2000 Sb., o krizovém řízení

Novela zákona 240/2000 Sb., o krizovém řízení „Budoucnost“ krizové připravenosti (zdravotnictví) v současném právním prostředí Ing. Václav FIŠER Jihomoravský kraj, Krajský úřad JMK, Žerotínovo náměstí 3/5 tel.: 541 651 515; e-mail: [email protected], [email protected]

Anotace Cílem příspěvku je seznámit účastníky konference s aktuální a významnou změnou v právním prostředí krizového řízení v ČR. Přestože se může z pohledu zdravotnických pracovníků zdát novela krizového zákona málo významnou, pro specialisty na krizový management zdravotnictví jde o změnu poměrně zásadní. Příspěvek se pokouší jednak seznámit s touto změnou a také ji zavést do kontextu Koncepce krizové připravenosti zdravotnictví ČR. Na úvod Sdělovat členům Společnosti krizové připravenosti zdravotnictví, že příprava na nenadálé, nebo třeba i očekávané, krize a závažné mimořádné události je nezbytnou a žádoucí součástí dnešního světodění, je zřejmým příslovečným nošením dříví do lesa. Nakonec – vždyť přece k soustředění ojedinělých iniciativ, vědomostí a zkušeností za účelem sjednocení přístupů k zefektivnění přípravy systému zdravotnictví na krize naše odborná společnost vznikla. Ve světle aktuálních událostí se však může zdát, že se tak stalo již po hodině dvanácté? Pojďme se na to podívat přes současný stav právního prostředí pro naplňování cílů „Koncepce krizové připravenosti zdravotnictví ČR“, kterou dále nazývejme jen Koncepcí. Koncepce a její cíle Ano, připouštím, že pro mnoho lidí se mohu jevit s neustálými návraty ke Koncepci už obehraným. Dovolte mi ale ujistit vás, že toto téma není vyčpělé ani trochu a jeho potenciál se dosud vlastně ani nezačal čerpat. Určitě tedy stojí za to ji trochu připomenout. Co vedlo k jejímu vypracování a proč se k ní stále vracet? Konkrétní úvahy o vytvoření nového koncepčního dokumentu pro řízení zdravotnického systému (tedy systému poskytování léčebně preventivní péče a současně ochrany veřejného zdraví) na úseku státně bezpečnostním byly „na stole“ již krátce po vyprchání polistopadové euforie z odbourání „zátěže“ systému povinnostmi k vojenské obraně státu. Tedy v podmínkách značně obsahově pozměněné vojenské doktríny ČR směřující od Varšavské smlouvy do NATO. I když nezávisle na tom od poloviny devadesátých let minulého století vlastně až dodnes stále dobíhá cílená demontáž zbytků dřívějšího systému mobilizační přípravy zdravotnických zařízení, který se pokoušíme vidět očima legislativy vzniklé v letech 1998 – 2000 jako systém krizové připravenosti. V období několika let po útoku na newyorské obchodní centrum a poté na další cíle v Evropě byl proto učiněn pokus znovu jej zorganizovat pod tlakem obav veřejnosti z hrozby terorismu. Tehdy, přibližně ve druhé polovině roku 2005, byla nárazově posouzena (ale nikoliv analyzována!) (ne)schopnost českého zdravotnictví zvládat nápor velkých hromadných neštěstí obecně, ne jen v souvislosti s terorismem. Bylo konstatováno, že české zdravotnictví disponuje k zajištění úkolů v bezpečnostní politice státu všemi potřebnými prvky, tyto prvky však nejsou k poskytování zdravotní péče za mimořádných událostí a krizí

