TWEEDE KAMER
DER
S T AT E N - G E NE R A AL
2 Vergaderjaar 2012-2013
41 012
Regels over onderzoek naar de wenselijkheid van vervroegde verkiezingen alvorens tot ontbinding van de Tweede Kamer over te gaan, de verhoging van de kiesdrempel en de verlaging van de voorkeurdrempel (Wet bevordering functioneren kiesstelsel Tweede Kamer)
Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING I
ALGEMEEN DEEL 1. Modernisering van de samenleving: effecten voor het democratische bestel en het kiesstelsel
Op 12 september 2012 maakte de Nederlandse kiezer voor de vijfde keer in tien jaar tijd de gang naar de stembus voor de Tweede Kamerverkiezingen. De gemiddelde zittingsduur van kabinetten tussen 2000 en 2010 was twee jaar en 39 dagen. Deze frequente kabinetswisselingen, volgens sommigen een teken van groeiende politieke instabiliteit, leiden tot een afnemend vertrouwen van Nederlandse kiezers in de politiek. Uit de cijfers van het Sociaal en Cultureel Planbureau over het derde kwartaal van 2012 blijkt dat nog maar 39% van de kiezers vertrouwen heeft in de Haagse politiek. Een historisch dieptepunt dat volgens het onderzoek rechtstreeks samenhangt met de politieke instabiliteit en de val van het kabinet-Rutte in april van 1 dat jaar. Al zijn de zittingsduur van kabinetten en de vaak daarmee samenhangende zittingsduur van de Tweede Kamer afhankelijk van veel factoren, een van de oorzaken is gelegen in het onvoldoende functioneren van het kiesstelsel. Nederland kent een stelsel van evenredige vertegenwoordiging zonder een noemenswaardige kiesdrempel. Dat is een stelsel dat vooral goed functioneert in een land met veel minderheden. Andeweg en Thomassen wijzen er in een recent onderzoek naar de stand van de democratie in Nederland op dat vanaf de invoering van het algemeen kiesrecht in 1917 het accent vooral heeft gelegen op het afspiegelen van de belangen en opvattingen van minderheden. Dat is terug te zien in de vorm van het kiesstelsel op basis van evenredige vertegenwoordiging tot in de nadruk op voldoende ‘maatschappelijk draagvlak’ in de beleidsvorming.2 Die afspiegelingspolitiek, mede mogelijk gemaakt door het kiesstelsel, heeft Nederland lange tijd goed gediend, maar de samenleving die destijds aanleiding gaf om het accent op minderheden te leggen, is inmiddels ingrijpend veranderd. Die samenleving is minder hiërarchisch geworden, gezagsverhoudingen zijn gehorizontaliseerd, er is sprake van individualisering (waardoor collectieve belangbehartiging minder vanzelfsprekend is geworden), de rol van de media is groter geworden, en er is sprake van globalisering en multiculturalisering.3 Dit 1
Zie Sociaal en Cultureel Planbureau, Continu onderzoek burgerperspectieven, Burgerperspectieven 2012/3, Den Haag, p. 5. Rudy Andeweg en Jacques Thomassen, Van afspiegelen naar afrekenen? De toekomst van de Nederlandse democratie, Leiden: Leiden University Press 2011, p. 96 e.v. 3 Andeweg & Thomassen 2011 (supra noot 2), p. 24 e.v. 2
1
moderniseringsproces, en met name de individualisering, heeft gevolgen voor ons op de afspiegelingsgedachte gebaseerde democratische bestel. Afspiegeling werkt immers alleen als er zinvolle en stabiele collectiviteiten zijn, zoals ‘zuilen’, traditionele politieke partijen met een op basis van ideologie georganiseerde achterban, en een identiteitsgebonden maatschappelijk middenveld, die afgespiegeld kunnen worden. En dat is steeds minder het geval. Dat heeft ingrijpende gevolgen voor het functioneren van ons democratische bestel dat door verouderde spelregels voor een nieuw spel de prijs betaalt in de vorm van een groter wordende kloof tussen kiezer en gekozene, die vooral een gevolg is van onvrede die voortkomt uit het idee dat er niets meer te kiezen valt omdat de kiezer zijn stem steeds minder herkent in het beleid dat wordt gevoerd. Er is ook de prijs van de versplintering van het politieke landschap. Doordat het democratische bestel en met name het kiesstelsel geen meerderheidsvorming bevorderen, ontstaat er een situatie waarin partijen op basis van een (voor de kiezer vaak onherkenbaar) compromis regeren, en is de oppositie meestal versnipperd over partijen van links en rechts. Van Thijn heeft er op gewezen dat in zo’n situatie een toenemende ontevredenheid niet de kans krijgt zich in positieve zin te richten op een herkenbaar alternatief en daardoor uitwaaiert.4 De effecten van die ‘waaierdemocratie’ zijn de afgelopen tien jaar duidelijk zichtbaar in de vorm van de opkomst van nieuwe, soms kortlevende, partijen en bewegingen. Die versplintering draagt eveneens bij aan een toenemende politieke instabiliteit: ons kiesstelsel maakt het niet alleen steeds lastiger tot meerderheidscombinaties te komen, het wordt ook steeds moeilijker onderweg draagvlak te houden. Andeweg en Thomassen concluderen in de democratische audit uit 2011 dat het huidige Nederlandse kiesstelsel waarin een kiesdrempel nagenoeg ontbreekt, volledig is afgestemd op een zo goed mogelijke afspiegeling van collectiviteiten in de samenleving; ‘[h]et is echter nooit ontworpen om allerlei komende en gaande single-issue bewegingen een plaats in het parlement te geven. Bovendien staat het meerderheidsvorming in de weg.’5 2. Maatregelen ter bevordering van het functioneren van het kiesstelsel Van verschillende kanten zijn er de afgelopen jaren voorstellen gedaan het functioneren van het kiesstelsel te verbeteren. Zo adviseerde het