317 Jelentés az önkormányzatok pénzügyi egyensúlyi helyzetének ellenőrzési tapasztalatairól
TARTALOMJEGYZÉK I. Megállapítások 1. Önkormányzati források alakulása 2. Önkormányzati feladatok ellátása 3. Külső források szerepe a feladatellátásban II. Következtetések javaslatok Melléklet A tanácsrendszert felváltó önkormányzati rendszer megalakulásával olyan önszervező, helyi hatalom-gyakorlás feltételei jöttek létre, amelyben a lakosság közvetlenül, illetve képviselői útján, törvényi keretek között önállóan intézheti a helyi ügyek széles körét. A települések önállósodási törekvései már a tanácsrendszer utolsó éveiben is éreztették hatásukat. Az önkormányzati választások eredményeként az 1599 tanácsi szervezet helyett 3091 helyi önkormányzat alakult. A települések szétválási folyamata tovább folytatódott és 1994. XII. 31-én az önkormányzatok száma már 3167 volt. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. tv. (továbbiakban Ötv.) a testületek számára rendkívül nagyfokú önállóságot biztosított. Az alapvető közszolgáltatások ellátásának kötelezettségén túlmenően az önkormányzatok mindazon feladatok ellátását vállalhatják, amelyet törvény más szervezet kizárólagos hatáskörébe nem utal. A helyi döntések gazdasági alapjait meghatározó részben - az önkormányzatok részére juttatott vagyontárgyakon túlmenően, még a tanácsrendszer utolsó évében bevezetett, alapvetően forrásorientált pénzügyi szabályozás által a központi költségvetésből juttatott források, illetve a helyben realizálható bevételek hivatottak biztosítani. A forrásorientált szabályozás elve az új támogatási rendszer bevezetésének első éveiben erőteljesebben érvényesült. Ez a helyben képződő személyi jövedelemadó (SZJA) jelentős mértékű visszaosztásában és a feladatokhoz nyújtott, de kötöttség nélkül felhasználható normatív hozzájárulások jelentős nagyságrendjében egyaránt megnyilvánult. A vizsgált időszakban, különösen 1994. évtől a támogatások növekvő része egy-egy meghatározott önkormányzati feladat végrehajtásához kapcsolódott (központosított előirányzatok), illetve egyes forráshiányos önkormányzatok támogatását szolgálta (ÖNHIKI).
Az önkormányzatok számára biztosított nagyfokú döntési, gazdálkodási szabadság és a gazdálkodáshoz rendelkezésre álló pénzügyi források korlátozottsága kezdettől fogva magában hordozza a pénzügyi-gazdasági egyensúlyi helyzet felbomlásának lehetőségét. A közfeladatok finanszírozását segítő rendszer folyamatos kiigazításával, a hátrányosabb helyzetű önkormányzatok részére juttatott pótlólagos források segítségével azonban az egyensúlyi helyzetet alapvetően sikerült fenntartani. Az önkormányzatok többsége a törvény által előírt kötelező feladatait, csökkenő színvonalon és külső források növekvő mértékű igénybevétele mellett, de ellátta. Az önkormányzatok bevételei a vizsgált 1992-1994. évek közötti időszakban országosan 45%-kal növekedtek. A szerény mértékű növekedés a hitelek igénybevételének dinamikus (470%-os) emelkedése mellett valósult meg. Mindezek eredményeként az önkormányzatok rövid és hosszúlejáratú kötelezettségei 1994. évben már 77,9 milliárd forintot az összes forrás 6,8%-át tették ki. Az országos adatokban kimutatott mértékek mögött jelentős szóródás érzékelhető. A vizsgálat célja annak megállapítása volt, hogy ˇ a kötelező és önként vállalt önkormányzati feladatok ellátásához a rendelkezésre álló pénzügyi források mennyiben biztosítottak fedezetet; ˇ milyen hatással voltak a központi és helyi döntések az önkormányzatok gazdálkodására, pénzügyi helyzetére; ˇ az önkormányzatok milyen intézkedéseket tettek a pénzügyi egyensúly megteremtésére, a likviditási gondok áthidalására. A számvevőszéki vizsgálat 78 helyi önkormányzat gazdálkodására irányult és az 1992-1995 június 30. közötti időszakot érintette. Az ellenőrzés elsősorban a jelentősebb állami költségvetési támogatással rendelkező nagyobb településekre (főváros, megyei jogú városok, megyei önkormányzatok stb.) terjedt ki. A megvizsgált önkormányzatok éves költségvetése az önkormányzatok összköltségvetésének 30%-át, a hitelek 31%-át reprezentálja.
I. Megállapítások
1. Önkormányzati források alakulása Az egyes önkormányzatok gazdálkodási lehetőségeit alapvetően a saját és átengedett bevételek, valamint a központi költségvetésből juttatott hozzájárulások, támogatások határozzák meg. Az önkormányzatok bevételeik túlnyomó többségét újraelosztás révén kapják. Az állami támogatások és hozzájárulások, az átengedett adók és a TB Alapoktól átadott pénzek együttesen több mint
kétharmadát teszik ki az összes önkormányzati bevételnek. A központi költségvetés nagymértékű jövedelem centralizációja következtében az önkormányzati szféra pénzügyi lehetőségeit alapvetően a támogatások nagyságrendje, ezen belül az egyes önkormányzatok kondícióit a támogatáshoz jutás feltételrendszere is befolyásolja. Az önkormányzatok sokrétű, széleskörű feladatainak ellátásához egy összetett, több támogatási elemből álló forrásszabályozás tartozik. A bevezetés időszakában alapvetően forrásorientált szabályozás az évek során mindinkább az egyes önkormányzati feladatokhoz kötődő, és a hátrányos adottságú településeket kiemeltebben támogató rendszerré változott (központosított előirányzatok szerepének növekedése, szociális normatíva rendszerbe illesztése stb.). A forráselosztás módosításának iránya, valamint az önhibáján kívül hátrányos helyzetbe kerülő önkormányzatok kiegészítő támogatásának (ÖNHIKI) a rendszerbe illesztése a szűk mozgástérrel rendelkező, saját bevételi lehetőség feltárására kevésbé képes kistelepülések számára a forráshoz jutás, ezzel együtt a gazdálkodás feltételeit is javította. A községek állami támogatásból való részesedése növekedett. Míg 1992. évben a községek költségvetési támogatása az összes támogatás 29,9%-át tette ki, 1994. évben ez az arány 32,1%-ra emelkedett. Ennek következtében az egy községi állandó lakosra jutó állami támogatás összege 17.613 forintról 26.069 forintra növekedett. Az állami támogatás rendszerén belül az önkormányzatok pénzügyi egyensúlyi helyzetére a testületek kötelezettség vállalásaira a pénzügyi szabályozás beruházásokat ösztönző elemei voltak közvetlen hatással. Az önkormányzatok beruházási tevékenységét a központi kormányzat jelentős állami pénzeszközökkel (cél-címzett támogatás, elkülönített állami alapok, fejezeti támogatás) segíti. A címzett támogatásoknál egyedileg történt döntés egy-egy beruházás támogatásáról (pl. kórházi, színházi rekonstrukció stb.) míg a céltámogatás az önkormányzatokat az előírt feltételeknek történő megfelelés esetén alanyi jogon illeti meg. Az önkormányzatok a támogatási rendszer adta lehetőségekkel élve jelentős beruházásokba fogtak. Míg az 1992 évben a címzett támogatás a költségvetési támogatás 4,29%-át, a céltámogatás 6,22%-át képezte, ezen arányok 1994 évben 4,52 illetve 7,04%-ra emelkedtek. Az önkormányzati beruházásokat támogató sokcsatornás központi finanszírozási rendszer évről-évre változik, módosul. Emiatt a képviselőtestületek nagy része az adott időszakban rendelkezésre álló központi források minél nagyobb igénybevételére és ezzel lehetőség szerint a legtöbb beruházás megvalósítására törekedett. Gyakran nem rangsorolta döntései meghozatala során a település jellegéből, fejlettségi szintjéből következő helyi igényeket és nem mérte fel a fejlesztések forráslehetőségeit sem. Mindez megalapozatlan kötelezettségvállalásokhoz vezetett, és a külső források növekvő mértékű bevonásával járt.
