3 ROZPOČTOVÁ SOUSTAVA

3

ROZPOČTOVÁ SOUSTAVA

V této kapitole se podrobněji zaměříme na: ● ● ● ● ● ● ● ●

Veřejný rozpočet

Finanční systém

strukturu rozpočtové soustavy, pojetí veřejného rozpočtu, funkce veřejného rozpočtu, rozpočtové zásady, rozpočtovou skladbu, rozpočtový proces, charakteristiku státního rozpočtu, příjmy a výdaje státního rozpočtu, strukturu rozpočtové soustavy v ČR, státní rozpočet ČR, mimorozpočtové fondy, strukturu místních rozpočtů v ČR.

Předpokladem úspěšného fungování státu i každé úrovně, resp. subjektu, územní samosprávy a důležitým finančním nástrojem k zabezpečení úkolů a činnosti na jednotlivých úrovních je příslušný veřejný rozpočet, v širších souvislostech můžeme mluvit o soustavě veřejných rozpočtů. Vedle soustavy veřejných rozpočtů se často využívají i další mimorozpočtové fondy (na centrální úrovni někdy označované jako parafiskální fondy, v ČR jako státní fondy nebo zvláštní fondy či jiné rozpočty centrální úrovně), které jsou zpravidla účelové. Veřejné rozpočty a mimorozpočtové fondy tvoří rozpočtovou soustavu. Způsoby efektivní tvorby, rozdělení a použití peněžních fondů v rozpočtové soustavě se zabývají veřejné finance. Na úrovni státu státní rozpočet (zkr. SR) a případné státní mimorozpočtové účelové fondy (zkr. MUF) tvoří finanční systém státu. Obdobně rozpočet a případné mimorozpočtové fondy tvoří finanční systém příslušného článku – subjektu územní samosprávy (v ČR obce, resp. kraje). Čím je složitější struktura státu a územní samosprávy, tím je členitější rozpočtová soustava (viz federální stát, unitární stát, jednostupňová či dvoustupňová, v některých zemích i třístupňová, územní samospráva). Je proto důležité rozhodnout o optimálním přiřazení

94


příjmů, zejména daňových, tzn. stanovení rozpočtového určení daní neboli daňového určení, a optimálním financování výdajů z jednotlivých rozpočtů v rámci rozpočtové soustavy, především v závislosti na rozdělení odpovědnosti a věcných i finančních kompetencí za zajišťování a financování, příp. spolufinancování veřejných statků a ostatních činností. Významná je i optimalizace finančních vztahů mezi rozpočty formou transferů – dotací, subvencí, příspěvků. Ve druhé polovině 20. století se těmito problémy začala zabývat teorie fiskálního federalismu, a to jak v rámci vertikální, tak i horizontální struktury rozpočtové soustavy (této problematice věnujeme kapitolu 8).

3.1

Rozpočtová soustava – soustava peněžních fondů

Veřejné rozpočty a ostatní mimorozpočtové peněžní fondy vytvářené, rozdělované a používané primárně na principu nenávratnosti, neekvivalence a nedobrovolnosti tvoří rozpočtovou soustavu. Někdy se hovoří o článcích rozpočtové soustavy. Rozpočtovou soustavou prochází významná část hrubého domácího produktu (zkr. HDP), v řadě zemí i kolem poloviny objemu HDP, přerozdělovaná nenávratným způsobem. Na rozpočtovou soustavu však lze nahlížet z různých hledisek, např. z finančního, institucionálního apod. Pod pojmem rozpočtová soustava se rozumí: ● soustava peněžních fondů, z nichž objemově nejdůležitější jsou veřejné rozpočty, zejména SR, ● soustava rozpočtových vztahů uvnitř rozpočtové soustavy, ● soustava orgánů a institucí (státu, územní samosprávy, veřejnoprávní neziskové organizace a jejich rozpočty, které se rovněž zpravidla zahrnují do rozpočtové soustavy), které se starají o tvorbu, rozdělování a užití veřejných rozpočtů a mimorozpočtových fondů, zajišťují jejich plnění. Mezi těmito orgány a institucemi má významné postavení ministerstvo financí – je vrcholným orgánem rozpočtové soustavy, a jeho decentralizované orgány (např. v ČR finanční úřady a finanční ředitelství, celní úřady apod.). Dále sem patří finanční odbory ústředních orgánů, na úrovni územní samosprávy apod. Institucionální hledisko se promítá do vnitřního třídění veřejného rozpočtu – např. u státního

95

Rozpočtová soustava

VEŘEJNÉ FINANCE

Veřejný rozpočet

Parafiskální fond

rozpočtu do kapitol (kapitola Kancelář prezidenta republiky, Kapitola Ministerstva zdravotnictví ČR apod. – podrobněji v další části této kapitoly). V ČR je institucionální pojetí rozpočtové soustavy stále převažující, ovlivňuje rozpočtové plánování, rozhodování o finančních tocích v rozpočtové soustavě. V ekonomické teorii včetně teorie veřejných financí stále více převládá názor, že institucionální pojetí rozpočtové soustavy je jednou z příčin alokační neefektivnosti ve veřejném sektoru (např. problém X-neefektivnosti). V dalším textu se budeme na rozpočtovou soustavu dívat především jako na soustavu peněžních fondů a peněžních vztahů v rámci rozpočtové soustavy. Do rozpočtové soustavy patří: ● soustava veřejných rozpočtů, tzn. státní rozpočet a decentralizované rozpočty na jednotlivých úrovních, resp. článcích územní samosprávy (např. v ČR rozpočty obcí, od roku 2001 také rozpočty krajů), rozpočty veřejnoprávních organizací s právní subjektivitou (např. v ČR příspěvkových organizací). Rozhodující postavení v rozpočtové soustavě má státní rozpočet, poněvadž soustřeďuje největší část nenávratným způsobem získaných finančních prostředků v rozpočtové soustavě (tzn. nenávratným způsobem přerozdělovanou část hrubého domácího produktu); ● soustava mimorozpočtových fondů na centralizované i decentralizované úrovni, které jsou většinou účelové. Na centralizované úrovni se často hovoří o státních fondech nebo tzv. mimorozpočtových parafiskálních fondech (například v některých zemích fond sociálního zabezpečení apod.). Zpravidla každý státní mimorozpočtový fond je zřizován samostatným zákonem (např. v ČR jsou jednotlivé státní fondy vždy zřizovány i rušeny samostatným zákonem). Zapojování mimorozpočtových fondů do finančního systému příslušného subjektu územní samosprávy je v rozhodovací pravomoci příslušného voleného orgánu (např. v ČR zastupitelstva obce). Podobně je tomu při rušení mimorozpočtového fondu; ● rozpočty veřejnoprávních (v ekonomickém slova smyslu vládních) neziskových organizací (v ČR v současné době např. tzv. příspěvkových organizací zřizovaných státem, obcemi a kraji), veřejných podniků ve veřejném sektoru.

96


Rozpočtová soustava je četnými finančními vztahy, zejména daněmi, transfery, napojena na vnější okolí – soukromý sektor, domácnosti, ale také na nadnárodní instituce (EU, NATO apod.). Schéma 3.1: Postavení rozpočtové soustavy ve finanční soustavě

V následující části této kapitoly se podrobněji podíváme na jednotlivé články rozpočtové soustavy.