Burgerforum Kiesstelsel in 2006 om een stelsel van evenredige vertegenwoordiging in te voeren waarbij de kiezer één stem uitbrengt op ofwel de partij van zijn keuze, ofwel een kandidaat van zijn keuze.6 De kiezer die zijn stem aan een partij geeft, stemt in met de lijstvolgorde. De kiezer die op een persoon stemt, spreekt zijn voorkeur uit voor een specifieke kandidaat. Door het ontbreken van een voorkeurdrempel heeft deze voorkeurstem direct effect. Een dergelijke aanpak zou een betrekkelijk ingrijpende wijziging van het huidige kiesstelsel met zich brengen. De regering deelt de analyse dat de huidige inrichting van ons kiesstelsel nadelige gevolgen heeft voor het functioneren van het democratische bestel, vooral waar het geen meerderheidsvorming bevordert en daardoor bijdraagt aan een fragmentatie van het politieke landschap en een vergroting van de kloof tussen kiezer en gekozene. De regering gelooft echter niet dat de oplossing daarvoor gelegen is in een grootscheepse wijziging van het kiesstelsel. De behandeling van het in 2005 ingediende voorstel om te komen tot een wijziging van de Kieswet tot invoering van een gemengd stelsel voor de verkiezing van de leden van de Tweede Kamer (Kamerstukken II 2004/05, 29 986) heeft duidelijk gemaakte dat er onvoldoende draagvlak bestaat voor een kiesstelsel met een gemengd karakter waarbij verkiezingen op de grondslag van evenredige vertegenwoordiging met personenverkiezingen in kleine, gesloten districten worden gecombineerd. De analyse die aan dat voorstel ten grondslag lag, staat echter nog steeds.
4
Ed van Thijn, ‘Van partijen naar stembusaccoorden’, in: E.C.M. Jurgens et al., Partijvernieuwing?, Amsterdam: Arbeiderspers 1967, p. 54-73. 5 Andeweg & Thomassen 2011 (supra noot 2), p. 116. 6 Met één stem meer keus, Advies van het Burgerforum Kiesstelsel over het toekomstige kiesstelsel, aangeboden aan de Tweede Kamer door de Minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties per brief van 18 december 2006, Kamerstukken II 2006/07, 30 184, nr. 11.
2
Het voorliggende voorstel probeert te komen tot een evenwichtige herijking van ons kiesstelsel door voor de Tweede Kamerverkiezingen een beperkte kiesdrempel van 5% in te voeren en het eenvoudiger maken van verkiezing via voorkeurstemmen door de voorkeurdrempel naar 12,5% te verlagen. Hier zij opgemerkt dat ervaringen in andere landen leren dat een kiesdrempel van 5% niet noodzakelijkerwijs hoeft te leiden tot een grote verschraling van het aantal politieke partijen en het verlies van de afspiegelingsgedachte. Zo kent Litouwen een kiesdrempel van 5%, maar er zijn nog steeds zeven partijen gerepresenteerd in het parlement. De kiesdrempel heeft daar wel het effect dat de grote partijen groter zijn geworden, waardoor de meerderheidsvorming eenvoudiger wordt. In paragraaf 3 van deze toelichting wordt op de ervaringen in andere landen nader ingegaan. Fragmentatie van het politieke landschap, de kloof tussen kiezer en gekozene en de daarmee samenhangende instabiliteit worden niet louter veroorzaakt door het kiesstelsel zelf. Ook de wijze waarop in het Nederlandse stelsel de Tweede Kamer in geval van crisis eenvoudig kan worden ontbonden door de regering, bevordert de politieke stabiliteit niet. Door het gebruik dat sinds de jaren zestig van de vorige eeuw is ontstaan dat op basis van een verkiezingsuitslag geen twee kabinetten kunnen worden geformeerd van een verschillende politieke signatuur, heeft zich een praktijk ontwikkeld waarbij vrij snel tot kamerontbinding wordt overgegaan in geval van een kabinetscrisis om vervolgens vervroegde verkiezingen te houden. Dat heeft niet alleen het grote nadeel dat de kiezer vaak naar de stembus moet, maar ook dat er lange demissionaire periodes ontstaan die verlammend op de daadkracht van de regering werken. Na de kabinetscrisis van april 2012 is er kritiek gekomen op de voortvarende wijze waarop de Tweede Kamer werd ontbonden zonder dat degelijk en in gesprek met de Kamer was onderzocht of doorregeren mogelijk was. Het afsluiten van het zogeheten Lenteakkoord liet zien dat er een meerderheid voor het vaststellen van de begroting voor 2013 was en deed terechte vragen rijzen of er geen andere oplossing te bedenken was geweest dan het uitschrijven van nieuwe verkiezingen. Een voorafgaand onderzoek naar opties en mogelijkheden om verder te regeren en een debat daarover met de Tweede Kamer alvorens over te gaan tot ontbinding acht de regering dan ook een noodzakelijke sluitsteen om het kiesstelsel beter te doen functioneren. Veel verkiezingen dragen namelijk niet als vanzelf bij aan het verbeteren van het democratische bestel. 