2013. évi Integritás felmérés eredményei: Korrupciós kockázatok és integritáskontrollok a helyi önkormányzatoknál Az Integritás felmérés módszertani alapjai Az Állami Számvevőszék (ÁSZ) 2009-ben indította el a „Korrupciós kockázatok feltérképezése – Integritás alapú közigazgatási kultúra terjesztése” című, európai uniós forrásból megvalósított Integritás Projektet. Az Integritás Projekt célja volt, hogy – önbevalláson alapuló adatbekéréssel – felmérje a közszféra intézményei korrupciós kockázatoknak való kitettségét, illetőleg azok mérséklésre hivatott ún. integritáskontrollok szintjét. A projekt a felmérésben résztvevő intézmények számára helyzetükről egyfajta „tükörképet” mutat be, ami alapot teremt a jövőbeni pozitív irányú elmozduláshoz. A felmérési eredményeket az ÁSZ a számvevőszéki ellenőrzéseket megalapozó kockázatelemzésekben is felhasználja. Összességében az integritás felmérések erősítik a társadalom által elvárt nyilvánossági, átláthatósági normáknak történő megfelelést, elősegítik a kormányzati szervek korrupcióellenes tevékenységét, és hozzájárulnak az integritás alapú közigazgatási kultúra fejlesztéséhez. A 2013. évben az ÁSZ már harmadik alkalommal mérte fel a közszféra intézményeinek korrupciós kockázatait, a felmérésben mintegy 1500 szervezet vett részt, amelyek közül megközelítőleg 1300 intézmény vállalta, hogy az elkövetkező felmérési években is segíti az ÁSZ Integritás Projektben kitűzött céljait. A válaszadó intézmények között a helyi önkormányzatok aránya (45,8%) volt a legmagasabb. A felmérés eredményeit összefoglaló tanulmány mellett első alkalommal olyan tanulmányokat is készített az ÁSZ, amelyek intézménycsoportonként mutatják be a felmérés során kapott válaszokat. Az egyes intézmények a tanulmányok használata révén szembenézhetnek a szervezetüket fenyegető potenciális veszélyekkel, elsajátíthatják a kockázatokban való gondolkodás képességét és erősíthetik a korrupcióval szembeni kontrolljaikat, amellyel hosszútávon növelhetik intézményük integritását. Korrupciós kockázat alatt azt értjük, hogy az adott intézménynek a más személyekkel és szervezetekkel folytatott együttműködése során milyen valós, vagy vélt lehetőségek merülnek fel, amelyek az együttműködő fél számára jogosulatlan előnyöket jelenthetnek, az adott intézmény – vagy tágabb értelemben a közszféra számára – pedig valamilyen kárt okozhatnak. Ez lehet anyagi természetű, a szolgáltatások színvonalában jelentkező vagy bizalomvesztéssel járó kár. Az eredmények minden évben helyzetjelentést képesek adni az érdeklődők számára a hazai közszférában a korrupció által legnagyobb kockázatnak kitett területekről, az egyes szervezetek vonatkozásában a kockázatok mértékéről, továbbá a kockázatokat mérséklő kontrollok szintjét is megmutatják. A felmérés arra irányult, hogy 155 kérdés alapján azonosítsa az eredendő veszélyeztetettségi tényezőket, a korrupciós veszélyeket növelő tényezőket és a korrupciós kockázatokat mérséklő kontrollokat. Az eredendő veszélyeztetettségi tényezőket 30 kérdéssel, a korrupciós veszélyeket növelő tényezőket 64 kérdéssel, a korrupciós kockázatokat mérséklő kontrollokat 61 kérdéssel azonosította a felmérés. A felméréshez kialakított informatikai rendszer a kérdőíves adatokból három kockázati indexet számol: Az Eredendő Veszélyeztetettségi Tényezők (EVT) index a szervezetek jogállásától és feladatköreitől függő eredendő veszélyeztetettség összetevőit teszi mérhetővé. Olyan tényezők határozzák meg, melyek alakítása az alapítószerv jogalkotási hatáskörébe tartozik, így például a hatósági jogalkalmazás, a (jogi) szabályozás, vagy a különféle (oktatási, egészségügyi, szo-
ciális és kulturális) közszolgáltatások nyújtása. A mutató százalékos formában kerül megadásra, minél magasabb a mutató értéke, annál nagyobb az adott szervezet eredendő korrupciós veszélyeztetettsége. A Korrupciós Veszélyeket Növelő Tényezők (KVNT) index az egyes intézmények napi működésétől függő – az eredendő veszélyeztetettséget növelő – összetevőket jeleníti meg. Leképezi az intézményi környezet jellemzőit, működésük kiszámíthatóságát, stabilitását, továbbá az intézmények működtetése során jelentkező – alapvetően a mindenkori menedzsment döntéseitől befolyásolt – olyan változó tényezőket, mint a stratégiai célok meghatározása, a szervezeti struktúra és kultúra alakítása, valamint a személyi és költségvetési erőforrásokkal, illetve a közbeszerzésekkel való gazdálkodás. A mutató százalékos formában kerül megadásra, minél magasabb a mutató értéke, annál nagyobb a korrupciós