97

VEŘEJNÉ FINANCE

3.1.1

Soustava veřejných rozpočtů

Soustava veřejných rozpočtů je v každém státě nejdůležitější částí rozpočtové soustavy. Je členěna do jednotlivých úrovní v závislosti na státoprávním uspořádání v zemi. Každý veřejný rozpočet je důležitým nástrojem státu a příslušné úrovně, resp. subjektu územní samosprávy, je nástrojem politiky. Využívá se k zajištění funkcí státu a jednotlivých úrovní, resp. článků územní samosprávy a potřeb veřejného sektoru. Do soustavy veřejných rozpočtů zahrnujeme: a) nadnárodní rozpočet v případě existence nadnárodních seskupení (např. rozpočet EU), b) ústřední rozpočet v zemi (federální rozpočet, státní rozpočet, a to podle státoprávního uspořádání, např. v ČR je to státní rozpočet), c) rozpočty územní samosprávy, a to podle jejího členění, tzn. rozpočty obcí, rozpočty vyšších stupňů územní samosprávy [např. v ČR v současné době více než 6 250 rozpočtů měst a obcí jako základního územního samosprávného celku (zkr. ZÚSC) a od roku 2001 rozpočty 13 krajů jako vyšších územních samosprávných celků (zkr. VÚSC) a rozpočet Prahy, která je obcí, resp. hlavním městem i krajem], d) rozpočty veřejných podniků a veřejnoprávních neziskových organizací ve veřejném sektoru [např. v ČR v současné době rozpočty tzv. příspěvkových organizací (zkr. PO), organizací s právní subjektivitou, zřizovaných státem, obcemi či kraji]. Peněžní transakce se uskutečňují téměř výhradně bezhotovostní formou – bezhotovostním platebním stykem prostřednictvím bankovní soustavy, takže každý rozpočet i mimorozpočtový fond má svůj účet (příp. účty) u příslušné banky, SR u centrální banky (v ČR u ČNB), což umožňuje sledovat průběžně tzv. pokladní plnění.

3.1.2 Nástroj vládní úrovně

Pojetí, funkce a struktura veřejného rozpočtu

Veřejný rozpočet je důležitým nástrojem státu i každé úrovně a článku územní samosprávy pro financování jejích potřeb a úkolů a zejména pak pro zabezpečování různých druhů veřejných statků pro obyvatelstvo, ať už prostřednictvím veřejnoprávních neziskových organizací ve veřejném sektoru, nebo prostřednictvím veřejných

98


zakázek u soukromého sektoru. Problémem je (s praktickými důsledky na efektivnost využívání rozpočtových prostředků), zda chápat veřejný rozpočet jako: ● nástroj financování potřeb jednotlivých organizací, institucí, které již byly ve veřejné správě a veřejném sektoru zřízeny pro zabezpečování veřejných statků (bez ohledu na to, zda se v průběhu doby mění preference občanů týkající se struktury a rozsahu, případně i kvality konkrétních veřejných statků, a zda jsou tyto organizace ještě potřebné) a transferů, které mají tyto instituce zprostředkovávat. Tomu odpovídá institucionální pojetí rozpočtu, na jehož maximálním objemu má zájem především administrativa dané instituce bez ohledu na to, zda služby, které organizace pro občany zajišťuje, jsou ještě potřebné a občany žádané. Organizace, instituce nabízí služby, s určitou nadsázkou „vnucuje“ nabídku neboli poptávka ve veřejném sektoru je často tažena nabídkou. To má praktické důsledky na snižování alokační efektivnosti rozpočtových zdrojů. Podobně negativní dopad na efektivnost má praxe rozpočtového plánování v rámci veřejných rozpočtů za situace, kdy se sestavuje pouze roční rozpočet (nehospodaří se podle rozpočtové prognózy), roční příjmy se na konci roku utrácí za každou cenu (a většinou neefektivně) a u dotací se využívá zásada propadávání nevyužitých prostředků na konci rozpočtového období. Tato praxe je v zájmu zvýšení alokační efektivnosti postupně opouštěna, nicméně v ČR stále ještě přežívá; ● nástroj financování cíleně naprogramovaných potřeb v oblasti zabezpečování různých veřejných statků, tzn. zabezpečování veřejných statků z dlouhodobého hlediska při respektování nejenom preferencí občanů z hlediska struktury, kvantity veřejných statků, ale i jejich ochoty platit daně a uživatelské poplatky na produkci a spotřebu veřejných statků. Přitom nejde jenom o programování kvantity veřejných statků, ale i takového standardu (kvality), na který budou dostupné finanční zdroje, resp. občan je ochoten si na vyšší kvalitu připlatit. Podobný přístup se volí u transferů (a jejich možné valorizace). Tomu odpovídá pojetí tzv. řízeného výdajového rozpočtu. Nevystačíme pak jenom s ročním rozpočtem, ale roční rozpočet musí být důsledně provázán s rozpočtovou prognózou (výhledem). K této problematice se vrátíme v další části kapitoly.

99

Institucionální pojetí rozpočtu

Řízení výdajový rozpočet

VEŘEJNÉ FINANCE

Funkce veřejného rozpočtu Funkce rozpočtu

Teorie veřejných financí přisuzuje každému veřejnému rozpočtu plnění funkcí, které jsou odvozené z funkcí veřejných financí. Nicméně využívání těchto funkcí se liší podle vládní úrovně. Jedná se o funkce: ● alokační. Tato funkce byla poměrně významně decentralizována na rozpočty územní samosprávy (podložena zákonnou úpravou); ● redistribuční. Tato funkce je stále doménou státního rozpočtu. O daních i většině transferů obyvatelstvu se rozhoduje v parlamentu a rozhodnutí nabývají podobu příslušných zákonů. Redistribuce se využívá i v rámci územní samosprávy, zejména na regionální úrovni; ● stabilizační. Ta je využívána od 30. let 20. století, rovněž především na úrovni státního rozpočtu. Nicméně v posledních desetiletích mají i některé výdaje rozpočtů územní samosprávy stabilizační účinky, např. nákupy vstupů pro lokání a regionální veřejný sektor od soukromého sektoru ovlivňují agregátní poptávku. Všechny funkce je nutné posuzovat v jejich jednotě, neboť spolu souvisejí. Například alokační výdaje rozpočtu na zabezpečování veřejných statků mohou mít zároveň stabilizační účinky. Transfery ze státního rozpočtu do rozpočtů jednotlivých článků územní samosprávy mohou mít pozitivní dopad na stabilizaci lokální a regionální ekonomiky. Veřejný rozpočet je současně: a) peněžní fond, b) bilance, c) finanční plán, v případě státního rozpočtu je schvalován zákonem, d) nástroj řízení a politiky.

Rozpočet – peněžní fond

ad a) Veřejný rozpočet jako peněžní fond je pojetí, které vychází: ● ze stavového pojetí, kdy nás zajímá objem finančních prostředků soustředěných v příslušném rozpočtu v rozpočtovém období, a ● z charakteru peněžních vztahů – je vytvářen, rozdělován a používán na principu nenávratnosti, neekvivalence a nedobrovolnosti. Jde o nenávratné přerozdělování části hrubého domácího produktu přes veřejný rozpočet (resp. rozpočtovou soustavu). V tomto pojetí rozpočet využívá nenávratné příjmy a nenávratné

100


výdaje. Hospodaření peněžního fondu může skončit saldem (a zpravidla tak končí). Za určitých podmínek využívá i návratné půjčky poskytované v rámci rozpočtové soustavy zpravidla na neziskovém principu (bezúročné), případně návratné zdroje od soukromého sektoru. To souvisí i s pojetím rozpočtové bilance; ad b) Veřejný rozpočet je z účetního hlediska bilance. Bilancuje běžné (zpravidla každoročně se opakující) a kapitálové (spíše jednorázové, neopakující se) příjmy a výdaje. Přitom v průběhu rozpočtového období příjmy postupně přicházejí na účet rozpočtu u bankovního ústavu (tj. tok příjmů) a výdaje jsou postupně vydávány (tj. tok výdajů). Rozpočet v pojetí účetní bilance musí být vždy vyrovnán. Dojde-li k situaci, že nenávratné příjmy nestačí na krytí výdajů (jsou menší než výdaje), příjmy rozpočtu se doplní (a bilance se vyrovná) využitím rezerv z minulosti či využitím návratných finančních prostředků, např. úvěrem, v případě státního rozpočtu především příjmy z emise státních dluhopisů. V takovém případě se stát, resp. příslušná úroveň, subjekt územní samosprávy, zadlužuje (pokud nejsou k dispozici rezervy). Splácení úroku i splácení jistiny po dobu trvání dluhu zatěžuje budoucí rozpočtové výdaje. (O deficitu veřejného rozpočtu a o veřejném dluhu pojednáme v kapitole 10.) Požadavek vyrovnané účetní bilance umožňuje propojit pojetí rozpočtu jako fondu a jako účetní bilance a vysvětluje nutnost použití i návratných finančních zdrojů na vyrovnání rozpočtové bilance i v průběhu rozpočtového období. Rozpočet může být tudíž: ● vyrovnaný, jsou-li příjmy rovny výdajům, tzn. P = V. Tato situace je na konci rozpočtového období poměrně vzácná; ● přebytkový, jsou-li příjmy větší než výdaje, tzn. P > V. Je-li tento stav na konci rozpočtového období, rozpočet jako účetní bilance se formálně vyrovná tím, že se přebytek převede do rezerv, do aktiv, resp. se v průběhu rozpočtového roku krátkodobě finančně investoval (např. do nákupu nerizikových krátkodobých cenných papírů), nebo se použije na splácení dluhů apod.; ● schodkový (deficitní), jsou-li příjmy menší než výdaje, tzn. P < V. To znamená, že se bude muset jako účetní bilance vyrovnat