A saját bevételeknek az önkormányzati feladatok finanszírozásában betöltött szerepe - az önkormányzati bevételszerkezeten belüli viszonylagosan alacsony részarány miatt (1994-ben 16,8%) - nem meghatározó. A bővülő önkormányzati feladatok költségigénye és az ehhez biztosított költségvetési támogatások közötti forráshiányt az önkormányzatok saját bevételeik növelésével igyekeztek ellensúlyozni. A saját folyó bevételeken belül a legdinamikusabban növekvő helyi adóból származó bevételek a vizsgált időszakban közel megkétszereződtek (97,4%-kal nőttek). A helyi adók részaránya bevételek között 1994. évben országos szinten 4,5%, a vizsgált önkormányzatoknál 5%. A vizsgált körben e bevételek szóródása 0-20,7% között volt. Az önkormányzatok lehetőségei a helyi adók megállapításában és a bevételek realizálásában, a település-struktúrában elfoglalt helyzetüktől függően, eltérőek. A városokban, ahová az ipar és kereskedelem koncentrálódik nagyobb lehetőség kínálkozik a helyi adóbevételek növelésére, míg a kistelepülések lehetőségei korlátozottak. Az önkormányzatok 93%-át kitevő nagyközségi, községi önkormányzatoknál a helyi adóbevételeknek csupán 9%-a realizálódott. A Komárom-Esztergom megyei Almásfüzitő településen az önkormányzat költségvetési bevétele 1994 évben 20,3%-ban, Nagyigmándon 20,7%-ban a bevezetett helyi iparűzési adóból származott. Ezen önkormányzatok az iparűzési adó 8 ezrelékre történő emelésével jelentős mértékben növelték helyi adóbevételeiket és kompenzálni tudták a személyi jövedelemadó átengedett mértékének csökkenéséből származó bevételkiesést. A Győr-Moson-Sopron megyei Sokorópátka önkormányzat 1995. februárban a Veszprém megyei Úrkút 1996. január 1-vel döntött a helyi adó bevezetéséről, ennek oka azonban nem az elérhető bevétel nagysága volt (annak minimális nagyságrendje következtében), hanem az önhibáján kívül hátrányos helyzetű önkormányzatok támogatására benyújtható pályázati feltételeknek való megfelelés. A saját bevételek növelésének másik útja a meglévő önkormányzati vagyon hasznosítása, értékesítése. A vizsgált időszakban az önkormányzatok mérleg szerinti vagyona, alapvetően az állami tulajdon vagyonátadási törvényben meghatározott részének önkormányzati tulajdonba adása következtében, közel háromszorosára, - a vizsgált körben négy és félszeresére - nőtt. A vagyon hasznosítás útján történő bevétel növelésre elsősorban a jelentősebb vagyonnal rendelkező nagyobb településeknél van lehetőség. A községeknél a vagyonhasznosítás vagy vagyonértékesítés lehetősége korlátozott, mivel vagyonszerkezetükben nincs, vagy jelentéktelen mennyiségű a forgalomképes vagy
bérbeadás útján hasznosítható ingatlan. Az értékesíthető vagyon iránt pedig nincs fizetőképes kereslet. 1994 évben a tárgyi eszközök, immateriális javak értékesítése 37 933 millió forintot tett ki. Ez a 1992 évi értékesítést 120%-kal meghaladja. Miskolc megyei város önkormányzatánál a vagyonértékesítésből származó bevétel az összes bevétel 7,3 - 10,7%-a. A Tolna megyei Fadd önkormányzatnál a kialakított 144 db dombori üdülőtelekből a vizsgált időszakban csupán hármat sikerült értékesíteni. A BAZ megyei Vilmány községben az értékesítésre kijelölt 5 építési telekből egyet vásároltak meg. Abaújszántón a 72 db lakásnak mindössze 50%-át szándékoznak a bérlők megvásárolni. Átmenetileg szabad pénzeszközeiket az önkormányzatok rövidlejáratú értékpapírok vásárlására fordították, vagy kamatozó betétként helyezték el a pénzintézeteknél. Figyelemmel kísérik likvid pénzeszközeik alakulását és azonnal intézkednek annak hasznosítására. A lehetőségek csökkenésére utal, hogy az 1994. évi kamatbevételek az 1992 évi bevételeknek mindössze 64%-át teszik ki. Az önkormányzatok saját bevételeik növelésének korlátozott lehetőségei ellenére sem tesznek meg mindent kinnlevőségeik feltárására és annak behajtására. A vizsgálati tapasztalatok szerint az önkormányzati mérlegekben a kinnlevőségek nem a valós értéken szerepelnek. Teljes nagyságrendjük pontos analitikus nyilvántartások hiányában nem is állapítható meg. A követelések behajtására tett intézkedések szintén nem kielégítőek. Azok többnyire a fizetési felszólítások kiküldésével le is zárulnak. A követelések beszedése gyakran az önkormányzattól nem függő tényezők miatt (gazdálkodó szervezetek felszámolása, állampolgári fizetőképesség hiánya stb.) is meghiúsul. A forrásszabályozás alapvető hiányossága, hogy a törvények által előírt kötelező önkormányzati feladatok meghatározott szintű ellátásának pénzügyi fedezetét nem garantálja. Az államháztartás reformjának késedelmével hozható összefüggésbe, hogy nem került sor az állami és önkormányzati feladatok szétválasztására és a feladatmegosztáson alapuló költségviselés arányinak kimunkálására. A gazdálkodás biztonságát nem szolgálták a támogatási rendszer gyakori módosításai sem. A forráshoz jutás feltételeinek évente történő változtatása az önkormányzati tervező munkában - különösen a több évre vonatkozó döntések meghozatalában - bizonytalanságot okozott és megalapozatlan kötelezettség vállalásokhoz vezetett. A forrásszabályozás stabilitásának, kiszámíthatóságának hiánya az ellátási kötelezettség teljesítésére, valamint az önkormányzatok pénzügyi egyensúlyi helyzetére is kedvezőtlenül hatott.
