLSŐ FELTÉTELRENDSZER .......................................................................................................................... 82 6.3 A LEGJOBB MEGOLDÁSOK ............................................................................................................................. 85 6.4 A KERÜLENDŐ MEGOLDÁSOK ........................................................................................................................ 87 7. AJÁNLÁSOK A FOGLALKOZTATÁSPOLITIKÁNAK............................................................................ 88 7.1 A FOGLALKOZTATÁSI PAKTUMOK MŰKÖDÉSI KERETEI.................................................................................. 88 7.2 A PAKTUMOK KÖZPONTI TÁMOGATÁSA......................................................................................................... 93
3
1. A KUTATÁSI FELADAT 1.1 A kutatás célja Már a kutatási pályázatban is azt fogalmaztuk meg, hogy a foglalkoztatáspolitika tervezett intézkedéseinek, különösen az EU csatlakozási folyamat nyomán aktuális intézkedéseinek megalapozásához való hozzájárulást, valamint a helyi foglalkoztatási kezdeményezések segítését is célozza a foglalkoztatási partnerségek jövőjét megalapozó kutatás. Ennek keretében a kutatásunk témája a foglalkoztatási paktumok EU-s és hazai szakirodalmi hátterének és általános jellemzőinek összefoglalása, valamint a működő Foglalkoztatási paktumok gyakorlati vizsgálata. A vizsgálat eredményei egyaránt szolgálják a foglalkoztatáspolitikai/támogatáspolitikai célkitűzések és a helyi partnerségek eredményességét. A kutatás címe: A foglalkoztatási partnerségek jövőjét megalapozó kutatás A kutatás támogatója és a projekt száma: OFA K-2008A A pályázó: a Pécsi Tudományegyetem Közgazdaságtudományi Kar Résztvevők, a kutatói team tagjai: – Farsang Zoltán – Gombás József – Hollósi Szabolcs – Kovács Péter – László Gyula (a kutatás vezetője) A kutatás alapvető iránya a foglalkoztatási partnerségek (paktumok) elvi megalapozása az Unió iránymutatásai, gyakorlata, illetve a hazai szakirodalom feldolgozásával, valamint a hazai gyakorlat feltárása. A hazai szakmai közvélemény, illetve a munkaerőpiac minden alapvető érintettje számára egyértelműen fel kell mutatni, hogy egyáltalán mit jelent, és miért válhatott az elmúlt években a Territorial Employment Pact (TEP, Területi Foglalkoztatási Paktumok) az EU foglalkoztatáspolitikájában best practice megoldássá, és hogyan válhatnak a jövőben a hazai foglalkoztatási paktumok a magyar foglalkoztatáspolitika legjobb megoldásaivá. Ez továbbá szervesen összefügg egy másik – ugyancsak paradigmaváltást jelentő – foglalkoztatáspolitikai elvvel, a lokalitással, a lokális foglalkoztatáspolitikai stratégiák, illetve intézmények és aktivitások növekvő jelentőségével. Ebből következik a kutatás egyik alapvető célja: összefoglalni és közreadni a helyi foglalkoztatási kezdeményezésekre vonatkozó uniós és hazai dokumentumokat, közleményeket és publikációkat, ezzel aktuális és naprakész, megfelelő szakmai igényességű iránymutatást és megalapozást nyújtani mindazoknak (a kormányzati szinttől a lokális szintig, az állami intézményektől a szociális partnerekig és civil szervezetekig), akik ebben érintettek és érdekeltek lehetnek. A foglalkoztatási paktumok tekintetében az elmúlt 3-5 év jelentős mennyiségi növekedést hozott. Gyakorlatilag nulláról indulva ma már több mint félszáz különböző hatókörű (régiós, megyei, kistérségi, mikrokörzeti, települési szintű) és jellegű paktum létezik Magyarországon. A korábbiakban vázolt elvek gyakorlati megvalósításhoz feltétlen szükséges lenne a hazai
4 paktumok eddigi működésének minél teljesebb körű áttekintése, majd ennek alapján rendszerezése, tipologizálása, vizsgálata. Össze kell gyűjteni a jó tapasztalatokat, a széles körben alkalmazható módszereket, a siker-kritériumokat, de a gátló tényezőket is (a partnerségi kultúránál kezdve a környezeti feltételeken és a menedzsmenten át a finanszírozás kérdéséig). Egyetlen kutatás mindezekre teljes mélységében nem vállalkozhat. Az előzőleg említett elvi megalapozás mellett ez a kutatás második célként „csak” azt tűzheti ki célul, hogy egy keresztmetszeti vizsgálatot végezzen, egyes kiválasztott paktumok dokumentumainak, működési körülményeinek és gyakorlatának vizsgálatával. Reményeink szerint ezzel is fontos tapasztalatok gyűjthetők, következtetések vonhatók le, amelyekkel a kutatás segíteni tudja a jelenleg működő és jövőben létesítendő paktumok hatékonyabb működését. A kutatás végső célja annak elősegítése, hogy a helyi foglalkoztatási kezdeményezések (lokális stratégiák és paktumok) szervesen és hatékonyan tudjanak illeszkedni a foglalkoztatáspolitika (és az azt is szolgáló támogatás-politika) rendszerébe. Vizsgálataink arra is irányulnak, hogy ajánlásokat fogalmazzon meg a foglalkoztatáspolitika számára, de akár más érintett szervezet, intézmény számára is (legalább jelezve a kapcsolódási pontokat és további kutatási területeket, igényeket. A kutatás célja tehát, röviden összefoglalva: Az Uniós és hazai szakirodalmi háttér, dokumentumok összegyűjtése Ajánlások a foglalkoztatáspolitika számára (a paktumok hogyan tudnak szervesen és hatékonyan illeszkedni a foglalkoztatáspolitikába) Ajánlások a meglévő és tervezett paktumok, a tényleges és potenciális partnerek számára (hogyan kerülhető el a kudarc és érhető el a siker)
1.2 A kutatás módszertana Módszertanát tekintve a kutatás szekunder és primer vizsgálati elemeket egyaránt tartalmazott
1.2.1 Szekunder vizsgálatok A szekunder vizsgálat először is szakirodalom-kutatást jelentett, amelynek során egyrészt a Paktumok Uniós elveinek és gyakorlatának feltárására, másrészt a Paktumok hazai elveinek és irodalmi bázisának, alapvető dokumentumainak feltárására került sor. A szekunder vizsgálathoz tartozott továbbá egyes kiválasztott paktumok dokumentumainak részletes feldolgozása. Ezekből a dokumentumokból megpróbáltuk kiolvasni az egyes paktumok valós tartalmát, a paktumok érdemi vagy formális, kezdeti vagy fejlett jellegét, aktivitását. Bár komoly kutatási értéke lenne nemzetközi összevetésben is annak, ha az ország összes – jelenleg már több, mint félszáz – paktumát részletes dokumentum-elemzésnek vethetnénk alá, jelen kutatás keretei között erre (még) nincs módunk. Ezért – a kutatás céljait szem előtt tartva – minimum-programként négy „tipikus” paktum dokumentumait tekintettük át, a vizsgálat kezdeti szakaszában megfogalmazott egységes szempontrendszer alapján. A négy vizsgálandó paktumot annak alapján választottuk ki, hogy abban legyen egy-egy régió-,
5 megye-, kistérség- és település- (megyei város-) szintű paktum. Így a következő paktumok kerültek ebbe a vizsgálati körbe: Észak-Magyarország régió, Békés megye, Pápai kistérség, Szombathely város. A négy paktum dokumentumainak vizsgálatát valóban csak minimális célként fogalmazzuk meg. Valójában a kutatás, illetve az abban megfogalmazott célok – ami egyik oldalról ajánlások megfogalmazása a munkaerőpiaci jogszabályalkotás és a foglalkoztatáspolitika jövőbeni stratégiájának, súlypontjainak kialakítására, másik oldalról a paktumok gyakorlati működésének elősegítése – szélesebb és tartalmasabb megalapozását tenné lehetővé, ha lehetőséget kapnánk arra, hogy jóval több paktum tételes dokumentum-vizsgálata és elemzése is megtörténhetne.
1.2.2 Primer vizsgálatok A paktumok körében végzett primer vizsgálat a paktumok működésére, a működés feltételeire és lehetőségeire kereste a választ. Ennek megvalósítására mélyinterjúkat készítettünk, abból kiindulva, hogy ebben a formában lehet valóban naprakész információkat gyűjteni, és a legmélyebben feltárni mind a sajátosságokat, mind a befolyásoló tényezőket. Az interjúk – azok jellegét, tartalmát tekintve – két csoportba oszthatók. a) Interjúk a foglalkoztatáspolitika szintjén. Ebben a körben a lokalitás és partnerség foglalkoztatáspolitikai pozícióját, szerepét, a rendszerbe illesztés és támogathatóság kérdéseit vizsgáltuk. Személyes interjú készült, illetve azonos kérdéssorra írásos választ kaptunk a következő szervezetek vezetőitől vagy szakértő, vezető munkatársaitól: Szociális és Munkaügyi Minisztérium Foglalkoztatási és Szociális Hivatal Társadalmi Párbeszéd Központ. Nemzeti Fejlesztési Ügynökség b) Interjúk különböző szintű paktumok vezetői körében. Ún. strukturált interjúkra törekedtünk, vagyis az interjúk egy előre elkészített forgatókönyv mentén születtek. Lényegében ez tette lehetővé, hogy azokról egy tematikus keresztmetszeti összeállítás készülhessen. (Ezen belül természetes, hogy az adott szituációtól függően az egyes interjúalanyok az adott kérdésre rövidebben vagy hosszabban reagáltak.) Ennek során 16 interjút készítettünk. A helyszíneket úgy állítottuk össze, hogy az interjúk többsége (10 darab) készüljön a legnagyobb számban működő kistérségi paktumok körében, további 2-2 interjú legyen a régiós, a megyei és a városi paktumok szintjén. Annak kiválasztása, hogy mely paktumok kerüljenek be ebbe a körbe, némileg önkényes volt, de ebben a dimenzióban is a kiegyensúlyozottságra, az ország egész területének „lefedésére” törekedtünk. Tételesen a következő interjúkat vettük fel: Kistérségi paktumok: Bácsalmási Foglalkoztatási Partnerség Dél-pesti Foglalkoztatási Paktum A Felső-kiskunsági és Dunamelléki Kistérség Foglalkoztatási Paktuma Hegyháti Foglalkoztatási Paktum Kunmadaras és Térsége Vállalkozási Övezet Foglalkoztatási Paktuma
6
Pápai Kistérség Foglalkoztatási Paktum A Sátoraljaújhelyi Foglalkoztatási Paktum Sellyei Kistérségi Foglalkoztatási Paktum Tiszatér Társulás Tiszavasvári Foglalkoztatási Paktuma Zalaszentgróti Foglalkoztatási Paktum
Régiós, megyei, városi paktumok: Az Észak-alföldi Régió Nonprofit Foglalkoztatás Fejlesztési Paktuma Észak-Magyarországi regionális paktum Baranya Paktum „Paktum Start” partnerségi program Békés megyében Munkaerő-piaci Partnerség Székesfehérvár Szombathelyi Foglalkoztatási Paktum
1.2.3 Work shopok A primer vizsgálatok keretében az interjús felmérést work shopokkal egészítjük ki. Egy-egy work shopot arra szerveztünk, hogy bemutassuk a dokumentumvizsgálat, illetve az interjúk legfontosabb eredményeit, tapasztalatait, és a résztvevő szakértői, paktum-vezetői körtől ezekre vonatkozóan véleményt kapjunk, legyen lehetőség érdemi vita lefolytatására. Végül egy záró work shop megrendezése alkalmas keretet nyújt a kutatási eredmények összegzésére és visszacsatolására is.
1.3 A kutatás hipotézisei A pályázati anyagban – még a kutatást megelőzően – a következő hipotéziseket fogalmaztuk meg: a) A TEP az EU foglalkoztatáspolitikájának legjobb eszközei közé tartozik. Viszonylag gyors hazai elterjedése, kezdő évei után szükség van a tapasztalatok összegzésére és ennek alapján a megerősítésre, új paktumok létrehozására, hogy a folyamat ne fulladjon ki, ne álljon le érdektelenség és eredménytelenség miatt. Úgy gondoljuk, hogy a kutatás eredményeként össze kell és lehet is gyűjteni előremutató tapasztalatokat és ajánlásokat. b) A foglalkoztatáspolitika feladatai túl összetettek, a szereplők túl széles köre van jelen a munkaerőpiacon ahhoz, hogy összefogás nélkül nem lenne esélyünk a foglalkoztatáspolitikai feladatok megoldására. Az összefogás legadekvátabb kereteit a paktumok teremthetik meg – de ehhez minimális feltételként is valós partnerségek, aktív menedzsment, intenzív együttműködések és külső támogatás egyaránt szükségesek. Azt várjuk, hogy a kutatás eredményeként feltárhatók, megfogalmazhatók a paktumok létesítéséhez és hatékony működtetéséhez szükséges feltételek (illetve teendők). c) Az EU szubszidiaritási elve, illetve a foglalkoztatáspolitikában a lokális szintek növekvő jelentősége egyaránt azt indukálja, hogy szülessenek helyi, lokális foglalkoztatási stratégiák. Alapvető kiinduló tézisünk, hogy a lokális (kistérségi) szint a foglalkoztatáspolitika jövőjét és eredményességét alapvetően meghatározó, de jelenleg még nem kellően megalapozott, kiépített (és támogatott) szint, amelyik egyúttal szervesen kapcsolódik a foglalkoztatási partnerségek elvéhez és rendszeréhez. Fel kell tárni, hogy a lokális szintek mennyire vannak erre felkészülve, milyen színvonalon voltak/lesznek képesek erre (vélhetően ennek megvalósítása még támogatásra szorul).
7 d) Továbbá az előző tézisből következik az is, hogy magában a foglalkoztatáspolitikában is át kell gondolni a lokalitás és a partnerségek helyét és szerepét. Úgy véljük, jelenleg még nem sikerült elérni, hogy ezek szervesen beépüljenek, integrálódjanak és „helyükre kerüljenek” a foglalkoztatáspolitika cél-, intézmény-, eszköz- (támogatás-) rendszerében. A kutatás eredményeként erre vonatkozóan is szeretnénk ajánlásokat és további vizsgálati irányokat megfogalmazni. e) Az EU integratív (növekedés és foglalkoztatás) iránymutatásai külön is megerősítik a paktumok jelentőségét, a jövőre nézve ki is tágítják annak lehetséges tartalmát. Meg kell vizsgálni, hogy ennek az integrált fejlesztéspolitikának vannak-e gyökerei (vélhetően még csak sporadikusan), hogyan fejleszthetők a paktumok ebben az irányban.
1.4 Az elkészült tanulmányok A kutatás eredményeit 5 tanulmány tartalmazza. (1) Szakirodalom-kutatás A tanulmány két részből áll, mindkét rész a feldolgozott szakirodalom, paktumdokumentumok szöveges áttekintését adja, a végén részletes bibliográfiát is közöl (összesen 99 oldal): I. Szekunder vizsgálat a foglalkoztatási paktumok Uniós elveinek és gyakorlatának feltárására. Uniós iránymutatások és gyakorlat, amelyek kiemelkedő jelentőségűek az elvi irányok és legjobb gyakorlatok meghatározása szempontjából. Ezekre lehet majd építeni a foglalkoztatáspolitika országos és helyi gyakorlatának alakításában, de akár a közvélemény tájékoztatásában, az oktatásban is. II. Szekunder vizsgálat a foglalkoztatási paktumok hazai szakirodalma, dokumentumai körében. Hiánypótló, ugyancsak elvi alapozást nyújtó és a hazai szakirodalom állapotát bemutató körkép, amelyik az előző kiegészítését és hazai adaptálását-aktualizálását jelenti. (2) Dokumentum-elemzés A kiválasztott 4 paktum dokumentum-vizsgálatának eredményeit mutatja be, valamint a kutatás ezen szakaszát lezáró work-shop „jegyzőkönyvét” tartalmazza (34 oldal). Értelemszerűen jól hasznosítható már rész-tanulmányként is minden folyamatos paktumfelülvizsgálat, illetve új paktum létesítése során. Az „Interjú-kötet” önmagában is két kötetet, tanulmányt jelent: (3) Interjú-kötet I. Az interjúk szövege. A felvett interjúk egyszerűen, az azonos kérdések szerint szerkesztett kötete, változatlan formában, ahogy az interjú-alanyok a válaszaikat megfogalmazták. Tartalmazza a foglalkoztatáspolitikai és a paktum-interjúkat, valamint az interjús work shop „jegyzőkönyvét” is. (133 oldal) (4) Interjú-kötet II. Az interjúk tapasztalatainak összegzése. Az előző kötet anyagának „keresztmetszeti” feldolgozása, áttekintés és az egyes kérdések kapcsán a tipikus válaszok, helyzetek, eredmények és problémák bemutatása. Az 1-10. fejezet fogja át a paktumokat, a záró fejezet a foglalkoztatáspolitikai interjúk eredményeit. (101 oldal) (5) Záró tanulmány (a jelen kötet). Ez hivatott a kutatás kereteinek (célok, módszerek) és eredményeinek összefoglalására. Összegzi az előző négy kötet legfontosabb eredményeit, és végül – az előzőek alapján – javaslatokat fogalmaz meg egyik oldalról a foglalkoztatási paktumok, másik oldalról a foglalkoztatáspolitika számára.
8
2. AZ IRODALOM-KUTATÁS FONTOSABB EREDMÉNYEI 2.1 A paktumok európai szakirodalmából Ha a tudatosság és felkészültség oldaláról nézzük, a hazai paktumok meglehetősen vegyes képet mutatnak. Egy részük – főleg Nyugat-Magyarországon – kiváló ausztriai iskolákon nevelődött, ott ismerkedett meg a paktumok filozófiájával és gyakorlatával, és lett a foglalkoztatási partnerség meggyőződéses híve, támogatója és/vagy létrehozója. Mások gyakran csak a ROP 3.2.1 pályázat kiírásából hallottak először (és egyáltalán) a foglalkoztatási partnerségről. Utólag, a pályázat adta lehetőségeknek köszönhetően nagyon sokan jártak külföldi tanulmányúton (Ausztria, Skócia, Portugália stb.), és ismerték meg a foglalkoztatási paktumok gyakorlatát. Idővel ennek a körnek egy része is cserélődött, és sajnos az új résztvevők lehet, hogy még kevesebbet tudnak a paktumokról. Vagyis a paktumok résztvevőinek (résztvevő partnereinek és menedzsereinek) – tisztelet a kivételnek – elég kevés az elméleti tudása a paktumokról. Hiányzik az átfogó ismeret, - hiányát az érintettek is gyakran említik.
2.1.1 Az EU Foglalkoztatási stratégiájának felépítése Az EU foglalkoztatáspolitikája számára az alapvető kereteket a Lisszaboni stratégia határozza meg. A lisszaboni csúcsértekezlet 2000-ben azt a célt tűzte ki, hogy „Az Uniónak 2010-re a világ legversenyképesebb és legdinamikusabb, tudás-alapú gazdasági térségévé kell válnia, olyan gazdasági térséggé, amelyik képes a fenntartható gazdasági növekedésre több és jobb munkahelyekkel, valamint erősebb szociális kohézió mellett.” 2010-ig el kell érni évi átlag 3%-os gazdasági növekedést, 20millió munkahely teremtését az általános foglalkoztatási ráta 70%-ra, a női foglalkoztatottság 60%-os szintre emelését. A foglalkoztatáspolitika számára ugyancsak fontos elvi kiinduló pontot jelent az ún. policymix koncepció. Amszterdammal vagy Luxemburggal kezdve szinte nem múlt el európai csúcsértekezlet anélkül, hogy a záródokumentum ne hívta volna fel a figyelmet arra, hogy javítani kell az átfogó gazdaságpolitikai irányvonalak és a foglalkoztatási irányvonalak közötti összhangot, mert ezek egymást feltételező és kiegészítő szegmensek, külön-külön nem lehetnek elég hatásosak. Mindezt a megvalósítás gyengébb eredményeinek tükrében mérlegelve 2005 márciusában az Európai Tanács módosította a lisszaboni folyamat céljait és működési mechanizmusait. Ennek során integrálta a makrogazdasági irányvonalakat, a mikro szintű reformjavaslatokat és a foglalkoztatási irányvonalakat. Összesen 24 integrált iránymutatást határozott meg, amelyekben ugyan külön csoportot képeznek a makrogazdasági, a mikrogazdasági és a foglalkoztatási iránymutatások, de ezek egyetlen, integrált cím alá rendeződnek: növekedés és foglalkoztatás, valamint az egyes iránymutatások önmagukban is integráltak annyiban, hogy egymásra épülnek. A makrogazdasági iránymutatások nemcsak makrogazdaságiak, hanem kapcsolódnak a foglalkoztatási célokhoz és segítik a mikrogazdasági célok megvalósítását, - és viszont.
9 A megvalósítás eszközrendszerét tekintve a számunkra különösen fontos két momentum egyrészt a szubszidiaritás, amelyből kiindulva a társadalom- (és foglalkoztatás-) politikai döntéseket az EU arra a legalacsonyabb szintre kívánja telepíteni, amely a legközelebb van az érintettekhez, még jól átlátható és irányítható, konkretizálható és nem centralizált a döntés és végrehajtás. Az EU számára ez a társadalompolitikai kérdésekben a tagállami, nemzeti szintek önállóságának tiszteletben tartását – és csak iránymutatásokkal, nyitott koordinációval, az ESZA eszközrendszerével való „puha” terelését – jelenti, de ez a szemléletmód értelemszerűen tovább vihető adott esetben nemzeti szinten belülre is. A másik ugyancsak fontos alapelv a partnerség, amelyik szociális partnerségi és foglalkoztatási partnerségi dimenziókban egyaránt végig kíséri az EU foglalkoztatáspolitikáját, és arra hívja fel a munkaerőpiaci szereplőket, hogy működjenek együtt a mindannyiuk számára fontos foglalkoztatási problémák megoldásában. Végül a foglalkoztatáspolitika megvalósítási szintjeit tekintve az EU lényegében három szintet fogalmaz meg: az Unió szintjét, ahol megfogalmazza az EU foglalkoztatási stratégiáját, és annak megvalósítása érdekében kialakítja az (integrált) iránymutatásokat, működteti a nyitott koordinációt (uniós és ország-jelentések és értékelések), valamint a közös célokhoz igazítva az ESZA támogatási rendszerét a nemzeti szinteket, amelyeken ki kell alakítani az uniós elveket és nemzeti adottságokat egyaránt figyelembe vevő „lisszaboni Nemzeti Akcióprogramot (NAP)” és a regionális/lokális színtereket, amelyeken helyi foglalkoztatás-fejlesztési modellek fogalmazhatók meg és helyi foglalkoztatási partnerségek alakíthatók ki, ezzel aktivizálva a helyi erőforrásokat és javítva a központi foglalkoztatáspolitika eredményességét. A stratégia indítása óta világosan megköveteli a munkahelyteremtés helyi szintű lehetőségeinek kihasználását. A nemzeti és a regionális/kistérségi/helyi szintek között az Unió egyértelmű és kölcsönös kapcsolati rendszert fogalmaz meg.. A legkézenfekvőbb párhuzam természetesen az, hogy a munkaerő-piaci problémák lehető leghatékonyabb orvoslása érdekében az egyes tagállamoknak is el kell ismerniük a helyi, regionális szintek, szereplők kompetenciáját. A regionalizáció ezen vonatkozása (a helyi szint erősödése), valamint a szubszidiaritás elve egyre hangsúlyosabb szerepet kap a közösségi törekvésekben. Ugyanígy a partnerség elvének előtérbe kerülését is egyértelműen érzékelni lehet. Mindezen elvek érvényesülése alapvető fontosságú a foglalkoztatási partnerségek (paktumok) tekintetében. Ez az EU közösségi szintű iránymutatásában is megfogalmazódott (Guide to Territorial Employment Pacts 20002006). Az ebben foglalt célkitűzések követik az Európai Foglalkoztatási Stratégia mechanizmusát olyan szempontból is, hogy a felülről meghatározott („top-down”) iránymutatások programokba/stratégiákba történő beépítéséről, hangsúlyairól az adott térség megfelelő kompetenciával bíró aktorai dönthetnek. A különböző tagállamok Nemzeti Akcióterveihez hasonlóan tehát az egyes területeken kialakuló foglalkoztatási paktumok stratégiájának tartalma is eltérő lehet, mégpedig az adott térség sajátosságaihoz, eltérő igényeihez igazodva. E specifikus intézkedések azonban lényegében – és szükségszerűen – az EU által meghatározott irányokat követik. A fentiekben említett elvek és folyamatok tehát megfelelő alapot teremtenek a foglalkoztatási partnerségek, szűkebb értelemben pedig a paktumok számára. Talán az egyik legfontosabb minőségi paraméter, hogy a foglalkoztatási paktumok helyi partnerségen alapulnak. A
10 paktumok alapfilozófiája ugyanis, hogy a térség minden munkaerő-piaci releváns szereplőjének össze kell fognia a munkanélküliség leküzdésére, a foglalkoztatási problémák megoldására. Ebben a kérdésben egyetértésnek kell lennie, mert ez adja a partnerség lényegét.
2.1.2 A helyi foglalkoztatás-fejlesztési modell A regionális/lokális szinteket bekapcsoló ún. helyi foglalkoztatás-fejlesztési (HFF) modellre nincs egyetlen, egységesen elfogadott meghatározás. Az USA-ban és az EU-ban különböző modellek vannak jelen, vagyis sokféle lehetőség és gyakorlati változat létezik a helyi problémák megoldására. A közös mottó, a lényeg mindezekben az, hogy a helyi szereplők saját kreativitással felvértezve meghatározzák saját stratégiájukat [Local Employment Development (2005)]. A Helyi Foglalkoztatás-fejlesztési Stratégiák Gyakorlati Kézikönyve szerint „a helyi foglalkoztatási fejlesztés olyan tevékenységek széles köre, ami megoldja a munkanélküliség problémáját és csökkenti az egyenlőtlenségeket. Ez egy olyan folyamat, amit a helyi szereplők terveznek, kiviteleznek és birtokolnak” [Practical Handbook on Developing Local Employment Strategies (2004)]. A helyi foglalkoztatás-fejlesztés a következőket tartalmazza: a helyi szintű tevékenységek lehetővé teszik az új fejlesztési lehetőségek és a foglalkoztatás új forrásai felé nyitást, ami további jólétet és szociális kohéziót eredményez helyi szemlélet hiányában a fejlesztés és a foglalkoztatás nem éri el az eredményeket – hiányzó hozzáadott érték a helyi cselekvések lehetővé teszik, hogy az új fejlesztési lehetőségek és munkahelyek igazságosan legyenek elosztva – bevonhatóbbá válnak a fiatalok, kisebbségi etnikai csoportok, a munkanélküliek és a társadalmilag kirekesztettek ezek a helyi cselekedetek a teljes tevékenységi csomag egyik összetevőjét jelentik, ami által a gazdasági fejlesztés és a foglalkoztatás lehetővé válik a helyi foglalkoztatási fejlesztést csak a földrajzi, társadalmi és gazdasági változók komplex csomagjaként lehet megérteni és értékelni a politika beavatkozásának feladata, hogy mindenütt beindítsa és támogassa a Helyi Foglalkoztatás-fejlesztést, ahol ez még nem történt meg, és hogy eloszlassa azokat az akadályokat, amelyek ezek útjában állnak – még akkor is, ha a helyi fejlesztési folyamat elemei a piackutatatás termékeként spontán, vagy a civil társadalom kialakulásából jönnek létre. A HFF így egy hatékonyabb kormányzás eszköze, mely a regionális, nemzeti és európai kormányzás tág kontextusán belül működik. Jouen szerint, „ez az irányzat azt a teóriát tükrözi, hogy az állam változatlan és költséges beavatkozásával képtelen megoldani az egyre komplexebb problémákat és kielégíteni a növekvő igényeket. Mindemellett a széles körű társadalmi és regionális kiegyensúlyozatlanság megteremtésével a szabad verseny is lekorlátozódik.” [Local Employment Development (2005)]. Így a HFF, mint kormányzati eszköz, felismeri a versenyképesség szükségességét, a hátrányokat és egyenlőtlenségeket. A HFF jelentősége: jobban érzékeli a helyi lehetőségeket, szükségleteket és a szolgáltatásban meglévő szakadékokat, és kigondol olyan stratégiákat, mellyel ezek megoldhatók;
11 valós helyi szükségletek kielégítésére nemzeti és regionális politikákat határoz meg, pl.: lényeges programok irányítása; növeli a helyi szereplők elkötelezettségét azáltal, hogy egyezményekkel, partnerséggel elősegíti a részvételi mechanizmust; a partnerségi légkör és a bizalom kiépítésével, nagyobb kreativitást és kockázatviselést tesz lehetővé. Ezek eléréséhez két dolog szükséges: először is, a helyi szereplők számára meg kell mutatni a nemzeti hatóságok hatékony és eredményes hozzájárulását; másodszor, a nemzeti szereplők számára elegendő támogatást, a helyi szereplők számára pedig teret és rugalmasságot kell nyújtani a kormányzás nemzeti rendszerén belül. A HFF a gyakorlati politika eszköze is, melyet helyi szinten alkalmaznak. A nemzeti döntéshozók viszont igen gyakran inkább „csak” úgy tekintenek a HFF-re, mint ami egy eszköz a „nehéz sorsú emberek” helyzetének megkönnyítésére, ezáltal egy jelentős haszonnal bíró politikai eszköz. Ennek az az eredménye, hogy a HFF a munkaerő-piacra való beléptetésre és a társadalmi kirekesztés csökkentésére koncentrál. A munkahelyteremtő intézkedések a regionális és nemzeti szereplők fő feladatai maradtak és a szubregionális szintnek inkább csak konzultatív és végrehajtó szerep jut. A nemzeti és regionális döntéshozóknak fel kellene ismerniük a munkahely-teremtési lehetőségeket helyi szinten, a regionális és nemzeti programok részeként. A nemzeti programok nem képesek a helyi szükségletek teljes mértékű kielégítésére. A Munkaügyi Szolgálat nagy teret enged a helyi irodáknak, hogy több olyan tevékenységet kezdeményezzenek, amelyek a helyi szükségletekre specializálódtak. Lehetőséget teremt a partnerségek fenntartható fejlesztéséhez és tevékenységeihez. A nemzeti döntéshozóknak a következő mechanizmusok közül legalább egyet át kellene venniük a helyi foglalkoztatási partnerségek támogatásához: 1. A helyi partnerségek nemzeti hálózatának elismerése, kialakítása és támogatása; a helyi partnerségek saját maguk határozzák meg céljaikat és érik el eredményeiket, és ezt nem a nemzeti szintű menedzsment teszi. Erre példa az Osztrák Területi Foglalkoztatási Paktum és az Ír Helyi Partnerség. Ausztriában az ESZA források jelentős részét a foglalkoztatási paktumokon keresztül használják fel. Az eljárásrend szerint az irányító hatóságok által megadott irányelvek, program-célok alapján a tartományi/járási szintű paktumok először – széles körű partnerségben – elkészítik akciótervüket. Ez követően a hatóságokkal való tárgyalási folyamat során történik a dokumentumok végleges elfogadása, amely folyamatban nagy szerep hárul a tartományi és országos koordinációs szervezetekre. A megvalósítás során nagy hangsúlyt helyeznek a monitoring és értékelési tevékenységekre, amely folyamatokat a tartományi és országos paktum-koordinációs szervezetek is támogatják. Az értékelés eredményei, a végrehajtás sikeressége pedig befolyásolja a következő időszakban biztosított források nagyságát is. 2. Helyi szinten végrehajtott nemzeti kezdeményezések; míg a megalkotás és a kidolgozás nemzeti szinten, a végrehajtás helyi szinten történik. A helyi szereplők így lehetőséget kapnak arra, hogy a felülről érkező elképzeléseket rugalmasan, a helyi sajátosságoknak és szükségleteknek megfelelően alakítsák. Ilyenek például az Egyesült Királyság Foglalkoztatási Zónái és a francia locaux pour l’insertion et l’emploi tervek. 3. A HFF program teljes helyi megvalósítása; néhány esetben a tagállamok kormányai teljes mértékben átruházzák a helyi szintekre bizonyos jogosultságaikat; ez a helyi szereplők számára negatívum és pozitívum is egyben. A legjobb példa erre a holland „Munka és Szociális Segítség”, ahol a helyi hatóságoknak teljes pénzügyi
12 felelősségük van a szociális segítségnyújtáshoz; ez ösztönzőleg hat a helyi hatékony foglalkoztatás-fejlesztésre – minél több ember kerül vissza a munkába, annál nagyobb pénzösszeg marad a város kasszájában. 4. A nemzeti törvényhozás meghatározza a megfelelő jogi formákat; a HFF tevékenységek legtöbbször egészen új innovatív ügynökségekben és partnerségekben öltenek formát. A nemzeti törvényhozásnak meg kell határoznia a megfelelő jogi formákat ezekre az intézményekre. Például Luxembourgban új szervezeti típus létrehozását engedélyezték a szociális gazdaságban, amellyel elismerték, hogy ez a gazdaság harmadik pillére. Ahhoz, hogy a HFF-hez megfelelő nemzeti mechanizmust hozzunk létre, két további tényező is szükséges: a) a nemzeti és regionális döntéshozóknak meg kell teremteniük a HFF-hez szükséges megfelelő intézményi kereteket, létre kell hozniuk a közreműködő szervezeteket. Ezeknek a szervezeteknek a fontos szerepük abban van, hogy (a részletes outputok nyomon követése helyett) a fő célok megvalósulását kövessék, támpontokat, ötleteket kell adniuk, és támogató szerepet kell betölteniük; b) a nemzeti és regionális döntéshozóknak olyan finanszírozási mechanizmust kell kialakítaniuk, ami a hosszú távú tervezést és a fenntarthatóságot segíti. A megfelelő finanszírozásnak a rövid távú tevékenységek és a segélyektől való függés helyett olyan politikát kell kialakítania, amely a valódi szükségletekre koncentráló helyi stratégiai fejlődést eredményez (erre jó példa Spanyolországban a Global Grant rendszer). Miután a HFF keretén belül történő kísérletezés befejeződött az EU-ban, most a feladat az, hogy mindezt helyi szinteken is kövessék: a helyi szereplők felelősséggel tartoznak a saját fejlődésükért – és nem támaszkodhatnak teljes mértékben az EU-s és nemzeti programokra; a helyi szereplőknek meg kell határozniuk hosszú távú céljaikat a helyi sajátosságoknak megfelelően; a humán erőforrás fejlesztésébe kell invesztálni, nem pedig stratégiákba; a helyi szereplőknek innovatívoknak, kreatívoknak kell lenniük, és kockázatot kell vállalniuk; együtt kell működniük a regionális, nemzeti és EU-s hatóságokkal, és úgy tekinteni magukra, mint az irányítás egy fontos alkotóelemére, nem pedig mint a programok és projektek végrehajtásának eszközére; folyamatosan tanulniuk kell a többiektől, a meglévő tapasztalatokból, továbbá állandó fejlődést kell felmutatniuk. A hatékony helyi kormányzás megvalósulásához összességében a következő kulcselemeket kell biztosítani: 1. Adaptáció: A munkaerő-piaci politikáknak illeszkedniük kell a helyi feltételekhez és szükségletekhez. A munkaerő-piaci programok sikere és hatékonysága valószínűbb, ha figyelembe vették a helyi célcsoportok jellemzőit, és törekvés van a munkaerő-piaci igényekkel való összhang megteremtésére. 2. Részvétel: A munkaerő-piaci politikák sikeres helyi koordinációjának eléréséhez nemcsak a kapcsolódó területek (foglalkoztatás, egészségügy, oktatás, szakképzés) köztisztviselőinek részvételére, hanem a helyi civil társadalomra, vállalkozásokra, gyakorlatilag az összes releváns érintett részvételére is szükség van, akik a legtöbb információval és eszközzel rendelkeznek a helyi feltételekről és szükségletekről.
13 3. Integrált politikák: A helyi fejlesztési stratégiákat és politikákat szervesen illeszteni kell az annak horizontális és vertikális környezetében létező más stratégiákba és politikákba. Ide értjük a nemzeti és a helyi foglalkoztatáspolitika integrálását és a helyi foglalkoztatási céloknak a helyi gazdaságfejlesztési és társadalmi-szociális célokkal való egyeztetését, egyesítését is. 4. Intézményesítés: A helyi foglalkoztatás-fejlesztést intézményesített, legitim keretek közé kell illeszteni. Az intézményesítés egyrészt a helyi intézményi struktúrába illesztést (az azok által való elfogadtatást), másrészt a szervezeti-jogi keretek megteremtését és a fejlesztés megfelelő irányítását, szervezését-vezetését jelenti. 5. Helyi aktivitás: A helyi foglalkoztatás-fejlesztés csak akkor lehet eredményes, ha az abban résztvevők közösen határozzák meg a (saját) célokat, az annak megvalósítását szolgáló saját és támogatott programokat, a végrehajtás során pedig biztosítják a (kölcsönös és együttes) együttműködést és felelősség-vállalást. 6. Fenntarthatóság: Központi támogatással és helyi hozzájárulással meg kell teremteni a fejlesztési programokat szervező intézmény finanszírozási biztonságát, illetve a fejlesztési programok megvalósíthatóságát és működtethetőségét.