101

Rozpočet – bilance

Saldo rozpočtu

VEŘEJNÉ FINANCE

z finančních rezerv, návratnými finančními prostředky apod., resp. se tak už v průběhu rozpočtového roku stalo, aby se bilance vyrovnala. I v průběhu rozpočtového období se běžně opakují období, kdy rozpočet je v pojetí stavovém krátkodobě přebytkový a jindy krátkodobě schodkový. Rozpočet je vždy jeden, nicméně pro účely rozpočtových analýz a rozpočtového plánování je významné vnitřní členění rozpočtu. Je tedy důležité ho rozdělit na běžnou bilanci a kapitálovou bilanci, resp. na běžnou a kapitálovou část rozpočtu. Rozdělení rozpočtu na běžnou a kapitálovou část je velmi důležité pro rozpočtové analýzy včetně analýz příčin schodkovosti, pro plánování finančně náročných investic ve veřejném sektoru a zdrojů jejich krytí atd. Je často využíváno pro zdůvodnění opodstatnění salda kapitálového rozpočtu, jeho deficitu, který se de facto kryje použitím návratných finančních zdrojů (viz dále). Schéma 3.2: Finanční vztahy ve veřejném rozpočtu* Běžný rozpočet

Kapitálový rozpočet

* Pozn.: V kapitálovém rozpočtu je zpravidla uplatňována rozpočtová zásada účelovosti. Běžný rozpočet

Běžný rozpočet bilancuje běžné, většinou každoročně se opakující příjmy a běžné, neinvestiční, každoročně se opakující výdaje, z nichž stále větší podíl představují obligatorní výdaje (neboli zákonné neboli mandatorní), na jejichž financování je potřebné získat dostačující a v čase stabilní veřejné příjmy. Tvoří rozhodující část rozpočtu. Ve vyspělých zemích představuje asi 2/3 rozpočtu. (V ČR je tomu tak zhruba například na úrovni rozpočtů obcí, u státního rozpočtu běžný rozpočet tvoří v posledních letech více než 90% podíl, podobně je tomu u rozpočtů krajů.) Dlouhodobě by měl být roční běžný rozpočet vyrovnaný, resp. přebytkový. Běžné příjmy by měly být důsledným rozpočtovým

102


omezením pro běžné výdaje každého veřejného rozpočtu. Deficit běžného rozpočtu by měl být výjimečný, například v důsledku neplánovatelných objektivních příčin, např. vyšší běžné výdaje v důsledku financování následků povodní apod. Jestliže tomu tak není a běžný rozpočet je delší dobu schodkový, je nutné zásadně přehodnotit hospodaření v běžné bilanci veřejného rozpočtu, přehodnotit: ● únosnost výše veřejných výdajů, potřeb veřejného sektoru, vyvíjet tlak na vyšší hospodárnost ve veřejném sektoru, využít různé způsoby objektivizace potřeb veřejného sektoru a zejména ● výši tzv. mandatorních výdajů (neboli zákonných či obligatorních), navrhnout změny příslušných zákonů, které ovlivňují výši mandatorních výdajů, tzn. zbrzdit tempo růstu mandatorních výdajů, z nichž největší část tvoří (jako praktický výsledek uplatňování politiky státu blahobytu) ve vyspělých zemích, např. v Evropě, sociální transfery. Je důležité přehodnotit jejich konstrukci (i podmínky nároku), výši a strukturu, zvýšit kontrolu nároku na sociální dávky apod. Je pravda, že je to zpravidla dlouhodobý proces a politicky nepopulární; ● účinnost fiskální funkce daní, tzn. únosné daňové zatížení a jeho vliv na daňový výnos, ale i způsob správy a výběru daní, ztížení daňových úniků apod., objektivizaci výše uživatelských poplatků za spotřebovávané smíšené veřejné statky (na výši, která kryje ekonomicky nutnou výši nákladů) apod.; ● u územních rozpočtů (územní samosprávy) zhodnotit, resp. přehodnotit, nastavená pravidla hospodaření (více v kapitole 8). Požadavek vyrovnaného běžného rozpočtu, tzn. s nulovým saldem, je významný nejenom u státního rozpočtu, ale i na úrovni územní samosprávy. Zároveň však znamená, že se netvoří finanční rezervy do dalších let, resp. rezervy, které se v rozpočtu plánují, se utratí během rozpočtového období. V závěru rozpočtového období nemá příslušný subjekt veřejné správy v příslušném rozpočtu finanční prostředky potřebné na financování výdajů začátkem dalšího rozpočtového období. Poněvadž daňové příjmy do rozpočtů i dotace rozpočtům územní samosprávy z jiných článků rozpočtové soustavy přicházejí na příjmový účet rozpočtu až například v průběhu ledna, jestliže nebudou vytvořeny finanční rezervy v předchozích rozpočtových obdobích, musí se využít krátkodobé návratné finanční prostředky a následně je splatit i s úrokem. Proto se v praxi plánuje tvorba rezerv,

103

Saldo běžného rozpočtu

VEŘEJNÉ FINANCE

Kapitálový rozpočet

a to i v případě plánování schodkového ST (viz příklad SR v ČR). Zejména u územních rozpočtů je výhodnější hospodařit s přebytkem běžného rozpočtu. Přebytek běžného rozpočtu je také předpokladem bezproblémového splácení výše únosné dluhové služby v budoucnu v případě, že se využívají návratné finanční prostředky na vyrovnání kapitálového rozpočtu při financování investic ve veřejném sektoru. Kapitálový rozpočet bilancuje běžně se neopakující, spíše jednorázové příjmy s běžně se neopakujícími, spíše jednorázovými výdaji. Poněvadž kapitálovými výdaji jsou financovány nákladné investice ve veřejném sektoru, připouští se možnost financování těchto investic z návratných zdrojů, tzn. kombinací nenávratných a návratných zdrojů financování. Nenávratné příjmy a nenávratné výdaje kapitálového rozpočtu tedy nemusí být vyrovnány. Financování veřejných investic z návratných zdrojů je časté – v případě státu z příjmů z emise státních dluhopisů, v případě územní samosprávy zpravidla z investičního úvěru, případně z příjmů z emise municipálních cenných papírů. Splácení návratných zdrojů zatěžuje v budoucnu rozpočtové hospodaření. Je proto předmětem kritiky v ekonomické teorii i v praktické politice, zejména v posledních letech. Považuje se za nemorální zadlužovat se na úkor budoucích generací. Kritizuje se, že budoucí generace nemohou ovlivnit výběr veřejných investic, nemusí mít z nich užitek a přitom budou muset v budoucnu splácet dluh. Stejně tak je však diskutabilní financovat současné investice ve veřejném sektoru ze současných daní, neboť to by znamenalo zvýšit daňové zatížení současné generace, přičemž z investice budou mít užitek v budoucnu i další generace, aniž by na její financování přispěly. V každém případě je však nutné důkladně zvažovat účelnost investic ve veřejném sektoru z dlouhodobého hlediska (což může být problematické vzhledem k rychlému technickému a technologickému vývoji, který v budoucnu pohled na účelnost investice změní), význam investic pro růst ekonomiky. Jak jsme již uvedli, každý rozpočet je toková veličina. Během celého rozpočtového období postupně přicházejí jednotlivé druhy příjmů (plánované i neplánované) na příjmový účet rozpočtu a z výdajového účtu se postupně uhrazují výdaje na jednotlivé potřeby (plánované i neplánované, neinvestiční i investiční). V průběhu rozpočtového období tedy běžně dochází k časovému nesouladu mezi vývojem toku příjmů a vývojem toku výdajů rozpočtu. Běžně se

