Tájékoztató
Hulladékgazdálkodással, környezetvédelemmel, köztisztasággal, távhőszolgáltatással, közterülettel, összefüggő Alkotmánybírósági határozatok, az Állampolgári Jogok Országgyűlési Biztosának, az Adatvédelmi Biztosnak az állásfoglalásai, bírósági eseti döntések
I. Hulladékgazdálkodás, környezetvédelem, köztisztaság Alkotmánybírósági határozatok 59/B/2008. AB határozat Sérelmezi az indítványozó, hogy az önkormányzati rendelet (a továbbiakban: Ör.) a hulladékszállítási közszolgáltatási szerződés kötelező tartalmi elemei között kizárólag az ingatlantulajdonost említi, holott másutt más alanyi kört említ az Ör. Az indítványozó szerint ez jogbizonytalanságot okoz, valamint a hulladékgazdálkodásról szóló 2000. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Hgt.) 23. § d) pontját sérti. A Hgt. 13. § (1) bekezdése szerint „[a] hulladék termelője, birtokosa a tevékenysége gyakorlása során keletkező, illetőleg más módon a birtokába kerülő hulladékot köteles gyűjteni, továbbá hasznosításáról vagy ártalmatlanításáról gondoskodni”. A települési szilárd és folyékony hulladékra vonatkozó külön szabályok már konkretizálják, hogy általában kit kell a hulladék termelőjének, birtokosának tekinteni: „[a]z ingatlan tulajdonosa, birtokosa vagy használója (a továbbiakban együtt: ingatlantulajdonos) köteles ... a települési szilárd hulladékot a külön jogszabályban előírtak szerint gyűjteni, továbbá az annak begyűjtésére feljogosított hulladékkezelőnek átadni”. [Hgt. 20. § (1) bek.] Már ebből a rendelkezésből is kitűnik, hogy az ingatlantulajdonos fogalmát gyűjtőfogalomként használta a törvényalkotó, ez azonban semmilyen bizonytalanságot nem okoz, mert végső soron a tulajdonos viseli az ingatlannal járó terhet, ha annak megtérítésére senkit (így az ingatlan birtokosát vagy használóját) nem lehet kötelezni (Ptk. 99. §). Mindezen felül a Hgt. 30. § (1) bekezdése akként rendelkezik, hogy „Az ingatlanon elhagyott hulladék kezelési kötelezettsége a hulladék tulajdonosát, ha annak személye nem állapítható meg - ellenkező bizonyításig - az ingatlan tulajdonosát terheli”. Ez a rendelkezés világossá teszi, hogy a Hgt. 13. § (1) bekezdésének általános szabálya, amely elsősorban a hulladék termelőjét és/vagy birtokosát teszi felelőssé a hulladék kezeléséért, mögöttesen akkor is alkalmazandó, ha a hulladék birtokosa egyben nem ingatlantulajdonos. Az Ör. e tekintetben nem alkotmánysértő. Felvetette az indítványozó, hogy az Ör. azért is alkotmánysértő, mert „a joganyag összevetéséből sem állapítható meg a díjfizetési kötelezettség alapja: szerződéskötés szükséges, vagy elegendő, ha a közszolgáltató felajánlja a közszolgáltatást vagy rendelkezésre áll.” Az Alkotmánybíróság több hasonló ügyben hozott határozatában is kifejtette, hogy a települési szilárd és folyékony hulladék elszállítása és ártalmatlanítása közüzemi szerződés keretében megvalósuló közszolgáltatás, melynek igénybevétele az ellátott területen az önkormányzati rendeletben meghatározott módon az ingatlan tulajdonosa, használója részére kötelező. [52/1998. (XI. 27.) AB határozat, ABH 1998, 483, 487.] A Hgt.-ben foglalt alapelvi jelentőségű célok maradéktalan érvényesülése érdekében a települési önkormányzat kötelezően ellátandó közszolgáltatásként az
2
ingatlantulajdonosoknál keletkező települési hulladék kezelésére hulladékkezelési közszolgáltatást (a továbbiakban: közszolgáltatás) szervez, és tart fenn.” (649/B/2004. AB határozat, ABH 2005, 1258, 1263.) A közszolgáltatási szerződés megkötése kötelező, a szerződés a felek akaratának kölcsönös és egybehangzó kifejezésével jön létre [a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 205. §]; a szerződési akaratot ráutaló magatartással is kifejezésre lehet juttatni [Ptk. 216. § (1) bek.]. Ilyen ráutaló magatartással jön létre tipikusan a tömegközlekedési személyszállítási szerződés, e szerződéshez mindazok a jogkövetkezmények fűződhetnek, amelyeket a szerződés kapcsán jogszabály előír, pl. a személyazonosság igazolása (644/B/2007. AB határozat, ABH 2008, 2744, 27482749.). A szemétszállítási jogviszonyban az Ör. 11. §-a szerint a közszolgáltatónak kötelessége a szerződés írásba foglalását minden lehetséges módon megkísérelni, de az ingatlantulajdonos nem tagadhatja meg a hulladékkal kapcsolatos kötelezettségeit, legfőképpen a közszolgáltatási díj megfizetését, ha részére a közszolgáltató a közszolgáltatást felajánlja, illetve a közszolgáltatás teljesítésére rendelkezésre áll [Kr. 6. § (2) bek.]. Az ingatlan tulajdonosa a közszolgáltatási szerződés alanyává nem a szerződés írásba foglalásával, még kevésbé azáltal válik, hogy a közszolgáltató a hulladék elszállítását részére felajánlja vagy arra rendelkezésre áll; hanem azáltal lesz a hulladék kezelésére vonatkozó jogviszony alanya, hogy az adott településen ingatlan tulajdont szerez. Az Alkotmánybíróság ezért nem osztotta az indítványozónak azt az álláspontját, amely szerint nem lenne világos, hogy a közszolgáltatási jogviszony milyen aktussal keletkezik, s az indítványt e részében is elutasította. 1155/B/1998. AB határozat Az indítványozó az önkormányzati rendelet (a továbbiakban: Ör.) azon rendelkezését tartja alkotmánysértőnek, amely szerint az ingatlannal érintkező közterület (nyílt árok és ennek műtárgyai, útpatka) tisztántartása és kaszálása az ingatlan használójának kötelessége. Ez a rendelkezés - véli az indítványozó - a külvárosi részeken élők számára hátrányos megkülönböztetést tartalmaz, mivel a belvárosi részeken a zárt csapadék csatorna tisztítását az önkormányzat végzi, ezen ingatlantulajdonosokat emiatt a kötelezettség nem érinti. Sérelmezi továbbá azt is, hogy a külvárosi részeken az ingatlan tulajdonosok sok helyen a nyílt árokba vezetik a szennyvizet, ezért az árok tisztításának kötelezővé tétele az ingatlan használóját egészségügyi veszélyeknek is kiteszi. A környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény (a továbbiakban: Kvt. tv.) 10. § (1) bekezdése értelmében a környezet védelmében nem kizárólag a helyi önkormányzatnak, hanem az érintett lakosságnak is vannak feladatai. Hasonló tartalmú rendelkezést állapít meg a köztisztasággal és a települési szilárd hulladékkal összefüggő tevékenységekről szóló 1/1986. (II. 21.) ÉVM-EÜM együttes rendelet (a továbbiakban: R.) 2. § (1) bekezdése: “A köztisztaság megőrzésében mindenki köteles hathatósan közreműködni és a települési környezet (különösen a közterületek) szennyeződését, fertőzését eredményező tevékenységtől, illetőleg magatartástól tartózkodni.” Az R. 3. § a) pontja szerint “köztisztasággal összefüggő tevékenység: az egyes ingatlanok - ezen belül különösen a lakóépületek és az emberi tartózkodásra (üdülés, pihenés, szállás, stb. céljára) szolgáló más épületek, továbbá a nem lakás céljára szolgáló helyiségek és a hozzájuk tartozó területek-, valamint a közterületek tisztán tartása;”. Az R. 6. § (1) bekezdés b) pontja kimondja hogy, ha a jogszabály eltérően nem rendelkezik, a tulajdonos köteles gondoskodni a járdaszakasz melletti nyílt árok és ennek műtárgyai tisztántartásáról, a csapadékvíz zavartalan lefolyását akadályozó anyagok és más hulladékok eltávolításáról. Az R. 4. §a értelmében pedig az ingatlan tulajdonosán a tulajdonost, kezelőt, tartós használót, haszonélvezőt együtt kell érteni.