kockázatokat növelő tényezők jelenléte az adott intézménynél. A Kockázatokat Mérséklő Kontrollok Tényezője (KMKT) index azt tükrözi, hogy az adott szervezetnél léteznek-e intézményesült kontrollok, illetőleg, hogy ezek ténylegesen működnek-e, betöltik-e rendeltetésüket. Ehhez az indexhez olyan faktorok tartoznak, mint a szervezet belső szabályozása, a külső és belső ellenőrzés, valamint az egyéb integritás kontrollok: etikai követelmények meghatározása, összeférhetetlenségi helyzetek kezelése, a bejelentések, panaszok kezelése, rendszeres kockázatelemzés és tudatos stratégiai menedzsment. A mutató százalékos formában kerül megadásra, minél magasabb a mutató értéke, annál nagyobb a korrupciós kockázatokat mérséklő kontrollok kiépítettsége. A helyi önkormányzatok intézménycsoport szervezeteitől 2013. évben 670 kérdőív érkezett vissza, a felkért 3026 önkormányzat 22,1%-a töltötte ki a kérdőívet. A felmérésben résztvevő önkormányzatok száma a korábbi évekhez viszonyítva növekvő tendenciát mutat (2011-ben 530, 2012-ben 591 önkormányzat), így a felmérésben való részvételt illetően az intézménycsoportok között 2013-ban is az önkormányzatok képviselték a legmagasabb arányt (45,8%).(lásd: 1. sz. ábra) 1. sz. ábra
A felmérésben résztvevő önkormányzatok/polgármesteri hivatalok száma 630 591 530
2011
2012
2013
Eredendő Veszélyeztetettségi Tényezők (EVT) A helyi önkormányzatok intézménycsoport tekintetében az EVT index értéke a 2013. évben 56,0% volt, amely az összes válaszadó költségvetési intézmény átlag index értéket (36,9%) jóval meghaladja, a szervezetek között a második legmagasabb index értéket jelentette. Le kell szögezni, hogy az önkormányzatok eredendően magas korrupciós veszélyeztetettsége alapvetően a számukra meghatározott feladatokból adódik, tehát az index nem az önkormány2
zatok tényleges korrupciós fertőzöttségét mutatja. Kiemelten fontos ismerni ugyanakkor a veszélyeztetettségi tényezőket, a korrupció szempontjából veszélyeztetett tevékenységeket, mert ezek tudatában a szervezet hatékony kontrollokat képes kiépíteni a korrupció ellen. Az intézmények többségének EVT indexe 30,0 és 70,0% között szóródott az intézményi csoporton belül. Az adatszolgáltató önkormányzatok 96,0%-a önállóan működő és gazdálkodó költségvetési szerv, 45,1%-a alárendelt szervekkel, 21,2%-a háttérintézményekkel is rendelkezik. Az eredendő veszélyeket alapvetően meghatározó jogalkotás, hatósági jogkörök és jogalkalmazás kérdéskörben adott válaszok szerint 2013. évben az önkormányzatok 77,3%-a rendelkezett jogalkotással közvetlenül összefüggő hatáskörrel (lásd: 1. ábra), mellyel összefüggésben az önkormányzatok többségének feladatkörébe tartozott a jogszabályok kezdeményezése (90,6%), jogszabálytervezetek kidolgozása (92,2%), igazgatási, valamint szakmai és társadalmi úton történő egyeztetése. A szervezetek 88,4%-a rendelkezett – elsősorban engedélyezési, bizonyítvány / igazolvány kiadására, kötelezésre irányuló hatáskörök vonatkozásában – egyedi hatósági jogkörrel, vagy folytatott hatósági jogalkalmazást (lásd: 3. ábra). 2. ábra
3. ábra
29. sz. kérdés: Szervezetüknek vannak-e egyedi hatósági jogkörei, folytat-e hatósági jogalkalmazást?
22. sz. kérdés: Szervezetük- illetve szervezetük vezetője-gyakorol-e jogalkotással közvetlenül összefüggő hatásköröket?
nem 11,6%
nem 22,7%
igen 88,4%
igen 77,3%
Az önkormányzatok nagy része hatósági nyilvántartást (89,7%), hatósági ellenőrzéseket (94,4%) illetve szakhatósági véleményezést (78,1%) is végzett. A hatósági jogkörökön belül korrupciós veszélyeztetettség szempontjából külön ki kell emelni, hogy az önkormányzatok 92,1 százaléka rendelkezett mérlegelésen alapuló hatósági hatáskörökkel, továbbá 66,9 százaléka a hatósági jogkörök, vagy jogalkalmazás gyakorlása során esetenként alkalmazott méltányosságot. Mérsékli ezt a veszélyeztetettséget, hogy az intézmények többségénél (89,8%) a hatósági mérlegelés szempontjai az ügyfelek számára előre megismerhetők voltak. Szabálysértési hatósági jogkörök tekintetében a helyi önkormányzatoknál az eredendő korrupciós kockázatok csökkenését lehet megfigyelni az előző évek felmérési eredményeihez képestet (lásd: 4. sz. ábra). 2011. évi felmérés során még a válaszadó önkormányzatok 92,3 százaléka válaszolta, hogy gyakorol szabálysértési hatósági jogköröket, míg 2013. évi adatfelvételben már csak 22,2 százalékuk mondta ugyanezt. A csökkenés oka a megyei kormányhivatalok járási kirendeltségeinek létrejötte, amelyek működésük megkezdésével több jogkör gyakorlását átvették az önkormányzatoktól.