104


během roku využívají krátkodobé návratné finanční prostředky, zejména v běžném rozpočtu, stejně jako dočasně volné peněžní prostředky je možné krátkodobě investovat, např. na termínovaný výše úročený vklad (v ČR však význam tohoto způsobu finančního investování v posledních letech klesá v důsledku poklesu úrokových sazeb z termínovaných vkladů). Na krytí krátkodobého deficitu státního rozpočtu se vydávají krátkodobé, tzv. státní pokladniční poukázky se splatností do 1 roku. Ve většině zemí je zákonem zakázáno použití přímého bankovního úvěru, aby nedocházelo k automatickému využívání těchto návratných zdrojů financování (zpravidla velkého objemu) s negativním dopadem na stabilitu měny. Nicméně na financování investic ve veřejném sektoru se plánovitě využívají investiční úvěry – např. v rámci EU od Evropské investiční banky. Pokud se v některých zemích využívá na krytí krátkodobého časového nesouladu mezi tokem příjmů a tokem výdajů u státního rozpočtu přímý bankovní úvěr, je tomu tak pouze na omezenou dobu do zákonem stanoveného maximálního limitu. Naopak krátkodobý deficit v rozpočtu obcí, případně i v rozpočtech vyšších stupňů, resp. článků územní samosprávy, se zpravidla kryje krátkodobým bankovním úvěrem, většinou se využívá tzv. kontokorentní úvěr, který poskytuje banka, která zároveň vede účty rozpočtu. Jiná situace nastává, když rozpočtové hospodaření skončí na konci rozpočtového roku schodkem. Nejsou-li k dispozici rezervy z minulých let, kryje se střednědobými, případně i dlouhodobými návratnými finančními prostředky, státními dluhopisy, obligacemi, na úrovni územní samosprávy i střednědobým úvěrem, dochází ke konverzi krátkodobého dluhu ve střednědobý. V případě financování pořízení investic ve veřejném sektoru se v kapitálovém rozpočtu zpravidla plánovitě využívají návratné příjmy na krytí deficitu, v případě státního rozpočtu emisí obligací, na úrovni územní samosprávy zpravidla střednědobým či dlouhodobým úvěrem. Územní samospráva si zpravidla nemůže dovolit se zřetelem na únosnou výši roční dluhové služby emitovat dluhopisy ve větší nominální hodnotě (aby se relativně snížily náklady emise)45. Cílem hospodaření v pojetí keynesiánské teorie by měl být cyklicky vyrovnaný rozpočet včetně dluhové služby. Dlouhodobě 45

Podrobněji např. v: PEKOVÁ, J. Hospodaření a finance územní samosprávy. Praha : Management Press, 2004.

105

Krátkodobý deficit

VEŘEJNÉ FINANCE

schodkový běžný rozpočet, tzn. jestliže P < V, vede k zadlužení a většinou k vážným problémům se splácením dluhu včetně úroků (tzv. dluhové služby) v dalších letech. Cyklicky vyrovnaný státní rozpočet je od 30. let 20. století využíván jako nástroj stabilizační funkce veřejných financí. Vážné problémy však ve většině zemí nastaly v 70. letech 20. století, kdy i většina vyspělých zemí začala zápasit s chronickým deficitem. Chronické, kumulované deficity veřejných rozpočtů jsou často hlavní součástí veřejného dluhu (státního, místního). V tržním hospodářství i krátkodobý deficit veřejného rozpočtu krytý úvěrem nebo emisí cenných papírů je spojen s úrokovým zatížením. Dluhová služba pak zatěžuje v případě střednědobého či dlouhodobého dluhu výdaje budoucích rozpočtů a může se stát velkým břemenem. Proto ekonomická teorie věnuje pozornost analýze příčin vzniku a prohlubování deficitnosti veřejných rozpočtů a veřejnému dluhu a potřebným změnám v rozpočtové a stabilizační fiskální politice. Odstraňování deficitnosti veřejných rozpočtů, boj proti narůstání veřejného dluhu se staly v 90. letech 20. století součástí stabilizační fiskální politiky mnoha zemí, včetně EU. (K této problematice se vrátíme v kapitole 10.) V praxi je důležité sledovat vývoj nejenom státního rozpočtu, saldo státního rozpočtu, ale všech veřejných rozpočtů (i mimorozpočtových fondů, poněvadž často dochází k tomu, že rozpočet si odlehčí tím, že financování některých potřeb přesune do mimorozpočtového fondu) v zemi. Důležitá je analýza tohoto vývoje, zejména analýza příčin deficitů veřejných rozpočtů a možnosti jejich předcházení. I to je jeden z důvodů, proč se struktura veřejných rozpočtů závazně upravuje – třídí tzv. rozpočtovou skladbou. S některými odchylkami se to týká i mimorozpočtových fondů. Jestliže příjmy rozpočtu převýší jeho výdaje, přebytek rozpočtu slouží k vytváření rezerv, může se použít na splácení minulého dluhu apod. Vztah mezi běžným a kapitálovým rozpočtem v pojetí účetní bilance můžeme znázornit schématem 3.3. Účty veřejných rozpočtů vedou banky, v případě státního rozpočtu centrální banka (v ČR je to ČNB). Využívá se bezhotovostní platební styk. Pojetí bilance souvisí jak s pojetím fondu, tak finančního plánu. Rozpočet – finanční plán

ad c) Veřejný rozpočet je důležitý finanční plán na rozpočtové období (plánuje tvorbu, rozdělení a užití veřejného rozpočtu).

106

ROZPOČTOVÁ SOUSTAVA Schéma 3.3: Vztah mezi běžným a kapitálovým rozpočtem

Nejdůležitějším je státní rozpočet. U státního rozpočtu nabývá podoby zákona. Veřejné rozpočty se sestavují (plánují) na jedno rozpočtové období, které je shodné pro celou rozpočtovou soustavu. Ve většině zemí se shoduje s kalendářním rokem (je tomu tak i v ČR). V některých zemích se však rozpočtové období neshoduje s kalendářním rokem. Příčinou mohou být i takové záležitosti jako tradiční svátky (administrativa nepracuje na přípravě rozpočtu, zákonodárci odmítají zasedat kvůli schvalování rozpočtu apod.). Rozpočet na jedno rozpočtové období je základním finančním plánem. V řadě zemí se však současně sestavují i střednědobé, případně i dlouhodobé rozpočtové prognózy (rozpočtové výhledy), a to jak na úrovni státu, tak na úrovni územní samosprávy. Roční rozpočet pak kontinuálně navazuje na rozpočtovou prognózu a zpřesňuje ji. Rozpočtová prognóza je významná pro: ● plánování cílené potřeby – struktury, kvantity a kvality veřejných statků s ohledem na předpokládaný vývoj poptávky po veřejných statcích a s ohledem na dostupné zdroje jejich financování (to je náplň finančního managementu a managementu veřejných služeb). Budoucí struktura, rozsah a kvalita veřejných statků je zajišťována zejména prostřednictvím tzv. veřejných výdajových projektů, resp. tzv. veřejnými výdajovými programy. Ve střednědobém a dlouhodobém horizontu to znamená plánovat investice ve veřejném sektoru pro zajištění produkčních kapacit pro požadovaný rozsah budoucí produkce veřejných statků. Cílené potřeby ve střednědobém a dlouhodobém časovém horizontu je nutné sladit s dostupnými zdroji financování, z nichž jsou významné daňové příjmy;