3
A Kvt. tv. 46. § (1) bekezdés c) pontja szerint a települési önkormányzat a környezetvédelmi feladatok megoldására önkormányzati rendeletet bocsát ki. Az Ör. a magasabb szintű jogszabályok végrehajtására alkotott rendeletet, amelynek egyes rendelkezései meghatározzák a közterületek tisztántartásával kapcsolatosan az önkormányzatokat és az ingatlanok tulajdonosait terhelő feladatokat. Ezek között szerepel - az indítványozó által kifogásolt - azon előírás is, amely szerint az ingatlan használója köteles gondoskodni a nyílt csapadékvíz-elvezető árok és ennek műtárgyai tisztántartásáról. [9. § (5) bekezdés]. E szabály nem ellentétes a magasabb szintű jogszabályokkal, ellenkezőleg azok előírásainak helyi végrehajtását célozza, ezért az Alkotmánybíróság az indítványt ez okból megalapozatlannak találta. Az Alkotmánybíróság már korábban is - az 1122/B/1996. AB határozatában - úgy ítélte meg, hogy “... nem minősül alkotmányellenesnek az állampolgárok kötelezése a járda felületét meghaladó közterületnek minősülő útfelületek, zöldsávok, nyílt árkok, illetve ezek műtárgyai tisztántartására.” (ABH 1997, 856, 859.) Az Alkotmánybíróság vizsgálta az indítványozónak azon felvetését is, mely szerint az Ör. 9. § (5) bekezdése hátrányos megkülönböztetést tartalmaz, amikor rendelkezik a járdaszakaszok melletti nyílt árok és ennek műtárgyai tisztántartásáról. Az indítványozó szerint ez az előírás csak a külvárosi részeken levő ingatlanok tulajdonosaira ró kötelezettséget, hiszen a belvárosi ingatlanok tekintetében a zárt csapadékcsatorna tisztítását az önkormányzat végzi, ezen ingatlanok tulajdonosai emiatt mentesülnek a jelzett kötelezettségek alól. Az Alkotmánybíróság már több határozatban kifejtette álláspontját a diszkrimináció tilalma értelmezéséről. Így a 61/1992. (X. 20.) AB határozatában rámutatott arra, hogy alkotmányellenes megkülönböztetés csak akkor állapítható meg, ha összehasonlítható helyzetben levő személyek között tesz a jogalkotó olyan különbséget, mely alapjog sérelmet okoz, illetőleg azzal az egyenlő méltóság alkotmányos követelményét sérti (ABH 1992, 280.). Az Alkotmánybíróság másutt is azt hangsúlyozza, hogy: “Hátrányos megkülönböztetés akkor áll fenn, ha a szabályozás lényeges eleme tekintetében nem azonos az alanyok elbírálása, jogaik és kötelezettségeik meghatározása. [21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 78.].Nem lehet viszont hátrányos megkülönböztetésről beszélni akkor, ha a jogi szabályozás eltérő alanyi körre állapít meg eltérő rendelkezéseket. (881/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 474, 477., 191/B/1992. AB határozat, ABH 1992, 592, 593.)” [8/2000. (III. 31.) AB határozat, ABK 2000. április, 64, 65.] Az Ör. kifogásolt rendelkezése az azonos csoportba tartozókat érinti, a kötelezettségeket pedig az azonos ismérvű csoportok között egyenlően osztotta el (a belterületi ingatlantulajdonosok a külön szabályok szerint csatornahasználati díjat fizetnek, a külterületi ingatlantulajdonosok tevőleges munkát végeznek). Ezért az Ör. 9. § (5) bekezdése nem eredményez az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésébe ütköző alkotmányellenes hátrányos megkülönböztetést. A Kvt. tv. 101. § (1) bekezdése előírja, hogy aki tevékenységével vagy mulasztásával a környezetet veszélyezteti, szennyezi, vagy károsítja, illetőleg tevékenységét a környezetvédelmi előírások megszegésével folytatja az e törvényben foglalt és a külön jogszabályokban meghatározott (büntetőjogi, polgári jogi, államigazgatás jogi stb.) felelősséggel tartozik. A Kvt. tv. 101. § (2) bekezdése szerint pedig a jogsértő tevékenység folytatója köteles a környezetveszélyeztetést megszüntetni, a környezetkárosítást abbahagyni, az általa okozott károkért helytállni, a tevékenységet megelőző környezeti állapotot helyreállítani. Az Ör. 30. §-a a rendelet megszegőivel szemben szabálysértési eljárás lefolytatását és pénzbírság kiszabását helyezi kilátásba. A jogi szabályzásból tehát kitűnik, hogy mind az állam, mind az önkormányzat megteremtette azokat a jogi kereteket, amelyek elengedhetetlenül szükségesek a környezet veszélyeztetés és a környezet szennyeződés visszaszorítására, a jogsértések szankcionálására. Az indítványozónak azon állítása,
4
mely szerint a lakosság egy része a nyílt árokba vezeti ki a szennyvizét nem eredményezheti azt, hogy az önkormányzat mellőzze - esetleges egészségveszélyeztetésre hivatkozva - a nyílt csapadékvíz elvezető árok és ennek műtárgyai tisztántartására vonatkozó - állampolgári kötelezettséget is megállapító szabályok meghozatalát. A jogsértőkkel szemben a hatóságoknak kell fellépni a lehetséges joghátrányok kilátásba helyezésével, illetőleg alkalmazásával. Az Alkotmánybíróság ezért nem állapította meg, hogy az Ör. 9. § (5) bekezdése sérti a testi és lelki egészséghez való, az Alkotmány 70/D. §-ában deklarált jogot.
723/B/2002. AB határozat Az indítványozó szerint, ha az önkormányzati rendelet kötelezővé teszi a települési szilárd hulladékszállítási közszolgáltatásnál a rendeletben meghatározott választható gyűjtőedények közül a legalább 70 literes gyűjtőedény használatát, ellentétes a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 201. §-ával, mert a szolgáltatás és az ellenszolgáltatás egyenértékűsége követelményének nem tesz eleget. Véleményük szerint az önkényesen előírt kötelező norma miatt nem a ténylegesen keletkező hulladékmennyiség után kell megfizetni a közszolgáltatási díjat, ez pedig a magasabb jogszabály rendelkezésébe ütközik, ezért alkotmányellenes, sérti az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésének rendelkezését. Az Alkotmánybíróság már több hasonló tárgyú önkormányzati rendelet alkotmányellenességének vizsgálata során megállapította, hogy a törvény a környezetvédelmi és közegészségügyi érdekekre tekintettel tette kötelező közszolgáltatássá a települési szilárd hulladék elszállítását és ártalmatlanítását, valamint a szervezett szemétszállítás kötelező igénybevételét. E határozataiban hangsúlyozta az Alkotmánybíróság: nem életszerű az, hogy a tulajdonos az ingatlan használata során rendszeresen nem bocsát ki hulladékot. Az egyedi mérések alapján történő szemétszállítás technikailag még nem megoldható, vagy azt csak magas költségráfordítással lehetne biztosítani, ezért egy kisebb méretű gyűjtőedény kötelező igénybevételének előírása, és annak alapján a közszolgáltatási díj fizetése a szolgáltatás és ellenszolgáltatás egyenértékűsége elvének sérelmét nem idézi elő. Még akkor sem, ha a tulajdonos a rendelkezésre álló edény űrtartalmát nem teljes mértékig használja ki, míg mások azt teljes mértékig megtöltik. Az esetenként előforduló, a szerződött mennyiségnél kevesebb szemét kibocsátása miatt, vagy „üres” gyűjtőedény alapján kifizetett szolgáltatási díj a szolgáltatás aránytalanságát nem vonja maga után, mivel a szolgáltató ilyen esetekben is megjelenik, és költségei merülnek fel. A szerződött űrtartalmú szeméttároló edénynek a gyűjtési gyakoriságon alapuló szolgáltatási díja okkal vélelmezhetően a szolgáltatás és az ellenszolgáltatás tényleges egyenértékűségének érvényesüléséhez vezet. A legkisebb űrméret (...) kötelező meghatározása ingatlanonként környezetvédelmi és közegészségügyi érdekekre tekintettel is szükséges előírás, amely a szolgáltatás és ellenszolgáltatás egyenértékűségének követelményét nem sérti. (506/B/2001. AB határozat, ABH 2002, 1541, 1545.; 992/H/2001. AB határozat, ABH 2002, 1563, 1567.; 90/B/2002. AB határozat, ABH 2003, 1692, 1695.; 1213/B/2004. AB határozat, ABH 2005, 1525, 1532
5
173/2010. (IX. 30.) AB határozat Az indítványozó szerint az önkormányzati rendelet támadott rendelkezése ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével, valamint 57. § (1) és (5) bekezdésével. Álláspontja szerint a támadott rendelkezés a közszolgáltató döntésére bízza, hogy a települési szilárd hulladékkezelési közszolgáltatással kapcsolatos díjhátralékot adók módjára kívánja-e behajtani, vagy a díjhátralék beszedése iránt polgári eljárást kezdeményez-e. Hivatkozott a hulladékgazdálkodásról szóló 2000. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Hgt.) 26. § (1) bekezdésére is, melynek értelmében a hulladékkezelési közszolgáltatás igénybevételéért az ingatlantulajdonost terhelő díjhátralék és az azzal összefüggésben megállapított késedelmi kamat, valamint a behajtás egyéb költségei adók módjára behajtható köztartozásnak minősülnek. Az indítványozó szerint a Hgt. egyértelműen fogalmaz, nem enged eltérést az adók módjára való behajtás szabálya alól, míg az Ör. 32. § (9) bekezdése választási lehetőséget teremt a közszolgáltató számára, így e rendelkezés magasabb szintű jogszabállyal ellentétes. Az Alkotmánybíróság rámutatott, hogy a helyi önkormányzat jogalkotási hatásköre a hulladékkezelési közszolgáltatás terén nem korlátlan, kereteit a Hgt. határozza meg. A Hgt. nem ad a képviselő-testületeknek általános felhatalmazást rendeletalkotásra, hanem 23. §-ában konkrétan meghatározza azokat a szabályozási tárgyakat, melyekben a képviselő-testület - a törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására - rendeletet alkothat. Ennek megfelelően a képviselőtestületnek nincsen lehetősége a Hgt. 26. § (1) bekezdésben rögzített adók módjára történő behajtáshoz képest más igényérvényesítési módok szabályozására.