2.1.3 A foglalkoztatási partnerségek, paktumok létrehozása Területi foglalkoztatási paktum: a helyi munkaerőpiac összes fontos szereplője által kötött foglalkoztatás/politikai megállapodás, a térségi szereplők szerződésben rögzített összefogása. Célja: – a magasabb gazdasági aktivitás, a munkahely-teremtés, a humánerőforrás-fejlesztés lehetőségeinek feltérképezése – a helyi erőforrások összehangolása, a helyi szereplők közötti egyeztetés, az együttműködés kereteinek megteremtése – közös értékrend, stratégia és cselekvési terv kidolgozása és megvalósítása. Az EU-ban „best practice” eszközként elfogadott területi foglalkoztatási paktum (Territorial Employment Pact, TEP) keretében létrejövő foglalkoztatási megállapodás a térségi szereplők szerződésben rögzített összefogása annak érdekében, hogy feltérképezzék a kistérségükben, régiójukban a munkahely-teremtés, a humánerőforrás-fejlesztés lehetőségeit, összehangolják a helyi erőforrásokat, közös stratégiát, cselekvési tervet dolgozzanak ki és valósítsanak meg a foglalkoztatás elősegítése érdekében. A paktumok résztvevői köre országról országra, partnerségről partnerségre változik. Közös jellemzőjük, hogy az állami, önkormányzati, civil, oktatási és vállalkozói szféra képviselői egyaránt részt vesznek a partnerségekben. A helyi munkaerő-piaci szolgálat részvétele is alapvető fontosságú. A területi foglalkoztatási paktumok szakmapolitikai támogatása régóta kiemelt szerepet kap az Európai Foglalkoztatási Stratégiában, és pénzügyileg az Európai Szociális Alapból, de a továbblépéshez szükséges a Foglalkoztatási Irányvonalak és a Közösségi Stratégiai Irányvonalak helyi sajátosságainak megerősítése, a tagállamok ösztönzése arra, hogy megfelelő körülményeket, feltételeket teremtsenek a helyi foglalkoztatási partnerséghez, továbbá a helyi szereplők támogatása az információk, tudások, módszertani eszközök és jó példák terjesztésében, valamint megfelelő hálózat kiépítése a teljesítménymérésre és értékelésre alkalmazott azonos módszerek elterjesztésére. A foglalkoztatási paktumokat az különbözteti meg az egyéb - pl.: területfejlesztési partnerségektől, hogy ez az összefogás a munkanélküliség csökkentését, a foglalkoztatási
14 színvonal emelését közvetlenül kell, hogy szolgálja. Ezen elvek közül a regionalizáció, a helyi szint, valamint a partnerség szerepének erősödése a közösség törekvésein belül például a következő konkrét iránymutatások megjelölésével bizonyítható: Már a legelső, Luxemburgban meghatározott irányvonalak között szerepel a partneri viszony ösztönzésének célja, mely szerint a tagállamok állami erőfeszítései nem elegendőek a munkanélküliség kívánt mértékű csökkentéséhez, ezért ösztönözni kell a szociális partnereket, hogy a lehető leghamarabb megállapodások köttessenek a képzési, vagy más, a foglalkoztatást segítő lehetőségek növelésére. Mind az 1998., mind pedig az 1999. évi foglalkoztatási irányvonalak ösztönzik azon tagállami intézkedéseket, melyek a helyi szintű foglalkoztatás-teremtési lehetőségek kiaknázását teszik lehetővé, mégpedig a szociális gazdaság területén alkalmazható szolgáltatások révén. Ezt erősíti meg a 2000. évi 12. irányvonal is azzal a kiegészítéssel, hogy az eddiginél fokozottabb mértékben szükséges figyelembe venni a regionális, lokális, valamint a szociális partnerek különleges szerepét és felelősségét, kiváltképp a szociális gazdaságban rejlő munkahely-teremtési lehetőségek feltárásában. Emellett pedig maximálisan ki kell használni az állami munkaerő-piaci szervezet kapacitását a helyi foglalkoztatási lehetőségek feltárásában és a helyi munkaerőpiacok működésének javításában. A 2001-es és 2002-es irányelvek tartalma alapján az európai foglalkoztatási stratégia megvalósításához minden szereplőt mobilizálni kell mind regionális, mind pedig helyi szinten, beleértve a szociális partnereket is, a helyi szinten történő munkahely-teremtés lehetőségeinek meghatározása révén, és a partneri együttműködés megerősítésével. A foglalkoztatási paktumokat egyrészt egy térség-specifikus probléma-megoldási programcsomagként, másrészt elsősorban hatékony együttműködési kultúraként értelmezhetjük. Széles körű műhelyfoglalkozások sorozata kell, hogy előkészítse a paktum megkötését, ami oda vezet, hogy a partnerek közösen meghatározzák a célokat, a célcsoportokat, a stratégiát, valamint közös munkaprogramot dolgoznak ki. Mindennek a folyamatnak konkrét problémaelemzésen kell alapulnia, melyet a műhelyfoglalkozások során végeznek el a partnerek, nekik kell felszínre hozniuk és azonosítaniuk a foglalkoztatással kapcsolatos problémákat az adott térségben. Ezekre a konkrét problémákra, vagyis a térség konkrét szükségleteire kell, hogy reagáljon a paktum. Az előmunkálatok során a foglalkoztatási helyzet közös elemzése alkalmával a műhelyfoglalkozások hozzájárulnak ahhoz is, hogy a partnerek tudása, egymással való kommunikációja javuljon, vagyis folyamatossá váljon az együttműködés. A célok, a stratégia, a munkaprogram közös meghatározása és kidolgozása a partnerek közötti egyetértés megtalálása, a partnerek közötti együttműködés új formáit fejleszthetik ki. Ekkor, az előkészítés során kell világosan meghatározni a paktumban együttműködő minden egyes partner konkrét szerepét. Az előkészítési munka során kell a partnereknek közösen kell elkészíteniük a következő írásbeli dokumentumokat, melyek együttesen képezik a paktum tartalmát: a paktum keret-megállapodás szövege, melyet a partnerek aláírnak helyzetelemzés és stratégia munkaprogram költségvetés a paktum ügyrendje akcióterv
15 Ezeknek az írásbeli dokumentumoknak a minőségét értékeli az EU akkor, amikor egy paktum támogatásért folyamodik az Európai Unió Strukturális Alapjaihoz. Többek között ezért is fontos az összes dokumentumot közös együttműködésben, a közös érdekek figyelembe vételével, jó minőségben előkészíteni és elkészíteni. Szervezeti-jogi háttér A partnerségek jogi státusza, legitimitása is alapvető fontosságú a hatékony működés szempontjából. A legitimitás, a jogi státusz kapcsolatban van olyan kulcstényezőkkel, mint a forrásokhoz való hozzáférés, a partnerség helyi, regionális és országos elismertsége, a partnerség tevékenységi és kompetenciahatárai, továbbá a partnerség fenntarthatósága. Az EU-ban a következő négy fő partnerségi jogi helyzetet tekinthetjük tipikusnak: [Connecting the Local, (2005)]. 1. Hivatalos szervek (pl. minisztérium, regionális kormányzat) általi jogi felhatalmazás Jellemzője, hogy jogszabályon, törvényi rendelkezésen alapul, és a feladatot ez alapján látja el a helyi partnerség menedzsmentje. Általában a kormányzati struktúrában lévő intézményt hatalmazzák fel, de van rá példa, hogy a feladatot rábízzák különböző ügynökségekre, egyesületekre, szövetségekre. 2. Adminisztratív (jogi alap nélküli) kormányzati felhatalmazás Jellemzője, hogy nem jogszabályon, törvényi rendelkezésen alapul, és általában a kormányzati struktúrán kívül lévő intézményt hatalmazzák fel a feladatok végzésére. Ez a fajta megoldás megtalálható az Egyesült Királyságban, Írországban, néhány svéd partnerségi egyezménynél. 3. Önkéntes, közösségi felhatalmazás Legfőbb jellemzője, hogy alulról jövő kezdeményezés, a szervezetet az alapítók a saját céljaik megvalósítására hozzák létre. Ezek általában kapcsolatban vannak az állami, tartományi, önkormányzati hivatalokkal is, valamint részt vesznek helyi partnerségi hálózatokban is. Fő jogi felelősségük a tagjaik/aláíróik felé van, és „csak” másodsorban irányulnak a szélesebb partnerségre. 4. Funkcionális, szerződésen alapuló felhatalmazás A felhatalmazás ebben az esetben se nem felülről történő kijelöléssel, se nem alulról jövő kezdeményezéssel történik, hanem azáltal, hogy a szervezet megfelelő kompetenciával, költség-hatékony szolgáltatásokkal rendelkezik bizonyos feladatok ellátására. Általában közbeszerzés útján választják ki a megfelelő szervezetet. A működés alapja egy szerződés a kiválasztott szervezet és a hatóságok között. A megoldás előnye, hogy a legmegfelelőbb szervezetet lehet kiválasztani az adott feladatra (esetünkben a foglalkoztatási partnerség menedzsmentjére). A foglalkoztatási stratégiák, munkaprogramok tartalma A partnerek aktív részvételével tartott közös műhelyfoglalkozások sorozatának folyamata vezet majd oda, hogy kikristályosodjon maga a Munkaprogram. Ehhez érdemes fontolóra venni az Európai Bizottság 1999-ben kibocsátott dokumentumát („Irányelvek a Foglalkoztatási paktumok számára”), amelyik a 2000-2006-ig terjedő időszakra ajánlásokat fogalmazott meg a paktumok munkaprogramjának tartalmára vonatkozóan: 1. A nőket segítő pozitív intézkedések erősítése 2. A munkaerő alkalmazkodóképességének támogatása, elősegítése 3. A foglalkoztatási képesség javítása 4. A vállalkozások segítése a. Munkahelyteremtő versenyképes vállalkozások támogatása b. Vállalkozói szolgáltatások: vállalkozások alapításának és fejlesztésének támogatása
16 c. Különös foglalkozási potenciállal rendelkező területek támogatása 5. Vidéki térségek multifunkcionalitásának fejlesztése A helyi foglalkoztatási stratégiákban általában kulcsszerepet kap a tudás, az innováció, a vállalkozásfejlesztés és a társadalmi kohézió [Local Innovations and Growth, (2007)]. A helyi stratégiák megvalósulásához pedig a gazdasági és civil szektor képviselőinek közreműködésére van szükség. A különböző növekedési kulcstényezők és a kapcsolódó politikák koordinációja erősíthetik a szinergikus hatásokat. A sikeres fejlesztési stratégiákhoz az előbbieken túl szükség van még a politikák helyi feltételekhez való adaptációjára és az érintettek részvételére, beleértve az üzleti és civil társadalmat is.
2.1.4 Érdekességek és tapasztalatok az egyes országok gyakorlatából Ebben az összefoglalóban terjedelmi korlátok miatt nem tudunk foglalkozni valamennyi európai ország paktum-fejlesztéseivel, de néhány fontos tapasztalatról összeállítottunk egy pár soros összefoglalót. A paktumok sikere sok esetben azon múlik, hogy milyen az országos elfogadottsága, a paktum-gondolat beépült-e a Nemzeti Fejlesztési Tervek (NFT) cél- és támogatási rendszerébe. Ausztriában Steiermark kivételével csak tartományi szintű paktumok működnek. Az első TEP-eket 1997-ben hozták létre, beillesztve őket az osztrák Nemzeti Foglalkoztatási Akciótervbe. Az Akcióterven keresztül egyeztetik a munkaerőpiac követelményeit a gazdasági, képzési és a regionális politikával. A TEP-ek hatékonyan segítik az egyeztetést az intézmények között. A TEP-ek arra törekednek, hogy régiós szinten jobban összekapcsolják a foglalkoztatási politikát más politikákkal, és ezáltal javítsák a helyi és régiós foglalkoztatási helyzetet. A másik jellegzetessége a szervezésben mutatkozik meg. A paktumok létrehozásában, támogatásában és koordinálásában a szövetségi kormánynak a kezdetektől meghatározó szerepe volt. A szerződő felek minden egyes TEP-ben mások, de mindenhol megtalálható a Tartományi Önkormányzat, a Munkaügyi Központ, és a Szövetségi és Közügyek Hivatala. A legtöbb partner a megállapodásokat 1-3 évig terjedő időszakra köti. A TEP-ek intézkedéseit a szerződő felek pénzügyi hozzájárulásai határozzák meg. Az osztrák TEP-ek között szoros a kapcsolat. Ezt segíti a koordinációs iroda, amely gondoskodik az összehangolt kommunikációs stratégia kialakításáról, tanácsadást is nyújt, és közreműködik a TEP-ek értékelésében, országos méréseket végez, évente két alkalommal koordinációs találkozót szervez. Steiermark tartományban az alulról építkezés elvét választva, először a tartomány egészét lefedő hat kistérségi szintű paktumot hoztak létre, s ezt követően, mintegy tetőszervezetként hívták életre a tartományi szintű Stájer Foglalkoztatási Paktumot (STEBEP). Egyesült Királyság Alapvető pozitívum, hogy a helyi hatóságnak joga van a folyamatok kezelésére, de ezek ellenőrzésére már nincs. A siker másik fontos tényezője az értékek közös megfogalmazása, melynek célja az egyenlőség elősegítése, a hatékony készségfejlesztés, valamint kiváló menedzsment, mely biztosítja a szervezetek közötti jó kapcsolatok fennmaradását. Az Egyesült Királyságban úgy vélik, a paktum partnerségeken belül a (nem túl gyakori) tagváltás hasznos és egészséges lehet, mivel az új tagok új ötleteket, új gondolkodást hoznak. A „Performance Management System” az Egyesült Királyságban került bevezetésre, és azt mutatja, hogy a közösségi terv megvalósítása hogyan halad, és hogy még milyen lépéseket kell megtenni.
17
Finnország A Skandináv államok közül a foglalkoztatási paktumok Finnországban tettek szert a legnagyobb jelentőségre. Ír mintára, viszont attól eltérő módon, állami kezdeményezésre jöttek létre az első együttműködések, melyeket az állam különböző támogatásaival fenn is tart. Emellett fontos, hogy a finn foglalkoztatási partnerségeket kistérségi szinten az önkormányzati társulások működtetik. A városok támogatása és anyagi elkötelezettsége viszonylag nagy. A finn foglalkoztatási paktumoknak két további jellegzetessége emelhető ki: egyrészt a speciális földrajzi adottságok következtében a projektek egy része a munkahelyteremtés mellett arra irányult, hogy megakadályozza az elvándorlást a ritkán lakott északi területekről; másrészt pedig a finn paktumok esetében különösen erős a képző intézmények, főiskolák, egyetemek szerepvállalása az együttműködésben. A finn partnerségek legfőbb céljai a tartós munkanélküliség elleni küzdelem és a munkanélküliséghez kötődő szociális problémák megelőzése. A partnerségek további célja a munkanélküliség kezeléséért felelős szervezetek közötti együttműködés elősegítése. A finn partnerségek legfőbb feladata programok és projektek kidolgozása és végrehajtása, foglalkoztatáshoz kapcsolódó együttműködések és hálózatok kialakítása és fenntartása, valamint segítségnyújtás, tanácsadás a tercier szektor szervezeteinek. A tevékenységek a munkaerőpiaci képzéseket, a tartós munkanélküliek és munkaképtelen álláskeresők számára segítségnyújtást, valamint helyi foglalkoztatási stratégia kidolgozását tartalmazzák. A partnerek között helyhatóságok, munkaügyi hatóságok, oktatási és szolgáltató szervezetek, cégek, a Finn Szociális Biztosító Intézet, gyülekezetek, valamint a Foglalkoztatási és Gazdasági Fejlesztési Központok találhatók. Partnerségi megállapodásokat a helyi szereplők kötnek egymással. Minden projektnek van saját irányító bizottsága, melyben a hálózat szakértői vesznek részt. A partnerségek civil szervezetekként működnek. Finanszírozási forrást például az Európai Szociális Alap, a helyhatóságok, valamint a Foglalkoztatási és Gazdasági Fejlesztési Központok biztosítanak. A hosszú távon kiváltott hatások még nem érzékelhetők, egyelőre nincs kimutatható eredmény. Görögországban a paktum-koncepció része a Nemzeti Fejlesztési Terv célrendszerének, de nem épült be az operatív programokba, emiatt pedig finanszírozási gondok keletkeztek. Jelenleg 61 partnerség működik regionális és szub-regionális szinten. A partnerségek feladata vagy az Európai Szociális Alapok Regionális Operatív Programjával, vagy a területalapú tervekkel van összefüggésben. A görög partnerségek fő célja, hogy kedvező környezetet hozzanak létre a munkahelyteremtéshez, és hogy megelőzzék a társadalmi kirekesztést. Másik céljuk újító módszerek és eszközök kifejlesztése, és együttműködések elősegítése a helyi, a regionális és esetenként a nemzeti szereplők között. Írországban a foglalkoztatási problémák megoldására alulról felfelé történő építkezés útján került sor, s ez a fajta gondolkodásmód is Írországból származik. Az ír modell lényege az, hogy a lakosság a helyi vállalatokkal, vállalkozókkal fogott össze, és így kereste a helyi foglalkoztatás bővítésének lehetőségeit. Az összefogásból, kooperációból pedig helyi partnerségek alakultak ki, egy OECD tanulmány az ír partnerségek kialakulását „a társadalmi rend megváltoztatása” irányába tett lépésnek nevezte. Az első 12 Területalapú Partnerséget 1991-ben hozták létre kísérleti jelleggel. A fő cél az volt, hogy a kedvezőtlen helyzettel szembenézzenek, és hozzájáruljanak az egyenlőség létrejöttéhez társadalmi és gazdasági szinten is, a partnerség helyi szintű megközelítése révén. A partnerkapcsolatok összetett feladatköre elsődlegesen a fejlesztési és megvalósítási programokat és projekteket foglalja magában; másodlagosan megkönnyíti a stratégiai tervezést és a helyi szintű gyakorlati koordinációt a társadalmi partnerek, a hivatalos
18 testületek, a közösségi- és magánszektorok között; és végül, de nem utolsósorban, kiegészítő forrásokhoz jutnak. Az ír foglalkoztatási paktumok mára már komoly állami támogatást élveznek, s a 2000-2006 közötti ír Nemzeti Fejlesztési Tervnek is részét képezik. A regionális operatív programok finanszírozzák az ilyen projekteket, mindenekelőtt a paktumok menedzsment szerveit, amelyek Írországban önálló fejlesztési ügynökségekként működnek. Az ír paktumok kiemelten kezelik az eredményesség kérdését, annak vizsgálatát, hogy a ráfordítások és az outputok között milyen társadalmi egyenleg állítható fel. A partnerségi testületek mindegyikének tagjai a helyi közösségek, a kormányzati testületek, a szociális partnerek és a választott képviselők. Minden partnerségnek van megállapodása a Területfejlesztési Menedzsment Kft.-vel (ADM), mely irányítja a LDSIP-t. A testületeknek partnerségi alapokon kell létrejönniük. Luxemburg Példa értékűnek minősítette az Európai Unió a Dudelange-i paktumot, elsősorban a helyi hivatalok bevonása terén. A tapasztalatokat sikeresen terjesztették, s ma már Luxemburg valamennyi strukturális problémával küzdő önkormányzatánál folyik ilyen fejlesztő tevékenység. A multiplikátor hatás szempontjából tehát igen hatékonynak bizonyult ez a luxemburgi projekt. Norvégia Mind a 19 régió (NUTS III szint) bevonásra került a partnerség különböző típusaiba. A regionális partnerségek úgy működnek, mint koordinációs kezdeményezések, és kifejezetten úgy vezették be őket 2001-ben, mint a gazdasági politika sarokpilléreit. A partnerségekre úgy tekintenek, mint új fogalomra, amely jól megalapozott kapcsolatokat hoz létre a megyei irányítás és más intézmények között, regionális szinten. Norvégiában a gazdasági fejlesztés (főként a ritkán lakott vidéki területeken) és a tevékenységek megyei szintű keresztirányú koordinációja áll a regionális partnerségek létrehozásának hátterében. A partnerségek fő céljai, hogy fenntartható regionális fejlesztéshez járuljanak hozzá, megkönnyítsék az együttműködést a régió szereplői között, támogassák a helyi vállalkozások és az ipar fejlődését, és stratégiailag a régiós (megyei) tervezésre fókuszáljanak. A partnerségek feladatai közé tartozik például a stratégiák kifejlesztése és végrehajtása, a partnerek közötti hatékony együttműködés kiépítése és fenntartása, kapcsolódó programok és projektek kifejlesztése, irányítása és kivitelezése, valamint az alapok koordinálása. A partnerségben a megyei tanácsé a vezető szerep, a további partnerek a Megújuló Norvégia (az állam saját társasága) és a regionális állami szereplők. A helyhatóság és az oktatási intézmények csak alkalomszerűen vesznek részt a partnerségekben. A partnerkapcsolatoknak nincs jogi státusza (a részvétel önkéntes). A partnerségek fő finanszírozási forrásai a regionális fejlesztési alapok és a különböző szektorok alapjai. Olaszország Az olasz paktumok abban sikeresek, hogy jelentős forrásokat kötnek le. Ennek előfeltétele, hogy a paktumok beépültek a Nemzeti Fejlesztési Tervbe és a regionális operatív programok jó finanszírozási lehetőséget biztosítanak. A megfelelő finanszírozás magasan képzett személyi és igazgatási feltételeket tesz lehetővé. A partnerség komoly figyelmet kap regionális és országos szinten egyaránt. Portugália A portugál Nemzeti Fejlesztési Tervben a paktumok, mint regionális dimenziók szerepelnek, azokat a „területi alapon kialakított kezdeményezések kísérleti műhelyei”-nek definiálják. A portugál programok egyik sajátossága, hogy egy „paktum védjegyet” hozott létre a kormány, ami a támogathatóság feltételeit határozza meg. A paktumok finanszírozását egyébként a portugál nemzeti források mellett a Strukturális Alap biztosítja.
19 A Szociális Hálózatépítő Program (SNP) alatt létrejött partnerségek a törvényhatósági területeken belül lettek kialakítva. A partnerségek az SNP-n belül jöttek létre, egységes megoldásokat fejlesztenek ki a hátrányok többdimenziós természetére, a szegénységre és a kirekesztésre. A Szociális Hálózatoknak hivatalos tanácskozási fórumai vannak. Ezeken a fórumokon a helyi területek szociális problémáit beszélik meg, a partnerek meghatározzák a beavatkozások prioritásait. A partnerek közé a helyi hivatalok (helyhatóságok), helyi állami szervezetek, non-profit szervezetek, szociális csoportok képviselői és a Községi Szociális Központok tartoznak. Spanyolországban a paktumok nem részei az NFT-nek, az országos politikai elfogadottság kisebb, nincs a paktumoknak országos hálózata. A paktum gondolatát inkább a helyi autonóm közösségek veszik át (pl. Katalónia és Barcelona térségében). A spanyolok szerint a partnerek szerepének félreértése volt a fő sikertelenségi faktor. Szerintük a legnagyobb veszélyt az jelenti, hogy egyes hatóságok a paktumokat a partnerek egyes tevékenységeinek finanszírozására létrehozott sajátos programnak tekintik, nem pedig egy olyan munkaszemléletnek, amely átterjedhet nemcsak a gazdasági növekedés és munkahelyteremtés politikájának megtervezésére és megvalósítására, hanem az egész regionális fejlesztésre is. A katalán partnerségek általános célja, hogy elősegítse az önálló helyhatóságok foglalkoztatási kezdeményezésének koordinált területi fejlesztését, előmozdítsa a társadalmi kohéziót és az üzleti versenyképességet, valamint együttműködésre és koordinált tervezésre ösztönözzön. A TEP-ek feladatai közé tartozik a saját területre vonatkozó tervezési és koordinálási stratégiák kidolgozása, a jóváhagyott stratégiák keretében rendelkezésére álló források mozgósításának megkezdése és koordinálása, az alkalmazhatóság javítása képzések és oktatások révén, a munkaerőpiaci esélyegyenlőség biztosítása, új üzletek létrehozása és támogatása. A fő politikai eszközök közé tartoznak a munkaerőpiaci kutatások, területi értékelések, képzési és oktatási tevékenységek, új kereskedelmi tevékenységek, a stratégiai tervezés támogatása, a kedvezményezett csoportok együttes tevékenységeinek finanszírozása, valamint a jó példák, legjobb gyakorlatok megismerése. Szlovákia A szlovák tapasztalatok szerint a gyakori személyi változás is akadályozza a partnerség működését. A szlovákoknak továbbá az a véleményük, hogy a munkáltatók érdektelensége és a célcsoportok képviselőinek hiánya, a hozzá nem értő tagok komoly problémát jelenthetnek a tevékenységek végrehajtása során. A projekt költségeinek lassú igazolása miatt későn érkező anyagi javak is erősen befolyásolják a partnerség stabilitását. Helyi Társadalmi Beilleszkedést Elősegítő Partnerségek (LSIPs): Szlovákia 5 régiójában 27 partnerséget hoztak létre, a Szociális Fejlesztési Alap (SDF) keretében. Az SDF állami szervezet, a Szlovák Köztársaság Munkaügyi, Társadalmi és Családügyi Minisztériuma alapította. Az LSIPs részeként készültek el a Társadalmi Beilleszkedést Elősegítő Akciótervek. Ezek mikroprojekteket tartalmaznak, melyek olyan csoportok foglalkoztatására fókuszálnak, akiket a társadalmi kirekesztés fenyeget. Ezeket a mikroprojekteket a partnerségi és társadalmi elvekre alapulva értékeli az LSIPs Bizottsága. Az LSIPs gondoskodik az állampolgárok és a helyi közösségek számára egy platformról, hogy együttesen próbáljanak megoldást találni a problémáikra és aggályaikra. Az LSIP-ekben mind a 4 különböző szektorból kell képviselő: az államigazgatásból, az üzleti szektorból (vállalkozók), a közösségi szektorból (pl. iskolák, egyházak), és a szociálisan elmaradott területekről. A célcsoportokat a tartós munkanélküliek, a roma származásúak, az átlagos életszínvonal alatti jövedelemmel rendelkezők, veszélyeztetett gyermekek és fiatalok csoportja, földrajzilag elszigetelt csoportok, bevándorlók, bűncselekmények áldozatai, rászoruló idősek, alkohol/drogfüggők, büntetett előéletűek, hajléktalanok, a mentálisan és szellemileg sérült emberek jelentik. A partnerség 2004/2005-ben kezdte működést és max. 2
20 évig finanszírozzák. Az Európai Szociális Alap a Szociális Fejlesztési Alapon keresztül támogatja a partnerségeket. Új-Zéland esetében a formális partnerség már 5 éve kialakult a helyi önkormányzattal és a központi kormányzati fejlesztési ügynökséggel, és az egyik első fejlemény a hálózatépítés és partnerség-fejlesztés folyamatának megfogalmazása volt. A „Relationship Cluster Model” megalapozásával lehetőség nyílt a régió funkciók (és nem szervezetek) szerinti külső kapcsolatainak feltérképezésére. Ez egy kiváló eszköz annak megállapítására, hogy hol és milyen partnerségi hálózat létrehozása szükséges.
2.2 A paktumok hazai dokumentumaiból 2.2.1 A foglalkoztatási paktumok célja A foglalkoztatási paktumok alapvető tartalmát, célját a hazai szakirodalom alapvetően a külföldi (Európai Uniós) dokumentumok, irodalmak és tapasztalatok alapján fogalmazza meg, ezért nem meglepő, hogy a megfogalmazások igen hasonlóak, inkább csak a súlypontozásban vagy a részletezettségben térnek el. A foglalkoztatáspolitika lokális dimenziójának szerves és szükséges kiegészítője a
foglalkoztatási partnerség kialakítása: ez az, amelyik egyrészt társadalmasítja a lokális szintet, másrészt megteremti annak szervezeti-intézményi hátterét, részben eszközét is. A TEP – amelyben a partnerség és a lokalitás együtt jelenik meg – alapvető jelentősége az, hogy megteremti a regionális munkaerőpiaci szereplők közötti együttműködés lehetőségét, szerződéses kereteit. Az érintett szervezetek közötti megállapodás intézményesíti, szervezett keretek közé illeszti a lokális munkaerőpiaci partnerkapcsolatokat. A megállapodás lényege, alapvető feladata az, hogy közösen meghatározott célokat és intézkedéseket fogalmazzon meg és ennek megvalósítása érdekében a paktum résztvevői egyesítsék saját erőforrásaikat, eszközeiket, közös felelősségvállalás alapján, együttes aktivitással, a szinergikus hatásokat kihasználva növeljék a célok megvalósításának esélyeit. Az együttműködéshez természetesen az is szükséges, hogy az egyes aktorok önmagukban is egységesek legyenek. Fel kell ismerni és fel kell oldani az esetleges „belső” feszültségeket, meg kell fogalmazni a közös célokat és meg kell szervezni az együttes fellépést. Egy másik megfogalmazás szerint a Foglalkoztatási Paktum a térségi szereplők szerződésben rögzített összefogása azzal a céllal, hogy megismerjék a térség foglalkoztatási nehézségeit, a munkanélküliség okait, megismerjék a térség társadalmi-gazdasági fejlődésének speciális, helyi adottságait, erőforrásait és lehetőségeit, összehangolják a térségi szereplők gazdasági és humánerőforrás-fejlesztési elképzeléseit, céljait és megoldást keressenek a problémákra, foglalkoztatást elősegítő közös stratégiai célokat határozzanak meg, összehangolják a pénzügyi forrásokat a foglalkoztatáspolitikai célok eredményes megvalósításának érdekében, foglalkoztatást elősegítő programokat valósítsanak meg. A paktumok célja: Regionális együttműködés a tartós foglalkoztatás, a munkahelyteremtés, a képzettség növelése, a célcsoport-orientált kezdeményezések ösztönzése és támogatása érdekében.
21 Esélyegyenlőség biztosítása: a megítélésben, a programokban való részvételben és a foglalkoztatásban egyaránt. Egyes kiemelt foglalkozási szegmensek kezelése: a foglalkoztatottakra és a nem piacképesekre egyaránt kiterjedt támogatások. Innováció: a gazdaság és a munkaerőpiac innovatív irányú átstrukturálódásának támogatása. Politikák integrálása: egyre több foglalkoztatáspolitikai szereplő bekapcsolása a kialakított együttműködési rendszerbe (hálózatba), valamint a struktúra-, foglalkoztatás- és munkaerőpiac-politikai kezdeményezéseknek és azok hatásainak egyeztetett, összehangolt kezelése. A foglalkoztatási paktum egy olyan szervezeti keret, amelynek segítségével egy asztalhoz lehet ültetni a térségi foglalkoztatáspolitika szereplőit a térségi foglalkoztatási problémák feltárása és megoldása érdekében. Ehhez természetesen kellő érdekeltséget kell teremteni, amelynek egyik legfontosabb eleme a helyi partnerség szükségességének felismerése. A megállapodások pozitív tapasztalatai szélesebb körben is ráirányították a figyelmet arra, hogy a foglalkoztatási problémák valódi kezelése szükségszerűvé teszi egy olyan partnerségi rendszer, hálózat létrehozását és működtetését, amely biztosítja az érintettek bekapcsolását és együttműködését, a célok, eszközök és mechanizmusok egyeztetését. A kialakított cél-rendszer kulcsszavai: regionalitás, decentralizáció, innováció, a szociális partnerek bevonása, széleskörű társadalmi-gazdasági bázisra építés, egyeztetett, együttes fellépés.
2.2.2 A partnerség legfontosabb résztvevői A foglalkoztatási paktum a lehető legszélesebb együttműködésre épít, amely a gyakorlatban egy adott térség munkaerő-piaci, területfejlesztési és egyéb szereplőinek bevonását jelenti. A paktum-partnerek formálisan azok a szereplők, akik a paktum céljaival egyetértenek, azok megvalósulását a keretszerződés aláírásával is támogatják. Tartalmi szempontból paktumpartnereknek azok tekinthetők, akik a paktum munkájában – a létrehozott szervezeti kereteknek megfelelően -, döntéseiben részt vesznek, aktívan dolgoznak, esetleg finanszírozóként is megjelennek. A foglalkoztatási paktum egy nyitott együttműködési, partnerségi forma. Ez azt jelenti, hogy bármelyik szervezet bármikor csatlakozhat a helyi partnerséghez, amennyiben annak céljaival egyetért. A partnerségi együttműködés újabb támogatói a keret-megállapodás aláírásával erősíthetik meg együttműködési szándékukat. A paktumok legfontosabb szereplői: a települési önkormányzat vagy a kistérségi társulás, a munkaügyi szervezet térségi hivatala (központ, kirendeltség) a vállalkozók, illetve szövetségeik (kamarák) a képző intézmények a szociális partnerek a civil szervezetek. Az önkormányzatok a paktumban különböző szinteken jelenhetnek meg. Az önkormányzati társulások, kistérségi területfejlesztési társulások, megyei jogú városok, megyei
22 önkormányzatok, regionális fejlesztési tanácsok egyaránt lehetnek a paktumok partnerei attól függően, hogy milyen területen hozzák létre a foglalkoztatási paktumot. Az önkormányzatok érintettsége kettős: Egyrészt a helyi térségi politika felelősségi körébe tartozik a foglalkoztatás és a munkanélküliség kezelése, a munkahelyteremtés kérdése. Másrészt a megfelelő humánerőforrás megléte, fejlettsége és felhasználása a helyi gazdaság működésének egyik fontos feltétele, amelyben az önkormányzatok is érdekeltek. Ellátási felelősségük van területükön, érdekeltek abban, hogy a gazdaságfejlesztés, a különböző befektetések, a helyi vállalkozások tevékenysége a humánerőforrás oldaláról megalapozottak legyenek. A helyi foglalkoztatás közüggyé vált, s a politika látókörébe került. (Érdemes ugyanakkor azt is megjegyezni, hogy vannak szakértők, akik szerint ez az említett érintettség gyakran csak formális, a felelősség felszínes, aminek következtében az önkormányzatok nem mindig aktív és elkötelezett résztvevői a paktumoknak.) A munkaügyi szervezet a hazai munkaerőpiac legfontosabb szervezete, teljes körű térségi lefedettséggel, részben hatósági jogkörrel, részben szolgáltató szereppel felruházva. Alapvető küldetése a munkanélküliség csökkentése, a munkanélküliek ellátása és támogatások, illetve szolgáltatások segítségével az elhelyezkedés elősegítése. A Foglalkoztatási paktumokban való részvétel, a foglalkoztatási dimenzióban való érdekeltsége abban jelenik meg, hogy szövetségeseket szerezzen a térségben a munkanélküliség csökkentésére. A helyi partnerség fontos szereplői a munkáltatók. Nélkülük nem oldhatók meg a foglalkoztatási problémák. A foglalkoztatási partnerségben a helyi gazdaságnak kiemelkedően fontos szerepe van, mivel a térség foglalkoztatási helyzetét, csak a helyi munkáltatókkal és a vállalkozásokkal együttműködve lehet megoldani. A helyi vállalatok, vállalkozók akkor fogják támogatni a partnerségi együttműködést, ha a paktum hozzájárul a munkaerő igényeik kielégítéséhez, illetve kedvező humán infrastruktúrát biztosít a gazdaságfejlesztési céljaik megvalósításához. A partnerségi együttműködésben a munkáltatók, a vállalkozások igényeit prioritásként kell kezelni, mivel a foglalkoztatás bővítését, vagy szinten tartását nélkülük nem lehet megvalósítani. Fontos, hogy az együttműködésbe a helyi vállalkozói réteg meghatározó személyeit vonjuk be. Célszerű számolni a vállalkozás tőkeerejével és jelentős foglalkoztató képességével, de sokszor a személy is fontos, aki véleményével hatni tud társaira és szervező képességével mozgósítani tudja a többi vállalkozót. Az egyén elkötelezettsége és aktivitása fontos szempont. Jót tesz az együttműködésnek, ha a gazdaság több területe képviselteti magát, de a térség gazdaságának meghatározó, húzó ágazatai a legfontosabbak. Célszerű a hazai vállalkozói réteg mellett a multinacionális cégeket is megnyerni a közös ügynek. A képző intézmények kihagyhatatlan szereplői a paktumoknak, mert a térségi humánerőforrás fejlesztésben meghatározó szerepet játszanak. Részvételük az együttműködésben nagyon fontos, mert ezen keresztül érhető el a képzési rendszer kibocsátásnak a munkaerőpiaci igényekhez közelítése (ideális esetben illesztése). Enélkül a munkaerőpiac nem lesz rugalmas, nem képes a kereslethez igazodni, a foglalkoztatást a megfelelő kínálat hiányában nem lehet bővíteni. Fontos, hogy az iskolarendszerű és a munkaerő-piaci képzők egyaránt partnerei legyenek a helyi foglalkoztatási partnerségnek. Amennyiben van a térségben felsőoktatási intézmény, ugyancsak indokolt annak bevonása. Főleg az ezen intézményeknél meglévő tudományos kapacitás felhasználása segítheti a közös munka szakmai megalapozását.
23
A paktumokba célszerű bevonni a szociális partnereket, a munkaadók és munkavállalók érdekképviseleti szerveit is. Aktív részvételük azért is szükséges, mert egyrészt egyébként is ezek a szervezetek képviselik a foglalkoztatás két oldalát, ami a paktum alapvető célja és működési közege, másrészt makro szinten is a társadalmi párbeszéd főszereplői a szociális partnerek, a foglalkoztatási paktumokban pedig lényegében hasonló zajlik, csak lokális színtereken. Természetesen a szociális partnerek helyi képviselőit kellene aktivizálni (bár nem mindegyik érdekképviselet rendelkezik helyi szintű képviselettel). Célszerű először a régiós munkaügyi tanácsot tájékoztatni szándékainkról, és támogatásukkal könnyebb megnyerni az egyes érdekképviseletek helyi képviselőit. Fontos a harmadik szektor szerepe és kapcsolódása a foglalkoztatási paktumokhoz. A civil, nonprofit intézmények hazánkban is – hasonlóan az európai országokhoz – komoly munkahelyteremtő potenciált hordoznak, különösen a szociális és foglalkoztatási szolgáltatások területén. A civil szervezetek szerepe és részvétele a foglakoztatási partnerségben a társadalmi kontroll, valamint a helyi szükségletek általuk történő kielégítése, a szociális szolgáltatások szempontjából is fontos. A paktum támogatói körébe célszerű bevonni a területhez képest magasabb szintű szervezeteket is. A regionális fejlesztési ügynökségek, a területfejlesztési tanácsok, az RFKB-k, a gazdasági kamarák, a munkaügyi tanácsok, a vállalkozói központok erkölcsileg, szakmailag, de pályázataik révén pénzügyileg is támogathatják a helyi kezdeményezéseket. Az országgyűlési képviselők, a helyi és országos közélet szereplői tanácsaikkal, kapcsolataikkal, lobbizásukkal hozzájárulhatnak a paktumok sikeréhez és bizonyos pályázati források megszerzéséhez.
2.2.3 Lokalitás és foglalkoztatási partnerség A stratégia-alkotásra értelemszerűen minden közösségben a legmagasabb szint hivatott. Az EU-ban ez természetesen az Európai Bizottság, illetve a Tanács: ezeken a szinteken fogalmazzák meg az EU foglalkoztatási stratégiáját. Az pedig ugyanilyen természetes, hogy tagállami, nemzeti szinteken a kormányok, a parlament jogosult erre. A kérdés valójában az, hogy az adott – uniós és nemzeti – stratégián belül melyik legyen az a szint, amelyik a megvalósítás aktív (nem pusztán végrehajtó) színtere lehet. Sokáig egyértelműen a nemzeti/kormányzati szintet tekintették ilyennek, abból kiindulva, hogy ezen a szinten egyszerre van jelen a társadalmi-gazdasági felelősség, hatáskör és forrás-allokációs lehetőség. Ehhez képest minden más szint csak ennek lebonyolítója, végrehajtója lehet. A területi foglalkoztatási megállapodások alapvető célja és hozama az, hogy megteremti a regionális munkaerőpiaci szereplők közötti együttműködés lehetőségét, szerződéses kereteit. Intézményesíti, szervezett keretek közé illeszti a lokális munkaerőpiaci szereplők közötti kapcsolatokat. Ezzel lehetővé teszi azt, hogy az érintettek közösen meghatározott foglalkoztatáspolitikai és munkaerőpiac-politikai célokat és intézkedéseket fogalmazzanak meg, és ennek megvalósítása érdekében egyesítsék saját erőforrásaikat, eszközeiket, közös felelősségvállalás alapján, együttes aktivitással, a szinergikus hatásokat kihasználva növeljék a célok elérésének esélyeit.
24 A regionális gondolkodásmód, a régió aktorainak együttműködése, illetve a térség kohéziójának erősítése önmagában is alapvető fontosságú cél. A regionális dimenzió azt is maga után vonja, hogy a régiónak először is saját erőforrásaira támaszkodva kell megvalósítani saját terület-fejlesztési (és ezen belül foglalkoztatási) érdekeit. Ennek természetes része és feltétele a régió erőforrásainak közös hasznosítása és a régió fejlesztési problémáinak, feladatainak közös megoldása. Ez viszont nem valósulhat meg másként, csak a régió különböző szereplőinek, intézményeinek (területfejlesztési tanácsok és önkormányzatok, kamarák és szociális partnerek, munkaügyi központok, képző központok és vállalkozói központok, civil szervezetek, vállalkozók) összefogásával. A regionális foglalkoztatáspolitika megvalósításának is alapfeltétele az érintett szereplők partnerkapcsolata, együttműködése. Szükséges és indokolt egyeztetni az információkat, közösen mérlegelni a hatásokat (amelyek a különböző társadalmi-gazdasági dimenziókban minden bizonnyal eltérőek lesznek), megfogalmazni a közös válaszokat és egyeztetett lépéseket. Magyarországon a társadalmi partnerség lassan jutott el arra a felismerésre, hogy a „partnerséget nem a hatalommegosztás, hanem az együttműködésből elérhető szinergikus hatások oldaláról érdemes megközelíteni, és ebből adódóan támogatni.” A lokális (helyi, térségi, regionális) szint hatalmi vagy pénzügyi szempontból nyilvánvalóan hátrányban van, kisebb mozgástérrel rendelkezik, mint az országos szint, de legalább két szempontból lényeges előnyökkel rendelkezik: Az adott térségben élve a kormányzati szintnél jobban ismeri a helyi adottságokat, korlátokat és esélyeket, a konkrét helyi problémákat és azok feloldási lehetőségeit. Nem igényel bizonyítást, hogy minden térség más és más jellemzőkkel, társadalmi, gazdasági és természeti feltételekkel rendelkezik. Egy egységes nemzeti politika vagy eszközrendszer ezekhez a konkrét adottságokhoz – jellegéből adódóan – nem képes igazodni. A legjobb – térség-specifikus – megoldások, a források legjobb felhasználási formái lokális szinten alakíthatók ki. A források és döntési szintek decentralizációjával megnő a lokális szint szerepe – lehetősége és felelőssége – a helyi foglalkoztatási problémák feloldásában. Ezzel pedig újabb erőforrások vonhatók be a munkaerőpiac-politikai célok megoldására is. Aktivizálhatók egyrészt a térség fejlődése iránt elkötelezett és tenni akaró szervezetek (önkormányzatok, kamarák, helyi települési társaságok, civil és állami szervezetek), másrészt helyi szinten jól egyesíthető és optimalizálható a regionális fejlesztésre és a munkaerőpiaci problémák feloldására rendelkezésre álló források felhasználása. Ennek megvalósításához természetesen nem elegendő egy európai szintű szemléletváltás. A lokális politika megvalósítása egyik oldalról feltétlen igényli azt, hogy a nemzeti kormányok is kövessék a deregulációs trendet, és szabályozó, működési kereteket kijelölő, forrásokat elosztó szerepüket – legalábbis a megfelelő arányban – adják le a lokális szintre. Másrészt erre az érintett lokális szinteknek is fel kell készülniük, ide értve a célok és eszközök meghatározását, a lokális együttműködési rendszerek kialakítását, a helyi partnerségeket és kezdeményezéseket, forrás-allokációs rendszereket. Önmagában a lokalitás szerepének, jelentőségének hangsúlyozása – a szereplők felkészítése és aktivizálása, illetve az eszközök biztosítása nélkül – biztosan nem vezet eredményre, már csak azért sem, mert az alapvető szerep-váltást igényel kormányzati és önkormányzati szinten is, és a helyi szereplőknél is. A lokalitás tehát először is azt jelenti, hogy a kormányzat a lokális szinteket önállóssággal, stratégia-alkotási joggal és finanszírozási forrásokkal ruházza fel. Az már ezen belüli, de fontos stratégiai kérdés, hogy – természetesen a nemzeti foglalkoztatási stratégia keretein
25 belül maradva – melyik szintnek (régiónak, megyének, kistérségnek) milyen mértékű önállóságot biztosít a nemzeti szint. (Értelemszerűen vannak feltétlen központi hatáskörben tartandó kérdések, mint pl. a jogszabályalkotás, a munkanélküliek ellátási rendszere, a normatív támogatási rendszerek, és vannak olyanok, amelyeket a szubszidiaritás elve alapján indokolt a lokális szintekre delegálni.) Ezt követően a lokális szint – az adott szint társadalmi-gazdasági szereplőit bevonva – saját helyzetértékelést készít, és olyan saját stratégiát fogalmaz meg, amelyik egyszerre illeszkedik a nemzeti szintű stratégiához és a lokális adottságokhoz (erőforrásokhoz, lehetőségekhez). A stratégia elfogadásában lokális konszenzus elérésre törekszik, a megvalósításra pedig mozgósítja a lokális szint meghatározó társadalmi-gazdasági szereplőit. A hálózati működésre, partnerségre számtalan pozitív európai példa van. A régió szintjén fogalmazódnak meg a prioritások, a megvalósítás pedig kistérségi szinten történik. Ennek nélkülözhetetlen feltétele egymás legitimitásának, önállóságának, felelősségének elismerése, a mellérendeltségi (partnerségi) viszony kialakítása. Fontos lenne, hogy ne csupán informális kapcsolattartásra épüljön a szervezetek közötti munka- és feladat-megosztás, információáramlás, kommunikáció, hanem szervezett, tudatos, eredményes összefogás valósuljon meg. A paktumok szempontjából az az alapvető kérdés, hogy azok a (potenciális) előnyök, amelyekre a lokális partnerségek megszervezhetők, tehát az eltérő helyi adottságokhoz igazodás a helyi természeti, fizikai, infrastrukturális, gazdasági stb. erőforrások kihasználása a helyi társadalom és gazdaság azonosulása, aktivizálása melyik szinten érvényesíthetők a legjobb intenzitással, hatásfokkal. A régió, a megye, a kistérség, vagy a mikrokörzet szintjén érdemesebb-e paktumokat szervezni. Ennek megválaszolását eleve megnehezíti az, hogy a foglalkoztatáspolitika máig is adós a fenti szintek szerinti foglalkoztatáspolitikai funkciók definiálásával, avagy a foglalkoztatáspolitikai célok és azok megvalósításának differenciált meghatározásával. Kérdés, hogy mennyire tekinthető az előző felvetésre adott válaszként, de érezhető egy bizonyos törekvés a régiós és/vagy megyei szintű paktumok létrehozásának támogatására /szorgalmazására/, miközben elvi megfontolások és gyakorlati tapasztalatok is erőteljesen a kistérségi szint preferálása mellett szólnak. A régió szintjén vannak ugyan fontos döntési és koordinációs kompetenciákkal felruházott szereplők (Regionális Munkaügyi Központ, Regionális Fejlesztési és Képzési Bizottság stb.), ez mégsem látszik megfelelő szintnek a paktumok számára, mert hiányzik a valódi lokalitás (a helyi szereplők, a helyi adottságok, helyi erőforrások) előnye. Ezen a szinten már ilyen lokális dimenzió nem jeleníthető meg, és a természetes szereplők közül is többen hiányoznak (elsősorban a gazdaság és a gazdaságfejlesztés oldaláról). A régiót ezért inkább az átfogó alapvető célok meghatározásának és a regionális szereplők közötti koordináció megvalósításának színtereként lehetne a leghatékonyabban működtetni (de ez együttműködés, fórum vagy platform, és nem paktum). A megye ebből a szempontból közelebb van a helyi szintekhez, de még mindig „magasan” ahhoz, hogy meg tudja találni, aktivizálni tudja a konkrét helyi szereplőket.
