KAMER VAN VOLKSVERTEGENWOORDIGERS — ZITTING 2001-2002
158e BOEK VAN HET REKENHOF OPMERKINGEN EN DOCUMENTEN AAN DE KAMER VAN VOLKSVERTEGENWOORDIGERS VOORGELEGD
DEEL I
CHAMBRE DES REPRÉSENTANTS — SESSION 2001-2002
158e CAHIER DE LA COUR DES COMPTES OBSERVATIONS ET DOCUMENTS SOUMIS À LA CHAMBRE DES REPRÉSENTANTS
FASCICULE Ier
158e BOEK VAN HET
REKENHOF Opmerkingen en documenten aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers voorgelegd
DEEL I 158e CAHIER DE LA
COUR DES COMPTES Observations et documents soumis à la Chambre des représentants
FASCICULE Ier
KAMER VAN VOLKSVERTEGENWOORDIGERS
ZITTING 2001-2002
158e BOEK VAN HET
REKENHOF OPMERKINGEN EN DOCUMENTEN AAN DE KAMER VAN VOLKSVERTEGENWOORDIGERS VOORGELEGD
DEEL I
CHAMBRE DES REPRÉSENTANTS
SESSION 2001-2002
158e CAHIER DE LA
COUR DES COMPTES OBSERVATIONS ET DOCUMENTS SOUMIS À LA CHAMBRE DES REPRÉSENTANTS
FASCICULE Ier
INHOUDSTAFEL VAN DEEL I
Bladz. Inleiding Samenstelling van het Rekenhof . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
14
Academische zitting . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
14
Benoemingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
18
Internationale activiteiten –
De Europese Rekenkamer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
18
–
European Evaluation Society . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
28
–
INTOSAI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
28
–
F-16 Conferentie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
28
–
Eurocontrol . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
30
Overzicht van de in het jaar 2000 door het Rekenhof met de leden van de federale regering gevoerde briefwisseling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
32
I.
Jurisdictionele opdracht
1.
Eerste fase – afsluiting van een tekortrekening . . . . . . . . . . . . . . .
36
2.
Tweede fase – beoordeling van de aansprakelijkheid van de rekenplichtige . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
38
II.
Begroting en rekeningen 1. Algemene rijkscomptabiliteit
6
1. Begrotingsonderzoek in 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
50
2. Algemene rekening van de Staat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
58
3. Voorafbeelding van de resultaten van de uitvoering van de begroting voor 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
64
TABLE DES MATIÈRES DU FASCICULE Ier
Page Introduction Composition de la Cour . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
15
Séance académique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
15
Nominations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
19
Activités internationales –
La Cour des comptes européenne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
19
–
L’European evaluation society . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
29
–
INTOSAI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
29
–
Conférence F-16 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
29
–
Eurocontrol . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
31
Aperçu de la correspondance échangée en 2000 entre la Cour des comptes et les membres du gouvernement fédéral . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
33
I.
II.
Mission Juridictionnelle 1. Première phase – Détermination du déficit . . . . . . . . . . . . . . . .
37
2. Deuxième phase – Appréciation de la responsabilité du comptable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
39
Budget et comptes 1. Comptabilité générale de l’Etat 1. Examen du budget en 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
51
2. Compte général de l’Etat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
59
3. Préfiguration des résultats de l’exécution du budget 2000 .
65
7
4. Beslissingen van de Ministerraad waarbij machtiging wordt verleend tot nieuwe uitgaven of tot uitgaven boven de begrotingskredieten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
70
5. Evolutie van de wetgeving inzake rijkscomptabiliteit . . . .
74
2. Ministerie van Financiën – Begrotingen en rekeningen van het Muntfonds en van de Koninklijke Munt van België . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
88
3. Regie der Gebouwen – Vertraging in de rekeningaflegging . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
108
4. Regie der Luchtwegen – Rekeningaflegging . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
112
5. Regie voor Maritiem Transport – Voorlegging aan het Rekenhof van de jaarverslagen en het eindverslag van de vereffenaars en van de jaarrekeningen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
III.
120
Controle van de fiscale ontvangsten – Bijzondere publicaties
IV.
8
1. De fiscale controle op de werkelijke beroepskosten . . . . . .
124
2. Het belastingkrediet ten voordele van de vennootschappen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
126
3. De werking van de douanediensten inzake invoerrechten .
126
Wettigheids- en regelmatigheidscontrole 1. Visum onder voorbehoud – Uiteenzettingen van het Rekenhof krachtens artikel 14 van zijn inrichtingswet van 29 oktober 1846 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
130
2. Problemen rond de toepassing van de nieuwe reglementering op de overheidsopdrachten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
134
3. Analyse van het koninklijk besluit van 30 maart 2001 tot regeling van de rechtspositie van het personeel van de politiediensten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
172
4. Délibérations du conseil des ministres autorisant des dépenses nouvelles ou des dépenses au-delà des crédits budgétaires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
71
5. Evolution de la législation en matière de comptabilité publique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
75
2. Ministère des finances – Budgets et comptes de la Monnaie royale de Belgique et du fonds monétaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
89
3. Régie des bâtiments – Retard dans la transmission des comptes . . . . . . . . . . . . . . .
108
4. Régie de voies aériennes – Transmission des comptes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
113
5. Régie des transports maritimes – Transmission à la Cour des rapports annuels, du rapport final des liquidateurs et des comptes annuels . . . . . . . . . . .
III.
121
Contrôle des recettes fiscales – Publications spéciales
IV.
1. Le contrôle fiscal des frais professionnels réels . . . . . . . . . .
125
2. Le crédit d’impôt en faveur des sociétés . . . . . . . . . . . . . . . .
127
3. Le fonctionnement des services des douanes dans le domaine des droits à l’importation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
127
Contrôle de légalité et régularité 1. Visa avec réserve – Exposés transmis par la Cour en exécution de l’article 14 de sa loi organique du 29 octobre 1846 . . .
131
2. Problèmes suscités par l’application de la nouvelle réglementation sur les marchés publics . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
135
3. Analyse de l’arrêté royal du 30 mars 2001 relatif à la position juridique du personnel des services de police . . . . . . . . . . . . . .
173
9
4. Ministerie van Financiën – Werking van de markt van de lineaire obligaties . . . . . . . .
182
– Evolutie van de benadering van de controle op de pensioenen ten laste van de schatkist en resultaten van de controles op de pensioendossiers van sommige leden van het onderwijzend personeel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
184
5. Ministerie van Justitie – Budgettair, boekhoudkundig en materieel beheer van de strafinrichtingen – vervolgartikel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
208
– Vergoeding van de Staat voor juridische bijstand door advocaten – vervolgartikel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
226
6. Ministerie van Economische Zaken – Onderzoek van de werking van BELTEST . . . . . . . . . . . . .
242
– Afwikkeling, wat België betreft, van het Duits-BelgischNederlandse project voor een snelle kweekreactor te Kalkar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
264
7. Ministerie van Buitenlandse Zaken, Buitenlandse Handel en Internationale samenwerking – Uitvoering van de taken van openbare dienst van de vennootschap van publiek recht "Belgische Technische Coöperatie" . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
288
– Oprichting, werking en financiering van de VZW Internationaal Huis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
292
8. Ministerie van Sociale Zaken, Volksgezondheid en Leefmilieu en Ministerie van Middenstand en Landbouw
– Operationele kosten en vergoedingen in het kader van de dioxinecrisis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
300
– De vernietiging van uit Zuid-Korea afkomstig gecontamineerd Belgisch varkensvlees . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
332
9. Rijksdienst voor Pensioenen
10
– Terugvordering van de ten onrechte uitgevoerde betalingen door de Rijksdienst voor Pensioenen en maatregelen om dit te voorkomen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
342
– Interne controle op de betaling van de pensioenvoordelen
350
4. Ministère des finances – Le fonctionnement du marché des obligations linéaires . .
183
– Evolution du contrôle des pensions mises à charge du Trésor public et résultats du contrôle des dossiers de pension de certains membres du personnel de l’enseignement
185
5. Ministère de la justice – Gestion matérielle, budgétaire et comptable des institutions pénitentiaires – Article de suivi . . . . . . . . . . . . . . . . . .
209
– Indemnités de l’Etat pour l’assistance judiciaire assurée par les avocats – Actualisation de l’article . . . . . . . . . . . . . .
227
6. Ministère des Affaires économiques – Examen du fonctionnement de BELTEST . . . . . . . . . . . . .
243
– Liquidation, en ce qui concerne la Belgique, du projet Germano-belgo-néérlandais de réacteur nucléaire rapide à KALKAR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
265
7. Ministère des affaires étrangères, du commerce extérieur et de la coopération internationale – Exécution des tâches de service public de la société de droit public "Coopération technique belge" . . . . . . . . . . . .
289
– Constitution, fonctionnement et financement de l’A.S.B.L. Maison Internationale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
293
8. Ministère des Affaires sociales, de la Santé publique et de l’Environnement et Ministère des classes moyennes et de l’Agriculture – Coûts opérationnels exposés et indemnités allouées dans le cadre de la crise de la dioxine . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
301
– La destruction de viandes contaminées en provenance de Corée du Sud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
333
9. Office national des Pensions – La répétition des paiements effectués indûment par l’Office national des pensions et les mesures susceptibles de les prévenir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
343
– Contrôle interne des procédures de paiement des avantages de pension . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
351
11
10. Regie der Gebouwen
V.
– De huisvesting van privaatrechtelijke verenigingen . . . . . .
374
11. Audit van de consultancycontracten van de organisatie Eurocontrol . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
382
Doelmatigheidsonderzoek – Bijzondere publicaties
VI.
1. De goede besteding van overheidsgelden door de Nationale Maatschappij van Belgische Spoorwegen (NMBS) . .
392
2. Controle op de toelaatbaarheid tot de werkloosheidsuitkeringen en wachtuitkeringen beheerd door de Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening (RVA) . . . . . . . . . . . . . . . .
394
3. Controle op de Afdeling "Wedden" van de Centrale Dienst voor de Vaste Uitgaven van het Ministerie van Financiën . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
394
4. Audit inzake de prestaties van de strijdkrachten ten voordele van derden (Ministerie van Landsverdediging) . . . . .
396
Bijzondere kwestie – Ministerie van Binnenlandse Zaken – Problemen bij de implementatie van de nieuwe controlebevoegdheden van het Rekenhof ten aanzien van de provincies – Evolutie van het geschil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
12
398
10. Régie des Bâtiments
V.
– L’hébergement d’associations de droit privé dans des bâtiments publics . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
375
11. L'audit des contrats de consultance de l'Organisation EUROCONTROL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
383
Contrôle du bon emploi des deniers publics – Publications spéciales
VI.
1. Le bon emploi des deniers publics à la Société nationale des Chemins de fer belges (S.N.C.B.) . . . . . . . . . . . . . . . . . .
393
2. Contrôle de l’admissibilité aux allocations de chômage et d’attente gérées par l’Office national de l’Emploi (Onem)
395
3. Contrôle de la Division "Traitements" du Service central des dépenses fixes du Ministère des finances . . . . . . . . . . . .
395
4. Audit des prestations des forces armées au profit de tiers (Ministère de la Défence nationale) . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
397
Question particulière – Ministère de l'Intérieur – Difficultés dans la mise en œuvre des nouvelles compétences de contrôle de la Cour des comptes à l'égard des provinces – Evolution du contentieux . . . . . . . . . . . . . . . . . .
399
13
INLEIDING SAMENSTELLING VAN HET REKENHOF In de vergadering van 11 maart 1999 heeft de Kamer van Volksvertegenwoordigers het mandaat van de leden van het Rekenhof voor de wettelijke termijn van 6 jaar vernieuwd, met ingang van 1 juli 1999. In de vergadering van 25 mei 2000 heeft de Kamer van Volksvertegenwoordigers de heer Eerste Voorzitter Jeroom VAN de VELDE gemachtigd om, met ingang van 1 december 2000, aanspraak op een rustpensioen te maken. Dientengevolge heeft de Kamer van Volksvertegenwoordigers in dezelfde vergadering beslist dat, in uitvoering van het vierde lid van artikel 1 van de wet van 29 oktober 1846 op de inrichting van het Rekenhof, de heer William DUMAZY, voorzitter van de Franse Kamer, de titel van eerste voorzitter van het Rekenhof zal voeren. Tijdens de vergadering van 22 juni 2000 werd het vrijgekomen mandaat van voorzitter door de Kamer van Volksvertegenwoordigers toegewezen aan de heer François VANSTAPEL, raadsheer in de Nederlandse Kamer. Tijdens de vergadering van 26 oktober 2000 werd de heer Ignace DESOMER benoemd tot raadsheer in de Nederlandse Kamer. De heer voorzitter François VANSTAPEL en de heer raadsheer Ignace DESOMER werden in hun ambt geïnstalleerd in de algemene vergadering van 14 november 2000. In de vergadering van 25 januari 2001 heeft de Kamer van Volksvertegenwoordigers mevrouw de Raadsheer Annie DUROI-VANHELMONT gemachtigd om, met ingang van 1 juni 2001, aanspraak op een rustpensioen te maken. Tijdens de vergadering van 10 mei 2001 werd de heer Jan DEBUCQUOY benoemd tot raadsheer in de Nederlandse Kamer. De heer raadsheer Jan DEBUCQUOY werd in zijn ambt geïnstalleerd in de algemene vergadering van het Rekenhof van 1 juni 2001.
ACADEMISCHE ZITTING Op 6 november 2000 werd Baron Jeroom VAN de VELDE, eerste voorzitter van het Rekenhof, de eretitel van zijn ambt verleend. Naar aanleiding daarvan organiseerde het Rekenhof op donderdag 28 september 2000, in samenwerking met de Kamer van Volksvertegenwoordigers, een academische zitting rond het thema : "Ethiek, een nieuwe norm voor de controle van het goede beheer van de rijksgelden ?”. De laatste jaren hebben corruptiegevallen de kloof tussen burger en overheid vergroot. In het streven naar herstel van het vertrouwen in de openbare instellingen, neemt ethiek een belangrijke plaats in. Op het internationale vlak heeft de OESO dan ook nagedacht over de instrumenten en systemen die een ethische benadering bij het overheidsbeheer kunnen garanderen. Op termijn zal dit leiden tot de invoering van het concept "ethische infrastructuur". Over de rol die de hoge controle-instellingen daarbij kunnen vervullen, hebben een vertegenwoordiger van Pierre JOXE, eerste voorzitter van het Franse Rekenhof, Saskia STUIVELING, president van de
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INTRODUCTION COMPOSITION DE LA COUR En séance du 11 mars 1999, la Chambre des représentants a renouvelé, avec effet au 1er juillet 1999 et pour le terme légal de six ans, le mandat des membres de la Cour des comptes. En séance du 25 mai 2000, la Chambre des représentants a autorisé M. le Premier Président Jeroom VAN de VELDE à faire valoir ses droits à une pension de retraite, à partir du 1er décembre 2000. En conséquence, la Chambre des représentants a décidé, au cours de la même séance, qu'en application du paragraphe 4 de l'article 1er de la loi du 29 octobre 1846 organique de la Cour des comptes, M. William DUMAZY, Président de la Chambre française, portera le titre de premier président de la Cour des comptes.
En séance du 22 juin 2000, la Chambre des représentants a attribué le mandat vacant de président à M. François VANSTAPEL, conseiller de la Chambre néérlandaise. En séance du 26 octobre 2000, M. Ignace DESOMER a été nommé conseiller de la Chambre néérlandaise. M. le Président François VANSTAPEL et M. le Conseiller Ignace DESOMER ont été installés dans leurs fonctions en assemblée générale du 14 novembre 2000.
En séance du 25 janvier 2001, la Chambre des représentants a autorisé Mme la Conseillère Annie DUROI-VANHELMONT à faire valoir ses droits à une pension de retraite, au 1er juin 2001. Au cours de la séance du 10 mai 2001, M. Jan DEBUCQUOY a été nommé conseiller de la Chambre néérlandaise. M. le Conseiller Jan DEBUCQUOY a été installé dans ses fonctions en assemblée générale de la Cour des comptes du 1er juin 2001.
SÉANCE ACADÉMIQUE Le 6 novembre 2000, Monsieur le Baron Jeroom VAN de VELDE, Premier Président de la Cour des comptes, s'est vu attribuer le titre honorifique de sa fonction. A cette occasion, la Cour a organisé, le jeudi 28 septembre 2000, en collaboration avec la Chambre des représentants, une séance académique autour du thème : "L'éthique, une nouvelle norme pour le contrôle de la bonne gestion des deniers publics ?". Ces dernières années, des cas de corruption ont creusé le fossé séparant le citoyen de l'autorité publique. L'éthique occupe une place importante dans la recherche de solutions en vue de restaurer la confiance dans les institutions publiques. Au niveau international, l'O.C.D.E. a réfléchi aux instruments et systèmes susceptibles de garantir une conception éthique de la gestion publique. Il en résultera, à terme, l'instauration du concept d' "infrastructure de l'éthique". Quant au rôle que les institutions supérieures de contrôle sont susceptibles de remplir à cet égard, le représentant de M. Pierre JOXE, Premier Président de la Cour des comptes de Fran-
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Nederlandse Algemene Rekenkamer, en Jan O. KARLSSON, voorzitter van de Europese Rekenkamer, tijdens een academische zitting een aantal denkpistes aangebracht. De vertegenwoordiger van Pierre JOXE herinnerde eraan dat de bevoegdheid van de hoge controle-instellingen in essentie van juridische, financiële of economische aard is, en dus niet a priori van ethische aard. Bij de controle op de regelmatigheid van de overheidsbeslissingen kunnen deze instellingen evenwel controleren of de beleidsvoerders de ethische normen die in de regelgeving zijn ingeschreven, in acht hebben genomen. Een dergelijke controle stuit op twee moeilijkheden : – de precieze dosering van de controlenormen : te algemene normen openen de weg naar rechtsonzekerheid en arbitraire beoordelingen ; te gedetailleerde normering kan tot onterechte verdachtmakingen leiden en werkt verlammend ;
– de verzoening van ethiek met economische doeltreffendheid : de economisch meest aangewezen beslissing kan soms ethische vragen oproepen. Volgens de spreker dienen de hoge controle-instellingen in de eerste plaats het economische aspect van de beslissingen te toetsen. Pas als twijfels rijzen over het economische aspect, en alleen dan, moeten zij onderzoeken of de beslissingen op ethische wijze zijn tot stand gekomen. Over onethische beweegredenen zijn andere instanties bevoegd een oordeel te vellen. De heer JOXE heeft de hoge controleinstellingen niettemin een nieuwe denkpiste gesuggereerd : nagaan of achter de onderzochte procedures geen corruptie of heimelijke afspraken schuilgaan die het algemeen belang schaden. Zich steunend op wetenschappelijke literatuur, zag Saskia STUIVELING een verband tussen geluk, samenlevingskwaliteit, bestaanszekerheid, rechtszekerheid en de afwezigheid van corruptie. Verwijzend naar de Verenigde Naties stelde zij dat corruptie een symptoom is van iets dat in het management van een natie verkeerd liep. Of het met het management van het land goed gaat, kan worden gemeten aan de hand van een aantal indicatoren. Een tijdige en correcte financiële verantwoording van het land vindt zij een belangrijke indicator. Gebrek aan overzicht en inzicht in de rechtmatigheid van een beleid, verhoogt dan weer het risico op verkeerd en onrechtmatig gebruik van publieke middelen. Controle-instellingen kunnen volgens mevrouw STUIVELING zeker bijdragen tot het verminderen van de kans op corruptie en tot ethisch handelen, zonder dat ethiek tot controlenorm moet worden verheven. Een kwalitatief goed comptabel bestel en het rechtmatig omgaan met gemeenschapsgelden zijn daarbij belangrijke aandachtspunten. De controle accentueert zich bij voorkeur op risicovolle overheidsactiviteiten en organisatorische omstandigheden. De E van ethiek moet – naast de klassieke E’s van economy, efficiency en effectivity – volgens mevrouw STUIVELING in de controle niet als dominee worden nagestreefd (norm), maar als koopman, door het praktische streven naar verbetering in de werking van het systeem.