436/B/2003. AB határozat Az indítványozó azt kifogásolta, hogy az önkormányzati rendelet alapján a szemét elszállítása hetente történik. Az indítványozó szerint nagyon sokan vannak, akiknek havonta elég volna a szemétszállítás, mert nincs annyi szemetük, amely a heti szállítást igényelné, ugyanakkor mégis a heti szállításért kell fizetniük. Az indítványozó szerint a kifogásolt rendelkezés ellentétes a hulladékgazdálkodásról szóló 2000. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Hgt.) 25. § (1) bekezdésével, amely kimondja, hogy a közszolgáltatás díját az elvégzett közszolgáltatással arányosan kell megállapítani. Az indítványozó úgy véli, hogy a magasabb jogszabályba ütközés miatt sérül az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésének rendelkezése. A települési hulladékkal kapcsolatos tevékenységek végzésének feltételeiről szóló 213/2001. (XI. 14.) Korm. rendelet 19. § (1) bekezdés a) pontja szerint a közszolgáltatás keretében a közszolgáltatónak az ingatlantulajdonostól a települési szilárd hulladékot a környezetvédelmi és a közegészségügyi követelményeknek megfelelően, rendszeresen, az önkormányzat rendeletében meghatározott gyakorisággal kell elszállítani. A közegészségügyi követelményekről a települési szilárd és folyékony hulladékkal kapcsolatos közegészségügyi követelményekről szóló 16/2002. (IV. 10.) EüM rendelet rendelkezik. E rendelet 5. § (2) bekezdése szerint a bomló szerves anyagot tartalmazó hulladékot az országos településrendezési és építési követelményekről szóló 253/1997. (XII. 20.) Korm. rendelet 10. §-a (2) bekezdésének 1. és 2. pontja szerinti nagyvárosias és kisvárosias lakóterületen hetente legalább kétszer, egyéb lakóterületen hetente legalább egyszer, illetőleg szükség szerint nagyobb gyakorisággal el kell szállítani.
6
Az Alkotmánybíróság már több hasonló tárgyú önkormányzati rendelet alkotmányellenességének megállapítása során megállapította, hogy minden ingatlan használata során keletkezik hulladék, ezért környezetvédelmi és közegészségügyi érdekekre tekintettel a törvény kötelező közszolgáltatássá tette a települési szilárd hulladék elszállítását és ártalmatlanítását, valamint a szervezett szemétszállítás kötelező igénybevételét. E határozataiban hangsúlyozta az Alkotmánybíróság, hogy nem életszerű, hogy a tulajdonos az ingatlan használata során rendszeresen, egyáltalán nem bocsát ki hulladékot, ezért a legkisebb méretű gyűjtőedény kötelező igénybevételének előírása és annak alapján a közszolgáltatási díj fizetése a szolgáltatás és ellenszolgáltatás egyenértékűsége elvének sérelmét nem idézi elő. Mindezzel nem ellentétes, ha a tulajdonos a rendelkezésre álló edény űrtartalmát nem teljes mértékig használja ki, míg mások azt teljes mértékig megtöltik. Az esetenként előforduló, a szerződött mennyiségnél kevesebb szemét kibocsátása miatt, vagy „üres” gyűjtőedény alapján kifizetett szolgáltatási díj a szolgáltatás és ellenszolgáltatás aránytalanságát nem vonja maga után, mivel a szolgáltató ilyen esetekben is megjelenik, és költségei merülnek fel. [506/B/2001. AB határozat, ABH 2002, 1541, 1545.; 992/H/2001. AB határozat, ABH 2002, 1563, 1567.; 254/B/2001. AB határozat, ABH 2003, 1659, 1663.; 1213/B/2004. AB határozat, ABK 2005, december, 822, 826.] Azonos megállapításra jutott az Alkotmánybíróság a 60/2006. (XI. 9.) AB határozatában.
151/2010. (VII. 14.) AB határozat Az indítványozó előadja, hogy az önkormányzati rendelet (a továbbiakban: Ör.) hivatkozott rendelkezései a gazdálkodó szervezetek gazdasági tevékenységével összefüggésben keletkezett hulladékának begyűjtése, kezelése tekintetében a közszolgáltatás alóli mentesülés körét leszűkíti oly módon, hogy arra csak a „kizárólag gazdasági tevékenységgel” összefüggésben keletkezett hulladék esetében ad lehetőséget. Annak meghatározását pedig, hogy mely hulladék nem tartozik ebbe a körbe a rendelet példálózó jellegű felsorolásban rögzíti. Az indítványozó úgy véli, hogy a gazdasági tevékenységgel összefüggésben keletkezett hulladék tekintetében ilyen irányú megkülönböztetést tenni nem lehet: ezt az érvet - szerinte - a Hgt. 12. §-a és 13. §-a is alátámasztja. Jogsértőnek tartja továbbá azt is, hogy az önkormányzat túlterjeszkedett a rendeletalkotási felhatalmazáson, mivel a „kizárólag gazdasági tevékenységével összefüggésben keletkezett hulladék” fogalmát kísérli meg meghatározni, illetve értelmezni. Ezt pedig a Hgt. 23. §-a nem teszi lehetővé. Az Ör. arról rendelkezik, hogy a gazdálkodó szervezet a kizárólag gazdasági tevékenységével összefüggésben keletkezett, nem hasznosított települési szilárd hulladéka vonatkozásában - függetlenül attól, hogy ezen hulladékot (hulladékhányadot) anyagfajtánként elkülönítetten, vagy nem elkülönítetten gyűjti - akkor köteles a közszolgáltatás igénybevételére, ha annak ártalmatlanításáról a (2) bekezdésben foglaltak szerint nem gondoskodik, vagy kezeléséről a Hgt. 13. §-ában foglaltaknak megfelelően nem gondoskodik, vagy a közszolgáltatás keretében nyújtott települési hulladékkezelés felügyelőség által igazoltan - környezeti szempontból a Hgt. 13. §-ában meghatározottaknál lényegesen kedvezőbb megoldással történik”, illetve definiálja azon hulladékkört, amely nem tekinthető a gazdálkodó szervezet kizárólag gazdasági tevékenységével összefüggésben keletkezett hulladéknak. A gazdálkodó szervezetnél képződött hulladékot tehát az Ör. két csoportra osztja: a fogyasztási, és a termelési hulladékra. Az Ör. szövegkörnyezetéből kitűnik, hogy fogyasztási hulladék alatt a gazdálkodó
7
szervezetnél keletkező, nem ipari vagy egyéb tevékenységből származó, hanem a mindenütt képződő „rendes” hulladékot kell érteni. A termelési hulladék pedig a kitermelő, feldolgozó és szolgáltató (gazdasági) tevékenységből származó hulladék, amely a különböző termelési tevékenységek során keletkezik: az ipar, a mezőgazdaság vagy bizonyos szolgáltatások területén. A Hgt. 12. § (1) bekezdése szerint a felhasználó köteles a szervezett hulladékbegyűjtést - ideértve a szelektív hulladékbegyűjtési rendszereket is - igénybe venni”. E kötelezettség alól azok a gazdálkodó szervezetek mentesülhetnek, amelyek a hulladék kezeléséről a hulladék termelőjére vonatkozó szabályok szerint gondoskodnak [Hgt. 12. § (2) bekezdés]. A törvény értelmében a hulladék termelője, birtokosa a tevékenysége gyakorlása során keletkező, illetőleg más módon a birtokába kerülő hulladékot köteles gyűjteni, továbbá hasznosításáról vagy ártalmatlanításáról gondoskodni. A hasznosítási vagy ártalmatlanítási kötelezettséget vagy saját maga teljesíti a jogszabályokban meghatározott feltételekkel, megfelelő hasznosító vagy ártalmatlanító eljárás, berendezés, létesítmény alkalmazásával, vagy az erre feljogosított és engedéllyel rendelkező kezelőnek történő átadással, a kezelés költségeinek megfizetésével oldja meg [Hgt. 13. § (1)-(2) bekezdés]. Ha a gazdálkodó szervezet a