107

Roční rozpočet

Rozpočtová prognóza

VEŘEJNÉ FINANCE ●

●

●

●

●

plánování zdrojů financování investic, včetně únosné výše návratných zdrojů, neboť ve veřejném sektoru se zpravidla využívá kombinace nenávratných a návratných zdrojů financování veřejných investic; plánování zdrojů financování budoucích neinvestičních nákladů spojených s vyšší produkcí veřejných statků ve veřejném sektoru v budoucnu; plánování zdrojů financování veřejných zakázek jako leckdy hospodárnějšího způsobu zabezpečování veřejných statků; plánování budoucí výše peněžních transferů a zdrojů jejich financování; hledání způsobů zvýšení alokační efektivnosti ve veřejném sektoru, možnosti využívání nástrojů zvyšování hospodárnosti, například využívání různých věcných a finančních ukazatelů vztahujících se jak ke vstupům, tak k výstupům, dosahování optimální proporce mezi vstupy a výstupy v organizacích ve veřejném sektoru. Při zabezpečování netržních činností a jejich financování se stát i územní samospráva permanentně potýkají s problémem nedostatku finančních prostředků (někdy se hovoří o tzv. fiskálním stresu, finanční nedostatečnosti, která je významná v některých zemích, resp. v některých obdobích zejména na úrovni územní samosprávy v souvislosti s pokračující decentralizací některých netržních činností ze státu na územní samosprávu).

Při plánování příjmů a výdajů rozpočtu jsou často spory, zda začít: ● plánováním výdajů, které jsou z velké části podloženy zákonnými úpravami – tzv. ze zákona nárokované výdaje (neboli obligatorní, mandatorní) a k nim bilancovat příjmy. Zároveň jde o preferování institucionálního pojetí rozpočtu. Stále se většinou vychází z potřeb jednotlivých orgánů a institucí, na které se hledají finanční zdroje, a to i přesto, že je snaha postupně měnit charakter rozpočtu jako finančního plánu. Výsledkem je zpravidla „nafukování“ objemu potřeb (a tedy plánovaného rozpočtu) dané instituce pro případ, že by požadavky organizace na potřebné finanční prostředky byly kráceny (tento postup je dosti častý už dlouhá léta i v naší praxi – např. požadavky jednotlivých resortů, požadavky obcí na dotace). Je to jedna z příčin malé efektivnosti ve veřejné správě a v organizacích veřejného sektoru;

108

ROZPOČTOVÁ SOUSTAVA ●

plánováním příjmů, které považovat striktně za rozpočtové omezení a podle tohoto omezení plánovat objem výdajů. To znamená bez ohledu na charakter výdajů – zejména pro podíl mandatorních a ostatních obligatorních výdajů v rozpočtové praxi – považovat za určující objem dostupných veřejných příjmů, zejména daňových, a jim přizpůsobovat objem veřejných výdajů. To i znamená začít v praxi přehodnocovat úlohu státu a státních netržních činností, hledat cesty snižování mandatorních výdajů a dynamiky výdajů veřejných rozpočtů, zejména státního rozpočtu, případně analyzovat skupinu smíšených veřejných statků a v ní zejména tzv. hraničních statků, přehodnotit výši finanční spoluúčasti uživatelů.

V rámci v rozpočtové praxi stále převažujícího institucionálního pojetí rozpočtu jde o rozdělení finančních zdrojů v rozpočtové soustavě mezi jednotlivé články, instituce a organizace ve veřejném sektoru. Přitom rozpočtové plánování využívá přístup: ● shora – dolů, kdy nadřízený orgán stanoví podřízeným institucím a organizacím (na nižším stupni řízení atd.) rozpočtové parametry, např. rozpočtové priority, a podle nich výdajové finanční limity, míru daňové pravomoci pro získání, případně i konstrukci vlastních daňových příjmů apod., a na jejich základě podřízené články sestaví svůj návrh rozpočtu, nebo ● zdola – nahoru, kdy podřízené články sestaví návrh svého rozpočtu podle svých priorit a nárokují potřebné finanční zdroje na vyšším článku, např. nárokují objem dotací apod., resp. ● obojí přístup, kdy podřízené články předkládají svoji rozpočtovou představu a nároky na další finanční prostředky nadřízenému článku, ten nárokům nemůže vyhovět, a tudíž doporučí podřízenému článku přehodnotit návrh rozpočtu, resp. nadřízený článek nezvýší navrhovaný objem dotací podle žádosti podřízeného článku apod. Dochází k licitování do té doby, než dojde k oboustranné shodě. Tento postup je dlouhá léta využíván i v ČR. Návrh ročního rozpočtu, např. státu, obce, veřejnoprávní neziskové organizace apod., vychází z vývoje příjmů a výdajů v minulých letech, ze skutečného vývoje příjmů a výdajů za uplynulou část běžného rozpočtového období, tzn. od začátku roku do doby, kdy se začne pracovat na návrhu rozpočtu (tzn. většinou za tři čtvrtletí běžného roku) a provede se odhad plnění příjmů a výdajů v závěrečné části roku, tzv. očekávané plnění příjmů a výdajů rozpočtu do konce roku. Bere se

109

Rozpočtové plánování – přístupy

VEŘEJNÉ FINANCE

přitom v úvahu vliv předpokládané inflace, vliv případné změny rozpočtového určení daní a vliv uvažovaných změn v potřebách, např. změna zákona o sociálních dávkách apod., a vliv dalších faktorů. Na základě tohoto odhadu se naplánují příjmy a výdaje rozpočtu na další rok. Při sestavování návrhu rozpočtu se tudíž často využívá tzv. indexová metoda rozpočtování. Na úrovni veřejných rozpočtů na nižších stupních veřejné správy a územní samosprávy se současně nárokují chybějící finanční zdroje na rozpočtu vyššího stupně (o nafukování objemu potřebných transferů jsme se už zmínili). Někdy se tento postup označuje za tzv. historický přístup (inkrementální). Má výhodu v jednoduchosti, zejména jsou-li minimální změny vnitřního a vnějšího prostředí u daného článku veřejné správy, organizace veřejného sektoru. Problém je reálně zhodnotit a promítnout do rozpočtového plánování očekávané změny a vytvořit finanční rezervy v rozpočtu na pokrytí možných navýšených potřeb z důvodu působení neočekávaných vlivů.

Historický přístup

Tvorba rozpočtu od nuly

Programové rozpočtování

Výkonové rozpočtování

Mezi efektivnější způsoby rozpočtového plánování46, zpravidla však náročnější a vyžadující kvalifikovaný rozpočtový management, patří: ● tvorba rozpočtu od nuly. Je to časově náročný způsob rozpočtového plánování, ale vede k vyšší efektivnosti, neboť je založen na tom, že je finančním obrazem pro stanovení očekávaného cíle a kroků k jeho dosažení včetně propočtu nákladů na jeho dosažení. Umožňuje průběžnou kontrolu a hodnocení plnění rozpočtu a odstranit nebezpečí duplicit; ● systém programového rozpočtování, který vychází z plánování výdajů podle plánovaných výstupů, které odrážejí cíle činnosti subjektu ve veřejné správě, organizace ve veřejném sektoru, realizované dílčími programy, např. i investičního charakteru (a financováním těchto dílčích programů); ● systém výkonového rozpočtování. Soustřeďuje se na zabezpečení rozpočtových zdrojů na předem definované potřeby, výkony při využívání ukazatelů hodnocení efektivnosti výdajů na jednotky 46

K rozpočtovému plánování v organizacích ve veřejném sektoru a k hospodaření organizačních složek a příspěvkových organizací, např. PEKOVÁ, J.; PILNÝ, J.; JETMAR, M. Veřejná správa a finance veřejného sektoru. 3., přepracované vydání. Praha : ASPI, a. s., 2008.