Jan O. KARLSSON meent dat de rekenkamers wel degelijk kunnen bijdragen tot de invoering en handhaving van een ethische infrastructuur in de overheidssector en aldus het vertrouwen van de burger mee kunnen herstellen. Hun controles en adviesverlening leiden immers tot de verbetering van het overheidsbeheer én de parlementaire controle erop. Aldus worden fraude en corruptie bestreden. De ver-
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ce, Mme Saskia STUIVELING, Présidente de l'"Algemene Rekenkamer" des PaysBas, et M. Jan O. KARLSSON, Président de la Cour des comptes européenne, ont évoqué plusieurs pistes de réflexion au cours de la séance académique. Le représentant de M. Pierre JOXE a rappelé que la compétence des institutions supérieures de contrôle est essentiellement de nature juridique, financière ou économique et, donc pas, a priori, de nature éthique. A l'occasion du contrôle de la régularité des décisions publiques, ces institutions peuvent, cependant, contrôler si les dirigeants politiques ont tenu compte des normes éthiques inscrites dans la réglementation. Un tel contrôle se heurte à deux difficultés : – le dosage précis des normes de contrôle : des normes trop générales ouvrent la voie à l'insécurité juridique et à des jugements arbitraires ; un cadre normatif trop détaillé peut déboucher sur des suspicions injustifiées et exercer un effet paralysant ; – la réconciliation de l'éthique avec l'efficacité économique : la décision la plus indiquée économiquement peut, parfois, soulever des questions éthiques. D'après l'intervenant, les institutions supérieures de contrôle doivent en premier lieu examiner l'aspect économique des décisions. Ce n'est qu'en cas de doute sur celui-ci, et dans ce cas uniquement, qu'elles doivent vérifier si les décisions ont été prises de manière éthique. D'autres instances sont compétentes pour émettre un jugement sur les motivations contraires à l'éthique. M. JOXE a, néanmoins, suggéré aux institutions supérieures de contrôle une piste de réflexion : contrôler si les procédures examinées ne cachent pas une corruption ou des accords secrets nuisibles à l'intérêt général. S’appuyant sur la littérature scientifique, Mme Saskia STUIVELING a vu un lien entre le bonheur, la qualité d’une société, le bien-être social, la sécurité juridique et l’absence de corruption. Se référant aux Nations Unies, elle a affirmé que la corruption est un symptôme de l'existence de problèmes dans la gestion d’une nation. La qualité de celle-ci peut être mesurée à l’aune d’un certain nombre d’indicateurs. Elle estime que la justification correcte et en temps opportun des comptes d’un pays constitue un indicateur important. L'absence de supervision de la régularité d’une politique augmente, de son côté, le danger d’un mauvais usage et d'une affectation irrégulière des deniers publics. Selon Mme STUIVELING, les institutions de contrôle peuvent sans aucun doute contribuer à réduire le risque de corruption et à promouvoir une action éthique, sans pour autant élever l’éthique au rang de norme de contrôle. Un système comptable de qualité et une utilisation légitime des deniers publics constituent, à ce propos, autant de points importants qui méritent d'être soulignés. Le contrôle porte en priorité sur les activités des autorités publiques et les modes d'organisation qui présentent des risques. Le E de l’éthique – à côté des E classiques d'économie, d'efficience et d'efficacité – ne doit pas, selon Mme STUIVELING, être érigé en norme de contrôle, mais être considéré comme un facteur important en raison de l'aspiration concrète à une amélioration du fonctionnement du système. M. Jan O. KARLSSON estime que les institutions publiques de contrôle peuvent effectivement contribuer à créer et à maintenir une infrastructure éthique dans le secteur public et, partant, contribuer à restaurer la confiance du citoyen. Leurs contrôles et leurs avis débouchent, en effet, sur l'amélioration de la gestion publique et du contrôle parlementaire de celle-ci. La fraude et la corruption sont de la sorte
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antwoordelijkheid van de hoge controle-instellingen kan zich daar echter niet toe beperken : ze moeten ook tegemoetkomen aan de nieuwe eisen inzake ethiek en zich ervan verzekeren dat alle verwachtingen van de burger op een evenwichtige en passende wijze in aanmerking worden genomen. In de westerse democratieën hebben economische voorspoed en politieke stabiliteit de verwachtingen ten aanzien van de regeringen doen groeien. De vraag naar kwalitatieve en doeltreffende openbare dienstverlening heeft nieuwe technieken in het overheidsbeheer geïntroduceerd. Het verlangen naar een doeltreffende en doelmatige economische overheidssector heeft bijkomende verwachtingen inzake leefmilieu en sociale rechtvaardigheid gecreëerd. Zij zouden de openbare sector ertoe moeten aanzetten zijn ethische infrastructuur te wijzigen en die verwachtingen af te wegen tegen het streven naar rendabiliteit. De heer KARLSSON ziet daarin een nieuwe uitdaging voor de hoge controle-instellingen, die vanuit een ethisch oogpunt nieuwe auditbenaderingen en -technieken moeten uitwerken.
BENOEMINGEN Raadsheer Jozef BECKERS werd in algemene vergadering van 6 december 2000 benoemd tot lid van het College van Commissarissen bij de NV De Post. In algemene vergadering van 14 maart 2001 werd raadsheer Romain LESAGE benoemd tot lid van het College van Commissarissen bij Belgocontrol en bij de NV Brussels International Airport Company.
INTERNATIONALE ACTIVITEITEN
– De Europese Rekenkamer De Europese Rekenkamer verricht de externe controle op de Europese ontvangsten en uitgaven. Luidens artikel 248 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap wordt die controle uitgevoerd op stukken en, zo nodig, ter plaatse bij de andere instellingen van de Europese Gemeenschap, alsmede in de LidStaten. De nationale overheden zijn immers betrokken bij de uitvoering van een groot deel van de Europese begroting. Overeenkomstig die verdragsbepaling dienen die controles in de Lid-Staten te worden uitgevoerd in samenwerking met het nationale controle-orgaan, dat aan de Europese Rekenkamer meedeelt of het aan de controle wenst deel te nemen. Elk controlebezoek wordt bijgevolg aan het Belgische Rekenhof aangekondigd, dat op zijn beurt onmiddellijk de betrokken nationale overheden op de hoogte brengt. Dezelfde procedure wordt gevolgd na het beëindigen van een controle en nadat de Europese Rekenkamer het resultaat van die controle in een sectorbrief, samen met haar eventuele opmerkingen, heeft meegedeeld. Het Rekenhof neemt als waarnemer deel aan de Europese controles. De auditeurs van de Europese Rekenkamer worden bijgevolg vergezeld door auditeurs van het Belgische Rekenhof.
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combattues. La responsabilité des institutions supérieures de contrôle ne peut toutefois se limiter à cet aspect : ces institutions doivent également répondre aux nouvelles exigences en matière d'éthique et s'assurer que toutes les attentes du citoyen sont prises en considération de manière équilibrée et adéquate. Dans les démocraties occidentales, la prospérité économique et la stabilité politique ont fait croître les attentes vis-à-vis des gouvernements. La demande de services publics efficaces et de qualité a entraîné l'introduction de nouvelles techniques de gestion de l'Etat. La demande d'un secteur public économique performant et efficient a engendré des aspirations supplémentaires dans les domaines de l'environnement et de la justice sociale. Elles devraient inciter le secteur public à modifier son infrastructure de l'éthique et à mettre ces attentes en balance avec la poursuite de la rentabilité. M. KARLSSON y voit un nouveau défi pour les institutions supérieures de contrôle, qui devraient élaborer, d'un point de vue éthique, de nouvelles conceptions et techniques en matière d'audit.
NOMINATIONS M. le Conseiller Josef BECKERS a été nommé, en assemblée générale du 6 décembre 2000, membre du Collège des Commissaires auprès de la S.A. La Poste. En assemblée générale du 14 mars 2001, M. le Conseiller Romain LESAGE a été nommé membre du Collège des Commissaires auprès de Belgocontrol et de la S.A. Brussels International Airport Company.
ACTIVITES INTERNATIONALES
– La Cour des comptes européenne La Cour des comptes européenne assure le contrôle externe des recettes et des dépenses européennes. En vertu de l’article 248 du Traité instituant la Communauté européenne, ce contrôle a lieu sur pièces et, au besoin, sur place, auprès des autres institutions de la Communauté européenne ainsi que dans les Etats membres. En effet, les autorités nationales interviennent dans l’exécution d’une grande partie du budget européen. Les contrôles dans les Etats membres doivent s’effectuer, conformément à cette disposition du Traité, en liaison avec l’institution de contrôle nationale qui fait connaître à la Cour des comptes européenne si elle entend participer au contrôle. Chaque visite de contrôle est ainsi notifiée à la Cour des comptes de Belgique, qui en informe immédiatement les autorités nationales concernées. La même procédure s’applique lorsque, à l’issue d’un contrôle, la Cour des comptes européenne transmet, par une lettre de secteur, le résultat de celui-ci et les observations éventuelles y afférentes. La Cour participe à titre d’observateur aux contrôles européens. Les auditeurs de l'institution européenne sont ainsi accompagnés par des auditeurs de la Cour des comptes de Belgique.
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In 2000 heeft de Europese Rekenkamer in België vijf controles uitgevoerd in de sectoren ressorterend onder het gemeenschappelijk landbouwbeleid, de structuurfondsen en de eigen middelen. De twee controles die betrekking hadden op het gemeenschappelijk landbouwbeleid, betroffen, enerzijds, de financiële audit van de uitgaven van de EOGFLafdeling Garantie in zijn algemeenheid, en, anderzijds, de controle op het goede financiële beheer van de bananenmarkt. In verband met de structuurfondsen werden de twee controles uitgevoerd over het communautair initiatief Interreg II Ardennen (1995-1999) en over de implementatie van de hervorming van de structurele acties in Henegouwen (2000-2006). In het raam van de controles op de eigen middelen van de Europese Gemeenschap ten slotte had de controle-opdracht van de Europese Rekenkamer betrekking op de douanerechten en de landbouwheffingen. Bovendien werd aan de bevoegde Belgische overheden een vragenlijst toegezonden betreffende het douanestelsel van passieve veredeling (1). Na afsluiting van ieder begrotingsjaar stelt de Europese Rekenkamer een jaarverslag op. Het jaarverslag betreffende het begrotingsjaar 1999 werd goedgekeurd op 11 en 12 oktober 2000 (2). Het bevat eveneens de verklaring van betrouwbaarheid, de zogenoemde DAS, waarin de betrouwbaarheid van de rekeningen en de wettigheid en de regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen worden bevestigd. Daarnaast formuleert de Europese Rekenkamer ook bepaalde opmerkingen over bijzondere vraagstukken in speciale verslagen. In 2000 werden drieëntwintig dergelijke verslagen goedgekeurd. – Speciaal verslag nr. 1/2000 over de klassieke varkenspest (3). – Speciaal verslag nr. 2/2000 over de steun van de Europese Unie aan Bosnië-Herzegovina in het kader van het herstel van de vrede en de rechtsstaat (4).
– Speciaal verslag nr. 3/2000 over de maatregelen ter bevordering van de werkgelegenheid van jongeren ressorterend onder het Europees Sociaal Fonds en het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (afdeling Oriëntatie) (5).
(1) Het stelsel van de passieve veredeling laat toe communautaire goederen tijdelijk uit te voeren en ze wederin te voeren, na ze te hebben laten veredeld buiten het douaneterritorium van de Gemeenschap (transformering, herstelling, …) onder voorwaarden die gunstig uitvallen ten opzichte van een normale import. (2) PB C 342 van 1 december 2000. (3) PB C 85 van 23 maart 2000. (4) PB C 85 van 23 maart 2000. (5) PB C 100 van 7 april 2000.
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La Cour des comptes européenne a effectué, en 2000, cinq contrôles en Belgique dans les domaines de la politique agricole commune, des fonds structurels et des ressources propres. Les deux contrôles relatifs à la politique agricole commune concernaient, d'une part, l'audit financier des dépenses du FEOGA-Garantie en général et, d'autre part, le contrôle de la bonne gestion financière de l'organisation commune du marché de la banane. Pour ce qui concerne les fonds structurels, les deux contrôles ont eu pour objet l'initiative communautaire Interreg II Ardennes (1995-1999) et la mise en œuvre de la réforme des actions structurelles en Hainaut (2000-2006). Enfin, dans le cadre des ressources propres de la Communauté européenne, la mission de contrôle de la Cour des comptes européenne a porté sur les droits de douane et les prélèvements agricoles. En outre, un questionnaire relatif au régime douanier du perfectionnement passif (1) a été adressé aux autorités belges compétentes. Après la clôture de chaque exercice, la Cour des comptes européenne établit un rapport annuel. Le rapport relatif à l’exercice 1999, qui comprend également la déclaration d’assurance, dite DAS, concernant la fiabilité des comptes ainsi que la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes a été adopté les 11 et 12 octobre 2000 (2).
La Cour des comptes européenne présente aussi certaines observations sur des questions particulières dans des rapports spéciaux. Vingt-trois rapports, repris cidessous, ont été adoptés en 2000. – Rapport spécial n° 1/2000 relatif à la peste porcine classique (3). – Rapport spécial n° 2/2000 relatif aux aides apportées par l'Union européenne à la Bosnie-Herzégovine dans le cadre du rétablissement de la paix et de l'Etat de droit (4). – Rapport spécial n° 3/2000 sur les mesures d'aide à l'emploi des jeunes relevant du Fonds social européen et du Fonds européen d'orientation et de garantie agricoles (section "Orientation") (5).
(1) Le recours au régime du perfectionnement passif permet l'exportation temporaire de marchandises communautaires et leur réimportation, après un perfectionnement opéré en dehors du territoire douanier de la Communauté (transformation, réparation, …), dans des conditions avantageuses par rapport à une importation normale. (2) JOCE C 342 du 1er décembre 2000. (3) JOCE C 85 du 23 mars 2000. (4) JOCE C 85 du 23 mars 2000. (5) JOCE C 100 du 7 avril 2000.
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– Speciaal verslag nr. 4/2000 over herstelmaatregelen in het voordeel van de ACSlanden ter voorbereiding van normale ontwikkelingshulp (6).
– Speciaal verslag nr. 5/2000 over de uitgaven voor gebouwen van het Hof van Justitie (bijgebouwen "Erasmus", "Thomas More" en "bijgebouw C") (7). – Speciaal verslag nr. 6/2000 over de toekenning door de Gemeenschap van rentesubsidies voor leningen die de Europese Investeringsbank in het kader van haar tijdelijke leningsfaciliteit aan kleine en middelgrote ondernemingen verstrekt (8).
– Speciaal verslag nr. 7/2000 over het Internationaal Fonds voor Ierland en het speciale steunprogramma voor vrede en verzoening in Noord-Ierland en de aangrenzende graafschappen van Ierland (1995-1999) (9). – Speciaal verslag nr. 8/2000 over de communautaire maatregelen voor de afzet van botervet (10). – Speciaal verslag nr. 9/2000 over de trans-Europese netwerken (TEN) – telecommunicatie (11). – Speciaal verslag nr. 10/2000 inzake door het Gemeenschappelijk Centrum voor onderzoek gegunde overheidsopdrachten (12). – Speciaal verslag nr. 11/2000 over de steunregeling voor olijfolie (13).
– Speciaal verslag nr. 12/2000 over het beheer door de Commissie van de steun van de Europese Unie voor de ontwikkeling van de mensenrechten en de democratie in derde landen (14). – Speciaal verslag nr. 13/2000 over de uitgaven van de fracties van het Europees Parlement (15). – Speciaal verslag nr. 14/2000 over de maatregelen voor een milieuvriendelijker gemeenschappelijk landbouwbeleid (16). – Speciaal verslag nr. 15/2000 met betrekking tot het Cohesiefonds (17). – Speciaal verslag nr. 16/2000 over de mededingingsprocedures voor opdrachten van diensten van de programma's Phare en Tacis (18).
(6) (7) (8) (9) (10) (11) (12) (13) (14) (15) (16) (17) (18)
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PB C 113 van 19 april 2000. PB C 109 van 14 april 2000. PB C 152 van 31 mei 2000. PB C 146 van 25 mei 2000. PB C 132 van 12 mei 2000. PB C 166 van 15 juni 2000. PB C 172 van 21 juni 2000. PB C 215 van 27 juli 2000. PB C 230 van 10 augustus 2000. PB C 181 van 28 juni 2000. PB C 353 van 8 december 2000. PB C 279 van 2 oktober 2000. PB C 350 van 6 december 2000.
– Rapport spécial n° 4/2000 relatif aux actions de réhabilitation en faveur des Etats ACP en tant qu'instrument de préparation à l'aide au développement normale (6). – Rapport spécial n° 5/2000 relatif aux dépenses immobilières de la Cour de justice (Bâtiments annexes "Erasmus", "Thomas More" et "Annexe C") (7). – Rapport spécial n° 6/2000 relatif à l'octroi par la Communauté de bonifications d'intérêts sur les prêts accordés par la Banque européenne d'investissement aux petites et moyennes entreprises, dans le cadre de son mécanisme temporaire de prêt (8). – Rapport spécial n° 7/2000 sur le Fonds international pour l'Irlande et le programme spécial de soutien à la paix et à la réconciliation en Irlande du Nord et dans les comtés limitrophes d'Irlande (1995-1999) (9). – Rapport spécial n° 8/2000 relatif aux mesures communautaires d'écoulement des matières grasses butyriques (10). – Rapport spécial n° 9/2000 relatif aux Réseaux transeuropéens (RTE) – Télécommunications (11). – Rapport spécial n° 10/2000 relatif aux marchés publics attribués par le Centre commun de recherche (12). – Rapport spécial n° 11/2000 concernant le régime d'aide dans le secteur de l'huile d'olive (13). – Rapport spécial n° 12/2000 relatif à la gestion par la Commission du soutien apporté par l'Union européenne au développement des droits de l'homme et de la démocratie dans des pays tiers (14). – Rapport spécial n° 13/2000 relatif aux dépenses des groupes politiques du Parlement européen (15). – Rapport spécial n° 14/2000 sur la PAC et l'environnement (16).