gazdasági tevékenységével összefüggésben keletkezett települési hulladékának kezeléséről a Hgt. - fentebb már idézett -13. §-ában foglaltaknak megfelelően nem gondoskodik, illetve ha működési helyén a közszolgáltatás keretében nyújtott települési hulladékkezelés az illetékes felügyelőség által igazoltan - környezeti szempontból a Hgt. 13. §-ában meghatározottaknál lényegesen kedvezőbb megoldással történik, a gazdálkodó szervezet köteles a közszolgáltatást igénybe venni. A Hgt. fent idézett előírásainak összevetéséből megállapítható, hogy a gazdálkodó szervezet gazdasági tevékenységével összefüggésben keletkezett hulladéka tekintetében - függetlenül attól, hogy termelési vagy fogyasztási hulladékról van szó -, akkor nem köteles a közszolgáltatóval szerződést kötni ha (1) a települési szilárd hulladék hasznosítását vagy ártalmatlanítását saját maga teljesíti; vagy (2) a hulladékot hasznosítás, ártalmatlanítás céljából átadja az arra feljogosított és engedéllyel rendelkező kezelőnek; illetve (3) ha nem igazolható, hogy a közszolgáltatás keretében nyújtott hulladékkezelés a gazdasági társaság által választott megoldásnál lényegesen kedvezőbb módon történik. Az Ör. a törvényben foglalt kivételek körét szűkíti azzal, hogy a gazdálkodó szervezeteknek a hulladékkezelési közszolgáltatás kötelező igénybevételétől való eltérést csak a „gazdasági tevékenységgel összefüggésben keletkezett szilárd hulladék” tekintetében engedi meg. Az Ötv. 16. § (1) bekezdése értelmében a képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot. Az itt vizsgált Ör. a Hgt. végrehajtására alkotott rendelet. A hulladék fogalmát a Hgt., valamint a hulladékok jegyzékéről szóló 16/2001. (VII. 18.) KöM rendelet határozza meg. A hulladék fogalmának eltérő meghatározására az említett jogszabályok a helyi önkormányzatok képviselő-testületeinek nem adnak felhatalmazást. A Hgt. 23. §-a taxatíve meghatározza, hogy a hulladékgazdálkodás körében mely tárgyköröket érintően alkothat a helyi önkormányzat képviselő-testülete rendeletet. Így az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a képviselő-testület a jelen esetben túllépte az Ötv. 16. § (1) bekezdésében foglalt rendeletalkotási hatáskörét, ezért az Ör. érintett rendelkezése törvényellenes, és így az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésébe ütközik.
8
Állampolgári Jogok Országgyűlési Biztosának vizsgálatai A budapesti szemétszállítás szabályozásáról AJB 4744/2010 A fővárosi ingatlantulajdonos csak úgy veheti igénybe a hulladékszállítás szolgáltatását, ha a közterület-fenntartónak egyszersmind bérleti díjat fizet a máshol beszerezhetetlen kukásedényért. Szabó Máté ombudsman egy panaszügyben megállapította, hogy nem egyértelmű a közszolgáltató jogszabályi felhatalmazása. A panaszos a beadványához hozzáfűzte, hogy a közszolgáltató a saját hatáskörében jogellenesen állapította meg a hulladék gyűjtésére szolgáló edény bérleti díját, mivel a szemétszállításért csak a jogszabályban meghatározott díjat lehet kérni, a jogszabály pedig nem említi a kukásedényt. Ezt az ombudsman vizsgálata megerősítette azzal, hogy megállapította: a szemétszállítást szabályozó fővárosi közgyűlési rendelet nem szól a bérleti díjról. Mi több, a szerződési szabadság is sérül, mert elvben ugyan közszolgáltatási szerződés alapján szállítják el a hulladékot, ámde a szemétszállítás úgynevezett kötelező közszolgáltatás és ez a szerződés írásos forma nélkül is létrejön. Mindezek alapján az állampolgári jogok országgyűlési biztosa azt az álláspontját fogalmazta meg, hogy a jelenlegi szabályozás nem felel meg a jogbiztonság alkotmányos követelményének, hiszen ezek a jogszabályi előírások nem egyértelműek, az állampolgárok számára nem előrelátható, nem kiszámítható a működésük. És mert a közszolgáltató a hiányos jogi szabályozás következtében a hulladékgyűjtő edények bérleti díját automatikusan a közszolgáltatási díj elemeként alkalmazza, a használat jogcíme tekintetében bizonytalan jogviszonyt teremt, amivel a jogállamiság elvének, a jogbiztonság követelményének, és a tisztességes eljáráshoz való jognak a sérelmét idézi elő és tartja fenn. Most az állampolgár még ki van szolgáltatva a közterület-fenntartónak és a szabályozatlan jogi környezetnek – mondta ki az ombudsman. A biztos felkérte Budapest Főváros főpolgármesterét, vizsgálja meg a jogi szabályozás kiegészítésének lehetőségét, hogy a Fővárosi Közgyűlés egyértelmű, kiszámítható, a magasabb rendű jogszabályoknak, illetve a jogbiztonság elvének minden tekintetben megfelelő szabályozást alkothasson. Hulladékügyek a hulladékban? AJB-7481/2010 Kiszámíthatatlan, aránytalan a hulladékszállítás díjának megállapítása, több településen nincs helyi rendeletben szabályozva a díjfizetés szüneteltetése. Szabó Máté ombudsman a folyamatosan érkező panaszok, közöttük egy több községet érintő beadvány nyomán megismételte korábbi vizsgálatát. Az egyik szolgáltató negyven községben nem ad a lakosoknak 120 literesnél kisebb kukásedényt. Pedig már egy három évvel ezelőtti ombudsmani megállapítás is azt tartalmazta, hogy nem teszi lehetővé az arányos díjfizetést, ha egy települési önkormányzat a 120 literes gyűjtőedénynél kisebbet nem biztosít a kevesebb hulladék elszállítását igénylő (pl. egyedülálló, a környezetre tudatosan vigyázó, életmódjukból, fogyasztási és vásárlási szokásaikból eredően is kevesebb hulladékot termelő) lakosoknak. Szabó Máté emlékeztetett az Alkotmánybíróság egy határozatára, amelynek értelmében a hulladékdíj akkor felel meg a szolgáltatás-ellenszolgáltatás arányossága követelményének, ha igazodik, vagy
9
legalább közelít az elszállított szemét mennyiségéhez. Az állampolgári jogok biztosa a körülmény további, de egyáltalán nem mellékes hatására is rámutatott: az igényt meghaladó méretű kukásedény kötelező használata nem ösztönzi a lakosokat a hulladék szétválogatására, a szemét mennyiségének csökkentésére. Kifogás érte azt a szabályt is, hogy akkor is meg kell fizetni a szemétszállítás díját, ha az ingatlan nem „termel“ hulladékot – például azért, mert nem használják. A jogszabályok szerint a díjfizetési kötelezettség alól nem mentesülhet az, aki – bár az ingatlanát használja – a kötelező közszolgáltatást nem veszi igénybe. A jogalkotónak ezzel egyértelműen az volt a célja, hogy azokon a településeken, ahol biztosított a hulladék elszállítása, a tulajdonosok ezzel a szolgáltatással környezetvédelmi és egészségvédelmi okból is éljenek és kötelezően fizessék annak díját. Több panaszos azonban azt sérelmezte, hogy bár nem egész évben használja a tulajdonában lévő üdülőt, vagy lakóingatlant, ezt a helyi önkormányzat nem veszi figyelembe, és teljes évre szóló díjat fizettet. Ezzel kapcsolatban az állampolgári jogok biztosa felidézett egy kormányrendeletet, amely kimondja, hogy üdülőingatlanok, illetve időlegesen használt ingatlanok esetében hónapokban vagy negyedévekben meghatározott