vzájemně provázány do efektivního systému, a ani pro zákonem zřízený integrovaný záchranný systém není vytvořen a rozvíjen proporcionálně adekvátní zdravotnický záchranný systém! Tehdy teprve, a to usnesením vlády, byl vydán úkol k vypracování předmětné Koncepce. Do procesu jejího vytvoření, konečně již za aktivního působení Ministerstva zdravotnictví jako orgánu státní správy, bylo vstupováno především s cílem definovat cílový stav. To se domnívám podařilo a potvrzuje to životaschopnost této dnes již běžně užívané definice stavu krizové připravenosti: „schopnost správních úřadů a poskytovatelů zdravotnických služeb včetně služeb k ochraně veřejného zdraví zajistit odborně způsobilými pracovníky nezbytnou zdravotní péči obyvatelstvu za mimořádných situací podle připravených scénářů a schválených postupů při vnitřní i vnější operabilnosti systému“. Koncepce a vývoj právního prostředí Rozepisovat se o definici nebo o Koncepci obšírně nemám v úmyslu, vrátím se k otázce budoucnosti krizové připravenosti zdravotnictví pouze z pohledu právního prostředí. Proč zrovna v něm, jestliže byla při různých příležitostech mnohokrát zdůrazňována komplexnost cesty k cílovému stavu ve všech pěti základních sektorech koncepce? To proto, že právě právní prostředí poskytuje realizační rámec a doslova podmiňuje všechny ostatní sektory – manažerský, medicínský, věcných a finančních zdrojů a lidských zdrojů. V sektoru právního prostředí bylo koncepcí požadováno i nastíněno vytvoření podmínek pro dosažení cílového stavu s tím, že stav legislativy do roku 2005 dosažení cílového stavu nepodporoval nebo mu i přímo bránil. Již na počátku přípravy Koncepce bylo proto zřejmé, že bude muset dojít k přiměřené novelizaci nebo i vzniku řady předpisů za účelem vytvoření podmínek naplnění bezpečnostní strategie zdravotnictví (součást materiálu Koncepce). To samozřejmě kladlo na Ministerstvo zdravotnictví a jeho představitele značné nároky, na které nebylo připraveno tehdy a vlastně není ani dnes. Nicméně v rámci procesu tzv. optimalizace bezpečnostního systému státu dokonce i vznikly návrhy potřebných změn v řadě základních předpisů sbírky zákonů nebo i v zákonech navrhovaných. Jak zdravotních, tak obecně „krizařských“. Většina těchto iniciativ ale není širší odborné veřejnosti vůbec známa. Výjimkou je snad jen příprava zákona o zdravotnické záchranné službě nebo aktuálně proces „novelizace“ (v uvozovkách, protože změna je poměrně zásadní) krizového zákona. Po téměř čtyřech letech od schválení koncepce je však i proto výsledek doslova tristní. Nejenže nedošlo k uplatnění žádné z navrhovaných změn v zákonech existujících (např. č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, č. 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném systému), nedošlo ani k navrhovanému systémovému promítnutí bezpečnostní problematiky do zákonů připravovaných rezortem (např. již zmíněný zákon o zdravotnické záchranné službě, o zdravotnickém zařízení a péči, ale také třeba i do zákonů o zdravotním pojištění). Smutným vrcholem je předmětná novela klíčového zákona, kterým je zákon 240/2000 Sb., krizový zákon. Novelizací zákonem č. 430/2010 Sb. ze dne 30. prosince 2010 totiž z textu zákona „vypadla“ povinnost Ministerstva zdravotnictví „koordinovat činnost zdravotnických zařízení podle zvláštního právního předpisu v souladu s koncepcí krizového řízení zdravotnictví“, byť ve spojení s některým z krizových stavů. Veškerý kvalitativní posun v naplňování koncepce na úseku právního prostředí je tedy aktuálně korunován ztrátou jediné zákonné opory pro povinnost ministerstva ji vytvořit, ale zejména podle ní postupovat! To může, a jsem přesvědčen že i bude, znamenat přinejmenším dočasnou dehonestaci úsilí nedávno vzniklé odborné Společnosti krizové připravenosti zdravotnictví a dokončení zkázy dřívějšího systému bez náhrady. Posuďte ten pokrok sami, jakkoliv je třeba brát v úvahu kontext celých znění původního i novelizovaného znění zákona:

A) zákon 240/2000 Sb., krizový zákon ve znění do konce roku 2010: § 11 Ministerstvo zdravotnictví (1) Ministerstvo zdravotnictví je oprávněno na území, kde je vyhlášen krizový stav, vyhlásit opatření proti šíření přenosných nemocí.14) (2) Ministerstvo zdravotnictví je v době krizového stavu oprávněno a) stanovit opatření k ochraně veřejného zdraví a koordinovat činnost orgánů ochrany veřejného zdraví, b) zajistit nákup a distribuci potřebných imunobiologických přípravků, a to i neregistrovaných podle zvláštního právního předpisu;15) v tomto případě neplatí povinnost oznámení a zveřejnění výjimky podle tohoto zvláštního právního předpisu, c) zajistit mezinárodní spolupráci k ochraně veřejného zdraví, d) koordinovat činnost zdravotnických zařízení podle zvláštního právního předpisu v souladu s koncepcí krizového řízení zdravotnictví. -----------------------------------------------------------------14) Zákon č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů. 15) Zákon č. 79/1997 Sb., o léčivech a o změnách a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů.

Z tohoto znění paragrafu 11 krizového zákona je zřejmých několik významných skutečností. Kromě výše zmíněné povinnosti postupovat v souladu s koncepcí si povšimněme, že vyznění paragrafu je orientováno víceméně na opatření k ochraně veřejného zdraví a zajištění léčiv. Zajištění léčebně preventivní péče působností ministerstva zde nijak významně nepřekračuje rámec předchozího § 9 s obecnými povinnostmi (původně jen ústředních, později všech) správních úřadů. Povšimněme si také, že celý paragraf je vztažen pouze k období po vyhlášení krizového stavu. Postupme dále: B) zákon 240/2000 Sb., krizový zákon ve znění od 1. 1. roku 2011: § 11 Ministerstvo zdravotnictví Ministerstvo zdravotnictví je v době krizového stavu oprávněno a) zajistit nákup a distribuci potřebných léčivých přípravků, a to i neregistrovaných podle zvláštního právního předpisu15); v tomto případě neplatí povinnost oznámení a zveřejnění výjimky podle tohoto zvláštního právního předpisu, b) koordinovat na vyžádání kraje činnost zdravotnických záchranných služeb a zdravotnických zařízení, která mají urgentní příjem anebo statut specializovaného centra, při poskytování neodkladné zdravotní péče, c) rozhodnout o rozsahu poskytované zdravotní péče v lůžkových zdravotnických zařízeních v případě zavádění regulačních opatření podle zákona o hospodářských opatřeních pro krizové stavy39) --------------------------------------------15) Zákon č. 378/2007 Sb., o léčivech a o změnách některých souvisejících zákonů (zákon o léčivech), ve znění pozdějších předpisů. 39) § 22 odst. 1 zákona č. 241/2000 Sb., ve znění zákona č. 320/2002 Sb.

Toto ještě „horké“ znění po poslední novele přineslo mnoho. Především zásadní obrat v orientaci od ochrany veřejného zdraví (v podstatě je vypuštěna) k zajištění léčebně preventivní péče při zohlednění zavedení regulačních opatření za krizových stavů. Co se nezměnilo, je opět podmínění zvláštní působnosti ministerstva vyhlášením a trváním krizového stavu. Pro porovnání a inspiraci k těmto oficiálně platným zněním ustanovení krizového zákona přikládám návrh na změnu znění tohoto paragrafu již z roku 2006, která ovšem nedošla uplatnění: C) zákon 240/2000 Sb., krizový zákon, návrh na novelu z roku 2006:

§ 11 Ministerstvo zdravotnictví (1) Ministerstvo zdravotnictví k přípravě zdravotnictví na krizové situace a) zabezpečuje jednotnou přípravu zdravotnictví k zajištění zdravotní péče a ochrany veřejného zdraví za krizových situací; b) zajišťuje mezinárodní spolupráci k ochraně veřejného zdraví. (2) Ministerstvo zdravotnictví je v době krizového stavu oprávněno a) na území, kde je vyhlášen krizový stav koordinovat činnost orgánů ochrany veřejného zdraví a stanovovat krizová opatření k ochraně veřejného zdraví podle zvláštního právního předpisu14); b) koordinovat činnost zdravotnických zařízení, pokud je to z odborných nebo kapacitních důvodů nezbytné; (3) Při koordinaci podle odstavce 2 jsou zdravotnická zařízení a orgány ochrany veřejného zdraví povinna uposlechnout pokynů Ministerstva zdravotnictví. (4) Ministerstvo zdravotnictví v době trvání krizového stavu může zajistit nákup a distribuci potřebných imunobiologických přípravků, a to i neregistrovaných podle zvláštního právního předpisu15); v tomto případě neplatí povinnost oznámení a zveřejnění výjimky podle tohoto zvláštního právního předpisu, (5) Bližší podmínky zajištění plnění úkolů podle odstavce 1 a 2 stanoví Ministerstvo zdravotnictví vyhláškou. --------------------------------------------------------14) zákon č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, ve znění pozdějších předpisů. 15) Zákon č. 79/1997 Sb., o léčivech a o změnách a doplnění některých souvisejících zákonů.