26 A legadekvátabb szint ezek szerint a kistérség (ideértve egy ezzel azonosnak tekinthető nagyobb települést vagy néhány budapesti kerületet). A kistérség mellett szól egyébként az is, hogy egyébként is ezen a szinten látszik jelenleg szerveződni a legtöbb stratégiai együttműködés: • Kistérségi szövetségek, társulások, irodák, ügynökségek jogi, szervezeti, intézményi és költségvetési kereteinek megteremtése • Az együttműködés helyi szereplői közötti összefogás: – közigazgatási szféra (kistérségi menedzserek, falugazdászok, térségi foglalkoztatási tanácsadók, önkormányzati menedzserek stb.) – pénzügyi szféra (bankok, takarékszövetkezetek, befektető társaságok helyi képviselői, magántanácsadók) – vállalkozói szféra (ipari parkok, klaszterek, franchise-ok, közös vállalatok, szövetkezetek képviselői) – civil szféra (érdekképviseletek, kamarák, alapítványok, egyesületek képviselői) • Integrált térségi munkaerőpiaci programok szervezése: – térségi munkaerőpiaci programok (pl. Békés, Vas, Somogy megye) – réteg-programok (romák, pályakezdők, 50 év felettiek, alacsony iskolai végzettségűek, megváltozott munkaképességűek elhelyezkedésének elősegítése) • Közmunka programok lebonyolítása kistérségi együttműködés keretében • Foglalkozatási paktumok létrehozása és működtetése A „kistérség” fogalmát ugyanakkor nem akarjuk leszűkítve értelmezni. Ez magába foglalhat – a munkaerőpiac szegmentálódásának megfelelően – akár több kistérséget, vagy kistérségek egymást átfedő részeit, sőt, a határmenti területek között határon átnyúló foglalkoztatási paktum szervezésére is sor kerülhet.
2.2.4 A paktumok finanszírozása A pénzügyi együttműködésnek négy szintje van. 1. Az első az, amikor több, különböző érdekekkel rendelkező partner ugyanakkora mennyiségű pénzösszeget biztosít a közös célok elérése érdekében. Ezért kölcsönös megállapodást kötnek arról, hogy az egyes partnerek hogyan fogják használni a saját forrásukat a közös célokért, és hogyan értesítik egymást a meghozott döntésekről. Így ez a tevékenységek közös tervezését és a végrehajtásról való értesítést jelenti. 2. A második szint bizonyos tevékenységek közös finanszírozását jelenti. Így minden partnernek egyet kell értenie az egyes projektekben, ezt követően pedig meg kell hozniuk a megfelelő döntést saját intézményükben. Az első két szint közötti legfőbb különbség az, hogy az első esetben csupán partnerek projektjéről, míg a második esetben már partnerségi projektekről van szó. A második modell esetében negatív változat lehet az, amit talán „csatolt csomag” (linking package) döntéshozásnak lehetne nevezni, amikor az egyik partner csak abban az esetben hajlandó támogatni egy másik partner projektjét, ha az szintén támogatja az ő projektjét. 3. A harmadik szinten a partnerek egy közös forrást hoznak létre, melynek felhasználásáról közösen döntenek, és nem engednek egyéni döntéseket. Ennek számos szigorú következménye van. Először is át kell ruházni a pénzt a partnerség részére, amely általában egy bizalmasan létrehozott szervezet. Másodrészt a közös tőke kezelése stabil szervezetet igényel speciálisan képzett személyzettel, illetve a pénzmozgás ellenőrzésével.
27 4. A partnerségi integráció utolsó lépése a közös költségvetés, amelyet közösen meghatározott kritériumok alapján költenek a partnerek közvetlen befolyása nélkül és azok korlátozott szerepe mellett. A harmadik szinthez képest a legnagyobb eltérés a döntési mechanizmusban van. A partnerek ugyanis korlátozzák saját közvetlen befolyásukat is, és különböző szabályozások által létrehozott kritériumok alapján döntenek. Mindezt azért, hogy hatékonyabban használják a forrásaikat. Ha a partnerség finanszírozási struktúrája sok lokális szervezeten alapszik, akkor az adott térségben valóban nagy az elkötelezettség. Természetesen ez több munkát igényel a partnerek koordinációjában, ez azonban kifizetődik a munkaprogram végrehajtása során és hozzájárul a jobb eredmények eléréséhez. Magyarországon a menedzsment szervezet finanszírozási nehézségei is indokolják azt, hogy a jelenlegi körülmények között a különböző pályázati lehetőségek kihasználása nyújt átmeneti megoldást. A magyarországi paktumok esetében korábban a Phare CBC és az NFT1 pályázatai jelentették a fő pénzügyi forrást, ezt követte az OFA 2008-as és az UMFT TÁMOP 2009-es új pályázati felhívása. Uniós tagságunk esetén elsősorban az Európai Szociális Alap kínálta támogatási lehetőségek, illetve a közösségi kezdeményezések pénzügyi forrásai adhatnak hosszabb távú stabilitást a paktum koordinátorok foglalkoztatásához. Szükség lenne a hazai támogatási rendszerben lehetőséget teremteni a paktumok menedzsmentjének támogatására. Elméletileg megoldást jelenthet, ha a paktum partnerek saját forrásaik egy részének bevonásával finanszírozzák a koordinációs szervezetet. Itt elsősorban önkormányzati, területfejlesztési lehetőségekre gondolhatunk. A munkaügyi szervezet bértámogatással, munkatapasztalat szerzési támogatással átmeneti (maximum egyéves) finanszírozást tud nyújtani a koordinátorok foglalkoztatásához. Elképzelhető, hogy egy tanácsadó cégre bízzuk a paktum koordinációját, akik pályázatok segítségével szerzik meg a működés fedezetét. A finanszírozás másik területe a munkaprogramban lévő projektek finanszírozása. Itt a résztvevő szerveztek közös finanszírozása tűnik járható útnak. A munkatervben rögzíteni kell a projektek végrehajtásának ütemét, az abban szerepet vállaló szervezeteket felelősök és határidők megjelölésével, s itt kell azt is rögzíteni, hogy a partnerek közül ki milyen forrásokkal járul hozzá az egyes projektek megvalósításához. Természetesen a paktumok tartalmi működéséhez pályázati forrásokat is lehet szerezni a már ismertetett módon.
2.2.5 A hatékony partnerség kialakítása Egy hatékony és hosszú távú partnerség kialakítása sok gondolkodást, megbeszélést, kommunikációt, megértést és együttműködést igényel a partnerek részéről. A partnereknek mindenképpen kell időt fordítaniuk erősségeik, gyengeségeik és lehetőségeik összegyűjtésére. A partnereknek ismerniük kell egymást, és kölcsönös egyetértésnek kell lennie a kitűzött célokban. A partnerek különböző szektorokból történő bevonása sok új érdeket, képességet, perspektívát, forrást és ismereteket hozhat, de ugyanígy előítélettel, sztereotípiákkal, fáradtsággal és bizalmatlansággal is járhat. A partnerség felállítása nagyon fontos lépés, de a „működtetése” épp olyan fontos és nehéz, állandó figyelmet igényel.
28 Szervezeti felépítés és más partnerségi sajátosságok Annak érdekében, hogy egy partnerség hatékonyan működjön, megismerhetőnek és önálló szervezetnek kell lennie, hogy segítse a beazonosíthatóságát. A szervezetnek stabilnak és hosszútávon működőnek, valamint rugalmasnak kell lennie, továbbá hasznos, ha bizonyos esetekben független, vagyis mentes bármilyen politikai befolyás alól. Szintén fontos a kommunikációs hálózat ismertetése, amely minden partnert biztosít arról, hogy hozzájutnak az információkhoz. A közös feladatok meghatározása A partnereknek hosszú távú stratégiát kell kifejleszteniük, ha hatékonyan akarnak működni és hosszan tartó eredményeket elérni. A terület alapon szerveződő partnerségek számára ennek a stratégiának tartalmaznia kell egy a régióra fókuszáló jövőképet az eredmény elérésére vonatkozóan, egy akciótervet, rávilágítva a rövidtávú prioritásokra, és egy összehangolt feladat-meghatározást, amely tartalmazza a hosszú távú célok megvalósítását elősegítő tevékenységeket és ütemezést. Ezen kívül szükség van a kötelezettségek felosztására, hogy a tervezett munka elkészüljön, a monitoring és az előrehaladási jelentések előkészületei megvalósuljanak. A paktum partnerségek jogi helyzete A partnerségnek kétféle jogi dimenziója van: az általános jogi keret, mely alakítja a kontextust, valamint ezen belül a jogi szabályozás. Az a partnerség, mely jogi személyiséggel bír, olyan jogi szervezetként jellemezhető, amely cselekedeteiért, tevékenységeiért felelősségre vonható, ezzel pedig a külső szemlélők számára átlátható struktúrát mutat. Abban az esetben, ha nincs ilyen jogi keret, a csoport tagjainak alkalmazása az egyik (vagy több) partner feladata, aki felelősséggel tartozik munkavállalójáért. A feladatok és funkciók a jogi szabályozásnak megfelelően variálhatók. Függetlenül a jogi megállapodás típusától, elengedhetetlen az alapvető feladatok és követelmények formális módon történő meghatározása, valamint hogy kinek, mikor és mit kell csinálnia. Ezt statútum, alapszabály, vagy egyéb szabályzat formájában (pl. Ügyrend) kell meghatározni, függően a partnerség jogi helyzetétől és az általános jogi kerettől. Ezeknek a szabályzatoknak nemcsak a partnerek feladatait, jogait és kötelezettségeit kell tartalmazniuk, hanem a különböző munkacsoportok és bizottságok egymástól való függőségét és autonómiáját, valamint a partnerek és a végrehajtó szerv közti viszonyt is. Emellett nélkülözhetetlen annak meghatározása, hogy kinek van joga dönteni, amikor egyetértés szükséges, vagy a partnerek többsége is elegendő, és hogy milyen döntéseket hozhat meg a tanács, az igazgató vagy a munkacsoport. Ennek nincsenek általános szabályai. Kommunikáció a partnerségben A kommunikáció irányulhat kifelé és befelé. A belső kommunikáció a partnerek számára biztosítja az információáramlást a partnerek és a menedzsment, valamint ezek szervezetei között. Ez segít abban, hogy a partnerek megértsék, valójában hogy is működik a „szövetség”, annak szabályait, más, a projektbe bevont partnerek szerepét. Fontos szem előtt tartani, hogy a partnerségen belül mindenki véleménye ugyanolyan jelentős. Ez elvárja és garantálja is egyben a különféle hatások egyensúlyát, az egymással szembeni tiszteletet és törődést a szervezeten belül. A külső kommunikáció biztosítja partnerség munkájának láthatóságát. Ehhez kommunikációs stratégia kidolgozása szükséges, melyben pontos akcióterv is szerepel. A kommunikációra megfelelő mennyiségű – mind idő, mind pénz – forrást kell szentelni. Egy kommunikációs-
29 vagy sajtó-referens kinevezése megkönnyíti ezt, és segíti a partnerségen kívüliek információhoz jutását. A helyi médiával való kapcsolattartás ugyancsak rendkívül fontos.
2.2.6 A foglalkoztatási paktumok szervezete és dokumentumai Az együttműködési megállapodás Az együttműködési megállapodás egy olyan jogi dokumentum, amely rögzíti a helyi partnerségben kooperálni szándékozók együttműködési szándékát. Ez a megállapodás keretjellegű, amelyet a szerződő felek, valamint a megállapodást támogatók is aláírnak. A keretmegállapodás tartalmazza azokat a legfontosabb, alapvető célkitűzéseket, amelyek mentén a partnerek együttműködnek, amelyekben konszenzussal megállapodtak. Az általános, alapvető célok meghatározásán belül meg kell fogalmazni az előzetes elemzések alapján azokat a specifikus, foglalkoztatásra vonatkozó célokat, amelyek az adott térség szempontjából fontosak és az együttműködő partnerek azokat megvalósítandónak tartják. Ezzel ötvözik az alapvető célokat a helyi lehetőségekkel, erőforrásokkal, jelölik meg, hogy az alapvető célokat a helyi adottságok alapján milyen célcsoportokra fókuszálva, milyen stratégiai célokon és akcióprogramokon keresztül lehet majd megvalósítani. A munkaprogram Az Irányító Csoport, illetve a Foglalkoztatási Fórum a munkaprogramban határozza meg az alapvető célokat és azokat a projekteket, amelyeket a partnerek működtetni kívánnak az adott évben annak érdekében, hogy javítani tudják a térségben élők foglalkoztatását. Az egyes projekteknél, azok szakmai tartalmának meghatározása mellett, pontosan meg kell határozni a végrehajtásban együttműködő partnereket, és meg kell határozni a felelősség-viselőket, a határidőket és a finanszírozás módját. A Foglalkoztatási fórum A Foglalkoztatási fórum a paktum legfelsőbb szervezete és munkája társadalmasításának színtere, amely a paktum működésének demokratizmusát és nyilvánosságát biztosítja. A Fórumnak hivatalos, szavazati jogú tagja a paktum minden résztvevője, de a Fórum ezen túl is nyitott, azon bárki részt vehet, aki érdeklődést mutat a térség foglalkoztatásának kérdései iránt. Az Irányító Csoport és a munkaszervezet Az Irányító Csoport a Paktum operatív döntéshozó, irányító testülete, felelős a Fórum ajánlásainak, a paktum munkaprogramjának megvalósításáért. Munkáját egy koordinációs szervezet, menedzsment szervezet szervezi és segíti. A fórumon belül, a paktum partnerek aktív közreműködésére számítva az egyes témákhoz kapcsolódóan lehetséges munkacsoportok alakítása is. A paktumok alapvető dokumentumai Helyzetelemzés Együttműködési megállapodás Ügyrend Foglalkoztatási stratégia Foglalkoztatási akcióterv Munkaprogram Költségvetés Cash-flow terv
30
A fenti szervezetek kialakításával, működtetésével, valamint a paktum-dokumentumok megfogalmazásával kapcsolatos részletes ajánlásokat a szakirodalmi összegző tanulmány részletesen tárgyalja, azok kifejtését most – terjedelmi korlátok miatt – kényszerűen mellőzzük.
2.2.7 A paktumok minőségi kritérium-rendszere A foglalkoztatási paktumok esetén is egyre komplexebb feladattá válik a céloknak megfelelő szakmai tartalom és minőség, a rendelkezésre álló erőforrások, és a vállalt határidők összhangba hozása. A komplexitással egyenes arányban nőnek a projektekkel kapcsolatos kockázatok is. A kockázatok csökkentésének célszerű eszköze a tervszerű, ütemezett, független szemléletű minőségbiztosítás. A projektek minőségbiztosításának célja, hogy az említett problémákra megoldást találjon: szakszerűen feltárja a projektbeli kockázatokat, problémákat és javaslatokat fogalmazzon meg ezek optimális kezelésére. Ily módon valószínűsíthető a projekt sikere: a projektcélok megvalósítása a tervezett költség- és időkereteken belül. A minőségbiztosítás fókuszában elsősorban a projekten végzett tevékenységek, azok teljessége, alátámasztottsága, illetve dokumentáltsága áll. A minőségi kritériumoknak való megfelelés hiányában nemcsak a foglalkoztatási paktumok külső értékelése nem történhet meg objektív és korrekt szakmai szempontok szerint, hanem a belső önértékelési folyamatok is esetlegessé válnak, hiányoznak azok viszonyítási szempontok, amelyek nélkül a szakmai életképesség és a megállapodások megtarthatósága is kérdésessé válhat. Egy tapasztalatokon nyugvó és folyamatosan fejlesztendő országos szintű minősítési szempontrendszer – amely természetesen tartalmazz az Európai Uniós eljárásokból adaptálható elemeket is, illetve megfelel azok követelményeinek is – megfelelő garanciát jelent arra nézve, hogy a helyi foglalkoztatási együttműködések ne pusztán egy megvalósítandó projektet jelentsenek tetszőleges számú partner számára, hanem hosszú távon fenntarthatón, a munkaerőpiac fejlesztése szempontjából valódi foglalkoztatási együttműködést. A helyi foglalkoztatási partnerségek minősítési követelményeknek való megfeleltetése tehát két szempontból is fontos. Egyrészt létrehozásuk támogathatóságának megítélése, másrészt működésük értékelhetősége miatt. A javasolt minősítési kritériumrendszer alkalmazható a már működő paktumokra, de segítségével előminősíthetővé válnak az előkészítés alatt álló paktumok is, tehát a menet közbeni korrekció lehetősége is fennáll. A szakirodalmi összegző tanulmány az itt alkalmazandó minőségi kritériumokat részletesen is bemutatja.
31
3. A PAKTUMOK PRIMER VIZSGÁLATÁNAK FONTOSABB EREDMÉNYEI
3.1 A mai paktumok kezdetei és kezdeményezői Az első kérdéskör, amelyet igyekeztünk körbejárni, az, hogy kik voltak a paktumok létesítésének kezdeményezői és milyen indítékok játszottak közre a paktumok kezdeményezése, megalakítása során. Ez azért érdekes kérdés, mert ahhoz, hogy alakítani tudjuk a paktumokat, ismernünk kell a keletkezés motívumait. Másrészt logikailag is belátható és a gyakorlat is azt mutatja, hogy a kezdeményezés szereplője és pillanata nagyon fontos, gyakran meghatározója lesz a paktum egész sorsának. Azok, akiktől elvileg várhatjuk a kezdeményezést, valóban megtették-e, vagy ha nem, kik léptek a helyükre, és milyen értékek és érdekek alapján?
3.1.1 A kezdeményezés indítéka A szakmai közvéleményben is széles körben élő sztereotípia szerint a paktumok szervezését alapvetően a pályázati lehetőség megjelenése indukálta. Az interjúk szerint a gyakorlat ezt részben vissza is igazolja, de csak részben. A valóság ennél színesebb. A pályázati lehetőségek valóban alapvető indukálói lettek a paktumok széleskörű elterjedésének, sokan csak a pályázati felhívás megjelenése és az azt követő tájékoztató kampány során ismerkedtek meg a foglalkoztatási paktumokkal. Elég szélesnek bizonyult ugyanakkor – legalábbis a mintában szereplő paktumokat nézve – azok köre is, ahol már korábban is létezett erre irányuló kezdeményezés, vagy legalábbis volt már olyan partnerség, amely természetes alapot nyújtott a paktum létrehozásának. Az alapvető, elsődleges indítékokat tekintve öt alaptípust lehetett beazonosítani. a) Korábban nem volt ismert és nem is lett alapvető cél a paktum, a forrásszerzési lehetőség a meghatározó Valóban találkoztunk olyan Paktummal, amelynek nem volt múltja és bázisa, a pályázat „csak” a forrásszerzés eszközét jelentette. A résztvevők igyekeztek megfelelni a pályázati kiírásnak, de valós és aktív partnerségi, együttműködési szándék és elkötelezettség nélkül A pályázók mentségére szolgál, hogy az előkészítés szakszerű volt, a gesztor szervezet arra is törekedett, hogy képzések során megismerkedjen a paktumokkal, de ez a paktumos vonal végül mégis kívül rekedt a résztvevők alapvető törekvésein, akik egyszerűen üzleti előnyhöz próbáltak jutni a pályázati forrásból annak érdekében, hogy minél jobban és olcsóbban tudják megoldani a közmunkák szervezését, a munkaerő kiválasztását és elhelyezését. b) A paktum létrehozása eredetileg inkább külső elvárás, egyfajta kötelezettség volt, nem elsősorban saját kezdeményezésre jött létre (bár utólag megtörtént az azonosulás) Bár szintén nem tipikus, de volt olyan paktum is, amelyik egyfajta „árukapcsolás” eredményeként valósult meg. Egy korábban elnyert pályázatban szerepelt ugyanis feltételként, hogy létre kell hozniuk egy paktumot. Az érintett paktum esetében ez végül is szerencsésen végződött, mert ugyan maga a paktum létrehozása egy kötelező feladat volt, de nem ez vált meghatározóvá. A résztvevők előtt sikerült bebizonyítani a Paktum kedvező szerepét.
32 c) Kerestek lehetőséget a foglalkoztatási problémák megoldására, így találták a pályázati kiírást (a paktumot nem ismerték) Az abszolút többséget valóban az a csoport alkotja, ahol korábban nem volt ismert, nem volt gyakorlat a partnerség, de helyi vezetők keresték a kitörés lehetőségét a foglalkoztatási problémáikra, és annak külső finanszírozási, forrásbevonási lehetőségeire. Ennek során találkoztak a pályázati felhívással, kezdtek megismerkedni a paktumokkal és az abban rejlő lehetőségekkel, és hozták létre egy paktumot. A paktum tehát két tényező eredőjeként jött létre: egyik oldalról volt egy helyi szándék és megoldás-keresés, másik oldalról jelentkezett egy ajánlat, a pályázat formájában. Elsősorban ebben a csoportban voltak (vannak, lesznek) olyanok, ahol nem a paktum volt a lényeg, hanem az, hogy „találtak” egy 50mFt-os lehetőséget. Könnyű volt az indikátorokat teljesíteni, meg lehetett szervezni a fórumot, készítettek hozzá stratégiát (olyan, amilyen…), megérte 50mFt-ért. d) Volt már korábban is együttműködés, amire építettek, de paktumot csak a pályázat nyomán hoztak létre Ez is tipikus, többször előforduló helyzet. Az előző csoporttól az választja el, hogy itt már jelen van egy erőteljesebb, a gyakorlatban is működő partnerség, bár ezt még nem nevezik paktumnak, esetleg magát a fogalmat (eszközt) sem ismerik. Magát a paktumot a pályázat helyezi előtérbe, ennek nyomán fedezik fel benne a kedvező foglalkoztatáspolitikai esélyeket. A pályázat eredményes megvalósulásának esélyét mindenesetre növeli az, hogy már van mire építeni. e) Már korábban is tervezték a paktumot, a pályázat ebben segített (paktum pályázat nélkül is lett volna) Paktumok már a ROP-os pályázat kiírása előtt is léteztek – igaz, nem nagy, de növekvő számban – Magyarországon. Az azonban minden bizonnyal nem tekinthető véletlennek, hogy ezek a paktumok inkább az ország nyugati felében alakultak meg, nem utolsó sorban az osztrák partnerségek pozitív tapasztalataira építve. Itt a pályázati lehetőség már a megerősítést szolgálta. Találkoztunk egy olyan sajátos esettel is, ahol már éppen csak aláírásra várt a paktum (már kitűzték az ünnepélyes aláírási ceremónia dátumát is), amikor megjelent a pályázat. Ezért inkább leállították az aláírási folyamatot, és újra kezdték a szervezést (mert pályázni éppen erre lehetett, nem a kész paktum működtetésére).
3.1.2 Ki volt a kezdeményező és a gesztor a) Ki volt a paktum kezdeményezője Az interjúk alapján nagyjából egyenlő eloszlásban jelent meg kezdeményezőként a Megyei, Városi Önkormányzat (4 paktumnál) a Többcélú Kistérségi Társulás (3 paktumnál) a Területfejlesztési Önkormányzati Társulás (5 paktumnál) a Munkaügyi Központ (5 paktumnál) a Civil szervezet (3 paktumnál) Az logikailag is egyértelmű, hogy az adott térség (régió, megye, kistérség, település) olyan szervezete kell hogy kezdeményezően lépjen fel, aki/ami egyik oldalról kellőképpen átérzi a munkaerőpiac helyzetét és a saját felelősségét ezzel kapcsolatban, másrészt kellő súlya is van
33 ahhoz, hogy ilyen szerepet vindikáljon magának, kezdeményező szavára odafigyel majd a többi szereplő. Ebből a szempontból némileg meglepő, hogy kevésszer szerepelnek az önkormányzatok, amire magyarázatot adhat az, hogy a kistérségek szintjén nem egy-egy önkormányzat jelenik meg önállóan, hanem a Kistérségi Társulás. Mindenesetre érdemes feltenni azt a kérdést, hogy az önkormányzatoknak mi a viszonyuk a munkaerőpiachoz, foglalkoztatáspolitikához. A mostani vizsgálat során is találkoztunk nagyon elkötelezett, aktív önkormányzattal, de olyannal is, amelyik egyértelműen elhárította magától ezt a kérdést. Lehet, hogy a foglalkoztatáspolitika elméletének igaza van abban, hogy egy önkormányzat csakis érdekelt lehet a foglalkoztatás minél magasabb szintjében, és erre – jó gazda módjára – figyelnie és áldoznia is kell, de ezt a gyakorlat nem igazolja egyértelműen vissza. A legtöbb önálló kezdeményezés a hivatalok mellett, valamilyen területfejlesztési céllal létrehozott társulástól indul el: talán azért, mert itt vannak a pályázati lehetőségekre is figyelő, a fejlesztésekre koncentráló szakemberek. A Munkaügyi Központok ugyancsak gyakran jelennek meg a kezdeményezők között, de az előbb említett társulásokkal szemben többnyire nem egyedül, hanem az önkormányzattal, kistérségi társulással – tehát a hivatali szervezetekkel – együttesen. Egyébként ez is érdekes, lehet, hogy a Munkaügyi Központokat/Kirendeltségeket is – tisztelet a kivételnek – nagyobb aktivitásra lehetne biztatni. (Akkor is, ha tevékenységének fókuszában a munkanélküliség, és nem a foglalkoztatás áll). Ugyancsak érdekes, és mindenképpen további vizsgálatot érdemel a civil szervezetek szerepvállalása. Viszonylag – a szükségeshez, indokolthoz képest – csekély szerepvállalásukat rögtön magyarázza is, hogy ritkán van olyan súlyuk, elfogadottságuk, illetve foglalkoztatás-politikai szerepük, amely kezdeményezővé avatná ezt a szférát. Figyelemre méltó, hogy a szociális partnerek bár ott vannak a foglalkoztatáspolitika formálásának szintjén, az Országos Érdekegyeztető Tanácsban, illetve tagjai a Munkaügyi Tanácsoknak, valamint küldetésük szerint is a partnerség letéteményesei, a munkaerőpiaci szereplők – munkaadók és munkavállalók – képviselői, a paktumoknál egyáltalán nem jelennek meg kezdeményező szereplőként. Csak érdekességként említjük végül, hogy a kezdeményezők itteni csoportosítása és az előző pontban említett öt alaptípus között nem látható semmilyen összefüggés. b) Ki lett a gesztor Önkormányzat (6 paktumnál) Önkormányzati/kistérségi társulás (7 paktumnál) Közhasznú szervezet (2 paktumnál) Munkaügyi Központ (1 paktumnál) Ez a csoportosítás már más képet mutat, mint az előző: nem feltétlen a kezdeményező lesz a gesztor (bár lehet, hogy a gesztor mögött a menedzsment-funkciót ő látja el). A gesztori szerepet érezhetően a hivatali-hivatalos szervezetre kívánják átruházni: mivel a vizsgálatban a kistérségi paktumok vannak többségben, így nem meglepő, hogy a kistérségi tárulás kapja legtöbbször ezt a szerepet. A városban-megyében szerveződő paktumnak többnyire ugyanezen logikával lesz az adott önkormányzat a gesztora. Ez az a szervezet, amelynek megvan a maga súlya szervezeti-politikai súlya egy pályázat alátámasztásához, illetve megvan a pénzügyi-szervezeti súlya és stabilitása ahhoz, hogy hitelt érdemlően fel
34 tudja vállalni a pályázattal együtt járó kötelezettségeket (elszámolás, utófinanszírozás, hosszú távú fenntartás). Több interjú is utalt arra, hogy egy civil szervezet ilyenre nem képes, vagy legalábbis csak akkor vállalja, ha ahhoz nyomós érdeke fűződik, - vagy nem talál megfelelő önkormányzatot, kistérségi társulást. Van ugyanakkor ellenkező példánk is. Az egyik paktumnál az önkormányzat egyértelműen azt az álláspontot fogalmazta meg, hogy ugyan természetes módon tagja a paktumnak, de közvetlen nem akarja képviselni és irányítani a partnerséget, az Irányító Csoportot sem, azt – és az egész paktum-szervezést – átadja a civileknek. Ugyancsak érdekes, hogy a mintánkban szereplő paktumok közül csak egyben vállalt gesztori szerepet a Munkaügyi Központ. Természetesen arra is láttunk több esetben is példát, hogy a gesztori szerep még nem jelent automatikusan a működtetésben is meghatározó, aktív szerepet, - de ez fordítva is igaz lehet.
3.2 A paktumok résztvevői A paktumok kezdeményezését, alapítását követő elsődleges kérdés a partnerek megnyerése a paktumban való (aktív) részvételre. Ez egy kétoldalú folyamat: egyik oldalról fontos, hogy a Paktum megnyerje partnernek mindazokat a szervezeteket, amelyek fontosak és szükségesek a paktum-célok megvalósításához, másik oldalról természetesen ugyanilyen fontos az, hogy kik azok a helyi szereplők, akik fontosnak és szükségesnek tartják a saját részvételüket a Paktumban. Mindezek eredőjeként pedig nyilvánvalóan kritikus kérdés az, hogy végül is kik lettek az adott paktum tagjai, mert az ő aktivitásaikból és erőforrásaikból épülhet, az ő döntéseikkel és céljaikért működik majd a Paktum.
3.2.1 A partnerek köre A bevezetőben említettek alapján lényegében már adott is, hogy mely szervezetek részvétele látszik elengedhetetlennek (vagy legalábbis tipikusnak): azok, amelyek meghatározó, döntési pozícióban lévő szereplői az adott térség gazdaságának és munkaerőpiacának, ide értve a térség és a munkaerőpiac államigazgatási felügyeletétől és kormányzásától a képzésen át a foglalkoztatásig terjedő igen széles kört. a) A tipikus, gyakorlatilag mindenütt szükséges résztvevők: önkormányzatok, kistérségi társulások, területfejlesztő egyesületek, Munkaügyi Központ (illetve Kirendeltség), kisebbségi önkormányzatok, képzők (szakképzés, felnőttképzés), szociális partnerek és gazdasági kamarák, vállalkozások, civil szervezetek A gyakorlat már ezt a kört is differenciáltan kezeli, megkülönböztetve azokat, akik nélkül egyszerűen nem indítható el semmilyen munkaerőpiaci akció (nem nyerhető meg egy paktum-pályázat), és azokat, akik részvétele ugyan sokak szerint ajánlatos lenne, de az adott szituációban, kapcsolatrendszerben valami miatt mégis kimaradnak vagy kihagyhatónak vélhetik a szervezők. Így alakul ki az előbbinek egy sajátos alcsoportja: b) Szükséges és hasznos, de gyakran hiányzó partnerek: TISZK, felnőttképzés, Regionális Képző Központ, szociális partnerek, kamarák, Regionális Fejlesztési Ügynökség, Vállalkozói Egyesület, hátrányos helyzetűekkel foglalkozó civil szervezetek.
35 A sor tovább folytatható azokkal a partnerekkel, akik ugyancsak tipikus és fontos szereplői a munkaerőpiacnak, de az adott munkaerőpiaci helyzettől függően lesznek fontosak vagy kevésbé fontosak, illetve bevonhatók vagy távolmaradók: c) Nem tipikus, ritkán megjelenő (gyakran hiányzó) résztvevők: Munkaügyi Tanács, pénzintézetek, kulturális/közösségi egyesületek, deko szervek, felsőoktatás-kutatás, munkaerőpiaci közvetítő, tanácsadó, befektetés-szervező szervezetek Végül a negyedik csoportot azok a szervezetek alkotják, amelyek sajátosan az adott térséghez kötődnek, de azon belül foglalkoztatási szempontból fontosak lehetnek, térségi ismeretük és elkötelezettségük pedig fontos erőforrást jelenthet a Paktum számára: d) Speciális, potenciális partnerek: helyi vállalkozások, terület-specifikus civil szervezetek, egyesületek, kezdeményezések A következő táblázat egy nagyvonalú áttekintést ad a vizsgálatban szereplő néhány kiemelt paktum tagságáról. Ebből a táblázatból is látható, hogy az általunk vizsgált mintában is valós a korábban említett b) és c) csoport megkülönböztetése. Nagyon sok helyen hiányoznak a paktumok résztvevői köréből a szociális partnerek, a TISZK-ek, a Regionális képző központok, a felnőtt-képzők, a Regionális fejlesztési Tanácsok/Ügynökségek, Vállalkozói Központok és Alapítványok. Csak elvétve jelennek meg a partnerek között a munkaügyi tanácsok, a felsőoktatás és kutatás szereplői, a kulturális/közösségfejlesztési szerepkörű civil szervezetek, a pénzintézetek, a munkaerőpiaci tanácsadó/közvetítő/kölcsönző szervezetek. Néhány kiemelt paktum legfontosabb/tipikus résztvevői 1. tábla Résztvevők Települési Önkormányzat Megyei Önkormányzat Kisebbségi Önkormányzat Kistérségi Többcélú Társulás Területfejlesztési/Önkormányzati Társ. Szakképző iskola TISZK Felsőoktatás, kutatás Felnőttképzés Regionális Képző Központ Munkaügyi Központ/Kirendeltség Munkaügyi Tanács Szakszervezetek Munkaadói szövetségek Gazdasági kamarák Vállalkozói Központ/Alapítvány Regionális Fejlesztési Ügynökség/Tanács Területfejlesztési Iroda/Tanács Vállalkozás Civil/Nonprofit szervezetek - szociális - közösségfejlesztő - kulturális - települési TIT Egyesület Humán szolgáltató/tanácsadó
A X X X
X X
B X X X X X X
Paktum F G X X
X
X X X
X X X X X
X
X
X X X
X X X X X X X
X
X X X
X X X X X
X X X
X
P X
X
X X X
O X X
X
X X
X
X
X X
X
X X X X X
X X X
X X
X
X
X
X X X
X X X
36
A partnerségi dimenzió kiszélesítése érdekében is alapvető jelentőségű az a kérdés, hogy hogyan lehet bevinni a paktumba a munkaadói/munkavállalói szervezeteket? A szociális partnerek azt mondják, hogy a paktum alapvető érdekük, - de a gyakorlatban ez nem érvényesül.
3.2.2 A résztvevők száma Az egyes paktumok partneri körének nagysága elég széles sávban szóródik. A vizsgált paktumokat gyakorlatilag négy nagyságrendi kategóriába sorolhatjuk: a) Mini (10-20 partner): 3 paktum b) Kicsi (20-50 partner): 3 paktum c) Közepes (50-80 partner): 4 paktum d) Nagy (80-nál több partner): 3 paktum A résztvevők számát tekintve a paktumokra (illetve elsősorban a paktum-menedzsment tagjaira) jelenleg kettős szorítás nehezedik. Egyik oldalról több paktum is említett egyfajta „növekedési kényszert”, mert a pályázatban bevállalták a résztvevők számának meghatározott növekedését. Ezt a magunk részéről tévesnek és feleslegesnek tartjuk, mert egy paktum minőségét – de „nagyságát” is – nem a résztvevők száma, hanem a partnerség ereje, a tagok aktivitása határozza meg. Másik oldalról pedig a résztvevők számának növelése/növekedése jelentős, és erőteljesen növekvő szervező munkát igényel, ami nem feltétlen térül meg a paktum működésének eredményességében. A gyakorlat – részben legalább – annyiban oldja ezt a dilemmát, hogy lényegében minden paktumnál kialakul egy „belső mag” és egy „külső kör”. Ez természetes, nem baj. Mindig akadnak aktívabbak és passzívabbak, vannak, akik inkább szívügyüknek érzik a partnerséget és készek ezért mozgósító erővel fellépni, míg mások „csak” résztvevői ennek az együttműködésnek. (Vannak persze mindenütt olyanok is, akiknél ez inkább csak egy egyszeri felbuzdulás volt, ténylegesen nem akarnak/tudnak aktív résztvevői lenni a paktum munkájának.) Nem utolsó sorban ezért alakult ki az Irányító Csoport (a „mag”) és a Fórum („a külső kör”) kettőssége. Viszont ha ez így van, akkor ezt tudatos funkció- és munka-megosztási megoldásként kell a szabályzatokban is rögzíteni. A „belső mag” jelenti a mozgató erőt és a döntési kompetenciát, a „külső kör” pedig az eseti részvételt a projektekben és a társadalmi legitimációt és kontrollt a Foglalkoztatási Fórumon. (Ez a modell akkor sérülhet, ha az ICS-be nem az aktivitás, hanem a szervezeti hatalom mentén kerülnek tagok, a külső körben pedig jelentős súlyt nyernek a „potyautasok”, akik csak saját érdekük mentén lépnek fel.) A „magot” többnyire azok alkotják, akik eredetileg is kezdeményezték a Paktum létrehozását. Ezek a legfontosabb szervezetek, és jellemzően ma is aktív, meghatározó szereplői a Paktumnak. (Ugyanakkor ez a stabilitás és aktivitás a személyekre vonatkozóan sajnos már nem feltétlen igaz. Elég sokan vannak olyanok, akik egyénileg aktívak voltak, motorjai lettek a paktumnak, de azóta elfáradtak, elfogyott körülöttük a levegő, kiléptek…) Létezhet/létezik olyan paktum-szervezési modell, amelyik arra törekszik, hogy minden iskolát (elsősorban a szakképzőket), minden vállalkozást (elsősorban a nagyobb foglalkoztatókat), minden civil szervezetet – vagy legalábbis ezek közül minél többet – megnyerjen a
37 paktumban való részvételre. Ez elsősorban akkor lehet működőképes, ha a paktum egy kisebb munkaerőpiaci szegmensre és/vagy egy meghatározott feladatra koncentrál; pontos és konkrét feladatokat tud meghatározni, amelyhez tételesen meg tudja találni az érintetteket és azokon keresztül a szükséges együttműködést és erőforrásokat. Más esetekben ez a modell a már korábban említett szervezési nehézségekkel kerül szembe, illetve ugrásszerűen növekedni fog a formális, passzív és/vagy potyautas résztvevők száma. Viszont minél magasabb szintű (nagyobb területet átfogó) a paktum annál inkább megfontolandó a szervezési elv váltása: a közvetett érintettek közvetlen részvétele helyett „csak” a képviseletük (szakszervezetek, munkaadói szövetségek, gazdasági kamarák, Szakképzés-szervezési Társaságok, TISZK-ek stb.) bevonása, a döntési pozícióban lévők megnyerése.
3.2.3 Az alapítók, résztvevők célja A Paktumok sokszínű tagsága, szervezeti összetétele nyomán értelemszerűen különböző szempontok, célok jelennek meg a paktumok résztvevői körében. Ezek megismerése nyilvánvalóan azért is fontos, mert a paktumok ezek mentén fognak a gyakorlatban működni, hiszen tagjai ezek alapján döntenek, illetve minősítik a Paktum tevékenységét. Az teljesen természetes, hogy minden résztvevő alapvetően saját (munkaerőpiaci összefüggésben) megjelenő szervezeti érdekének érvényesítését várja a Paktumtól. A célok eltérőek voltak attól is függően, hogy az egyes szervezetek mennyire állnak közel a munkaerőpiachoz. Ezen belül ugyancsak természetes talán, és mindenképpen pozitív, hogy az önkormányzatok és a munkaügyi szervezetek nagyon erőteljesen hangsúlyozzák paktum-célként és ezzel összefüggő saját motivációként is a partnerség, együttműködés elérését, amelyet szükségesnek látnak a saját önkormányzati-munkaerőpiaci szervezeti célok megvalósításához is (a település dinamizálása, a gazdaság élénkítése, a foglalkoztatás bővítése, a munkanélküliség csökkentése). Az ehhez a körhöz közelálló válaszadók elég szemérmesen hallgatnak a pályázati forrásszerzésről, mint fontos motivációs tényezőről, - mások ezt nyíltabban is megfogalmazzák. Ugyancsak érthető a civilek hasonló motivációja: többletforrás lehetősége eredeti funkciójuk megvalósításához. A munkaerőpiac szempontjából fontos a képző szervezetek motivációja: az együttműködéstől a jövő munkaerőigényére vonatkozó több és jobb információt várnak, hogy legyen mihez igazítani a képzés szerkezetét. Ez rendkívül fontos eleme a paktumnak, mert ezen keresztül válhat rugalmasabbá a munkaerőpiac. A vállalkozók elvárásai alapvetően érthetők: alapvetően segítséget várnak a munkaerőigényük kielégítésében, a munkaerőpiaci és területi-gazdasági információk megszerzésében, a pályázatokról, támogatásokról való tájékoztatásban és a pályázatok megírásában, programokban való részvétel lehetőségében. A belépés ingyen van, pénzügyi hozzájárulási kötelezettség nincs, ha elérhetők előnyök az információ-szerzésen, programokon keresztül, akkor megéri, ha nem, akkor sincs vele veszteség. Ugyanakkor ebben a körben érezhető a legkevésbé a partnerségi szellem, az együttműködési készség megjelenése (tisztelet a kivételnek).