4. sz. ábra 3
A szabálysértési hatósági jogköröket gyakorló önkormányzatok arányának alakulása a válaszadó önkormányzatok körébe az eddigi felmérések eredményei alapján (%) 92,3 75,3
22,2
2011
2012
2013
Az adatszolgáltató önkormányzatok közel kétharmada (62,8%) nyújtott 2013. évben valamilyen közszolgáltatást. A korrupciós kockázatok vonatkozásában veszélyeket rejthet, hogy a közszolgáltatást nyújtó intézmények 55,9%-ának (összes intézmény arányában 35,1%) a közszolgáltatások nyújtásánál méltányosság alkalmazására – szolgáltatási díj elengedése, csökkentése – volt lehetősége (lásd: 5-6. ábrák). 5. ábra
6. ábra
52. sz. kérdés: Ha Szervezetük nyújt közszolgáltatást, van-e jogköre méltányosságból elengedni, vagy csökkenteni a szolgáltatási díjat?
48. sz. kérdés: Szervezetük nyújt-e közszolgáltatásat? nem 37,2%
nem nyújt közszolgáltatást 37,2%
igen 62,8%
igen 35,1%
nem 27,8%
Az eredendő veszélyek közül kiemelt figyelmet érdemlő veszélyeztetettséget jelentő tényező a külső szabályozási környezet bonyolultsága, ellentmondásossága, hiányossága. A válaszadó intézmények 45,8 százaléka igen bonyolultnak, 39,4 százaléka ellentmondásosnak, 43,1 százaléka pedig hiányosnak ítélte meg a vonatkozó szabályozási környezetet. A külső szabályozási környezet megítélését mutató indexek az intézménycsoporti EVT átlagot (56,0%) ugyan nem haladják meg, de az összes költségvetési intézményre vonatkoztatott átlagértéket (36,9%) – mindhárom kérdésre adott válasz tekintetében – túllépik. Az átlátható és megfelelően szabályozott szervezet kialakítása az integritást erősíti és a korrupció megelőzését szolgálja. A szervezetre vonatkozó – részben igen bonyolultnak értékelt – külső szabályozási környezet ellenére a belső szabályozást az önkormányzatok 10% értékelte csak bonyolultnak, 73% pedig átlagosnak ítélte meg. Az önkormányzatok döntő többségénél (99,4%) fontos és bizalmi munkakörben foglalkoztatott személy nem volt, viszont 95,7 százalékuk alkalmazott 2013. évben vagyonnyilatkozat-
4
tételre kötelezett személyt. A vagyonnyilatkozat tételi kötelezettséget az önkormányzatok többsége (98,4%) szabályozta, a kötelezettek körét pontosan meghatározta.
A Korrupciós Veszélyeket Növelő Tényezők (KVNT) A helyi önkormányzatok intézménycsoport tekintetében a KVNT index értéke a 2013. évben 27,0% volt, ami magasabb, mint az összes válaszadó költségvetési intézmény adatai alapján számított KVNT átlagérték (24,6%). A KVNT értéke az intézménycsoporton belül az intézmények többségénél 13,0 és 43,0% között szóródott. Ezen index kapcsán érdemes a figyelmet felhívni arra, hogy az index értékének növekedését gyakran önmagukban pozitív tényezők okozzák. Például jó dolog, ha egy intézmény európai uniós támogatásban részesül, vagy magyar költségvetési forrásból nagy értékű közbeszerzést valósíthat meg. Ugyanakkor belátható, hogy a közpénzek nagyobb arányú beáramlása az intézménybe egyúttal növeli a korrupció kockázatát is. A korrupciós veszélyeztetettséget növelő tényezők között jelentős súllyal szerepel az európai uniós támogatások igénybevételére és a közbeszerzések lebonyolítására vonatkozó kérdéskör. A felmérésben résztvevő önkormányzatok 70,4%-a nyilatkozta, hogy az elmúlt 3 évben részesült európai uniós támogatásban és 69,6%-a pedig, hogy részt vett közbeszerzési eljárás előkészítésében, lebonyolításában (lásd: 7-8. ábrák). Az európai uniós támogatások magas arányú felhasználása az intézménycsoporton belül jelentősen növeli korrupciós veszélyeztetettséget, a támogatásban való részesülés az intézménycsoport KVNT átlagértékének (27,0%) több mint kétszerese. 7. ábra
8. ábra
8. sz. kérdés: Az elmúlt 3 évben Szervezetük részt vett-e közbeszerzési eljárás előkészítésében, lebonyolításában?