Ze znění tohoto návrhu je zřejmé, že už v roce 2006 bylo ustoupeno tlaku legislativců na vypuštění závazku ke Koncepci ze zákona. Ovšem v té době bylo ještě poměrně bedlivě sledováno plnění úkolů rezortů v boji proti terorismu a usnesením vlády ze dne 16. listopadu 2005 č. 1466 k Národnímu akčnímu plánu boje proti terorismu (aktualizace pro rok 2005 – 2007) bylo ministerstvu uloženo vypracovat Koncepci. Na druhou stranu ale návrh vycházel z významné odvětvové výraznosti a zakládal ministerstvu povinnost uplatňovat působnost ministerstva jakožto odvětvového ústředního úřadu státní správy již v přípravě a navíc za tímto účelem vydat právní předpis! Navíc zahrnoval celou odvětvovou působnost jak k léčebně preventivní péči tak k ochraně veřejného zdraví. Pro úplnost doplňuji jen stručné seznámení se smyslem úprav navrhovaných v rámci koncepce v dalších zákonech:  zákon č. 239/2000 Sb.: • změna postavení ústavních lůžkových zdravotnických zařízení vůči IZS • úprava působnosti MZ a krajů k ZZS a dalším zdravotnickým zařízením v souvislosti s připravovanými zákony o ZZS, o zdravotní péči a zdravotnickém zařízení, • právně jednoznačně stanovit působnost orgánů kraje k IZS.  vyhláška 328/2001 Sb.: • upřesnění odpovědnosti a kompetencí ke zpracování traumatologických plánů a plánů hygienických a protiepidemických opatření,  nařízení vlády č. 462/2000 Sb.: • upravit složení bezpečnostní rady kraje v zájmu zajištění bezpečnostních úkolů na úseku zdravotnictví v kraji,  zákon č. 258/2000 Sb.: • jednoznačné vymezení vztahu a působnosti orgánů ochrany veřejného zdraví k orgánům krizového řízení na úrovni krajů, • vztah ústřední a krajské epidemiologické komise ke krizovým štábům,  zákon o ZZS: • vymezení služby adekvátně ostatním základním složkám IZS,