38
3.2.4 A partnerek hozzájárulása a paktum működéséhez A vizsgált paktumok többségére az jellemző, hogy a résztvevők „csak” a belépést vállalják, és ezzel az együttműködés ígéretét fogalmazzák meg, de arra nézve már nem vállalnak kötelezettséget, hogy valamit tegyenek is a paktumban, a paktum sikeréért. Ez sajnos elég általános kor- és kór-tünet, amelyben a társadalmi-gazdasági szféra aktorai széles körben „kívülről”, „fölülről” várják a segítséget – így a paktumuk működtetését is –, de ahhoz nem akarnak személyes hozzájárulást, áldozatvállalást (befektetést) letenni. Elsősorban a már korábban is említett „kemény mag” tagjai ezen általában annyiban lépnek túl, hogy saját szervezeti erejükkel – de nem anyagiakkal – támogatják az adott Paktum működését. Ebbe beletartozik egy-egy elkötelezettebb munkatárs extra aktivitása, segítség a szervezésben, szakmai ismeretek és információk rendelkezésre bocsátása. Ezen túlmenő, nagyon pozitív megoldás az, amikor a Paktum résztvevői a Paktum aláírásakor írásban rögzítik saját vállalásaikat. Nem sok olyan Paktum van – bár szerencsére a mintánkban is létezik ilyen –, ahol a résztvevők hajlandóak áldozatokat is vállalni a Paktumuk sikeréért. Ennek „készpénzkímélő” formája az, amikor az egyes partnerek ingyenes-kedvezményes formában nyújtanak szolgáltatást a Paktum számára: nem adnak tételes hozzájárulást a Paktum működtetéséhez, de átvállalnak bizonyos költségeket, a szolgáltatást saját költségvetésük terhére nyújtják – ellenszolgáltatási igény nélkül – a Paktumnak. Van ugyanakkor példánk arra is, hogy a résztvevők közvetlen anyagi hozzájárulást is adnak a Paktum számára. A Paktum nem(csak) pályázati forrásból, központi támogatással él (és él addig, amíg az tart), hanem a résztvevők – saját lehetőségeiktől, elkötelezettségüktől és költségviselő képességüktől is függően – anyagilag is hozzájárulnak saját Paktumuk működtetéséhez.
3.3 A paktumok szervezése és irányítása A paktum partnereinek helyzetértékelése és célja nem feltétlen azonos minden esetben, a végrehajtás is koordinációt igényel, és az együttműködési készség megléte sem feltétlen biztosítja a tevőleges aktivitást. Vagyis valamiféle egyeztetést, koordinációt, célmeghatározást és a megvalósítás szervezését, a résztvevők mozgósítását minden paktum igényli. A tapasztalat egyértelműen azt mutatja, hogy kell a paktumok élén egy irányító team és egy szervező-menedzseri funkciót ellátó személy vagy csapat, enélkül nem fog hatékonyan működni a paktum.
3.3.1 A paktumok menedzsmentje Valamiféle menedzsmentje minden paktumnak van, mert valakinek el kell látnia a pályázati adminisztrációt, valakinek össze kell hívnia a paktum vezető szervezeteit stb. Az alapvető kérdés az, hogy ki és hogyan látja el ezt a funkciót. A legtöbb paktumnál – minden nehézség ellenére – van önálló menedzser vagy menedzser szervezet: alapvetően a pályázati forrásoknak köszönhetően. Abban már ezen belül is változatos a kép, hogy ezt a menedzsmentet a pályázók (a paktum irányítói) hova telepítették. Látni fogunk ugyanakkor olyan paktumokat is, ahol nincs ilyen önálló menedzsere a
39 paktumnak, a szervezési feladatokat „csak” osztott munkakörben látják el. Végül van, ahol már erre sincs forrás és megoldás, a pályázati források elapadásával a menedzseri funkció is megszűnt. Vannak főállású menedzserek
A vizsgálatban szereplő paktumok többségében van független menedzsmentje a Paktumnak. Ez legalább 1 fő főállású menedzser, de mellette több helyen van még egy részidős munkatárs is. A paktumok többségében pedig legalább 2 főállású munkatárs szervezi a paktum munkáját. Ez így jó háttér-támogatásnak tűnik ahhoz, hogy – amennyiben a külső feltételek, illetve a belső aktivitási készség is adott – a paktumok eredményesen működhessenek. Ugyanakkor nemcsak az a kérdés, hogy van-e főállású menedzsere a paktumnak, hanem az is, hogy azt hova, melyik szervezethez telepítették; és ahol van, ott „független”, csak a paktumra fókuszáló menedzser lehet, vagy főállású ugyan, de ezzel együtt is beolvad a gesztor szervezetbe, és már nem feltétlen a Paktum az egyetlen vonatkoztatási pontja. A vizsgált paktumok többségében a menedzserek a kistérségi tárulás, vagy az egyébként is alapító-gesztor szervezet (civil szervezet, munkaügyi központ, önkormányzat) állományában dolgoznak. Ezeknél – legalább potenciálisan – szükségszerűen megjelenik az azonosulási probléma. Ezért tűnik – nagy valószínűséggel – jobbnak az a megoldás, amikor egy foglalkoztatási profilú, nonprofit jellegű vállalkozás végzi elkülönített módon a foglalkozatási paktummal összefüggő összes, a menedzsmenttel kapcsolatos feladatot. A menedzser osztott munkakörben dolgozik
Ez valóban takarékos változat, hosszabb távon is könnyebben fenntartható, mert nem igényel új, önálló státuszt és bért, a rész-feladat ellátását a gesztor szervezet saját tartalékaiból ki tudja gazdálkodni. Ugyanakkor biztosan csak kényszer-megoldásnak gondoljuk, mert az osztott munkakörben nagy valószínűséggel nem jut elegendő idő és energia a Paktum szervezésére, mozgatására. A Paktumot minden bizonnyal így is fenn lehet tartani, a működését elégségesen dokumentálni is lehet, de félő, hogy csak alacsony fordulatszámmal, és ebből adódóan a lehetségesnél alacsonyabb együttműködési hatásfokkal lesz képes fennmaradni. Volt, amíg tartott a pályázati forrás; az ICS még működik
Ezekben a példákban nagyon tisztán jelennek meg egyik oldalról a pályázati támogatás csapdái, másik oldalról a helyi aktivitás, a feladat- és az anyagi finanszírozás vállalásának hiányában a paktumok csődje.
3.3.2 A paktumok irányítása A Paktumok legfőbb testületi, döntéshozó szervezete a Foglalkoztatási Fórum, amelynek tagja a paktum minden résztvevője. Az itt meghatározott alapvető stratégiai elvek és irányok keretei között a paktumok irányítását az ún. Irányító Csoportok (ICS) végzik. Az Irányító Csoportok összetétele már jóval kevesebb változatosságot mutat, mint amit a résztvevőknél láttunk. Az ICS-k magját alkotó „klasszikus” ötösfogat: az Önkormányzat, a Munkaügyi szervezet, az oktatási szféra, a civilek és
40 a vállalkozások képviselői. Néhány kiragadott paktum Irányító Csoportjának struktúráját mutatja be a 2. tábla: ezen jól nyomon követhető a standardizáltság és a változatosság is. Néhány kiemelt paktum Irányító Csoportjának legfontosabb/tipikus tagjai 2. tábla Résztvevők Önkormányzat Munkaügyi Központ/Kirendeltség Oktatás Vállalkozás Civil/Nonprofit szervezetek - szociális - kulturális - munka-rehabilitáció Kisebbségi Önkormányzat Kistérségi Többcélú Társulás Területfejlesztési/Önkormányzati Társ. Szakszervezetek Munkaadói szövetségek Gazdasági kamarák
A X X X X X X
B X X X X X X
Paktum E I X X X X X X X X X X X
L X X
X X
O X X X X X
X X X X
X X X
X
Minimum érdekes az, hogy miközben a kezdeményezők és gesztorok körében igen nagy számban szerepeltek a különböző önkormányzati és területfejlesztési, illetve többcélú kistérségi társulások, ezek közül inkább csak az előzőek jelennek meg az Irányító Csoportokban, a többcélú kistérségi társulás viszont alig. Az is érdekes, hogy a paktumok többsége inkább egy vagy több konkrét, meghatározó /véleményvezető, nagyfoglalkoztató/ vállalkozást von be az Irányító Csoportba, és nem a vállalkozásokat képviselő gazdasági kamarát (amelyet csak elég ritkán találjuk meg az Irányító Csoportokban). A korábbiak alapján már nem meglepő, hogy a szociális partnerekkel is ritkán találkozunk. („Áthidaló” megoldás lehet – erre is van példa – hogy nem az egyes érdekképviseleteket, hanem a Munkaügyi Tanács elnökét vonja be a Paktum az Irányító Csoportba.) Az ICS-k átlagos nagysága 6-10 fő, de kivételesen találtunk 20 fős irányító testületet is. Mindenképpen figyelemreméltóan „politizál” – a szó jó értelmében – néhány paktum az állandó meghívotti státusszal. Ezzel megőrzi a „mag” döntési kompetenciáit, ugyanakkor kitágítja információs bázisát, megteremti és ápolja kapcsolatait a térség társadalmi-gazdasági fejlesztésében kulcs-szerepet játszó szervezeteivel. Külön is említésre méltó a médiakapcsolatok ápolása. Formailag mindenütt a Foglalkoztatási Fórumot tekintik a legmagasabb szintnek. A paktumok létrehozásának, az ünnepélyes aláírási ceremóniáknak valóban mindenütt a Fórum teremtette meg az ünnepélyes kereteket. Az itt elfogadott alapvető dokumentumok, az itt meghatározott stratégiai irányok valóban a Paktum alapvető kereteit és irányait jelölik ki, és mivel ennek tagja minden aláíró, ezek a dokumentumok és döntések széleskörű társadalmigazdasági legitimitást (alátámasztást és kontrollt) adnak a Paktum működéséhez.
41 A tapasztalatok ugyanakkor jelentős számban azt mutatják, hogy a Fórum érdemi szerepe itt igen gyakran meg is akad. Ennek egyrészt az az oka, hogy az érdemi operatív döntésekre egy nagy létszámú és ritkábban ülésező testület eleve nem alkalmas. A működés közben az érdemi döntéseket az Irányító Csoport hozza meg, a Fórum a szerepe inkább a beszámoltatás, a kontroll és a legitimálás. Ezzel egyenes arányban lanyhul a résztvevők érdeklődése a Fórum munkája iránt. Másrészt egy olyan paktum, amelyik térben viszonylag szűk határok között elterülő munkaerőpiaci szegmensre épül, viszonylag könnyen meg tudja szervezni a Fórumot, mert a könnyű elérhetőség biztosíthatja a résztvevők nagy számát. Ugyanez vonatkozhat arra a paktumra is, amelyik viszonylag kis számú (döntően képviseleti, hivatali) szervezetre épül. Egy nagy létszámmal rendelkező partnerség viszont nehezen gyűjthető össze, még éves gyakoriság mellett is. Így a Fórum inkább „csak” a Paktum nyilvánosságát képes garantálni, és a beszámolóval, tájékoztatással az információs igényeket tudja kielégíteni, de nem igazán válik egy széleskörű eszmecsere színterévé vagy egy parlament-szerű döntéshozó testületté.
3.4 A paktumok stratégiájának kialakítása A következőkben azt vizsgáljuk meg, hogy hogyan készültek ezek a stratégiák, melyek az alapvető, általános jellemzőik. A szándékok és a megvalósíthatóság szintjén mennyire specifikusak, mennyire igyekeznek azokban egy integrált stratégiát alkotni, illetve mennyire törekednek arra, hogy ezek a célok naprakészek, folyamatosan aktualizáltak legyenek.
3.4.1 A paktum-stratégiák elkészítésének módja A visszajelzések azt mutatják, hogy a paktumok szervezői elég pontosan követték az általános szakmai standardokat, kiadott forgatókönyveket. Első lépésként elkészült az adott térségre vonatkozó helyzetfeltárás, helyzetelemzés, amelyet széles körű szakmai-társadalmi vitára bocsátottak, és gyűjtötték egyrészt a véleményeket, másrészt a megoldásra vonatkozó javaslatokat. Ennek alapján fogalmazták meg a paktum stratégiáját, majd az előzőhöz hasonló egyeztetési folyamat alapján az akció-programokat. A stratégiát végül a Foglalkoztatási Fórum véglegesítette és fogadta el. A helyzetelemzés alapjait szinte mindenütt a már kész (korábban, más stratégiai elemzési célokra készült) területi munkaerőpiaci-gazdasági elemzések és a Munkaügyi Központok/Kirendeltségek adatbázisai adták. Ezt több helyen nemcsak szakmai vitákkal egészítették ki és aktualizálták, értelmezték, hanem saját felméréseket is végeztek. Pl.: Főleg a megyei szint alatt szerveződött paktumoknál általános, és gyakorlatilag megoldhatatlan problémát jelent a megfelelői munkaerőpiaci, foglalkoztatási adatok beszerzése. A hivatalos magyar statisztikai adatgyűjtési/információs rendszer nincs arra felkészülve, hogy egy település vagy kistérség szintjén releváns adatokat biztosítson egy szakmailag megalapozott helyzetértékeléshez és nyomon követéshez. Nagyobb a változatosság abban, hogy kik végezték ezt a munkát. A külső szakértők alkalmazására vonatkozóan nagyon ellentmondásosak a tapasztalatok. Egyik oldalról gyakran valóban szükséges egy külső, erre szakosodott profi szakértő (vagy tanácsadó cég) felkérése, mert az adott paktum-szervezők nem feltétlen rendelkeznek az ehhez szükséges szakmai felkészültséggel (és kapacitással). Másik oldalról viszont a szakértők – tisztelet a kivételnek –
42 általában túlságosan is kívülről-fölülről, szakmai oldalról közelítenek, és szívesen alkalmazzák saját szakmai sablonjaikat. Az így elkészült elemzések és stratégiák ezért szakmailag kifogástalanok, azzal az igen gyakori szépséghibával, hogy a „külső” szemléletmódjuk alapján a helyzetképből nem mindig vonnak le megfelelő, adekvát, a helyi viszonyokhoz igazodó következtetéseket, nem adnak konkrét helyi válaszokat, túl nagy mértékben építenek az országos foglalkoztatási vagy másféle helyi területfejlesztési dokumentumokra. Persze a „belső” szakértőknél többnyire ugyanez fordítva igaz: jól ismerik az adott helyzetet, de nincs meg a megfelelő módszertani felkészültségük és kitekintésük a stratégia-alkotáshoz. Avagy jól ismerik a saját szakterületüket, de valójában csak ebben az összefüggésrendszerben gondolkoznak, hiányzik a szélesebb kitekintés.
3.4.2 A stratégiák helyi adottságokhoz illesztése Az előző gondolatmenetből szervesen következik az a kérdés, hogy végül is a fentiek szerinti előkészítési, egyeztetési folyamat végeredményeként elkészült stratégia mennyire lett valóban „helyi stratégia”. Mennyire igazodik a helyi adottságokhoz és feltételekhez, mennyire kínál konkrét és specifikus kitörési pontokat a stratégiai célok megvalósításához. Ez természetes, de egyáltalán nem egyszerű és magától értetődően megoldható feladat. Sajnos kevés tényező támogatja, és sok tényező nehezíti – jelenleg legalábbis – ennek megvalósítását: Nincs gyakorlatunk (adatbázisunk, módszertanunk, szervezeti támogatási rendszerünk stb.) a lokális fejlesztési stratégiák kialakításában (erre a problémakörre a későbbiekben még visszatérünk). Nehéz elszakadni a sztereotípiáktól (amit a külső szakértők alkalmazása külön is felerősít), illetve Illik igazodni a magasabb szintű (Uniós és hazai) foglalkoztatási stratégiákhoz, ami ugyancsak az uniformizálás irányába hat Valamilyen mértékben minden térségben jelen van minden probléma, ezért előbb-utóbb ugyanahhoz a célcsoport- és megoldás-halmazhoz jutunk el különböző területeken is, különösen azért, mert Nehéz – de feltétlen szükséges lenne – szelektálni a megoldásra váró problémák és alkalmazható eszközök között. Nagyjából ezért kell azt a kettősséget megállapítani, hogy a paktumok többségében egyik oldalról a paktum-menedzserek – teljes meggyőződéssel – azt hangoztatják, hogy a stratégiájukat a helyi adottságokhoz igazították és a helyi szereplőkkel számos fórumon egyeztették, tehát az valóban egy helyi és specifikus stratégia. Másik oldalról a külső szemlélő pedig – többnyire ugyancsak joggal – az általánosságokra figyel fel, felfedezi a szakmai közhelyeket és más stratégiai dokumentumok részleteit, és nem találja a problémák megoldásainak konkrét útjait.
3.4.3 Integrált stratégia Az „integrált” politika lényege és újdonsága az, hogy egységesen kezeli a különböző társadalmi-gazdasági, makro- és mikro-gazdasági, illetve foglalkoztatási célokat és folyamatokat. Ettől azt várja, hogy a különböző dimenziók összehangolásával egymást erősítő, szinergikus hatásokat sikerüljön elérni, és egyszerre sikerüljön (mert csak együtt,
43 egyszerre valósítható meg) a gazdasági növekedésben és a foglalkoztatásban előrelépni. A vizsgálat fontos és mindenképpen újszerű kérdésfeltevése volt az, hogy vajon ez az „integrált” szemlélet eljutott-e a helyi szintekig, megjelenik-e a foglalkoztatási partnerségekben. A kérdés azért „önmagától értetődő”, mert pont a paktum az, amelyik egyesíteni képes mindazokat a szereplőket, amelyek egy ilyen integrált stratégiának adekvát megfogalmazói és megvalósítói lehetnek/lehetnének. Ebben a tekintetben – legalábbis a vizsgálatban szereplők körében – elég összetett kép alakult ki. Egyik oldalról ugyanis találkoztunk olyan stratégia-megfogalmazásokkal, amelyek nem csak a munkanélküliekről, nem is csupán a foglalkoztatottakról szólnak, hanem egy átfogó („integrált”) terület-, társadalom-, mikro- és makro gazdaság-fejlesztési stratégiát jelenítenek meg. Az alapvető kételyek abból származnak, hogy ezek így, integráltan valósíthatók-e meg. Ha nem, akkor egyelőre nem beszélhetünk még integrált stratégiákról (mindaddig, amíg a megvalósítás feltételrendszere nem jön létre), és nem remélhetünk szinergikus hatásokat sem. A stratégiák megalapozottsága (és/vagy a megvalósítás bizonytalansága) egyébként jórészt kiolvasható az adott interjú-alanyoknak a megvalósítás esélyeire vonatkozó meglehetősen alacsony szintű várakozásaiból is.
3.4.4 A stratégiai célok aktualizálása A stratégia nyilvánvalóan akkor lesz hatásos, akkor tud adekvát válaszokat adni (kitörési irányokat meghatározni), ha azt folyamatosan aktualizálják, a folyton változó körülményekhez igazítják. A vizsgált paktumok pályázat-orientáltságát (pályázat-függőségét) és gyakran mérsékelt önálló kezdeményező-készségét jól jelzi, hogy ezt többnyire nem végzik el, nem tartják fontosnak (nincs benne a pályázati kiírásban), vagy „éppen most tervezik”.
3.5 A paktumok célja A paktumok céljait tekintve különösen az lesz majd érdekes, hogy mennyire azonos/általános vagy specifikus, az adott partnerek által az adott helyi feltételrendszerhez igazodóak az így meghatározott stratégiai célok. Az is érdekes lehet, hogy az egyes paktumok hogyan pozícionálják önmagukat: inkább az együttműködés kereteként tekintenek a paktumra, amelynek alapvető küldetése az együttműködés szervezése egy közös cél mentén, vagy inkább gyakorlatias oldalról közelítenek és egy „szolgáltató” paktumot vizionálnak, amely szakértői szolgáltatást, segítséget nyújt a helyi aktorok gazdaság- és munkaerőpiac-fejlesztési törekvéseihez.
3.5.1 Általános célok Mielőtt az egyes paktumok által megfogalmazott célokat részleteiben is áttekintenénk, egy nagyon fontos dolgot előre kell bocsátani. Valóban komoly szakmai áttörésnek és eredménynek tekintjük azt, hogy a vizsgált paktumok kivétel nélkül a foglalkoztatás fejlesztésére szerveződtek (szakítva azzal a sztereotípiával, hogy a munkaerőpiac legnagyobb problémája a munkanélküliség, és elsősorban azt kell megszüntetni). Ezek már valóban foglalkoztatási paktumok, amelyeket a résztvevők arra hoztak létre, hogy a foglalkoztatás
44 feltételeinek javítása, a foglalkoztatási színvonal növelése érdekében szervezze az együttműködést. A bevezetőben felvetett finomabb különbségtétel azért indokolt lehet. Bár minden bizonnyal – részben legalább – szubjektív a megkülönböztetés, mert nincsenek hozzá egzakt mércék A vizsgált paktumok többségében a foglalkoztatás-fejlesztési és együttműködési motívumok együtt jelennek meg, hűen kifejezve a paktumok lényegét. Vannak ugyanakkor olyan paktumok, amelyek cél-meghatározásában inkább a foglalkoztatáspolitikai-szakmai szempontok dominálnak, és a partnerség motívuma bár megjelenik, kevésbé hangsúlyos. Áttekintve az egyes paktumok stratégiai céljait, az a véleményünk alakult ki, hogy bár van különbség a közelítésmódokban, a megfogalmazásokban, a célok – ezen a szinten – nagyon általánosnak/egyformának látszanak. Nyugodtan fel lehetne cserélni az egyiket a másikra. Ez bizonyos mértékig szükségszerű, mert hasonló célokat követnek az egyes paktumokban, és az általánosításnak ezen a szintjén nincs közöttük lényegi különbség, mégis megfontolásra érdemes. Ha pedig eggyel lejjebb megyünk, és az operatív programokat nézzük, másfajta problémával szembesülhetünk. A szakértői anyagok ezen a szinten már gyakran elfelejtkeznek a paktumról: az operatív programban már nem jelenik meg az együttműködés (szereplői, területe, módja stb.). Más esetekben pedig az operatív program messze túlmutat azon, amit a partnerség keretében, a helyi szereplők együttműködésével, alulról építkezve meg lehet oldani.
3.5.2 Célcsoportok A célcsoportok meghatározása – tisztelet a kevés kivételnek – még általánosabb, mint amit a céloknál láttunk. Némi túlzással: mintha ugyanazt a szakirodalmat olvasta volna, ugyanazt a szakértőt kérte volna fel mindegyik paktum. Vagyis: egyrészt ebben a dimenzióban már nem tartható fenn az a korábbi állítás, hogy a paktumok nem a munkanélküliségre, hanem a foglalkoztatásra fókuszálnak, mert a célcsoportok alapvetően azok, akiket a munkanélküliség kapcsán szoktunk emlegetni. Másrészt nem érezhető különbség az egyes célcsoportmeghatározások között, nem jelennek meg a területi súlypontozások, pedig a felmérésben az ország különböző térségeiben működő paktumok szerepeltek.
3.5.3 A paktumokkal szembeni elvárások Erre a kérdésre lényegében két – egyaránt érthető és hiteles, tipikus – választ kaptunk. A paktum-menedzserek egy része azt emelte ki, hogy az ICS a stratégia megvalósítását kéri számon. A másik, ugyancsak érthető és tipikusnak mondható válasz az elvárásokra vonatkozóan nem a paktum lényegi, érdemi működésére, hanem a követelményeknek való megfelelésre irányult: mivel a paktum pályázati forrásokból működik, a legfontosabb, hogy ezekkel el lehessen számolni, vagyis a hivatalos elvárások, az indikátorok teljesüljenek: Az indikátorokra vonatkozóan az egyik interjú-alany külön is kiemelte azt, hogy ez elég nagy változatosságot / esetlegességet visz az egyes paktumok életébe. Az indikátorok lényege ugyanis közismerten az, hogy a pályázó jóelőre, még a valós feltételek, változások ismerete
45 nélkül, egzakt, mérhető vállalásokat fogalmaz meg, amelyet minősít, elfogad a pályázat bírálója, majd ennek megvalósulása alapján értékeli a pályázó teljesítményét. Ennek sajátos következménye az, hogy az egyes pályázók (paktumok) mai működésének elfogadottsága azon múlik, hogy annak idején mit vállaltak: sokat vagy keveset, reálisat vagy feszítettet (még nem volt kellő tapasztalat abban, hogy mi a reálisan teljesíthető számszerű vállalás), esetleg némileg irreálisat is azért, hogy biztosan nyerjenek. Most viszont már ez az adottság, aminek mindenképpen – változatlanul – meg kell felelni. Az indikátorokkal kapcsolatos kritikai észrevételek különösen két témakör köré csoportosultak. Sokan kifogásolták azt, hogy minden pályázótól egységesen 30 új munkahelyet vártak el. Ez egyrészt uniformizál, másrészt nem veszi figyelembe, hogy a paktum nem a munkahelyteremtés, hanem az együttműködés színtere: nem az a lényeg, hogy a paktum hozzon létre munkahelyet (többnyire közvetlen nem is képes rá), hanem az, hogy olyan együttműködéseket szervezzen, amely majd ezt eredményezi. A másik alapvető kifogás ugyancsak jogos – bár a probléma a pályázati rendszer egészéből fakad: az indikátor-rendszer merev, nem jól illeszkedő, rugalmatlan, évekre előre rögzíti az elvárt outputot, miközben lehet, hogy a feltételek megváltoznak. Ehhez viszont nem lehet igazodni, mert az nem tolerálja az indikátorok eleve meghatározott, „kőbe vésett” rendszere.
3.6 A paktumok jelenléte az adott térségben A paktum ténye, az írásban rögzített célok nyilvánvalóan fontosak, de csak akkor lesz képes tényleges szinergikus hatást kifejteni, akkor ösztönöz még aktívabb együttműködésre, ha ott van a szereplők hétköznapjaiban, döntéseiben, cselekvéseiben.
3.6.1 A paktumok térségi szerepe A paktumok tevékenységének megítélésében talán a legfontosabb az – figyelembe véve azt is, hogy még csak most vannak a szerveződés, az indulás és cseperedés fázisában –, hogy képesek voltak-e valódi, érdemi párbeszédet indukálni. Erre egyértelműen pozitív válaszokat kaptunk. Arra a kérdésre, hogy működik-e a párbeszéd, a válaszok egybehangzóan pozitívak voltak. Hiányosságot, még nem tökéletes párbeszédet két szempontból fogalmaztak meg. Egyrészt többen is jelezték azt, hogy a legkevésbé a vállalkozásokkal sikerült kialakítani ezt a párbeszédet. Ennek oka lehet az, hogy a paktumok gesztorainak hagyományosan ebben a körben a legkevésbé kiépítettek a kapcsolataik, de oka lehet a bizalmatlanság, vagy az is, hogy az érintettek közül általában a vállalkozói szféra az, amelyik a legkevésbé fogadta be – eddig legalábbis – a partnerség gondolatát. Arra a kérdésre viszont, hogy képes a paktum valódi partnerséget kialakítani már nem lehet egyértelmű választ adni. Vannak igen sikeres és kevésbé jól működő, vagy jelenleg éppen inaktív paktumok is: Átütő erejű, sikeres paktumok Találkozhattunk mintaértékű, „európai színvonalú” partnerségi szellemet és aktivitást felmutató paktummal Jelen van, de még csak az út kezdetén Más paktumok még csak a kibontakozás fázisában vannak. Léteznek, működnek, aktívak is, de még nem sikerült jelentős hatást kifejteniük
46 Jelen van, de még nem eléggé, még nincs kellő hatása Sajnos vannak kevésbé sikeres,
kisebb intenzitással és/vagy eredményességgel működő, vagy éppen a térségben ma már nem is érzékelhető hatású paktumok is. Van együttműködés, de az nem-hivatalos, nem a paktumhoz kötött (bár eredetileg az) Több helyen is említették azt, hogy a közösen kidolgozott foglalkoztatási stratégia, az ahhoz rendelt akcióprogramok valójában élnek, megjelennek különböző beadott pályázatokban, tervezett programokban, ezek egy része meg is valósul, csak éppen elveszett, elkopott, elhagyták róla a Paktum cimkéjét, a paktumos eredet-megjelölést. Mondhatjuk azt, hogy nem baj, a lényeg az, hogy megvalósuljon. „Csak” éppen valaki vagy valakik „kisajátították” maguknak a partnerség eredményét. Ugyanakkor az igazi nagy veszély ebben nem is ez, hanem ennek további következménye, vagyis az, hogy amennyiben nem tudatosul a térség szereplőiben a paktum, az együttműködés ereje és pozitív hatása, előbb-utóbb táptalaját, aktualitását és fontosságát veszti a partnerségi gondolat is, és a jövőre nézve már nem lesz újabb közös stratégiai gondolkodás, partnerség és együttműködés.
3.6.2 A tagok aktivitása Elég általánosnak mondható az a tapasztalat, hogy a paktumok előkészületét mindenütt lelkes résztvevők, széleskörű, aktív részvétel jellemezte. Innen kiindulva viszont a további kép már elég változó. Van, ahol a közös gondolkodás, programalkotás és az annak nyomán jelentkező első eredmények a korábban esetleg kissé szkeptikus „nézőket” vagy résztvevőket is meggyőzte, és javult, egyre nőtt a partnerek aktivitása. Máshol, sok esetben sajnos ennek fordítottját tapasztaltuk. Magas fokú aktivitás A korábban példaértékűen sikeresnek minősített paktumoknál a
tagok aktivitása egy önmagát erősítő folyamatot alkot. Az aktív és elkötelezett menedzsment, az intézményi támogatók és a tagok együttműködése hozta az eredményeket, ez pedig meggyőzte a résztvevőket arról, hogy érdemes a paktumot működtetni, illetve meggyőzött másokat is arról, hogy érdemes kapcsolatba kerülni a paktummal. Javuló aktivitás Vannak olyan paktumok, ahol a menedzsment a tagok javuló-növekvő aktivitását tapasztalta (érte el). A válság felkeltette az érdeklődést A válság sajátos – kettős – hatást fejtett ki a paktumokra. Egyes interjú-alanyok arról „panaszkodtak”, hogy a válság miatt a vállalkozások még távolabb kerültek a paktumtól, saját fennmaradásukkal vannak elfoglalva, nem érnek rá „paktumozni”, nem bíznak abban, hogy a paktum bármiben is segíteni tudna. Mások viszont épp fordítva, azt tapasztalták, hogy a válság felerősítette minden olyan eszköz és intézmény jelentőségét, ami bármilyen segítséget, kiutat jelentene. Ezért mind többen fordulnak a paktumhoz, és veszik igénybe annak szolgáltatásait (pályázati információ, tanácsadás, pályázatírás, képzés, kapcsolatteremtés stb.), illetve jó esetben maga a paktum is tudott extra szolgáltatásokat nyújtani a válság kezelésére. Látens partnerség, - kell a menedzsment, kell egy mozgató erő Bármennyire is meg vagyunk győződve a partnerség erejéről, szinergikus hatásairól, a tapasztalat mégis igen gyakran azt mutatja, hogy – talán a korábban már említett kemény belső magon kívül – kell valami külön mozgató erő is. Az egyik interjú „látens partnerséget” említ: ha valaki mozgósít, akkor aktivizálódnak a tagok, ha ez nincs, akkor nem. Nem egyforma az egyes résztvevői csoportok aktivitása Természetesen paktumonként is változó, hogy hol, mely csoportok tartoznak a kemény magba, kik a különösen aktívak,
47 kik a mozgósíthatók és kik a passzívak. Mégis elég általános érvénnyel vonható le az, hogy a civilek többnyire igen aktívak. Az önkormányzatok közül elsősorban a nagyobbakra lehet számítani (a kisebbeknek sem erejük, sem idejük nincs erre, és talán az affinitásuk is kevés), illetve akkor válnak aktívakká, ha az „megéri” vagy ha „muszáj”, mert nincs más megoldás. A kistérségi társulások is vállalják a térségi szervező szerepüket, de adott esetben, ha lehet, szívesen át is adják ezt a paktumoknak. A vállalkozók inkább passzívak (kivéve, ha oda viszik hozzájuk a rendezvényt, vagy ha van jó projekt). Változnak a résztvevők Az aktivitás hullámzása, vagy adott esetben egy akció, projekt változó, nem elégséges eredményessége gyakran azon is múlik, hogy mennyire stabil a paktum tagsága, illetve az egyes intézményi résztvevők képviselete. Többen panaszkodnak arra, hogy nehéz úgy stratégiát alkotni, feladatokat (felelősséggel, számon is kérhetően) vállaltatni/vállalni, ha az adott szervezetet nem egy döntésre felhatalmazott képviselő, vagy időről időre más és más képviseli az egyes megbeszéléseken. Akivel kialakult a közös hullámhossz, az már nincs ott a következő alkalommal, és kérdés, hogy lehet-e újra kezdeni az új képviselővel. Arra is adódott példa, hogy a meghatározó szerepet betöltő szervezet vezetésében történt váltás, ami új – és már nem támogató – hozzáállást eredményezett. Erős, majd csökkenő/múló lelkesedés Sajnos vannak olyan paktumok is, ahol a kezdeti lelkesedés, a pályázat elkészítését még övező aktivitás idővel csökkent, és a támogatási időszak lejártával gyakorlatilag meg is szűnt. Könnyű, de félrevezető lenne ugyanakkor ezt csakis annak a számlájára írni, hogy megszűnt az az anyagi forrás, amiből eddig fent lehetett tartani a paktum menedzsmentet. Érdemes és szükséges is ezt még mélyebben vizsgálni. Lehet, hogy a lelkesedés csökkenése, de a „látens” magatartás, a kívántnál és reméltnél kisebb eredményesség rendszer-okokra (is) visszavezethető: a hiányzó /nem elégséges/ lokális gazdaságfejlesztési funkcióra, a külső és belső társadalmi/gazdasági támogatás vagy a partnerségi szellem hiányára.
3.7 A paktumok aktivitása A felmérés széles skálán tárta fel a paktumok gyakorlati működésének eredményeit. Bár a paktumoknak csak egy kisebb része szerepelt a vizsgálatunkban, de ez az aktivitás így is sokrétűbb és gazdagabb annál, hogy azt most tételesen be tudjuk mutatni. A következőkben csak a legfontosabb csoportokat emeljük ki a részletező tanulmányban (szükségszerűen ott sem teljeskörűen) bemutatott példákból. a) Munkahely-teremtés A paktumok értelemszerűen minden esetben törekednek a munkahely-teremtés támogatására. (Már említettük, hogy elvárás velük szemben a direkt foglalkoztatás-bővítés is, ami azért nem rendszer-integráns követelmény, mert a paktum „csak” keret az együttműködésre, a közös fejlesztés-politikák megfogalmazására és megvalósítására. Ez a hatás pedig közvetlen nem is igen mérhető, sem az eredményesség, sem az eredményesség hiányának irányában.) b) Projektek generálása Ugyancsak tipikus aktivitása a paktumoknak a projektek generálása a foglalkoztatási akcióprogramok alapján, a paktum-tagok értesítése a projekt-lehetőségekről, pályázati felhívásokról, szakértői-pályázatírói támogatás nyújtása. (Ugyancsak említettük már, hogy ez sem könnyen mérhető, mert a paktumok által kidolgozott projekt-ötletek, együttműködési
48 formák nem mindig a paktum keretében formálódnak konkrét pályázattá, megvalósítható projektté.) c) Együttműködések Több paktumnál kötöttek együttműködési megállapodást a célok megvalósításába partnerként bevonható (pl. civil) szervezetekkel. Ugyancsak gyakori a paktum részvétele a közmunkaprogramok szervezésében, Térségi Közfoglalkoztatási Terv karbantartásában és megvalósításában. Az együttműködések több esetben kiterjednek a vállalkozások (főleg KKV-k) támogatására (pl. a helyi vállalkozásokat segítő klaszter létrehozása, tanácsadás, hitelprogram szervezése, Vállalkozók Érdekvédelmi Egyesületének megalakítása), az oktatás és a munkaerőpiac közötti összhang javítására (pl. közreműködés állásbörzék szervezésében, munkaerőigény kielégítésében). d) Rendezvények Foglalkoztatási Fórum, pályázat-ismertető és pályázati tanácsadó rendezvény, pályaorientációs fórum, regionális/térség-fejlesztési fórum, konferenciák, civil- és vállalkozói találkozók, Vállalkozói Szakestélyek stb. e) Szolgáltatások A vállalkozók bevonása érdekében egyedi igényeik feltérképezése. A munkahely-teremtést gátló tényezők feltérképezése. Ingyenes vállalkozási, szakmai és foglalkoztatási tanácsadás a helyi mikro-, kis- és középvállalkozások, kezdő vállalkozások, illetve vállalkozóvá válni szándékozók részére. Tanácsadó és szolgáltató iroda működtetése a Vállalkozói Központban. Pályázatfigyelés, projektgenerálás, vállalkozói, jogi, pénzügyi tanácsadás. Kiadvány a helyben elérhető, a válság hatásait enyhítő lehetőségekről. Megyei HR-klub létrehozása és működtetése. Telekocsi program, mely segíti a munkahelyre való közlekedést. Állástájékoztató és –közvetítés. Civil szervezetek működési támogatása. f)Képzés Tanfolyamok, előadások aktuális gazdasági, gazdaságfejlesztési kérdésekről. Tájékoztatók jogszabályi változásokról, pályázati lehetőségekről, továbbtanulási lehetőségekről. Vállalkozói tanfolyam. Előadás-sorozatok Válságkezelő intézkedések a kistérségben, Közösségi gazdaságfejlesztés stb. témakörökben. g) Kommunikáció A partnerek felé irányuló kommunikációt mindenütt fontosnak tartják, és gyakran komoly aktivitással valósítják meg. A paktumoknak van saját honlapjuk (bár ezek naprakészsége, gondozottsága nem mindenütt megfelelő), ez az egyik alapvető információs csatorna. Több paktum ad ki rendszeresen Hírlevelet (elektronikusan és/vagy papíron). Vannak elektronikus adatbázisok, ritkábban gazdasági, gyakrabban munkaerőpiaci adatokkal (munkerő-kereslet és –kínálat, állásközvetítés). Van, ahol egy-egy konkrét témakör köré on-line fórumokat szerveznek, szakértők részvételével, szakmai cikkeket közölnek (havi frissítéssel). h) A paktumok egymás közötti kapcsolata Elvileg és gyakorlatilag is szükséges és hasznos lenne a paktumok közötti szoros és állandó kapcsolat. Ez az együttműködés jelentős mértékben segítené a paktumok informáltságának bővítését, a tapasztalatcsere nyomán feltárhatók a közös és eltérő eredmények és problémák is, a paktumok saját tudásukkal és megoldásaikkal egymást is jelentős mértékben tudják támogatni. A szoros kapcsolat egyfajta spontán koordinációt és fejlesztést is jelentene,
49 elősegítené a paktumok belső megerősödését, és hatást gyakorolhatna a külső feltételrendszer fejlesztési irányainak megfogalmazására, a megoldások szorgalmazására. Ez a kapcsolatrendszer ma még – többségében – inkább csak sporadikus, kezdeti, és inkább csak a közvetlen környezetre terjed ki, bár vannak már pozitív példáink a vizsgált körön belül is nemcsak a jó személyes kapcsolatokra, hanem az együttműködési megállapodásokra, hálózat-építésre is. Ugyanakkor általánosan érezhető az igény a kapcsolat-teremtésre, ide értve egy szorosabb országos hálózat, fórum-rendszer kiépítését is. A paktumok aktivitásának és eredményességének megítélésénél fontos végül azt is kihangsúlyozni, hogy annak egyaránt vannak mérhető és nem mérhető, közvetlen és közvetve megjelenő elemei is. Mérhető elemek (többek között): – a partnerek száma, – a beadásra került projektek, – a létrejött új vagy megtartott munkahelyek száma – a megtartott előadások, fórumok, – a rendezvények száma ill. a résztvevők száma – a tanácsadások, megkeresések, szolgáltatásokat igénybevevők száma, – a kiadványok száma, példányszáma – a honlap üzemeltetése, látogatottsága, feltöltése stb. Bár már ezek számszerűsítésével kapcsolatban is lehetnek problémák, itt most – ezeken túlmenően – inkább arra akarjuk a figyelmet felhívni, hogy a paktumok működésének, aktivitásának igen nagy számban vannak, lehetnek nem mérhető elemei is. Ezekre azért érdemes kitérni, mert bár nem jelennek meg a statisztikákban, a paktumok tevékenységének, eredményességének nagyon is fontos összetevőit alkotják, amelyekről nem szabad megfeledkezni a paktumok megítélése során! Az interjú-alanyok ezek közül – a teljesség igénye nélkül – különösen a következőket emelték ki: Nem mérhető elemek (többek között): – a szemlélet, a gondolkodásmód átállítása – a bizalom és együttműködési készség – az öntevékenység és felelősségvállalási készség – az egymástól átvett/átadott információ, tapasztalat és tudás – emberi és szakmai kapcsolatok – a szinergikus hatások.
3.8 A paktumok finanszírozása Az eddigiek elég jól bizonyították, hogy a foglalkoztatási paktumok Magyarországon is életképesek. Ha nem is sikerült mindenütt tökéletesen megszervezni, és tele is van még a kezdetekkel együtt járó „gyermekbetegségekkel”, láthatóan képes generálni párbeszédet, kialakítani közös célokat és partneri együttműködéseket. Ha pedig abból indulunk ki, hogy ilyen partnerségek nélkül nemigen van remény közös és integrált helyi fejlesztéspolitikák kialakítására, illetve ezen keresztül a makro foglalkoztatáspolitikai eszközök is
50 hatékonyabban használhatók fel, akkor már azt is mondhatjuk, hogy a paktum – európai mintára – Magyarországon is „legjobb gyakorlat”-nak minősül, és mint ilyen, nincs alternatívája. Ebből adódóan a nagy és mindenképpen kritikus kérdés a fenntartás, a finanszírozás megoldása, avagy megoldatlansága.