2. Önkormányzati feladatok ellátása
Az önkormányzatok a törvények által meghatározott, valamint testületi döntések alapján önként vállalt feladatok ellátására és egyéb kötelezettségekre 1994 évben 762 853 millió forintot fordítottak. A kiadások a két évvel korábbi szintet csupán az infláció mértékével - 51%-kal - haladják meg. A vizsgált időszakban a költségvetési kiadásokon belül meghatározó részt képviselő folyó kiadások növekedési üteme a költségvetési összkiadások változásának mértéke alatt maradt. A folyó kiadáson belül a bérek és TB járulék aránya a vizsgált években 50,8%ról 52,5%-ra emelkedett. A bér és bérjellegű kiadások összegét jelentősen megnövelték a közalkalmazotti, valamint a köztisztviselői törvények előírásaival összefüggő intézkedések. A kiadások nagyságrendjét tovább növelte, hogy egyes önkormányzatok a törvényekben előírtnál is magasabb összegű béreket állapítottak meg. Fehérgyarmat város (Szabolcs-Szatmár-Bereg megye) intézményeinek (kórház nélkül) bérkerete 1993 évben 42,9%-kal növekedett. A növekedést az eredményezte, hogy az önkormányzat döntése alapján az intézményeknél már 1993 évben végrehajtották a törvényben rögzített bérszínvonal 80%-os beállását. A bérkiadások növekedése 1994 évben további 23,6% volt. Ekkor valósították meg a 100%-os beállási szintet. Az önkormányzat intézményeinél is jelentős vitát váltott ki az "F" kategóriába sorolás. Végül 26 fő részére - bírósági peres eljárásban hozott döntés alapján - további 11 087 ezer forintot kellett kifizetni. Összességében a közalkalmazotti és köztisztviselői törvény előírásai miatt mintegy 90 millió forinttal növekedett az éves bér- és bérjellegű kifizetés, amelyből 39,6 millió forintot fedezett a központi költségvetés. Bükkszék Községi Önkormányzat (Heves megye) folyó kiadásainak döntő részét a bér-, bérjellegű és társadalombiztosítási kiadások teszik ki. Ezek 1995 évre tervezett előirányzata az 1992. évihez képest 80%-os növekedést mutat, részaránya az összkiadáson belül 30%-ról 50%-ra (30,5 millió forint) emelkedett. A nagymértékű növekedést a közalkalmazotti és köztisztviselői törvény végrehajtása eredményezte. Az intézményi költségvetési előirányzatok reálértékének folyamatos csökkenésén túl a gyakran erőn felül végrehajtott bérfejlesztések is hozzájárultak ahhoz, hogy az önkormányzati intézmények nagy részénél a tárgyi eszközök, berendezések, felszerelések kiegészítésére, pótlására, továbbá karbantartási feladatok elvégzésére nem, vagy csak szerény mértékben adódott lehetőség. Az inflációs hatásokat is figyelembe véve egyértelműen érzékelhető, hogy egyes önkormányzati feladatok ellátásában színvonal csökkenés következett be.
Lőrinci város (Heves megye) folyó kiadásain belül a szolgáltatások ráfordításai évről-évre csökkentek, összefüggésben az intézmények eszközbeszerzéseinek tudatos elhalasztásával. Ennek eredményeként a szolgáltatások kiadásainak aránya az 1992. évi 15%-ról (30 838 ezer forint) az 1995. évi tervben már csak mintegy 6%-ra (14 822 ezer forintra) mérséklődött. Az 1993. évi működési költségvetést automatizmusok nélkül, az előző évi szinten fogadta el a testület. Ezzel egyidejűleg az intézményeknél beszerzési stoppot rendelt el. A karbantartásokat saját részleggel illetve közmunkásokkal, valamint szakközépiskolai tanulókkal bonyolították le. Lényegében ugyanezt a megoldást alkalmazták 1994 évben is, majd 1995 évben az intézmények szervezeti módosítására (megszüntetés, összevonás) is sor került. Az önkormányzati törvény az egyes önkormányzatok számára a település nagyságától függetlenül egységesen határozza meg a kötelező feladatok körét. Ezzel egy széttagolt, ezért szükségszerűen magasabb fajlagos kiadásokkal működő önkormányzati hivatali- és intézményi struktúra kialakulásának feltételeit teremtette meg. E lehetőséggel élve a tanácsi rendszer megszüntetését követően önállóvá vált kistelepülések többsége önálló hivatalokat hozott létre és az alsó tagozat oktatását is saját településén kívánta megoldani. A széttagoltság az igazgatási költségek szükségszerű növekedéséhez, magas fajlagos ráfordítással működő intézményrendszer kialakulásához vezetett, miközben e települések többségénél a feladatok színvonalas ellátásának feltételei nem teremtődtek meg. A Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei Barabás község 1990. év elejétől saját intézményhálózatával látja el a közigazgatási, közoktatási és közművelődési feladatait. Az önálló intézmények fenntartása évről-évre egyre nagyobb terhet jelent az önkormányzat számára. Az önálló általános iskola (tanulólétszám 96) és napközi otthon fenntartási költségeinek mintegy 26%-át fedezi a központi költségvetésből kapott normatív hozzájárulás. Hasonló gondok tapasztalhatók a Besenyőd Községi Önkormányzatnál, ahol 1992 évben a felsőtagozat visszatelepítésével önálló általános iskolát működtetnek. A normatív támogatás az oktatásra elszámolt kiadásoknak csak 40%-át fedezi. A 30 fővel működő óvoda ráfordításának közel 70%-át kell az önkormányzatnak saját erőforrásból biztosítani. A települési önkormányzatok általában ragaszkodnak meglevő, regionális feladatokat is ellátó, intézményeikhez, esetenként újabbakat is alapítottak (8 osztályos gimnázium, zeneiskola stb). E pénzügyileg nem mindig megalapozott