– Rapport spécial n° 15/2000 relatif au Fonds de cohésion (17). – Rapport spécial n° 16/2000 relatif aux procédures de mise en concurrence des marchés de services des programmes Phare et Tacis (18).
(6) (7) (8) (9) (10) (11) (12) (13) (14) (15) (16) (17) (18)
JOCE C 113 du 19 avril 2000. JOCE C 109 du 14 avril 2000. JOCE C 152 du 31 mai 2000. JOCE C 146 du 25 mai 2000. JOCE C 132 du 12 mai 2000. JOCE C 166 du 15 juin 2000. JOCE C 172 du 21 juin 2000. JOCE C 215 du 27 juillet 2000. JOCE C 230 du 10 août 2000. JOCE C 181 du 28 juin 2000. JOCE C 353 du 8 décembre 2000. JOCE C 279 du 2 octobre 2000. JOCE C 350 du 6 décembre 2000.
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– Speciaal verslag nr. 17/2000 over de controle van de betrouwbaarheid en vergelijkbaarheid van de BNP's van de Lid-Staten door de Commissie (19). – Speciaal verslag nr. 18/2000 betreffende het programma om de Russische Federatie van landbouwproducten te voorzien (20). – Speciaal verslag nr. 19/2000 over het beheer door de Commissie van het steunprogramma voor de Palestijnse gemeenschap (21). – Speciaal verslag nr. 20/2000 over het beheer van de gemeenschappelijke marktordening voor suiker (22). – Speciaal verslag nr. 21/2000 over het beheer van de externe hulpprogramma's van de Commissie (met name ten aanzien van landenprogrammering, projectvoorbereiding en de rol van delegaties) (23). – Speciaal verslag nr. 22/2000 over de evaluatie van de gewijzigde procedure voor de goedkeuring van de rekeningen (24). – Speciaal verslag nr. 23/2000 over de waardebepaling van geïmporteerde goederen voor de douane (douanewaarde) (25). Naast de controleopdrachten bestaan er nog andere samenwerkingsvormen tussen de hoge controle-instellingen van de Lid-Staten van de EU en de Europese Rekenkamer. Het contactcomité van de voorzitters van de nationale controle-organen van de Lid-Staten vergadert jaarlijks. Bij die gelegenheid wordt informatie uitgewisseld over de te volgen werkmethodes bij het uitvoeren van de externe controles op de openbare financiën van de Europese Unie. Op de bijeenkomst van 21 november 2000 in Luxemburg was het Rekenhof van België vertegenwoordigd door de heer W. DUMAZY, eerste voorzitter, de heer P. RION, raadsheer en verbindingsagent voor het Rekenhof, en de heer J. BECKERS, raadsheer. Volgende thema's werden besproken : – het verslag van de werkgroep inzake de samenwerking met de landen die kandidaat zijn om toe te treden ; – de vorderingen van de werkzaamheden van de werkgroep inzake staatssteun ;
(19) (20) (21) (22) (23) (24) (25)
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PB C 336 van 27 november 2000. PB C 25 van 25 januari 2001. PB C 32 van 31 januari 2001. PB C 50 van 15 februari 2001. PB C 57 van 22 februari 2001. PB C 69 van 2 maart 2001. PB C 84 van 14 maart 2001.
– Rapport spécial n° 17/2000 relatif au contrôle par la Commission de la fiabilité et de la comparabilité des PNB des Etats membres (19). – Rapport spécial n° 18/2000 relatif au programme d'approvisionnement en produits agricoles de la Fédération de Russie (20). – Rapport spécial n° 19/2000 relatif à la gestion, par la Commission, du programme d'aide à la société palestinienne (21). – Rapport spécial n° 20/2000 relatif à la gestion de l'organisation commune des marchés dans le secteur du sucre (22). – Rapport spécial n° 21/2000 sur la gestion des programmes d'aide extérieure de la Commission (en particulier, la programmation par pays, la préparation des projets et le rôle des délégations) (23). – Rapport spécial n° 22/2000 relatif à l'évaluation de la procédure d'apurement des comptes depuis sa réforme (24). – Rapport spécial n° 23/2000 relatif à la valeur en douane des marchandises importées (évaluation en douane) (25). Outre les missions de contrôle, il existe également d’autres formes de coopération entre l’ensemble des institutions supérieures de contrôle des Etats membres de l’U.E. et la Cour des comptes européenne. Le comité de contact des présidents des institutions de contrôle nationales des Etats membres se réunit chaque année pour procéder à un échange d’informations sur les méthodes de travail à suivre dans les contrôles externes des finances publiques de l’Union européenne. Lors de la réunion du 21 novembre 2000 à Luxembourg, la Cour des comptes de Belgique a été représentée par M. le Premier Président W. DUMAZY, M. le Conseiller P. RION, agent de liaison de la Cour, et M. le Conseiller J. BECKERS. Les thèmes suivants ont été examinés : – rapport du groupe de travail sur la coopération avec les pays candidats à l'adhésion ; – état d'avancement des travaux du groupe de travail sur les aides d'Etat ;
(19) (20) (21) (22) (23) (24) (25)
JOCE C 336 du 27 novembre 2000. JOCE C 25 du 25 janvier 2001. JOCE C 32 du 31 janvier 2001. JOCE C 50 du 15 février 2001. JOCE C 57 du 22 février 2001. JOCE C 69 du 2 mars 2001. JOCE C 84 du 14 mars 2001.
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– de oprichting van een werkgroep voor het beheer van de structuurfondsen in het raam van de nieuwe programmatie 2000-2006 ; – het verslag betreffende de controle op de ondernemingen waarvan de Staat eigenaar is ; – informatie-uitwisseling betreffende de Intergouvernementele Conferentie. De verbindingsagenten bereiden de vergaderingen van het contactcomité voor tijdens hun twee halfjaarlijkse vergaderingen. De eerste vergadering werd georganiseerd door het Rekenhof van België ; zij had op 4 mei 2000 plaats in het kasteel van Hertoginnedal onder het voorzitterschap van raadsheer P. RION. De tweede vergadering werd op 3 en 4 oktober 2000 in Luxemburg gehouden. Tijdens de bijeenkomst van de Europese Raad van 7 tot 10 december 2000 in Nice werden de werkzaamheden afgerond van de Intergouvernementele Conferentie die was samengeroepen om tegemoet te komen aan de wens van de Lid-Staten om "het met het Verdrag van Amsterdam aangevangen proces, waarbij de instellingen van de Europese Unie moeten worden voorbereid op het functioneren in een uitgebreide Unie, te voltooien" (26). In die context bepaalt het nieuwe verdrag dat op 26 februari 2001 te Nice werd ondertekend, dat "in de Rekenkamer een onderdaan van elke Lid-Staat zitting heeft" (27). Dat verdrag brengt ook aanpassingen aan het principe van de collegialiteit dat de werking van die instelling thans kenmerkt. Het preciseert aldus dat "zij uit haar midden kamers kan vormen voor het aannemen van bepaalde soorten van verslagen of adviezen overeenkomstig haar reglement van orde" (28). Naast deze wijzigingen die samenhangen met de uitdaging die de uitbreiding van de Unie biedt, heeft het Verdrag van Nice in het verdrag betreffende de Europese Unie twee andere wijzigingen met betrekking tot de Europese Rekenkamer ingevoerd. De eerste beoogt de wijze van aanstelling van haar leden en bepaalt dat "de Raad, na raadpleging van het Europees Parlement, met gekwalificeerde meerderheid van stemmen de overeenkomstig de voordrachten van de Lid-Staten opgestelde lijst van leden vaststelt" (29). De tweede betreft de modaliteiten van haar controle en bepaalt dat aan de verklaring van betrouwbaarheid "specifieke beoordelingen kunnen worden toegevoegd voor ieder belangrijk werkterrein van de Gemeenschap" (30).
(26) Preambule van het Verdrag van Nice. (27) Nieuw artikel 247, paragraaf 1, van het verdrag betreffende de Europese Unie. Tot op heden luidde die bepaling als volgt : "De Rekenkamer bestaat uit 15 leden". (28) Nieuw artikel 248, paragraaf 4, van het verdrag betreffende de Europese Unie. (29) Nieuw artikel 247, paragraaf 3, van het verdrag betreffende de Europese Unie. Tot op heden luidde de bepaling dat "de leden van de Rekenkamer door de Raad, na raadpleging van het Europees Parlement, met eenparigheid van stemmen (…) worden benoemd". (30) Nieuw artikel 248, paragraaf 1, van het verdrag betreffende de Europese Unie.
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– création d'un groupe de travail sur la gestion des Fonds structurels dans le cadre de la nouvelle programmation 2000-2006 ; – rapport relatif au contrôle des sociétés appartenant à l'Etat ;
– échange d'information concernant la Conférence intergouvernementale. La préparation des réunions du comité de contact est assurée par les agents de liaison lors de deux réunions semestrielles. La première réunion a été organisée par la Cour des comptes de Belgique et s'est tenue au château de Val Duchesse, le 4 mai 2000, sous la présidence de M. le Conseiller P. RION. La deuxième réunion s'est tenue à Luxembourg les 3 et 4 octobre 2000. L'année 2000 a vu également, lors du Conseil européen des 7 au 10 décembre à Nice, l'aboutissement des travaux de la Conférence intergouvernementale convoquée pour répondre notamment au souhait des Etats membres "de compléter le processus lancé par le traité d'Amsterdam en vue de préparer les institutions de l'Union européenne à fonctionner dans une Union élargie (26)".
Dans ce contexte, le nouveau Traité signé à Nice le 26 février 2001 prévoit que "la Cour des comptes est composée d'un national de chaque Etat membre" (27).
Ce traité aménage aussi le principe de la collégialité qui caractérise actuellement le fonctionnement de cette institution. Il précise ainsi qu'"elle peut créer en son sein des chambres en vue d'adopter certaines catégories de rapports ou d'avis, dans les conditions prévues par son règlement intérieur" (28). Outre ces changements liés au défi de l'élargissement de l'Union, le Traité de Nice introduit, dans le traité concernant l'Union européenne, deux autres modifications relatives à la Cour des comptes européenne. La première porte sur le mode de désignation de ses membres et dispose que "le Conseil, statuant à la majorité qualifiée après consultation du Parlement européen, adopte la liste des membres établie conformément aux propositions faites par chaque Etat membre" (29). La seconde vise les modalités de son contrôle et prévoit que la déclaration d'assurance qu'elle présente au Parlement européen et au Conseil, "peut être complétée par des appréciations spécifiques pour chaque domaine majeur de l'activité communautaire" (30).
(26) Préambule du Traité de Nice. (27) Nouvel article 247, paragraphe 1, du Traité concernant l'Union européenne. Jusqu'à présent, cette disposition prévoyait que "la Cour des comptes est composée de 15 membres". (28) Nouvel article 248, paragraphe 4, du Traité concernant l'Union européenne. (29) Nouvel article 247, paragraphe 3, du Traité concernant l'Union européenne. Jusqu'à présent, cette disposition prévoyait que "les membres de la Cour des comptes sont nommés (…) par le Conseil, statuant à l'unanimité après consultation du Parlement européen". (30) Nouvel article 248, paragraphe 1, du Traité concernant l'Union européene.
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– European Evaluation Society Sedert 1 januari 2000 neemt het Rekenhof het secretariaat-generaal waar van de European Evaluation Society (EES). Deze in 1996 opgerichte organisatie heeft tot doel het concept evaluatie in de openbare en in de privé-sector te bevorderen en werk- en analysetechnieken te ontwikkelen. Om dit te bereiken wil zij fungeren als een forum waar ervaringen en kennis worden uitgewisseld. Dat forum staat open voor de Europese landen, doch ook landen buiten Europa kunnen eraan deelnemen. De EES organiseert om de twee jaar een conferentie rond een bepaald thema dat inhaakt op de evaluatieproblematiek. De conferentie die in oktober 2000 in LAUSANNE doorging handelde over een actualiteitsonderwerp, nl. het belang van het concept evaluatie in een maatschappij waarin de rol van de media steeds groter wordt en die verdeeld is tussen de uitdaging van de uitbouw van een eengemaakt economisch Europa en de eerbiediging van eenieders particuliere eigenheid. Onder de leiding van de griffier van het Rekenhof, die de secretaris-generaal is van de EES, verzorgen ambtenaren van het Rekenhof de administratie van de EES : het voeren van de nodige briefwisseling, beheer van de bestanden van de leden, beheer van de begroting, bijhouden van de comptabiliteit, het publiceren van Newsletters, voorbereiden van de vergaderingen van de raad van bestuur, voorbereiden van verkiezingen. Zij nemen ook deel aan de organisatie van de conferenties en doen alle nuttige voorstellen. Het Rekenhof, dat een institutioneel lid van de EES is, beschikt op die manier over een zeer nuttig en geactualiseerd instrument voor het vergelijken van de evaluatiemethodes die in meer dan veertien landen worden gehanteerd. Ook kan het zo terugvallen op een uitgebreid net aan contactpunten binnen de evaluatiesector.
– INTOSAI Het Rekenhof is lid van INTOSAI, de wereldorganisatie van rekenkamers. In 2000 is het Rekenhof vooral actief geweest binnen het Internal Control Standards Committee van INTOSAI. Een belangrijk project van dat comité betreft de actualisering van de interne controle-richtlijnen die in 1992 door INTOSAI werden uitgevaardigd. Het Rekenhof werkt daaraan mee. Het Rekenhof heeft ook een bijdrage geleverd aan de opmaak van een brochure ten behoeve van de leidinggevende ambtenaren in de ministeriële departementen en openbare instellingen. In die brochure, die op het 17e INTOSAI-congres (Seoel, oktober 2001) zal worden voorgesteld, wordt het belang van een effectieve interne controle aangetoond. Twee ambtenaren van het Rekenhof woonden de door het Internal Control Standards Committee georganiseerde 2e International Conference on Internal Control bij (Boedapest, mei 2000).
– F16-SAI Conferentie De "F16-SAI Conferentie" is een informele structuur voor samenwerking tussen de rekenhoven van de Verenigde Staten, Nederland, Noorwegen, Denemarken, België en Portugal. Ze heeft tot doel de evolutie van de uitgaven van het F16-programma op te volgen, waarvan de grote richtsnoeren voor de productie, de aankoop en de moderni-
28
– European Evaluation Society Depuis le 1er janvier 2000, la Cour des comptes assure le secrétariat général de l'"European Evaluation Society" (E.E.S.). Cette organisation, créée en 1996, a pour objet de promouvoir le concept de l'évaluation dans les secteurs public et privé et de développer des techniques de travail et d'analyse. Pour atteindre ce but, elle se veut un lieu d'échange d'expériences et de connaissances. Ce forum est ouvert aux pays européens, sans pour autant exclure les autres continents. L'E.E.S. organise, tous les deux ans, une conférence portant sur un thème précis lié à la problématique de l'évaluation. La conférence qui a eu lieu à LAUSANNE en octobre 2000 a traité d'un sujet d'actualité, à savoir l'importance du concept de l'évaluation dans une société caractérisée par le rôle sans cesse croissant des médias et partagée entre le défi de la construction d'une Europe économique unifiée et le respect de la particularité propre de chacun de ses membres. Sous la direction du greffier de la Cour des comptes, en sa qualité de secrétaire général de l'E.E.S., des fonctionnaires de la Cour assurent l'administration de l'E.E.S. : tenue de la correspondance nécessaire, gestion des dossiers des membres, gestion du budget, tenue de la comptabilité, publication de Newsletters, préparation des réunions du conseil d'administration, préparation des élections. Ils prennent également part à l'organisation des conférences et formulent toutes propositions utiles.
La Cour des comptes, qui est un membre institutionnel de l'E.E.S., dispose ainsi d'un instrument très utile et actualisé pour comparer les méthodes d'évaluation utilisées par plus de quatorze pays. Elle peut également s'appuyer sur un large réseau de points de contact au sein du secteur de l'évaluation.
– INTOSAI La Cour des comptes est membre de l'INTOSAI (Organisation internationale des institutions supérieures de contrôle des finances publiques). En 2000, elle a surtout été active au sein du Comité des normes de contrôle interne de l'INTOSAI. La Cour a ainsi collaboré au projet d'actualisation des directives en matière de contrôle interne que l'INTOSAI a diffusées en 1992. Elle a également apporté sa contribution à la confection d'une brochure destinée aux fonctionnaires dirigeants des départements ministériels et des organismes publics. Cette brochure, qui sera soumise au 17e Congrès de l'INTOSAI (Séoul, octobre 2001) souligne l'importance d'un contrôle interne efficace. Deux fonctionnaires de la Cour ont assisté à la 2e conférence internationale que le Comité des normes de contrôle interne a consacrée au contrôle interne (Budapest, mai 2000).
– Conférence ISC F-16 La "Conférence ISC F-16" est une structure informelle de coopération entre les Cours des comptes des Etats-Unis, des Pays-Bas, de la Norvège, du Danemark, de la Belgique et du Portugal. Elle a pour objectif de suivre l’évolution des dépenses du programme F-16, dont les grandes orientations pour la production, l’acquisition et la modernisation ont
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sering zijn vastgelegd in het raamakkoord Memorandum Of Understanding (MOU). De " F16-SAI Conferentie" is een uitvloeisel van de goedkeuring van dat raamakkoord waartoe in 1975 enkel de eerste vijf vermelde landen waren toegetreden. Portugal is pas in 2000 tot dat raamakkoord toegetreden en maakt sedert juni 2001 deel uit van de " F16-SAI Conferentie". De "F16-SAI Conferentie" is belangrijk omdat ze regelmatig contact en coördinatie mogelijk maakt tussen de instellingen waaruit ze is samengesteld, hoewel deze niet dezelfde bevoegdheden hebben. Ze raakt dus niet aan de bevoegdheden van elk van de deelnemers en streeft er niet naar zich in hun plaats te stellen. Eén van de werkzaamheden van de "F16-SAI Conferentie" is de controle van de financiële afwikkeling van het F16-programma, naast de studie en de evaluatie van de Amerikaanse reglementering inzake de verkoop van wapens aan het buitenland (Arms Export Control Act) die de Europese deelnemers ertoe heeft gebracht hun bezorgdheid te uiten omtrent de transparantie van de prijzen en de evenwichtige verdeling van de contractuele verplichtingen. In 2000 werd het voorzitterschap van de "F16-SAI Conferentie" aan het Belgische Rekenhof overgedragen en dit voor een periode van drie jaar. Ondertussen heeft de "F16-SAI Conferentie" op 21 juni 2000 en 15 juni 2001 vergaderd onder het Belgische voorzitterschap. De volgende vergadering is voorzien in de loop van mei 2002.