3.8.1 A jelenlegi finanszírozási rendszer Jelenleg a paktumok alapvetően pályázati támogatások, források felhasználásával működtetik a paktum menedzsmentjét és szolgáltatásait, amit egyes – inkább kivételesnek számító – esetekben egészítenek ki a résztvevők részéről nyújtott ingyenes szolgáltatások (mint a paktum számára költségkímélő megoldások), illetve direkt pénzügyi támogatások (elsősorban az önkormányzatok részéről). A pályázati rendszer annyiban mindenképpen sikeresnek bizonyult, hogy felhívta a figyelmet erre a foglalkoztatáspolitikai intézményre, a forráshoz jutás lehetőségével megalapozta annak népszerűségét és (mennyiségi) növekedését, elterjedését. Ugyanakkor ezt a pályázati megoldást nagyon sok kritika is érte az érintettek részéről. A következőkben – a teljesség igénye nélkül – ezeket emeljük ki:
– A pályázati megoldás bizonytalan, ezért nem ad stabil pénzügyi hátteret. Bizonytalan,
– – –
–
–
–
hogy az adott pályázat nyer vagy nem nyer, és gyakorlatilag ezen múlik, hogy lesz-e olyan személy vagy szervezet, akinek feladatául lehet szabni a paktum-partnerség megszervezését. Ha pedig egyszerűen teljesíthetők a pályázati feltételek, akkor abban biztosan meg fognak jelenni a „megélhetési pályázók”. A bizonytalanságban az is benne van, hogy a pályázat ciklikus, egy meghatározott időre szól: a futamidő alatt biztosított a fenntartás (lényegében önfenntartási elem megkövetelése nélkül), a futamidő lejártával pedig megszűnik az anyagi forrás. A Paktumok működtetésének legfőbb akadálya a folyamatos finanszírozás hiánya, mely azt a veszélyt rejti magában, hogy ennek az újfajta foglalkoztatási együttműködésnek az intézményét már jól ismerő és eredményesen működtető szakértők nem tudnak folyamatosan a Paktum szolgálatában állni, így a finanszírozás nélküli időszakokban nehézkesebben halad, illetve egyáltalán nem is folyik szakmai munka, szünetel az információcsere és ennek következményeként a tagok érdeklődése, aktivitása csökken, a Paktum intézménye feledésbe merül. Már a korábbiakban is említettük azt a negatív tapasztalatot, hogy az indikátor-rendszer merev, nem jól illeszkedő, rugalmatlan, évekre előre rögzíti az elvárt outputot, miközben lehet, hogy a feltételek megváltoznak. Ehhez viszont nem lehet igazodni, mert az nem tolerálja az indikátorok eleve meghatározott, „kőbe vésett” rendszere. A pályázati rendszer jelentős adminisztrációs igénnyel és utófinanszírozással jár. Ez önmagában – és nem feltétlen indokoltan – differenciál a lehetséges megoldások között. Egy nagy szervezet kibírja az utófinanszírozást, mert van likvíd bázisa. Egy kis, civil szervezet nem rendelkezik ilyen háttérrel. A pályázat az egységes kiírással és feltételrendszerrel uniformizál is. Nem indokolt egyébként, hogy azonos mértékű (összegű) legyen a forrás-elosztás, a támogatás, mert eltérő nagyságrendűek a feladatok és eltérőek a konkrét körülmények. Ugyanezen okból nem jó megoldás, hogy kötelezően azonosak legyenek az indikátorok, illetve azok mértéke (minimum 30 fő létszám-növekedés).
51
– 2 év a projekt lefolyása, 5 év az utánkövetés. Egy civil szervezet számára a 7 év
beláthatatlan időtáv, egy nagy szervezetnek nem. Vagy legalábbis változó a civil szervezetek életciklusa. Nincs könyvelése. Egy nagy szervezet fenn tudja tartani még 5 évig a projektet a pályázat lejárta után is, a civil lehet, hogy ennyi idő alatt megszűnik, de legalábbis „ingyen” nem lesz hajlandó fenntartani. – Nincs értelme az 5 éves kötelező fenntartásnak. Vagy csak kényszer, akkor adminisztrálni fogják, de nem működik, vagy elkötelezettség, akkor önmagától is megél. Ha lokális szereplők a magukénak érzik, akkor nem hagyják elhalni. Ha nem életképes, akkor pedig nem kell mesterségesen fenntartani. – Az új regionális pályázat leszűkíti a lehetséges pályázók körét: aki már pályázott, azokat kizárja. Márpedig az aktívabbak pályáztak eddig is. (A probléma az volt, hogy a pályázati szabályok megfogalmazása szerint, aki kapott támogatást paktum pályázatból az NFT Iben, az az új pályázatban nem kaphatott, függetlenül attól, hogy ezúttal másik térségben vállalt volna feladatokat. Így fordulhatott elő, hogy a munkaügyi központokat gyakorlatilag kizárták a támogatott partneri körből, hiszen az NFT I-ben kötelező volt őket bevonni a pályázóknak. Emiatt pl. a dél-dunántúli regionális paktum pályázat is meghiúsult, és más régiókban sem vehettek részt a partnerségek támogatásban részesülő partnereként, holott az ő szerepük elsődleges fontosságú a regionális paktumokban. Egyes régiókban ugyanez vonatkozik a gazdasági kamarákra is.) . Abban ugyanakkor gyakorlatilag egyértelmű a paktumok véleménye és tapasztalata, hogy a paktum bár helyi partnerséget teremt, a helyi gazdasági/társadalmi/intézményi szereplők együttműködése, de pusztán a „civil kurázsi” és a „helyi lelkesedés és elkötelezettség” alapján nem működtethető. Ehhez hiányzik, nem gyűlik össze a helyi forrás, önkéntes anyagi támogatás. (Mint ahogy ez igaz a civil szféra jelentős részére általában is.) Elkerülhetetlenül szükséges tehát – legalább az induláshoz, de úgy tűnik, a folyamatos fenntartáshoz is – valamilyen rendszeres külső forrás biztosítása (is).
3.8.2 Finanszírozási változatok Abból, hogy a jelenlegi (pályázatos) finanszírozási rendszer számos problémát vet fel, szükségszerűen következik az is, hogy valamilyen módosítás biztosan szükséges, avagy egy teljesen új finanszírozási konstrukciót kell kialakítani. Az interjú-alanyaink véleménye ez utóbbiban közös, de arra vonatkozóan, hogy mi legyen ez az új megoldás, már eltérnek az álláspontok. A következőkben a legfontosabb finanszírozási változatokat, javaslatokat mutatjuk be (ide értve azokat is, amelyeket elvi lehetőségként felvetettek, majd rögtön el is vetettek az interjú-alanyaink). a) Önkormányzati forrásokból
A helyi munkaerőpiac (legalábbis egyik) gazdája – az Flt. szerint is – az önkormányzat. Felelősséget visel a helyi társadalom és gazdaság állapotáért, fejlődéséért, leosztott központi és a helyi adók alapján anyagilag is érdekelt a helyi gazdaság és foglalkoztatás bővítésében. Ezért indokolt és szükséges, hogy költségvetési oldalról is vegyen részt a helyi paktumlétrehozásában és fenntartásában. Ez egyúttal anyagilag is érdekeltté tenné abban, hogy minden eszközével segítse a saját paktum működését, annak hatékonyságát, mert így hasznosulhat jól a támogatás. A lehetséges ellenérvek két oldalról fogalmazódnak meg. Egyrészt sokak szerint csak elvi – vagyis a gyakorlatban nem érvényesülő – az önkormányzatok helyi munkaerőpiaccal és
52 foglalkoztatással kapcsolatos felelőssége és érdekeltsége. (Ez még akkor is így van a legtöbb önkormányzatnál, ha azt a foglalkoztatáspolitika súlyos szereptévesztésnek tekinti.) Másrészt jelenleg is forrás-hiánnyal küzdenek, így nem tudják miből fenntartani a paktumot. Megfontolandó, hogy fentiek mennyire egyformán helytállóak egy kis-település és egy nagyobb település önkormányzata esetében. b) Önfinanszírozó, a tagok hozzájárulásából
A modell lényegéből következő elvi megoldás az önfinanszírozás lenne. A paktum a helyi közösség partnersége, és ha a partnerek komolyan veszik az együttműködést, akkor ehhez anyagi hozzájárulást is kell vállalniuk. Ekkor, ezzel fog kiderülni, hogy ki (melyik közösség) gondolja komolyan a partnerséget, és ki az, aki csak az ingyen forrás-lehetőséget látja benne, vagy esetleg úgy gondolja, hogy róla az államnak kell gondoskodnia, és nem önmagának. Egyébként pedig – mivel a paktum „csak” keretet és szűkebb körű menedzsment-funkciót jelent – ennek fenntartása nem jelent olyan nagy költséget, amelyet – ide értve azokat az intézményi forrásokat is, amelyeket az ingyenes szolgáltatásokkal lehet bevonni – intézményi és pártolói tagdíjakból ne lehetne finanszírozni. Az ellenérv természetesen mindenütt az, hogy az intézményeknek nincs pénzük erre, a vállalatokat túlterhelik jelenleg is adók és elvonások, az emberek nem hajlandók ilyenre pénzt szánni, vagyis az elv lehet, hogy szép, de a gyakorlatban nem működne. c) Önfinanszírozó, saját bevételekből
Ebben a modellben a paktumok központi támogatása csak arra szolgál, hogy létrejöjjön maga a paktum, és legyen egy olyan „mankó”, amelyik a kezdeti nehézségek (a szervezet megerősödése, a kapcsolatrendszer kiépítése) idejére biztosítja a fenntartást. Ezt követően a paktum már „saját lábára áll”, önmagát kell, hogy fenntartsa. Az előzővel szemben ez a modell nem a tagok hozzájárulásából kívánja működtetni a paktumot, hanem azzal számol, hogy paktum menedzsmentje majd saját aktivitásával „kitermeli” a működéséhez szükséges forrásokat (ahogy az megtörténik pl. – tudomásom szerint – a vállalkozói központok, vállalkozásfejlesztő alapítványok esetében). A forrásokat pl. szolgáltatási díjakból, különböző pályázatokból gyűjthetné össze. Az ellenvélemények alapvetően abból indulnak ki, hogy egy ilyen megoldás minimum megosztja, rosszabb esetben teljesen más irányba fordítja a menedzsment figyelmét, mert már nem a paktum lenne az elsődleges szempont, hanem a pályázat, mert az biztosítja a szervezet fennmaradását. d) A többcélú kistérségi társulás keretében A paktumok legszélesebb körű szerveződési színtere a jövőben nagy valószínűséggel a kistérség lesz. A kistérségek „gazdája” pedig általában a többcélú kistérségi társulás, amelyhez a paktum azért is jól illeszthető, mert így a gesztor szervezet maga is egy társulás, vagyis eleve benne van a partnerség. A javaslat lényege tehát az, hogy a kistérségi társuláshoz kellene telepíteni – kvázi kötelezettségként – a paktum-szervezést, és a kistérségi társulások költségvetéséből kellene biztosítani annak fenntartását.
53 Az ellenérvek arra hivatkoznak, hogy a kistérségek – legalábbis jelenleg – általában nincsenek erre felkészülve, sem szakmailag (szakemberrel), sem elvileg (a hozzáállást, célok és feladatok szelektálását, fontossági sorrendjét illetően). e) A munkaügyi kirendeltségen keresztül Ha a paktum foglalkoztatási, vagyis elsődlegesen foglalkoztatáspolitikai célokat követ, akkor azt logikusan a foglalkoztatáspolitika állami szervezet-rendszerének, az Állami Foglalkoztatási Szolgálatnak a gesztorálásával, menedzsment-támogatásával és ehhez kapcsolódóan a finanszírozásával kellene működtetni.
A másik oldal ezt azért is erősen vitatja, mert megítélése szerint a Munkaügyi Kirendeltségek a munkaerőpiaci politika – és nem a foglalkoztatáspolitika (befektetés, gazdaság, vállalkozás, munkahely-teremtés, foglalkoztatás) – intézményei. A foglalkoztatáspolitika sokkal összetettebb, mint a munkaerőpiaci politika! Ebből is következően nem a Munkaerőpiaci Alap az adekvát forrás. A helyi foglalkoztatás- és gazdaságfejlesztés együtt kezelendő, más forrásból. Ha a paktum a munkaerőpiaci politika eszköze, akkor kell aktív eszközökkel finanszírozni. Ha a gazdaság- és területfejlesztési politika része és eszköze, akkor annak megfelelő, más hely és finanszírozás szükséges. Ez pontos, elvi tisztázást, lehatárolást igényel!! A munkaerőpiaci szervezet adhatja a menedzsmentet, de nem a finanszírozást. A Munkaügyi Központnak nincs köze, ráhatása a foglalkoztatás szerkezetére, színvonalára, nincs is forrása ehhez, „csak” a munkanélküliekhez… f) Normatív állami forrásból
Ha az önfinanszírozás nem megoldható, és a paktumok kormányzati funkciót töltenek be (helyi, lokális színtereken) a gazdaság- és foglalkoztatási stratégiák megfogalmazásával és megvalósításával, akkor ehhez állami forrásokat kell biztosítani. Normatív, és nem bizonytalan, időleges finanszírozást kell biztosítani a paktumoknak. Kérdés, hogy ehhez egyrészt a politika mit szól, másrészt a költségvetés hajlandó-e befogadni. (ld. később, a lokális foglalkoztatáspolitikával foglalkozó fejezetben) g) Pályázati úton
Bár a korábbiakban több kritikát is megfogalmaztak a résztvevők a pályázati finanszírozással szemben, más megoldás hiányában (és a felhozott észrevételek megfontolásával) változatlanul megoldást jelenthet a pályázati csatorna. h) Többcsatornás finanszírozás A foglalkoztatásnak jelenleg nincs helyi intézményrendszere. Egyedül sem az önkormányzat, sem a munkaügyi központ, sem a civilek nem megfelelőek ehhez, ezért kell a paktum. Valamint úgy tűnik, egyedül egyik forrásból sem lehet teljes egészében biztosítani a paktumok működtetését, ezért szükséges és jó megoldás lenne ezek kombinálása, vagyis egy többcsatornás finanszírozási modell kialakítása.
Ausztriában két aláírója van a paktumnak: az önkormányzat és a Munkaügyi szervezet, ők a támogatók is (valamint mások is beszállnak). Ez modell-értékű lehet számunkra is. Az önkormányzat – ahogy a helyi focicsapatot támogatja – ennek finanszírozásában is részt tud venni. A Munkaadói szövetség is gondolkozik ennek megvalósításán, a Munkaügyi Központ is támogat. Vagyis össze lehet hozni az erőforrásokat, ami kell a paktum működtetéséhez.
54 A Paktumok működéséhez hozzá kell rakni megfelelő önerőt is, az addicionalitás elve alapján. Kell állami támogatás, de ennek legyen feltétele az önrész! Ne csak „beszélgetés” legyen a paktum, hanem a résztvevők tegyenek is érte (magukért) valamit! Bizonyítsák ezzel is érdekeltségüket, részvételüket és elkötelezettségüket!
4. A FOGLALKOZTATÁSPOLITIKAI INTERJÚK FONTOSABB EREDMÉNYEI
4.1 A foglalkoztatási paktumok lényege a) Intézményes keret létrehozása az együttműködés számára A foglalkoztatási paktum annak az intézményes kerete, hogy egy gazdaságilag közigazgatásilag többé kevésbé egybe tartozó terület érintett, felelős, legitim és erőforrásokkal rendelkező szereplői tartós együttműködést alakítsanak ki a foglalkoztatási kérdések kölcsönös megismerésére, közös akciók, intézkedések kialakítására a helyi erőforrások - mindenekelőtt a munkaerő - nagyobb hasznosítása érdekében és ezen keresztül a helyi gazdaság fejlesztéséhez foglalkoztatás-barát módon járuljanak hozzá. Fontos, hogy az együttműködés nyomán foglalkoztatási prognózisok keletkezzenek (átfogva a versenyszféra, közszféra és az átmeneti foglalkoztatás igényeit) és ezekre éves válaszlépés-tervek készüljenek, amelynek megvalósításában sok érintett (munkáltató, képző, szociális segítő, kisebbségi képviselő stb.) kooperál egymással. A foglalkoztatási paktum annak az intézményrendszere, ahol a termék-előállítás, szolgáltatásnyújtás gyakorlatának átalakítása megkezdődhet, mégpedig a foglalkoztatás bővítése fókuszában, okos kooperációk kialakításával a helyi szereplők között, valamint az elérhető támogatások optimalizálása is megtörténhet, mégpedig a térség és nem egyes szereplőinek szempontjai szerint. b) Fórum a közös gondolkodás, koordináció, helyi együttműködés számára Legyen közös gondolkodás, összehangolás: ez ma nincs meg. Ebben érdekelt lehet a munkaadó, a munkavállaló és az önkormányzat is. A paktum nem döntéshozó, nincs foglalkoztatáspolitikája, hanem fórum. Önkéntes menedzsmenttel és költségvállalással. A paktumnak nincs saját foglalkoztatáspolitikája, mert „csak” egyeztet/koordinál. Adaptálja a helyi viszonyokhoz a központi foglalkoztatáspolitikát, ez lesz az ő helyi foglalkoztatáspolitikája. Adaptálja az országos elveket, tovább viszi a „best practice”-okat. A paktum lényege a helyi együttműködés. Mindegy, hogy ez milyen témában jelenik meg. Lehet képzés, egy inkubátor létrehozása, egy vállalat letelepítése. c) Egy helyi gazdaságfejlesztési cél, meghatározott időtartamra A paktumok lényege minden esetben az, hogy legyen egy pontosan meghatározott, konkrét cél és annak megvalósítási időtartama (az előbbiből következően lehet határozott és határozatlan idejű). Konkrét, közös célok meghatározása, a helyi gazdaságpolitika megfogalmazása és a partnerség hozzáillesztése ezekhez. Erre a célra és időtartamra létesülhet egy paktum, és ebből következik az is, hogy milyen méretű legyen a paktum. A paktum lényege a cél, amiért létrejött. Ha ez megvalósult, elmúlt, nem kell fenntartani, csak amíg van cél. Ha keletkezik egy új cél, arra majd létre lehet hozni egy másik paktumot, ami ténylegesen kell és működik majd.
55 Ha a konkrét célok nyomán megindul az együttműködés, utána már előbb-utóbb természetessé is válik a partnerség. A fentiekből jól látható, hogy a paktumokról kialakított kép nem teljesen azonos a foglalkoztatás-politikusok körében. Az első megfogalmazás azt hangsúlyozza, hogy a paktum azért kell, hogy legyen egy intézményesített keret, amelyen belül megvalósul egy olyan intézményesített együttműködés, amely a közös foglalkoztatási célokat szolgálja. A második megfogalmazásban a paktum inkább a végrehajtás színtere, azért jön létre, hogy a helyi szereplők egyeztetett módon valósítsák meg az országos foglalkoztatáspolitikából levezetett helyi feladatokat. A harmadik megfogalmazás szerint a paktum lényege az, hogy a helyi szereplőket rávezesse arra, hogy maguknak kell kialakítaniuk saját helyi fejlesztési politikájukat, és ezt együttműködve, nekik kell megvalósítaniuk. Jelenleg nincs meg a megfelelő ismertsége a paktumoknak. Sőt a nagyon plasztikus megfogalmazás szerint: „még nem kerültek a nyilvánosság elé”, vagyis ne is várjunk semmilyen szintű/mértékű társadalmi-politikai ismertséget, mert ahhoz legalább arról kellene tudni, hogy mi is az, amit nem ismerünk részletesebben. A legfontosabb okok (többek között): Nincs olyan komoly érdek és érdeklődés a politika, a szociális partnerek, a fejlesztéssel foglalkozó szervezetek (valamint a média) részéről, ami kiváltaná, eredményezné a jobb ismertséget. Nincs (kevés) a tényleges működés, eredmény, ami magával hozná az ismertséget. (Helyi szinteken inkább megvan, mint országosan!) A paktumokat nem tudtuk eddig megfelelően kommunikálni. Ebben persze az is benne van, hogy akkor lehetne jó a reklámja, ha lennének megfelelő, közös célok. Ha kiállna valaki, hogy ez a cél, fogjunk össze és utána meg is lett az eredmény: azt lehetne jól kommunikálni Nincs mozgástér. A paktumok perifériálisan vannak jelen, az OFA pályázatok létrehozták azokat nagy számban, de nem épültek be a helyi fejlesztéspolitika, igazgatás stb. egyéb létező koordinációs intézményrendszerébe és nem hatottak érdemben azok gyakorlatára. Nincsenek meghatározott (megfogalmazott és elfogadott) gazdaságpolitikai tervek, stratégiák és célok, olyanok, amelybe illeszthetőek lennének a helyi partnerségek, ez nem érdekli a politikát. Ebből következően nincsenek olyan helyi gazdaságpolitikák sem, amelynek keretei között működhetnének a paktumok. A paktumok ezért nem is ismertek a politika, a makrogazdaság szintjén, helyileg pedig nem működnek és nem is nagyon működhetnek, mert nincs hol és miért. Nincs olyan központ, amelynek erre irányuló PR-stratégiája (feladata és eszköze) lenne, a helyi paktumok pedig nem tudnak/akarnak erőteljesebb kampányokat folytatni. Ahol van aktivitás, ott sem kötik azt a paktumhoz. Végigjárva az országot az „Út a munkához” program előkészítése majd nyomonkövetése érdekében, sehol nem említették, hogy létezik a kistérségükben foglalkoztatási paktum, pedig minden hátrányos helyzetű kistérségben van. A paktumok működése tehát szakmai belügy maradt, nem hatott a kistérségek foglalkoztatási tevékenységére, szemléletére. A legfontosabb feladat a helyi közösségek számára megismerhetővé tenni a paktumokat, utána lehet jó gyakorlatokat terjeszteni, sokféle módon.
56
4.2 A paktumok nemzeti szintű foglalkoztatáspolitikai szerepe A válasz egyértelmű és egyöntetű: a paktumoknak jelenleg nincs helyük, szerepük a foglalkoztatáspolitikában. A paktum jelentősége az, hogy egy-egy terület szervezetei, szakemberei között olyan hosszú távú megállapodás jön létre, mely biztosítja a munkanélküli és inaktív személyek munkaerő-piaci integrációját, vagy munkahelyük megtartását. Sajnos hazánkban a paktumok valós szerepet kevésbé töltöttek be, inkább a nyilvánosság felé történő gesztusként értelmezhetőek, mint valódi megállapodásként. A beérkezett utánkövetési jelentések alapján – pályázati szemszögből nézve – a paktumok révén teremtett munkahelyek száma elenyésző, így valódi célját nem töltötte / tölthette be. Néhány pályázó esetében az is kérdéses, hogy az utánkövetési időszak 5 évében milyen feladatot vállal a paktum életben tartásában. Ennek azért is van jelentősége, mert ezek az önkormányzatok és civil szervezetek saját tőkével nem rendelkeznek ahhoz, hogy a paktum eredeti céljait megvalósíthassák, vagyis a munkanélküli és inaktív személyeket a munkaerőpiacra integrálják. Az ehhez szükséges tőkét a civil szervezetek sem képesek biztosítani. A legfontosabb okok (többek között) makro szinten: o A magyar közpolitikákat eddig nem hatotta át a foglalkoztatás fontossága o A foglalkoztatáspolitika nem ismerte el a paktumokat, nem építette be saját intézmény- és eszközrendszerébe o A foglalkoztatáspolitika alapvetően a versenyszférára fókuszál A hazai foglalkoztatáspolitika aktív eszközei a gazdasági szereplők racionális cselekvéseire építenek, ezért nem honorálják a kooperáció együttműködés pótlólagos hozamait. Ez okozza, hogy kezeletlen maradt minden olyan foglalkoztatási gond, (más oldalról munkaerő), ami kívül esik a versenyszféra érdeklődésén valamilyen oknál fogva. Nem ismerte el a foglalkoztatáspolitika, hogy van egy „atipikus” foglalkoztatási szektor, ahol nem 365 napos, 8 órás munkavégzés a jellemző, de jelentős a munkakínálat. A paktumokat az elmúlt 20 év filozófiája (versenyszféra, technológiai modernizáció, verseny árleszorító hatékonyságjavító hatásának túlértékelése) valamint az ennek leképezését jelentő intézményrendszer hátráltatta. o A szociális partnerek gyenge érdeklődése, a helyi szervezetek hiánya A szociális partnerek ugyan értelemszerűen fontosnak tartják a párbeszédet, esetleg a megállapodásokat is, de nem igazán érdeklődnek ennek sajátos, foglalkoztatási és helyi dimenziói iránt. Az Ágazati Párbeszéd Bizottságok autonóm, független szervezetek, vannak elkölthető forrásaik is, de nem alkotnak ágazati egyeztető fórumot. Nem kellően, teljesen kiépített a szociális partnerek lokális hálózata sem (amelynek tagjai résztvevői lehetnének a speciális helyi paktumnak). Nem működik területi dimenzióban sem foglalkoztatási egyeztető fórum. o Gyenge a helyi elkötelezettség és beágyazottság, illetve hiányoznak a megvalósítás eszközei. A paktumok továbbélését gátolja, hogy maguk a paktumot aláíró szereplők sem érzik valós alternatívának a munkanélküliség felszámolására a megállapodásokat. A magyar társadalomban ennek a fajta megállapodásnak a gyökerei csak most alakulnak ki, így nincsenek olyan korábbi szervezeti együttműködések, melyekre ezek a megállapodások támaszkodhatnának. A paktum aláírói is tudják, hogy a megállapodásokat olyan szervezetek írták alá, melyek mögött valódi gazdasági erő nem sorakozott fel, vagyis nem azok a szervezetek, cégek írták alá, melyek hosszú távon a munkanélkülieknek tudnak munkahelyet biztosítani.
57
A paktumok jövőbeli kialakítását tekintve különböző dimenziókban többféle változat képzelhető el. A) A paktumok kialakításának elve kétféle lehet: a) felülről lebontva: Kell egy országos paktum, konzultációs fórum, amelyik maga is paktum, nemcsak a paktumok koordinációja. Alatta lehetnek regionális, kistérségi paktumok. b) alulról építkezve: A paktumoknak meg kellene teremteni a szerepét a foglalkoztatáspolitikában, de alulról építkezve, és nem felülről lebontva. Helyi gazdaságpolitikák kialakítása és megvalósítása. Váltásra van szükség a makro foglalkoztatáspolitikában és a helyi gazdaság- és foglalkoztatás-politikai célok megfogalmazásának, megvalósításának gyakorlatában is. Ezek nélkül óhatatlanul ki fog üresedni. Ez természetesen két alapvetően eltérő út: politikai döntésre van szükség, hogy melyik utat kívánjuk járni, illetve milyen paktumokat és paktum-hálózatokat akarunk kiépíteni. A felülről lebontott út centralizál és a központi szándékot helyezi előtérbe, ennek végrehajtását koordinálja, az alulról építkezés viszont feltételezi a feladatok-hatáskörök-források decentralizációját, a helyi aktivitásra, kezdeményezésre, fejlesztésre építi a munkaerőpiac dinamizálását is. B) A paktumok generálói: a) a versenyszféra önálló megállapodásai: a hálózatosodás mintájára (a gazdaságban egyre terjednek a stratégiai szövetségek, klaszterek, hálózatok; ugyanilyenek helyi szinten, foglalkoztatási célokkal is létrejöhetnek). A foglalkoztatási paktumok valódi szerepüket csak abban az esetben fogják tudni betölteni, ha a megállapodásokat olyan gazdasági társaságok írják alá, vagy támogatják, melyek képesek új munkahelyeket teremteni vagy a meglévőket megtartani. A paktumokat a munkaadókat és munkavállalókat képviselő, kellő támogatással bíró szervezeteknek kellene aláírniuk, így a dokumentumokban megjelenhettek volna a munkaadói és munkavállalói elképzelések. b) az önálló helyi aktivitásra bízva: ez a jelenlegi modell. A paktum önkéntességi elven épül fel, így nincs igazán gazdája, nincs meg a megfelelő alap-infrastruktúrája, nincs mozgatója, szervezője és nincs finanszírozója. Az MPA-ból kap ugyan forrásokat, de ez kevés. Csak ahhoz elég, hogy egy-egy lökést adjon, de ez nem tartós megoldás. A „civil kurázsi” alapján a paktumok nem működnek. Otthont kell adni, menedzsmentet kell biztosítani. c) helyi aktivitás állami támogatással A foglalkoztatási lehetőségek bővítése nem bízható kizárólag a vállalkozásokra, mert az nagymértékben függ azon szabályoktól, amelyek az erőforrásokat - köztük a munkaerőt - beárazzák, illetve az erőforrások használatát szabályozzák. A foglalkoztatási paktum annak az intézményrendszere, ahol a termék-előállítás, szolgáltatás-nyújtás gyakorlatának átalakítása megkezdődhet, mégpedig a foglalkoztatás bővítése fókuszában, okos kooperációk kialakításával a helyi szereplők között, valamint az elérhető támogatások optimalizálása is megtörténhet, mégpedig a térség és nem egyes szereplőinek szempontjai szerint. A gazdasági modell korrekciójára van szükség, a hátrányos helyzetű térségekben a foglalkoztatást nem versenyszféra, hanem a kooperációs láncokba szerveződött helyi gazdaság + tartós foglalkoztatási állami támogatás kezeli Alulról építkező, konkrét célokra (és időtávra) létrehozott paktumok kellenek, és ezek működtetéshez fentről megadott keretek és támogatások. Definiálnunk kell ezzel kapcsolatban is az állam szerepét. A paktumok finanszírozása igenis az állam (a foglalkoztatáspolitika) feladata, ezt deklarálni kell, és érvényesíteni kell. A
58 foglalkoztatáspolitika az állam feladata: ha a paktumok ezt segítik, akkor azt az államnak kell finanszíroznia. (Egyébként hogyan, mitől lenne önfenntartó egy paktum?) Az interjú-alanyok többségükben azért egyetértettek abban, hogy csak a versenyszférára nem lehet hagyatkozni, mert azt más elvek mozgatják, a jelenlegi modell nem elég hatékony, így kizárásos alapon is marad a harmadik megoldás, amelyik szükségszerűen ötvözi a helyi együttműködési kezdeményezéseket azok kormányzati támogatásával. C) A paktumok időbeli súlypontjai: a) rövid távon „népnevelő”: arra kellene, hogy rávezesse a helyi közösségeket, hogy találják ki önmagukat, azt, hogy mit kellene/tudnának tenni saját térségük/közösségük fejlesztése érdekében. Ezt nem az államtól és nem a pályázati kiírásoktól kellene várni. Ki kell találni önmagunkat, ez kiszámíthatóvá teszi a jövőt is (befektető pedig csak a kiszámítható közeghez fog csatlakozni). b) hosszabb távon a helyi politika kerete: a gazdaság- és foglalkoztatás-fejlesztés helyi céljainak és megoldásainak kerete, az lenne a szerepe, értelme, hogy egy komplex helyi/kistérségi gazdaság- (és munkaerőpiac-) fejlesztési programot, 3-5 éves tervet generáljon.
4.3 A paktumok jelenlegi helyzete A paktumok kialakulását két tényező motiválhatta, eltérő súllyal: Az egyik vélemény szerint a paktumok többsége a felső indukciók, pályázati lehetőségek nyomán jött létre. A paktumok létrehozását a lehetséges pályázati források indukálták. Szinte minden esetben a pályázatíró cégek hívták fel a lehetséges Kedvezményezettek figyelmét arra, hogy viszonylag kevés aktivitással is lehet uniós támogatáshoz jutni. Sokszor maguk a pályázatíró cégek voltak azok, melyek a projektek megvalósítását – akár több kistérségben is – lebonyolították egy-egy séma alapján, ellátva a projektmenedzsment tevékenységet is. Így a valós igények a munkaadók, illetve a munkavállalók részéről nem jelentek meg a paktumban. A másik álláspont szerint a paktumokat a foglalkoztatási probléma élő volta és a megszerezhető támogatás indukálta. Ha a támogatás megszerzéséhez kell paktum, fenn is fog maradni. A helyi aktivitás és a forrásszerzés eddig azonos súlyú volt, azért a forrás elapadása meg is akadályozta a továbbfejlődést. A hazai paktumok aktivitása egy jól működő osztrák partnerséghez viszonyítva maximum 50%, általában véve inkább 10%, vagyis nem igazán működnek (jól) a hazai paktumok. A pályázati rendszeren minden bizonnyal változtatni kellene. Nem ROP-pályázat – vagy ehhez hasonló megoldás – kellene, de az induláskor nem volt máshol elérhető forrás. Gazdaság- és foglalkoztatáspolitikai döntés kellene: a foglalkoztatáspolitikai célok megvalósításához szükség van a paktumokra, ezért ehhez meg kell teremteni a központi forrásokat. Ki kellene mondani, hogy kellenek a paktumok, erre megfelelő normatívát kellene biztosítani (és nem pályázati forrásokat, utólagos finanszírozási megoldásokat, mert a paktumok nem lesznek/lehetnek önfenntartók). Ehhez váltani kell „fent” és „lent” is. A paktumok 2 éves pályázat alapján jöttek létre, de nem 2 éves feladatra. Az állam a feladat-megoldást kell, hogy finanszírozza, és nem az (öncélú) pályázatokat.
59 A pályázat esetleges, nem stabil környezet, a foglalkoztatás ügye viszont teljes országos lefedettséget és stabilitást igényel. A paktumok külön támogatás nélkül is fenntarthatóak, csak nem kell önálló szakmai feladatot delegálni hozzájuk, hanem a más rendszerekben végzett szakmai tevékenységek foglalkoztatási szempontú koordinációját és motiválását. A megvalósítás eszközét az ÁFSZ-től érkező támogatás biztosíthatja, amelyik erőforrást biztosít a helyi közösség által generált tervek megvalósításához. Nem az ÁFSZ feladata a stratégiák, programok kigondolása: ezt a helyi szervezetek kell, hogy elvégezzék. Az ÁFSZ ezt gesztorálja, majd támogatja, segíti, valamint számon is kéri az előrehaladást. A paktumok információs rendszere A pályázati rendszerben érintett központi szervezetek a pályázatokról és azok megvalósulásáról a legtöbb konkrét információt – jelenleg – az utánkövetési jelentésekből, valamint a Kedvezményezettekkel történő kapcsolattartás révén nyerik. Általános információk megtalálhatóak az interneten, de ott a valós problémák nem kerülnek bemutatásra. A foglalkoztatáspolitikai jellegű/indíttatású tájékozódásnak ma alapvetően csak informális csatornái vannak. Személyes kapcsolatok, szakmai találkozók, országos és területi intézmények közötti kapcsolatok. Az informálódás csak szűk szakmai közösség érdeke és lehetősége. (Pedig a paktum lényege a társadalmasítás. A foglalkoztatáspolitikát ez láthatólag nem igazán érdekli...)
4.4 A foglalkoztatáspolitika lokális (regionális, térségi, helyi) szintjének megítélése A foglalkoztatáspolitika lokális szintjének kiépítése fontos és szükséges is, legalább két fontos szempont alapján: A makro foglalkoztatáspolitika tágabban értelmezve (mint a foglalkoztatást befolyásoló tényezők rendszere) magában foglalja a gazdaságpolitikát, adópolitikát, versenypolitikát stb., valamint a szűkebben értelmezett foglalkoztatáspolitikát, annak aktív eszközeivel. Az utóbbi – szűkebben értelmezett foglalkoztatáspolitika – nem működik az előbbiek (a tudatos gazdaságpolitika, támogató jogszabályi környezet, az adó-rendszer stabilitása) nélkül. A makro foglalkoztatáspolitika alatt kell a helyi foglalkoztatáspolitika is. Másrészt a foglalkoztatáspolitika lokális szintje azért is rendkívül fontos, mert az országban igen jelentősek a gazdasági – területi fejlettségi különbségek, illetve bizonyos társadalmi problémák erőteljes területi koncentrációja alakult ki. Más lehet a támogatott programok foglalkoztatási célja, mások lehetnek a kitörési pontok és megoldási lehetőségek Közép-Magyarországon vagy Nyugat-Dunántúlon, mint ÉszakMagyarországon vagy az Észak-Alföldön. Lokális szinten az önkormányzatok, gazdasági társaságok, oktatási intézmények, valamint a lehetséges célcsoportok képviselőinek összefogásával lehetséges olyan intézkedési terv kidolgozása, mely rövid és hosszú távon is képes felszámolni a tartós munkanélküliséget. Olyan oktatási programok kidolgozása szükséges, melyre valós igény van mind a munkaadók, mind a munkavállalók részéről. Jóllehet szükséges a rendszer átláthatósága, minimális fokú egységesítése, de célszerű a rendszert helyi szinten működtetni, hiszen ez utóbbi esetben a rendszer működtetői a konkrét feladatokra adekvát válaszokat tudnak majd adni, és nem egy központi utasítást hajtanak végre, melynek lokális alkalmazása sokszor nehézkes vagy megoldhatatlan.
60 De jure a lokális szint ma is működik. A foglalkoztatáspolitika (decentralizált) forrásait helyben kell elkölteni. Ezeket leosztják a kirendeltségekre. Az aktív eszközöknek igen sokféle változata van. Lehet ezeket használni, helyi felmérések, a Munkaügyi Tanácsok véleménye stb. alapján. A Kirendeltség tehát tud(na) forrást biztosítani, - elvileg nálunk is úgy működik ez a rendszer, mint egy jól bejáratott munkaerőpiaci rendszerű országban. Csak épp egyrészt nincs értelme, mert nincsenek meg hozzá a helyi gazdaságpolitikák, gazdaságfejlesztési programok. Nincs meg az a helyi politika, amihez hozzá tudná illeszteni ezeket az eszközöket. Másrészt ehhez azt is hozzá kell azért tenni, hogy az aktív eszközökre szánt források a hazai munkaerőpiacon csak töredékét teszik ki az Uniós gyakorlatnak (az aktív eszközök a GDP %ában egyötöde az EU átlagának). Valamint nem stabil, kiszámítható a rendszer, a szabályokat évente változtatjuk /és keressük a kiskapukat/. Akkor mégis: de facto miért nem létezik és működik? A politika nem igényli, nem támogatja: A politika nem akar lokális önállóságot Magyarország túl kicsi ehhez (gyakorlatilag egy EU-s régiónak felel meg): ha európai dimenzióban Magyarország egyetlen régiónak látszik, akkor azon a szinten kell (ott pedig van) foglalkoztatáspolitika. Létezik, de a foglalkoztatáspolitika csak közvetítő/végrehajtó szerepet szán a lokális szinteknek: A paktumnak nincs saját foglalkoztatáspolitikája, mert „csak” egyeztet/koordinál. Adaptálja a helyi viszonyokhoz a központi foglalkoztatáspolitikát, ez lesz az ő helyi foglalkoztatáspolitikája. Nincsenek meg hozzá a helyi gazdaságpolitikák, gazdaságfejlesztési programok; kevés az aktív eszközökre fordítható összeg A lokális szint kellene, hogy megteremtse az alapot, a makro szint ehhez a keretet kell hogy biztosítsa, ez legyen a támogató. Itt, lokális szinteken kellene indukálni a helyi gazdaságpolitikát (persze kellene ehhez ennek megfelelő helyi közeg, társadalom is). Alulról felfelé kellene működtetni, építeni. Ehhez – elvileg – nem kell/kellene önállóságot adni, mert természetes kellene, hogy legyen a helyi gazdaságpolitika, gazdaságfejlesztés. Kellene, hogy legyenek korszerű és aktuális válaszaink helyi szinteken is a napjaink kihívásaira, kérdéseire. Ezeket a kezdeményezéseket, válaszokat kell integrálni, összekapcsolni a lokális szinteken, ezeket foglalja keretbe a lokális paktum. Magasabb szinteken már csak „politikai deklarációk”, alapvető célok és üzenetek fogalmazhatók meg, a konkrét gazdaságfejlesztési politikákat és lépéseket helyben kell megfogalmazni. Ez a mezo szint katalizátor és forráselosztó szerepet tölthet be.
4.5 A paktumok jövője Kik lennének az „ideális” szereplői a paktumoknak? Nincsenek „ideális” szereplők: a konkrét célok határozzák meg, hogy kik legyenek a résztvevők. Célszerű bevonni minden, a paktum révén érintett felet a paktumok kialakításába, annak működtetésébe. Amennyiben a felek közös célokat tudnak megfogalmazni, és ezek végrehajtása érdekében kompromisszumokra tudnak jutni, akkor a projektek rövid és hosszú távú működtetése – részben legalább – biztosíthatóvá válik.