110


výkonů. Vyžaduje průběžně hodnotit výkony a náklady na výkony a využívání rozpočtových zdrojů. Předpokladem je stanovení jednotky výkonu. Kvalita rozpočtu, reálnost splnění sestaveného rozpočtu, resp. výše odchylek skutečného hospodaření proti schválenému rozpočtu, závisí na kvalitě odhadu: a) příjmů rozpočtu, zejména daňových výnosů (ze svěřených neboli tzv. výlučných daní a sdílených daní podle rozpočtového určení daní neboli daňového určení, v rozpočtu obce i místních daní, v řadě zemí na regionální úrovni i regionálních daní), uživatelských poplatků, správních poplatků za úkony veřejné správy, dotací z rozpočtů či mimorozpočtových fondů vyšší úrovně v rozpočtech příjemců, nedaňových příjmů, nových příjmů (při zavedení nové daně apod.) apod.; b) výdajů rozpočtu, tj. na kvalitním odhadu budoucích potřeb, kapitálových (investičních) i běžných (neinvestičních), souvisejících především se zajišťováním veřejných statků, ale i peněžních transferů (uvnitř rozpočtové soustavy a zejména sociálních transferů ze SR obyvatelstvu), které neustále rostou. Běžné (neinvestiční) potřeby jsou většinou z dlouhodobého hlediska velmi stabilní, resp. mají tendenci růst. V běžných výdajích jsou to zejména tzv. nárokované, mandatorní výdaje, tzn. výdaje vyplývající ze zákona (např. na bezplatné základní vzdělání, na zákonem stanovené sociální transfery apod.); c) výdajů na financování nových potřeb, zejména s ohledem na plánovaný sociálně-ekonomický rozvoj, vyplývající z volebních programů apod. Někdy se zapomíná na to, že plánované dokončení investice ve veřejném sektoru vyvolá v budoucnu růst běžných neinvestičních výdajů. To je třeba vzít v úvahu zejména v rozpočtových prognózách; d) předpokládané inflace a jejího vlivu na příjmy a výdaje. Má například vliv na výši vstupů ve veřejném sektoru, na valorizaci sociálních transferů apod.; e) nejistot, nenadálých změn rozpočtu během roku ovlivněných mimořádnými okolnostmi, například povodněmi, válečným konfliktem, poklesem výkonnosti ekonomiky apod. Problémem je naplánovat zcela nové příjmy, které se zatím nevyskytovaly, např. v souvislosti se zavedením zcela nové daně apod.

111

Kvalita odhadu

VEŘEJNÉ FINANCE

Krátkodobé plánování

Pokladní plnění rozpočtu

Podobně je tomu i v případě zcela nových výdajů. Klade to odborné nároky na rozpočtový management. Kvalita odhadu nových příjmů a výdajů ovlivní plnění rozpočtu a případné dodatečné úpravy rozpočtu během rozpočtového období. Proto se vytvářejí v rozpočtu plánované rezervy. Plnění plánovaných příjmů a výdajů ovlivňuje celá řada faktorů, zejména výkonnost ekonomiky. Na tok příjmů a tok výdajů rozpočtu působí různé vlivy, které rozdílným způsobem ovlivňují nejenom postupné (kumulativní) plnění příjmů a výdajů rozpočtu, ale i rozpočtovou likviditu. Tok daňových příjmů na příjmový účet rozpočtu může během rozpočtového období kolísat vlivem způsobu a lhůt výběru daní (v ČR např. zálohový způsob placení daně z příjmů, placení daně splátkovým systémem u daně z nemovitostí nebo za určitých okolností placení daně z příjmů fyzických osob až po skončení zdaňovacího období, které je shodné s rozpočtovým rokem, na základě podání daňového přiznání apod.). Tok běžných výdajů na financování provozních (neinvestičních) potřeb je v průběhu roku poměrně plynulý – plynulé úhrady výdajů, např. plynulé vyplácení platů zaměstnanců, uhrazování faktur apod. u neziskových organizací, které zabezpečují veřejné statky. Tok výdajů rozpočtu však ovlivňuje i sezónnost některých výdajů. Proto je důležité i krátkodobé plánování toku příjmů a výdajů během rozpočtového období, tzn. i znát, kdy vznikne potřeba doplnit chybějící nenávratné příjmy návratnými zdroji a kdy naopak bude možné krátkodobý přebytek rozpočtu finančně investovat – např. do krátkodobých cenných papírů či na termínovaný účet (problémem může však být nízké zhodnocení) apod. Je-li rozpočet (jako finanční plán na rozpočtové období) schvalován v určité výši, nikdy není na příslušném příjmovém a výdajovém účtu tento stav příjmů a výdajů, neboť v průběhu rozpočtového období se z došlých příjmů plynule uhrazují výdaje. Ani na konci rozpočtového období (kalendářního roku) není na příjmovém účtu plánovaný stav finančních prostředků, jaký byl schválen před začátkem rozpočtového období, neboť finanční prostředky už byly v průběhu rozpočtového období použity na financování potřeb (např. na zabezpečení veřejných statků, vyplacení sociálních dávek apod.). Je nutné rozlišovat pokladní a účetní plnění rozpočtu. Pokladní plnění rozpočtu se uskutečňuje na účtech rozpočtu u peněžního ústavu. Zákon zpravidla stanoví období pokladního plnění (např. v ČR je

112


v celé rozpočtové soustavě v současné době od 1. 1. do 31. 12.). V praxi je důležitá kontrola plnění rozpočtu, a to jak průběžná, tak následná a zejména kvalifikovaná analýza, která vyústí v kvalifikované návrhy na opatření v rozpočtovém hospodaření v dalších letech. Kvalitní rozpočtové plánování má vliv i na zvýšení efektivnosti ve veřejném sektoru. V poslední době se mění pojetí rozpočtu jako finančního plánu. Plánování příjmů a jejich posuzování jako striktního rozpočtového omezení, které předurčují objem výdajů, je provázáno na rozpočtové plánování, které vychází z cílené potřeby a hledání finančních zdrojů na zabezpečení cílené potřeby. Ale i při tomto pojetí rozpočtového plánování by měly být dostupné nenávratné příjmy důsledným rozpočtovým omezením pro krytí běžných neinvestičních potřeb organizací ve veřejném sektoru, tzn. alespoň v běžné části rozpočtu. Můžeme najít kvalitativní odlišnosti v rozpočtovém plánování. Programový rozpočet je zpravidla založen na položkovém třídění rozpočtu. V rozpočtovém plánování se vychází od plánování výdajů na funkce a na činnosti – například na opravy a údržbu komunikací, na základní vzdělání apod., v členění výdajů na položky. Položkové třídění se využívá i u plánování příjmů. Problémem je, že není definována kvalita, standard služeb. Tento nedostatek se snaží odstranit výkonově orientovaný rozpočet. Vychází z programového rozpočtu, ale vyžaduje a priori definovat výstupy ve veřejném sektoru a výkonové normy či ukazatele (např. výše nákladů na žáka, na kilometr údržby pozemních komunikací apod.). To může být někdy velmi složitý proces. U některých činností je i obtížné stanovit výkonové ukazatele. V poslední době je ve vyspělých zemích snaha přejít v rozpočtovém plánování na pojetí tzv. řízeného výdajového rozpočtu. Je považován i za jeden ze způsobů zvýšení efektivnosti ve veřejném sektoru v situaci, kdy i vyspělé země se potýkají s nedostatkem potřebných finančních zdrojů na financování veřejných potřeb, jejich cílené kvantity a standardu. Umožňuje zjednodušení procesu rozpočtového plánování a umožňuje se soustředit na řešení důležitých úkolů. Pojetí řízeného výdajového rozpočtu vychází z: ● poslání státu a příslušného stupně, článku územní samosprávy, tzn. zabezpečování veřejných statků a plnění dalších úkolů (např. stabilizace či redistribuce). Je založeno na stanovení cílové kvantity