úgynevezett „használati szezont” kell megállapítani, és ezt kell alapul venni a közszolgáltatási díj megállapításánál. Van, ahol így történik, de sokhelyütt nincs szabályozva, mert ugyan az önkormányzatok kötelesek megalkotni a helyi hulladékszállítási rendeletet, ámde ez a kötelezettség nem terjed ki a mentességek meghatározására is. A szabályozás ilyen hiányossága az ombudsman szerint sérti a jogállamiság elvét, a jogbiztonság követelményét. Sokan vetették fel azt is, hogy a hulladékkezelést végző közszolgáltató cég az elmaradt díj beszedését, a tartozás behajtását egy követeléskezelő magánvállalkozásnak adta át. Ezzel kapcsolatban az ombudsman törvényi előírásra figyelmeztetett: a díjhátralék és annak késedelmi kamata, valamint a behajtás egyéb költségei adók módjára behajtható köztartozásnak minősülnek, a behajtást csakis az önkormányzat jegyzője kezdeményezheti. Ilyenkor az állampolgárt megilleti a jogorvoslat lehetősége is. Ám ha a behajtást egy magáncégre bízzák, a jogállamiság, a jogbiztonság mellett sérül a tisztességes eljáráshoz, valamint a jogorvoslathoz való jog is – állapította meg a biztos. Nem ment a szemétbe – nagy érdeklődés az ombudsman hulladékszállítással foglalkozó jelentése nyomán AJB 1187/2010 Kedvező reakciók a minisztériumoktól, szakmai állásfoglalás az egyik legnagyobb hulladékszállítótól, tömeges lakossági érdeklődés. Ez a válasz a szemétszállítás egyes visszásságait szóvá tevő ombudsmani jelentésre. Szabó Máté országgyűlési biztoshoz sok olyan beadvány érkezett, amelyben kifogásolták a mindenkire kötelező hulladékkezelési közszolgáltatás helyi szabályozásának ellentmondásait. Panaszolták egyebek között a díjmegállapítás módját és kiszámíthatatlanságát, vagy például azt, hogy az önkormányzatok nem szabályozták, hogy a használaton kívüli ingatlanok esetében szüneteltetni lehet a szemétszállítás díjának fizetését. A biztos a 2006-ban és 2007-ben kiadott ombudsmani jelentéseket nyomatékosítva az idén ismét megerősítette, hogy nem tesz eleget az önkormányzat a jogbiztonság követelményének akkor, ha csak 120 literes gyűjtőedényt ad a kevesebb hulladék elszállítását igénylő lakosoknak, azaz nem biztosítja a differenciált, arányos díjfizetés lehetőségét. Az ombudsman jelentésében kitért olyan problémákra is, hogy ez a közszolgáltatás nem szüneteltethető, az üresen álló ingatlanok után is fizetni kell. Ugyancsak problémás, hogy az elmaradt szolgáltatási díj behajtására az önkormányzati
10
adóhatóság jogosult, sok esetben a jegyző helyett mégis követeléskezelő magánvállalkozásra bízzák a feladatot. A jelentésre válaszolva a Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium arról tájékoztatta a biztost, hogy 2010 második félévében sor kerülhet a hulladékszállítás szabályainak felülvizsgálatára, az önkormányzati miniszter pedig megküldi a jelentést valamennyi önkormányzatnak, így próbálva egységesíteni a joggyakorlatot. A Balaton-térség üdülőtulajdonosait és önkormányzatait visszatérően foglalkoztatja a szolgáltatás szüneteltetésének, szezonalitásának problematikája. Az állampolgári jogok biztosának jelentésében foglaltakra reagálva a Balaton-térség hulladékszállító társasága – ez az ország egyik legnagyobb ilyen közszolgáltatója – részletes szakmai állásfoglalást dolgozott ki. A szakmai anyagot az ombudsmanon kívül az érintett minisztériumoknak, önkormányzatoknak és a Köztisztasági Egyesülésnek is megküldték. Időközben folyamatosan, nagy számban érkeznek az országgyűlési biztos hivatalába az újabb, sokszor már a jelentés iránt érdeklődő állampolgári beadványok. Ez arra utal, hogy a téma ismételt felvetése jelentős társadalmi vitát generálhat, és előremozdíthatja vonatkozó jogszabályok átgondoltabb, az arányosság és a szolgáltatás-ellenszolgáltatás elvének jobban megfelelő, egyúttal a jogbiztonság követelményeit is határozottabban szem előtt tartó újragondolását.
Az ombudsman a guberálás szankcionálásáról AJB-756/2010 Az országgyűlési biztos szerint a kaposvári önkormányzat érdemi alkotmányos indok nélkül korlátozta kiszolgáltatott helyzetben lévő személyek alapjogait. Szabó Máté ezért a guberálás büntetését előíró rendeleti szabályozás mielőbbi visszavonását kérte. Kaposváron pénzbírsággal sújtják azokat, akik a város területén guberálnak. Az állampolgári jogok biztosa erről értesülve részletes tájékoztatást kért a város jegyzőjétől, aki úgy válaszolt, hogy az önkormányzat környezetvédelmi és közegészségügyi okok miatt már 1992 óta szankcionálja a guberálást. A hulladékgyűjtőkben guberálók ugyanis kiszórják a szemetet, beszennyezik a környezetet, sértik az ott élők érdekeit, tulajdonhoz való jogukat. A jegyző szerint nem a köztisztaságot és közegészségügyet sértő magatartást kell legalizálni, hanem a szociális ellátórendszer keretén belül kell segítséget nyújtani a rászorultaknak. A guberálás miatt az elmúlt négy és fél évben több mint 900 feljelentés érkezett. Gyakran előfordult azonban, hogy a szabálysértési eljárást meg kellett szüntetni, mert nem tudták megállapítani a túlnyomórészt hajléktalan személyek lakó- vagy tartózkodási helyét. Szabó Máté országgyűlési biztos jelentésében hangsúlyozta, hogy az önkormányzati rendelet formai szempontból ugyan nem kifogásolható, ám egy demokratikus jogállamban jogszabály, különösen egy önkormányzati rendelet sem tilthat tetszőlegesen bármely magatartást. Az ombudsman szerint nem sorolható a legitim jogkorlátozási célok körébe a városkép védelme, a helyi lakosok közérzete. Az ilyen szubjektív indokokra alapozott korlátozásokkal ugyanis a közterületen zajló tevékenységek túlnyomó többségét szankcionálni lehetne. Nem igazolható, hogy a közegészség védelmében volna szükséges büntetni a guberálást. A guberálás nem mosható egybe a szemeteléssel: ha valaki közterületen szemetel, akkor azért a magasabb szintű jogszabályban megállapított szabálysértés miatt már önmagában felelősségre vonható, függetlenül attól, hogy maga a szemetelés miben nyilvánul meg. A szemétbe dobott tárgyról lemondtak, az már nem képezi senkinek a tulajdonát, ezért a tulajdonhoz való jog sérelme sem indokolhatja a korlátozás elrendelését.
11
A jogsérelmet súlyosbítja, hogy eleve kiszolgáltatott helyzetben lévő, általános társadalmi ellenérzésektől sújtott személyeket büntetetnek a guberálás miatt. Ami pedig sok esetben az alapvető szintű megélhetés csaknem egyetlen legális lehetősége, az éhezés alternatívája. Az országgyűlési biztos hangsúlyozta, hogy ha már a szociális ellátórendszer minimálisan sem képes a segítségre, akkor semmiképpen sem a guberálás „illegalitásba” szorítása, üldözése a megfelelő válasz a problémára. Az ombudsman megállapította, hogy a fennálló jogi helyzet miatt sérül az érintettek emberi méltósághoz való joga, ezért felkérte az önkormányzat képviselő-testületét, hogy vizsgálja felül és helyezze hatályon kívül a szabálysértésekről szóló rendeletének vizsgált szakaszát.