61 Hogyan érhető el, hogy ne üresedjen ki a lendületesen megindult paktum-mozgalom? Funkciót, szerepet és mozgásteret kellene adni... Melyik legyen a paktumok meghatározó működési szintje: a régió, a megye, a kistérség, vagy a település? A válasz alapvetően függ a decentralizáció mértékétől, az alulról építkezés vagy felülről lebontás elvének alkalmazásától, a lokális szintek érdemi vagy végrehajtó szerepétől. Régió: Régiós szinten lehet kezelni az uniós támogatásokat. Egy nagy foglalkoztató letelepítése is régiós egyeztetést igényel, ehhez a megye is „kicsi”. A regionális szint az intézményi együttműködés terepe lenne a fejlesztési, a munkaügyi, a képzési és a szociálpolitikai tanácsok szoros együttműködése a célok kijelölése és a jó forrásallokáció érdekében. Nem új intézmény, „csak” szorosabb együttműködés Az első inkább a felülről lebontott modell alkalmazása lenne, a második az alulról építkezésé, amelyben a meghatározó működési szint lejjebb, pl. kistérségi szinten van, a régió nem önálló paktum-szint, hanem „csak” paktum-támogató szint. Kistérség: A közmunka viszont lehet kistérségi szintű feladat, de még inkább önkormányzati (települési vagy kistérségi önkormányzat). A közmunka is, az óvóda/iskola/egészségügy is kistérségi szinten szerveződhet. Mégsem a régiós szintet, hanem a térségi-kistérségi szintet gondolom gyakorlati terepnek. A térségi-kistérségi szint a gazdasági-társadalmi szereplők tevékenységét koordinálná a foglalkoztatás bővítése érdekében (de nem jogi eszközökkel, hanem a partnerség és együttműködés erejével). Az előzőekhez hasonlóan itt is különböző fokozatokat, tartalmakat lehet kialakítani. Munkaerőpiaci szegmens: Lehet, hogy nem is a kistérség a megfelelő térbeli kategória, mert az is merev közigazgatási határok között alakul ki, míg a munkaerőpiac igen gyakran – részben vagy egészben – másképp szegmentálódik. Az adekvát szinteket a munkaerőpiac határozza meg. A lokális foglalkoztatási kezdeményezéseket a lokális munkaerőpiaci szegmensekhez kell igazítani. A „helyi” szint nem mesterséges lehatárolással, hanem „élő” régiókkal, a munkaerőpiachoz igazodva, tényleges önkormányzattal kell, hogy létrejöjjön. Kell-e makro szintű paktum? Van mellette szóló, és elutasító álláspont is: Igen, kell: A regionális Munkaügyi Tanácsok döntésben való részvétele is lehet egyfajta paktum. Fel tudja tárni a regionális érdekeket, azokat közvetíteni tudja a foglalkoztatáspolitika felé. Országos szinten lehet egyeztetni, állandó és folyamatos országos helyzetelemző és törvényelőkészítő munka folyhat. EU-s léptékekkel mérve az ország egésze számíthat egy régiónak. A Minisztérium, FSZH, NFSZI szintjén lehetne stratégiai egyeztetést végezni, EU-szintű feladatokat meghatározni, ország/régió szintű ügyeket tárgyalni. Így jöhet létre egy országos „paktum”. Ez politikaformáló lehet, és egyúttal a hazai régiós paktumok koordinátora. Országos helyzetelemzés, a régiós problémák feltárása; konzultáció országos kérdésekről, párbeszédfórum, törvény-tervezetek vitája; a paktumok eszmecseréje nyomán megvalósul egyfajta koordináció is. A Paktum negyedévente ülésezik, tagjai a regionális Munkaügyi Tanácsok soros elnökei. (Ehhez ugyanakkor meg kell erősíteni ezek informáltságát, felkészültségét.) A 7 régióból 21 fővel ez még működőképes testület lesz. Központi szinten az FSZH-n belül a TPK tudja
62 majd mozgatni, koordinálni a paktumokat. (Ha ehhez megkapja a feltételeket.) Az országos paktum alatti szinten pedig működnek a regionális paktumok, a MK-ok menedzselésében Nem, nincs rá szükség: Makro szinten nem (újabb) paktumra van szükség, hanem egy koordinációs szintre a miniszter mellett, amelyik a foglalkoztatáspolitikát összekapcsolja a gazdaságfejlesztéssel, illetve a helyi paktumok működéséhez keretet ad és koordinál, azokat beleilleszti a makro foglalkoztatás-politikába. „Integrált” gazdaság / foglalkoztatás / adó / oktatás stb. politika kell makro szinten is, és a lokális szinteken is. Nem kellene országos szintű, működő paktumot szervezni, bár vannak erre irányuló törekvések. A Paktum lényege a hétköznapi célok megvalósítása. Régiós szinten sem jó, a régió is csak egy „deklarációs” szintig juthat el, elvi-politikai nyilatkozat, alapvető célok deklarálása. Nem ez a megfelelő szint, a régió nem erre való, mert nem effektív. A makro szint sem alkalmas a valódi foglalkoztatási paktumokra, „csak” elveket tud megfogalmazni. A Paktum az kicsi és helyi aktív szerveződés. Hogyan biztosítható a menedzsment és a finanszírozás? Kell a helyi aktivitás, anyagi támogatás is, de kell az állami részvétel is: ez a Munkaügyi Központokon keresztül valósulhatna meg, amelyek biztosíthatnák a paktumok menedzsmentjét. Ma igen nehéz lenne a foglalkoztatáspolitikát, a partnerséget csak társadalmi felelősségre építeni. A paktumok titkárságát mindig a foglalkoztatási szolgálat adja, nem az önkormányzat, - bár az önkormányzattal szorosan együttműködve. Az önkormányzatnak szélesebb körű, eltérő az alapvető célja, az érdeke, és nincs erre felkészülve. A paktumot mozgatni, menedzselni kell, ehhez nem elégséges háttér az önkormányzat vagy egy egyesület. Az a mi hibánk, hogy a Munkaügyi Kirendeltséget a munkanélküliség problémájával azonosítják és hogy relatíve kevés az aktív eszközök aránya a foglalkoztatáspolitika eszköztárán belül. Itt kell, hogy megjelenjenek a foglalkoztatási feladatok, és előbb-utóbb a szociális ellátás is ide fog tartozni. A Kirendeltséget kell felkészíteni, alkalmassá tenni erre a feladatra. Az eszközök 80-90%-a decentralizált, megvan a lehetőség ezek rugalmas felhasználására. A kirendeltségeknek megvan a megfelelő szabadságuk, mozgásterük ezek rugalmas, helyi viszonyokhoz igazított alkalmazására. Ez nem lehet akadály. (Sokkal inkább az, hogy vannake megfelelő helyi, lokális fejlesztési stratégiák.) Ha akarja, akkor tudja működtetni, ehhez megvan minden felhatalmazása. Ennek intézményi kerete viszont nem a pályázat, hanem a program, amely a számos szereplő közötti együttműködést, illetve a kiszámítható finanszírozást biztosítja. A programok lebonyolításának fontos intézményi támogatója a paktum, illetve új feladatok generálója. A paktumokat – a közfoglalkoztatási tervhez, illetve a kistérségi fejlesztési tanácsokhoz hasonlóan – be kell építeni az állami támogatások lehívásának – felhasználásának intézményrendszerébe és kötelezővé kell tenni azokat. A helyi aktivitás és a forrásszerzés eddig azonos súlyú volt, azért a forrás elapadása meg is akadályozta a továbbfejlődést. Az új rendszerben, programok szereplőjeként a helyi aktivitás és azon keresztül elérhető előnyök kerülnének túlsúlyba, és ez mozgatná az ügyet. Ezért az a véleményem, hogy a paktumok külön támogatás nélkül is fenntarthatóak, csak nem kell
63 önálló szakmai feladatot delegálni hozzájuk, hanem a más rendszerekben végzett szakmai tevékenységek foglalkoztatási szempontú koordinációját és motiválását. A kölcsönösen kibontakozó előnyök, a forráslehívásokban való megkerülhetetlenség garantálása és a helyi sikerek az a hármas, amely anyagi és erkölcsi emelője lehet a paktumoknak, azaz a jelentősen korrigált feladatú paktumoknak. Az általam leírt modell új finanszírozást nem igényel, a menedzsment feladatokat az ÁFSZ el tudja, és el kell látnia.
5. A PAKTUMOK JELENLEGI HELYZETE 5.1 A paktumok általános megítélése 5.1.1 Partnerség, együttműködés Ami a paktumok fogalmát, lényegét illeti, egyetértünk azzal a megfogalmazással, hogy a foglalkoztatási paktum egy intézményes keret létrehozása az együttműködés számára. A foglalkoztatási paktum annak az intézményes kerete, hogy egy gazdaságilag, közigazgatásilag és munkaerőpiaci szempontból többé kevésbé egybe tartozó terület érintett, felelős, legitim és erőforrásokkal rendelkező szereplői tartós együttműködést alakítsanak ki a foglalkoztatási kérdések kölcsönös megismerésére, közös akciók, intézkedések kialakítására a helyi erőforrások - mindenekelőtt a munkaerő - nagyobb hasznosítása érdekében és ezen keresztül a helyi gazdaság fejlesztéséhez foglalkoztatás-barát módon járuljanak hozzá. Fontos, hogy az együttműködés nyomán foglalkoztatási prognózisok keletkezzenek (átfogva a versenyszféra, közszféra és az átmeneti foglalkoztatás igényeit) és ezekre éves válaszlépések, akciótervek készüljenek, amelynek megvalósításában az érintett helyi szereplők (munkáltató, képző, szociális segítő, kisebbségi képviselő stb.) a közös célok szempontjai mentén kooperálnak egymással. A paktumok elsődlegesen munkaerőpiaci, foglalkoztatási problémák közös megoldására szerveződnek, de célszerűen túl is mutatnak ezen, a helyi gazdaság- és munkaerőpiacfejlesztés integrált céljait fogalmazzák meg, és a megvalósítás érdekében ehhez illesztik a partnerséget, együttműködést. A foglalkoztatási paktum ezáltal a térségi foglalkoztatáspolitika társadalmasításának is fontos eszközévé válik, mivel a célok megfogalmazása és megvalósítása a helyi partnerségen alapul, amelynek segítségével a humánerőforrás fejlesztés céljait összhangba lehet hozni a térség gazdaságfejlesztésének elképzeléseivel. A hazai foglalkoztatási partnerségek nagyon fontos szerepet töltenek be – még akkor is, ha sok helyen ez nem kellően érvényesül – az együttműködési kultúra alakításában. Fontos a paktumoknak az az üzenete, hogy a helyi foglalkoztatáspolitika alakításában résztvevő szervezeteknek együtt kell működniük a konszenzussal létrehozott célok megvalósítása érdekében. Erősíteni kell a különböző intézmények helyi kapcsolatrendszerét, a legfontosabb célok mentén össze kell hangolni az egyébként szűkös erőforrásokat. E-tekintetben hazánkban még nagyon sok a tennivaló. Nem is elsősorban a pénzügyi forrásokkal van a legnagyobb gond, hanem a szemlélettel, gondolkodásmóddal, ahogyan
64 a különböző intézmények, szervezetek működnek és hatásköreiket gyakorolják. Részben ennek is köszönhető, hogy a paktumok gondolatiságát befogadó szervezetek, személyek nagyon nehezen tudják áttörni ezeket a falakat, s ezt a szemléletet. Ugyanakkor le kell szögezni azt, hogy nagyon meg kell becsülnünk minden, ebben az irányban tett pozitív lépést, mert mindegyik komoly eredmény, mivel a jövőt szolgálja. Nincs alternatívája a helyi együttműködésnek. Más megfogalmazásban a foglalkoztatási paktum három alapvető pillére: 1. Alulról jövő kezdeményezés A kezdeményezésnek helyi szintről kell kiindulnia, és nem szabad, hogy azt egy magasabb szerv rendelje el. 2. Átfogó, aktív partnerség Ideális esetben minden partner, aki a célterületen belül érintett (és érdekelt) a munkahely-teremtésben – a vállalati szféra szereplői, szakszervezetek, helyi gazdasági-szociális szereplők stb. – hozzájárul a paktum kialakításához és a programok végrehajtásához. Az egyes szereplők részvétele azonban nem szabad, hogy puaszta formalitássá váljon: minden résztvevőnek aktív szerepet kell vállalnia a munkaprogram végrehajtásában és finanszírozásában. 3. Integrált és innovatív helyi stratégia A létrejövő kezdeményezéseknek koordináltan és integráltan kell szerepelniük az akciótervekben. Ez összhangban áll azzal az európai törekvéssel, hogy az Európai Foglalkoztatási Stratégia megvalósulása, működése akkor lehet a leghatékonyabb, ha a helyi és regionális szintű szereplők abban aktív, kooperatív szerepet játszanak. A makroszintű politika ugyanis nem képes a lokális munkaerő-piacok egyenlőtlenségeit megfelelően kezelni. A makroszintű politikának ezért megfelelő teret kell biztosítania a lokális kezdeményezések számára. (Ha azok felülről elrendelt kötelezettségekké válnak, úgy a partnerség már biztosan nem fogja a kívánt pozitív hatást kiváltani.) Ennek magyarázata az, hogy a helyi/regionális szereplők ismerik leginkább a térség adottságait, helyzetét, a helyi igényeket, a felmerülő problémákat és a rendelkezésre álló erőforrásokat. Ők képesek továbbá a legkompetensebb módon kijelölni a problémák elhárítása és a kitűzött célok elérése érdekében szükséges leghatékonyabb intézkedéseket, meghatározni a hátrányos helyzetben lévő célcsoportokat, valamint az együttműködés révén egyrészt komplex módon tudják kezelni a problémákat, másrészt pedig hatékony intézkedéseket tehetnek a rendelkezésre álló erőforrások összeadódása révén. A szubszidiaritás elve abban is hatásosan érvényesül, hogy a nemzeti szintű stratégiák és célkitűzések konkrét intézkedésekre történő „lefordításához” szintén a helyi szervek rendelkeznek a legnagyobb kompetenciával, rálátással. Ráadásul a helyi szint nemcsak a központi szabályozás hatékonyságát javítja, hanem növelni képes a demokráciát, az egyenlő esélyek megvalósulását, valamint a társadalmi kohéziót is. „A paktum abból indul ki, hogy minden térségnek megvan a fejlődési potenciálja, melyet a helyi aktivitás fejlesztésével kell mozgásba hozni. A paktum filozófiája, hogy a társadalmi tőkét hasznosítja, merthogy ez bővebb, mint az üzleti tőke – és megtérülésében sem elsősorban üzlet, hanem társadalmi. Így megvalósítja a helyi szolidaritást, és létrejön a motivált partnerség.” (http://foglalkoztatás.hu) A helyi fejlődési potenciál kiaknázása pedig mindenek előtt attól függ, hogy létre jön-e egy motivált kooperáció, hogy a partnerek érdekeltek, aktívak-e az együttműködésben. „A formális partneri kapcsolatok, melyek a helyi munkaerő-piac releváns szereplőit nem késztetik a programokban való aktív részvételre, nem képesek a társadalmi tőke előnyeit érvényre juttatni.”
65 Ugyancsak a paktumok sajátosságai közé tartozik az, hogy a paktumon belül egy mindenki számára nyitott együttműködési folyamat valósul meg. A partnerség által szervezett foglalkoztatási fórumokon bárki részt vehet a munkaerő-piaci kérdések egyeztetésében (a helyi partnerséghez bármely szervezet az együttműködési folyamat bármely pontján csatlakozhat, amennyiben annak céljaival egyetért), véleményt nyilváníthat, és információkhoz juthat e tekintetben. A nyitottság tehát ebben az értelemben a nyilvánosság elvének feleltethető meg. Finn társadalomtudósok szerint a paktumok ily módon a részvételi demokráciát is képesek megvalósítani, azáltal tehát, hogy fórumokat működtetnek, melyek nyitottak mindenki számára a társadalmi vita céljából, sőt a döntések e tanácskozás eredményei alapján születnek. E folyamat révén egyébként egyfajta kollektív problémamegoldás is megvalósul, melynek további előnye, hogy a helyi sajátosságokhoz igazodik, a tényleges problémákat, igényeket veszi számba, a szükséges intézkedéseket a rendelkezésre álló erőforrások integrált alkalmazásával végrehajtva. A széles körű együttműködés képes arra is, hogy legitimitást teremtsen a munkaerő-piaci beavatkozások, a fejlesztési stratégiák számára. Ezt úgy is megfogalmazhatjuk, hogy a paktum – működési elveiből fakadóan – a foglalkoztatás-politikát a helyi társadalom „közös ügyévé” képes formálni, azaz társadalmasítja azt, hiszen széles körű helyi partnerségen alapuló véleményeket formál, és ennek megfelelő döntéseket hoz. Egyszerűen belátható, hogy ezen pozitív hozadék két legalapvetőbb feltétele a helyi szereplők közötti információ-áramlás, valamint az érdekek egyeztetése. A megfelelő információk alapján ugyanis megbízhatóan elemezhetőek a foglalkoztatási problémák, azokra az együttműködés révén adekvát válaszok születhetnek, melyek magukban hordozzák a különböző érdekeket is. Ezen feltételek teljesülésével adottá válik a közös felelősségvállalás, és kellő támogatottságot élvezhetnek a munkaerő-piac működéseibe beavatkozó intézkedések. Az átfogó partnerség révén a paktumon belüli együttműködés és a kialakuló stratégia magában foglalja, integrálja a foglalkoztatáspolitikai, gazdaságfejlesztési, képzési, oktatási, szociálpolitikai elképzeléseket, mindezen szektorok igényeit és érdekeit. Már ebben is benne rejlik a paktum innovációs potenciálja, mégpedig abban a vonatkozásban, hogy az adott térség fejlesztéséhez, az elérendő célok megvalósításához kibővített szakmai, politikai hátteret biztosít az átfogó partnerség. A munkaügyi szervezet például a munkanélküliség csökkentése érdekében új szövetségeseket szerezhet. (Kovács 2003:32.o.) Az innováció másik megvalósulási lehetősége az újszerű eszközök, intézkedések alkalmazása a munkaerő-piaci problémák megoldására. Azt is mondhatjuk tehát, hogy a paktumok ilyen értelemben „kísérleti műhelyek”, hiszen az eddig nem alkalmazott, de jelentős eredményeket produkáló kreatív módszerek idővel - a paktumok által ismertetett jó gyakorlatok, tapasztalatok révén – bekerülhetnek a makroszintű foglalkoztatáspolitika „hagyományos” eszköztárába is. A paktumok kialakulása és eredményes működése során meghatározó az alulról történő építkezés, a helyi (térségi) szükségletekre történő partnerség létrehozása. Ehhez kell keresni a meglévő pályázati és egyéb forrásokat, (szemben azzal a sajnálatos gyakorlattal, amelyik az „olcsó” pályázati forrásokhoz keresi a partnerségi struktúrát). A pályázati rendszer és paktumok számának gyors mennyiségi növekedése nyomán széles körben él az a vélemény, hogy a hazai foglalkoztatási paktumok nem is valódi paktumok, mert „csak” az előbb említett második csoportba tartoznak. A mi tapasztalatunk szerint valóban voltak/vannak „megélhetési” paktumok, amelyeket nem a partnerség igénye,
66 hanem a forrás-szerzés motivált a paktum megszervezésében. A többség ugyan örömmel vette a pályázati lehetőséget, de nem ilyen, hanem valós partnerséget épített, vagy legalábbis tervezett. (Az, hogy ez nem minden esetben valósult meg a kívánt eredményességgel, nem csupán a paktumok gesztorain múlott.)
5.1.2 A partnerség résztvevői Ebben a dimenzióban a résztvevők száma és összetétele kerül általában előtérbe, de valójában legalább ilyen fontos a partnerek felkészültsége és hozzáállása. A) A partnerek köre Szakmai alapszabálynak számít, hogy a foglalkoztatási partnerségek szereplőinek le kell fedniük az adott térség munkaerőpiacát, az azt befolyásoló intézményeket, szervezeteket. Ezek megítélésünk szerint az önkormányzatok, a munkaügyi szervezet, a szociális partnerek, a legfontosabb gazdálkodó szervezetek (kamarák), a képző intézmények és a civil szervezetek. Bármelyikük hiánya a paktum működésének, az egyes tevékenységeknek a zavarához vezethet. Tipikus probléma a hazai paktumoknál, hogy a partnerség köréből gyakran hiányoznak a szociális partnerek. Ez egyrészt arra vezethető vissza, hogy a szociális partnerek ugyan értelemszerűen fontosnak tartják a párbeszédet, esetleg a megállapodásokat is, de nem igazán érdeklődnek ennek sajátos, foglalkoztatási és helyi dimenziói iránt. Másrészt adódik abból a problémából is, hogy az érdekképviseleteknek hiányos a helyi, lokális szintű képviselete. A megyeszékhelyről esetenként a kistérségekbe küldött munkatársak pedig nem tudták igazán képviselni a helyi kistérségeket. A munkaadói érdekképviseletek hiánya nagymértékben nehezítette a vállalatokkal, vállalkozókkal történő együttműködést. Azóta több munkaadói képviselet fogalmazta meg ebbéli hiányérzetét (pl. GYOSZ, VOSZ, KISOSZ, IPOSZ) miközben ők is keveset tettek a partnerséghez történő csatlakozás érdekében. A gazdasági kamarákat tekintve változó a kép, vannak aktív résztvevők és kevésbé aktív szervezetek is. A paktumok létrehozását Magyarországon sokszor a munkaügyi szervezetnek kell kezdeményeznie, s a munkaügyi kormányzatnak ehhez támogató környezetet célszerű biztosítania. A munkaügyi szervezetnek komoly tapasztalata és érdekeltsége van a helyitérségi munkaerőpiaci politika alakításában. Ma ez szakmai elvárás is a szervezettel kapcsolatban, ugyanakkor azt is meg kell jegyezni, hogy hosszú ideig a munkaügyi központok meglehetősen egyedül maradtak a munkanélküliség problémáinak megoldásában. Az utóbbi időben egyre többen mutatnak érdeklődést a foglalkoztatási kérdések iránt. Az önkormányzati vezetők közül sokan kezelik prioritásként a helyi politika szintjén azt a kérdést, hogy településükön találnak-e az emberek munkát. A vállalatok többsége felismerte a humánerőforrás fejlesztés fontosságát, sokszor fogalmaznak meg kritikát a szakképzés kibocsátásával kapcsolatban, de egyben készek partnerséget vállalni a gazdaság igényéhez igazodó fejlesztésekben. A képző intézmények egy része is gyorsan és érzékenyen reagál a munkáltatói elvárásokra, s kész szerepet vállalni új képzési programok kidolgozásában, és végrehajtásában. A civil szervezetek közük egyre többen próbálnak az új lakossági szükségletekre megfelelő szolgáltatásokkal válaszolni akár úgy is, hogy az államtól vállalnak át feladatokat. A politikusok figyelme is az utóbbi időszakban a munkaerőpiaci problémák megoldására irányult. Egyszóval a lehetséges szövetségesek száma nő, s ezt a munkaügyi szervezetnek ki kell használni a helyi foglalkoztatási partnerségek szervezésére.
67 B) Kompetenciák Természetesen a szubszidiaritás pozitív hatása csak akkor érvényesülhet megfelelően, illetve a helyi szereplők kizárólag akkor képesek stratégiai szerepet betölteni a foglalkoztatás elősegítésében, ha azok valóban rendelkeznek az ehhez szükséges szakértelemmel, információkkal és erőforrásokkal. Ha tehát az együttműködés alapjai már adottak, sőt az egyes partnerek aktivitása is biztosított, az érdekek – legalább bizonyos mértékig – közösek, és a közös felelősségvállalás is garantált, akkor az eredményes intézkedések megvalósításának utolsó fázisát a partnerség keretein belül az egyes szereplők rendelkezésre álló erőforrásainak összeadódása, koncentrált alkalmazása jelenti. A partnerség megfelelő alapot biztosít az adott térségen belül egy átfogó helyzetfelmérés, hatékony problémaelemzés, érdekegyeztetés és integrált célmeghatározás megvalósítására. Ennek azonban egyik elengedhetetlen feltétele – azon túl, hogy a tisztán protokolláris kapcsolatok nem elegendőek e célok teljesüléséhez –, hogy a szakmai alapok is biztosítottak legyenek. Megfelelő szakértelem és ismeretek hiányában ugyanis a helyzetfelmérés, a problémaelemzés és a célmeghatározás sem lehet megalapozott és eredményes. E téren azért is szükséges az összefogás, a „több szemszögű látásmód” – ismét csak az osztrák tapasztalatokat véve alapul –, mivel a munkaerő-piaci problémák olyannyira komplexek, hogy azok kezeléséhez, megoldásához elengedhetetlen a legkülönbözőbb ismeretek és tapasztalatok szintézise. Ebből a szempontból a hazai paktumok nem igazán támaszkodhatnak komoly szakmai bázisra (tisztelet a kivételnek). Vannak ugyan helyi szakmai bázisok (regionális fejlesztési ügynökségek, kistérségi társulások, munkaügyi központok), gyakran vettek igénybe szakértőket is, de az integrált, átfogó (és reális, megvalósítható) paktum-programok kialakításának, megfogalmazásának szakmai-módszertani háttere még nem mindenütt biztosított, ami – sajnos – gyakran megjelenik a programok túlzott általánosságában vagy az akciók nehéz megvalósíthatóságában. C) Szándékok, hozzáállás, elkötelezettség Nem ennyire explicit módon jelentkeznek ugyan, de talán még az előzőeknél is fontosabb feltételei a lokális kezdeményezések sikerének, a helyi szintű intézkedések hatékonyságának, hogy az egyes szereplők felelősséget érezzenek, hajlandóak legyenek együttműködni a térség problémáinak megoldásában. Az esetleges érdekellentétek is sok esetben kiküszöbölhetőek a közös cél mentén, amennyiben a partnerek ennek prioritásában valóban egyetértenek, és a fő cél elérésének érdekében motiváltak is. Mindezt úgy is megfogalmazhatjuk, hogy a partnerség keretein belül „a közös munka alapja a paktum stratégiai kérdéseiben történő egyetértés. Nem lehet eléggé hangsúlyozni, hogy szükséges feltétel az együttműködés akarása, a bizalom, bizonyos alapvető konszenzus a meghatározó folyamatokról és a helyzet megítélését illetően. A paktum lényege az együttműködés a hasonló célú szervezetek között – a versengés helyett.” Ezzel szemben több helyen azt kell tapasztalnunk, hogy gyenge a helyi elkötelezettség és beágyazottság, illetve hiányoznak a megvalósítás eszközei. A paktumok továbbélését gátolja, hogy maguk a paktumot aláíró szereplők sem érzik valós alternatívának a munkanélküliség felszámolására a megállapodásokat. A magyar társadalomban ennek a fajta megállapodásnak a gyökerei csak most alakulnak ki, így nincsenek olyan korábbi szervezeti együttműködések, melyekre ezek a megállapodások támaszkodhatnának. A paktum aláírói is
68 tudják, hogy a megállapodásokat olyan szervezetek írták alá, melyek mögött valódi gazdasági erő nem sorakozott fel, vagyis nem azok a szervezetek, cégek írták alá, melyek hosszú távon a munkanélkülieknek tudnak munkahelyet biztosítani. Egy másik helytelen gyakorlat, amikor az együttműködési folyamatban egy adott intézmény domináns szerephez jut, olyannyira, hogy más partnerek nem kapnak elegendő mozgásteret, egyáltalán nem képesek érdekeik érvényesítésére. A partnerség működtetésének csak akkor van haszna és értelme, ha az abban részt vevő tagok egyenlők, véleményük és érdekeik valóban számítanak, kifejezésre juthatnak az együttműködés során. D) Anyagi hozzájárulás A stratégia-alkotást követően az egyes partnerek pénzügyi felelősségvállalását, valamint az egyes tevékenységekben vállalt szerepét is meg kell határozni. Ennek megfelelően tehát mind a felhasználható módszerek, eszközök, mind pedig a finanszírozás tekintetében érvényesülhet az együttműködés haszna, az erőforrások összeadódása, integrált alkalmazása. Ausztriában pl. a foglalkoztatási paktumok egyik legszembetűnőbb haszna, hogy a partnerség szereplői, az adott térség szervezetei a megvalósítandó programok társfinanszírozóivá váltak, azaz az adott régió a tartományi, szövetségi és az uniós támogatások mellett saját forrásokra is tud támaszkodni. A helyi partnerek teljes körű együttműködése által tehát a források, támogatások a lehető legjobban képesek igazodni a tényleges igényekhez, felhasználásuk pedig hatékonyabbá és takarékosabbá válhat. „A paktum azáltal hoz új minőséget a helyi együttműködésben, hogy a szereplők tevékenységei összeadódnak, és egymást erősítik.” Ez az anyagi hozzájárulás ma még elég kivételesnek számít a hazai paktumoknál: a résztvevők – különösen az aktív mag – szervezeti, szakmai kompetenciákat, erőforrásokat szívesen bocsátanak a paktum rendelkezésére, de anyagi hozzájárulásra nemigen hajlandó. Megítélésünk szerint erre csak részben ad magyarázatot a válság, a források szűkössége.
5.1.3 A partnerség kialakítása, működése A helyi foglalkoztatási partnerség formailag az együttműködési megállapodás aláírásával jön létre. Azért csak formailag, mert az érdemi együttműködés ezután következik. Ezt a hazai tapasztalatok alapján lehet állítani, mert láttunk (negatív) példát arra, hogy a szereplők mintaszerű munkával eljutottak az együttműködési megállapodásig, amit azonban érdemi munkával nem tudtak megtölteni. Az együttműködési megállapodás egy olyan dokumentum, amely rögzíti a helyi partnerségben kooperálni szándékozók együttműködési akaratát. Ez egy olyan keret-megállapodás, amely tartalmazza azokat a legfontosabb célkitűzéseket és szervezeti formákat, amelyek mentén a partnerek együttműködnek. Ugyanakkor ez is még csak keret, kiindulás, amelyik automatikusan nem garantálja a sikert. Ahhoz még sok helyen sokféle feltétel hiányzik (ld. részletesebben a 6. fejezetben.) Vagyis a hazai paktumok – nem utolsó sorban a pályázati kényszer nyomása alatt – többékevésbé elég jól vizsgáztak a paktumok megszervezését, aláírását, az alapvető dokumentumok elkészítését illetően (ide értve a foglalkoztatási stratégiát, ügyrendet stb.). Ezek azonban még mindig csak a szükséges, de nem elégséges feltételei a közös munka tényleges elkezdésének, és különösen a stratégia eredményes megvalósításának. A közös érdekeltségen túl ugyanis a közös cselekvés is meghatározó fontossággal bír, amiben már több paktum – esetleg egy, a
69 pályázati szakaszon belüli sikeres kezdést követően – csak rész-, közvetett eredményeket ért el, vagy megtorpant, megállt. A hazai és a nemzetközi tapasztalatok is értelemszerűen azt mutatják, hogy a foglalkoztatási paktumok egyik kritikus pontja a partnerek aktivitásának hiánya. Gyakran tapasztalható ugyanis, hogy az érintettek egyetértenek bár a partnerség gondolatával, céljaival, a közös munkában azonban nem vesznek részt, passzív szemlélői az eseményeknek, másoktól várják a kezdeményező szerepet, sőt helyenként még szkeptikusak is az eredményeket illetően. A paktumok egy részénél nem tartották be a sokat hangoztatott minőségi elemeket. Nem igazán sikerült az alulról építkezés. A pályázati elnyerhető forrás a figyelmet más prioritásokra irányította. Kimaradt az az építkezés, amelynek során a térség munkaerő-piaci szereplői megfelelő szakmai tájékoztatást kaptak volna a paktum lényegéről. Hiányzott az a konszenzusos előzetes vélemény, amely megalapozta volna a közös munkát, és az aláírt együttműködési megállapodást. Ennek következtében a létrejött paktumokban sok volt a formalitás, s inkább a pályázat által előírt indikátorok teljesítésére helyezték a hangsúlyt. A paktumot egy projektnek fogták fel és nem a helyi, lokális foglalkoztatáspolitika együttműködési keretének. Vizsgálati tapasztalataink ebben a tekintetben elég hullámzóak, vegyesek. Egyrészt a partneri kör sem egységes. Elválik általában az „aktív mag”, a „látens támogatók” és a „passzív szemlélők” köre, a civil szervezetek többnyire igen aktívak, a vállalkozókkal pedig nehéz kommunikálni is. Vannak valóban mintaszerűen működő paktumok, és a másik végponton van, ahol nagyon visszaesett az aktivitás, már csak az Irányító Csoport működik, vagy az se nagyon. Ahol pedig rendben működik a paktum, gyakori a kommunikáció hiánya, mert a sajtón keresztül nem sikerül a helyi közvéleményt kellő mértékben tájékoztatni a paktum szerepéről, jelentőségéről és az elért eredményekről. A magyarországi társadalmi viszonyok is közrejátszottak abban, hogy a partnerségeken belül a szereplők aktivitása nagyon változó. Sok partner helyezkedett arra az álláspontra, hogy megvárja, amíg mások az aktív együttműködéssel eredményeket produkálnak. Maguk a paktumok is keveset tettek annak érdekében, hogy az elért eredményeket nyomonkövessék, értékeljék, s a sikeres pályázatoknál szerepüket tisztázzák. Az eredmények számszerűsíthető és nem számszerűsíthető tételei nem kerültek folyamatosan rögzítésre, és ezért sok esetben a feledés homályába merültek.
5.1.4 A paktumok menedzsmentje Az előkészítés során kell létrehozni a paktum menedzsment szervezetét, és a keretmegállapodásban rendelkezni is szükséges róla. Egyes országokban koordinációs irodát hoznak létre. A név is jelzi, hogy a szervezet fő feladata: - a közös munka összefogása, - a projektek koordinálása, - a különböző tanácskozások előkészítése, - a technikai feltételek biztosítása, - a pályázatok elkészítése, - a partnerek közötti kapcsolattartás segítése, - a sajtó-nyilvánosság biztosítása, - a különböző döntések dokumentálása,
70 - a paktum külső kapcsolatrendszerének gondozása. A feladatok felsorolása is jelzi, hogy a paktum működtetésében a koordinációs szervezetnek meghatározó szerepe van. A vizsgált paktumoknál ehhez képest azt találtuk, hogy van ugyan menedzsere minden paktumnak, de ez adott esetben egyszemélyes, osztott munkakörben dolgozó „menedzsment”, vagy több esetben az egyik gesztor intézmény állományában lévő, vagyis nem teljesen a paktumhoz kötődő egy vagy több személy. Erre a pályázati források szűkössége – részben legalább – magyarázatot ad, kiegészítve azzal, amit már a korábbiakban is említettünk, a saját anyagi kötelezettségvállalás elutasításával. Összességében pedig ezt a jelenlegi paktumok biztosan nem eléggé eredményes működését tekintve az egyik legfontosabb hiányosságnak, korlátnak tekintjük. A szakirodalom és a saját tapasztalatok is azt mutatják, hogy a paktumok szervezésére, vezetésére egy megerősített és külső, független menedzsment szervezetet kell létrehozni. (Az interjúk során a menedzsment szervezeti bázisaként felvetődött a Munkaügyi Központ (Kirendeltség) és az Önkormányzat (Többcélú kistérségi Társulás) is, de rögtön felvetődtek mindegyikkel szemben ellenérvek is. Részben azok bürokratikus szervezeti jellege, részben eltérő funkcionalitása miatt: bár mindkét kör kapcsolódik a munkaerőpiachoz, egyik sem kifejezetten a foglalkoztatásra szocializálódott. A koordinációs szervezet feladatai közül egyet – jövőbeli fontossága miatt is – külön is ki kell emelni, ez pedig a pályázatok készítése. Fontos, hogy a menedzsment szervezet a paktum tevékenységéhez külső forrásokat szerezzen. Ennek ma hazánkban egyik fontos eszköze a pályázatokon való részvétel. Egy pályázat elkészítése azonban időt, energiát, egyeztetéseket és szakértelmet igényel. Ezt a munkát a paktum koordinátoroknak kell végezniük. Célszerű pályázati figyelő rendszert működtetni, s a profilba vágó pályázatoknál fel kell hívni a paktum döntéshozóinak partneri körének figyelmét a lehetőségekre. Sikeres pályázatokkal egyébként biztosítani lehet a paktum koordinátorok bérköltségének egy részét. A profi, pályázatok megírásához értő csapat létrejötte azért is fontos, mert az Uniós csatlakozás után ezen az úton lehet közösségi támogatásokhoz jutni, s egyben hazai forrásokat is lekötni. A paktumok sikeres működését és forrásbevonó képességét nem lehet hatékony menedzsment nélkül biztosítani. Ha a paktumnak (paktum-menedzsmentnek) lehetősége lenne érdemi tevékenységet végezni, ezzel meg tudná győzni a résztvevőket a partnerség és csatlakozás szükségességéről. Ha gazdaságilag érdekeltté tudná tenni a tagokat (akár pályázatok kiírásával, támogatás nyújtásával, projektek generálásával stb.), javulna az együttműködési készség, az aktivitás. Helyi döntési joga lehetne a helyi (lokális) pályázatok elbírálásában. Helyi meghatározó szerepe abban, hogy hogyan alakuljon a rangsor. Legyen plusz pont, vagy legyen kizáró feltétel a lokális paktum támogató nyilatkozata. Ebben az esetben rögtön fontossá válna mindenki számára a Paktum. Ehhez viszont a szervezeti kereteket is meg kell teremteni, hogy tovább léphessen a formáliselvi szintről egy valóban befolyásolni, irányítani képes szervezeti szintre. Mindezek további feltétele az is, hogy a paktumok menedzsment szervezete is érdekelt legyen a foglalkoztatási helyzet javításában, továbbá képes legyen a foglalkoztatás-politikában meghatározott lépések megtételére.
71
5.1.5 A hatékonyság megítélése Az alapvető és általános megítélés a hazai foglalkoztatási paktumokkal kapcsolatban elég egyértelműen az, hogy igen alacsony hatékonysággal működnek, nem hozták meg az erre fordított milliók megtérülését. Megítélésünk és tapasztalataink szerint ez részben biztosan igaz – különösen a „megélhetési paktumok” esetében – de teljes egészében biztosan nem értünk ezzel egyet. A paktum működésének hatékonyságát alapvetően két tényezőn keresztül lehet mérni: a) Működik-e a rendszeres párbeszéd a partnerek között. (Pl. az irányító csoport legalább negyedévenként ülésezik, működtetik a foglalkoztatási fórum intézményét, van információ-csere az internetes honlapon, levelezési rendszeren keresztül stb.) b) Az együttműködés során megvalósításra kerülnek-e közös projektként munkaerőpiaci beavatkozások, kihasználják-e az Európai Uniós és hazai pályázatokat, s ezek sikeresen megvalósulnak-e. Ezeknek a projekteknek milyen mérhető indikátorai vannak, ezeket megfelelően nyilvántartják-e, sor kerül-e ezen eredmények publikálására. Meg kell állapítani, hogy téves volt például az a feltevés, miszerint a paktumok önmagukban munkahelyeket hoznak létre, s a pályázók egy része egy ilyen munkahelyteremtést be is vállalt, ahelyett hogy arra fókuszáltak volna, hogy ez az együttműködés olyan közös projekteket indukálhat, amelyek a helyi stratégiai céloknak megfelelnek, s ezen keresztül teremtődnek munkahelyek. A paktumoknak – ezt az interjú-kötetben is bemutattuk – vannak mérhető és nem érhető eredményei is. A paktumok támogatására fordított – valóban mérhető – milliók megtérülési hatékonyságánál fontos lenne a nem mérhető társadalmi hozamot és a csak közvetve megjelenő gazdaságfejlesztési, munkahely-teremtési eredményességet is figyelembe venni. A térségen belül az összes, a munkaerő-piac szempontjából releváns szereplő „egy asztalhoz ültetése” már önmagában is pozitív hozadékként tételezhető. Ez természetesen még nem képes automatikusan biztosítani a hatékony együttműködést, még kevésbé tekinthető elegendő feltételnek az eredményes intézkedések megvalósításához. Ha azonban arra gondolunk, hogy egy átfogó partnerség kialakítása rendkívül idő- és energiaigényes folyamat, tekintve, hogy általában az abban való részvétel előnyeiről meg kell győzni az egyes szereplőket, érdekeltséget, motivációt kell teremteni, így valóban nagy eredménynek tekinthető már magának a partnerségnek a létrehozása is. Ugyanezt bizonyítja az a tény is, hogy egy ilyen „fórum” – vagy tágabb értelemben véve maga a paktum – képes „összegyűjteni” a legkülönbözőbb szereplők problémáit, érdekeit, szándékait és céljait. Mindebben azonban természetszerűleg benne rejlik az érdekellentétek felmerülésének veszélye, mely legrosszabb esetben akár a partnerség működésének akadályát is képezheti. Érdemes itt is felidézni egy véleményt a paktumok lényegét illetően: „A paktumok alapfilozófiája, hogy a térség minden munkaerő-piaci releváns szereplőjének össze kell fognia a munkanélküliség leküzdésére. Ebben a kérdésben egyetértésnek kell lenni, mert ez adja a partnerség lényegét.” A paktum módszerének egy pozitív hozadéka, hogy képes megteremteni az együttműködés új kultúráját és formáját. Amennyiben ugyanis az egyes szereplők megtalálják érdekeik közös pontjait, és belátják azt is, hogy az együttműködés révén, a kooperációval jobb
72 eredményeket lehet elérni, mint az egyes szereplők „egyéni akciói” által, úgy egy addig kihasználatlan „erőforrást” állíthatnak a közös ügy szolgálatába. Ha pedig már eddig is adott volt egyfajta együttműködés a térség szereplői közt, akkor – mint ahogy az például az alsóausztriai TEP esetében is bizonyítható – a paktum működtetése képes azt elmélyíteni, strukturáltabbá és szélesebb körűvé tenni, vagyis a kooperációt egy magasabb mennyiségi és minőségi szintre emelni. Ezzel természetesen nem akarjuk azt állítani, hogy minden paktum meghozta a maga eredményét. De szeretnénk azt a – számunkra legalábbis hamis – várakozást is eloszlatni, amelyik a paktumok eredményességét az ott, általa (dokumentáltan) létrehozott vagy megőrzött munkahelyek, aktív eszközök által támogatott álláskeresők stb. számával azonosítja. Csak néhány kiragadott érv ezen vélemény mellett: A paktum nem munkáltató, hanem az együttműködés kerete, közvetlen nem képes munkahelyeket létesíteni. A paktum által generált együttműködéssel, pályázati aktivitással, programokkal létrehozhatók új munkahelyek, megőrizhetők veszélyeztetett állások, de ez beleolvad a gazdaság működési eredményeibe, lehet, hogy nem is számszerűsíthető. A paktum által kialakított programok igen gyakran – sok példánk van erre – úgy valósulnak meg, hogy mögötte nem nevesítődik maga a paktum, pedig közvetve annak hozama lenne. A statisztikailag kimutatott munkahely-szám növekedések pedig lehet, hogy „köszönő viszonyban sincsenek” a paktum valós hatékonyságával. Bizonyítható az interjúalanyok által, hogy egy megyei paktum pl. biztosan nem tudja beszerezni a tagjainál bekövetkezett létszám-változás pontos adatait, ha pedig beszerez ilyen adatokat, biztosan lesznek benne olyan csökkenések és növekedések, amelyek a paktumtól teljesen független okokból következtek be. A formális teljesítmény-elvárás formális (és nem a paktum lényegére koncentráló) magatartást indukál a paktumok irányításában és vezetésében.