113

Kontrola plnění

Programový rozpočet

Výkonově orientovaný rozpočet

Řízený výdajový rozpočet

VEŘEJNÉ FINANCE

●

●

●

●

Rozpočet – nástroj veřejné politiky a řízení

a kvality potřeby, např. určitého druhu veřejného statku, relace starobních důchodů k průměrné mzdě apod., a hledání finančních zdrojů, které umožní tuto cílenou potřebu zajistit v určitém střednědobém, resp. dlouhodobém časovém horizontu podle charakteru potřeby; z akcentování nejenom sestavování ročního rozpočtu, ale i sestavování rozpočtového výhledu (prognózy), ze které roční rozpočet vychází. To je z dlouhodobého hlediska nezbytné pro budoucí zabezpečování veřejných statků v požadovaném množství a kvalitě, resp. na jakou se v rozpočtové soustavě budou moci uvolnit finanční prostředky. I proto je vhodné vnitřně členit rozpočet na běžný a kapitálový; maximálního využití zásady neúčelovosti mezi příjmy a výdaji rozpočtu (zpravidla kromě kapitálového rozpočtu, tzn. při financování investic ve veřejném sektoru). V rámci tohoto pojetí rozpočtu se upouští od detailní účelovosti použití finančních prostředků, tzn. i od položkového třídění výdajů. Finanční prostředky ušetřené v jednom rozpočtovém období je možné použít na financování dané potřeby či jiných druhů potřeb při respektování poslání v dalším rozpočtovém období, a to i v případě přijatých dotací v rozpočtech nižších úrovní územní samosprávy. Pokud se účelovost využívá, tak v globalizovaném pojetí – například na kapitálové investiční výdaje; nepropadávání finančních prostředků – i tzv. nevyužitých dotací apod. a možnosti jejich převádění do dalšího roku. To by mělo současně motivovat k šetření finančních prostředků a jejich uvolňování v budoucnu na nové druhy veřejných statků nebo zkvalitnění stávajících, na realizaci nových aktivit. (V ČR to však stále ještě neplatí.)

ad d) Veřejný rozpočet je nástrojem politiky a řízení Veřejný rozpočet je v případě státního rozpočtu nástrojem hospodářské politiky, jejíž součástí je i rozpočtová a stabilizační fiskální politika státu, kdy stát záměrně využívá příjmy SR – především progresivně konstruované důchodové daně a výdaje – zejména výdaje na vládní nákupy zboží a služeb pro zabezpečení veřejných statků a do určité míry také transfery ze státního rozpočtu a rozpočtové saldo k ovlivňování chodu ekonomiky – k ovlivňování hospodářského

114

ROZPOČTOVÁ SOUSTAVA Schéma 3.4: Rozpočtové programování

růstu a zaměstnanosti (podrobněji se k této problematice vrátíme v kap. 9). Rozpočty obcí i rozpočty vyšších stupňů územní samosprávy jsou nástrojem realizace koncepce sociálního a ekonomického rozvoje daného území, nástrojem prosazování vlastního poslání územní samosprávy a plnění jejích funkcí, nástrojem prosazování lokálních, resp. regionálních zájmů a preferencí obyvatelstva, které žije na daném území. Územní rozpočty se postupně stávají i významným nástrojem ovlivňujícím dlouhodobý ekonomický potenciál daného území, jsou důležitým nástrojem realizace záměrů regionální politiky. Z institucionálního hlediska je rozpočet důležitým nástrojem řízení v orgánech státu, obce, regionu, ale i ve veřejnoprávních organizacích ve veřejném sektoru, včetně lokálního a regionálního, je nástrojem zvyšování výkonnosti ve veřejném sektoru ve střednědobém a dlouhodobém časovém horizontu. Ve vyspělých zemích se proto zvyšuje role rozpočtového managementu.

115

VEŘEJNÉ FINANCE

3.1.3 Mimorozpočtové fondy

Mimorozpočtové fondy

Součástí rozpočtových soustav jsou ve většině zemí i mimorozpočtové fondy. Jejich význam je často předmětem diskusí, nicméně např. v ČR můžeme pozorovat trend zvýšení jejich počtu jak na úrovni státu, tak na úrovni územní samosprávy. Do soustavy mimorozpočtových fondů můžeme zahrnout: ● státní mimorozpočtové fondy (např. v ČR Státní fond životního prostředí, Státní fond kultury a další fondy zřizované příslušnými zákony), které jsou účelové; ● fond zdravotního pojištění (tzn. povinného zdravotního pojištění), v ČR rozpočty zdravotních pojišťoven, které lze souhrnně ekonomicky chápat jako zvláštní mimorozpočtový (parafiskální) fond; ● fond sociálního zabezpečení, pokud je vytvářen tento samostatný fond, do kterého plyne povinné sociální pojištění (v ČR tzv. povinné příspěvky na sociální zabezpečení a státní politiku zaměstnanosti) a jsou z něho hrazeny potřeby sociálního zabezpečení. (V ČR zatím plynou povinné příspěvky na sociální zabezpečení a státní politiku zaměstnanosti do SR, saldo z povinného důchodové pojištění se eviduje na Zvláštním účtu důchodového pojištění ve státním rozpočtu v kapitole Operace státních finančních aktiv. Z těchto prostředků lze financovat pouze výdaje související s vyplácením starobních důchodů. V uplynulých letech nebyl schválen návrh zákona o zřízení fondu Sociální pojišťovny.); ● účelové fondy obcí (např. v ČR různé mimorozpočtové účelové fondy zřizované na základě usnesení zastupitelstva a tzv. fondy rezerv a rozvoje jako typ neúčelového fondu), případně vyšších stupňů územní samosprávy; ● tzv. svěřenecké fondy v některých zemích, které jsou přitom zpravidla začleněny do rozpočtu. Podléhají pak schvalovacímu procesu v zákonodárném sboru spolu se státním rozpočtem. Jejich správu obstarává speciální instituce podléhající vládě (např. v USA v oblasti hospodaření s prostředky sociálního pojištění). Mimorozpočtové, zpravidla účelové fondy jsou součástí rozpočtové soustavy, protože: ● jsou zřizovány podle zákona (např. v ČR je každý státní fond zřizován zvláštním zákonem a jejich hospodaření se řídí zákonem

116


●

●

o rozpočtových pravidlech) za účelem zajistit dlouhodobou stabilitu financování účelově zvolených veřejných výdajů s přímou vazbou na rozpočtově určené veřejné příjmy. Uplatňuje se účelovost zdrojů na financování předem vymezených potřeb; hospodaří s veřejnými prostředky, o jejich hospodaření se rozhoduje veřejnou volbou (např. v ČR v Parlamentu, v zastupitelstvu obce, tyto orgány také kontrolují hospodaření mimorozpočtových fondů); mohou mít finanční vztah k příslušnému veřejnému rozpočtu (např. v ČR ze státního rozpočtu se platí platby veřejného zdravotního pojištění za tzv. státní pojištěnce – děti, důchodce, nevýdělečně činné studenty apod. – do rozpočtů zdravotních pojišťoven).