– EUROCONTROL In 2000 is het mandaat van 5 jaar verstreken dat aan een lid van het Belgische Rekenhof werd toevertrouwd binnen de Externe Controlecommissie van EUROCONTROL. Deze organisatie heeft 30 Staten als leden. Haar taak bestaat erin toezicht te houden op de veiligheid van de luchtvaart en het Europees luchtverkeer te regelen. Haar zetel is gevestigd in Brussel. Het meest recente rapport van de Controlecommissie bevat een analyse van de consultancycontracten gesloten door de organisatie. Wegens het bestaan van ernstige tekortkomingen in het interne controlesysteem en de aanwezigheid van onregelmatige financiële transacties heeft de Controlecommissie een algemeen voorbehoud geformuleerd in de certifiëring van de jaarrekening. Dit verslag wordt besproken onder de rubriek inzake de controle op de wettigheid en regelmatigheid (pp. 382-390 van dit boek).
30
été fixées dans un accord-cadre dénommé Memorandum Of Understanding (MOU). La "Conférence ISC F-16" est née dans le prolongement de l’adoption de cet accord-cadre, qui ne réunissait, en 1975, que les cinq premiers pays cités. Le Portugal a adhéré à cet accord-cadre en 2000 et a rejoint la "Conférence ISC F-16" en juin 2001. La "Conférence ISC F-16" est importante par le contact régulier et la coordination qu’elle permet entre les institutions qui la composent, bien que celles-ci n’aient pas les mêmes compétences. Elle laisse donc intactes les compétences de chacune des entités participantes, sans prétendre s’y substituer. Parmi les travaux effectués par la "Conférence ISC F-16" figure le contrôle du processus financier du programme F-16, mais aussi l’étude et l’évaluation de la réglementation américaine concernant les ventes d’armes à l’étranger (Arms Export Control Act) qui a conduit les participants européens à exprimer leurs soucis concernant la transparence des prix et l’équilibre du rapport contractuel.
En 2000, la présidence de la "Conférence ISC F-16" a été confiée à la Cour des comptes de Belgique, et ce pour une période de trois ans. Entre-temps, la "Conférence ISC F-16", sous présidence belge, s’est réunie le 21 juin 2000 et le 15 juin 2001. La prochaine réunion est prévue dans le courant du mois de mai 2002.
– EUROCONTROL Pendant l'année 2000, s'est achevé un mandat de cinq ans occupé par un membre de la Cour des comptes au sein de la mission de contrôle externe d'EUROCONTROL. Cet organisme, qui compte trente Etats membres, est chargé de la sécurité de la navigation aérienne et de la régulation de l'espace aérien européen ; il a son siège social à Bruxelles. Le dernier rapport de la mission de contrôle d'EUROCONTROL contient une analyse des contrats de consultance conclus par l'organisation. Constatant l'existence de sérieux manquements dans le système de contrôle interne et la présence de transactions financières irrégulières, il émet une réserve générale sur les comptes annuels. Ce rapport figure dans le chapitre relatif au contrôle de la légalité et de la régularité (pp. 383-391 du présent Cahier).
31
OVERZICHT VAN DE IN HET JAAR 2000 DOOR HET REKENHOF MET DE LEDEN VAN DE FEDERALE REGERING GEVOERDE BRIEFWISSELING In 2000 heeft het Rekenhof 721 brieven gericht aan de leden van de federale regering. De onderstaande tabel biedt een overzicht. De kolom Kamers vermeldt het aantal brieven of briefafschriften met op het niveau van de Nederlandse en de Franse Kamer behandelde opmerkingen. De kolom AV vermeldt het aantal brieven of briefafschriften met op het niveau van de algemene vergadering behandelde opmerkingen. De kolom rekening geeft het aantal brieven of briefafschriften aan waarbij rekeningen van openbare instellingen of van rekenplichtigen gecontroleerd verklaard zijn.
Luidens artikel 5bis, derde lid, van de inrichtingswet van het Rekenhof, ingevoegd bij wet van 10 maart 1998, zijn de ministers verplicht binnen een termijn van ten hoogste één maand op de opmerkingen van het Rekenhof te antwoorden. In de praktijk blijkt dat die termijn dikwijls niet wordt gerespecteerd, waardoor het Rekenhof verplicht is herinneringsbrieven te sturen. Van de wettelijk vastgestelde mogelijkheid om aan het Rekenhof een verlenging van die termijn te vragen, wordt weinig gebruik gemaakt.
32
APERCU DE LA CORRESPONDANCE ECHANGEE EN 2000 ENTRE LA COUR DES COMPTES ET LES MEMBRES DU GOUVERNEMENT FEDERAL En 2000, la Cour des comptes a envoyé 721 lettres aux membres du Gouvernement fédéral. Le tableau ci-dessous en présente un aperçu. La colonne Chambres mentionne le nombre de lettres ou copies de lettres communiquant des observations traitées au niveau de la Chambre française et de la Chambre néerlandaise. La colonne AG mentionne le nombre de lettres ou copies de lettres communiquant des observations traitées au niveau de l'Assemblée générale. La colonne Comptes indique le nombre de lettres ou copies de lettres déclarant contrôlés les comptes d'organismes publics ou de comptables. En vertu de l'article 5 bis, alinéa 3, de la loi organique de la Cour des comptes, inséré par la loi du 10 mars 1998, les ministres sont tenus de répondre aux observations de la Cour dans un délai maximum d'un mois. Il apparaît que ce délai n’est pas souvent respecté en pratique, ce qui contraint la Cour à envoyer des lettres de rappel. Par ailleurs, il n’est pas fréquemment fait usage de la faculté, prévue par la loi, de demander une prolongation du délai susmentionné.
33
Geadresseerde
Kamers
AV
Rekening
Totalen
Opmerking Afschrift Opmerking Afschrift Opmerking Afschrift Eerste Minister
4
4
15
1
24
Vice-Eerste Minister en Minister van Werkgelegenheid
9
4
7
7
27
Vice-Eerste Minister en Minister van Buitenlandse Zaken
16
7
4
2
32
Vice-Eerste Minister en Minister van Begroting, Maatschappelijke Integratie en Sociale Economie
6
6
20
26
58
Vice-Eerste Minister en Minister van Mobiliteit en Vervoer
10
2
4
6
1
23
Minister van Consumentenzaken, Volksgezondheid en Leefmilieu
29
5
1
2
37
Minister van Binnenlandse Zaken
13
1
11
4
1
1
31
Minister van Sociale Zaken en Pensioenen
29
1
14
11
1
16
72
Minister van Ambtenarenzaken en Modernisering van de Openbare Besturen
4
2
3
Minister van Landsverdediging
15
1
21
18
Minister van Landbouw en Middenstand
15
2
9
2
Minister van Justitie
12
9
2
3
Minister van Financiën
7
48
5
152
Minister van Telecommunicatie en Overheidsbedrijven en Participaties
6
1
Minister van Economie en Wetenschappelijk Onderzoek, belast met het Grootstedenbeleid
13
1
1
Staatssecretaris voor Buitenlandse Handel Staatssecretaris voor Ontwikkelingssamenwerking
28
3
Staatssecretaris voor Energie en Duurzame Ontwikkeling TOTAAL
34
216
19
1
2
9 55 4
32
2
28 212
7
6
2
3
26
1
1
7
38
6
3
157
103
9 161
65
721
Destinataire
Chambres
A.G.
Comptes
Total
Observations Copies Observations Copies Observations Copies Premier ministre
4
4
15
1
24
Vice-premier ministre et ministre de l'Emploi
9
4
7
7
27
7
4
2
32
6
20
26
58
6
1
23
2
37
Vice-premier ministre et ministre des Affaires étrangères
16
Vice-premier ministre et ministre du Budget, de l'Intégration sociale et de l'Economie sociale
6
Vice-premier ministre et ministre de la Mobilité et des Transports
10
2
4
Ministre de la Protection de la consommation, de la Santé publique et de l'Environnement
29
5
1
Ministre de l'Intérieur
13
1
11
4
1
1
31
Ministre des Affaires sociales et des Pensions
29
1
14
11
1
16
72
Ministre de la Fonction publique et de la Modernisation de l'administration
4
2
3
Ministre de la Défense nationale
15
1
21
18
Minister van Landbouw en des Classes moyennes
15
2
9
2
Ministre de la Justice
12
9
2
3
Ministre des Finances
7
48
5
152
Ministre des Télécommunications et des Entreprises publiques et Participations Publique
6
1
Ministre de l'Economie et de la Recherche scientifique
13
1
1
Secrétaire d'Etat au Commerce extérieur Secrétaire d'Etat à la Coopération au développement
28
3
Secrétaire d'Etat à l'Energie et au Développement durable TOTAL
216
19
1
2
9 55 4
32
2
28 212
7 6
2
3
26
1
1
7
38
6
3
157
103
9 161
65
721
35
I.
JURISDICTIONELE OPDRACHT In de uitvoering van de jurisdictionele opdracht kunnen twee opeenvolgende, van elkaar gescheiden fasen worden onderscheiden. In de administratieve fase worden de rekeningen van de rekenplichtige door het Rekenhof afgesloten. Daartoe leggen de rekenplichtigen jaarlijks of op wettelijk bepaalde tijdstippen rekening af, alsmede in geval van tekort en beëindiging van hun ambt. Het Rekenhof stelt bij administratief arrest vast of de rekening effen is, een tegoed vertoont of met een tekort sluit. Het Rekenhof stuurt zijn administratief arrest naar de bevoegde administratieve overheid, die, in het geval waarin het Rekenhof een tekort heeft vastgesteld, de rekenplichtige moet dagvaarden voor het Rekenhof, tenzij in hoofde van de rekenplichtige overmacht kan worden ingeroepen of het bedrag van het tekort niet hoger is dan 50.000 BEF. In het geval de bevoegde overheid de rekenplichtige voor het Rekenhof dagvaardt, wordt een openbare en tegensprekelijke procedure ingezet, waarbij het Rekenhof de rekenplichtige kan veroordelen tot de gehele of gedeeltelijke terugbetaling van het tekort. Indien de bevoegde overheid evenwel afziet van dagvaarding van de rekenplichtige, brengt ze het Rekenhof daarvan op de hoogte middels een met redenen omkleed schrijven dat vergezeld gaat van voldoende en afdoende bewijsstukken. De hiernavolgende gegevens hebben betrekking op het jaar 2000.
1. EERSTE FASE – AFSLUITING VAN DE TEKORTREKENING In 2000 heeft het Rekenhof 24 administratieve arresten gewezen, waarin tekorten voor een totaal bedrag van 11.130.308 BEF werden vastgesteld. (in BEF) Ministerie
Totaal bedrag
Ministerie van Buitenlandse Zaken, Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking
6
2.053.652
Ministerie van Binnenlandse Zaken
1
937.262
10
4.945.562
Ministerie van Justitie
1
2.622.604
Ministerie van Landsverdediging
6
571.228
24
11.130.308
Ministerie van Financiën
36
Aantal
I.
MISSION JURIDICTIONNELLE Dans le cadre de la mission juridictionnelle, il convient de distinguer deux phases successives et distinctes. Au cours de la phase administrative, les comptes des comptables sont arrêtés par la Cour des comptes. A cet effet, les comptables rendent compte annuellement ou à des échéances fixées par la loi, ainsi qu’en cas de déficit et de cessation de leur fonction. La Cour des comptes établit, par arrêt administratif, si ces comptables sont quittes, en avance ou en débet. La Cour adresse l'arrêt administratif à l’autorité administrative compétente, qui, en cas de débet, doit citer le comptable devant la Cour, à moins que celui-ci ne puisse se prévaloir de la force majeure ou que le déficit n'excède pas 50.000 francs. Si l’autorité compétente cite le comptable devant la Cour, une procédure publique et contradictoire intervient, au terme de laquelle la Cour peut condamner le comptable à rembourser, en tout ou en partie, le débet. Si l’autorité compétente renonce cependant à citer le comptable devant la Cour, elle doit en informer celle-ci par un écrit motivé accompagné de pièces justificatives suffisantes.
Les données suivantes ont trait à l'année 2000.
1. PREMIERE PHASE – ARRET DU COMPTE DE DÉFICIT En 2000, la Cour a rendu 24 arrêts administratifs, fixant des débets pour un montant total de 11.130.308 francs. (en francs) Ministère
Nombre
Montant total
Ministère des Affaires étrangères, du Commerce extérieur et de la Coopération au développement
6
2.053.652
Ministère de l'Intérieur
1
937.262
Ministère des Finances
10
4.945.562
Ministère de la Justice
1
2.622.604
Ministère de la Défense nationale
6
571.228
24
11.130.308
37
2. TWEEDE FASE – BEOORDELING VAN DE AANSPRAKELIJKHEID VAN DE REKENPLICHTIGE 2.1. Het Rekenhof ontving in 2000 van de bevoegde overheden 35 beslissingen om niet te dagvaarden voor een totaal bedrag van 1.156.636 BEF. (in BEF) Ministerie
Aantal
Totaal bedrag
Ministerie van Buitenlandse Zaken, Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking
21
606.753
Ministerie van Financiën
9
378.824
Ministerie van Landsverdediging
4
153.258
Ministerie van Landbouw en Middenstand
1
17.801
35
1.156.636
29 aan het Rekenhof overgelegde beslissingen werden gemotiveerd door verwijzing naar de situatie van overmacht in hoofde van de rekenplichtige. In vijf gevallen werd gelijktijdig het bedrag van het tekort (≤ 50.000 BEF) als motief om niet te dagvaarden aangevoerd. Het Rekenhof herinnert er in dit verband aan dat eerst moet worden nagegaan of er sprake is van overmacht. Is dit niet het geval, dan nog kan van dagvaarding worden afgezien, gelet op het bedrag van het tekort. Beide motieven kunnen dus in principe niet gelijktijdig worden aangehaald in de beslissing tot niet-dagvaarding. In zes gevallen werd enkel verwezen naar het bedrag van het tekort (≤ 50.000 BEF). Het Rekenhof heeft akte genomen van al die beslissingen. Met betrekking tot één beslissing (Ontwikkelingssamenwerking) heeft het Rekenhof aanvaard dat van dagvaarding van de rekenplichtige werd afgezien om een ander motief dan de in de wet voorziene motieven, nl. overmacht of bedrag van het tekort (≤ 50.000 BEF). Het tekort van 215.048 BEF (14.550.000 IDR) was het gevolg van de ontvreemding van deze som door de rekenplichtige – autochtoon projectleider van het project MIP 27 van de Samenwerkingssectie van het Algemeen Bestuur van de Ontwikkelingssamenwerking te Jakarta, Indonesië. De rekenplichtige bekende schuld en verklaarde de fondsen frauduleus te hebben aangewend voor eigen doeleinden. Hij verklaarde tevens zich ter beschikking te stellen voor vervolging. Hoewel in hoofde van de rekenplichtige duidelijk geen overmacht kon worden ingeroepen en het tekort meer dan 50.000 BEF bedroeg, besliste de Staaatssecretaris voor Ontwikkelingssamenwerking in deze zaak toch van dagvaarding af te zien. Hij wees erop dat de rekenplichtige onvermogend is, zodat de kans op recuperatie van de ontvreemde som quasi nihil is. Bovendien woont de rekenplichtige op ettelijke duizenden kilometers van de hoofdstad Jakarta, zodat de (advocaten- en verplaatsings)kosten onverantwoord hoog zouden oplopen.
38
2. DEUXIEME PHASE – DÉTERMINATION DE LA RESPONSABILITÉ DU COMPTABLE
2.1. En 2000, la Cour a reçu des autorités compétentes 35 décisions de non-citation à comparaître pour un montant total de 1.156.636 francs. (en francs) Ministère
Nombre
Montant total
Ministère des Affaires étrangères, du Commerce extérieur et de la Coopération au développement
21
606.753
Ministère des Finances
9
378.824
Ministère de la Défense nationale
4
153.258
Ministère de l'Agriculture et des Classes moyennes
1
17.801
35
1.156.636
Vingt-neuf décisions de non-citation soumises à la Cour des comptes ont été justifiées par référence à la force majeure constatée dans le chef du comptable. Dans cinq cas, le montant du débet (≤ 50.000 francs) a également été invoqué pour ne pas citer à comparaître. La Cour rappelle à cet égard qu’il convient d’abord de vérifier l'existence éventuelle de force majeure dans le chef du comptable. En l'absence de celle-ci, la décision de non-citation pourra alors être justifiée en référence au montant du débet. Les deux motifs ne peuvent donc, en principe, être invoqués simultanément pour justifier une décision de non-citation. Dans six cas, il a uniquement été fait référence au montant du débet (≤ 50.000 francs). La Cour des comptes a pris acte de ces décisions. En ce qui concerne une seule décision (Coopération au développement), la Cour a admis qu'il soit renoncé à la citation du comptable pour un motif différent de ceux prévus dans la loi, à savoir la force majeure ou le montant du débet (≤ 50.000 francs). Le déficit de 215.048 francs (14.550.000 IDR) résultait du détournement de cette somme par le comptable – chef de projet autochtone du projet MIP 27 de la section de coopération de l'Administration générale de la coopération au développement à Jakarta, Indonésie. Le comptable est passé aux aveux et a déclaré avoir utilisé frauduleusement les fonds à des fins personnelles. Il a également déclaré se tenir à la disposition de la justice. Bien que la force majeure ne puisse manifestement pas être invoquée dans le chef du comptable et que le montant du déficit soit supérieur à 50.000 francs, le secrétaire d'Etat à la Coopération au développement a, néanmoins, décidé de renoncer à la citation en l'occurrence. Il a souligné que le comptable est insolvable et que, par conséquent, les chances de récupération de la somme détournée sont quasi nulles. De plus, le comptable habitant à plusieurs milliers de kilomètres de la capitale Jakarta, les frais (d'avocats et de déplacement) atteindraient un niveau injustifié.