• zákonná opora zdravotnickému záchrannému systému, • zákonná opora pro sociálně personální stabilizaci služby,  Zákon o zdravotních službách/péči a o zdravotnickém zařízení: • zavedení systémové koordinace krizové připravenosti v rezortu,  Zákon o zdravotním pojištění: • Zohlednění krizového a havarijního plánování v úkolech pojišťoven • Řešení financování LZS Vše ovšem zůstalo jen na papíře…. Závěry pro Společnost Jak s tímto „nákladem“ dál? Inu, kdo se bojí, nesmí do lesa a nabízí se dodat a do českého zdravotnictví zvláště. Také se říká, nač stahovat kalhoty když brod je ještě daleko, nebo neházejme flintu do žita (případně kamkoliv jinam ). Jestliže stále existuje Koncepce jako základní strategický dokument a na její ideové bázi existuje i odborná společnost, sdružující kromě samotných „krizařů“ (a to nejen spjatých se zdravotnictvím) také různé zdravotnické pracovníky ze sektoru ošetřovatelského, lékařského i epidemiologického, pak je stále slušná šance na konečný úspěch. Tím mám na mysli naplnění cílového stavu – dosažení a hlavně udržitelnosti krizové připravenosti zdravotnictví jako významného subsystému bezpečnostního systému státu. Musíme však přijmout, že jednak Koncepce vznikla v určitých politicko ekonomických podmínkách na základě analýzy výchozího stavu a jednak že „krizařina“ je během na hodně dlouhé tratě, zpravidla bez vděku a vavřínů. Pro nejbližší období je zapotřebí se především jako společnost konsolidovat a dobrat se obecného uznání ne za minulé zásluhy členů, ale za smysluplné aktivity pro budoucnost. Prvním takovýmto činem by mělo být podrobení dnes již čtyřleté Koncepce konstruktivní kritice na bázi nové analýzy současného, tedy již změněného realizačního prostředí. Dále vyvodit nezbytné korekce a návazně zformulovat její novelizované znění. A především pomoci vypracovat a předložit to, co vypracováno být mělo, ale nebylo (ministerstvem zdravotnictví). To jest projekt jejího naplňování ve střednědobém a dlouhodobém horizontu s ohledem na předvídatelné změny ve všech sledovaných sektorech, při respektování strategických úrovní a ve vazbě na ostatní subsystémy bezpečnostního systému státu. Stručně řečeno je zapotřebí srozumitelně sdělit:  Co se má udělat  Kdy to má být hotové  Kdo to má provést  Jak se to bude financovat  Jak se to bude udržovat a rozvíjet  Kdo za to bude odpovídat Existují samozřejmě indicie, poukazující na obtížnost provedení takového programového záměru. Kromě výše uvedených vývodů ve spojení s krizovým zákonem například i reakce ministra (ministerstva) na současně probíhající akci „Děkujeme, odcházíme.“. Chlapácká slova o vyhlašování krizových stavů totiž v „lepším“ případě svědčí jen o bezradnosti nad situací ve spojení s hlubokým neporozuměním vedení MZ (a okruhu "poradců") problematice krizového řízení. V horším případě pak o neschopnosti rozeznávat příčiny od následků a nacházet právně i sociálně korektní řešení, případně svědčí o (a to už by byla opravdu „silná káva“) záměrném zneužití situace ve prospěch zájmových skupin v pozadí ve spojení s až pohrdáním ústavními právy ne jen lékařů a ostatních zdravotníků, ale především pacientů, občanů našeho státu. Nejsem jistě zdaleka jediný, kdo si ve spojení

s probíhajícím děním klade naprosto legitimní otázku kriminalistů a vyšetřovatelů: „Cui bono?“, ale při nedostatku relevantních informací nakonec jen planě spekuluje … Každopádně jsme opět u právního prostředí a u bohužel prožívaného důkazu, že ani kvalitní právní řád sám o sobě není dostatečnou zárukou k tomu, že bude také respektován. O to více je třeba i „jen“ ve zdravotnictví a jeho krizové připravenosti usilovat o postup komplexní, v němž je sice sektor legislativy přijímán jako podmiňující, současně je ale jeho zneužitelnost minimalizována jednak zpětnou vazbou ostatních sektorů Koncepce a jednak důsledným provazováním s ostatními systémy státu. Základní zdroje: • Zákon č. 240/2000 Sb., krizový zákon ve znění pozdějších předpisů • Koncepce krizové připravenosti ČR, MZ - Praha 2007

Ing. Václav Fišer 1986 absolvoval Vojenskou akademii v Brně. Do 1994 odborné funkce v oblasti výzbroje útvarů FMV a HT MV ČR. Od 1994 funkce v oblasti služební přípravy a krizového managementu PČR. Od 2001 Ministerstvo zdravotnictví Odbor bezpečnosti a krizového řízení/krizové připravenosti, od 2009 Krajský úřad Jihomoravského kraje. 1999 kurs boje proti terorismu, U.S. Department of State při Louisiana State University; 2000 specializační kurs krizového managementu při VŠE IKM Praha. Lektor problematiky krizového managementu zdravotnictví, autor učebních textů a článků v odborných časopisech.

-

Člen České asociace bezpečnostních manažerů Člen Společnosti pro radiobiologii a krizové plánování ČSL JEP Člen Společnosti krizové připravenosti zdravotnictví ČSL JEP Člen Komise pro IZS Rady Asociace krajů ČR