Čím se liší tvorba a užití finančních prostředků ve veřejném rozpočtu a v účelovém mimorozpočtovém fondu? Pro veřejný rozpočet je typické, že v běžném rozpočtu až na výjimky není účelová vazba mezi příjmy a výdaji. Účelovou vazbu však najdeme v kapitálovém rozpočtu při financování konkrétní investice. Jiná situace je u mimorozpočtových fondů, kde je zpravidla přísná účelová vazba mezi určitými druhy příjmů a výdajů. Rozdíly ukazuje schéma 3.2 na str. 102 a následující schéma 3.5 na str. 118. Jako příklad můžeme uvést vyčlenění sankčních pokut za znečišťování životního prostředí, v ČR část těchto pokut jako příjem Státního fondu životního prostředí plyne na poskytování dotací z tohoto fondu na investice s ekologickým dopadem. Přísná účelovost může vést běžně k situacím, že v některém účelovém fondu přebývají finanční prostředky, zatímco v jiném je jich nedostatek na krytí potřeby. Přitom zpravidla v průběhu rozpočtového období nelze provést přesun finančních prostředků mezi účelovými fondy. To lze provést až při schvalování rozpočtového hospodaření na další rok. (V ČR v případě státních fondů za určitých předpokladů rozpočtová pravidla dovolují krátkodobě – s termínem do konce rozpočtového období finančně investovat přebývající finanční prostředky prostřednictvím operací tzv. státní pokladny – viz dále.) Čím více se vytváří účelových fondů v rozpočtové soustavě, tím více dochází k dělení omezených veřejných příjmů uvnitř rozpočtové soustavy. Finanční prostředky v některých mimorozpočtových fondech stačí pokrýt potřeby, v jiných nemusí stačit. Zpravidla je velkým problémem zvolit vhodné příjmy pro jednotlivé

117

VEŘEJNÉ FINANCE Schéma 3.5: Finanční vztahy v účelovém mimorozpočtovém fondu

Fond A

Privatizační fondy

Fond B

mimorozpočtové fondy, a to jak s ohledem na jejich objem, tak dynamiku ve vztahu k financování dané potřeby. Proto se jejich velký počet příliš nedoporučuje. Na druhé straně však fondové hospodaření má i své přednosti. Jestliže je použití finančních prostředků z mimorozpočtového fondu směrováno na financování kapitálových potřeb v některých odvětvích veřejného sektoru, je jistota, že se zabezpečování potřeb nebude odsouvat (např. rekonstrukce a opravy památek, rekonstrukce a velké opravy komunikací, komunálního bytového fondu apod.), neboť zabezpečování a financování kapitálových potřeb může být v budoucnu mnohem nákladnější. V takovém případě mimorozpočtový fond do určité míry supluje kapitálový rozpočet. (Jako příklad v ČR můžeme uvést používání Státního fondu dopravní infrastruktury, Státního fondu životního prostředí, Státního fondu rozvoje bydlení.) V ČR je výhodou hospodaření v mimorozpočtových fondech (na rozdíl od veřejných rozpočtů) nepropadávání nevyužitých prostředků z dotací, možnost jejich použití na danou potřebu v následujícím roce. To je jejich předností zejména v situaci, kdy v rámci veřejných rozpočtů se stále ještě využívá rozpočtová zásada propadávání nevyužitých finančních prostředků z dotací a nepřechází se na řízený výdajový rozpočet. Poněvadž finanční prostředky rozpočtové soustavy jsou omezené, soustava účelových mimorozpočtových fondů zpravidla není příliš početná. Využívání mnoha účelových peněžních fondů mimo vlastní veřejné rozpočty omezuje volnost volených i výkonných orgánů státu a na příslušné úrovni územní samosprávy v rozhodování o použití finančních prostředků podle okamžité situace v potřebách, která se může měnit a odlišovat v průběhu rozpočtového období od schváleného rozpočtu v důsledku působení mnoha faktorů. Účelovost je překážkou využití, resp. zdokonalování rozpočtového managementu. Mimorozpočtovými fondy zvláštního druhu jsou v transformačních ekonomikách privatizační fondy, které jsou nástrojem

118


privatizace státního majetku (např. v ČR Fond národního majetku ČR – zkr. FNM, Pozemkový fond ČR – zkr. PF). Proto by měly být součástí rozpočtové soustavy pouze po přechodnou dobu. (V ČR byly v polovině 90. let po přechodnou dobu hrazeny z FNM úroky z veřejného dluhu47.) Kromě mimorozpočtových státních účelových fondů v řadě zemí ústřední vlády zakládají samy nebo častěji prostřednictvím ministerstev, na základě zvláštních zákonů nebo podle obchodní legislativy, různé účelové vládní agentury (instituce) k realizaci některých cílů hospodářské politiky, např. pro podporu malého a středního podnikání apod. (např. v ČR Českomoravská záruční a rozvojová banka, a. s., a další). Jak jsme již uvedli, rozpočtová soustava je více či méně členitá podle vnitřního státoprávního uspořádání státu. S rostoucí úlohou státu a územní samosprávy ve 20. století prochází rozpočtovou soustavou stále více finančních prostředků, o nichž se rozhoduje veřejnou volbou. Příslušným zákonem se proto upravují pravidla hospodaření s finančními prostředky soustředěnými v rozpočtové soustavě (v ČR jsou to tzv. rozpočtová pravidla republiky a rozpočtová pravidla územních rozpočtů – viz část 3.3). V rozpočtových soustavách vyspělých zemí se příjmy a výdaje jednotlivých peněžních fondů závazně třídí, přičemž v posledních desetiletích je snaha unifikovat toto třídění. V rozpočtovém hospodaření se využívají různé rozpočtové zásady upravující v základních rysech hospodaření v rozpočtové soustavě.

3.1.4

Rozpočtové zásady, rozpočtová skladba, rozpočtový proces

Rozpočtové zásady V rozpočtovém hospodaření se nejčastěji uplatňují rozpočtové zásady: ● zásada každoročního sestavování a schvalování rozpočtu, resp. i mimorozpočtového fondu. Jak už jsme uvedli, roční rozpočet je 47

FNM byl zrušen k 31. 12. 2005 – viz zákon č. 178/2005 Sb. Příjmy z privatizace jsou evidovány na zvláštním účtu odděleně od SR, správcem je MF ČR, které by také mělo vymáhat pohledávky. V současné době se uvažuje o prodloužení existence PF ČR, který by měl být zrušen v roce 2009, do roku 2012.

119

Rozpočtové zásady

VEŘEJNÉ FINANCE

●

●

●

●

120

základním finančním plánem. Sestavování rozpočtu a hospodaření podle něho je povinné; zásada reálnosti a pravdivosti rozpočtu. Za respektováním této zásady je snaha zabránit zkreslování údajů v rozpočtu. Reálně sestavený návrh rozpočtu je jedním z důležitých předpokladů pro jeho splnění bez větších odchylek. Reálnost rozpočtu závisí na schopnosti odhadu příjmů a výdajů, stupni poznání a kvalitní analýze hospodářských procesů, na kvalitě hospodářských prognóz, tzn. i na profesionální zdatnosti rozpočtových plánovačů, v případě státního rozpočtu i na mezinárodním vývoji apod.; zásada úplnosti rozpočtu a jednotnosti a průhlednosti rozpočtu, aby bylo možné kontrolovat, analyzovat a srovnávat příjmy a výdaje v rámci rozpočtové soustavy a kvalifikovaně odstraňovat do budoucna negativní vlivy na hospodaření. Srovnání je důležité v čase, v národním i v mezinárodním měřítku. Proto se využívá závazná rozpočtová skladba, která jednotně třídí příjmy a výdaje v celé rozpočtové soustavě z různých hledisek. Soustava veřejných rozpočtů je budována na principu jednotnosti příjmů a výdajů – běžných a kapitálových; zásada dlouhodobé vyrovnanosti rozpočtu. Respektování této zásady je důležitým předpokladem „zdravého“ hospodaření státu i jednotlivých úrovní, resp. článků územní samosprávy. Je důležitá především u státního rozpočtu, protože objem státního rozpočtu je největší. Příjmy veřejného rozpočtu by měly být jeho rozpočtovým omezením. To je nutné důsledně respektovat u běžného rozpočtu. Krátkodobé saldo státního rozpočtu je nástrojem stabilizační fiskální politiky (viz kapitola 9); zásada efektivnosti, hospodárnosti a účinnosti při použití rozpočtových prostředků, která je v některých zemích propojena na zásadu účelovosti podle zdrojů, tzn. předem vyčleněný příjem slouží k financování určené potřeby – na krytí daného výdaje (např. v rámci už zmiňovaných mimorozpočtových fondů) nebo účelovosti podle potřeb odvětví ve veřejném sektoru či území (obcí, regionů) apod. (např. v rámci běžného rozpočtu se účelově plánuje objem mzdových prostředků ve veřejnoprávních neziskových organizacích ve veřejném sektoru, pokud jsou předmětem mzdové regulace – např. v ČR). Od zásady účelovosti se postupně upouští, zejména od detailní účelovosti;

3 ROZPOČTOVÁ SOUSTAVA

Recommend Documents