döntéseknél a legfőbb motivációt az adott település infrastruktúrájának fejlesztési igénye, a lakossági elvárások jelentették. Mindinkább jellemző, hogy az intézményeik fenntartásához ragaszkodó nagyközségek, kisvárosok egyre nehezebb pénzügyi helyzetbe kerülnek. Ennek legfőbb oka, hogy az adott feladat ellátásához biztosított normatíva évről-évre kisebb hányadát fedezi a tényleges kiadásoknak. Az önkormányzatok 1993. évben 337 gimnáziumot működtettek. Ebből mindössze 33 volt megyei fenntartású intézmény. Az 554 önkormányzati fenntartású szakközépiskola jelentős részét is települési önkormányzatok működtették. Ezek közül csupán 131 intézmény fenntartója volt megyei önkormányzat. Pusztaszabolcs Nagyközségi Önkormányzat (Fejér megye) középfokú oktatási intézményt tart fenn, melynek működéséhez a normatív támogatáson felül évente 10 millió forintot biztosít. A megyei önkormányzat részére történő átadásról a testület a nehéz anyagi helyzet ellenére lemondott azzal az indokkal, hogy az intézet a községek életében fontos szerepet tölt be és a megyei fenntartás a hosszabb távú működést nem garantálja. Szécsény városban (Nógrád megye) egy mezőgazdasági szakközépiskola és szakmunkásképző intézet működik, 100 fh-es kollégiummal. Az önkormányzatra jelentős anyagi terhet ró a középiskola üzemeltetése. A várható pénzügyi gondok ellenére a képviselőtestület gimnázium létrehozásáról döntött. A város lakóinak száma 6939 fő, és a közeli Balassagyarmat város 6 osztályos gimnáziuma a körzet tanulólétszámát korábban ellátta. A vizsgált időszak második felétől, amikor a likviditási problémák az önkormányzatoknál erőteljesebben jelentkeztek, egyre több képviselőtestület döntött egyes feladatoknak a megyei önkormányzat részére történő átadásáról. Ezek a döntések többnyire nem jelentenek egyértelmű megoldást, mivel az intézmény működtetésével szükségszerűen együttjáró pénzügyi gondok ezt követően az adott település helyett a megyei önkormányzatnál jelentkeznek. A Békés Megyei Önkormányzatnak 1994-1995 években négy közép- és szakiskolát, egy kollégiumot, gyógypedagógiai intézményt és egy kórházat adtak át a települési önkormányzatok. Tata város (Komárom-Esztergom megye) képviselőtestülete 1994. október 1-től a megyei önkormányzat kezelésébe adott át két országos beiskolázású mezőgazdasági középiskolát, amit 1996. január 1-e után újabb 5 intézmény átadása követ.
A költségek mérséklésére, az intézményi kapacitások ésszerű kihasználására a vizsgált időszak első két évében gyakorlatilag nem voltak érdemi intézkedések. Ebben az időszakban ugyanis az önkormányzatok, különösen a városok, még jelentősebb tartalékokkal rendelkeztek. Intézményi összevonások és átszervezések ugyan ebben az időszakban is voltak, ezek költségcsökkentő hatása azonban nem volt jelentős. A költségvetési támogatások reálértékének csökkenésével és az önkormányzati beruházási kedv élénkülésével összefüggésben kezdtek szűkössé válni a rendelkezésre álló erőforrások. 1994-től az önkormányzatok a kiadások működési kiadási részének csökkentésében kezdték keresni a megoldást a pénzügyi egyensúly megteremtése érdekében. Mind több önkormányzatnál került sor, a lehetséges tartalékok feltárását szolgáló, intézmény átvilágításra. Az intézkedések alapvetően az üres álláshelyek felszámolásával a bér- és bérjellegű kiadások csökkentésére irányultak. A nagyvárosokban ezenfelül a kapacitáskihasználás növelésére, az intézményhálózat belső struktúrájának átalakítására is tettek intézkedéseket. A takarékossági intézkedések legnagyobb mértékben az oktatási intézményeket érintik, ahol a gyermeklétszám folyamatos csökkenése, a nem kellően hatékony iskolaszervezés (szétszórt, alacsony létszámú tanulócsoportokban történő oktatás) következtében jelentős tartalékok vannak. A Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei Fehérgyarmat város képviselőtestülete a kiadások mérséklésére tett intézkedések keretében 1995 évben az önkormányzati intézményeknél mintegy 12%-os létszámleépítést (döntően álláshely meg-szüntetést) hajtott végre. A polgármesteri hivatal létszámát 58 főről 31-re csökkentették. Pápa (Veszprém megye) városban a költségvetési kiadások mérséklésére tett intézkedések keretében településrészi általános iskolát, bölcsődét szüntettek meg. Összevonásra kerültek a korábban külön intézményként működő konyhák, az önálló gazdálkodást folytató intézmények. Egyes intézmények megyei fenntartásba kerültek. A Győr-Moson-Sopron megyei Beled nagyközség önkormányzata testületi határozattal költségmegtakarítás címén - felfüggesztette 1995. évben a képviselők tiszteletdíjának kifizetését. Hasonló tartalmú intézkedéseket tett 1995. szeptember december 1 közötti időszakra vonatkozóan a JászNagykun-Szolnok megyei Vezseny Községi önkormányzat is. A felhalmozási és tőkejellegű kiadások volumene a vizsgált időszakban 52,5%kal, a tárgyévi kiadások növekedésével arányos ütemben, emelkedett. Aránya a költségvetési kiadásokon belül 19% körül alakult mindhárom évben. Az átlagos arányszám eltérő szélső értékeket takar. A vizsgált körben 0-62% közötti részarányt
képviselnek a felhalmozási és tőke jellegű kiadások. Az átlagtól lényegesen eltérő magas értékek egyes kisvárosoknál, községeknél jelentkeznek és a település költségvetési nagyságrendjéhez képest túlzott fejlesztési, felhalmozási tevékenységre utalnak. Az önkormányzatok fejlesztési kiadásai a vagyonhasznosítás révén realizált saját bevételek nagyságát jelentősen meghaladták. 