3. Verhoging van de kiesdrempel Evenredige vertegenwoordiging Artikel 53, eerste lid, van de Grondwet bepaalt dat de leden van de beide kamers der Staten-Generaal worden gekozen op de grondslag van evenredige vertegenwoordiging binnen door de wet te stellen grenzen. Voor de Tweede Kamer geldt sinds de grondwetsherziening van 1917 het kiesstelsel van evenredige vertegenwoordiging. Voor de Eerste Kamer is bij de grondwetsherziening van 1922 het kiesstelsel van evenredige vertegenwoordiging ingevoerd. Voorafgaand aan deze grondwetsherzieningen gold, zoals bekend, het absolute meerderheidsstelsel als kiesstelsel voor het Nederlandse parlement. De regering wijst erop dat het kiesstelsel van evenredige vertegenwoordiging hecht verankerd is in het Nederlandse staatsbestel. In het recente verleden zijn, als gezegd, wel diverse pogingen ondernomen om aanvullingen op dit kiesstelsel te realiseren of het kiesstelsel in meer of mindere mate te wijzigen. Te denken valt aan voorstellen om een beperkt districtenstelsel in te voeren, of om een gekozen formateur of een gekozen minister-president toe te voegen aan de verkiezing van het parlement. Bij de grondwetsherziening van 1983 zijn deze voorstellen aan de orde geweest, maar verworpen. In het kader van de zogeheten staatkundige vernieuwing zijn deze en andere vernieuwingsvoorstellen in de periode 1999-2003 en 2007-2008 opnieuw ter tafel gekomen. Zij hebben echter niet geleid tot ingrijpende wijzigingen van het staatsbestel. De regering is ervan overtuigd dat het kiesstelsel van evenredige vertegenwoordiging nog altijd een verantwoorde democratische grondslag biedt voor 3
de samenstelling van de Staten-Generaal als Nederlandse volksvertegenwoordiging. Het huidige kiesstelsel heeft als belangrijkste voordeel dat de samenstelling van de kamers na verkiezingen een nauwkeurige weergave biedt van de politieke krachtsverhoudingen in het land op het moment van de verkiezingen. Vanuit het perspectief van representatie van politieke stromingen en opvattingen in de samenleving heeft het kiesstelsel van evenredige vertegenwoordiging naar het oordeel van de regering sterk de voorkeur boven een meerderheidsstelsel in districten, zoals het Britse of het Franse kiesstelsel. Maar de regering erkent dat aan het kiesstelsel van evenredige vertegenwoordiging ook zekere nadelen verbonden zijn. Als nadeel aan dit kiesstelsel wordt gezien dat een stimulans tot samenwerking tussen politieke partijen bij verkiezingen – anders dan bij een meerderheidsstelsel – geheel ontbreekt, en min of meer vaste coalities die een meerderheidsregering kunnen vormen, afwezig blijven. Het kiesstelsel heeft niet ten doel dat verkiezingen een meerderheid in de Tweede Kamer opleveren, welke de grondslag is voor de vorming van een nieuw kabinet. Bovendien leidt het kiesstelsel van evenredige vertegenwoordiging in de praktijk van de vele Europese landen waarin dat kiesstelsel toepassing vindt, tot een zogeheten veel partijenstelsel in het parlement, waarbij vele verschillende, grotere en kleinere, partijen de zetels verdelen. Dit voor evenredige vertegenwoordiging kenmerkende veel partijenstelsel, dat zich in de praktijk ook dikwijls onderscheidt door de kortstondige opkomst en teloorgang van telkens wisselende kleine partijen, al of niet als afsplitsingen van grotere partijen of als one-issue groeperingen, draagt ertoe bij dat de regeringsvorming na verkiezingen verder bemoeilijkt wordt, in die zin dat de vorming van een stabiele meerderheidscoalitie in het parlement niet zelden een lastige opgave blijkt te zijn. De regering acht het tegen deze achtergrond gewenst om met behoud van het uitgangspunt van evenredige vertegenwoordiging een voorstel voor het verhogen van de kiesdrempel ter overweging aan te bieden, ten einde te bewerkstelligen dat het zetelaantal van de fracties in de Tweede Kamer voortaan aan een minimumomvang gebonden is. Een vergaande partijenversplintering met vele kleine partijen in het parlement wordt bij het verhogen van de kiesdrempel voortaan uitgesloten. Een verhoogde kiesdrempel bevordert naar het oordeel van de regering dat na verkiezingen een Tweede Kamer optreedt die qua samenstelling een betere grondslag kan bieden voor de vorming van een stabiele meerderheidscoalitie, waarop een kabinet rust. Uiteraard beseft de regering dat een verhoging van de kiesdrempel op zichzelf niet zonder meer waarborgt dat stabiele meerderheidsvorming plaatsvindt in het parlement, maar een belangrijke bijdrage aan de vorming van stabiele meerderheden kan een verhoogde kiesdrempel naar haar overtuiging wel leveren. Binnen door de wet te stellen grenzen Artikel 53, eerste lid, van de Grondwet bepaalt dat de verkiezingen plaatsvinden op de grondslag van evenredige vertegenwoordiging. De regering wijst erop dat de Grondwet volstrekte evenredigheid niet eist, hetgeen voor de hand ligt nu de aantallen bij verkiezingen op de lijsten van politieke groeperingen uitgebrachte stemmen doorgaans niet een exact veelvoud van de kiesdeler bedragen en geen van de systemen van restzetelverdeling in staat is volstrekte evenredigheid te verwezenlijken. De zinsnede ‘binnen door de wet te stellen grenzen’ opent de mogelijkheid om ook anderszins begrenzingen en beperkingen te stellen aan het uitgangspunt van een kiesstelsel volgens evenredige vertegenwoordiging. De regering wijst er hierbij op dat de voornoemde toevoeging aan het eerste lid van artikel 53 bij de tussentijdse grondwetsherziening van 1938 in de Grondwet is opgenomen juist met het oog op het wegnemen van belemmeringen tegen een verhoging van een kiesdrempel binnen het kiesstelsel van evenredige vertegenwoordiging. In later jaren is, onder andere bij de totstandkoming van de grondwetsherziening van 1983, de mogelijkheid ter sprake gebracht van de invoering van een beperkt districtenstelsel. In 2003 is voorts de invoering van een gemengd kiesstelsel, waarin het stelsel van evenredige vertegenwoordiging gecombineerd werd met een districtenstelsel, overwogen. 4