39
Het Rekenhof was van oordeel dat de door de staatssecretaris ingeroepen motieven vanuit proceseconomisch standpunt als wettig konden worden beschouwd. Twee andere beslissingen om niet te dagvaarden, eveneens uitgaande van de Staatssecretaris voor Ontwikkelingssamenwerking, die enkel door een verwijzing naar overmacht waren gemotiveerd, hebben tot opmerkingen van het Rekenhof aanleiding gegeven. De tekorten in kwestie, voor een totaal bedrag van 144.200 BEF, waren beide het gevolg van diefstallen, die in Niamey (Niger) werden gepleegd door een werkneemster aan wie gelden waren toevertrouwd en op wie de rekenplichtigen onvoldoende toezicht hadden uitgeoefend. Het Rekenhof heeft vastgesteld dat beide beslissingen om niet te dagvaarden niet voldoende waren gemotiveerd in het licht van artikel 67 van de gecoördineerde wetten op de rijkscomptabiliteit. Luidens die bepaling "kan geen ontvanger, kashouder, bewaarder of welk aangestelde ook met het beheer van rijksgelden belast, decharge wegens diefstal (of verlies) van gelden krijgen, tenzij bewezen wordt dat zulks wegens overmacht geschied is, en dat de door de verordeningen opgelegde voorzorgen genomen zijn". Door er zich toe te beperken de moeilijkheden in te roepen waarmede de rekenplichtigen ter plaatse werden geconfronteerd, heeft de staatssecretaris het begrip overmacht te ruim geïnterpreteerd. De notie overmacht impliceert immers dat vaststaat dat de rekenplichtige het tekort niet kon voorzien noch het ontstaan ervan kon verhinderen. Het Rekenhof heeft niettemin akte genomen van de bijzondere situatie waarmede de twee rekenplichtigen waren geconfronteerd. 2.2. De Nederlandse Kamer van het Rekenhof wees in de beschouwde periode op het federale niveau één arrest met toepassing van een openbare en tegensprekelijke procedure. Een uittreksel van dit arrest volgt hierna. Arrest nr. 1.259.302 A2 van 21 november 2000 : "… Overwegende dat de vordering er volgens de dagvaarding toe strekt gedaagde te horen veroordelen tot de terugbetaling van 50.000 BEF, zijnde het bedrag van het vastgestelde tekort, alsook tot het betalen van de kosten overeenkomstig de artikelen 1018 tot 1022 en 1024 van het Gerechtelijk Wetboek ; Overwegende dat uit het onderzoek van het voorgelegde dossier is gebleken dat bij het opstellen van de maandelijkse zegeltoestand op 29 april 1994 werd vastgesteld dat 100 fiscale zegels van 200 BEF en 100 fiscale zegels van 300 BEF ontbraken ; dat het tekort zou zijn ontstaan ingevolge een materiële vergissing begaan door een medewerker die instond voor de zegelverkoop ;
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La Cour a estimé que les motifs invoqués par le secrétaire d'Etat pouvaient être considérés comme légitimes au regard de l’intérêt des finances publiques. Deux autres décisions de non-citation, émanant également du secrétaire d'Etat à la Coopération au développement, motivée uniquement par référence à la force majeure, ont fait l'objet d'observations de la part de la Cour.
Les déficits en cause, d'un montant total de 144.200 francs, résultaient tous les deux de vols commis à Niamey (Niger) par une employée à qui des fonds avaient été confiés et vis-à-vis de laquelle les comptables avaient exercé une surveillance insuffisante. La Cour des comptes a constaté que ces deux décisions de non-citation n'étaient pas suffisamment motivées à la lumière de l'article 67 des lois coordonnées sur la comptabilité de l'Etat, qui précise que "tout receveur, caissier, dépositaire ou préposé quelconque chargé des deniers publics, ne pourra obtenir décharge d'un vol ou perte de fonds, s'il n'est justifié qu'il est l'effet d'une force majeure, et que les précautions prescrites par les règlements ont été prises". En invoquant simplement les difficultés rencontrées par les comptables sur leur lieu de travail, le secrétaire d'Etat a interprété trop largement la notion de force majeure. Celle-ci implique, en effet, qu'il est établi que le comptable n'aurait pu ni prévoir, ni empêcher la survenance du déficit.
La Cour a, toutefois, pris acte de la situation particulière à laquelle les deux comptables ont été confrontés. 2.2. Pour la période considérée, la Chambre néerlandaise de la Cour des comptes a rendu un arrêt concernant les autorités fédérales dans le cadre d'une procédure publique et contradictoire. Un extrait de cet arrêt figure ci-après. Arrêt n° 1.259.302 A2 du 21 novembre 2000 : "… Attendu que, suivant la citation, l'action tend à entendre condamner le cité au remboursement de 50.000 francs, soit le montant du débet constaté, ainsi qu'au paiement des dépens conformément aux articles 1018 à 1022 et 1024 du Code judiciaire ;
Attendu qu'il est ressorti de l'examen du dossier transmis qu'à l'occasion de l'établissement de la situation mensuelle des timbres, le 29 avril 1994, il a été constaté que 100 timbres fiscaux de 200 francs et 100 timbres fiscaux de 300 francs faisaient défaut ; que le débet serait survenu à la suite d'une erreur matérielle commise par un collaborateur qui assurait la vente des timbres ;
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Overwegende dat eiser van oordeel is dat de verweerder geen kwijting kan worden verleend voor het geldverlies overeenkomstig artikel 67 van de gecoördineerde wetten op de rijkscomptabiliteit, omdat hij niet alle door de reglementering voorgeschreven voorzorgsmaatregelen heeft genomen en zich niet kan beroepen op overmacht aangezien hem een zeker gebrek aan toezicht en controle kan worden verweten ten aanzien van zijn medewerker, verantwoordelijk voor de zegelverkoop, optredend onder rechtstreeks toezicht van de rekenplichtige ; Overwegende dat verweerder in een eerste middel aanvoert dat de dagvaarding enkel verwijst naar artikel 67 van de gecoördineerde wetten van de rijkscomptabiliteit ; dat dit artikel het uitsluitend heeft over kwijting van de rekenplichtige in geval van diefstal van gelden, terwijl de dagvaarding laat uitschijnen dat in voormeld artikel tevens melding wordt gemaakt van geldverlies ; dat in de verslagen van de inspecteur en de directeur over deze zaak nergens sprake is van diefstal ; Overwegende dat verweerder in een tweede middel aanvoert in strijd met de interne richtlijnen ter zake (instructie Comptabiliteit, § 654, blz. 716/2) niet de gelegenheid te hebben gehad om in alle vrijheid, door middel van een aanvullende rechtvaardigende memorie, de motieven te weerleggen welke het Hof (Rekenhof) voor een eventuele veroordeling denkt in overweging te moeten nemen ; dat volgens de administratie alleen het Rekenhof eventueel vermindering of kwijtschelding kan toestaan ; dat om die redenen de verweerder zich verplicht zag zich te laten dagvaarden, hetgeen extra kosten met zich meebrengt ; Overwegende dat verweerder in een derde middel aanvoert wel de nodige voorzorgen te hebben genomen bij de levering van de fiscale zegels ; dat de door de Algemene Zegelwerkplaats geleverde pakketten fiscale zegels niet werden geteld bij de levering maar slechts werden geopend volgens de noodwendigheden van de dienst, d.i. naargelang de reeds geopende pakketten uitverkocht geraken ; dat deze handelwijze strookte met de hem gekende richtlijnen, m.n. instructie Comptabiliteit § 622, 623 en 624 ; Overwegende dat verweerder als vierde middel opwerpt dat nergens is voorzien hoe hij toezicht en controle in praktijk moet uitoefenen op zijn medewerkers ; dat niet kan worden verondersteld dat hij de ganse tijd naast zijn loketmedewerker staat en alles wat hij doet, natelt ; dat hij ook eigen werk heeft, moet telefoneren of vergaderen ;
Overwegende dat de verweerder bovendien een aantal verzachtende omstandigheden in overweging geeft aan het Hof ; – dat hij is benoemd als ontvanger van het kantoor der domeinen op …, en dat dertien jaar later voor het eerst dergelijke geldelijke vergissing gebeurt ; dat het kantoor gemiddeld een omzet van 5 miljard BEF per jaar realiseert, wat op dertien jaar zo’n 65 miljard BEF betekent, dat de vergissing van 50.000 BEF dus slechts 0,00076% is van zijn beheer tot op heden ; – dat hij begrijpt dat het Hof en zijn administratie in dergelijke aangelegenheden moeten streng optreden om mogelijke misbruiken te voorkomen, doch anderzijds meent dat uit voorgaande alinea duidelijk mag blijken dat hier van misbruik geen sprake kan zijn ; dat hij ter zake durft verwijzen naar het verslag van de inspecteur van … en het naschrift van de directeur van …, documenten die beiden werden neergelegd op de griffie van het Rekenhof op 28 augustus 2000 ;
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Attendu que le demandeur estime qu'il ne peut être accordé décharge de la perte de fonds au défendeur conformément à l'article 67 des lois coordonnées sur la comptabilité de l'Etat, parce qu'il n'a pas pris toutes les précautions prescrites par le règlement et ne peut se prévaloir de la force majeure, étant donné qu'il peut lui être reproché un certain manque de surveillance et de contrôle à l'égard de son collaborateur, responsable de la vente des timbres, agissant sous la surveillance immédiate du comptable ;
Attendu que, dans un premier moyen, le défendeur fait valoir que la citation fait référence uniquement à l'article 67 des lois coordonnées sur la comptabilité de l'Etat ; que ledit article concerne uniquement la décharge du comptable en cas de vol de fonds, alors que la citation laisse entendre que l'article précité ferait également mention de la perte de fonds ; que les rapports de l'inspecteur et du directeur relatifs à cette affaire ne font nulle part état de vol ; Attendu que, dans un deuxième moyen, le défendeur fait valoir qu'en violation des instructions internes en la matière (Instruction Comptabilité, § 654, p. 673), il n'a pas eu l'occasion de réfuter en toute liberté, au moyen d'un mémoire justificatif complémentaire, les arguments que la Cour (Cour des comptes) estime devoir prendre en considération en vue d'une condamnation éventuelle ; que, d'après l'administration, seule la Cour des comptes pourrait éventuellement accorder une réduction ou la décharge ; que, pour ces motifs, le demandeur s'est vu contraint de se laisser citer, ce qui entraîne des débours supplémentaires ; Attendu que, dans un troisième moyen, le défendeur fait valoir qu'il a effectivement pris les précautions nécessaires lors de la livraison des timbres fiscaux ; que les paquets de timbres fiscaux livrés par l'Atelier général du timbre n'ont pas été comptés à la livraison, mais ont été uniquement ouverts en fonction des besoins du service, c'est-àdire au fur et à mesure que les paquets déjà ouverts étaient débités ; que cette manière de procéder est conforme aux directives dont il a connaissance, à savoir les §§ 622, 623 et 624 de l'Instruction Comptabilité ; Attendu que, dans un quatrième moyen, le défendeur fait valoir qu'il n'est prévu nulle part de quelle manière il doit exercer, dans la pratique, sa surveillance et son contrôle sur ses collaborateurs ; qu'on ne saurait supposer qu'il se tienne tout le temps à côté de son agent préposé au guichet et vérifie toutes les opérations qu'il effectue ; qu'il a aussi son travail propre à accomplir, qu'il doit téléphoner ou participer à des réunions ; Attendu qu'en outre, le défendeur soumet à la réflexion de la Cour un certain nombre de circonstances atténuantes ; – qu'il a été nommé en qualité de receveur du bureau des domaines au … et que c'est treize ans plus tard que pareille erreur pécuniaire se produit pour la première fois ; que le bureau réalise, en moyenne, un chiffre d'affaires de 5 milliards francs par an, ce qui, en treize ans, représente quelque 65 milliards francs, que l'erreur de 50.000 francs ne constitue donc que 0,00076 % de sa gestion à ce jour ; – qu'il comprend qu'en pareilles circonstances, la Cour et son administration doivent intervenir avec sévérité pour prévenir des abus éventuels, mais que, d'autre part, il estime qu'il devrait apparaître clairement de l'alinéa précédent qu'il ne saurait être question d'abus en l'occurrence ; qu'en la matière, il se permet de renvoyer au rapport de l'inspecteur du … et à l'émargement du directeur du …, documents qui ont, tous deux, été déposés au greffe de la Cour des comptes le 28 août 2000 ;
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– dat rekenplichtigheid een zware verantwoordelijkheid inhoudt, zeker in een periode waar de werkdruk steeds toeneemt en het personeelsbestand evenredig afneemt ; dat het in huidige omstandigheden voor elke rekenplichtige onmogelijk is alles te controleren, zodat hij of zij in feite door de medewerkers wordt “gegijzeld” ; dat een fout met financiële gevolgen elke dag kan voorkomen en een voortdurende bedreiging voor de rekenplichtige vormt ; Overwegende dat de wet van 15 mei 1846 op de comptabiliteit van de Staat enkel in het Frans werd gestemd, bekrachtigd, afgekondigd en bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad van 19 mei 1846, en dat een Nederlandse tekst ervan totnogtoe geen kracht van wet heeft ; dat artikel 11, eerste lid, van deze wet zoals bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad van 19 mei 1846, luidt als volgt : “Tout receveur, caissier, dépositaire ou préposé quelconque chargé des deniers publics, ne pourra obtenir décharge d'un vol ou perte de fonds, s'il n'est justifié qu'il est l'effet d'une force majeure, et que les précautions prescrites par les règlements ont été prises” ; dat artikel 11, eerste lid, van de Nederlandstalige vertaling van deze wet, zoals gepubliceerd in het Belgisch Staatsblad van 19 december 1929, luidt als volgt : “Geen ontvanger, kashouder, bewaarder of welk aangestelde ook, met het beheer van rijksgelden belast, kan ontlasting wegens diefstal of verlies van gelden bekomen, tenzij bewezen wordt dat zulks wegens overmacht geschied is, en dat de door de verordeningen opgelegde voorzorgen genomen zijn” ; dat bij de publicatie in het Belgisch Staatsblad van 19 december 1929 van de Nederlandse tekst van de bepalingen betreffende o.a. de comptabiliteit van de Staat uitdrukkelijk wordt bepaald dat behalve voor de sinds 18 april 1898 herziene artikelen, alleen de Franse tekst van die wetten geldt om de moeilijkheden op te lossen die omtrent de betekenis van een bepaling mochten oprijzen ; dat in de Nederlandstalige tekst van artikel 67 van de wetten op de rijkscomptabiliteit, gecoördineerd door het koninklijk besluit van 17 juli 1991 en zoals gepubliceerd in het Belgisch Staatsblad van 21 augustus 1991, weliswaar de bepaling “of verlies” is weggevallen ; dat uit het voorgaande blijkt dat de wetgever de bedoeling heeft gehad met artikel 11 van de wet van 15 mei 1846 de voorwaarden te stellen voor het verlenen van kwijting aan een rekenplichtige in geval van diefstal en verlies van gelden ; dat het koninklijk besluit van 17 juli 1991 tot coördinatie van de wetten op de rijkscomptabiliteit een wettelijke bepaling niet kan wijzigen ; Overwegende dat bijgevolg het eerste middel van de verweerder niet kan worden weerhouden ; Overwegende dat verweerder in zijn tweede middel stelt dat een interne richtlijn, m.n. instructie Comptabiliteit, § 654, niet werd nageleefd ; dat deze richtlijn luidt als volgt : “De rekenplichtige wordt door het Rekenhof rechtstreeks ingelicht omtrent de tekortkomingen welke het Hof, na een eerste onderzoek van het dossier en van het daarbij behorend verweerschrift, oordeelt ten zijnen laste te moeten weerhouden. De rekenplichtige heeft aldus de gelegenheid om in alle vrijheid, door middel van een aanvullende rechtvaardigende memorie, de motieven te weerleggen welke het Hof voor een eventuele veroordeling denkt in overweging te moeten nemen (…)” ; dat de aldus weergegeven werkwijze is achterhaald want dateert van de periode tijdens dewelke de procedure voor het Rekenhof niet tegensprekelijk was ; dat de procedure voor het Rekenhof sedert 1 september 1995 tegensprekelijk van aard is tengevolge van de wet van 3 april 1995 tot wijziging van de inrichtingswet van het Rekenhof ; dat verweerder bijgevolg al zijn argumenten voor een eventuele gedeeltelijke veroordeling of kwijtschelding kenbaar kan maken door het indienen van een memorie of door een pleidooi tijdens de openbare zitting ;
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– que la qualité de comptable implique une lourde responsabilité, certainement à une période où la charge de travail s'accroît sans cesse et l'effectif du personnel se réduit dans la même proportion ; que, dans les circonstances actuelles, il est impossible à tout(e) comptable de tout contrôler, de sorte qu'en fait, il ou elle est "pris(e) en otage" par ses collaborateurs ; qu'une erreur ayant une incidence financière peut survenir chaque jour et constitue une menace constante pour le comptable ; Attendu que la loi du 15 mai 1846 sur la comptabilité de l'Etat a été votée, sanctionnée, promulguée et publiée au Moniteur belge du 19 mai 1846 uniquement en français et qu'à ce jour, un texte néerlandais de cette loi n'a pas encore force de loi ; que l'article 11, premier alinéa, de ladite loi, telle que publiée au Moniteur belge du 19 mai 1846, est libellé comme suit : "Tout receveur, caissier, dépositaire ou préposé quelconque chargé des deniers publics, ne pourra obtenir décharge d'un vol ou perte de fonds, s'il n'est justifié qu'il est l'effet d'une force majeure, et que les précautions prescrites par les règlements ont été prises" ; que l'article 11, premier alinéa, de la traduction néerlandaise de cette loi, telle que publiée au Moniteur belge du 19 décembre 1919, est libellé comme suit :"Geen ontvanger, kashouder, bewaarder of welk aangestelde ook met het beheer van rijksgelden belast, kan ontlasting wegens diefstal of verlies van gelden bekomen, tenzij bewezen wordt dat zulks wegens overmacht geschiedt is, en dat de door de verordeningen opgelegde voorzorgen genomen zijn" ; que, lors de la publication au Moniteur belge du 19 décembre 1929 du texte néerlandais des dispositions relatives, notamment, à la comptabilité de l'Etat, il a été disposé expressément que, sauf en ce qui concerne les articles révisés depuis le 18 avril 1898, le texte français servira seul de règle pour lever les difficultés qui pourraient surgir au sujet du sens d'une de ces dispositions ; que, dans le texte néerlandais de l'article 67 des lois sur la comptabilité de l'Etat, coordonnées par l'arrêté royal du 17 juillet 1991 et publiées au Moniteur belge du 21 août 1991, la disposition "of verlies" a certes été omise ; qu'il ressort de ce qui précède que, par l'article 11 de la loi du 15 mai 1846, le législateur a eu pour objectif de fixer les conditions pour accorder la décharge à un comptable en cas de vol et de perte de fonds ; que l'arrêté royal du 17 juillet 1991 portant coordination des lois sur la comptabilité de l'Etat ne saurait modifier une disposition légale ;