1994-ben országos szinten az önkormányzatok felhalmozási kiadásai 147 789 millió Ft-ot tettek ki. A kiadásokhoz a felhalmozási és tőkejellegű bevételek csupán 54,4%ban 80 404 millió Ft összegben nyújtottak fedezetet. A fejlesztési kiadások döntő részét beruházásokra fordították. A felújításokra felhasznált pénzeszközök nagyságrendje az összkiadásokon belül elenyésző mértékű és folyamatosan csökkenő arányú. A felújítások alacsony mértéke és csökkenő részaránya a feladatok elvégzésének halogatására, a tárgyi eszközök korszerűsítésének hiányára utal. 1992 évben 2%, 1994 évben 1,2% a fejlesztési kiadásokból felújításra fordított kiadások aránya a vizsgált önkormányzatoknál. Az önkormányzatok megalakulásuk óta eltelt időszakban jelentős beruházásokat valósítottak meg. A beruházási kedv különösen 1993. évtől élénkült, ennek hatása főként az 1994. évi kiadások nagyságrendjében érzékelhető. A fejlesztési döntések meghozatala során az akkor még többnyire stabil pénzügyi helyzetben lévő önkormányzatok testületeit alapvetően a központi költségvetés beruházásokra ösztönző támogatási rendszere motiválta. A községek fejlesztései szinte kizárólagosan a céltámogatott körben valósultak meg. Ennek oka, hogy bevételeik nagyságrendje miatt jelentősebb beruházások saját erőből történő megvalósítására nem is vállalkozhattak. A támogatott körben megvalósuló beruházáshoz szükséges saját forrás biztosítása is sokszor gondot okozott. A városok beruházási döntéseit a céltámogatási rendszer kevésbé motiválta. A céltámogatással megvalósuló beruházások mellett jelentős pénzeszközöket fordítottak céltámogatás nélküli infrastrukturális beruházásokra, intézményrendszerük korszerűsítésére. Az alapvetően központi támogatással megvalósuló fejlesztések jelentős mértékű előrelépést jelentettek egyes települések, illetve térségek infrastruktúrájának kiépítésében, az intézményi ellátás színvonalának emelésében, végső során a lakosság életkörülményeinek javításában. A céltámogatási rendszer működtetése ugyanakkor rendszerbeli fogyatékossága és a testületi döntésekre való túlzott hatása miatt számos negatív következménnyel járt és komoly szerepe van az önkormányzati szféra adósságállományának növekedésében. A céltámogatásként és más alapokból biztosított pótlólagos forráshoz jutás a legtöbb önkormányzat számára csábító lehetőség volt. Saját fejlesztési prioritásaikat, pénzügyi helyzetüket sőt gyakran még a létesítendő objektum helyi szükségleteket meghaladó kapacitását is figyelmen kívül hagyva nyújtották be pályázataikat. A centralizált pályázati rendszer műszakilag megalapozatlan és pénzügyileg túlzott igényeket is befogad. Ezáltal feleslegesen köt le olyan
központi pénzeszközöket, amelyek másutt hatékonyabban lennének mobilizálhatók. Ezzel közvetve a helyi erőforrások pazarló felhasználására is ösztönöz. Fehérgyarmat Város Önkormányzata (SzabolcsSzatmár-Bereg megye) 32 millió forint bekerülési költséggel repülőteret épített. A bekerülési költségből 10 millió forintot a kormányprogram keretében a megye rendelkezésére bocsátott 500 millió forint területfejlesztési keretből juttattak. A repülőtér kifutópálya még nem épült meg, a hasznosítás lehetőségét most keresik. Gyula város (Békés megye) a Kertészeti Szakközépiskola részére céltámogatással sportcsarnokot épített. A fejlesztés 3 év alatt fejeződött be. A város, anyagi gondjaira hivatkozva, e középiskolát működtetésre átadta a megyei önkormányzatnak. Az oktatási intézmény részére céltámogatással épített sportcsarnokot pedig bérbe adta az iskolának testnevelési órák és diáksportfoglalkozások megtartására. Szécsény város (Nógrád megye) pályázaton nyert pénzeszközök felhasználásával hajléktalanok átmeneti szállását alakított ki 25 férőhellyel. A vizsgálat időpontjában a szálláson 1 fő tartózkodott. A testületek a beruházások saját forrásrészének biztosítására kötelezettséget vállaltak ugyan, de azt gyakran pénzügyi helyzetük miatt saját erőből nem tudták biztosítani. A pályázati rendszer a képviselő testületek kötelezettség vállalását megkövetelte, de a döntések pénzügyi megalapozottságát már nem volt képes kikényszeríteni. A megalapozatlan testületi döntések következtében a beruházások jelentős hányadánál a megvalósítás átütemezésére, csúsztatására került sor. A saját forrás lehetőségeket figyelmen kívül hagyó, esetenként erőltetett, fejlesztési politika a külső források erőteljes bevonásával járt, amelyet még tovább növelt az ígérvényes céltámogatások miatti beruházás átütemezések szükségszerű többletköltsége. Tömörkény község, 2185 lakos (Csongrád megye) fejlesztési és tőkefelhalmozási kiadásainak aránya a költségvetési kiadásokhoz a vizsgált években 19,6 - 46,3 - 50,2%. A jelentős arányt képviselő fejlesztési és tőkejellegű kiadások nagy része beruházás. Jelentősebb tételei a gázvezeték beruházás, szociális otthon létesítése, tornaterem építés. Az 1991. évben benyújtott céltámogatási pályázatban 20 férőhelyes szociális otthon létesítést jelölték meg 9 millió forint bekerülési költséggel. Az önkormányzat a pályázatot elnyerte, a céltámogatást 1993 évvel bezárólag igénybe vette. 1993 évben +10%-os többlettámogatás igénybevételének lehetősége miatt a 20 férőhelyes szociális otthont
átterveztették 40 férőhelyesre és Hódmezővásárhellyel közösen pályázták meg 72 millió forint bekerülési költséggel. A pályázatot elfogadták 1993-1994-es kivitelezési ütemtervvel. A megvalósítás során a befejezés várható határidejét átütemezték 1994. december 31-re, várhatóan 88 millió forint bekerülési költséggel, melyhez az önkormányzat 20 millió forint pénzintézeti hitelt vett fel! (A beruházás várható befejezési ideje 1996. első féléve.) Általános tapasztalat, hogy az önkormányzatok a megvalósítandó beruházások várható működtetési kiadásaira számításokat nem végeztek, annak költségvetési hatásait nem mérték fel, fedezetét nem tervezték. Mindez elsősorban azoknál az önkormányzatoknál okoz gondot, ahol a fejlesztés megvalósításához felvett hitel tőke és kamatterhei amúgy is erőteljesen terhelik az önkormányzat költségvetését.