5.1.6 Lokális foglalkoztatáspolitika A lokális politika megvalósítása egyik oldalról feltétlen igényli azt, hogy a hazai foglalkoztatáspolitika is kövesse a deregulációs trendet, és szabályozó, működési kereteket kijelölő, forrásokat elosztó szerepét – legalábbis a megfelelő arányban – adja le a lokális szintre. Másrészt erre az érintett lokális szinteknek is fel kell készülniük, ide értve a célok és eszközök meghatározását, a lokális együttműködési rendszerek kialakítását, a helyi partnerségeket és kezdeményezéseket, forrás-allokációs rendszereket. Ahhoz, hogy a lokális szint érdemlegesen működhessen, a fentieken túl legalább a következő fontosabb feladatok várnak megoldásra: A foglalkoztatáspolitika paradigmaváltása (a munkanélküliségről a foglalkoztatásra, aktivitásra váltás) „elvi” síkon megvalósult, de ezt az intézményrendszer nem feltétlen, nem egyértelműen követte. A Munkaügyi Központot a köznyelv nem véletlen nevezi igen gyakran Munkanélküli Központnak, vagyis olyan szervezetnek, ahol a munkanélküliekkel foglalkoznak, azért dolgoznak, hogy kevesebb legyen a munkanélküli. Az alapvető feladatuk és történelmi „szocializációjuk” a munkanélküliekre és nem a foglalkoztatásra, foglalkoztatottakra fókuszál. A „munkanélküliekről” az „álláskeresőkre”, a munkanélküliek számának csökkentéséről a foglalkoztatás és aktivitás növelésére való
73 átállást egyértelműen végig kellene vinni a munkaügyi szervezet küldetésén és működésén. A regionalitás és lokalitás megvalósításához az kellene, hogy a nemzeti foglalkoztatási stratégia ne csupán egy átfogó koncepciót fogalmazzon meg, hanem azt is definiálja, hogy a megvalósítás során mi a központi (szervezeti, döntési, finanszírozási) feladat, és mi az, amit regionális/lokális hatáskörben kell megoldani, amihez nemzeti szinten „csak” elveket, kereteket, valamint a megvalósításhoz szükséges feltételeket kell biztosítania. A jelenlegi foglalkoztatási stratégia egyszintű, abban csak a nemzeti szintet értelmezi a kormány, nem alakítja ki, nem intézményesíti a lokális szintet. Végig kellene gondolni a korábban bemutatott hat fokozatot, és választani kellene, majd egyértelmű lépéseket tenni annak megvalósítása érdekében. A nemzeti szint alatt is minimum még három szintet lehet megkülönböztetni: a régió, a megye és a kistérség szintjét. A nemzeti stratégiában (és a foglalkoztatási törvényben) pontosan meg kellene határozni ezek feladatát, munkamegosztását, különös tekintettel arra, hogy a megyei szintnek van hagyománya, de nem nagyon van már eszköze, a kistérségi és a régiós szint pedig egyszerűen nincs még beleillesztve a foglalkoztatáspolitika rendszerébe. Kellenének továbbá regionális és lokális (kistérségi) stratégiák, cél- és eszközrendszerek, valamint egy minimális (de függetlenített) menedzsment, amelyik rendelkezik a szükséges felkészültséggel és forrásokkal. Ezekben és ezek által egyértelműen definiálni kellene a lokális szereplők feladatát és felelősségét is. Megfontolandónak tartanám – ezúttal akár kampány-jelleggel is – az egész koncepciót, annak lokális programjait és megvalósítását bevonni a foglalkoztatási partnerségek feladatkörébe (amelyek egyébként is jórészt központi pályázati forrásokból működnek). Lehetetlen lokális foglalkoztatási stratégiákban és aktivitásban gondolkozni úgy, hogy ehhez nem állnak rendelkezésre adatok. A KSH gyűjt megyei adatokat, de ezek nem olyan részletezettségűek, amilyenre a lokális stratégiáknak szükségük lenne. A Munkaügyi Központok nagyon részletes adatbázissal rendelkeznek, kistérségi bontásban is, de ez csak a nyilvántartott álláskeresőkre vonatkozik. A Munkaerőpiaci felmérés a foglalkoztatásra vonatkozóan is gyűjt adatokat, de azok kistérségi szinten már nem reprezentatívak. Vagyis meg kellene teremteni lokális szinten is az integrált munkaerőpiaci adatbázisokat, amelyek a képzésre és foglalkoztatásra vonatkozóan is megfelelő részletezettségű információs hátteret biztosítanak a lokális szereplőknek. A 2008-as pénzpiaci-gazdasági válság többé-kevésbé szükségszerűen az állam szerepét helyezte az előtérbe. Nem tagadva ennek szükségességét mégis úgy véljük, hogy az állam – önmagában, egyedüli aktív stratégiai szereplőként – nem lesz képes megoldani azt, amit elvárnak tőle. Ebbe be kell vonnia a lokális színtereket és szereplőket, vagyis végig kell vinnie teljesen a megkezdett paradigmaváltást. Egyrészt ez valóban egyfajta „hatalommegosztást” jelent a központi és lokális szint között. Meg kell teremtenie a lokális szint hatáskörét és működési feltételeit. Másrészt viszont így tudja bevonni a megoldásba a helyi erőforrásokat, és így tud a passzív, közömbös szereplőkből aktív és felelős közösségi magatartást kiváltani.
74
5.2 A hipotézisek beválása Hipotézis 1: A TEP az EU foglalkoztatáspolitikájának legjobb eszközei közé tartozik. Viszonylag gyors hazai elterjedése, kezdő évei után szükség van a tapasztalatok összegzésére, és ennek alapján a megerősítésre, új paktumok létrehozására, hogy a folyamat ne fulladjon ki, ne álljon le érdektelenség és eredménytelenség miatt. Úgy gondoljuk, hogy a kutatás eredményeként össze kell és lehet is gyűjteni előremutató tapasztalatokat és ajánlásokat. Beigazolódott, hogy az EU országok többségében a helyi foglalkoztatás-fejlesztés a kormányzatok prioritásai között szerepel, és helyi szinten sikeresen működik. A hazai paktumok számára azonban tovább kell és lehet fejleszteni a működési kereteket, elsősorban funkcionális, pénzügyi, szervezeti és szakmapolitikai megerősítésükkel. A nemzetközi szakirodalmi források felkutatásával, ezek elemzésével, illetve a paktum-interjúk során összegyűjtöttük a meglévő tapasztalatokat és ajánlásokat, amely a hazai paktumok számára is hasznosíthatóak. Ezt részletesen is tartalmazza jelen tanulmány 6. fejezete. A kritikus pontok ismertetése, feldolgozása (a helyi szituációnak megfelelő beazonosítása), a legjobb módszerek átadása elsősorban hálózati tevékenységben, tréning-programokon keresztül valósulhat meg. Az új paktumok létrehozása mellett hangsúlyt kell fektetni a meglévők minőségfejlesztésére és a koordináció erősítésére is. Javasoljuk a paktumok érdekeit figyelembevevő országos és regionális koordinációs tevékenységek erősítését az alábbi funkciók ellátásával: Regionális foglalkoztatási stratégiák készítése Projektgenerálás Paktum menedzsmentek fejlesztése, továbbképzések Minőségbiztosítás, monitoring, értékelés Módszertani fejlesztések Képzési fórumok, pályaválasztási vásárok szervezése Régiókon belüli, országos és nemzetközi kapcsolati hálózatok menedzsmentje, tapasztalatcsere programok szervezése Paktum platform portálok és paktum műhelyek működtetése Foglalkoztatási és partnerségi témájú kutatások, publikációk készítése Szükséges a módszertani háttér erősítése is. Módszertani útmutató és mintadokumentumok készítése, eljárásrendek kidolgozása integrált foglalkoztatási akciótervek elkészítése érdekében, majd mintaprogramok megvalósítása szakértői segítségnyújtással, mentorálással. Hipotézis 2: A foglalkoztatáspolitika feladatai túl összetettek, a szereplők túl széles köre van jelen a munkaerőpiacon ahhoz, hogy összefogás nélkül nem lenne esélyünk a foglalkoztatáspolitikai feladatok megoldására. Az összefogás legadekvátabb kereteit a paktumok teremthetik meg – de ehhez minimális feltételként is valós partnerségek, aktív menedzsment, intenzív együttműködések és külső támogatás egyaránt szükségesek. Azt várjuk, hogy a kutatás eredményeként feltárhatók, megfogalmazhatók a paktumok létesítéséhez és hatékony működtetéséhez szükséges feltételek (illetve teendők). Az összefogással egyesülnek az egyes partnerek erőfeszítései, a szellemi és anyagi erőforrások is összeadódnak. A paktumok sikeres működésének legalapvetőbb feltétele a megfelelő finanszírozás, és a nemzeti, EU-s támogatási rendszerbe való bekerülés. A
75 feltételek között szintén kiemelten fontos a felkészült menedzsment szervezet, a motivált, széles körű partnerség, és a célok világos meghatározása. Már az eddigiekben bemutatott szakirodalom-feldolgozás is azt mutatja, hogy a nemzetközi gyakorlat is feltárt alapvető feltételeket, siker- és kudarc-kritériumokat. Számunkra úgy tűnik, hogy ezek nagyon is relevánsak a hazai paktumokra vonatkozóan is. Közzétételük, figyelembe vételük a paktumok létrehozása és működtetése, a feltételek megteremtése terén egyértelműen hozzájárulhat a paktumok hazai megerősítéséhez. A primer vizsgálatok egyértelműen visszaigazolták, hogy „Az összefogás legadekvátabb kereteit a paktumok teremthetik meg – de ehhez minimális feltételként is valós partnerségek, aktív menedzsment, intenzív együttműködések és külső támogatás egyaránt szükségesek.” Az, hogy a paktumok jelentős része nem, vagy nem mindenben sikeres, a belső feltételek és a külső támogatás hiányának egyaránt betudható. A 7. fejezetben ezért fogalmaztuk meg a külső (foglalkoztatáspolitikai) támogatás, rendszerbe illesztés alapelveit, mert – reményeink szerint – ezzel a támogatással a belső feltételek megteremtésére is javulnak az esélyek. Hipotézis 3: Az EU szubszidiaritási elve, illetve a foglalkoztatáspolitikában a lokális szintek növekvő jelentősége egyaránt azt indukálja, hogy szülessenek helyi, lokális foglalkoztatási stratégiák. Alapvető kiinduló tézisünk, hogy a lokális (kistérségi) szint a foglalkoztatáspolitika jövőjét és eredményességét alapvetően meghatározó, de jelenleg még nem kellően megalapozott, kiépített (és támogatott) szint, amelyik egyúttal szervesen kapcsolódik a foglalkoztatási partnerségek elvéhez és rendszeréhez. Fel kell tárni, hogy a lokális szintek mennyire vannak erre felkészülve, milyen színvonalon voltak/lesznek képesek erre (vélhetően ennek megvalósítása még támogatásra szorul). A vizsgált paktumok többsége működik, de a hazai paktumok jövője összességében még nem dőlt el. Vannak sikeres paktumok, van, ahol fejlődő, de olyan is van, ahol megszűnő, vagy ignorált a partnerség. Összességében biztosan állítható, hogy a helyi szintek még nincsenek kellően felkészülve egy intenzív/ebb/ partnerségre. A legtöbb országban erőfeszítéseket tesznek a munkaerőpiaci politika helyi szintű megerősítése érdekében, hiszen ez idáig átfogó és fenntartható eredményeket nem sikerült elérni a munkaerőpiaci, foglalkoztatási problémák megoldásában, és ebben az egyedüli megoldást a beavatkozások helyi szükségletekkel való összehangolása hozhatja. A nemzeti szintnek ehhez biztosítania kell a megfelelő intézményi kereteket és finanszírozási mechanizmust, de a helyi szintnek is van tennivalója: – a helyi szereplők felelősséggel tartoznak a saját fejlődésükért – és nem támaszkodhatnak teljes mértékben az EU-s és nemzeti programokra – a helyi szereplőknek meg kell határozniuk hosszú távú céljaikat a helyi sajátosságoknak megfelelően – elsősorban a humán erőforrás fejlesztésébe kell invesztálni, nem pedig stratégiákba – a helyi szereplőknek innovatívnak, kreatívnak kell lenniük és kockázatot kell vállalniuk – regionális, nemzeti és EU-s hatóságokkal kell együttműködniük, és úgy tekinteni magukra, mint az irányítás egy fontos alkotóelemére, nem pedig mint a programok és projektek végrehajtásának eszközére – folyamatosan tanulni kell a többiektől, a meglévő tapasztalatokból, továbbá állandó fejlődést kell felmutatni.
76 Hipotézis 4: Továbbá az előző tézisből következik az is, hogy magában a foglalkoztatáspolitikában is át kell gondolni a lokalitás és a partnerségek helyét és szerepét. Úgy véljük, jelenleg még nem sikerült elérni, hogy ezek szervesen beépüljenek, integrálódjanak és „helyükre kerüljenek” a foglalkoztatáspolitika cél-, intézmény-, eszköz- (támogatás-) rendszerében. A kutatás eredményeként erre vonatkozóan is szeretnénk ajánlásokat és további vizsgálati irányokat megfogalmazni. A foglalkoztatási paktumokat sikeresen működtető országokban a paktumok, foglalkoztatási partnerségek beépültek a foglalkoztatáspolitika cél-, intézmény-, eszköz- (támogatás-) rendszerébe. Mindháromnak együtt kell megvalósulnia. Igazán sikeresek azok az országok, ahol a hivatalos szakmapolitikai célkitűzések közé való bekerülés mellett intézményesülés is megvalósult, és a munkaerőpiaci eszköz- (támogatási-) rendszer részévé is váltak a paktumok. A paktum- és foglalkoztatáspolitikai interjúk bár más-más oldalról közelítettek, mégis egybehangzóan állították, hogy a foglalkoztatási paktumokat (még) nem sikerült integrálni a foglalkoztatás-politikába. Ez igaz a policy szintjén (a foglalkoztatáspolitika nem hozta létre, saját lokális dimenzióját, a politika a maga szempontjai alapján nem is igényelte azt), az intézményi szinten (nem alakultak ki stabil és jól működő paktum-menedzsment szervezetek), és az eszközök szintjén is (a paktumok finanszírozásában a helyi szereplők általában nem vettek részt, a foglalkoztatáspolitika pedig ideiglenes, pályázati forrásokat rendelt mellé). Hipotézis 5: Az EU integratív (növekedés és foglalkoztatás) iránymutatásai külön is megerősítik a paktumok jelentőségét, a jövőre nézve ki is tágítják annak lehetséges tartalmát. Meg kell vizsgálni, hogy ennek az integrált fejlesztéspolitikának vannak-e gyökerei (vélhetően még csak sporadikusan), hogyan fejleszthetők a paktumok ebben az irányban. Az integrált fejlesztéspolitikának a nyomai megtalálhatóak a nemzetközi paktumokban. Ezt viszont hátráltatja az a tény, hogy a tapasztalatok alapján a nemzeti szint úgy tekinti a helyi partnerségeket, paktumokat, mint egy eszközt a munkanélküliek helyzetének javítására. Emiatt a paktumok jelentős részben (Magyarországon is) a munkaerő-piacra való beléptetésre és a társadalmi kirekesztés csökkentésére koncentrálnak (a munkanélküliekkel foglalkoznak), míg a munkahelyteremtő, gazdaságfejlesztési intézkedések a regionális és nemzeti szereplők fő feladatai maradtak, a helyi szintnek inkább csak konzultatív szerepe van. Amennyiben sikerül ezt a szemléletet megváltoztatni, a foglalkoztatási paktumok elsődleges beavatkozási eszközzé válhatnak a helyi foglalkoztatáspolitikában, amely biztosíthatja a gazdasági-, területi- és munkaerőpiaci fejlesztések integrációját, az aktivitások összehangoltságát, a koncentrált, hatékony és eredményes forrásfelhasználást, illetve a foglalkoztatási célú helyi és magánforrások aktivizálását. Szintén segítené a humán szolgáltatások (elsősorban oktatási, szakképzési, foglalkoztatási, szociális) helyi, térségi szintű összehangolását, az ágazatok közti partnerségek fejlődését. A nemzeti és regionális döntéshozóknak fel kellene ismerniük a munkahely-teremtési lehetőségeket helyi szinten, a regionális és nemzeti programok részeként. További ajánlásként fogalmazható meg, hogy a foglalkoztatáspolitikai és a gazdaságpolitikai célokat, beavatkozásokat integráltan valósítsák meg, hiszen a munkaerőt és a tudást a gazdaság hasznosítja, és a gazdaság sem fejlődhet megfelelő szakemberek nélkül. Az interjú-kötetben és jelen tanulmány 3.4.3 pontjában külön is kitértünk arra, hogy a paktum-menedzserek szerint is van lehetőség integrált fejlesztés-politikák megfogalmazására,
77 a paktum ehhez biztosítja a keretet és a partnereket, de ez inkább csak elvi lehetőség, és nem általános gyakorlat. Nem érdemelné ki minden foglalkoztatási stratégia az „integrált” jelzőt. Valószínűleg a stratégiák megfogalmazói sem voltak minden esetben tudatában az integrált stratégiák jelentőségének. Ahol pedig a partnerek és célok valóban egy jó integrációt, összhangot mutatnak, azok egy részében a paktum-menedzser maga mondta ki, hogy a paktuma – legalábbis jelen állapotában, intézményesültségével és forrás-állományával – jelenleg még nem alkalmas ilyen integrált politika megvalósítására. A megoldást minden bizonnyal elősegíti majd az erőteljesebb intézményesülés, foglalkoztatáspolitikába illesztés.
6. AJÁNLÁS A PAKTUMOKNAK Reményeink szerint a szakirodalom-feldolgozás (külön kötet, ill. a 2. fejezet), illetve az interjúk eredményei (ugyancsak külön kötet, ill. a 3. fejezet) már önmagukban is sok információt és hasznosítható tapasztalatot kínálnak a paktumoknak. Ezt most egy további összeállítással egészítjük ki, amelyben – összegezve és szintetizálva a szakirodalmi információkat és az interjúk során megfogalmazottakat – a siker legfontosabb kritériumait és a működés alapvető környezeti feltételeit foglaljuk össze. Mindezt még kiegészítjük az interjúk során megismert „legjobb” és „elkerülendő” megoldások közzétételével.
6.1 Siker-kritériumok A következőkben a siker legfontosabb kritériumait igyekeztük összegyűjteni. A felsorolás természetesen nem lehet teljes, de alkalmas lehet az önkontrollra, vagy a szükséges teendők megfogalmazására, a közös gondolkodásra. Azt is előre kell bocsátanunk, hogy terjedelmi okok miatt nincs mód ezek részletes kifejtésére, inkább csak kulcs-szavakat, téziseket fogalmazunk meg ezekhez. a) Partnerség Partnerség-szemlélet, partnerség-tudat Sokak számára evidenciának tűnhet, mégis ezzel kell kezdeni: alapfeltétel az a tudat, szemléletmód, amelyben az adott személy vagy szervezet értelemszerűen és természetesen partnernek fogadja el azokat a társ-szervezeteket, akik részesei lehetnek a közös foglalkoztatási, területfejlesztési cél megoldásában. Az ehhez tartozó fontosabb elemek: A partnerségi kultúra átfogó jelenléte, elfogadottsága, érvényesülése A hatékonyan működő partnerséghez szükséges készségek megléte, esetleges hiányának leküzdése közös akciókkal, tréningekkel, fejlesztéssel A partnerek közötti kulturális különbségek megértésére és elfogadására A siker legfontosabb oka a megvalósítók elhivatottsága, közösségért érzett felelőssége. Az önkéntesség sokat segít a partnerségen. Elsősorban a közösségi érdek, és nem az önérdek képviselete a partnerségben. A partnerség szükségességének tudata Csak akkor van esély a partnerségre, együttműködési megállapodásra, ha minden érintett fél meg van győződve arról, hogy szükséges a partnerség, mindenkinek jó és egyedüli jó megoldás, ami szükséges és hasznos mindenkinek. Egyetértés a partnerség és a megállapodás szükségességéről Közös érdekek kihangsúlyozása
78 A résztvevők fontosnak és szükségesnek tartsák a partnerséget A potenciális partnerek támogató hozzáállása: a helyi társadalmi gazdasági szféra
kulcsfontosságú szervezetei (önkormányzat, kisebbségi önkormányzat, kistérségi társulás, munkaügyi központ, gazdasági és szociális érdekképviseletek, oktatási intézmények, civil szervezetek) felismerik a partnerség, a paktum fontosságát, és megadják a szervezéshez, működtetéshez szükséges támogatást. Kölcsönös tisztelet és bizalom A partnerség szelleme nem egyeztethető össze hierarchikus alá- és fölérendeltségi pozíciók kihangsúlyozásával. Csak akkor alakulhat ki a partnerség, ha abban egyenrangúak a felek, bizalommal vannak egymás iránt (egyébként nem lehet közös akciókat szervezni), kölcsönösen tisztelik egymást, egymás szakmai-szervezeti kompetenciáit. Személyes kapcsolatok A paktum maga lehet intézményes együttműködés, de feltételezi és igényli az érintett felek személyes közreműködését és ebből adódóan kapcsolatát. A kapcsolatok személyessége feltétele és megvalósítója a kölcsönös tiszteletnek és bizalomnak is. Az egyetértés rögzítése egy megállapodásban A partnerség egy formális vagy formalizált kapcsolat, ezért következetesen ki kell dolgozni a kötelezettségeket, kötelességeket minden partner számára. Nem kell hivatalos szerződés, de az érdekelt felek között szükség van egy formalizált megállapodásra. b) Partnerek, résztvevők A releváns szereplők részvétele, bevonása Minden lehetséges partner bevonása (állami szektor, helyi és regionális önkormányzat, közintézmények, civil szervezetek, üzleti szektor, állampolgárok, önkéntesek) Ezen belül a partnerség tagjai tudatosan is szervezhetők: fontos a jól megfontolt partner-kiválasztás, azért, hogy az adott munkaerőpiac, illetve adott paktum-stratégia minden releváns szereplője (ide értve különösen az oktatás és a gazdaság szereplőit) bekapcsolódjon a partnerségbe. Ennek további fontos összetevője az egyes partnerek szerepének és a kölcsönös kötelezettségeknek a tisztázása A helyi politikák kialakításához és megvalósításához feltétlen szükséges intézmények (pl. képző intézmények, érdekképviseletek, kamarák) távolmaradása vagy passzivitása nehezen pótolható hátrányokat okozhat. Elkötelezett, támogató hozzáállás A potenciális partnerek támogató hozzáállása: a helyi társadalmi gazdasági szféra kulcsfontosságú szervezeteinek effektív, szakmai és anyagi támogatása feltétlen szükséges a paktum hosszabb távú fennmaradásához. A támogatás egyúttal az elkötelezettség megnyilvánulása, ezért is fontos eleme a paktumnak. A paktumok működése erősen személyfüggő. Ott, ahol az önkormányzati, munkaügyi, vállalati vezetők – akik komoly súlyt képviselnek a térségben – a partnerség mellé állnak, ott sikeres együttműködés valósulhat meg. Ahol ezek a személyek – vagy pozícióikból eredően, vagy szakmai felkészültségük, aktivitásuk gyengesége miatt – nem válnak a partnerségek főszereplőivé, ott a paktumok nem tudnak a térségben meghatározó szerepet kivívni maguknak. Elkötelezettség és stabilitás. Legyen egy viszonylag stabil, állandó szervezeti tagság és azokon belüli személyes képviselet, akik elkötelezett támogatói a paktumnak, tudják, hogy mit vállaltak és azt teljesítik is. Az a) pontban Partnerség címszó alatt megfogalmazottak minden partnerre különkülön is érvényesek és biztosítottak kell hogy legyenek, ide értve azt is, ha a partnerség szervezeti vagy személyi (képviseleti) összetételében változás következik be. Az
79 összes partner, az új tagok is a régiekkel azonosan kell hogy értsék és értelmezzék a partnerség lényegét, és fogadják el azt gondolkodási és cselekvési keretként. A partnerektől a paktum ügyének szóló elkötelezettséget kell várnunk, amelyből muszáj (lenne) kizárni a politikai felhangokat, célokat, mert az olyan feszültségeket indukálhat, ami belülről szétbomlaszthatja az együttműködést Erőforrásokkal hozzájárulás a paktum céljainak megvalósításához Az előzőekben már említettük, itt külön is kiemeljük: a partnerség olyan ügy, amely csak elkötelezett támogatókkal vihető sikerre, de ez feltételezi azt, hogy a résztvevők saját erőforrásaikkal ténylegesen is támogassák a paktumot. A partnerség sikerének alapfeltétele a közös teherviselés és a források koordinációja. c)Érdek-egyeztetés, konszenzus Érdekek nyílt megfogalmazása A kulcsfontosságú értékek és érdekek meghatározása világos és nyílt folyamat keretében Az átláthatóság és felelősségre vonhatóság az alapvető követelményei a partnerségi megállapodás sikeres alkalmazásának. Az idő múlásával a résztvevő partnerek megváltoztathatják (és meg is fogják változtatni) a prioritásokat, ezért már a kezdetektől fontos meghatározni, hogy mi a közös alap, és ehhez ragaszkodni kell a partnerség fennállásának egész ideje alatt (ha ez lehetséges). Lényeges, hogy az összes partnert be kell vonni a prioritások újra meghatározásába. Ha a partnerek nem osztják meg az értékeiket és az érdeklődésüket, ha a partnerség tagjai nem törekednek arra, hogy megállapítsák a vitapontokat és megoldják a belső ellentéteket, ha maradnak rejtett motivációk, amelyeket nem ismer a többi partner, akkor fennmarad a bizalmatlanság, nem lesz őszinte és hátsó gondolatok nélküli a párbeszéd és együttműködés. Ez megnehezíti a megegyezéseket a partnerségek célját illetően, és akadályozza azok megvalósítását. A nyíltság ebből adódó alapvető feltétel: a résztvevőket rá kell venni – még ha ez esetenként nem is könnyű – a problémáik nyílt megjelenítésére Közös gondolkodás, a közös érdekek megfogalmazása A partnerség résztvevői között alakuljon ki a közös gondolkodás, és ennek eredményeként a partnerek közösen találják meg és képviseljék a közös értékeket A partnerek eltérő érdekekkel, kultúrával és munkamorállal lépnek be a közös térbe: ezt figyelembe kell venni, tiszteletben kell tartani, és ezek bázisán, ezek fedőernyőjeként kell kialakítani a közös értékeket és érdekeket: közösen formált értékrend és szemléletmód Konszenzusos jövőkép Kezdetben a partnerség minden részvevőjének megvan az egyéni álláspontja a partnerséget illetően. Ha a partnerség már a kezdetekkor jól meg van tervezve, már az elején meghatározzák a közös víziót, a prioritásokat és az elvárt végeredményeket. Az együttműködés azt feltételezi, hogy a felek meghatározott értékeket képviselnek, és a kitűzött célok elérése érdekében lemondanak a rövid távú egyéni előnyökről a későbbi nagyobb közös haszonért (fenntartható hosszú távú eredmények). Közös, konszenzusos jövőkép és stratégia meghatározása szükséges ahhoz, hogy tartósan fenntartsa a partnerséget, az együttműködés szükségességének tudatát Ne legyenek inkonzisztens célok: csak olyan célokat fogalmazzunk meg, amelyek összhangban állnak a paktumok szellemével, a partnerséggel és a helyi adottságokkal, lehetőségekkel. (Ha a paktumot olyan célokra, olyan partnerekkel hozták létre, amelyik pl. csak a pályázat formális feltételeit veszi figyelembe, egyébként nem felelnek meg a valódi partnerségi szellemnek és elvárásoknak, nem lesz tartósan működőképes.)
80 A konszenzusos jövőképnek előfeltétele a közös döntéshozatal Közös döntéshozatal a konszenzus elérésének céljából. Fontos, hogy minden partner
be legyen vonva, hogy minden érdekelt félnek meglegyen a lehetősége véleményt nyilvánítani. Emiatt törekedni kell a konszenzusos döntéshozatalra A stratégiai partnerek, az adott feladat, projekt szempontjából kulcs-kompetenciákkal rendelkezők intenzív/ebb/ bevonása Együttműködés a különböző státuszú, a hozzáértő és hozzá nem értő partnerek között. Érlelés Időt kell hagyni a partnerség fel/kiépítésére A partnerség kiépítése hosszú időbe telik. Általában könnyebb új partnerséget kialakítani olyanokkal, akikről már a korábbiakból is van tapasztalatunk, információnk, kapcsolatunk. Meg kell érlelni a személyes kapcsolatokat, ki kell fejleszteni a kapcsolati kultúrát: ez időigényes, adott esetben költségekkel jár (pl. tréningek, közösségteremtő rendezvények), de ez szükséges befektetés, amely már rövid távon is megtérül a partnerek közötti kapcsolatokban. d) Stratégia-készítés A stratégiai célok megfogalmazása Feltétel a koncepcionális és közös gondolkodás A gazdasági és foglalkoztatási, képzési szempontok ütközése A stratégia fókuszálása a legfontosabb célokra Adaptálás, a helyi feltételekre konkretizálás Tervszerűség A partnerség céljainak és a faladatoknak a pontos meghatározására, reális időtervvel Minden partner számára világos legyen feladata és projektben betöltött szerepe Megvalósíthatóság A stratégia lebontása azzal konzisztens akcióprogramokra (határidő, költségvetés, felelős) Az akcióprogramok folyamatos és állandó felülvizsgálata, aktualizálása azok realitása (megvalósíthatóság, finanszírozhatósága, ütemezhetősége stb.) alapján e) Együttműködés Együttműködési készség Az együttműködési készségek és képességek kialakítása, fejlesztése Legyen természetes partnerségben dolgozni. A partnerségben való munkálkodásnak megvan a saját nehézsége és kihívása: információ megosztás, közös folyamatokban való részvétel, a hierarchikus viszonyok elmosódása. Időt vesz igénybe, hogy megismerjük a partnerséghez kapcsolt módszereket, és hatékonyan használjuk azokat. A partnerségi együttműködés öröme. Ha kialakul egy együttműködő partneri/partnerségi kör, amelynek tagjai viszik magukkal, képviselik, átadják a partnerség szemléletét, akkor eredményes lesz. Ha csak kötelező feladatnak tekintik, akkor nem lesz belőle semmi. Az együttműködési készségek és képességek fenntartása a bevonás, közös munka és közös eredmények, közös érdekérvényesítés, azok kommunikálása segítségével. (Nehéz folyamatosan fenntartani a partnerek és a célközönség figyelmét. Ehhez folyamatos kommunikáció, eredményes projektek és személyes kapcsolatok szükségesek.) A siker alapja az a motiváció, hogy akarjuk és jól akarjuk csinálni. Közös munkamódszerek Közös kultúra, közös munkamódszerek kidolgozása az eltérő szervezeti kultúrájú partnerekkel
81 A versenyképes munkamódszerek és a rugalmasság kiépítése. Minden szervezetnek
megvan a maga egyéni kultúrája, kialakultak sajátos értékei és gyakorlatai. A szervezeti tradíciók a rutinok, eljárások állandó átdolgozása során alakulnak ki. Ha két vagy több szervezet úgy dönt, hogy együttműködik, akkor saját rutinjaikat fel kell adniuk, és közöseket kell kialakítaniuk, amelyhez nagyfokú türelemre és rugalmasságra van szükség Közös munkaprogramokat, akcióterveket kidolgozni Az induló partnerségnek nagyobb esélye van a sikerre, ha a részvevő szervek közös munkaprogram szerint dolgoznak. Ezért érdemes még a partnerségi projekt megkezdése előtt a közös értékekben megállapodni. A megfelelő előkészítés egy jól definiált partnerségi együttműködéshez vezet, ami elősegíti a partnerség építésének sikerét Partnerek közötti erős megállapodás a jövőbeni célokról, jövőképről és az „üzletet” elősegítő eredmények meghatározása Közös/kölcsönös érdekérvényesítés Részvétel, aktivitás (mindenki ad, és kap is) A sikert a megvalósult, hosszú távú eredményeket hozó projektek hozzák meg. Ha a paktum bizonyítottan kedvezőbb lehetőséget kínál, mint az egyedüli megoldások, akkor vonzó lesz a részvevőknek. (Az individuális lehetőségek többnyire nagyobb befektetés – nem csak pénzügyi – révén hozzák meg a sikert, mint a kollektív összefogás.) Egyensúly A partneri erőforrások és szakértelem egyenlőtlenségének kiegyensúlyozása azzal, hogy minden partner más és más kompetenciákkal, lehetőségekkel rendelkezik, amelyekkel hozzá tud járulni a partnerség eredményességéhez Ne egy személy vagy partner kezében legyen a hatalom és/vagy az irányítási folyamat Ha a közös érdekek mögött az egyéni (üzleti) érdekek húzódnak meg, azt nagyon hamar átlátják a többiek, és ennek megfelelően viszonyulnak majd magához a Paktumhoz, az együttműködéshez is A kockázat, felelősség és haszon arányos, kiegyensúlyozott megosztása. f) Vezetés A vezető Aktív, együttműködő, legitimitással rendelkező, elismert, elfogadott, bírja a meghatározó szakmai/intézményi körök szimpátiáját Participatív vezetés: Az egyén vagy egyének tisztelete a vezetőség részéről. Nagyszámú partner koordinálása nem csak tehetséget követel, de a vezetőnek nagyfokú tapintatra, kompromisszumkészségre is szüksége van, oly módon, hogy közben ne feledkezzen meg a partnerség alapvető céljairól. Legyen együttműködés a vezető és a partnerek, tagok között A menedzsment és a partnerek közötti összhang, konszenzus Elfogadott, jelentős szakmai presztizzsel rendelkező vezető. (Pl. azt látjuk, hogy civil szervezetként kevéssé tudja hallatni hangját a paktum menedzsment szervezete, mintha egy jelentős állami vagy önkormányzati szervezetként, testületként tenné ugyanezt.) A menedzsment szervezet Felkészült: A helyi szereplők tudására, közreműködésére is szükség van, de az érdemi vezetéshez és szervezéshez, koordinációhoz „professzionális” menedzsment kompetenciákkal kell rendelkezni. Ennek fontos részét képezik a paktum-szakmai, módszertani ismeretek is
82 Proaktív, kezdeményező. A paktum csak akkor lesz virulens, ha van olyan szereplője,
aki képes felpörgetni. Ha aktív a menedzsment, ha van egy aktív mag, amelyik képes éltetni, működtetni a paktumot, akkor aktivizálhatók a tagok is. Független a partnerség egyes tagjainak szervezetétől, szervezeti feladataitól és érdekeitől. Hatékony szervezeti menedzsment. A partnerségen belüli közös és egyéni erőfeszítéseket koordinálni kell. Hogy ezt meg lehessen tenni, szükség van egy megfelelő projekt irodára, amely képes arra, hogy segítse a partnerség menedzsmentjének munkáját, hogy a partnerek időben jussanak információhoz, hogy kapcsolatot tartsanak a külső szereplőkkel a partnerség nevében Kidolgozott szervezeti dokumentumok. Precíz és alaposan kidolgozott rendszer a menedzsment szervezet kompetenciáiról és kötelességeiről, a stratégiai partnerek mélyebb bevonása és jogilag meghatározott kapcsolat közöttük (pontos ügyrend, felelősségek, kompetenciák) Információs rendszer, folyamatos monitoring, beszámolók, értékelés
g) Kommunikáció Jó kommunikáció, akár külső szakember segítségével. A szervezeti sajátosságokból következik, hogy minden szervezet meghatározott módon közvetíti az információkat. A kezdetekkor a szervezetek általában még nehezen értik meg egymást, nem képesek a hatékony kommunikációra. Az idő előrehaladtával azonban – mikorra elindul a partnerségi projekt és annak megvalósítása – nagyon fontos a jó kommunikációs kapcsolatot kiépítése Közös, egyeztetett, intenzív kommunikációs stratégia kell, megfelelő eszközökkel és végrehajtókkal PR a sikerek közvetítésére, az együttműködési készség, paktum-kultúra fenntartására Nyilvánosság, honlap, hírlevél a partnereknek A folyamatos belső kapcsolatépítés mellett ugyancsak fontos a külső, kifelé irányuló kommunikáció: sajtó, társadalmi kapcsolatok h) Biztonság, fenntarthatóság A partnerség fenntartása és támogatása, a menedzsment, valamint a projektek finanszírozása Anyagi függetlenség, a szükséges és elégséges erőforrások biztosítására (tudás, információ, idő, anyagi forrás)
6.2 Külső feltételrendszer Támogató társadalmi/politikai környezet Alapvetően ellehetetlenítheti a paktumok létrejöttét, elfogadottságát, ha a társadalmi-
politikai környezet nem támogató (politikai érdekek, széthúzás stb.), ha nincs meg a szükséges nyitottság, ha erős a bizalmatlanság, fenntartás mindenféle együttműködéssel, így a Paktummal szemben is. Elzárkózás, mindenki a saját világában él Stabil politikai megítélés A paktumok elsődleges, induló feltételeit és támogatottságát a politikától kell, hogy
megkapja, és később is fontos a stabil politikai megítélés, tervezhetőség és finanszírozás. (A jelenlegi válságos helyzetben a paktumok és résztvevőik nem látják a
83 jövőt, és ebben azt, hogy a politika és a foglalkoztatáspolitika hogyan ítéli meg a paktumok szerepét.) A vezető munkaerőpiaci szervezetek stabilitása Fontos a stabilitás (szervezeti és funkcionális szempontból is) azon szervezetek körében
is, amelyek egy paktum alapvető, vezető partnerei lehetnek. (A gyakorlatban szembesültünk azzal a problémával, hogy egy önkormányzatnak legfeljebb 4 éves a mozgástere, és egyébként is átpolitizált, ciklus közben is változhat a szervezeti/személyi struktúrája, amely egy teljesen új helyzetet teremthet.) A vezető munkaerőpiaci szervezetek támogató hozzáállása Érthető alapfeltétel, hogy azok a szervezetek, amelyek egy paktum alapvető, vezető
partnerei lennének, rendelkezzenek mindazokkal a feltételekkel, amelyeket az előzőekben a siker kritériumaiként megfogalmaztunk. (Partnerségi szellem, elkötelezettség, támogatás, aktivitás stb.) Ha saját (egyedi) gondjaikkal vannak elfoglalva, ha nem feltétlen ismerik és fogadják el a paktumot, ha másra szocializálódtak, ha átpolitizáltak, ha inkább hivatalként működnek és nem innovatív szolgáltatóként, nehéz partnerséget építeni. A gazdasági kamarákat és a szociális partnereket korábban nem nagyon érintette meg a paktum gondolata. A civil szervezet kicsi, és hiába lenne elkötelezett és kezdeményező, közvetlen nem fogadják el, nincs kellő súlya. Nem is biztos, hogy a foglalkoztatás az alapvető civil küldetése, célpontja. A vállalkozások rossz gazdasági helyzetben vannak, nem jut idejük és energiájuk erre.) (Tisztelet azoknak, akikre ez nem igaz!) Partnerségi szellem Akadályozó tényező lehet, ha nem kerül az elején tisztázásra, hogy a foglalkoztatási
paktumok és együttműködések kérdése nem politikai, hanem ágazati, szakmai kérdés, mely minden lehetséges érintett félnek előnyökkel szolgálhat. Ha ezeket az előnyöket valamennyi fél elfogadja, és képes együtt tenni a meghatározott célok elérése érdekében, nyert ügyünk van. A lokalitás elfogadása (decentralizáció, partnerség, szubszidiaritás) Bár működnek már paktumok, a foglalkoztatáspolitika valójában máig nem vett
tudomást ezekről, nem építette be saját eszköz- és intézményrendszerébe. Nincs intézményesítve, rendszerbe illesztve az, hogy helyi fejlesztéspolitikák készüljenek a helyi kitörési lehetősége alapján és ezeket helyi együttműködések valósítsák meg, úgy, hogy a kormányzati szféra ehhez megteremti a feltételeket Centralizáció. A központi kormányzás szerepe a fejlesztések támogatásában kritikus. A kormányok növekvő mértékben vállalnak szerepet a vállalkozások támogatásában, innovációban, tudásfejlesztésben és a társadalmi kohézió kialakításában. Mindegyik szakmapolitikai területnek erős helyi dimenziója van. Például a vállalkozás-létrehozás aránya az egyik régióban hatszor akkora lehet, mint egy másikban, ami az adott vidék jellemzőjének (pl. képzési profilok, képességek, demográfia) köszönhető. A szakmapolitikáknak ezeket a különbségeket figyelembe kell venniük. Minden irányelvnek figyelembe kell vennie az adott jellemzőket a sikeresség eléréséhez. Azonban ezeket a szakmapolitikákat gyakran központilag koordinálják, illetve a programokat és eszközöket nehéz adaptálni a helyi feltételekhez. A helyi szint általában végrehajtói és nem stratégiai szerepet lát el. Az ágazatközi együttműködések hiányosságai. Fontos a növekedést segítő szakmapolitikák együttműködése. Például a készségfejlesztés kapcsolódik a munkaerő-
84 piaci politikához, a szakképzési politikához és a gazdaságfejlesztéshez. Ezek a politikák gyakran elkülönülten, több ágazati minisztérium által irányítottak, kevés kommunikáció és együttműködés van közöttük, még a helyi szinteken is. A különböző szektorok irányítóit közös munkára fogni bonyolult, köszönhető a szervezetek vertikális szerkezetének és a belső céloknak. Néha a kulturális korlátok és a nyelv további gátat jelent. Számos esetben még az adott szakpolitika részterületéért is önálló szervezetek felelősek, amely tovább nehezíti az ágazatközi együttműködést. Pl. a munkaerő-piaci politikában előfordul, hogy külön szervezet felelős a munkaerő-piaci programokért és a munkanélküli ellátásokért. A gazdasági fejlesztés gyakran a munkaerőpiaci fejlesztéstől elkülönült struktúrákban történik, és az együttműködés is alacsony szintű. A foglalkoztatáspolitika támogató hozzáállása A nemzeti fejlesztés- és foglalkoztatáspolitika még nem döntötte el, hogy ténylegesen
milyen szerepet kíván adni a régiónak, megyének, kistérségnek és településnek a fejlesztéspolitikák megfogalmazásában és megvalósításában. Amíg ez nem dőlt el, bizonytalan a régiós, megyei stb. paktumok szerepe is. Eszközök biztosítása Az eszközök hiánya: nem lehet látványos eredményeket elérni formális eszközökkel és
felhatalmazottság, forrásokkal.
elismertség nélkül,
meghatározott
időre
korlátozott
anyagi
A regionális intézményrendszerbe illesztés Ezzel párhuzamosan egyes intézmények irányításában már jelentős szerepet kapnak egy
pl. kistérségi paktumtól távol álló, regionális szervezetek (TISZK, RFKB, RMK), ami megosztja a helyi szereplők figyelmét és azonosulását. Stabil finanszírozási háttér A paktum partnerség építését nagyon hátráltatja, akadályozza a paktumok rövid távú,
esetleges finanszírozása. A támogató szervezetek gyakran kevésbé hajlandóak a stratégiák megvalósítását is
finanszírozni. Az ügynökségek sok esetben nem képesek a helyi projektek finanszírozására, mert a prioritásokat országos szinten jelölik ki, és a regionális, helyi szintnek kevés a beleszólása ezek alakításába. Rugalmas keretfeltételek meghatározása A paktumnak a partnerség, a saját közös célok megvalósítására irányuló együttműködés
a lényege, és nem a területi vagy funkcionális lehatároltság. Olyan keretfeltételek kialakítása szükséges, amelyben különböző célú (akár közvetlen foglalkoztatási, akár vállalkozásfejlesztési vagy képzési), különböző időtávú (akár rövidebb, akár hosszabb időtartamra szerveződő), vagy különböző térbeli kiterjedésű (kistérségi, vagy azon belüli, esetleg azokon, esetleg országhatárokon is átnyúló) paktumok egyaránt szervezhetők. Információs rendszer, controlling Adatbázis. Hogy megalapozott döntéseket és stratégiákat hozhassunk létre helyi
szinten, fontos, hogy a helyi érdekeltek megbízható adatokat használjanak. Azonban ilyen adatok nem mindig állnak rendelkezésre. A nemzeti szinten gyűjtött adatok általában túl aggregátak a helyi szintű stratégiák megtervezésének igényeihez képest.