Attendu, dès lors, que le premier moyen invoqué par le défendeur ne peut être retenu ; Attendu qu'en son deuxième moyen, le défendeur affirme qu'un directive interne, à savoir le § 654 de l'Instruction Comptabilité, n'aurait pas été respectée ; que cette directive est libellée comme suit : "Le comptable est directement informé par la Cour des comptes des manquements que la Cour estime devoir retenir à sa charge après un premier examen du dossier et du mémoire justificatif y afférent. Ainsi, le comptable a l'occasion de réfuter en toute liberté, au moyen d'un mémoire justificatif complémentaire, les arguments que la Cour estime devoir prendre en considération en vue d'une condamnation éventuelle (…)" ; que la manière de procéder ainsi exprimée est dépassée, car datant de la période durant laquelle la procédure devant la Cour des comptes n'était pas contradictoire ; que la procédure suivie devant la Cour des comptes est, depuis le 1er septembre 1995, de nature contradictoire, à la suite de la loi du 3 avril 1995 modifiant la loi organique de la Cour des comptes ; que, par conséquent, le défendeur peut faire connaître tous ses arguments en faveur d'une condamnation partielle éventuelle ou de la décharge par l'introduction d'un mémoire ou par un plaidoyer en audience publique ;
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Overwegende dat het tweede middel van verweerder bijgevolg niet kan worden weerhouden ; Overwegende dat verweerder in zijn derde middel betwist dat de nodige voorzorgen bij de levering van de fiscale zegels niet werden genomen, zoals de eisende partij in haar memorie stelt ; Overwegende dat uit de voorgelegde administratieve richtlijnen blijkt dat de rekenplichtige aan wie pakken zegels worden geleverd door de Algemene Zegelwerkplaats, bij de ontvangst der pakken enkel moet nagaan of de buitenverpakking in goede staat is en of de stempels ongeschonden zijn ; dat de inhoud van de pakken bij de ontvangst ervan enkel moet worden nagezien indien de staat der verpakking of deze der stempels laat veronderstellen dat een pak werd geopend ; dat de Instructie Comptabiliteit § 624 (aansprakelijkheid voor fiscale waarden) waarnaar wordt verwezen door verweerder, luidt als volgt : “De pakken mogen slechts worden geopend naar gelang van de noodwendigheden van de verkoop. De inhoud van de pakken wordt nagezien op het ogenblik dat ze worden geopend. De eventuele tekorten worden onmiddellijk vastgesteld in een beknopt proces-verbaal dat wordt getekend door de rekenplichtige en het personeelslid dat bij de verificatie tegenwoordig was. Dit proces-verbaal wordt, terzelfdertijd als het etiket dat de aard van de inhoud van het pak aanduidt, aan de gewestelijk directeur gezonden. Deze bescheiden worden vervolgens voor onderzoek aan de adjunct-directeur belast met de bewaring van de Algemene Zegelwerkplaats in mededeling gezonden (…)” ; dat overeenkomstig de paragraaf 226 van de Instructie T (manutentie, controle en invorderingen) waarnaar wordt verwezen door de eiser, de verificatie van de inhoud van de pakken fiscale zegels als volgt dient te gebeuren : “De pakken mogen slechts worden geopend naar gelang van de noodwendigheden van de verkoop. De inhoud van de pakken wordt nagezien op het ogenblik dat ze worden geopend. Het is noodzakelijk dit voorschrift te eerbiedigen opdat de rekenplichtige of de voor de verkoop aangestelde ambtenaar, ingeval van deficit te wijten aan een tekort in een pak, zijn verantwoordelijkheid zou kunnen vrijwaren. De eventuele tekorten worden onmiddellijk vastgesteld in een beknopt proces-verbaal, dat getekend wordt door de rekenplichtige en het personeelslid dat bij de verificatie tegenwoordig was. Deze bescheiden worden vervolgens voor onderzoek aan de adjunct-directeur belast met de bewaring van de Algemene Zegelwerkplaats in mededeling gezonden (…)” ; Overwegende dat de inhoud van de pakken overeenkomstig de geciteerde instructies weliswaar niet diende te worden geverifieerd bij de levering ervan door de Algemene Zegelwerkplaats, maar wel bij de opening ervan naargelang van de noodwendigheden van de dienst ; dat uit de stukken blijkt dat de inhoud van de pakken niet steeds wordt geteld door de verweerder bij het openen ervan, omdat in het verleden nooit fouten in het aantal werden vastgesteld ; Overwegende dat het derde middel van de verweerder bijgevolg niet kan worden weerhouden ; Overwegende dat de rekenplichtige aansprakelijk is voor de tekortkomingen van de personen op wiens daden hij effectief gezag en toezicht kan uitoefenen indien deze tekortkomingen voorkomen tijdens de duur van en in verband met de bediening waarvoor hij werd aangesteld ; dat de rekenplichtige niet wordt ontheven van deze aansprakelijkheid door het ontbreken van richtlijnen over de manier waarop toezicht en controle op aangestelden moet worden uitgeoefend of door de materiële onmogelijkheid alle daden van een aangestelde te controleren ; dat een tekortkoming van een aangestelde geen overmacht uitmaakt in hoofde van de rekenplichtige op grond waarvan hij kwijting kan verkrijgen voor het vastgestelde tekort ; dat het causaal verband tussen
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Attendu, dès lors, que le deuxième moyen invoqué par le défendeur ne peut être retenu ; Attendu qu'en son troisième moyen le défendeur conteste que, lors de la livraison des timbres fiscaux, toutes les précautions nécessaires n'auraient pas été prises, ainsi que la partie demanderesse l'affirme dans son mémoire ; Attendu qu'il ressort des directives administratives produites que le comptable à qui des paquets de timbres sont livrés par l'Atelier général du timbre doit uniquement vérifier, à l'arrivée des paquets, si l'emballage extérieur est en bon état et si les cachets sont intacts ; qu'à leur arrivée, le contenu des paquets doit uniquement être vérifié si l'état de l'emballage ou des cachets laisse supposer qu'un paquet a été ouvert ; que le § 624 de l'Instruction Comptabilité (responsabilité pour les valeurs fiscales), auquel le défendeur fait référence, est libellé comme suit : "Les paquets ne peuvent être ouverts qu'au fur et à mesure de la débite. Le contenu des paquets est vérifié au moment de l'ouverture de ceux-ci. Les manquants éventuels sont constatés sur-le-champ par un procès-verbal sommaire, signé par le comptable et l'agent présent à la vérification. Ce procès-verbal est transmis au directeur régional en même temps que l'étiquette indiquant la nature du contenu du paquet. Ces documents sont ensuite communiqués au directeur adjoint chargé de la conservation du timbre aux fins d'enquête (…)" ; que, conformément au paragraphe 226 de l'Instruction T (Manutention, contrôle et recouvrements), auquel le demandeur fait référence, la vérification du contenu des paquets de timbres fiscaux doit s'effectuer comme suit : "Les paquets ne peuvent être ouverts qu'au fur et à mesure de la débite. Le contenu des paquets est vérifié au moment de l'ouverture de ceux-ci. Il est indispensable que cette prescription ait été respectée pour que le comptable ou l'agent préposé à la vente puisse dégager sa responsabilité en cas de déficit attribué à un manquant dans un paquet. Les manquants éventuels sont constatés sur-le-champ par un procès-verbal sommaire, signé par le comptable et l'agent présent à la vérification. (…) Ces documents sont ensuite communiqués, aux fins d'enquête, au directeur adjoint chargé de la direction de l'Atelier général du timbre (…)" ;
Attendu que, conformément aux instructions précitées, le contenu des paquets ne devait, certes, pas être vérifié lors de leur fourniture par l'Atelier général du timbre, mais bien lors de leur ouverture au fur et à mesure de la débite ; qu'il ressort des pièces que le contenu des paquets n'est pas toujours compté par le défendeur lors de leur ouverture, parce que, par le passé, aucune erreur dans leur nombre n'a jamais été constatée ; Attendu, dès lors, que le troisième moyen invoqué par le défendeur ne peut être retenu ; Attendu que le comptable est responsable des manquements des personnes sur les actes desquels il peut exercer une autorité et une surveillance effectives, lorsque ces manquements surviennent pendant la durée du service pour lequel il a été désigné et ont trait à celui-ci ; que le comptable n'est pas relevé de cette responsabilité par l'absence de directives sur la manière dont la surveillance et le contrôle des proposés doivent être exercés, qu'un manquement d'un préposé ne constitue pas dans le chef du comptable un cas de force majeure sur la base duquel il pourrait obtenir la décharge du débet constaté ; que le lien causal entre une faute commise par le préposé et le déficit, ainsi
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een fout van de aangestelde en het tekort, evenals de fout zelf overigens niet onomstotelijk kunnen worden vastgesteld op grond van de voorgelegde stukken ; Overwegende dat het vierde middel van verweerder bijgevolg niet kan worden weerhouden ; Overwegende dat de rekenplichtige niet aantoont dat het geldverlies te wijten is aan overmacht en uit de neergelegde stukken blijkt dat hij niet alle door de verordeningen opgelegde voorzorgen heeft genomen ; Overwegende dat het Rekenhof enkel kwijting kan uitspreken indien het besluit dat er geen tekort is of indien de rekenplichtige zich kan beroepen op overmacht ; dat in het andere geval de rekenplichtige wordt veroordeeld tot het aanzuiveren van zijn tekort, of, met inachtneming van de omstandigheden eigen aan het geval en meer bepaald van de manier waarin de rekenplichtige in zijn verplichtingen is tekortgeschoten, tot het slechts terugbetalen van een gedeelte van het tekort ; Overwegende dat L. slechts in zeer geringe mate in zijn verplichtingen als rekenplichtige is tekortgeschoten ; dat hem slechts kan worden verweten bij de opening van de pakken met fiscale zegels de inhoud ervan niet steeds te hebben geverifieerd zoals de administratieve richtlijnen voorschrijven ; dat voor het overige uit de neergelegde stukken blijkt dat de nodige maatregelen qua veiligheid inzake bewaring werden genomen ; dat de pakken fiscale zegels immers zijn opgeborgen in een brandkoffer en dat de map met zegels bestemd voor de dagelijkse verkoop buiten de openingsuren van het kantoor eveneens in de brandkoffer worden bewaard ; dat bij het sluiten van de koffer de code verdraaid wordt en men hem niet kan openen zonder deze weer in te stellen ; dat de sleutel ergens in het kantoor is verstopt en dat het lokaal waar de verkoop van de zegels gebeurt, tijdens de dag normaal is gesloten terwijl het publiek enkel via een loket zegels kan kopen ; dat evenmin kon worden vastgesteld dat de administratieve richtlijnen bij de levering van de fiscale zegels door de Algemene Zegelwerkplaats niet werden gerespecteerd ; Overwegende dat L. bovendien een aantal omstandigheden eigen aan het dossier aanbrengt, dat hij is benoemd als ontvanger van het kantoor der domeinen op …, en dat dertien jaar later voor het eerst dergelijk verlies werd vastgesteld, dat het vastgesteld tekort slechts een klein bedrag is in vergelijking met de gemiddelde jaaromzet van het kantoor ; dat de neergelegde stukken (het verslag van de inspecteur van … en het naschrift van de gewestelijk directeur van …) blijk geven van de eerlijkheid en de oprechtheid van L. ; Om deze redenen, Het Hof, … Verklaart de vordering ontvankelijk en gegrond. Veroordeelt L. tot het betalen aan de Belgische Staat van de som van 5.000 BEF. …".
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que la faute elle-même d'ailleurs, ne peuvent être déterminés sans conteste sur la base des pièces produites ; Attendu, dès lors, que le quatrième moyen invoqué par le défendeur ne peut être retenu ; Attendu que le comptable ne démontre pas que la perte de fonds serait due à la force majeure et qu'il ressort des pièces déposées que toutes les précautions imposées par les règlements n'ont pas été prises ; Attendu que la Cour des comptes ne peut prononcer la décharge que si elle décide qu'il n'y a pas de débet ou que le comptable peut se prévaloir de la force majeure ; que, dans le cas contraire, le comptable est condamné à apurer son déficit ou, compte tenu des circonstances propres au cas et, plus précisément, de la manière dont le comptable a manqué à ses obligations, au remboursement, uniquement, d'une partie du débet ; Attendu que L. n'a manqué que d'une manière très restreinte à ses obligations en qualité de comptable, qu'il peut uniquement lui être reproché de n'avoir pas toujours, lors de l'ouverture des paquets de timbres fiscaux, vérifié leur contenu, comme prescrit par les directives administratives, que, pour le surplus, il ressort des pièces déposées que les mesures nécessaires ont été prises quant à la sécurité en matière de conservation ; qu'en effet, les paquets de timbres fiscaux sont déposés dans un coffrefort et qu'en dehors des heures d'ouverture du bureau, la farde contenant les timbres destinés à la débite quotidienne est également conservée dans le coffre-fort ; qu'à la fermeture dudit coffre, le code est brouillé et qu'on ne peut ouvrir le coffre sans remettre ledit code en position ; que la clé est cachée quelque part dans le bureau et que, pendant la journée, le local où s'effectue la débite des timbres est normalement fermé, le public ne pouvant acheter des timbres qu'à travers un guichet ; qu'il n'a pas davantage pu être établi que les directives administratives relatives à la livraison des timbres postes par l'Atelier général du timbre n'auraient pas été respectées ; Attendu que L. fait, en outre, valoir un certain nombre de circonstances propres au dossier, qu'il a été nommé en qualité de receveur du bureau des domaines au … et que c'est treize ans plus tard que pareille perte a été relevée pour la première fois ; que le débet constaté ne constitue qu'un montant minime au regard du chiffre d'affaires annuel du bureau ; que les pièces déposées (le rapport de l'inspecteur du … comme l'émargement du directeur régional du …) témoignent de l'honnêteté et de la sincérité de L. ; Par ces motifs, La Cour des comptes, … Déclare la sollicitation recevable et fondée. Condamne L. au paiement de la somme de 5.000 francs à l'Etat belge.
…".
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II. BEGROTING EN REKENINGEN 1. ALGEMENE RIJKSCOMPTABILITEIT
1. Begrotingsonderzoek in 2000 In het raam van zijn opdracht als budgettair raadgever waarin artikel 16 van de gecoördineerde wetten op de rijkscomptabiliteit voorziet, deelt het Rekenhof aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers zijn commentaar en opmerkingen betreffende de begrotingsontwerpen mede. Het begrotingsonderzoek van het Rekenhof tijdens het jaar 2000 had betrekking op de ontwerpen van aanpassing van de begroting voor het jaar 2000 en de ontwerpbegrotingen voor het jaar 2001. Het commentaar en de opmerkingen bij die ontwerpen maakten het voorwerp uit van verslagen, die respectievelijk op 15 mei en 20 november 2000 aan de Voorzitter van de Kamer van Volksvertegenwoordigers werden toegezonden. Al die documenten en de antwoorden van de Minister van Begroting werden opgenomen in de verslagen die namens de Commissie voor de Financiën en de Begroting van de Kamer van Volksvertegenwoordigers werden uitgebracht (1).
1.1. Onderzoek van het ontwerp van aanpassing van de rijksbegroting voor 2000 Het Rekenhof heeft in de eerste plaats vastgesteld dat de verdeling van het toegewezen gedeelte van de opbrengst van de belasting op de toegevoegde waarde (BTW) nog geschiedde op basis van de vroegere verdeelsleutel die tot 1998 van toepassing was en die als grondslag heeft gediend voor het bepalen van het aandeel van de opbrengst van de BTW met het oog op het vaststellen van de definitieve bedragen die voor het begrotingsjaar 1999 waren verschuldigd. Die verdeelsleutel werd nog gebruikt voor het bepalen van de nog niet definitieve bedragen voor het begrotingsjaar 2000, zonder dat deze afwijking van de artikelen 39, § 2, 2e lid en 41, van de bijzondere wet van 16 januari 1989 betreffende de financiering van de Gemeenschappen en de Gewesten – waardoor die verdeling vanaf het begrotingsjaar 1999 moest worden aangepast aan de verdeling van het aantal leerlingen op basis van de in de wet vast te leggen objectieve criteria – werd vermeld in artikel 7 van het aangepaste wetsontwerp van rijksmiddelenbegroting voor 2000 (2).
(1)
Parl. St., Kamer, 1999-2000, nr. 603/2 en 2000-2001, nr. 904/3.
(2) Artikel 2 van de wet van 14 december 2000 houdende de tweede aanpassing van de Rijksmiddelenbegroting van het begrotingsjaar 2000 komt aan deze opmerking tegemoet.
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II. BUDGET ET COMPTES 1. COMPTABILITE GENERALE DE L'ETAT
1. Examen budgétaire en 2000 Dans le cadre de sa mission de conseiller budgétaire, prévue à l’article 16 des lois coordonnées sur la comptabilité de l’Etat, la Cour des comptes communique à la Chambre des représentants ses commentaires et observations sur les projets de budget de l’Etat. L’examen budgétaire effectué par la Cour pendant l’année 2000 a porté sur les projets d’ajustement du budget pour l’exercice 2000 et les projets de budget pour l’exercice 2001. Les commentaires et observations qu’appelaient ces projets ont fait l’objet de rapports transmis au président de la Chambre des représentants respectivement les 15 mai et 20 novembre 2000. L’intégralité de ces documents ainsi que les réponses fournies par le ministre du Budget ont été reprises dans les rapports faits au nom de la Commission des finances et du budget de la Chambre (1).
1.1. Examen du projet d'ajustement du budget de l'Etat pour 2000 La Cour des comptes a constaté, en premier lieu, que la répartition de la partie attribuée du produit de la taxe sur la valeur ajoutée (T.V.A.) s'effectuait encore sur la base de l'ancienne clé de répartition, applicable jusqu'en 1998 et qui a servi de base à la détermination de la part du produit de la T.V.A. pour l'établissement des montants définitifs dus pour l'année budgétaire 1999. Cette clé de répartition a encore été utilisée pour l'établissement des montants définitifs dus pour l'année budgétaire 2000, sans que cette dérogation aux articles 39, § 2, 2e alinéa, et 41 de la loi spéciale du 16 janvier 1989 relative au financement des Communautés et des Régions – en vertu desquels cette répartition devait, à partir de l'année budgétaire 1999, être adaptée à la répartition du nombre d'élèves sur la base de critères objectifs à fixer par la loi – ait été mentionnée à l'article 7 du projet de loi ajustant le budget des voies et moyens de l'année budgétaire 2000 (2).
(1) Documents parlementaires, Chambre des représentants, 1999-2000, n° 603/2, et 20002001, n° 904/3. (2) L'article 2 de la loi du 14 décembre 2000 contenant le deuxième ajustement du budget des voies et moyens pour l'année budgétaire 2000 tient compte de cette observation.