3. Külső források szerepe a feladatellátásban Az önkormányzatok bevételei a vizsgált 1992-1994 évek közötti időszakban országos szinten 45,3%-kal nőttek, ez elmaradt a kiadások emelkedésének mértékétől. A vizsgált körben is hasonló tendencia érvényesült. A kiadásoknak a bevételeket meghaladó ütemű növekedése az önkormányzatok tartalékainak csökkenéséhez, külső források növekvő arányú igénybevételéhez vezetett. A tartalékok forrásállományon belüli aránya az 1992. évi 8%-ról 1994 évre 3,8%-ra esett vissza (vizsgált körben 3,9%-ról 1,7%-ra). A néhány községi településen tapasztalt növekedés mögött sok esetben beruházásokkal összefüggő kényszerű tartalékolás húzódik meg. A hitelnek, mint bevételi forrásnak a szerepe 1992. év végéig nem volt meghatározó. A hitelbevételek az önkormányzati bevételnek mindössze 1,5%-át tették ki. A pénzügyi-likviditási helyzet azonban 1993. évtől erőteljesen romlott, amely egyre nagyobb összegű és arányú idegen források bevonásával járt. 19921994 közötti időszakban a hitelből származó bevételek 470%-kal növekedtek, ennek következtében 1994. évben a bevételen belüli arányuk már 5,7%-ot tett ki. A külső források igénybevételének mértéke az egyes önkormányzatoknál rendkívül nagy szóródást mutat. A helyszíni vizsgálattal érintett 78 önkormányzat közül 1994-ben 5 település nem kényszerült semmiféle hitel felvételére, 4 önkormányzat pedig csupán a közalkalmazottak jogállásáról szóló törvény végrehajtását szolgáló, költségvetés által garantált hitelt vette igénybe. Az önkormányzatok nagy részénél azonban a hitelfelvétel a gazdálkodás nélkülözhetetlen elemévé vált. A beruházások finanszírozását szolgáló fejlesztési célú hitelek felvételén túlmenően, a szinte állandósult és tartós forráshiányra utaló likviditási gondok enyhítésére, folyamatosan munkabér, illetve egyéb rövidlejáratú hitelek felvételére is kényszerültek. Salgótarján megyei jogú város a felvett hosszúlejáratú fejlesztési és rövidlejáratú működési hiteleken
túlmenően folyószámla és munkabérhitel folyamatos igénybevétele miatt jelentős hitelforgalmat bonyolított, mely egyre növekvő terhet jelent a megyei jogú város költségvetése számára. Míg a hitel az összes bevételen belül 1994 évben 32,5% volt, a hitel és kamatfizetési kötelezettség a kiadási előirányzat 35,1%-át képezi. Szécsény városi önkormányzat valamennyi vizsgált évben jelentős fejlesztési célú hitelfelvétellel élt, melyek adósságszolgálati kötelezettsége jelentős mértékben rontotta a költségvetés pozícióit, ezért az 1994. évben felvett hosszúlejáratú hitel törlesztésének kezdő időpontját 3 éves moratóriummal határozták meg. A hosszúlejáratú hiteltartozásokon túlmenően az önkormányzat évente jelentős összegű működési hitelállománnyal is rendelkezik, melyek törlesztése csak visszafogott, következetes gazdálkodással biztosítható. Az önkormányzatok hitelfelvételét, a vizsgált időszakban, nemzetközi viszonylatban szinte egyedülálló módon, semmi sem korlátozta. Az Ötv. 90. § (1-2.) bekezdése rögzíti ugyan, hogy a "gazdálkodás biztonságáért a képviselőtestület a felelős"..." A veszteséges gazdálkodás következményei az önkormányzatot terhelik, kötelezettségeiért az állami költségvetés nem tartozik felelősséggel"; a biztonságos gazdálkodás kritérium rendszere azonban nem kidolgozott, a testületi felelősség érvényesítésének lehetősége megoldatlan. Az 1995. évi pótköltségvetési törvényben elrendelt, majd a változatlan tartalommal az Ötv-be "átemelt" a helyi önkormányzat éves kötelezettségvállalásának felső határát szabályozó előírás a már bekövetkezett eladósodottság kezelésére nem alkalmas, a jövőbeni kötelezettség vállalások tekintetében pedig laza korlátot jelent. A törvényi rendelkezés, amely 1995. novemberétől jelent szigorítást, nem veszi megfelelő súllyal figyelembe a már meglévő hitelek állományának a későbbi évek önkormányzati adósságszolgálatára való hatását. Így azon önkormányzatok számára, melyeknél a tőke törlesztési kötelezettség későbbi években esedékes (csúsztatott hiteltörlesztés), további hitelek felvételére nyújt lehetőséget. Nagyobb településeken, amelyeknél a saját folyó bevételek aránya, (helyi, átengedett adó, intézményi működési bevétel stb) mértéke jelentős, a korlátozó rendelkezés betartása mellett is sor kerülhet olyan nagyösszegű hitelek felvételére, amelyeknek saját erőből történő visszafizetésére nem lehet reális esély. Székesfehérvár megyei Jogú Város a vizsgálat lezárásának időpontjáig e törvényi rendelkezés mellett felvehető hitel állomány egyharmadát sem vette igénybe, ennek ellenére jelenleg is nehéz pénzügyi helyzetben van.