85 Folyamatos
értékelés. Ahhoz, hogy biztosítsuk a források leghatékonyabb felhasználását a programok végrehajtásában, a folyamatot szükséges monitorozni és értékelni. Az eredményeket vizsgálni kell, hogy azok találkoztak-e a célokkal vagy sem, szükséges-e egy alternatív tevékenység beemelése. Sok országban az értékelési kultúra hiánya alkalmatlansághoz és bukáshoz vezet, pedig nagyon fontos a tapasztalatok értékelése, az ezekből való tanulás. Szintén meglévő probléma a felhasználóbarát értékelési technikák ismeretének hiánya is.
6.3 A legjobb megoldások … egyes paktumok élő gyakorlatából, amelyeket ajánlunk megfontolásra, alkalmazásra másoknak is Hírlevél Papíralapú hírlevél, 10-12 oldal, itt jobban bevált, mint az e-mail. Máshol lehet, hogy jobb az internetes lefedettség, jó az e-mail, de itt van igény a papírra. Látható, ezért jobb reklámot jelent a Paktumnak is.
Elvinni a vállalkozókhoz a rendezvényt A vállalkozókat nehéz mozgatni: nekik (is) új a kezdeményezés, nem szoktak hozzá az együttműködéshez. A Paktum menedzsment ezért kiviszi a rendezvényeket a kisebb településekre, azokon már szívesen részt vesznek a helyi partnerek. Sok-sok lehetőséget kell felkínálni a tagoknak, vállalkozóknak (pl. pályázatra) Minél több projekt-ötletet, pályázati lehetőséget eléjük tárni. Adni kell valamit a tagoknak. Ha látja a sikert, a jövőben könnyebb lesz az együttműködés. Partnerségi képzés A partnerségi képzés lényege: azok vegyenek részt egy tréningen, intenzív képzésen, azok legyenek ott, így azokban alakuljon ki egy közös értékrend, akik a későbbiekben is együtt fognak működni. Ennek a „képzésnek” a lényege nem a passzív tudás-átadás, nem a sablonos megoldások alkalmazása, hanem kimondottan az együttes értékrend kialakítása és a helyi tudás kibontása. Építeni kell a partnerséget, ami több együttlétet igényel. Mediátorok A paktum előkészítése első lépésben az ún. mediátorok képzésével indult. 4 workshopot szerveztek a partnerek közötti ismerkedésre. Felkérték a partner szervezeteket, hogy küldjenek egy-egy képviselőt ezekre (jöttek önkormányzattól, munkaügyi központtól, de vállalkozásoktól is). Így, a workshopokon alakult ki a paktum támogató-szervező magja. A mediátorok képzésében a paktumok szervezésében járatos gyakorlati szakember segített. Így lett a paktumnak 12 lelkes támogatója, akik végig kitartottak a paktum mellett. (Kaptak egy minimális tiszteletdíjat, havi 10eFt-ot, de nem ez volt a meghatározó. Jó társaság alakult ki, őszintén lehetett megbeszélni és kibeszélni dolgokat.) A mediátorok voltak azok, akik kifelé kommunikálták a paktumot, a partnerséget. Jó, hogy volt köztük 8 osztályt végzett és doktor is, mindig meg lehetett találni azt, aki az adott közösség nyelvén tudott – meggyőzően és hitelesen – beszélni. A siker jelentős mértékben a mediátorokon múlott. A mediátor-csapat a ROP-pályázat befejeztével is együtt maradt, indukáltak olyan pályázatokat, amelyek alapját a paktum teremtette meg. (Nem a formális
86 stratégia volt a lényeg, hanem az abból levezetett, amellett megfogalmazott programok, amelyek így valósultak meg.) Konkrét feladatok meghatározása/vállalása
Az alapító tagok tételesen meghatározták saját vállalásukat (mivel járulnak hozzá a paktum működéséhez és milyen feladatok elvégzését, vagy legalábbis megszervezését vállalják. Ez erősíti a szervezetet is, a tagok elkötelezettségét és felelősségvállalását is. Irányító Csoport tagjai szerint meghatározták a hozzájárulást és a vállalt feladatokat. Összekapcsolás más fejlesztési programokkal Best practice az, ahogyan a programokat ötvözték. A paktum önmagában nem váltott ki kellő figyelmet, csak akkor, amikor összekapcsolták a Leader-programmal. Együtt már mind a kettő jól működött. Önmagában nehéz lett volna felkelteni a paktum iránt az érdeklődést, de ha egy másik programmal együtt „adták el”, akkor a résztvevők „vevők” lettek a partnerségre is. Önmagában nem lett volna elég érdekes a munkaerőpiacról, foglalkoztatásról, munkanélküliekről beszélni, de ahogy kiegészült ez a Leader-programmal, pályázati lehetőséggel, „összeállt a kép”, érdekessé és megvalósíthatóvá vált a program. Más esetben a paktum munkatársai a Kneipp program megvalósítását támogatták, hisz a pályázat sikere foglalkoztatást generálhat a térségben. Indikátorok: óvatosság, szakértő igénybevétele Az indikátorok kritikus mérföldkövei a paktumoknak, mert ennek alapján történik a minősítés. Az indikátorok jó megfogalmazásának alapfeltétele az óvatosság és előrelátás (mit is vállaltunk, mit lehet teljesíteni), a helyi feltételekhez való igazodás, és mindezek kontrolljaként feltétlen ajánlott egy pályázati szakértő igénybevétele. Egyesület létrehozása Az egyesület (amelyet létre akartak hozni, alá is írták, bár a bíróság elutasította a bejegyzését) jobb megoldás lehet, mint a paktum. Az egyesület jogi személyiséggel rendelkezik, a paktum informális szervezet. Az egyesületbe az lép be, aki aktív és akar is valamit tenni, előnyt remél a tagságtól, az együttműködéstől. A tagok egyenrangúak és együttműködnek. Szakértői team-ek létrehozása
Team-eket alakítottak (monitoring, pénzügyi, információs…) már a paktum indításakor, amelyek tematikájuknak megfelelően végig foglalkoztak a partnerség aktuális, témába vágó kérdéseivel. Így biztosított a munkamegosztás és a szakértelem, egyértelműek a feladat- és felelősségi körök. Folyamatos info-kommunikáció Az alapítók az ICS ülés javaslatai alapján az indikátorokat leosztották a partnereknek, és azok havonta jelentenek: milyen programra volt létszám felvétel, az indikátorokhoz járuljanak hozzá önkéntesen. Internetes jelentés-tételt határoztak meg, bár ez önkéntes, de sokan teljesítik. Ennek alapján készül havonta a partnerségi feladatok teljesítéséről egy hírlevél, valamint tájékoztatnak erről kistérségi fórumokon is. Projektvásár
Egyelőre még csak javaslat, de jó lenne projektvásárt rendezni, bemutatni a paktumok által készített jó projekteket, valamint a térségek egyéb jó projektjeit is. Sajnos jelenleg nincs pénzük rá, ehhez forrást kellene találni.
87 HR-klub Vállalkozó Központ koordinálásával 2008 decemberében alakult meg a megyei HR klub, a helyi nagy- és középvállalatok humánerőforrás szakembereinek részvételével. A havi rendszerességgel összegyűlő klub célja a helyi foglalkoztatási kérdések, aktualitások megbeszélése az adott téma szakembereivel. A klub segítségével a résztvevők közvetlenül juthatnak információkhoz az aktuális gazdasági helyzetről, foglalkoztatási kérdésekről. A térség humán-szakemberei pedig a találkozók során aktuális problémákról, rendeletekről, jogszabályi változásokkal kapcsolatos kérdésekről, közvetlenül a témák szakembereitől hallhatnak hasznos információkat. A találkozó végén rendszeres állásbörze tartására kerül sort, melynek eredményeként az aktuális állásajánlatok felkerülnek a paktum honlapjára. A
A Párbeszéd Tanácsa Már az első projekt során széles körű párbeszéd és együttműködés indult meg a partner szervezetek ill. a csatlakozó tagok között. A fenntartás során épp a partnerek közötti együttműködés fokozása volt az egyik fő célunk, arra törekedtünk, hogy aktív kommunikációval életben tartsuk a partnerséget. Konkrét és nagyon jó példa a 2008 őszén – a válságkezelés helyi összefogással jegyében – megrendezésre került „Párbeszéd Tanácsa”, amikor a város vezetősége két találkozó során mind a nagyfoglalkoztatókkal, mind a KKV-k képviselőivel tárgyalt. Együttműködési megállapodás Több paktum Együttműködési megállapodást kötött, amelynek legfőbb tartalma: – Folyamatos kapcsolattartás a programok megvalósítási ideje alatt – Tapasztalatcsere a megvalósult tevékenységekre vonatkozóan – Egymás rendezvényein részvételi lehetőség biztosítása Együttműködési Találkozók Három másik kistérségi Paktum képviselőivel a havonta megrendezendő Paktum Partnerségi találkozások eredményeképpen jó kapcsolat alakult ki, megszületett egy együttműködési megállapodás is. A Paktumok közti együttműködést havonta, de legalább igény szerinti gyakorisággal megrendezett Együttműködési Találkozókkal tartják életben. Reményeink szerint közös munkánk a támogatás lejárta után is fennmarad, mivel eredményesnek ítéljük meg.
6.4 A kerülendő megoldások … egyes paktumok élő gyakorlatából vagy tapasztalatából, amelyeket azért ajánlunk megfontolásra, hogy másoknak ez már ne jelentsen gondot. Kistelepülésen nincs partner Kistelepülésen nagy felelősség paktumot szervezni. Ez csak úgy lesz működőképes, ha a vállalkozók kezdeményezéséből születik. Itt viszont először lett Paktum, ezért nehéz. Nehéz motiválni a vállalkozásokat, nincsenek partnerek. Változik a személyi kör
Rossz megoldás, ha nem ugyanazok a személyek (és főleg nem a döntéshozók) képviselik folyamatosan az adott szervezetet. Csak olyan személy (szervezeti képviselő) írja alá a paktumot, aki akarja is, tudja is annak tartalmát, és számol az aláírás (a tagság)
88 következményeivel, azzal, hogy dolga is lesz vele. Az a legrosszabb, ha olyan írja alá, aki nem veszi komolyan, vagy „kötelezőnek” érzi a tagságát. A képzők kimaradtak
Gyengeség az, hogy a képző intézmények kimaradtak a partnerségből. A kommunikáció hiánya Alapvető probléma a nem megfelelő kommunikáció. A második év végére elkészült a stratégia, az abban tervezett programokra pályázatokat írtak/nyertek, de nem kommunikálták, hogy ez a paktum eredménye. A politika közbelép A közös felkészülés során elfogadták a közös célokat, de nem mindig tudták ezt átadni, elfogadtatni a saját szervezetükben, amiben sajnos benne volt az is, hogy a politikai táborok szembenállása miatt nem fogadták el az adott közvetítőt. Minél több intézményből kellene bevonni személyeket a mediátor-képzésbe, aki közvetít, erjeszt, kommunikációs csatornát épít. A gesztor céljai dominálnak Egyirányúvá tesz a paktum működését és távol fog tartani másokat, ha a paktum tevékenységében, résztvevői körében túlságosan dominánsak a gesztor szervezet szempontjai. Pl. a gesztor civil szervezet és a rendezvényeiken is főleg a civil szervezetek jelennek meg. A Munkaügyi Központ a gesztor, és sokszor nem elkülöníthető, hogy a Munkaügyi Központ, vagy a paktum feladatát látják-e el. A megyei önkormányzat a gesztor, amelyik elsősorban a képzésben érdekelt, ezért a paktum működésében is a szakképzés problémái jelennek meg a legnagyobb hangsúllyal. Indikátorok: túlvállalás
Tipikus csapda-helyzet, amikor a pályázó magasra srófolt indikátorokkal akarja bebiztosítani, hogy a pályázata nyerjen. Aztán a működés során szembesül azzal, hogy ezeket az irreális vállalásokat hogyan is lehet majd teljesíteni.
7. AJÁNLÁSOK A FOGLALKOZTATÁSPOLITIKÁNAK 7.1 A foglalkoztatási paktumok működési keretei A foglalkoztatási paktumokat az Európai Unió a legjobb gyakorlatok között tartja számon, erősen ajánlja a tagállamoknak és az ESZA jelentős összegeket fordított/fordít ezek támogatására. Erről az oldalról közelítve szakmailag mindenképpen indokolt volt a hazai foglalkoztatáspolitika részéről is a paktumok létrehozásának kezdeményezése, majd felkarolása egy újabb pályázati körben. Ugyanakkor az is igaz, hogy az eredmények láttán a foglalkoztatáspolitika vezetői joggal kételkednek a támogatás (mint befektetés) hatékonyságában. Az erre fordított jelentős forrástömeg nem, illetve csak részben térült (térülhetett) meg, részben az adott helyzetet jól kihasználó pályázók (sok volt a „megélhetési pályázat”), de legalább ilyen arányban a még hiányzó külső és belső körülmények, feltételek miatt.
89 A paktumok számára alapvető fontosságú, de az ő nézőpontjukból objektív, külsődleges feltételek hiányát a foglalkoztatáspolitikának is el kell ismernie. A pályázati rendszer által felkínált támogatások nagy számban indukálták a paktumok létrehozását, de az is látható volt, hogy – a „klasszikus”, a nemzetközi gyakorlatban jól működő paktumokkal ellentétben – a hazai paktumoknak (még) nincs meg a megfelelő bázisuk, elfogadottságuk és mozgásterük, ezért nem is lehetnek olyan virulensek és hatékonyak, mint az európai „legjobb gyakorlatok”. Úgy látjuk, hogy a paktumok csak periférikusan vannak jelen, mert nem épültek be a helyi fejlesztéspolitika, igazgatás stb. egyéb létező koordinációs intézményrendszerébe és nem hatottak érdemben azok gyakorlatára. Nincsenek meghatározott (megfogalmazott és elfogadott) gazdaságpolitikai tervek, stratégiák és célok, olyanok, amelybe illeszthetőek lennének a helyi partnerségek (ez valójában nem is igazán érdekelte a politikát, sem társadalmi, sem helyi szinteken). Ebből következően nincsenek olyan helyi gazdaságpolitikák sem, amelynek keretei között működhetnének a paktumok. A paktumok ezért nem is ismertek a politika, a makrogazdaság szintjén, helyileg pedig nem működnek és nem is nagyon működhetnek, mert – némi túlzással, és tisztelettel adózva a kivételeknek – nincs hol és miért. Ebből könnyen levonható az a következtetés, hogy – utólag legalábbis – feleslegesnek bizonyult az ebbe invesztált támogatás, nincs értelme újabb milliókat fordítani a meg nem térülő akcióra, meg kell szüntetni a foglalkoztatási paktumok központi támogatását. Ezzel ismét csak egyrészt az európai gyakorlatot kell szembeállítani: ott minden bizonnyal nem véletlenül vált ez „legjobb gyakorlattá”. Hasonló, igen pozitív példákkal egyébként a hazai gyakorlat is tud szolgálni. Vagyis nem feltétlen magában a módszerben van a hiba, hanem sokkal inkább abban, ahogyan az a hazai gyakorlatban megvalósul. A közgazdaságtan ezt a dilemmát az elsüllyedt költségek eseteként említi: Megtehetjük, hogy az eddigi negatív tapasztalatok alapján abbahagyjuk az egészet, de akkor hozam nélkül elveszítjük mindazt, amit eddig erre fordítottunk. Ha viszont nem akarjuk hagyni, hogy elsüllyedjenek az eddigi költségek, még újabb összegeket kell erre a programra fordítani. A kockázata ennek az, hogy az újabb ráfordítás sem hoz eredményt. Az esélye viszont az, hogy így ugyan még több pénzt fordítunk rá, de ezzel már – ha ésszerűen használjuk – megteremtjük az esélyét annak, hogy a korábbi ráfordítások is megtérüljenek. Ez utóbbi azt jelenti, hogy fel kell tárni az eddigi alacsony hatékonyság okait (a jelen és egy még részletesebb vizsgálattal) és ha szükséges, további ráfordításokkal, illetve a működőképességhez szükséges (külső és belső) feltételek megteremtésével meg kell teremteni az esélyt a hatékony működéshez. Makro nézőpontból ez elsősorban azt jelenti, hogy a foglalkoztatási paktumokat szervesen be kell illesztenünk be a foglalkoztatáspolitika rendszerébe. Ez további pénzbe kerül, folyamatosan, de csak így érdemes csinálni. A pozitív példák mutatják, hogy lehet és érdemes, eredményessé válhat. Azt is nyíltan ki kell mondani, hogy garancia nincs a további ráfordítások hasznosulására (legalább azért, mert ehhez valóban más makro és helyi feltételek, hozzáállás lenne/lehet szükséges), de legalább az esélyt megteremthetjük erre, a siker pedig valóban jelentős eredményeket biztosítana a társadalom és a gazdaság számára is. A közgazdasági megfontolásokon, a költségvetési-befektetői racionalitáson túl a foglalkoztatáspolitikai szempontok is amellett szólnak, hogy a foglalkoztatáspolitikának is „előre kell menekülnie”, többek között a paktumok segítségével. A foglalkoztatáspolitikákat világszerte igen nagy kihívás elé állította a 2008-as pénzpiaci-, majd ezt követő világgazdasági válság. A hazai gazdaságpolitika is sok tízmilliárd forintot fordít
90 munkahelyek megőrzésére, létesítésére, közfoglalkoztatás szervezésére, aminek feltétlen van igen komoly eredménye, de a hatásfokot tekintve vannak ugyancsak komoly korlátai, illetve bírálói is. Meggyőződésünk, és a korábbiakban bemutatott felmérés eredményei is azt mutatják, hogy a foglalkoztatáspolitika azt az eredményt hozta ki, amelyet a jelen struktúrájában el lehetett érni. Ennél többet akkor várhat a foglalkoztatáspolitikára fordított források foglalkoztatás-növelési, munkanélküliség-csökkentési hatásfokától, ha maga mellé tudja állítani a „helyi dimenziót”, a lokális partnerségeket, paktumokat. Itt is csak azt tudjuk megerősíteni, amit már a korábbiakban is hangsúlyoztunk: a foglalkoztatáspolitika központi eszközeinek, programjainak hatásossága korlátozott annyiban, hogy jellegéből következően nem képes rugalmasan igazodni a konkrét (területimunkaerőpiaci szegmensenként lényegesen eltérő, változó) helyi környezethez. Ezt a pluszt a helyi partnerségek lehetnek képes hozzáadni a foglalkoztatáspolitikához, azzal, hogy közös programokat fogalmaznak meg, amelyek mozgósítják a helyi stakeholdereket, ebben megtalálják azokat a stratégiai célpontokat, amelyek a helyi adottságokat figyelembe véve a legjobb kitörési irányokat kínálják, ehhez be tudják azonosítani a célszerű akcióprogramokat, ennek megvalósításához mozgósítani képesek a helyi szereplőket és helyi erőforrásokat. A korábbiakban is ezért fogalmaztunk úgy, hogy a helyi foglalkoztatási partnerségeknek nincs alternatívájuk: azt a lehetőséget, esélyt, amelyet ezek a paktumok kínálnak a foglalkoztatáspolitika számára (ha jól működnek), a központi foglalkoztatáspolitika más úton-módon nem tudja aktivizálni, elérni. Tapasztalataink szerint önmagukban ezek a partnerségek (ma még) nem eléggé életképesek és hatékonyak. Másik oldalról a központi foglalkoztatáspolitikának is megvannak a maga korlátai. A két, önmagában a hatékonysági lehetőségeket nem eléggé, nem teljesen kihasználó dimenzió viszont együtt, egymásra épülve és egymást kiegészítve már képes lenne szinergikus hatásokat felmutatni. Ha a helyi partnerségek megkapják a foglalkoztatáspolitika „elvi” támogatását és felhatalmazását a helyi akciókra, ezzel komolyabb mozgósító erőt lesznek képesek kifejteni a meghatározó helyi társadalmi és gazdasági szereplők körében. Ha emellé megkapják a gazdaság-, területfejlesztési- és foglalkoztatás-politika (normatív és pályázati) forrás-támogatását is lesz anyagi bázisuk is arra, hogy a lokális gazdaság- és munkaerőpiac-fejlesztési akciókat – a helyi források addicionális bevonása mellett – forrás-oldalról is alátámasszák. Egy ilyen új, a paktumokat befogadó foglalkoztatáspolitika fontosabb címszavai a következők lehetnek: Elvi, deklaratív befogadás
Mivel a paktumok működésének kiterjedésében és színvonalában sokféle társadalmi, szervezeti, szubjektív tényező is közrejátszik, nincsenek illúzióink afelől, hogy egyetlen vezényszóval sikeres paktumokkal lehet majd lefedni a hazai munkaerőpiacot. Tudjuk, hogy ez hosszabb folyamat lehet csak, változó sikerekkel. Viszont épp ezért fontos, hogy legyen egyértelmű a politika/társadalompolitika/gazdaságpolitika/foglalkoztatáspolitika álláspontja: akarja-e a paktumokat, vagy sem. Ha ezt a szintet nem sikerül meggyőzni (szívesen vállaljuk a szakmai prezentációkat, vitákat), nagy valószínűséggel súlytalan lesz minden további javaslatunk. Viszont ugyanez fordítva is igaz: ha a politika deklarálja a partnerségek elvének és gyakorlatának befogadását, ha a foglalkoztatáspolitika ezt beilleszti saját értékrendjébe, koncepciójába, akkor azzal alapvetően
91 megteremtődik a további szintek eredményes kialakításának, működtetésének esélye, lehetősége. Lokális, alulról építkező
A paktumoknak meg kell teremteni a szerepét a foglalkoztatás-politikában, de alulról építkezve, és nem felülről lebontva. Helyi gazdaságpolitikák kialakítása és megvalósítása. Ehhez értelemszerűen váltásra van szükség a makro foglalkoztatáspolitikában és a helyi gazdaság- és foglalkoztatás-politikai célok megfogalmazásának, megvalósításának gyakorlatában is. Ezek nélkül óhatatlanul ki fog üresedni mindenféle partnerség. Ahhoz természetesen politikai döntésre van szükség, hogy melyik utat kívánjuk járni, illetve milyen paktumokat és paktum-hálózatokat akarunk kiépíteni. A felülről lebontott út centralizál és a központi szándékot helyezi előtérbe, ennek végrehajtását koordinálja, az alulról építkezés viszont feltételezi a feladatok-hatáskörök-források decentralizációját, a helyi aktivitásra, kezdeményezésre, fejlesztésre építi a munkaerőpiac dinamizálását is. Szereplők helyi kezdeményezéssel
Nincsenek „ideális” és „kötelező” szereplők: a konkrét célok határozzák meg, hogy kik legyenek a résztvevők. Célszerű bevonni minden, a paktum révén érintett felet a paktumok kialakításába, annak működtetésébe. Amennyiben a felek közös célokat tudnak megfogalmazni, és ezek végrehajtása érdekében kompromisszumokra tudnak jutni, akkor a projektek rövid és hosszú távú működtetése – részben legalább – biztosíthatóvá válik. De az, hogy konkrétan kik vesznek részt a partnerségben, a helyi szervezőkön és szereplőkön, a helyi adottságokon múlik, illetve azon, hogy kikre van feltétlen szükség a paktum céljainak megvalósításához. Helyi aktivitás állami támogatással
A foglalkoztatási lehetőségek bővítése nem bízható kizárólag a vállalkozásokra, mert az nagymértékben függ azon szabályoktól, amelyek az erőforrásokat - köztük a munkaerőt beárazzák, illetve az erőforrások használatát alakítják. A foglalkoztatási paktum annak az intézményrendszere, ahol a termék-előállítás, szolgáltatás-nyújtás gyakorlatának átalakítása megkezdődhet, mégpedig a foglalkoztatás bővítése fókuszában, okos kooperációk kialakításával a helyi szereplők között, valamint az elérhető támogatások optimalizálása is megtörténhet, mégpedig a térség és nem egyes szereplőinek szempontjai szerint. A gazdasági modell korrekciójára van szükség, a hátrányos helyzetű térségekben a foglalkoztatást nem versenyszféra, hanem a kooperációs láncokba szerveződött helyi gazdaság + tartós foglalkoztatási állami támogatás kezeli Alulról építkező, konkrét célokra (és időtávra) létrehozott paktumok kellenek, és ezek működtetéshez fentről megadott keretek és támogatások. Definiálnunk kell ezzel kapcsolatban is az állam szerepét: a paktumok finanszírozása igenis az állam (a foglalkoztatáspolitika) feladata, ezt deklarálni kell, és érvényesíteni kell. A foglalkoztatáspolitika az állam feladata: ha a paktumok ezt segítik, akkor azt az államnak kell finanszíroznia. (Egyébként hogyan, mitől lenne önfenntartó egy paktum.) A helyi politika kerete
A foglalkoztatási paktum a gazdaság- és foglalkoztatás-fejlesztés helyi céljainak és megoldásainak kerete, az lesz a szerepe, értelme, hogy egy komplex helyi/kistérségi gazdaság- (és munkaerőpiac-) fejlesztési programot, 3-5 éves tervet generáljon, és annak megvalósításához az együttműködést szervezze.
92
A lokalitás gyakorlati megvalósítása először is azt jelenti, hogy a kormányzat a lokális szinteket önállóssággal, stratégia-alkotási joggal és finanszírozási forrásokkal ruházza fel. A kulcskérdés ennek során értelemszerűen az, hogy a politika is akarja a lokális szint ilyen jellegű „felemelését” a foglalkoztatáspolitika stratégiai szintjére. Ezt követően a lokális szint – az adott szint társadalmi-gazdasági szereplőit bevonva – saját helyzetértékelést készít, és olyan saját stratégiát fogalmaz meg, amelyik egyszerre illeszkedik a nemzeti szintű stratégiához és a lokális adottságokhoz (erőforrásokhoz, lehetőségekhez). A stratégia elfogadásában lokális konszenzus elérésre törekszik, a megvalósításra pedig mozgósítja a lokális szint meghatározó társadalmi-gazdasági szereplőit és erőforrásait. A foglalkoztatáspolitika lokális dimenziójának pedig szerves és szükséges kiegészítője a foglalkoztatási partnerség kialakítása: ez az, amelyik egyrészt társadalmasítja a lokális szintet, másrészt megteremti annak szervezeti-intézményi hátterét, részben eszközét is. Integrált helyi fejlesztéspolitikák
Kell, hogy legyenek korszerű és aktuális válaszaink helyi szinteken is a napjaink kihívásaira, kérdéseire. Ezeket a társadalom- és gazdaságpolitikai, növekedési és foglalkoztatási, versenyképességi és szociális kezdeményezéseket, válaszokat kell integrálni, összekapcsolni a lokális szinteken, ezeket foglalja keretbe a lokális paktum. Magasabb szinteken már csak „politikai deklarációk”, alapvető célok és üzenetek fogalmazhatók meg, a konkrét gazdaságfejlesztési politikákat és lépéseket helyben kell megfogalmazni. A mezo szint ebben katalizátor és forráselosztó szerepet tölthet be. Helyi-kistérségi partnerségek
A paktumok eddigi fejlődése Magyarországon ellentmondásos és a meglévő foglalkoztatási partnerségek is sokszínű képet mutatnak. Ennek egyik oka, hogy a hazai paktumok tömeges létrejöttét elősegítő pályázat meglehetősen liberális volt a tekintetben, hogy milyen szintű, milyen térségeket átölelő partnerségeket lehetett létrehozni. A ROP-os pályázat lehetővé tette a régiós, megyei, városi és kistérségi szinteken is a paktumok létrehozását. Ugyanakkor a hazai gyakorlatban igazán a kistérségi paktumokra volt hasznosítható módszertani elgondolás. A nemzetközi gyakorlatban a NUTS II-es térségekre létrehozott paktumok (pl. Ausztria) más típusú régiókat jelentenek, mint a hazánkban megalakult statisztika-tervezési régió. A paktumok funkcióját és térbeli hatályát tekintve a lokális szint értelmezésére egyrészt a szakirodalomban megfogalmazott alapvető álláspontot fogadjuk el: „Helyi szintnek az számít, amit az emberek annak tekintenek, amelyhez tartozónak érzik magukat, melyen belül tenni, cselekedni képesek, és ahol szükségét érzik annak, hogy tegyenek.” Másrészt meghatározónak tekintjük azt, hogy a munkaerőpiac szegmentált, egyes szegmensei – térben és a szakmastruktúrát tekintve egyaránt – egymástól elég elzártak, eltérő sajátosságokkal rendelkeznek. Ezért egy-egy paktumot egy-egy homogén munkaerőpiaci szegmensre érdemes csak szervezni, mert egyébként vagy nem lesz elérhető a paktum (ha attól pl. merev közigazgatási vagy közlekedési határok választanak el egyes érintetteket), vagy nem lesz effektív hatása az intézkedések szempontjából nem releváns szegmensekben. Lehet, hogy még nem is a kistérség a megfelelő térbeli kategória, mert az is merev közigazgatási határok között alakul ki, míg a munkaerőpiac igen gyakran – részben vagy egészben – másképp szegmentálódik. Az adekvát szinteket a munkaerőpiac határozza meg. A lokális foglalkoztatási kezdeményezéseket a lokális munkaerőpiaci szegmensekhez
93 kell igazítani. A „helyi” szint nem mesterséges lehatárolással, hanem „élő” régiókkal, a munkaerőpiachoz igazodva, tényleges önkormányzattal kell, hogy létrejöjjön. Helyi (kistérségi) paktumok országos lefedettséggel
Vizsgálataink alapján a nagyvárosi/kistérségi szintet találtuk olyannak, ahol hatásosan működtethetők a paktumok. Az ennél magasabb (megyei, régiós) színterek már egyre kevésbé alkalmasak – függetlenül azok NUTS-besorolásától, európai léptékű megítélésétől – arra, hogy konkrét partnerek konkrét helyi ügyekben közösen fellépjenek, egymással folyamatos kapcsolatot tartsanak, fórumokat rendezzenek stb. Ezen belül (ezzel párhuzamosan) említettük a munkaerőpiaci szegmensek határvonalait, amelyeket a paktumoknál is érdemes figyelembe venni. Ennek alapján a helyi foglalkoztatási partnerségek olyan országos struktúráját, hálózatát, rendszerét lenne célszerű kialakítani, amely (ezt kellene megfogalmazni a foglalkoztatáspolitikában és a normatív finanszírozási rendszer elveiben és elosztási rendszerében is) alap-struktúraként a kistérségi szintet tekinti kiinduló pontnak, ugyanakkor ezen belül az önkéntesség és rugalmasság előzőekben megfogalmazott elvére épül, és ezzel párhuzamosan ezen partnerségekkel igyekszik lefedni az ország egész munkaerőpiacát (a határmenti térségekben lehetőleg a határon is átnyúló együttműködésben), de egy térség esetében csak egy paktumban való részvételt támogat (a átfedéseket adott paktumon belül, vagy paktumok közötti együttműködéssel kell megoldani). Makro koordináció, egyeztetés
Makro szinten nem (újabb) paktumra van szükség, hanem egy koordinációs szintre a miniszter mellett, amelyik a foglalkoztatáspolitikát összekapcsolja a gazdaságfejlesztéssel, illetve a helyi paktumok működéséhez keretet ad és koordinál, azokat beleilleszti a makro foglalkoztatás-politikába. „Integrált” gazdaság / foglalkoztatás / adó / oktatás stb. politika kell makro szinten is, és a lokális szinteken is. A Paktum lényege a hétköznapi célok megvalósítása. Régiós szinten sem jó, a régió is csak egy „deklarációs” szintig juthat el, elvi-politikai nyilatkozat, alapvető célok deklarálása. Nem ez a megfelelő szint, a régió nem erre való, mert nem effektív. A makro szint sem alkalmas a valódi foglalkoztatási paktumokra, „csak” elveket tud megfogalmazni. A Paktum az kicsi és helyi aktív szerveződés. Országos fórum, tapasztalatcsere, fejlesztés
A helyi paktumok támogatására, a szakmai tudás fejlesztésére, tapasztalatok és „legjobb” megoldások átvételére, közigazgatási határokon átnyúló együttműködések szervezésére, hálózat-építésre indokolt rendszeresé tenni egy országos fórumot és (koordinációs, tájékoztató, tanácsadó) központot.
7.2 A paktumok központi támogatása A magyarországi paktumok a fejlődés korai szakaszában vannak, de a fejlődés nyomon követhető, s ha léteznének regionális és országos szinten olyan intézményes szerveződések, amelyek nyilván tudnák tartani a partnerségek eredményeit, akkor ezt a fejlődést jobban lehetne az országban érzékeltetni. Mindenképpen szükség van a paktumok további állami
94 támogatására annak érdekében, hogy az eddigi pénzügyi és szakmai erőfeszítések ne vesszenek kárba. Ennek érdekében meg kell teremteni a módszertani segítségnyújtás, a minőségbiztosítás, a hibák kijavításának és újra el nem követésének intézményes feltételeit. Nem érte el Magyarországon a helyi partnerség azt a szintet, hogy ez a szándékfinanszírozásban is megnyilvánuljon. Pedig az önkormányzat végiggondolhatná szponzorációs politikáját, hogy a nem önkormányzati feladatok finanszírozásának sorába (sport, kultúra… stb.) bekerüljön a helyi foglalkoztatás ügye is. A munkaügyi szervezet még mindig nem használja ki a szolgáltatási rendelet (6/1996) adta lehetőségeket. Régóta vita téma, hogy a helyi foglalkoztatási partnerségek fenntarthatósága érdekében biztosítani kellene egy normatív finanszírozást. Ennek érdekében a paktumok támogatását az aktív munkaerőpiaci politika keretén belül kellene kezelni. Kell a helyi aktivitás, anyagi támogatás is, de kell az állami részvétel is. E két, egyaránt fontos szegmens anyagi támogatása pedig két területen kell, hogy megjelenjen: egyrészt a paktum-menedzsment működtetésében, másrészt a partnerségi programok finanszírozási feltételeinek megteremtésében. Rögtön le kell szögezni, hogy ez két különböző, de egyaránt fontos, és egymást feltételező dimenzió. Az eddigi felmérési tapasztalataink ugyanis elég egyértelműen jelzik azt, hogy egy független paktum-menedzsment nélkül ma még nem eléggé dinamizálható, mozgósítható a helyi közösség. Kell egy menedzsment szervezet, amelyik szervezi az Irányító csoport munkáját, a partnerek együttműködését, a pályázati aktivitást és a projektek megvalósítását. Másik oldalról pedig ez szükséges, de nem elégséges feltétele a helyi partnerségek eredményes működésének. A partnerség csak azzal tudja biztosítani létjogosultságát a partnerek előtt, ha képes projekteket megfogalmazni, akciótervvé formálni, és képes hozzá forrásokat is mozgósítani, illetve bevonni. A jelenlegi európai és hazai gyakorlat szerint ez azt jelenti, hogy képesnek kell lennie külső, pályázati forrásokat megszerezni (és hozzá a szükséges önerőt biztosítani). De ehhez az is kell, hogy a központi gazdaság- és munkaerőpiac-fejlesztési politika kínáljon ilyen pályázati lehetőségeket. A paktum-menedzsment kialakításának és fenntartásának célszerű finanszírozási kerete nem a pályázat, hanem a program, amely a számos szereplő közötti együttműködést, illetve a kiszámítható finanszírozást biztosítja. A partnerek által elfogadott, legitimitással rendelkező, felkészült menedzsment szervezet működtetése kulcskérdés. A nemzetközi gyakorlatban menedzsment szervezet lehet a hivatalos kormányzati, regionális struktúra egy kijelölt hivatala (pl. önkormányzat, munkaügyi központ), de előfordul az is, hogy a partnerségben résztvevők közös céget alapítanak, vagy közbeszerzés útján választják ki a legmegfelelőbb szervezetet. Korábban egyértelműen amellett érveltünk, hogy meg kell teremteni a helyi foglalkoztatáspolitika kereteit, a helyi partnerségeket szervező-koordináló szervezeti struktúrát és menedzsmentet, lehetőleg úgy, hogy az független legyen a gesztor szervezettől. Ez megvalósítható lehet úgy, hogy a helyi partnerek minden külső-fölső nyomás nélkül, ha úgy látják, hogy akarnak és tudnak egy partnerség keretei között együttműködni, és ennek szervezésére egy menedzsment szervezetet kívánnak létrehozni, akkor jogosultak ilyen igénnyel a területileg illetékes Munkaügyi Kirendeltséghez fordulni. Ilyen paktumok elsősorban kistérségi szinten, de a munkaerőpiaci szegmenseknek megfelelően, esetleg közösen (átlapolva, kistérségek között, határon átnyúlva) szervezhetők.
95
A Foglalkoztatási Fórum, illetve az Irányító Csoport úgy hozza létre és tartja fenn (a hatékonysági szempontok alapján szükség szerint változtatja) a – független – menedzsment szervezetet, hogy arra pályázati úton keres megfelelő jelentkezőt, a nyertes pályázótól menedzsment-szolgáltatást vásárol (és ezzel biztosítja annak működését). A finanszírozás (hosszú távon elérhető, ideális esetben) a paktum bevételeiből és a menedzsment-szervezet önfinanszírozó aktivitásából származik, amíg ez nem valósulhat meg, a szükséges forrásokat (részben-egészben) a Munkaügyi Kirendeltség biztosíthatja a paktum számára, részben azzal is, hogy a foglalkoztatáspolitika számára fontos szolgáltatások nyújtásával bízza meg a paktum-menedzsment szervezetet (pl. munkahelyek feltárása, létesítése, keres-kínál adatbázishoz adatgyűjtés, képzés szervezés stb. szolgáltatás vásárlása), és így segíti annak önfenntartását. A megbízandó menedzsment szervezet nagysága függhet a paktum kiterjedésétől és a feladat volumenétől, erre vonatkozóan az SZMM/MAT előterjesztése alapján az OÉT ajánlásokat, normákat fogalmazhat meg. A menedzsment szervezet fölött az Irányító Csoport – társfinanszírozás esetén a Munkaügyi Központ/Kirendeltség együttdöntési joga mellett – szakmai ellenőrzési jogokat gyakorol. A menedzsment szolgáltatás költségeit – meghatározó súllyal – a Munkaügyi Kirendeltség az MPA-ból finanszírozza (az érdekegyeztetés más szintjeihez hasonlóan), de az minden esetben a paktum partnereinek rendeletben meghatározott valamilyen minimális önrészéhez kötődik. Ezzel fejeződik ki a foglalkoztatáspolitikai-központi támogatás és a helyi résztvevők ezzel párhuzamos elkötelezettsége, a források összpontosítása. Leegyszerűsítve két fő feladatot kellene igen rövid távon megoldani: 1) Az eddig létrejött, és életképes paktumokat megfelelő szintre hozni (menedzsment – szakmai és anyagi – segítségnyújtással, minőségbiztosítással, regionális és országos koordinációval), hogy képesek legyenek térségi, sokszereplős munkaerő-piaci programok megvalósítására /a most induló 16 új paktumot eleve így kell létrehozni/. Jelenleg magukra vannak hagyva a meglévő paktumok! 2) Ha ez megvan, akkor az állam adjon társfinanszírozást (erre a célra rendelkezésre bocsátott saját forrásaiból és EU-s forrásokból, amelyek kiegészítik a helyi partnerségi forrásokat) a paktumok által kidolgozott, a helyi partnerek által elfogadott, és az országos/regionális szakmapolitikai célokkal is összhangban lévő programok megvalósításához. Ezen társfinanszírozás szabályos és eredményes felhasználásának ellenőrzése keretében az állami kontroll is megfelelő módon érvényesülhet. Persze mindegyikre megoldást jelentene az osztrák mintájú program-finanszírozás, hiszen a programnak vannak menedzsment költségei, ami több évre biztosítaná a paktum menedzsment működését, miközben értelmes projektek valósulnának meg, csomagban és nem esetlegesen, egymással párhuzamosan.