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Het bedrag van de aan de Vlaamse en de Franse Gemeenschap toegewezen gedeelten van de opbrengst van de BTW diende ingevolge artikel 38, § 4, van de voormelde bijzondere wet van 16 januari 1989 te worden aangepast aan een factor die bestaat uit de hoogste verhouding van de twee voormelde Gemeenschappen, tussen het aantal inwoners jonger dan 18 jaar op 30 juni van het voorgaande begrotingsjaar, vermeerderd met 20% van de daling of, in voorkomend geval, verminderd met 20% van de stijging van dat aantal in vergelijking met 30 juni 1988, enerzijds, en het aantal inwoners jonger dan 18 jaar op 30 juni 1988, anderzijds. In dat verband heeft het Rekenhof opgemerkt dat het aantal inwoners jonger dan 18 jaar, uitgesplitst per Gemeenschap op 30 juni 1988 en met toepassing van de beslissing van de Interministeriële Conferentie van 5 oktober 1999, in aanmerking genomen voor de berekening van de denataliteitsfactor van toepassing op de definitieve bedragen toe te kennen voor 1999 en op de voorlopige bedragen voor 2000, gebaseerd bleef op de initiële bevolkingsgegevens. Bij de aanwending van de meest recente statistieken zou aan de twee betrokken Gemeenschappen een bedrag zijn toegekend dat 428,7 miljoen BEF hoger ligt. Bij de vaststelling van de toegewezen gedeelten van de opbrengst van de personenbelasting (PB) aan de Gemeenschappen en de Gewesten heeft het Rekenhof opgeworpen dat deze in belangrijke mate wordt beïnvloed door de toepassing op de nationale rekeningen, vanaf het referentiejaar 1998, van de ESR 95-norm, waardoor aanzienlijke wijzigingen werden geïntroduceerd in vergelijking met het voorheen in voege zijnde systeem (ESER 79). Een van de markantste wijzigingen is de vervanging van de notie Bruto Nationaal Produkt (BNP) door de notie Bruto Nationaal Inkomen (BNI). Indien de waarden van het BNI, die met terugwerkende kracht vanaf 1993 werden vastgesteld, op basis van de nieuwe methodologie zouden worden toegepast, zou aan de Gemeenschappen een bedrag van 543 miljoen BEF meer worden toegekend en aan de Gewesten een bijkomend bedrag van 1.489,9 miljoen BEF. Zoals bij de initiële rijksmiddelenbegroting voor 2000 heeft het Rekenhof opgemerkt dat in de verantwoordingsnota's bij de aangepaste begroting een verkeerd beeld wordt gegeven van de impact van de nationale solidariteitstussenkomst in het overgangsstelsel en het definitieve stelsel. In tegenstelling tot wat uit die voorstelling blijkt, wordt die tussenkomst in de twee stelsels slechts in een tweede fase toegevoegd aan de aan het betrokken Gewest toegekende middelen zonder dat ze vooreerst werd in aanmerking genomen om de verdeling van de middelen tussen de Gewesten te bepalen. De gehanteerde voorstelling verbergt derhalve de concrete evolutie van de nationale solidariteitstussenkomst, die zowel in positieve als in negatieve zin kan fluctueren. Daarnaast heeft het Rekenhof tevens de aangepaste algemene uitgavenbegroting voor 2000 onderzocht, hetgeen uitmondde in een aantal opmerkingen waarbij meermaals werd gewezen op de ontstentenis van afdoende verantwoording. Tevens heeft het Rekenhof de opmerking herhaald over onduidelijkheden als gevolg van het uitblijven van de overeenkomst tussen de Staat en de Gewesten over de verdeling van 2.053 miljoen BEF onderzoeks- en ontwikkelingskosten voor Airbus-programma's. Wat het Penitentiair Onderzoeks- en Klinisch Observatiecentrum betreft, heeft het Rekenhof een vermindering vastgesteld met 9,9 miljoen BEF voor het uitvoeren van klinische interdisciplinaire onderzoeken in het kader van de invrijheidsstelling van daders van ernstige misdrijven.
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Le montant de la partie du produit de la T.V.A. attribuée à la Communauté flamande et à la Communauté française devait, en vertu de l'article 38, § 4, de la loi spéciale précitée du 16 janvier 1989, être adapté à un facteur constitué par le rapport le plus élevé des deux Communautés, entre, d'une part, le nombre d'habitants âgés de moins de 18 ans au 30 juin de l'année budgétaire précédente, majoré de 20 % de la baisse ou, le cas échéant, diminué de 20 % de l'augmentation de ce nombre par rapport au 30 juin 1988, et, d'autre part, le nombre d'habitants âgés de moins de 18 ans au 30 juin 1988. A cet égard, la Cour a fait observer que le nombre d'habitants âgés de moins de 18 ans, ventilé par communauté au 30 juin 1988 et retenu en application de la décision de la conférence interministérielle du 5 octobre 1999 pour le calcul du facteur de dénatalité applicable aux montants définitifs à attribuer pour l'année 1999 et aux montants provisoires pour 2000, reste basé sur les données initiales de population. L'utilisation des statistiques les plus récentes aurait abouti à octroyer aux deux Communautés un montant supérieur à raison de 428,7 millions de francs.
A propos de la fixation des parties attribuées du produit de l'impôt des personnes physiques (I.P.P.) aux Communautés et aux Régions, la Cour des comptes a signalé que celles-ci sont influencées dans une large mesure par l'application aux comptes nationaux, à partir de l'année de référence 1998, de la norme SEC 95, qui a introduit des modifications sensibles par rapport au système précédemment en vigueur (SEC 79). L'une des plus notables est l'abandon de la notion de produit national brut (P.N.B.) au profit de celle du revenu national brut (R.N.B.). Appliquer les valeurs du R.N.B., établies rétrospectivement depuis 1993 sur la base de la nouvelle méthodologie, aboutirait à octroyer aux Communautés un montant supérieur de 543 millions de francs et aux Régions un montant supplémentaire de 1.489,9 millions de francs. Comme pour le budget initial des voies et moyens 2000, la Cour a fait observer que les notes justificatives du budget ajusté donnent une image erronée de l'impact de l'intervention de solidarité nationale dans le régime transitoire et dans le régime définitif. Contrairement à qu'il ressort de cette présentation, l'intervention n'est, dans les deux régimes, ajoutée que dans un second temps aux moyens alloués à la Région concernée, sans avoir tout d'abord été prise en compte pour déterminer la répartition des moyens entre les Régions. La présentation utilisée cache, dès lors, l'évolution concrète de l'intervention de solidarité nationale, qui peut fluctuer aussi bien positivement que négativement.
La Cour a, en outre, examiné le budget des voies et moyens ajusté pour l'année 2000, ce qui l'a amenée à émettre plusieurs observations soulignant, à maintes reprises, l'absence de justification convaincante. La Cour a également réitéré son observation relative aux imprécisions découlant de l'absence de l'accord à conclure entre l'Etat et les Régions au sujet de la répartition des frais de recherche et de développement, d'un montant de 2.053 millions de francs, exposés pour les programmes Airbus. En ce qui concerne le Centre pénitentiaire de recherche et d'observation clinique, la Cour des comptes a constaté une diminution de 9,9 millions de francs pour l'exécution d'examens cliniques interdisciplinaires dans le cadre de la remise en liberté d'auteurs de délits graves.
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Voor de sectie 14 – Buitenlandse Zaken heeft het Rekenhof verder bezwaar gemaakt tegen een wettelijke bepaling die de wet van 27 december 1990 houdende oprichting van begrotingsfondsen wijzigt door de ontvangsten van de huur van onroerende goederen in het buitenland onder andere te bestemmen voor de uitgaven voor het huren en inrichten van goederen als residentie of kanselarij voor diplomatieke of consulaire posten. Dergelijke wijziging kan ingevolge artikel 45 van de gecoördineerde wetten op de rijkscomptabiliteit enkel geschieden middels een organieke wet en niet middels een budgettaire bijbepaling. Bovendien heeft het Rekenhof voor de sectie 19 – Ambtenarenzaken vastgesteld dat de nieuwe organisatieafdeling 56 – Dienst van de federale ICT-manager in die mate onvoldoende was verantwoord dat de Kamer van Volksvertegenwoordigers onmogelijk kon nagaan waarvoor de kredieten werden gevraagd. Ook is dit niet in overeenstemming met de filosofie van de programmabegroting en vormt dit een inbreuk op artikel 13 van de gecoördineerde wetten op de rijkscomptabiliteit. Programma 19.56.2 – Provisionele kredieten omvatte nochtans voor 119 miljoen BEF aan ordonnanceringskredieten en voor 238 miljoen BEF aan vastleggingskredieten, die over de algemene uitgavenbegroting konden worden verdeeld. Voor de sectie 21 – Pensioenen, heeft het Rekenhof vastgesteld dat een verantwoording ontbrak voor een bedrag van 92,2 miljoen BEF van de 630,5 miljoen BEF vermindering van het saldo van het Fonds voor Overlevingspensioenen en dat de verantwoording van de beschikbare variabele kredieten van het begrotingsjaar 2000 niet overeenstemde met de krediettabellen. Voor sectie 23 – Tewerkstelling en Arbeid, heeft het Rekenhof aanbevelingen geformuleerd als gevolg van de wijzigingen in het ontvangstenregime van de begrotingsfondsen voor het programma 23.56.9 – Europees Sociaal Fonds en 56.55.4 – Sociale Economie. Voortaan moeten de Europese Lid-Staten de uitgaven in het kader van het Europees sociaal – en werkgelegenheidsbeleid prefinancieren. In plaats van de betrokken begrotingsfondsen te machtigen tot 394,6 miljoen BEF uitgaven boven de te realiseren inkomsten en deze fondsen om te vormen tot wederbeleggingsfondsen, heeft het Rekenhof voorgesteld voortaan het beroep op de betrokken fondsen te beperken tot de verrichtingen waarvoor de Europese Commissie nog effectief voorschotten geeft ; de andere uitgaven kunnen als gewone begrotingsuitgaven worden aangerekend en de terugbetalingen door de Europese Commissie kunnen als rijksmiddelenontvangsten worden geboekt. Voor sectie 31 – Middenstand en Landbouw, heeft het Rekenhof voorgesteld de wetsbepaling 2.31.1 aan te vullen, die de toewijzing beoogt van een deel van de reserves van het Fonds voor de Grondstoffen en van het Fonds voor de Gezondheid en de Productie van Dieren aan het nieuwe Fonds voor de schadeloosstelling van de landbouwbedrijven getroffen door de dioxinecrisis. De vooropgezette toewijzing wijkt immers af van diverse wettelijke bepalingen en uitvoeringsbesluiten, die nader moesten worden gepreciseerd. Tenslotte heeft het Rekenhof er op gewezen dat het juridisch vacuüm dat zou voortvloeien uit het uitblijven van een nieuw akkoord tussen de Staat en de privésector met het oog op de gezamenlijke financiering van het nucleair passief (sectie 32 – Economische Zaken) tot gevolg zou hebben dat de Staat de financiële last zou moeten dragen die in de periode 1989-2000 door de privé-sector werd gedragen, hetgeen vanaf 2001 zou resulteren in een jaarlijkse budgettaire meerkost van 600 miljoen BEF.
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En ce qui concerne la section 14 – Affaires étrangères, la Cour a maintenu son objection à l'encontre d'une disposition légale qui modifie la loi du 27 décembre 1990 créant des fonds budgétaires en affectant le produit de la vente de biens immeubles sis à l'étranger, notamment, aux coûts de location et d'aménagement d'immeubles destinés à servir de résidence ou de chancellerie des postes diplomatiques ou consulaires. En vertu de l'article 45 des lois coordonnées sur la comptabilité de l'Etat, semblable modification ne saurait s'effectuer que par le biais d'une loi organique et non par celui d'une adjonction budgétaire. De plus, la Cour des comptes a constaté, à la section 19 – Fonction publique, que la justification de la nouvelle division organique 56 – Service du TIC-manager fédéral était à ce point insuffisante qu'il était impossible à la Chambre des représentants d'examiner la motivation de la demande de crédits. En outre, cette situation ne correspond pas à la philosophie du budget par programmes et contrevient à l'article 13 des lois coordonnées sur la comptabilité de l'Etat. Or, le programme 19.56.2 – Crédits provisionnels, contenait 119 millions de francs en crédits d'ordonnancement et 238 millions de francs en crédits d'engagement, qui auraient pu être transférés à travers le budget général des dépenses. Pour la section 21 – Pensions, la Cour a constaté qu'une justification faisait défaut pour un montant de 92,2 millions de francs sur les 630,5 millions de francs de diminution du solde du Fonds des pensions de survie et que la justification des crédits variables disponibles durant l'année budgétaire ne concordait pas avec les tableaux des crédits. En ce qui concerne la section 23 – Emploi et Travail, la Cour a formulé des recommandations à la suite des modifications apportées au régime des recettes des fonds budgétaires pour les programmes 23.56.9 – Fonds social européen et 56.55.4 – Economie sociale. Dorénavant, les Etats membres européens doivent préfinancer les dépenses exposées dans le cadre de la politique européenne en matière sociale et d'emploi. Au lieu d'autoriser les fonds budgétaires concernés à effectuer des dépenses jusqu'à 394,6 millions de francs au-delà des recettes à réaliser et de convertir ces fonds en fonds de remploi, la Cour a suggéré de limiter désormais le recours à ces fonds aux opérations pour lesquelles la Commission européenne accorde encore effectivement des avances ; les autres dépenses pourraient être imputées comme dépenses budgétaires ordinaires et les remboursements effectués par la Commission européenne enregistrés comme recettes de voies et moyens. Pour ce qui est de la section 31 – Classes moyennes et Agriculture, la Cour a proposé de compléter la disposition légale 2.31.1, qui prévoit l'attribution d'une partie des réserves du Fonds des matières premières et du Fonds de la santé et de la production des animaux au nouveau Fonds d'indemnisation d'entreprises agricoles touchées par la crise de la dioxine. L'attribution envisagée déroge, en effet, à plusieurs dispositions légales et arrêtés d'exécution, qui devraient être précisés plus en détail.
Enfin, la Cour des comptes a fait observer que le vide juridique qui découlerait de l'absence d'un nouvel accord entre l'Etat et le secteur privé en vue du financement commun du passif nucléaire (section 32 – Affaires économiques) aurait pour conséquence de transférer à l'Etat la charge financière supportée pendant la période 1989-2000 par le secteur privé, ce qui résulterait, à partir de 2001, en un surcoût budgétaire annuel de 600 millions de francs.
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1.2. Onderzoek van het ontwerp van rijksbegroting voor 2001 Het onderzoek van het ontwerp van rijksmiddelenbegroting bracht aan het licht dat deze nog exclusief de organisatiestructuur van het Ministerie van Financiën volgt zoals die bestond vóór de herstructurering van de fiscale administraties. Verder werd gewezen op het feit dat blijkens de verantwoordingsnota's bij het ontwerp van rijksmiddelenbegroting geen enkele storting vanwege het Muntfonds aan de schatkist kon worden verwacht, terwijl in de begroting van die staatsdienst met afzonderlijk beheer melding werd gemaakt van een krachtens artikel 4, vierde lid, van de wet van 12 juni 1930 te storten ontvangstenexcedent van 2,4 miljard BEF. Bij het onderzoek van het ontwerp van algemene uitgavenbegroting heeft het Rekenhof in eerste instantie in horizontaal perspectief nagegaan in welke mate het beginsel van de begrotingsspecialiteit werd geëerbiedigd, en dit zowel in wettelijk (programma) als in administratief (basisallocatie) opzicht. Het heeft vastgesteld dat het ontwerp talrijke afwijkingen op dit principe omvat. Zo wijken meerdere specifieke wetsbepalingen af van de gewone voorwaarden voor het herverdelen van basisallocaties en wordt voor diverse secties van de begroting de techniek van de provisionele kredieten aangewend. Tenslotte gaat de structuur zelf van de secties en de concentratie van belangrijke middelen op een aantal welbepaalde programma's in tegen de geest van de programmabegroting. Vervolgens werden de diverse secties van de algemene uitgavenbegroting aan een onderzoek onderworpen. Hierbij werden opmerkingen van technische aard geformuleerd en werd meermaals gewezen op de ontstentenis van afdoende verantwoordingen. Tevens werd gewezen op een aantal tekortkomingen die de transparantie van de begroting negatief beïnvloeden. Het Rekenhof heeft vastgesteld dat de werkgroep, belast met het uitwerken van een nieuwe begrotingsstructuur voor de sectie 16 – Landsverdediging niet is kunnen samenkomen. Voorts werden opmerkingen geformuleerd over de nieuwe begrotingsstructuur van sectie 17 – Federale Politie en Geïntegreerde Werking, die werd opgesteld om de door de wet van 7 december 1998 in het leven geroepen hervorming van de politiediensten tot uiting te laten komen. Tenslotte heeft het Rekenhof opgemerkt dat de structuur van de organisatieafdeling 80 van het Ministerie van Financiën (sectie 18) niet volledig beantwoordt aan het concept van de programmabegroting. Het zou immers mogelijk zijn aan elke fiscale administratie een organisatieafdeling te wijden en ze te verdelen in programma's die overeenstemmen met hun diverse opdrachten. Daarnaast heeft het Rekenhof ook de begroting van de sociale zekerheid onderzocht. Daarbij werd de aandacht voornamelijk toegespitst op de financiële toestand van de twee grote stelsels van de sociale zekerheid, met name deze van de werknemers en van de zelfstandigen. In dat verband werd onder meer gewezen op de uitgavenstijging inzake geneeskundige verzorging en werd commentaar geleverd bij de overname door de Staat van de schulden van beide stelsels. Ook werd een overzicht gegeven van de uitkeringen van diverse sociale zekerheidsinstellingen. Tenslotte heeft het Rekenhof de resultaten weergegeven van de opvolging van zijn opmerkingen in verband met het encours van de vastleggingen ten laste van de begroting van de Staat, die werden geformuleerd in de voorafbeelding van de uitslagen van de uitvoering van de begroting van de Staat voor het begrotingsjaar 1997,
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1.2. Examen du projet de budget de l'Etat pour 2001 L'examen du projet de budget des voies et moyens a fait apparaître que sa structure est encore exclusivement fondée sur la l’organisation du ministère des Finances, telle qu’elle existait avant la restructuration des administrations fiscales. En outre, l'attention a été attirée sur le fait qu'il ressort des notes justificatives du projet de budget des voies et moyens qu’aucun versement en provenance du Fonds monétaire ne devait être attendu, alors que le budget de ce service de l’Etat à gestion séparée faisait état d'un excédent de recettes de 2,4 milliards de francs à verser en vertu de l'article 4, quatrième alinéa, de la loi du 12 juin 1930.
Lors de l'examen du projet de budget général des dépenses, la Cour a examiné en premier lieu, dans une perspective horizontale, dans quelle mesure le principe de spécialité budgétaire a été respecté, et ce tant sous l'angle légal (programme) qu'administratif (allocation de base). Elle a constaté que le projet comporte de nombreuses dérogations à ce principe. Ainsi, plusieurs dispositions légales particulières dérogent aux conditions ordinaires de reventilation d’allocations de base et, pour diverses sections du budget, il a été recouru à la technique des crédits provisionnels. Enfin, la structure même des sections et la concentration de moyens budgétaires importants sur certains programmes vont à l’encontre de l’esprit du budget par programme. Les diverses sections du budget général des dépenses ont été ensuite examinées. Des observations de nature technique ont été formulées à cette occasion et, à plusieurs reprises, l'absence de justifications convaincantes a été signalée. En outre, un certain nombre de lacunes qui influent négativement sur la transparence budgétaire ont été dénoncées. La Cour des comptes a constaté que le groupe de travail chargé de mettre en place une nouvelle structure budgétaire pour la section 16 – Défense nationale n'a pu se réunir. Par ailleurs, des observations ont été formulées au sujet de la nouvelle structure budgétaire de la section 17 – Police fédérale et fonctionnement intégré, constituée pour concrétiser la réforme des services de police instaurée par la loi du 7 décembre 1998. Enfin, elle a fait observer que la structure de la division organique 80 du ministère des Finances (section 18) ne répond qu’imparfaitement à la conception du budget par programme. Il serait, en effet, possible de consacrer une division organique à chacune des administrations fiscales et de la subdiviser en programmes correspondant à leurs différentes missions.