De regering gaat er gelet op het voorgaande vanuit dat er geen belemmeringen zijn om op basis van artikel 53 Grondwet een kiesdrempel te verankeren, in de wet, en wel in de Kieswet. In het wetsvoorstel is de invoering van een kiesdrempel van 5% verankerd in artikel P 6 en artikel P 7 van de Kieswet. Een kiesdrempel van 5%: enkele berekeningen Voor de Tweede Kamerverkiezingen van 2010 en 2012 is, bij het voorbereiden van dit wetsvoorstel, nagegaan wat de invloed zou zijn geweest van verhoging van de kiesdrempel naar 5%. Partijen die aan de verkiezingen deelnamen maar geen zetel hebben behaald, zijn buiten beschouwing gelaten. In 2010 zijn 9.416.001 geldige stemmen uitgebracht. De kiesdeler bedroeg 9.416.001 gedeeld door 150 zetels is 62.773 51/150. Een kiesdrempel van 5% zou betekend hebben dat een partij niet de kiesdeler maar ten minste 470.801 stemmen nodig gehad zou hebben om voor zeteltoewijzing in aanmerking te komen. De VVD (31 zetels), de PvdA (30), de PVV (24), het CDA (21), de SP (15), GroenLinks (10) en D66 (10) zouden ook bij de voorgestelde kiesdrempel in de Tweede Kamer vertegenwoordigd zijn. Dat zou bij de verkiezingen van 2010 evenwel anders hebben gelegen voor de ChristenUnie (5 zetels), de Partij voor de Dieren (2) en de SGP (2). In 2012 zijn 9.424.235 geldige stemmen uitgebracht. De kiesdeler bedroeg 9.424.235 gedeeld door 150 zetels is 62.828 35/150. Een kiesdrempel van 5% zou betekend hebben dat een partij niet de kiesdeler maar ten minste 471.212 stemmen nodig gehad zou hebben om voor zeteltoewijzing in aanmerking te komen. De VVD (41 zetels), de PvdA (38), de PVV (15), de SP (15), het CDA (13) en D66 (12) zouden ook bij de voorgestelde kiesdrempel in de Tweede Kamer vertegenwoordigd zijn. Dat zou bij de verkiezingen van 2012 evenwel anders hebben gelegen voor de ChristenUnie (5 zetels), GroenLinks (4), de SGP (3), de Partij voor de Dieren (2) en 50Plus (2). Hier zij benadrukt dat dit cijfermateriaal slechts een beperkte waarde heeft. Indien een kiesdrempel van 5% wordt ingevoerd en aan de kiezers bekend wordt dat partijen een hoeveelheid stemmen nodig hebben gelijkstaand aan ongeveer zeven en een halve zetel om in de Tweede Kamer te komen, dan zal dat naar verwachting tot effect hebben dat minder stemmen worden uitgebracht op kleine partijen, en meer op middelgrote en grote partijen. Maar het is ook niet ondenkbaar dat juist meer kiezers op de kleine partijen zullen stemmen, omdat zij vinden deze partijen een gedachtegoed vertegenwoordigen die in de parlementaire verhoudingen van onmisbare betekenis wordt geacht. Voorts zullen partijen vooraf mogelijk eerder denken aan combinaties, wellicht zelfs aan samengaan. Daarnaast zal, afhankelijk van de mate waarin dit effect zich voordoet, het aantal te verdelen restzetels, in de huidige situatie in beginsel slechts enkele, meer of minder stijgen. Wat hiervan ook zij, het effect van een beperkte kiesdrempel betekent in ieder geval nog niet vanzelfsprekend dat bepaalde politieke stromingen niet langer in het parlement vertegenwoordigd zullen zijn of dat hun stem niet langer gehoord zal worden. De kiesdrempel kan daarentegen wel betekenis hebben voor de vorm waarin een stroming een stem krijgt (bijvoorbeeld via een grotere politieke eenheid waarmee of waarbinnen wordt samengewerkt). Partijvernieuwing is ten slotte eveneens een van de te verwachten effecten. Een kiesdrempel van 5%: ervaringen in het buitenland Met het voorstel tot invoering van een kiesdrempel van 5% kiest de regering voor een aanpassing van het bestaande kiesstelsel van evenredige vertegenwoordiging, waarmee in andere landen van de Europese Unie reeds veel ervaring is opgedaan. Zoals bekend geldt voor de verkiezing van de Bondsdag in de Bondsrepubliek Duitsland sinds jaar en dag een kiesdrempel van 5%. En ook in andere landen, zoals in België voor de federale Kamer van Volksvertegenwoordigers, in Denemarken voor de Folketinget, in Oostenrijk voor de Nationalrat, in Polen voor de Sjem, en in Italië voor de Camera dei Deputati geldt een vorm van een kiesdrempel. 5
Uit die ervaringen met kiesdrempels in andere landen van de Europese Unie komt naar voren dat een kiesdrempel een belangrijke bijdrage levert aan het tegengaan van vergaande partijversplintering en aan de bevordering van een stabiele democratische rechtsorde. De regering acht het van groot belang voor de verdere ontwikkeling van de Nederlandse democratische rechtsorde dat met het onderhavige wetsvoorstel het streven naar meer stabiele politieke verhoudingen in het parlement beter gestalte krijgt. De regering merkt hierbij op dat de invoering van een kiesdrempel blijkens de praktijk in andere landen van de Europese Unie zeker niet in de weg hoeft te staan aan de opkomst van nieuwe politieke groeperingen die nieuwe politieke inzichten bij een substantieel deel van de bevolking vertegenwoordigen. In die zin hoeft een kiesstelsel van evenredige vertegenwoordiging in combinatie met een kiesdrempel van 5% zeker niet te leiden tot een verstarring van het partijpolitieke landschap. De beperking van het uitgangspunt van evenredige vertegenwoordiging is naar het oordeel van de regering niet van dien aard dat dit uitgangspunt in zijn kern wordt aangetast. De regering merkt in dit verband op dat de invoering van een kiesdrempel op zichzelf geen beperkingen stelt aan de deelname van politieke groeperingen aan verkiezingen. De ervaringen in het buitenland leren dat een dergelijke beperking van de uitoefening van het passieve kiesrecht niet aan de orde is. Een kiesdrempel ziet