1. sz. kérdés: Az elmúlt 3 évben Szervezetük részesült-e európai uniós támogatásban? nem 29,6%
nem 29,1%
igen 70,4%
igen 69,6%
nem értelmez hető 1,3%
Az európai uniós támogatások megszerzésére irányuló pályázatok előkészítéséhez az intézmények 86,0%-a alkalmazott külső tanácsadót. A külső tanácsadó igénybevétele ezen a területen sokszor szakmai szempontból (speciális szakértelem hiánya) elengedhetetlen, de korrupciós kitettség szempontjából veszélyeztetettséget jelent. Az elnyert támogatásokkal kapcsolatban a válaszadó 670 önkormányzat közül mindössze nyolcnál (1,2%) indult szabálytalansági eljárás, egy esetben fordult elő, hogy a szabálytalansági eljárás eredménye elmarasztaló volt. A közbeszerzések tekintetében az önkormányzatok 82,9%-a az elmúlt évben legalább egy közbeszerzést eredményesen befejezett, 28,9 százalékuknál fordult elő olyan közbeszerzési eljárás, amelyben a közbeszerzés értéke elérte az európai uniós értékhatárt. Olyan eljárás 16 intézmény esetében (3,6%) volt, ahol a beszerzés mértéke elérte ugyan a közbeszerzési értékhatárt, de a beszerzésre – bármely okból – nem alkalmazták a közbeszerzési törvényt. Az in5
dex értéke nem éri ugyan el a KVNT átlagértéket, viszont a törvényi előírások figyelmen kívül hagyása – a 16 önkormányzat vonatkozásában – hangsúlyos veszélyeztetettséget növelő tényezőt jelent. Valós korrupciós veszélyt jelenthet, hogy az elmúlt három évben az önkormányzatok 44,3 százalékánál (207 intézmény) legalább egy esetben indult olyan közbeszerzési eljárás, ahol háromnál kevesebb ajánlattevő vett részt, illetve 40,2 százalékuknál (187 intézmény) előfordult, hogy ugyanaz az ajánlattevő több közbeszerzési eljárást is megnyert. A közbeszerzések tekintetében a veszélyt csökkenti az a körülmény, hogy az intézmények jelentős része (a közbeszerzést folytatók 76,7%-a) rendszerszerűen vizsgálja a közbeszerzések útján beszerzett áruk vagy szolgáltatások teljesítésének megfelelősségét. A közbeszerzés, mint az egyik legjelentősebb kockázatokat növelő tényező vizsgálatakor érdemes kitérni a közbeszerzési eljárás előkészítésében, lebonyolításában résztvevő önkormányzatok és az összeférhetetlenség, illetve ahhoz kapcsolódó más kontrollelemek között összefüggésekre. Összhangban a korrupciós kockázat fent ismertetett definíciójával, közbeszerzési eljárás előkészítésében és/vagy lebonyolításban résztvevő szervezetnek, akkor kell szembenézniük a legnagyobb korrupciós kockázatokkal, amikor kapcsolatba kerülnek a gazdaság más szereplőivel. Ezeknek a kockázatoknak a kivédésére nézzünk meg három kontrollt a „Helyi önkormányzatok” csoportjába tartozó közbeszerzési eljárást lefolytató szervezetek körében. Először lássuk, hogy hány közbeszerzési eljárást előkészítő, lebonyolító szervezet belső szabályozása kötelezi munkatársait arra, hogy nyilatkozzanak gazdasági vagy – a szervezet tevékenysége szempontjából releváns – egyéb érdekeltségeikről. A 466 közbeszerzési eljárást lefolytató szervezet közül csak 281 (60,3%) kötelezi az említett nyilatkozat megtételére munkatársait (lásd: 9. sz. ábra). 9. sz. ábra
Szervezetük belső szabályozása kötelezővé teszi-e a munkatársaknak, hogy nyilatkozzanak gazdasági vagy - a szervezet tevékenysége szempontjából releváns – egyéb érdekeltségeikről?
igen 60,3%
nem 39,7%
További kérdés, hogy szabályozzák-e a szervezetek a gazdasági szereplőkkel, a politikusokkal, vagy más állami/önkormányzati szervek vezető tisztviselőivel való kapcsolattartást. A közbeszerzést lebonyolító szervezetek közül 53 (11,4%) mind a három, 108 (23,2%) valamely két körre vonatkozóan állapít meg előírásokat. A fennmaradó 305 (65,5%) szervezet egyik körrel való kapcsolattartásra vonatkozóan sem alkalmaz előírásokat (lásd: 10. sz. ábra). 10. sz. ábra
6
Szervezetnél léteznek-e a gazdasági szereplőkkel, politikusokkal, vagy más állami/önkormányzati szervek vezető tisztviselőivel való kapcsolattartásra vonatkozó szabályok? Valamennyi szabályozott 11,4% Legalább egy szabályozott 23,2%
Egyik sem szabályozott 65,5%
Harmadik kontrollként vizsgáljuk meg, hogy a közbeszerzési eljárást lefolytató szervezetek milyen formában szabályozzák az összeférhetetlenség kérdéskörét. A szervezetek döntő többsége, 383 (82,2%) intézmény más szabályzatok határozza meg összeférhetetlenségre vonatkozó előírásokat. Önálló összeférhetetlenségi szabályzatot csak 9 (1,9%) szervezet használ. Míg 74 (15,9%) intézmény egyáltalán nem szabályozza a kérdést (lásd: 11. sz. ábra). 11. sz. ábra
Amennyiben szervezetük részt vesz közbeszerzési eljárás előkészítésében, lebonyolításá-ban, milyen formában szabályozza az összeférhetetlenség kérdéskörét? Önálló összeférhetetleségi szabályzatban 1,9%
Nem szabályozott 15,9%
Más szabályzat(ok)ban 82,2%
A közbeszerzési eljárás elkészítéséhez és lebonyolításához kapcsolódó kontrollok példája jól szemlélteti, hogy egy korrupciós kockázat kezelését miképpen szolgálhatja egyszerre több kontroll, illetve azok hogyan támogathatják egymást. Összefoglalva elmondható, hogy a vizsgált válaszadó intézmények (helyi önkormányzatok) döntő többsége elegendőnek ítélik meg, ha csak az összeférhetetlenségre vonatkozó szabályokat rögzíti valamilyen formában. Ugyanakkor az összeférhetetlenséggel kapcsolatos szabályzatok jövőbeli tartalmi felülvizsgálatát igényli az a tény, hogy a vizsgált, „Helyi önkormányzatok” csoportjába tartozó szervezetek 82,2 százaléka szabályozza valamilyen formában az összeférhetetlenség kérdését, ugyanakkor 7