Az államháztartás pénzügyi információs rendszere keretében összesített adatok alapján, 1994 év végén, az önkormányzatok hosszú- és rövidlejáratú kötelezettségeinek összege 77,9 milliárd forint volt (a vizsgált körben 26,9 milliárd forint), amely az összes kimutatott forrásállomány 6,8%-át (a vizsgált körben 5,5%) teszi ki. 1992-1994 év között a kimutatott adósságállomány 297%os növekedést mutat. Az önkormányzati kötelezettség állományon belül meghatározó a hosszúlejáratú tartozások aránya. 1992-1994 között a hosszúlejáratú kötelezettségek országos szinten ötszörösére növekedtek és a fejlesztési célú hiteltartozás 1994 évben elérte az összes kötelezettség 51%-át. Az önkormányzatok eladósodottságának megítéléséhez az önkormányzatoknál nyilvántartott adósságállomány csak bizonyos korrekciók figyelembe vételételével értékelhető. Ennek oka, hogy az önkormányzati mérlegben olyan kötelezettségek is megjelennek, amelyek, a hitelfelvétellel összefüggő megállapodások teljesülése esetén, nem terhelik az önkormányzatok költségvetési előirányzatait: ˇ Az önkormányzatok, a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXII. tv. végrehajtásának elősegítésére 1994 évben 7,5 milliárd forint költségvetés által garantált hitelt vettek fel. E hitelállomány a hosszúlejáratú kötelezettségek mintegy 14%-át teszi ki. (A hitelek összege a vizsgált körben 1,5 milliárd forint volt). A hitelt kamataival együtt az 1993. évi CXI. tv, valamint a megkötött hitelszerződések értelmében a központi költségvetés törleszti 1996-1998 években. ˇ Több önkormányzat a vizsgált időszakban telefonhálózat fejlesztéséhez, a gázellátás kiépítésére vett fel jelentős összegű hitelt. A későbbi üzemeltetők (MATÁV. MOL Rt stb.) a megkötött megállapodások alapján az elkészült beruházásokat az önkormányzatoktól megvásárolják. Így az önkormányzat által felvett hitel és kamatai részben vagy teljes mértékben megtérülnek. Ennek összege 1994 év végén a vizsgált körben 180,7 millió forintot tett ki. A Fejér megyei Rácalmás önkormányzat a község telefonellátására a MATÁV-val kötött együttműködési szerződést. A beruházással összefüggő műszakigazdasági feladatok ellátására a szerződő felek Kft-t hoztak létre. Az igénylők által megfizetett fejlesztési hozzájárulás összegét a MATÁV-nak átadták. Ezen túlmenően az önkormányzat 50 millió Ft hitelt vett fel a beruházás megvalósításának költségeire, melynek összegét szerződés alapján továbbadta a létrehozott Kftnek. A szerződés tartalma szerint a MATÁV az elkészült hálózatot megveszi. A telefonhálózat fejlesztés az önkormányzat részéről nagyrészt csak átmeneti pénzfelhasználással jár. A felvett hitel összegét az önkormányzat, időbeli csúszással, visszakapja. ˇ A lakossági pénzforrások bevonásával megvalósuló infrastrukturális beruházásokhoz felvett társulati hitelt a beruházás megvalósulása, a társulat megszűnése után az önkormányzat mérlegében kell szerepeltetni. A
hiteltörlesztés pénzügyi fedezetét a folyamatos lakossági befizetés biztosítja. ˇ 1994 évben jelentős hitelfelvételi "kényszert" jelentett az a kormányzati szándék, amely a közműberuházásoknál is megszüntette volna a ÁFA visszaigénylés lehetőségét. Azok az önkormányzatok, amelyeknek ígérvényes céltámogatásuk rendelkezésre bocsátását az 1993. évi XCI. tv. 17. §. (3) b.) pontja egy évvel későbbi időpontra helyezte, tartva az ÁFA megszüntetésétől a beruházások céltámogatási részét hitelből megelőlegezték. E hitelek törlesztésére a folyósított céltámogatás fedezetet biztosított. A Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei Kocsord település a szennyvízhálózat építésének gyorsításához (ÁFA visszaigényelhetőség érdekében) 1994. októberében 70 millió forint hitelt vett fel, melyet 1995. január hóban a céltámogatás lehívása útján egyenlített ki. A 3 hónapos hitel igénybevételéért azonban az önkormányzatnak 7 millió forint kamatot kellett fizetnie. A vizsgálat tapasztalatai és az országosan összesített adatok alapján megállapítható, hogy 1994. évre legnagyobb mértékben a községek, ezen belül a kisközségek adósságállománya emelkedett. A 200 főnél kisebb lélekszámú községeknél a mérlegben kimutatott adósságállomány hatszorosára, a 200-1000 fős községekben ötszörösére nőtt 1992ről 1994. évre. Az adósságállomány emelkedéséhez viszonyítva ezen települések forrásai a korábbi alacsony szintről csupán háromszorosára növekedtek, így kevés a lehetőség a felvett hitelek adósságszolgálati kötelezettségének előteremtésére. A kistelepülések általában csekély forgalomképes vagyontárggyal rendelkeznek, helyi adóból származó bevételeik növelésére többnyire alig van mód, az államtól kapott támogatásokat pedig a meglévő intézményhálózat, hivatali apparátus fenntartása, működtetése, egyéb kötelező feladatok ellátása nagyrészt felemészti. A jelentős kötelezettség állománnyal rendelkező kisvárosok működési feltételeire az állami támogatás egyes elemeinek változása kedvezőtlenül hatott. A normatív támogatás reálértékének csökkenése a több önkéntes feladatot vállaló, sok intézményt működtető településeket érzékenyen érintette. Ezeknek a településeknek a nagy része nem, vagy csak későn döntött a tevékenységi kör szűkítéséről, így feladatait jelentős nagyságrendű külső forrás bevonásával tudta csak ellátni. A tartós egyensúlyi helyzet e települések többségénél a vállalt feladatok további szűkítésével, további saját forráslehetőségek felkutatásával megteremthető. A vizsgált 78 önkormányzat közül 13 önkormányzat pénzügyi helyzetét alapvetően a pénzügyi lehetőségeket meghaladó mértékű beruházások, valamint kellően át nem gondolt vállalkozások miatt - kritikusnak minősítjük (14. sz. és 15. sz. melléklet). A nehéz pénzügyi helyzetet az idegen források jelentős mértéke, a település egy lakosára vetített kötelezettségek nagyságrendje, valamint a jelen- és az elkövetkező időszak adósságszolgálati terheinek kiadásokon belüli magas részaránya egyaránt bizonyítja. A források arányában számított - országos szinten 6,7%os értéket mutató - kötelezettségállomány a vizsgált