slechts op de verdeling en toewijzing van zetels op basis van de verkiezingsuitslag. Een kiesdrempel van 5% in het licht van artikel 3 Eerste Protocol EVRM Artikel 3 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens (EVRM), waarin staten de verplichting wordt opgelegd om met redelijke tussenpozen vrije, geheime verkiezingen te houden onder voorwaarden die de vrije meningsuiting van het volk bij het kiezen van de wetgevende macht waarborgen, is in het kader van het onderhavige wetsvoorstel van belang. Deze bepaling vormt wat betreft formulering en inhoud een uitzondering temidden van de rechten en vrijheden die in het Verdrag en de Protocollen zijn neergelegd. In de eerste plaats valt op dat er een uitdrukkelijke positieve verplichting in het leven wordt geroepen. In plaats van het toekennen van een recht of een vrijheid aan het individu dan wel het formuleren van een verplichting voor de staat om iets na te laten, legt artikel 3 Eerste Protocol de staat op om iets te doen. Dat wil echter niet zeggen dat individuen er geen rechten aan kunnen ontlenen. In het eerste arrest inzake deze verdragsbepaling stelde het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) vast dat de bepaling ondanks zijn bewoordingen wel degelijk in rechte afdwingbare, subjectieve rechten bevat, namelijk het actieve en passieve kiesrecht.7 In de tweede plaats ontbreekt het artikel 3 Eerste Protocol, in tegenstelling tot de artikelen 8 tot en met 11 EVRM, aan beperkingsclausules. Nu het kiesrecht weliswaar wordt beschermd maar niet wordt genoemd, laat staan gedefinieerd, is het niet absoluut. Artikel 3 laat ruimte voor zogeheten inherente beperkingen. De Straatsburgse toetsing richt zich op de vraag of een beperking geen aantasting van de essentie van het recht vormt, of zij een legitiem doel dient en of zij niet dispropotioneel is. Hierbij wordt als maatstaf gehanteerd dat de vrije meningsuiting van het electoraat niet in het gedrang mag komen. Bij de vraag of een beperking in het licht van artikel 3 is toegestaan, wordt staten in beginsel een ruime margin of appreciation gelaten.8 Ook in zaken over kiesdrempels, die steeds tot doel hebben om fragmentatie in het parlement tegen te gaan en daarmee om de stabiliteit van de regering te versterken, vindt slechts een marginale toetsing plaats.9 Zo heeft het EHRM in 2007 de Turkse kiesdrempel van zelfs 10% niet in strijd bevonden met het passieve kiesrecht ex artikel 3 Eerste Protocol.10 Gelet op de Straatsburgse jurisprudentie is de regering 7
EHRM 2 maart 1989, nr. 9267/81, Matthieu-Mohin en Clerfayt t. België, par. 50-51. O.a. Mattthieu-Mohin en Clerfayt (supra noot 7), par. 52. 9 Bijv. EHRM 7 juni 2001, nr. 56618/00, Federación nacionalista Canaria t. Spanje; ECieRM 15 april 1996, nr. 25035/94, Silvius Magnago and Südtiroler Volkspartei t. Italië; ECieRM 10 maart 1988, nr. 11406/85, Marcel Fournier t. Frankrijk. 10 EHRM 30 januari 2007, nr. 10226/03, Yumak en Sadak t. Turkije. 8
6
ervan overtuigd dat de voorgestelde kiesdrempel van 5% in overeenstemming is met het EVRM. 4. Verlaging van de voorkeurdrempel Versterking band kiezer en gekozene Het onderhavige wetsvoorstel strekt er mede toe de mogelijkheden voor de kiezer te vergroten om de personele samenstelling van de Tweede Kamer te beïnvloeden. Dit geschiedt door een groter gewicht te geven aan de voorkeurstem. Voorgesteld wordt de voorkeurdrempel voor de verkiezingen van de Tweede Kamer te verlagen van 25% naar 12,5% van de kiesdeler. Hiermee sluit de regering in zekere mate aan bij het, hiervoor al aan gerefereerde, eerder ingediende wetsvoorstel tot herziening van het kiesstelsel dat na de val van het kabinet-Balkenende II is ingetrokken (Kamerstukken II 2005/06, 30 418). De motieven die aan dat voorstel ten grondslag lagen, zijn evenwel onverkort van toepassing, en nu de regering voorstelt het kiesstelsel voor de Tweede Kamer te wijzigen teneinde het functioneren daarvan te verbeteren, acht zij het wenselijk het element van de voorkeurdrempel hierin te betrekken. Het voornaamste motief om de voorkeurstem een groter gewicht te geven, is dat dit kan leiden tot een versterking van de band tussen kiezer en gekozene. Een verzwaring van dit gewicht – door een verlaging van de voorkeurdrempel – vergroot de mogelijkheid van de kiezer om met succes een keuze voor een bepaalde persoon te maken, en niet alleen zijn partijvoorkeur tot uitdrukking te brengen. Een verlaging van de voorkeurdrempel leidt daarom tot een versterking van het persoonlijke element in de verkiezingen. Aldus wordt gestimuleerd dat naast de lijsttrekker ook andere kandidaten zich in een persoonlijke verkiezingsstrijd tot de kiezer wenden. Dat draagt bij aan meer kenbare en gekende kandidaten en uiteindelijk gekozenen. Volgens de regering is er geen aanleiding om te vrezen dat kandidaten van een partij zich tegen elkaar zullen afzetten – een argument dat wel tegen een verlaging van de voorkeurdrempel in stelling wordt gebracht. Die situatie doet zich nu ook niet voor. De verbondenheid van een kandidaat met zijn partij en zijn medekandidaten zal dat voorkomen. Dat kan anders zijn, indien kandidaten in volgorde van het aantal op hen uitgebrachte stemmen worden gekozen. Hoewel een migiterende werking op zijn plaats is, hecht de regering tegelijkertijd grote waarde aan het lijstenstelsel. Aan doorbreking van de lijstvolgorde moeten volgens haar voorwaarden verbonden