Szennyvízcsatornára való rákötés, talajterhelési díj AJB 166/2010. A korábban beépítetlen, mezőgazdasági művelésre használt terület telekalakítását magánszemély kezdeményezte. Elvi telekalakítási engedély után végleges telekmegosztással 11 db magántulajdonú ikerházépítésre alkalmas telek került kialakításra. A jegyző álláspontja szerint méltánytalan helyzet állna elő azzal, ha a tulajdonos magánszemély a telekalakítással többszörös bevételhez jutna, viszont a közművesítés költségét az önkormányzatnak kellene viselni. Pápa Helyi Építési Szabályzatáról szóló a 10/2002. (VII. 5.) rendelet 5. §-ának (6) bekezdésének értelmében „Magánkezdeményezésre történő újonnan beépítésre szánt területen a kiszolgáló utak járdák és közművek megvalósítása a kezdeményezők kötelezettsége.”. E jogszabályi előírásokat érvényesítette a telekalakításokat engedélyező határozataiban és kikötésként előírta a magánszemély fentiekkel kapcsolatos kötelezettségeit. Pápa Helyi Építési Szabályzatáról szóló a 10/2002. (VII. 5.) rendelet (HÉSZ) 7. §-ának (18) bekezdése a kiépített csatornahálózat melletti ingatlanok rákötését, és egyéb szennyvíz-elhelyezési módok megszüntetését írja elő, ezért a jegyző felszólítást küldött a csatorna-hálózatra rá nem kötött tulajdonosoknak, amelyben egyúttal a nem teljesítés esetére bírságot helyezett kilátásba, azonban jogorvoslatot nem biztosított. E levélben felhívta a tulajdonosok figyelmét arra is, hogy akik a szennyvízcsatornára nem kötnek rá, talajterhelési díjat kötelesek fizetni. Az alkalmazott jogszabályok: Az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény A vízgazdálkodásról szóló 1995. évi LVII. törvény A környezetterhelési díjról szóló 2003. évi LXXXIX. törvény A HÉSZ 7. §-ának (18) bekezdése az alábbiak szerint rendelkezik: „A csatornázásba vont területeken a kiépített hálózat menti ingatlanok csatornára való rákötése kötelező. A csatorna használatbavételét követően az egyéb szennyvízkezelési és elhelyezési módok megszüntetendők.” Pápa város területén megvalósuló út-, járda- és közműépítési beruházásokról szóló 14/1998. (VI. 29.) sz. rendeletének (Közmű r.) vonatkozó szabályai: 11. § (2) Azon ingatlanok esetében, amelyek a szennyvízcsatorna hálózatba beköthetők, az ingatlan tulajdonosa a szennyvízcsatorna üzembe helyezésétől számított 6 hónapon belül köteles a szennyvízcsatorna hálózatra rákötni és a Pápai Vízmű Rtvel a szolgáltatási szerződést megkötni. Ebben az esetben semmilyen közműpótló berendezés nem fogadható el. (3) Amennyiben a tulajdonos a (2) bekezdésben foglalt kötelezettségének nem tesz eleget akkor a 38/1995. (IV: 5.) kormányrendeletben foglaltak szerint kell eljárni. Az Alkotmánybíróság a jelen esetben azonos tartalmú ügyben a szennyvízcsatornára való rákötés tárgykörében a 9/2005. (III. 31.) számú határozatával állást foglalt. Leszögezte, hogy „a települési önkormányzatnak az Ét. 28. § (2) bekezdése alapján arra van felhatalmazása, ha a helyi közutat, illetőleg közművet a települési önkormányzat létesíti, annak költségeit részben vagy egészben az
12
érintett ingatlanok tulajdonosaira hárítsa. A közművesítési hozzájárulás fizetésének kötelezettsége független attól, hogy a beépített ingatlanon a vízszolgáltatás, illetőleg a szennyvízelvezetés egyébként műszakilag másként, a korábbi szabályok szerint már megoldott. A közművesítési hozzájárulás fizetésére való kötelezésen túl azonban a települési önkormányzatnak nincs törvényi felhatalmazása arra, hogy a megépített közműre való rácsatlakozást kötelezővé tegye az érintett ingatlanok tekintetében. A Vt. 4. § (1) bekezdése alapján a) vízi-közmű törzshálózat mentén fekvő ingatlanoknak a vízi-közmű hálózatba történő bekötését az ingatlantulajdonos vagy egyéb jogcímen használója a szolgáltatónál kezdeményezheti. Az ingatlan tulajdonosa (egyéb jogcímen használója) maga döntheti el, hogy kezdeményezi-e az ingatlan bekötését a közműhálózatba. Pápa önkormányzatának képviselő-testülete által alkotott HÉSZ 4.§-ának (18) bekezdése és a Közmű r. 11. §-ának (2) és (3) bekezdéseinek megalkotására a helyi önkormányzatnak nincs törvényi felhatalmazása. Utalni kell arra is, hogy annak, aki a rendelkezésére álló közcsatornára nem köt rá, a környezetterhelési díjról szóló 2003. évi LXXXIX. törvény 11. §-ának (1) bekezdésének értelmében talajterhelési díjfizetési kötelezettsége keletkezik. Összefoglalva, Pápa Város Képviselő-testülete, magasabb szintű jogforrásba, törvénybe ütköző módon szabályozta a város területén a lakosság szennyvízcsatornára való rákötésének módját, és ez a szabályozás szolgált alapjául a jegyzői intézkedésnek. Mindezekből következően megállapítom, hogy Pápa város önkormányzata rendeleteinek korábban hivatkozott szakaszai a jogállamiság elvéből eredő jogbiztonság követelményével összefüggő visszásságot okoztak. Adatvédelmi Biztos vizsgálatai Állásfoglalás a szemétszállítást végző közszolgáltatók által kezelhető személyes adatokkal kapcsolatban 956/H/2008. Több esetben előfordult, hogy a szemétszállítást végző közszolgáltató cégek a törvényben előírtnál több adatot kérnek a közüzemi szerződésben a közszolgáltatást igénybe vevőktől, így azok adóazonosító jelét, munkahelyére vonatkozó adatokat, valamint a házastársakra vonatkozó személyes adatokat. A személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény (a továbbiakban: Avtv.) 3. §-a értelmében személyes adat csak akkor kezelhető, ha ahhoz az érintett hozzájárul, vagy azt törvény vagy – törvény felhatalmazása alapján, az abban meghatározott körben – helyi önkormányzat rendelete elrendeli. A hulladékgazdálkodásról szóló 2000. évi XLIII. törvény 23. §-a határozza meg a települési önkormányzat képviselő-testületének kötelezettségeit. E szerint a képviselőtestület önkormányzati rendeletben állapítja meg a közszolgáltatással összefüggő személyes adatok (közszolgáltatást igénybe vevő neve, lakcíme, születési helye és ideje, anyja neve) kezelésére vonatkozó rendelkezéseket. Az adatkezelést tehát a törvény felhatalmazása alapján, helyi önkormányzati rendelet rendeli el, azonban kizárólag a törvényben meghatározott körben.
13
A közszolgáltatónak tehát kizárólag az igénybe vevő nevének, lakcímének, születési helyének és idejének, valamint anyja nevének kezelésére van törvényes jogalapja. Az ezeken túl igényelt adatok kezeléséhez az érintettek hozzájárulása szükséges. Ez a hozzájárulás az érintett kívánságának önkéntes és határozott kinyilvánítása kell, hogy legyen, amely megfelelő tájékoztatáson alapul, és amellyel félreérthetetlen beleegyezését adja a rá vonatkozó személyes adatok – teljes körű vagy egyes műveletekre kiterjedő – kezeléséhez. Mindezen túlmenően az adóazonosító jel kezeléséről a személyazonosító jel helyébe lépő azonosítási módokról és az azonosító kódok használatáról szóló 1996. évi XX. törvény rendelkezik, amely meghatározza azokat a szerveket, amelyek az adóazonosító jel kezelésére törvényben meghatározott feladatkörükben eljárva jogosultak. Amennyiben az érintett hozzájárulása képezi az adatkezelés jogalapját, fontos megemlíteni az adatvédelmi szabályozás alapelvét, a célhoz kötöttség elvét. Az Avtv. értelmében ugyanis személyes adatot kezelni csak meghatározott célból, jog gyakorlása vagy kötelezettség teljesítése érdekében lehet. Az adatkezelésnek minden szakaszában meg kell felelnie e célnak. Csak olyan személyes adat kezelhető, amely az adatkezelés céljának megvalósulásához elengedhetetlen, a cél elérésére alkalmas, csak a cél megvalósulásához szükséges mértékben és ideig. A célhoz kötöttség követelménye azt a többlet kötelezettséget rója az adatkezelőre, hogy amennyiben az érintett hozzájárulását be is szerezte az adatkezeléshez, azokat csak addig tárolhatja, illetve használhatja fel, ameddig azt törvényes cél elérése érdekében teszi. A cél lehet példának okáért az ügyfelekkel való hatékonyabb kapcsolattartás (pl. a telefonszám, emailcím esetében). Összefoglalva tehát elmondható, hogy minden adat kezeléséhez, amelyet nem a törvény ír elő, szükséges az érintettek hozzájárulása, valamint kell, hogy legyen annak jogszerű célja. Elengedhetetlen továbbá, hogy az adatkezelő cég tüntesse fel az adatszolgáltatás önkéntes voltát, valamint annak célját az adatlapon. Az érintettek adóazonosító jelére, munkahelyére, és a házastársára vonatkozó adatok kezelése azonban törvényes cél nélküli, készletező adatgyűjtésnek minősül, így az jogellenes, hiszen a közüzemi díjhátralékok behajtásához szükségesek és elégségesek a hulladékgazdálkodásról szóló törvény által meghatározott személyes adatok. Legfelsőbb Bíróság eseti döntése BH 2008. 