csak 60,3 százalékuk kötelezi arra munkavállalóit, hogy gazdasági és egyéb – a szervezet szempontjából releváns - érdekeltségeikről nyilatkozatot tegyenek. Ezt a megállapításunkat tovább erősíti az is, hogy a szervezetek 65,5 százalék egyáltalán nem szabályozza a szervezeten kívüli szereplőkkel való kapcsolattartást. Ezek kontrollok pedig összefüggnek, egymást erősítve szolgálhatják a – esetünkben a közbeszerzési eljárások lebonyolításából fakadó – korrupciós kockázatok növelő tényezők hatásos kezelését. A közvagyonnal gazdálkodás tárgykörben a helyi önkormányzatok intézménycsoportnál magas kockázati, veszélyeztetettségi szintet jelent, hogy az elmúlt 3 évben a szervezetek többsége (67,0%) valamely ingatlanát hasznosította, a válaszolók 40,0 százaléka rendelkezett értékpapírok felett (lásd: 12-13. ábrák). Az egyéb veszélytényezők között ki kell emelni, hogy az önkormányzatok 60,4 százalékának volt 2013. évben gazdasági társaságban tulajdoni részesedése, mely részesedés 47,7 százalékuknál többségi tulajdont jelentett. 12. ábra
13. ábra
44. sz kérdés: Szervezetük az elmúlt 3 évben rendelkezett-e értékpapírok felett?
43. sz. kérdés: Szervezetük az elmúlt 3 évben hasznosította-e bármely ingatlanát? nem 33,0%
igen 40,0%
igen 67,0%
nem 60,0%
Kiemelt figyelmet érdemlő veszélyeztetettségi mutatót növelő tényező a helyi önkormányzatok intézménycsoportnál a közszolgáltatások nyújtása kérdéskörben, hogy a közszolgáltatást nyújtó intézmények 89,3% százalékának van díjköteles szolgáltatása. A kockázatot növeli, hogy a szolgáltatási díjat az önkormányzatok több mint fele (66,6%) maga állapítja meg. A külső szabályozási környezet és ezzel összefüggésben a belső szabályozási rendszerek gyakori változása hatást gyakorol az eredendő és kockázatokat növelő tényezőkre, hátráltatja a megszokott feladatellátás menetét, a feladat és hatáskörök megváltozása bizonytalanságot eredményezhet. Az önkormányzatok 76,4%-a nyilatkozott úgy, hogy az elmúlt három évben – legalább egyszer – lényegesen változott a szervezetük jogállására vagy szervi önállóságára vonatkozó jogi szabályozás, illetve 92,0 százalékuknál a tevékenységükre vonatkozó jogi szabályozási környezet. (lásd: 14-15. ábrák)
8
14. ábra
15. ábra
61. sz. kérdés: Szervezetük tevékenységére vonatkozó jogi szabályozási környezet változott-e lényegesen az elmúlt 3 évben?
60. sz. kérdés: Szervezetük jogállására vagy szervi önállóságára vonatkozó jogi szabályozás változott-e lényegesen az elmúlt 3 évben?
egyszer sem 23,6%
egyszer 23,4%
egyszer 15,4%
egyszer sem 8,1%
többször is 76,5%
többször is 53,0%
A szervezeti struktúra tekintetében a belső stabilitás és kiszámíthatóság fontos tényező, megfelelő hátteret biztosíthat a kiegyensúlyozott intézményi működéshez és a korrupció elleni eredményes fellépéshez. Kockázatokat hordozhat magában, hogy az intézmények 67,3%-ánál változott az elmúlt 3 évben a szervezeti struktúra, 59,4 százalékuknál 1-2 alkalommal, 7,9 százalékuknál több mint két alkalommal. A szervezeti változásokra az önkormányzatok több mint felénél (53,0%) egy éven belül került sor. Veszélytényezőt jelent továbbá, hogy az önkormányzatok 57,0 százalékánál működik olyan testület, bizottság, tanács, amely önálló döntéshozó jogkörrel rendelkezik. A politikai környezet változása is hatást gyakorol KVNT értékére, a legutóbbi választás óta a válaszadó intézmények 29,4%-ánál történt személyi változás a felsővezetői szinten. A működési jellemzők körében adott válaszok alapján korrupciós veszélyeztetettséget jelent, hogy az önkormányzatok az KVNT átlagot (27,0) meghaladó mértékben (40,1%) vettek igénybe az alapfeladataik ellátására szakértői közreműködést, valamint 39,0 százalékuk élt a tevékenységi körükhöz kapcsolódó feladatok kiszervezésével. A szervezetek 29,3%-a válaszolta, hogy a kiszervezett feladatok a szervezet alaptevékenységi körébe tartoznak. Az intézményrendszerre jellemző sajátosság, de egyben korrupciós kitettséget jelent, hogy az önkormányzatok 48,7%-ának van többéves együttműködési megállapodása nem állami szervezettel. Az intézmények 65,2%-a hivatali gépjárművet tart fent, illetve egyharmaduk (34,5%) rendelkezik vezető, vagy más munkatárs személyes használatába adott egyéb vagyontárgyakkal. A kockázat mérsékléséhez járul hozzá, hogy az intézmények döntő többségénél (98,4%) szabályozott a gépjárművek használata. Az önkormányzatok ellenőrzöttsége tekintetében – szám szerint – legnagyobb arányban a hatósági ellenőrzések jelentik a külső kontrollt, az elmúlt három évben a szervezetek 87,5 százalékánál volt ilyen típusú ellenőrzés. ÁSZ ellenőrzések az elmúlt 3 évben a választ adó intézményi kör 30,0%-át, az APEH (NAV) ellenőrzések pedig 36,1%-át érintették. Az ellenőrzések során legmagasabb arányban (35,6%) az Állami Számvevőszék ellenőrzései során tártak fel szabálytalanságot és tettek elmarasztaló megállapításokat, három önkormányzatnál (0,9%) felelősségre vonás kezdeményezésére is sor került. Fontos, hogy a külső ellenőrzések által tett észrevételek, javaslatok alapján megtett intézkedések a belső kontrollrendszer kiépítésére, jobb működtetésére hatással vannak, ezáltal a szervezeti integritás erősítését jelentik.