blijven. Om die reden blijft in dit voorstel een voorkeurdrempel van 12,5% behouden. Ook een tweede nadeel dat wel wordt genoemd in verband met een verlaging van de voorkeurdrempel, te weten het gevaar van regionalisme en cliëntalisme, acht de regering weinig steekhoudend. Met de huidige regeling van voorkeurstemmen zou dit verschijnsel zich eveneens kunnen voordoen. Hiervan is echter geen sprake. Niet valt in te zien waarom een verlaging van de voorkeurdrempel dit verschijnsel wel in de hand zal werken. Bovendien is er niets op tegen dat een kandidaat zich als een regiokandidaat profileert. Het algemeen belang wordt in dat geval mede ingekleurd door regionale belangen. Artikel 50 van de Grondwet verzet zich hier niet tegen. Evenwichtige fracties Zoals hierboven al is opgemerkt, hecht de regering grote waarde aan het lijstenstelsel. Zij onderstreept het belang van de invloed van een politieke partij op de kwaliteiten van een te vormen fractie en op de kwaliteiten van de leden ervan. Voor het goed functioneren van de Tweede Kamer is het van belang dat de fracties evenwichtig zijn samengesteld. Het feit dat politieke partijen de kandidaten stellen, geeft hen evenwel per definitie, ook bij een lagere voorkeurdrempel, een grote invloed op de samenstelling van de fractie. Ook in dit wetsvoorstel blijft de invloed van politieke partijen tot op grote hoogte behouden. Er kan derhalve niet gesproken worden van een substantiële wijziging in het bestaande stelsel.
7
Een voorkeurdrempel van 12,5%: enkele berekeningen Voor de Tweede Kamerverkiezingen van 2010 en 2012 is, bij het voorbereiden van dit wetsvoorstel, nagegaan wat de invloed zou zijn geweest van verlaging van de voorkeurdrempel naar 12,5%. In de berekeningen is ook betrokken wat het effect van deze verlaging zou zijn, indien een kiesdrempel van 5% reeds een feit zou zijn geweest. Partijen die aan de verkiezingen deelnamen maar geen zetel hebben behaald, zijn buiten beschouwing gelaten. In 2010 zijn 9.416.001 geldige stemmen uitgebracht. De kiesdeler bedroeg 9.416.001 gedeeld door 150 zetels is 62.773 51/150. De huidige voorkeurdrempel van 25%, die op 15.694 stemmen neerkomt, werd gehaald door 30 gekozen kandidaten. Onder hen bevonden zich twee personen die uitsluitend op grond van de lijstvolgorde geen zitting in de Tweede Kamer zouden hebben kunnen nemen. De voorgestelde drempel van 12,5%, die op 7.847 stemmen neerkomt, werd gehaald door 50 kandidaten, waarvan er drie zouden zijn gekozen dankzij een verlaging van de drempel. Zes kandidaten echter die deze drempel haalden, zouden niet zijn gekozen omdat de desbetreffende groeperingen onvoldoende stemmen bemachtigden om bij een kiesdrempel van 5% voor zeteltoewijzing in aanmerking te komen. In 2012 zijn 9.424.235 geldige stemmen uitgebracht. De kiesdeler bedroeg 9.424.235 gedeeld door 150 zetels is 62.828 35/150. De huidige voorkeurdrempel van 25%, die op 15.708 stemmen neerkomt, werd gehaald door 27 gekozen kandidaten. Onder hen bevond zich één persoon die uitsluitend op grond van de lijstvolgorde geen zitting in het Tweede Kamer zou hebben kunnen nemen. De voorgestelde drempel van 12,5%, die op 7.854 stemmen neerkomt, werd gehaald door 50 kandidaten, waarvan er twee zouden zijn gekozen dankzij een verlaging van de drempel. Acht kandidaten echter die deze drempel haalden, zouden niet zijn gekozen omdat de desbetreffende groeperingen onvoldoende stemmen bemachtigden om bij een kiesdrempel van 5% voor zeteltoewijzing in aanmerking te komen. Ook hier zij benadrukt dat dit cijfermateriaal slechts een beperkte waarde heeft. Indien de voorkeurdrempel wordt verlaagd en aan de kiezers bekend wordt dat de mogelijkheid om de personele samenstelling van de Tweede Kamer te beïnvloeden, groter is geworden, dan zal dat naar verwachting tot effect hebben dat meer voorkeurstemmen worden uitgebracht. Verlaging maar geen afschaffing Sinds de verlaging van de voorkeurdrempel in 1997 van 50% naar 25% is slechts een zeer beperkt aantal kandidaten dankzij die lagere drempel gekozen. Het overgrote deel van de stemmen wordt nog altijd op de lijsttrekker uitgebracht, en de voorkeurstem gaat niet zelden naar de eerste vrouw op de lijst. De verlaging heeft tot op heden dan ook onvoldoende geleid tot een versteviging van de band tussen kiezer en gekozene die niet de lijst aanvoerde. De regering wil daarom een extra impuls geven door verlaging van de voorkeurdrempel. Zij acht een verlaging vanuit het oogpunt van versterking van de band tussen kiezer en gekozene wenselijk, maar het helemaal loslaten van die drempel niet wenselijk. Alleen een enigszins omvangrijke aanhang van een kandidaat kan in haar ogen doorbreking van de lijstvolgorde legitimeren. Een voorkeurdrempel van 12,5% is zo hoog dat zich niet of althans maar zeer beperkt het verschijnsel zal voordoen dat meer kandidaten van een partij de voorkeurdrempel halen dan de partij zetels heeft, uiteraard afgezien van kandidaten van partijen die de voorgestelde kiesdrempel van 5% niet halen. Een voorkeurdrempel van 12,5% staat bovendien niet in de weg aan evenwichtig samengestelde fracties. De invloed van politieke partijen op de samenstelling van de Tweede Kamer blijft hoe dan ook groot: zij bepalen immers welke kandidaten op de lijst staan. Aan hen is de taak ervoor te zorgen dat de selectie plaatsvindt op basis van geschiktheid voor het lidmaatschap van de Tweede Kamer.