315 A gazdasági tevékenységgel összefüggésben keletkező hulladék fogalma megszorítóan nem értelmezhető (2000. évi XLIII. törvény 21. §, 16/2001. (VII. 18.) KöM rendelet 1. §). A felperesek 2003-2005. évben B. F. Főjegyzőjéhez címzett beadványukban bejelentették, hogy a gazdálkodásuk során keletkező EWC 20 03 01 kóddal jellemzett települési szilárd hulladék kezelésére a felperesi beavatkozóval kötöttek szerződést. Úgy nyilatkoztak, hogy a telephelyükön kizárólag gazdasági tevékenységgel összefüggésben keletkezik hulladék. B. F. Önkormányzata F. Hivatal Közmű Ügyosztálya levélben tájékoztatta a felpereseket arról, hogy kötelesek hulladékkezelési közszolgáltatást igénybe venni, ezért a hulladékkezelési közszolgáltatásra kötelezett gazdálkodó szervezetek nyilvántartásából nem törölhetőek. A felperesek bejelentésüket fenntartva kérték a hulladékkezelési közszolgáltatásra kötelezett gazdálkodó szervezetek nyilvántartásából való törlésüket. B. F. Önkormányzata F. Hivatal Kommunális Ügyosztálya a Főjegyző megbízásából eljárva hozott
14
határozataival a felperesek kérelmét elutasította. A felperesek fellebbezése folytán eljárt alperes jogelődje határozataival az elsőfokú határozatokat helybenhagyta. A Hgt. 21. § (1) bekezdése szerint a települési önkormányzat kötelezően ellátandó közszolgáltatásként az ingatlantulajdonosoknál keletkező települési hulladék kezelésére hulladékkezelési közszolgáltatást szervez és tart fent. A 21. § (2) bekezdése kimondja, hogy gazdálkodó szervezet akkor köteles a közszolgáltatás igénybevételére, ha a gazdasági tevékenységével összefüggésben keletkezett települési hulladékának kezeléséről a) a 13. §-ban foglaltaknak megfelelően nem gondoskodik, vagy b) azon a településen, ahol a gazdálkodó szervezet települési hulladéka keletkezik a közszolgáltatás keretében nyújtott települési hulladékkezelés - a Felügyelőség által igazoltan - a környezeti szempontból a 13. §-ban meghatározottaknál lényegesen kedvezőbb megoldással történik. Az idézett rendelkezésekből kitűnik, hogy főszabályként az ingatlantulajdonosok a náluk keletkező települési hulladék kezelésére közszolgáltatást kötelesek igénybe venni. A főszabály alóli kivétel a gazdálkodó szervezetnél gazdasági tevékenységgel összefüggésben keletkezett települési hulladék kezelése, amennyiben arról a hulladék termelője, illetve birtokosa a Hgt. 13. §-a szerint megfelelően gondoskodik. A perbeli esetben a felperesek a náluk keletkező hulladék kezelésére a felperesi beavatkozóval szerződést kötöttek, arról tehát a Hgt. 13. §-ának megfelelően gondoskodtak. Ily módon a gazdasági tevékenységükkel összefüggésben keletkezett települési hulladék kezelésére nem kötelesek a közszolgáltatást igénybe venni. A Fővárosi Bíróság helyesen mutatott rá arra, hogy azon körülmény bizonyítására, hogy a felpereseknél kizárólag gazdasági tevékenységükkel összefüggésben keletkezik hulladék, a felperesi nyilatkozat elégséges, amennyiben a Tszr. 17. § (7) bekezdése szerinti a hulladékkezelési közszolgáltatásra kötelezett gazdálkodó szervezetek nyilvántartásából való törlés iránti kérelmet terjesztenek elő. A Fővárosi Bíróság jogerős ítéletének indokolásában helyesen mutatott rá arra, hogy a Hjr. szerinti hulladék kódnak nem lehet olyan jelentőséget tulajdonítani, amelynek alapján meghatározható lenne, hogy az adott települési hulladék háztartási hulladéknak vagy gazdasági tevékenységből származó hulladéknak minősüle. A döntés meghozatala szempontjából a Hgt. 21. § (2) bekezdésének meghatározását kell alapul venni, nevezetesen azt kell vizsgálni, hogy a települési hulladék gazdasági tevékenységgel összefüggésben keletkezik-e. E vonatkozásban a felperesek nyilatkozatával szemben az alperes megalapozatlanul állapította meg, hogy a felpereseknél nem gazdasági tevékenységgel összefüggésben is keletkezik hulladék. A gazdasági tevékenység fogalmát a jogszabályok nem értelmezik a személyes vagy privát, illetve háztartási tevékenység viszonylatában. Ugyanakkor a gazdasági tevékenység, pl. a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (Ptk.) 52. § (1) bekezdése, a cégnyilvánosságról, a bírósági cégeljárásról és a végelszámolásról szóló 2006. évi V. törvény 2. § (1) bekezdése, vagy az egyéni vállalkozásról szóló 1990. évi V. törvény 2. § (1) bekezdése, a gazdasági társaságokról szóló 2006. évi IV. törvény 4. § (1) bekezdése, továbbá az általános forgalmi adóról szóló 2007. évi CXXVII. törvény 6. § (1) bekezdése értelmében bármely üzletszerű tevékenységet magában foglal. Amint a Legfelsőbb Bíróság Kfv. II. 39.069/2007/5. számú eseti döntésében már kifejtette, az üzletszerű tevékenység dolgozók, vásárlók nélkül nem lehetséges, a dolgozók és a vevők által termelt hulladék szintén a gazdasági tevékenységhez szorosan kapcsolódóan keletkezik. A felülvizsgálati kérelemmel összefüggésben a Legfelsőbb Bíróság rá kíván mutatni arra, hogy az alperes, illetve az elsőfokú hatóság határozata a tekintetben, hogy a hulladék a felperesek gazdasági tevékenységéhez kapcsolódóan keletkezik-e, nem a Pp. 339/B. §-ában szabályozott mérlegelési határozat,
15
hanem a Hgt. 21. § (2) bekezdésében meghatározott kivételes szabály értelmezése és alkalmazása, ezért ilyen összefüggésben a Pp. 339/B. §-ának előírásait a jogerős ítélet sem sértheti. A kifejtettekre figyelemmel a Legfelsőbb Bíróság a jogerős ítéletet a Pp. 275. § (3) bekezdése alapján hatályában fenntartotta. (Legf. Bír. Kfv. IV. 37.270/2007.) II. Távhőszolgáltatás Állampolgári Jogok Országgyűlési Biztosa Jogbiztonság télvíz idején – az ombudsman a távfűtésről leváló házak lakóinak panaszairól OBH 1236/2009 A jogbiztonság szempontjából aggályos, hogyha a helyi önkormányzatok újabb feltételeket fűznek a közüzemi szolgáltatás felmondását szabályozó törvényi előírásokhoz – állapította meg az állampolgári jogok biztosa. Egyre többször történik meg, hogy egy távfűtéses ház lakói – a költségeket sokallva – úgy döntenek, átállnak egyedi gázfűtésre. A közüzemi szerződés felmondását azonban a távhőszolgáltatók a helyi önkormányzatok rendeletei alapján nem tartják jogszerűnek és továbbra is felszámítják a szolgáltatás alapdíját. Néhány városban ugyanis a helyi önkormányzat a légszennyezésre hivatkozva a távfűtési rendeletben megtiltotta, hogy gázfűtésre álljanak át a környezetkímélő megoldások, mint a távhő, a villamos energia, vagy a napenergia használata helyett. Szabó Máté egy korábbi ombudsmani vizsgálat után most ismét megállapította, hogy a távhődíj többszöri emelése meghaladja az érintett lakosság teherbíró képességét és ez vezetett oda, hogy egyre többen akarnak kiválni az egyébként környezetkímélő fűtési rendszerből. A megoldás azonban nem az, hogy tovább szigorítják a közüzemi szerződés felmondásának szabályait. Az ombudsman a távhőszolgáltatás fenntartásának feltételét a mainál korszerűbb nemzeti energiapolitikában látná. Ennek része lehet a kedvezőbb földgáztarifa, a szolgáltatás forgalmi adójának csökkentése, az energiamegtakarítást eredményező beruházások ösztönzése, a panelházak utólagos hőszigetelése, a fűtési- és melegvíz-rendszerek korszerűsítése. Az országgyűlési biztos már 2007-ben megtette a javaslatait. A 2008-ban hozott kormányzati intézkedések nyomán kialakult helyzetet áttekintésére a biztos az idén újabb utóvizsgálatot indított.