9
A Kockázatokat Mérséklő Kontrollok Tényezője (KMKT) A helyi önkormányzatok intézménycsoport tekintetében a KMKT index értéke a 2013. évben 61,0% volt, amely az összes válaszadó költségvetési intézmény adatai alapján számított KMKT átlagértékkel (60,5%) nagyjából megegyező. Ugyanakkor az önkormányzatok átlagos szintű KMKT értékével nem lehetünk megelégedve, mivel a „Helyi önkormányzatok” intézménycsoportra számított EVT érték jóval meghaladja az EVT összes válaszadó intézményre számított értékét. Amíg az intézménycsoportok többségénél magasabb korrupciós kockázatokhoz magasabb kontrollszint társul, addig a „Helyi önkormányzatok” intézménycsoport kontrollszintje nem illeszkedik ebbe a trendbe. A szervezeteknek törekedni kell a kockázatok kezelésére hivatott, de hiányzó kontrollok pótlására, illetőleg a meglévők hatékonyságának növelésére. Az intézmények többségének KMKT indexe 48,0 és 73,0% között szóródott. A szervezeti értékek és kultúra területén a kiépített kontrollok átlagértéknél alacsonyabb szintjét jelzi, hogy az önkormányzatoknak csak 52,7%-a rendelkezik nyilvánosan közzétett stratégiával, melyeknek csak közel felében (47,6%) szerepel a szervezeti kultúra javítására, az integritás erősítésére, illetve a korrupció elleni fellépésre vonatkozó témakör. A szervezeti kultúrát alapvetően befolyásolni tudja a vezetés, ha stratégiában megfogalmazott, egyértelmű célok mentén levezethető – teljesítményközpontú – feladatellátást követel meg. Az intézmények 57,0%-a nyilatkozott úgy, hogy hosszú távú stratégiai terveit rendszeresen lebontja rövidebb távú konkrét programokra, munkatervekre, feladatokra. Az adatszolgáltató önkormányzatok belső szabályozottsága – néhány terület kivételével magas szintű, átlag feletti kontrollkiépítettséget mutat. Az adott válaszok alapján elmondható, hogy az intézmények döntő többsége – 90% feletti arányban – rendelkezett hatályos, aktualizált szervezeti és működési szabályzattal (98,4%), jogszabállyal összhangban álló iratkezelési szabályzattal (97,5%), utalványozási és kötelezettségvállalási szabályzattal (98,8%), valamint adatkezelési szabályzattal (91,2%). A KMKT átlag index közeli arányban rendelkeztek az önkormányzatok informatikai és minősített adatok kezelésére vonatkozó titokvédelmi szabályzattal (61,8 és 60,6 %). Az intézmények 76,3%-ának volt olyan beszerzési szabályzata, amely a közbeszerzési értékhatár alatti beszerzések esetén előírja legalább három ajánlat bekérését. A kontrollok hiányát és kiemelt kockázatot jelent viszont, hogy a szervezetek túlnyomó része (90,1%), külön nem szabályozta a külső szakértők alkalmazásának feltételrendszerét. Ez különösen hangsúlyos annak ismeretében, hogy az önkormányzatok többsége – jellemzően európai uniós támogatások igénybevételéhez, közbeszerzések lefolytatásához – igénybe vett külső szakértői támogatást. A belső kontrollok és ezzel összefüggésben az integritás erősítése kapcsán a kötelezettségek, aláírási jogosultságok szétválasztásának, elkülönítésének célja annak megelőzése, hogy túl nagy hatalom és felelősség koncentrálódjon egyetlen személynél. Az önkormányzatok 55,4%a válaszolta, hogy szervezetüknél ugyanaz a személy látja el az utalványozás, kötelezettségvállalás és ellenjegyzés feladatai közül bármely kettőt. Ezt a – működési és szervezeti sajátosságokból adódó – kockázatot mérsékli, hogy az intézmények 82,7%-a szabályozta az összeférhetetlenség kérdéskörét. Korrupciós szempontból magas veszélyeztetettséget jelent az alkalmazottak szervezeti értékektől, céloktól eltérő érdekeltsége, ezért kiemelkedően fontos a magán és közszféra közötti „érdek-összeütközések” beazonosítása, szabályozása. E téren kontrollhiányosságot (átlag alatti index értéket) jelez, hogy az önkormányzatok több mint fele (57,2%) – belső szabályozásában – nem írt elő dolgozóinak kötelező nyilatkozattételt a gazdasági, vagy más érdekeltségeiről, illetve csak 11,2%-a szabályozta a különféle ajándékok, meghívások, utaztatás elfogadá10