8
II
ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
Artikel 1 Artikel 64 van de Grondwet regelt de bevoegdheid van de regering tot kamerontbinding. Het artikel bevat geen criteria of voorwaarden waaraan de regering moet voldoen om tot ontbinding over te gaan. Het betreft een autonoom recht van de regering (Handelingen II 1981/82, p. 386). Met de voorgestelde bepaling behoudt de regering inhoudelijk de vrijheid te bepalen of de Kamer ontbonden moet worden of niet. De voorgestelde bepaling codificeert slechts de plicht tot motivering van besluiten die in wezen op alle organen in een democratische rechtsstaat drukt. Dat de regering bij ontbindingsbesluiten niet is gebonden aan de motiveringsplichten uit de Algemene wet bestuursrecht, doet aan de hoofdgehoudenheid tot motivering van besluiten niet af. Doordat de bepaling niet meer doet dan het codificeren van de al bestaande ongeschreven rechtsplicht tot motiveren en het ontbindingsrecht niet wordt beperkt, hoeft de Grondwet niet te worden herzien om dit te kunnen regelen. Ook verzet de Grondwet zich niet tegen regeling van deze materie via een formele wet. De regering wijst erop dat, nu bij het ontbindingsrecht geen sprake is van een grondrecht of een juridische aanspraak, maar van een bevoegdheid, de beperkingssystematiek die we kennen in het grondwettelijke stelsel van 1983 niet op die manier mag worden uitgelegd dat in geval van materie die in de Grondwet wordt geregeld, echter zonder een clausule die de wetgever tot nader regelen bevoegd verklaart, geen bevoegdheid voor de formele wetgever meer zou bestaan. De regering wijst in dit verband op artikel 131 van de Grondwet ter illustratie. In dit artikel is geregeld dat de burgemeester en de commissaris van de Koning bij koninklijk besluit worden benoemd. Dat mag in het grondwettelijke stelsel niet zo worden gelezen dat de wetgever geen regels meer zou mogen stellen over die benoeming. De Gemeentewet, respectievelijk de Provinciewet, bevat dan ook nadere regels over de benoemingsprocedure van de burgemeester en de commissaris van de Koning, zonder verder grondwettelijk verlof. De formele wetgever is op grond van artikel 81 Grondwet bevoegd elke materie te regelen zolang dat maar niet strijdt met hogere regelingen, zoals de Grondwet. Met de norm uit artikel 1 van het voorstel van wet worden rauwelijkse, niet gemotiveerde, ontbindingen voorkomen. De procedurele verplichting om onderzoek naar de wenselijkheid van de ontbinding te doen, heeft twee belangrijke voordelen. Ten eerste wordt door het uitvoeren van het onderzoek een moment van rust, zo men wil een afkoelingsperiode, ingebouwd. Dat geeft de kans om de verhoudingen in geval van een kabinetscrisis of een situatie waarin een kabinet niet kan voort functioneren vanwege te weinig vertrouwen bij de meerderheid van de Tweede Kamer, te doen verbeteren. Een tweede voordeel is daarin gelegen dat er naar aanleiding van het onderzoek en het hiermee samenhangende debat met de Kamer systematisch naar andere oplossingsmogelijkheden dan de ontbinding zelf wordt gekeken. Voorheen werden deze oplossingsmogelijkheden na crisis in besloten overleg besproken met de Koningin bij gelegenheid van de ontslagaanvraag van het kabinet. Het past beter bij de wijze waarop de Kamer tegenwoordig bij de formatie wordt betrokken om ook dit debat in de openbaarheid te doen plaatsvinden. De plicht tot het verrichten van onderzoek en het debat met de Tweede Kamer bindt de handen van de – op dat moment meestal demissionaire – regering niet. Zij is vrij om na het debat alsnog tot ontbinding over te gaan. Ook staat de bepaling niet in de weg aan een ontslagaanvraag van het kabinet volgens de huidige praktijk en de al dan niet aanvaarding (op termijn) van dat ontslag door de Koningin. Artikel 1, eerste lid, gaat uit van een debat met de regering over de uitkomsten van het door haar uitgevoerde onderzoek naar de wenselijkheid van de ontbinding. De bepaling verplicht de Tweede Kamer over de uitkomsten van dat onderzoek te spreken. Er is voor gekozen geen tijdsbepalingen in het artikel op te nemen. In een situatie van politieke crisis heeft niemand er belang bij de discussie en het besluit over ontbinding lang aan te houden. Mocht dat onverhoopt toch voorkomen, dan biedt de uitzondering uit het tweede lid een oplossing daarvoor. 9