önkormányzatok közül Patapoklosi településen 51,8%-os Vilmány község mérlegében 45,2%-os értéket mutat. Az önkormányzatok mérlegében 1994 évi kimutatott - a települések lakósságára vetített - kötelezettségek országos szinten átlagosan 7403 ezer forintot tettek ki. Ezzel szemben a vizsgált körben Kocsord település lakósságát - egy főre számítva - 48 512 ezer forint kötelezettség terheli. A mindössze 641 fős Besenyőd község lakósaira 30 150 ezer forint adósságállomány mutatható ki. A hiteltartozások ugrásszerű növekedése mellett a vizsgált önkormányzatok döntő többsége hiteltörlesztési és kamatfizetési kötelezettségének határidőben eleget tudott tenni. A teljesítés azonban sok esetben formálisnak tekinthető, hiszen sok önkormányzat csak újabb hitel felvételével tudta lejárt határidejű tartozását kiegyenlíteni. A Komárom-Esztergom megyei Tata város 1994. évvégi hitelállományából 40 millió forint volt a lejárt hiteltartozás. A felvett hitelek és kamatai törlesztési kötelezettsége következtében a likviditási gondok állandósultak. Jellemzővé vált a gazdálkodásban a hitelek újabb hitelfelvételből történő visszafizetése, a szállítói állomány határidőn túli kiegyenlítése. Az adósságszolgálati kötelezettségek az elkövetkező években várhatóan még erőteljesebben terhelik az önkormányzatok költségvetését. Ennek oka, hogy az 1994-1995. években felvett fejlesztési hitelek tőke törlesztési kötelezettségei - a moratóriumot is figyelembe véve - az 1996-1997 években jelentkeznek. A hitelszerződésekben meghatározott hosszú lejárati idő, valamint a kedvezőtlen kamatkondíciók miatt a felvett hitel összegének többszörösét kell az önkormányzatoknak a pénzintézetek részére megfizetni. A kamatfizetés volumene már a vizsgált időszakban messze meghaladta az összkiadások növekedési ütemét. Országos átlagban a folyó kiadáson belül a kamatfizetés aránya 1992 évről 1994 évre háromszorosára emelkedett. Besenyőd önkormányzatnak a tíz éves futamidővel felvett 12,6 millió forintos hitelre a kamatokkal együtt 34 millió forintos adósságszolgálati kötelezettsége van. Kocsord település 1994. évben felvett 2002 évi lejáratú 66 millió forintos hiteltartozásával szemben összesen 129 millió forint kötelezettség áll. Az önkormányzati hitelek túlnyomó részét a számláikat vezető pénzintézetek nyújtották. E tekintetben az OTP és Kereskedelmi Bank Rt monopolhelyzetben van. A szabad bankválasztás ellenére a tanácsrendszer időszakából "örökölt" pozícióit sikerült megtartania. A 3168 helyhatóság közül 3022-nek jelenleg is az OTP a számlavezető bankja. A pénzintézet önkormányzati
hiteleinek állománya tavaly év végén körülbelül 44 milliárd forintot tett ki. Az önkormányzati területet az OTP, a legalacsonyabb üzleti kockázatú, eredményes üzletágként kezelte és fejlesztette. Az önkormányzatok részére nyújtott hitel biztos pénzkihelyezésnek tűnt, mely mögött államilag garantált bevételek állnak. Ennek következtében a pénzintézetek a hitelbírálat kapcsán eltérő mércét alkalmaztak az önkormányzatok, illetve a gazdaság más szereplőivel szemben. A vizsgált időszak kezdeti szakaszában - 1992-1993 években - a testületi kötelezettségvállaláson túl semmiféle egyéb garanciát nem kértek az önkormányzatoktól. Az önkormányzati szférában 1994. évtől mind erőteljesebben érzékelhető forráshiány a pénzintézeteket is átgondoltabb, óvatosabb hitelezési politikára kényszerítette. A hitelkérelmek elbírálásához az önkormányzat jelenlegi és jövőben várható pénzügyi pozícióira vonatkozóan már részletes számításokat kértek, a hitel fedezeteként pedig az önkormányzat mobilizálható vagyontárgyaira jelzálogjogot jegyeztettek be. Esetenként elzárkóztak újabb hitelek nyújtásától, a meglévők prolongálásától. Fehérgyarmat önkormányzat esetében a hitel felvétele kapcsán a pénzintézet 150% fedezet biztosítását követelte meg. Jelentős számú forgalomképes ingatlant terhelt jelzálogjoggal. A hitelszerződés feltételeként határozta meg továbbá, hogy biztosítási kötvényekkel az önkormányzat kedvezményezettként a hitelt kihelyező pénzintézetet jelölje ki. A hitel fedezetének megjelölése illetve annak elfogadása során mind az önkormányzatok, mind pedig a pénzintézetek megsértették az Ötv. 88. §-ában foglaltakat, amely szerint hitel fedezeteként állami hozzájárulás és az önkormányzat törzsvagyona nem használható fel. Szinte valamennyi hitelszerződés rögzíti, hogy az önkormányzat a hitel és kamatai visszafizetésének fedezeteként "felajánlja a költségvetési elszámolási és egyéb számláinak egyenlegét". Az állami támogatás mellett egyes esetekben törzsvagyon szolgált a hitel fedezetéül. A BAZ megyei Abaújszántó Nagyközségi Önkormányzat által felvett hitel fedezeteként az Ötv. 88.§ (b) pontjában foglaltakkal ellentétben önkormányzati törzsvagyon (óvoda épülete) lett megjelölve. A vizsgált időszakban kötvény kibocsátására csak néhány nagyobb önkormányzat intézkedett. A hitel ezúton történő felvételére általában nagyobb beruházások megvalósítása kapcsán került sor. A mai hazai kötvénykibocsátások nagy része zártkörű, ahol a legfőbb vásárlók a bankok. Ezért ezek lényegében bújtatott bankhitelnek tekinthetők. A hitelek felvételére, kötvények kibocsátására testületi döntések alapján került sor. A döntések meghozatalánál a testületek azonban általában nem mérlegelték a visszafizetéssel kapcsolatos pénzügyi terheket, annak következő évek
költségvetéseit érintő hatását. Esetenként a hitel fedezetét képező vagyontárgyak köréről sem határoztak. A testületek részéről kezességvállalásra részben beruházások megvalósítására alakult társulatok, illetve önkormányzati tulajdonban lévő, vagy tulajdoni részaránnyal rendelkező gazdálkodó szervezetek hitelfelvétele kapcsán került sor. Elvétve fordult csak elő, hogy az önkormányzat magánvállalkozó, nem önkormányzati feladatkörbe tartozó, tevékenységéhez vállalt kezességet. A kötelezettségek dinamikus növekedése ellenére a vizsgált időszakban nem került sor az önkormányzatok tartós fizetésképtelensége esetén alkalmazandó eljárás törvényi szabályozására. Emiatt nem voltak biztosítottak a csődhelyzetbe került önkormányzatoknál a kötelező feladatok ellátásának garanciái. Törvényi szabályozás hiányában a Kormány 1995. évi végén egyedi döntéssel az 1127/1995. (XII.12.) Kormány határozattal módosított 1092/1995. (IX.28.) Kormány határozatban foglaltak szerint öt saját gazdálkodási hibájából tartósan fizetésképtelennek minősített önkormányzatnak támogatást biztosított. Az ellenőrzés lezárását követően 1996. március 26-án a Parlament megalkotta a helyi önkormányzatok adósságrendezési eljárásáról szóló 1996. évi XXV. törvényt. A törvény a kihirdetését követő 60. napon lép hatályba.
II. Következtetések javaslatok Melléklet