sának feltételeit. A korrupciós veszélyeztetettség kezelése szempontjából alapvető fontosságú az egyszerű, gyors bejelentő rendszerek működtetése és a bejelentést tevők védelmének biztosítása. A kontrollok hiányát jelzi, hogy a szervezetek 15,5%-a rendelkezett csak a szervezeten belüli közérdekű bejelentők védelmére szolgáló belső szabályozással. A KMKT átlagszintje alatti értéket mutat, és emiatt kockázatokat hordoz magában, hogy – a belső ellenőrzési feladatok megtervezésétől eltekintve – az önkormányzatok alig több, mint negyede (29,3%) végez csak rendszerszerű kockázatelemzést. Az ezzel kapcsolatos kontrollhiányosságokat mérsékli, hogy a rendszerszerű kockázatelemzést végzők 85,0%-a a kockázatelemzés eredményét értékeli, viszont csak alig több mint egyharmada (33,8%) folytat az eredmények alapján rendszerszerű kockázatkezelési tevékenységet. A belső ellenőrzés területén a kontrollkiépítettség jellemzően átlag feletti, az önkormányzatok 99,4%-nál működik belső ellenőrzés, a legtöbb helyen biztosított a belső ellenőrzés függetlensége. A belső ellenőrzési feladatokat az intézmények 77,3%-a külső szakember megbízásával látja el (lásd: 16-17. ábrák). Az intézménycsoportra jellemző sajátosság, hogy adott önkormányzat a belső ellenőrzési feladatok ellátását – képviselő-testületi határozatban meghatározott módon – társuláshoz való csatlakozással „társulási megállapodás” alapján – biztosítja. A belső ellenőrökre (alkalmazotti jogviszonyban illetve szerződéses jogviszonyban álló külső szakember megbízása esetén is) egységesen vonatkoznak a jogszabályi előírások. 16. ábra
17. ábra
130. sz. kérdés: A szervezetnél működik-e belső ellenőrzés?
önálló egység végzi 11,3%
nem 0,6%
131. sz. kérdés: Ha igen, a belső ellenőrzést ...
egy fő belső ellenőr végzi 10,8%
igen 99,4%
más módon látják el (külső szakember) 77,3%
A felmérésben résztvevő intézmények 66,9%-a elfogadott stratégiai ellenőrzési tervvel, 96,9%-a elfogadott éves ellenőrzési tervekkel rendelkezett, kétharmaduk (67,2%) az ellenőrzési tervek megalapozásához rendszeres kockázatelemzést is végzett. A belső ellenőrzés által megfogalmazott javaslatokra – dokumentálható módon – a választ adó önkormányzatok 66,3%-a készített minden esetben intézkedési tervet. A kockázatokat mérséklő ún. „puha” kontrollok1 területén hiányosságot jelez, hogy a szervezetek 81,8%-a nem rendelkezik etikai szabályzattal, 83,3 illetve 75,4%-a nem működtet külső panaszokat kezelő, illetve közérdekű bejelentéseket kezelő rendszert, továbbá 97,3%-a nem végez rendszeresen korrupciós kockázatelemzést. Az önkormányzatok többségénél (86,9%) az elmúlt 3 évben nem volt a szervezet munkatársai körében korrupcióellenes képzés.
A „puha” kontrollok közé soroljuk a jogszabályban kötelezően nem előírt kontrollokat. Ebbe a körbe tartoznak például az etikai vagy a humánerőforrás-gazdálkodással kapcsolatos területek. 1
11
A szervezeti célokkal összhangban álló humánerőforrás-gazdálkodás egyik fontos eleme a korrupciós kockázatok mérséklésére való törekvés, melynek egyik eszköze, hogy a munkavállalók rendelkezzenek aktualizált munkaköri leírással. Az önkormányzatok 95,8 százalékánál valamennyi munkavállaló rendelkezik munkaköri leírással. Az új alkalmazottak kiválasztása kérdéskörben adott válaszok alapján az intézménycsoportra jellemző, hogy az új munkatársak felvétele leginkább álláspályázat kiírása útján (97,8%), egyéni elbeszélgetés, állásinterjú alapján történt. A kiválasztáskor az intézmények többsége nem íratott tudás felmérő tesztet, pszichológiai tesztet, nem tartott alkalmassági vizsgát, kevesebb mint fele (38,7%) működtetett felvételi bizottságot. A szervezetek 92,5%-a követelte meg az erkölcsi bizonyítvány bemutatását és 76,9%-a ellenőrizte a benyújtott pályázati dokumentumok (önéletrajzok, diplomák, stb.) hitelességét. A válaszadó önkormányzatok több mint kétharmada (74,5%) működtet egyéni teljesítményértékelési rendszert, viszont az értékelések jellemzően alig illetve nem befolyásolják az alkalmazottak jövedelmének alakulását. A kontrollkiépítettség szempontjából kiemelendő, hogy az önkormányzatok 95,5%-ánál a szervezetre vonatkozó gazdálkodási adatok nyilvánosan hozzáférhetőek.