Het tweede lid maakt het mogelijk in spoedeisende gevallen onmiddellijk tot ontbinding van de Tweede Kamer over te gaan. Het kan bijvoorbeeld gebeuren dat door het verstrijken van de tijd onomkeerbare situaties ontstaan. Normaal zullen met het onderzoek en het debat ongeveer twee weken gemoeid zijn. Zaken die vanwege dringende redenen niet zo lang kunnen wachten, kunnen gelden als spoedeisend. Ook door tijdsverloop kan spoedeisendheid ontstaan. Als het de regering niet lukt het onderzoek naar de wenselijkheid af te ronden (dat kan bijvoorbeeld vanwege inwendige politieke conflicten het geval zijn), kan er een moment aanbreken waarop gekozen wordt voor een spoedontbinding met een verklaring van de redenen achteraf. De Tweede Kamer kan in dat geval alsnog besluiten daarover te beraadslagen. Artikel 2 Onderdeel A In het huidige artikel H 10a, derde lid, wordt naar de voorkeurdrempel bij Tweede Kamerverkiezingen verwezen. Dit artikel wordt aan de verlaging van de voorkeurdrempel naar 12,5% aangepast. Onderdeel B Dit onderdeel bevat de verhoging van de kiesdrempel voor de verkiezing van de leden van de Tweede Kamer. Het eerste lid van het voorgestelde artikel P 6 laat de bestaande zeteltoewijzing bij de verkiezing van de leden van provinciale staten en gemeenteraden ongewijzigd. Het tweede lid bepaalt dat voor de Tweede Kamerverkiezingen een kiesdrempel van 5% van het aantal geldig uitgebrachte stemmen van toepassing is. Alleen partijen die deze drempel halen, komen in aanmerking voor de toewijzing van zetels. Onderdeel C Dit onderdeel brengt artikel P 8, tweede lid, in overeenstemming met de verhoging van de kiesdrempel naar 5% voor Tweede Kamerverkiezingen. Aldus wordt bewerkstelligd dat lijsten die minder dan 5% van het aantal geldig uitgebrachte stemmen hebben behaald, niet in aanmerking komen voor de restzetelverdeling. Onderdeel D Dit onderdeel bevat de verlaging van de voorkeurdrempel voor de verkiezing van de leden van de Tweede Kamer naar 12,5% van de kiesdeler. Het eerste lid van het voorgestelde artikel P 15 bepaalt dat vóór de overige kandidaten zijn gekozen de kandidaten op wie een aantal stemmen is uitgebracht dat groter is dan 12,5% van de kiesdeler, mits aan de desbetreffende lijst, het stel gelijkluidende lijsten of de lijstengroep voldoende zetels zijn toegewezen. Het tweede lid bepaalt dat voor de verkiezing van de leden van provinciale staten of van de leden van de gemeenteraad de voorkeurdrempel 25% van de kiesdeler is. Het derde lid bepaalt dat, in afwijking van het tweede lid, voor de verkiezing van de leden van de gemeenteraad waarbij minder dan negentien zetels te verdelen zijn, de voorkeurdrempel de helft van de kiesdeler bedraagt. De op grond van artikel P 19, eerste tot en met derde lid, gekozen kandidaten komen bij de rangschikking van de lijst door het centraal stembureau bovenaan te staan, in volgorde van het aantal op hen uitgebrachte stemmen.
10
Onderdeel E Dit onderdeel brengt artikel P 19, tweede lid, in overeenstemming met de verlaging met de voorkeurdrempel voor de Tweede Kamerverkiezingen naar 12,5%. Het regelt de rangschikking van kandidaten die de voorkeurdrempel hebben overschreden maar niet verkozen zijn, omdat onvoldoende zetels zijn toegewezen aan de lijst, het stel gelijkluidende lijsten onderscheidenlijk de lijstengroep. Onderdeel F Dit betreft een aanpassing van de regeling van opvolging die voortvloeit uit de verlaging van de voorkeurdrempel. In dit artikel wordt onderscheid gemaakt tussen enerzijds de verkiezing van de leden van de Tweede Kamer, de verkiezing van de leden van provinciale staten of van de gemeenteraad waarbij het aantal bij de verkiezing te verdelen zetels negentien of meer bedraagt en anderzijds de verkiezing van de Eerste Kamer en gemeenteraden met minder dan negentien zetels. Dit onderscheid is nodig omdat er drie verschillende voorkeurdrempels worden gehanteerd. Onderdeel G en H In artikel Y 2 wordt geregeld dat tenzij afdeling Y anders bepaalt, voor de verkiezing van de leden van het Europees Parlement de bepalingen over de verkiezing van de leden van de Tweede Kamer van overeenkomstige toepassing zijn. In de artikelen Y 23a en Y 27 wordt bepaald dat in afwijking van de voorkeurdrempel voor de Tweede Kamer voor de verkiezing van de leden van het Europees Parlement een drempel van 10% geldt. Deze artikelen verwijzen naar de drempel voor Tweede Kamerverkiezingen van 25%. Deze verwijzing wordt aan de nieuwe drempel van 12,5% aangepast.
De Minister-President, Minister van Algemene Zaken, W.J.M. Voermans
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, P.P.T. Bovend’Eert
De Minister van Veiligheid en Justitie, E. Geurink
11