III. Közterület Alkotmánybírósági határozat 434/B/2005. AB határozat Közterület használatának, díjának megállapításáról Az indítványozó Tiszafüred Város Önkormányzatának a közterület használatának, díjának megállapításáról és a szerződés megkötésével kapcsolatos eljárásról szóló, többször módosított 10/1995. (IV. 6.) rendelete (a továbbiakban: Ör.) mellékletének h) pontja, a halas-napi rendezvény idejére a három napos közterületijegy árát megállapító része alkotmányellensége megállapítását és megsemmisítését kérte. Indokolásként előadta, hogy a három napos halas-napi kulturális rendezvény idején a meghatározott
16
közterületet többszáz kereskedő, vállalkozó, őstermelő, alkalmi árus, stb. veszi igénybe. Az indítványozó szerint erre a három napra irreális, extra díjat állapítottak meg. Az az álláspontja, hogy az önkormányzat rendeletének támadott rendelkezése sérti az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését, mert több magasabb szintű jogszabállyal ellentétes. Úgy vélte, hogy a három napos halas-napi rendezvény közterületi-jegy ára korlátozza a szerződési szabadság elvét, a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 200. § (1) bekezdését, ezzel az Alkotmány 9. § (1) bekezdését, a Ptk. 209. §ába, 209/A. §-ába, 236. §-ába, a 361. §-ába foglaltakat, továbbá tisztességtelen piaci magatartást jelentenek, ami ellentétes a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény 21. §-ával. Állította, hogy az irreálisan magas díj sérti az emberi méltósághoz való jogot. Úgy vélte, hogy a díjszámításnál nem a közterület használatának ellenértékét vették alapul, hanem „e tevékenység jövedelem tartalmának feltehetően kedvező voltát”, ami sérti az Alkotmány 70/A. § (3) bekezdését, és a törvénysértő díj sérti az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdését is. Az indítványozó úgy vélte, hogy az önkormányzat a magas díjból fedezi a halas-napi kulturális rendezvények költségeit. Az indítványban megjelölt közterületek köztulajdonban, az önkormányzat tulajdonában vannak. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés b) pontja alapján a képviselő-testület gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonosi jogokat. A közterületet rendeltetésének megfelelően bárki használhatja. A tulajdonos önkormányzat az általa meghatározott feltételek szerint megengedheti a közterület ideiglenes elfoglalását. Az Alkotmánybíróság a 46/B/1996. AB határozatában a következőkre mutatott rá: „Aki viszont meghatározott közterületet engedély alapján birtokba vehet, előnyhöz jut. Ennek az előnynek az ellenértéke a közterület-használati díj. A díj mértékének a megállapítása során a képviselő-testület egyrészt az önkormányzat tulajdoni érdekeit érvényesíti, másrészt közhatalmi megbízatásában városrendezési tervek előírásait érvényesítve, továbbá a városképi, műemlékvédelmi, közegészségügyi, köztisztasági, kereskedelmi, turisztikai stb. szempontokat mérlegelve közérdekű lakossági igényeket elégít ki, azaz alkotmányos feladatkörében jár el.” (ABH 1996, 753, 755.) Ez a határozat hangsúlyozta azt is, hogy az önkormányzat a közterület-használati díjat tulajdonosként teszi közzé, ez a díj szerződési ajánlat. Az ajánlat elfogadása nem kötelező, szerződéskötési kényszer nem áll fenn. A feltételek minden igénylőre nézve egyformák. (ABH 1996, 756.) Az Alkotmánybíróság több, közterülethasználati díjat megállapító önkormányzati szabályozást semmisített meg. Ezek alkotmányos indoka az volt, hogy azok a szabályozások a díj mértékében indokolatlan különbséget tettek egyes vállalkozók között, ami az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében foglalt diszkrimináció tilalmába ütközött. [Pl. 38/1998.(IX. 23.) AB határozat, ABH 1998, 454-458.] Az indítványozó által támadott rendelkezésben ilyen különbségtétel nem található. Az indítványozó által sérelmezett díjak is szerződési ajánlatok. Az önkormányzat a díjak mértékének a megállapításánál - tulajdonosként - több tényezőt mérlegel. A közterületet igénylő ugyancsak mérlegelheti, hogy számára milyen feltételek az elfogadhatóak. Hangsúlyozza az Alkotmánybíróság, hogy a közterület használata esetén az önkormányzat és a használó között polgári jogi jogviszony jön létre. Az indítványozó által megjelölt magasabb szintű jogszabályok a polgári jogi jogviszony szabályait tartalmazzák, nem állapítható meg az Ör. támadott rendelkezésének ellentéte ezekkel a polgári jogi szabályokkal. A polgári jogi jogvita eldöntése a rendes bíróság hatáskörébe tartozik. Az indítványozó véleménye szerint az Ör. támadott rendelkezése sérti az Alkotmány 9. § (1) bekezdését, 44/A. § (2) bekezdését, 54. § (1) bekezdését, 70/A. § (1) és (3) bekezdését. Az Alkotmánybíróság - a fentiekben kifejtettekre is figyelemmel - megállapította, hogy az Ör. támadott rendelkezései, mint árajánlatok, és az Alkotmány megjelölt rendelkezései között nincs alkotmányjogilag értékelhető tartalmi összefüggés. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az érdemi alkotmányossági összefüggés hiánya az indítvány elutasítását eredményezi. [985/B/1991. AB határozat, ABH 1991, 652, 653-654.; 32/2000. (X. 20.)
17
AB határozat, ABH 2000, 215, 220.; 19/2004. (V. 26.) AB határozat, ABH 2004, 321, 343.] Az érdemi alkotmányossági összefüggés hiánya miatt az Alkotmánybíróság az indítványt elutasította. Állampolgári Jogok Országgyűlési Biztosa A közterületek használatának kérdése helyi közügy OBH 5372/2008 A közterület a köz területe. Ezért az önkormányzatok a közterületek használatba adása során nem léphetnek fel valamiféle elkülönült tulajdonosi szerepkörben, mert ez ellentétes lenne az általuk képviselt közösség érdekeivel. A közösségi terület használatba adásáról hatósági eljárásban kell dönteni, amivel szemben biztosítani kell a közösség érintett tagjainak jogorvoslati jogát. Budapest XVI. kerületi lakásuk előtt a közterületen magánszemélyek padokat helyeztek el és az ott – nem egyszer éjszaka – randalírozó emberek hangoskodása sokszor elviselhetetlen. Egy helyi lakos elpanaszolta ezt az állampolgári jogok biztosának, és szóvá tette, azt is, hogy a polgármester nem tartotta be ígéretét. A kerület vezetője ugyanis levélben megígérte, hogy amennyiben nem kapja meg a többség hozzájárulását, eltávolíttatja a padokat, ám ehelyett végül használati megállapodást kötött a padok fennmaradásáról az utcában lakó néhány tulajdonossal. A panaszos kérte az ügyben az országgyűlési biztos vizsgálatát. Szabó Máté megállapította, hogy az önkormányzat kizárólag tulajdonosi minőségben járt el és a vonatkozó alkotmánybírósági határozat tartalma ellenére a közterület-használattal kapcsolatos döntési eljárást nem ismerte el hatósági eljárásként. Ez azzal is járt, hogy nem biztosította sem a 30 napos ügyintézési határidőt, sem a képviselő-testülethez való fellebbezési lehetőségét. Az Alkotmánybíróság más határozatában azt is kifejtette, hogy megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban a jogbiztonság is sérül. Az ombudsman szerint az utcabútorok fennmaradásáról önkormányzati hatósági eljárásban született jogerős határozat alapján lehetett volna használati megállapodást kötni. Nem így történt, ezért az ügyben egyszerre sérült a jogbiztonság és a jogorvoslati jog. A kifogásolt joggyakorlat a tapasztalatok szerint más önkormányzatokra is jellemző, így a lakosság jelentős részét érinti. Szabó Máté felhívta a figyelmet a rossz joggyakorlat alkotmányos visszásságaira és felkérte az illetékes polgármestert, hogy az önkormányzat a jövőben a közterület-használati kérelmekről az Alkotmánybíróság határozatának figyelembe vételével, a hatályos jogszabályoknak megfelelően, törvényes eljárásban, a jogorvoslati lehetőséget biztosítva döntsön. Nem ez a jogszerű út – az ombudsman az útépítés és a tulajdonhoz való jog konfliktusáról OBH 4657/2008 Csak törvényes és alkotmányos lehetőségekkel éljen az önkormányzat az útépítéshez kapcsolódó területrendezési eljárásokban. Eközben garantálni kell a tulajdonhoz való jog maradéktalan érvényesítését, meg kell szerezni az érintett ingatlanok tulajdonosainak beleegyezését és gondoskodni kell a megfelelő kártalanításról. Szabó Máté ombudsman egy panaszos két beadványára reagált így. Az elsőben még két évvel ezelőtt azt kifogásolta, hogy a telkén a községi önkormányzat előzetes megállapodás, illetve területrendezési eljárás nélkül épített utat. Akkor az állampolgári jogok biztosának kérdésére a polgármester azt válaszolta, hogy a
18
közeli jövőben valamennyi ingatlantulajdonossal megállapodnak majd. Ez azóta se történt meg – tájékoztatta az ombudsmant a második panasz. Az újabb megkeresésre a polgármester azzal indokolta az egyeztetés elhúzódását, hogy a községben sok a külföldi tulajdonos, a válaszában azonban arról nem szólt, hogy vajon miért nem jutott dűlőre a helyben lakó, tehát elérhető tulajdonosokkal. Az országgyűlési biztos jelentésében ezek után megállapította, hogy az önkormányzat nem biztosította a tulajdonhoz való jog maradéktalan érvényesülését, indokolatlanul húzta az időt, visszaélt közhatalmi státuszával, nem az elvárható gondossággal járt el. Ezért az ombudsman a községi képviselő-testülethez fordult részben az ügy gyors rendezéséért, másrészt azzal a figyelmeztetéssel, hogy a jövőben csak törvényes és alkotmányos lehetőségeket alkalmazzon.
Nyíregyháza, 2011. február 24. Készítette: Dr. Gazsóné dr. Bánfalvi Katalin vezető-főtanácsos