Összegzés Bemutattuk, hogy a 2013. évi Integritás adatfelvételben minden eddiginél több a „Helyi önkormányzatok” intézménycsoportjába tartozó szervezet vett részt. Az eredendő korrupciós kockázatok tekintetében a 18 intézménycsoport közül a második legnagyobb indexértékkel rendelkezik a „Helyi önkormányzatok” intézménycsoportja. Fontos megjegyezni, hogy 2011. és 2012. évi felmérések eredményei szerint a legmagasabb EVT indexszel rendelkezett. Ahogy láttuk, a változás legfőbb oka a megyei kormányhivatalok járási kirendeltségeinek felállításában fedezhető fel, mert ezek a hivatalok több hatósági jogkört vettek át az önkormányzatoktól. Önkormányzati hatáskörök csökkenését a szabálysértési hatósági jogkörökkel szemléltettük, ahol a megnevezett jogkörrel rendelkező önkormányzatok aránya 2011-ről 2013-ra több mint 70 százalékponttal esett vissza. A hatósági jogkörökön belül külön figyelmet kell fordítani a mérlegelésen alapuló hatósági jogköröket birtokló (92,1%) és a méltányosságot gyakorló (66,9%) önkormányzatok arányára. Ugyanakkor az előbbi két kockázat nagyságát mérsékli, hogy az intézmények majdnem 90 százaléka megismerhetővé teszi a méltányosság alkalmazásának szempontjait. Korrupciós kockázatokat növelő tényezők terén először az európai uniós támogatásokkal és a közbeszerzési eljárásokhoz kapcsolódó tevékenységeket vizsgáltuk meg. Az önkormányzatok esetében kiemelt növelő tényező kell kezelni azt, hogy a válaszadó helyi önkormányzatok megközelítőleg 70 százaléka vett részt közbeszerzési eljárás előkészítésében, lebonyolításában, illetve részesült európai uniós támogatásban az elmúlt 3 évben. Az eu-s pályázatok elkészítéséhez a szervezetek 86%-a vett igénybe külső szakértőt, amely fokozottan növelheti a korrupciós kockázatok szintjét. Növelő tényezőként értékeltük, hogy a válaszadó szervezetek 3,6 százalék figyelmen kívül hagyta a közbeszerzési törvény előírásait, illetve a közszolgáltatások terén azt, hogy a díjköteles szolgáltatást nyújtó intézmények 66,6 százaléka határozza meg saját hatáskörében a szolgáltatási díjat. Emellett a felmérés eredményei alapján még felhívtuk a figyelmet a külső jogszabályi környezet, a belső szabályozási rendszerek, illetve a szervezeti struktúra gyakori változásának korrupciós kockázatokat növelő hatására. Végezetül a közbeszerzésekkel összefüggésben megvizsgáltunk három, egymáshoz kapcsolódó kontroll kiépültségének szintjét a helyi önkormányzatoknál. 12
A kockázatok mérséklésére hivatott kontrollok kiépültsége tekintetében kiemeltük, a szervezeti értékek és kultúra területén meglévő kontrollok kiépültségének az átlagosnál alacsonyabb szintjét. Az önkormányzatok 52,7 százaléka rendelkezett nyilvánosan közzétett stratégiával, továbbá kevesebb mint 50 százalékuk utalt a stratégiában a szervezeti kultúra javítására, az integritás erősítésére, illetve a korrupció elleni fellépés fontosságára. A helyi önkormányzatok belső szabályozottsága átlagon felüli, amelyet jól mutat az a tény, hogy az intézmények 82,7 százaléka szabályozta az összeférhetetlenség kérdéskörét valamilyen formában. Továbbá átlagon felüli szinten kiépített a belső ellenőrzés rendszere, illetve annak függetlensége a legtöbb helyen biztosított. Az Állami Számvevőszék 2013, 2014 évtől az önkormányzatokat érintő ellenőrzéseibe (pl: belső kontroll ellenőrzés, vagyongazdálkodás ellenőrzése) beépíti a szabályozás integritás kontrolljainak vizsgálatát, felméri az integritás szemlélet érvényesülésének tapasztalatait, rámutat adott ellenőrzés megállapításai és az integritás kérdőív eredményei közötti összefüggésekre. illetve elemzi, hogy történt-e fejlődés az ellenőrzött időszakban.
IRODALOM Vasváriné Molnár Judit: Elemzés a 2013. évi integritás felmérés „Helyi önkormányzatok” intézménycsoportban mért eredményeiről, Állami Számvevőszék, 2014. Szatmári János, dr. Kakatics Lili, Szabó Zoltán Gyula: Összefoglaló tanulmány a 2013. évi Integritás felmérés eredményeiről, Állami Számvevőszék, 2013. november Szatmári János, dr. Kakatics Lili, Szabó Zoltán Gyula: A 2013. évi Integritás felmérés céljai, módszertana és eredményei, (kézirat)
13