Par ailleurs, la Cour a aussi examiné le budget de la sécurité sociale. A cet égard, l'attention s'est portée principalement sur la situation financière des deux grands régimes de la sécurité sociale, à savoir celui des travailleurs salariés et celui des indépendants. A ce sujet a été, notamment, signalé l'accroissement des dépenses en matière de soins de santé et la reprise, par l'Etat, des dettes des deux régimes a été commentée. Un relevé des prestations des divers organismes de la sécurité sociale a également été fourni. Enfin, la Cour des comptes a communiqué les résultats du suivi de ses observations relatives à l'encours des engagements à la charge du budget de l'Etat, formulées dans la préfiguration des résultats de l'exécution du budget de l'Etat pour l'année budgétaire 1997, transmis en mai 1998 à la Chambre des représentants. Elle y
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die in mei 1998 aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers werd overgezonden. Daarin was een overzicht gegeven van de stand van het encours van de vastleggingen die op 31 december 1997 nog steeds ten laste van de gesplitste en de variabele kredieten bleven geboekt. Uit die analyse bleek dat een aanzienlijk deel van het encours bestond uit oude vastleggingen, waarvan in bepaalde gevallen mocht worden aangenomen dat ze overeenstemden met verplichtingen die in juridisch opzicht zonder voorwerp waren geworden. Het Rekenhof onderstreepte bij die gelegenheid het belang van de geregelde bijwerking van het encours. Dit heeft de regering er toe aangezet een aanzuiveringsactie voor het encours van de vastleggingen te ondernemen in alle betrokken ministeries. Uit de op vraag van het Rekenhof door de Minister van Begroting verstrekte resultaten van de in dat verband ondernomen acties is gebleken dat voor een bedrag van ruim 30 miljard BEF aan oude vastleggingen werd geannuleerd.
2. Algemene rekening van de Staat Overeenkomstig de bepalingen van de artikelen 80 en 92 van de gecoördineerde wetten op de rijkscomptabiliteit moet de algemene rekening van de Staat, die de samenvattende rekening van de verrichtingen van de Staat alsook drie toelichtende rekeningen (de rekening van uitvoering van de begroting, de rekening van de vermogenswijzigingen en de rekening van de Thesaurie) omvat, door de Minister van Financiën aan het Rekenhof worden overgezonden vóór 30 juni van het jaar dat volgt op het jaar waarop ze betrekking heeft. Het Rekenhof zendt die rekening samen met zijn opmerkingen in de loop van de maand oktober van datzelfde jaar over aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers. Om de aanzienlijke achterstand weg te werken waarmee de algemene rekening van de Staat wordt opgesteld en door het Ministerie van Financiën overgezonden, heeft het Rekenhof in de loop van het jaar 1997 samen met de Administratie van de Thesaurie een nieuwe vorm van samenwerking uitgebouwd. Bovendien werd een gedetailleerde kalender opgesteld met strikte limietdata voor de overlegging en de controle van de diverse onderdelen van de algemene rekening (3). Die afspraken moeten er samen voor zorgen dat minstens de uitvoeringsrekening van de begroting voor het begrotingsjaar 2002 tijdig bij het Rekenhof wordt ingediend. Gelet op de grote nauwgezetheid waarmee tot nog toe beide partijen de kalender hebben in acht genomen, mag er redelijkerwijze van worden uitgegaan dat aan die doelstelling kan worden tegemoet gekomen.
(3)
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155e Boek van het Rekenhof, deel I, pp. 61-67.
avait exposé l’état de l’encours des engagements qui demeuraient encore comptabilisés au 31 décembre 1997 à la charge des crédits dissociés et variables. Il ressortait de cette analyse qu’une part importante de cet encours était constituée d’engagements anciens, dont on pouvait supposer, dans certains cas, qu’ils correspondaient à des obligations devenues juridiquement sans objet. La Cour a souligné à cette occasion l’importance d’une mise à jour régulière de l’encours. Le Gouvernement a, ainsi, été incité à mettre en œuvre une opération d'apurement de l’encours des engagements dans tous les départements ministériels concernés. Il est ressorti des résultats des actions entreprises à cet égard, tels que fournis par le ministre du Budget à la demande de la Cour, que des engagements anciens d’un montant de plus de 30 milliards de francs ont été annulés.
2. Compte général de L'Etat Conformément aux dispositions des articles 80 et 92 des lois coordonnées sur la comptabilité de l’Etat, le compte général de l'Etat, qui comprend le compte synthétique des opérations ainsi que trois comptes de développement (le compte d’exécution du budget, le compte de la Trésorerie et le compte des variations du patrimoine), doit être transmis par le ministre des Finances à la Cour avant le 30 juin de l’année qui suit celle à laquelle il se rapporte. Dans le courant du mois d’octobre suivant, la Cour communique le compte général, avec ses observations, à la Chambre des représentants.
Afin de résorber le retard important avec lequel le compte général de l’Etat est établi et transmis par le ministère des Finances, la Cour des comptes a élaboré une nouvelle forme de coopération au cours de l'année 1997, en concertation avec l'Administration de la trésorerie. En outre, un calendrier détaillé, comportant des délais stricts, a été établi pour la transmission et le contrôle des différents éléments du compte général (3). Ces efforts doivent contribuer à ce qu'à tout le moins, le compte d'exécution du budget pour l'année budgétaire 2002 soit transmis en temps opportun à la Cour. Eu égard à la grande rigueur avec laquelle les deux parties ont observé ce calendrier jusqu'à présent, il est raisonnable de penser que cet objectif sera atteint.
(3)
155e Cahier de la Cour des comptes, fascicule Ier, pp. 60-66.
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De problematiek van de achterstand van de algemene rekening van de Staat werd begin dit jaar in de subcommissie Rekenhof van de Kamer van Volksvertegenwoordigers onderzocht. Op 28 maart 2001 hebben vertegenwoordigers van het Rekenhof en de Minister van Financiën toelichting gegeven bij de nieuwe methodologie van samenwerking en de overeengekomen kalender. Zij wezen op de ernst waarmee beide partijen de inhaalbeweging opvolgen en hebben de subcommissie ingelicht over de diverse moeilijkheden die zich voordoen bij de opmaak van de algemene rekening van de Staat. Het wegwerken van de achterstand werd als prioritair aangeduid vooral omdat dit de absolute voorwaarde vormt voor de invoering van het genormaliseerd rekeningstelsel en de nieuwe wetgeving op de rijkscomptabiliteit. Die laatste hervormingen werden door de Commissie voor de Normalisatie van de Openbare Comptabiliteit uitgewerkt en zullen in principe in werking treden op 1 januari 2003 (cf. punt 5 hierna). Het Rekenhof en de Minister van Financiën beloofden bijkomende inspanningen te zullen aanwenden met het oog op de indiening bij de Kamer van Volksvertegenwoordigers in de loop van de maand april 2003 van het wetsontwerp houdende eindregeling van de begroting voor het begrotingsjaar 2000. De Kamer kan dan voor de eerste keer opnieuw een eindregeling bespreken van een begroting die tijdens de lopende legislatuur werd opgesteld. Het wegwerken van de achterstand in de overlegging en de controle van de algemene rekening van de Staat en de tijdige indiening van de wetsontwerpen houdende eindregeling van de begroting vergen de permanente inzet van alle tussenkomende partijen. Aan de administratie werd gevraagd de nodige stappen te zetten om de afgesproken inhaalbeweging strikt te blijven opvolgen en zo mogelijk nog te versnellen. Het Rekenhof werd verzocht de publicatie van zijn opmerkingen bij de algemene rekening van de Staat versneld aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers toe te zenden, vooral omdat de Administratie van de Thesaurie het wetsontwerp houdende eindregeling van de begroting slechts bij de Kamer indient na de publicatie van het boekdeel van het Rekenhof. Het resultaat van de door de regering op touw gezette actie is inmiddels geconcretiseerd in een ministeriële omzendbrief die op voorstel van de Minister van Begroting, Maatschappelijke Integratie en Sociale Economie en van de Minister van Financiën werd uitgewerkt en door de Ministerraad van 22 juni 2001 werd goedgekeurd. Die omzendbrief voorziet in het engagement van alle verantwoordelijke diensten van de ministeries tot het eerbiedigen van de termijnen voor het indienen van de boekhoudkundige gegevens bij de dienst Algemene Comptabiliteit van de Administratie van de Thesaurie met het oog op een versnelde wegwerking van de bestaande achterstand in de opmaak van de algemene rekening van de Staat. De vertraging heeft niet alleen te maken met interne factoren bij de dienst Algemene Comptabiliteit maar is ook te wijten aan externe factoren waarvoor de verschillende ministeries en diensten, voornamelijk de ordonnateurs en de boekhoudkundige diensten, verantwoordelijk zijn. De belangrijkste oorzaak daarbij is de overlegging van de beheersrekeningen van de rekenplichtigen. Omdat de voornoemde kalender nog in een verschil van één jaar voorziet tussen de overlegging van de uitvoeringsrekening van de begroting en de rekening van de Thesaurie van éénzelfde jaar – hetgeen wordt verantwoord door de moeilijkheden waarmee de Administratie van de Thesaurie wordt geconfronteerd bij de overlegging van de beheersrekeningen van de gewone rekenplichtigen door de ministeries -, heeft het Rekenhof de laatste jaren zijn opmerkingen bij die beide rekeningonderdelen samen in één boekdeel gepubliceerd. Dit komt onmiskenbaar tegemoet aan de
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La problématique de l’arriéré affectant le compte général de l’Etat a été examinée, au début de cette année, au sein de la Sous-commission "Cour des comptes" de la Chambre des représentants. Le 28 mars 2001, des représentants de la Cour et le ministre des Finances ont commenté la nouvelle méthodologie de coopération et le calendrier convenu. Ils ont souligné le sérieux avec lequel les deux parties respectent la procédure de résorption du retard, et ont informé la Sous-commission des différentes difficultés qui se posent lors de l’établissement du compte général de l’Etat. La résorption du retard a été qualifiée de prioritaire, surtout parce qu’elle constitue la condition absolue pour l’introduction du plan comptable normalisé et de la nouvelle législation sur la comptabilité de l'Etat. Ces dernières réformes ont été élaborées par la Commission de normalisation de la comptabilité publique et entreront en vigueur, en principe, au 1er janvier 2003 (cf. point 5 ci-après).
La Cour et le ministre des Finances ont promis de fournir des efforts supplémentaires en vue du dépôt, devant la Chambre des représentants, au cours du mois d’avril 2003, du projet de loi de règlement définitif du budget pour l’année budgétaire 2000. La Chambre pourra alors, pour la première fois depuis de nombreuses années, examiner le règlement définitif d’un budget qui aura été établi durant la législature en cours. La résorption du retard dans la transmission et le contrôle du compte général de l'Etat ainsi que le dépôt, en temps opportun, des projets de loi de règlement définitif du budget requièrent un effort permanent de la part de toutes les parties intervenantes. Il a été demandé à l’administration de prendre les mesures nécessaires pour continuer à respecter strictement la procédure convenue de résorption du retard et pour l’accélérer autant que possible. La Cour a été priée d’envoyer plus rapidement à la Chambre des représentants la publication de ses observations concernant le compte général de l'Etat, principalement parce que l’Administration de la trésorerie n’introduit le projet de loi de règlement définitif du budget auprès de la Chambre qu’après la publication du fascicule correspondant de la Cour des comptes. Le résultat de l’action organisée par le Gouvernement a, entre-temps, immédiatement été concrétisé dans une circulaire ministérielle, élaborée sur la proposition du ministre du Budget, de l’Intégration sociale et de l’Economie sociale et du ministre des Finances et approuvée par le Conseil des ministres du 22 juin 2001. Cette circulaire prévoit l’engagement de tous les services responsables des ministères de respecter les délais pour le dépôt des données comptables au Service de comptabilité générale de l’Administration de la trésorerie, en vue de résorber plus rapidement le retard affectant l’établissement du compte général de l'Etat. Ce retard n’est pas uniquement dû à des facteurs internes au Service de comptabilité générale, mais aussi à des facteurs externes dont les différents ministères et services, principalement les ordonnateurs et les services comptables, sont responsables. La plus importante cause, à cet égard, réside dans la reddition des comptes de gestion des comptables.
Etant donné que le calendrier susmentionné prévoit encore un écart d'un an entre la transmission du compte d'exécution du budget et du compte de la Trésorerie afférents à une même année – ce qui est justifié par les difficultés auxquelles l’Administration de la trésorerie est confrontée lors de la transmission, par les ministères, des comptes de gestion des comptables ordinaires -, la Cour des comptes a, ces dernières années, groupé ses observations relatives à ces deux éléments du compte dans un seul fascicule. Cette procédure répond incontestablement au souci de soumettre à
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bekommernis de Kamer van Volksvertegenwoordigers zo correct mogelijke uitslagen voor te leggen over de uitvoering van de toegekende begrotingsmachtigingen en derhalve over het beleid van de regering. Het Rekenhof had meermaals vastgesteld dat alsnog aanpassingen dienden te worden aangebracht aan de begrotingsresultaten van het jaar wegens feiten die bij de opmaak van de rekening van de Thesaurie aan het licht kwamen en die op het ogenblik van de opmaak en de controle van de uitvoeringsrekening van de begroting nog niet waren of konden zijn gekend. Een dergelijk standpunt ligt echter niet steeds in de lijn van de intentie van het Rekenhof om de Kamer van Volksvertegenwoordigers ook zonder verwijl in kennis te stellen van de resultaten van zijn controle van elk onderdeel afzonderlijk van de algemene rekening van de Staat. Een gebundeld commentaar bij de beide rekeningonderdelen in kwestie leidt onvermijdelijk tot een vertraging in de bekendmaking van de definitieve resultaten van het begrotingsjaar. Het Rekenhof kan zich bijgevolg aansluiten bij het voornemen van de Administratie van de Thesaurie om het verschil van één jaar tussen de overzending van de beide rekeningonderdelen van de algemene rekening geleidelijk weg te werken. De aanzet daartoe is met de rekening van de Thesaurie voor het jaar 1996 voor het eerst gegeven. Dit rekeningonderdeel werd op 15 mei 2001 aan het Rekenhof voorgelegd, hetzij anderhalve maand eerder dan is voorzien in de afgesproken kalender. Het Rekenhof heeft ook zijn bijdrage geleverd en zijn controle ervan versneld uitgevoerd zodat het tijdsverschil van één jaar nu met drie maanden is ingekort. In afwachting van een gelijktijdige overzending en controle van de uitvoeringsrekening van de begroting en van de rekening van de Thesaurie, wat de enige waarborg is op correcte resultaten, zal het Rekenhof, telkens het de controle van een rekening van uitvoering van de begroting heeft beëindigd, zijn opmerkingen zonder verwijl aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers doen toekomen. Het ontwerp van wet houdende eindregeling van de begroting kan dan volgens een navenant schema bij de Kamer worden ingediend. Aansluitend bij het proces van de versnelde opmaak en controle van de algemene rekening van de Staat, heeft het Rekenhof zijn publicatiebeleid met betrekking tot de algemene rekening van de Staat ten behoeve van de Kamer van Volksvertegenwoordigers aangepast. Sinds het 149e Boek van het Rekenhof is het deel II opgesplitst in twee delen : deel II A bevat het verslag over de algemene rekening van de Staat en over de resultaten die worden opgenomen in het wetsontwerp houdende eindregeling van de begroting, terwijl deel II B enkel de verslagen en de conclusies van het Rekenhof opneemt bij de rekeningen van de instellingen van categorie A, bedoeld in de wet van 16 maart 1954 betreffende de controle op sommige instellingen van openbaar nut. De laatste algemene rekening van de Staat die het Rekenhof heeft afgesloten, is die van het jaar 1994 (4). In uitvoering van de afgesproken kalender werden inmiddels ook de rekening van de vermogenswijzigingen en de samenvattende rekening van de verrichtingen van de Staat voor het jaar 1995 overgezonden zodat het Rekenhof zich nog tijdens 2001 definitief zal uitspreken over de resultaten van de algemene rekening 1995.
(4)
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152e Boek van het Rekenhof, deel II A, bijvoegsel, zitting 2000-2001.
la Chambre des représentants des résultats aussi corrects que possible à propos de la mise en œuvre des autorisations budgétaires accordées et, partant, de la politique menée par le Gouvernement. La Cour avait, en effet, constaté à maintes reprises qu'il y avait encore lieu d'adapter les résultats budgétaires de l'année en raison de faits révélés lors de l'établissement du compte de la Trésorerie et qui, au moment de l'établissement du compte d'exécution du budget, n'étaient pas encore ou ne pouvaient pas être connus. Or, pareil point de vue ne s'inscrit pas toujours dans le droit fil de l'objectif de la Cour d'informer sans délai la Chambre des représentants des résultats de son contrôle de chaque élément distinct du compte général de l'Etat. Le commentaire groupé des deux éléments du compte en question se traduit inévitablement par un retard dans la communication des résultats définitifs de l'année budgétaire.
La Cour peut, dès lors, souscrire à l'intention de l'Administration de la trésorerie de résorber progressivement l'écart d'un an entre la transmission des deux éléments du compte général. Cette mesure a été appliquée pour la première fois au compte de la Trésorerie de l'année 1996. Cet élément du compte a été soumis à la Cour le 15 mai 2001, c'est-à-dire un mois et demi avant la date prévue dans le calendrier convenu. La Cour a également apporté sa contribution et a effectué plus rapidement son contrôle, de sorte que l'écart d’un an a été réduit de trois mois.
La transmission et le contrôle simultanés du compte d'exécution du budget et du compte de la Trésorerie constituent la seule garantie de l'exactitude des résultats. En attendant, la Cour des comptes fera parvenir sans délai ses observations à la Chambre des représentants, chaque fois qu’elle aura terminé le contrôle d’un compte d'exécution du budget. Le projet de loi de règlement définitif du budget pourra alors être introduit auprès de la Chambre selon un schéma à l'avenant.
A la suite de l'accélération de l'établissement et du contrôle du compte général de l'Etat, la Cour a adapté sa politique de publication du compte général de l'Etat destiné à la Chambre des représentants. A partir du 149e Cahier, le fascicule II du Cahier de la Cour des comptes a été scindé en deux parties : le fascicule II A fait rapport au sujet du compte général de l'Etat et des résultats insérés dans le projet de loi de règlement définitif du budget, tandis que le fascicule II B reprend uniquement les rapports et les conclusions de la Cour sur les comptes des organismes de la catégorie A, visés dans la loi du 16 mars 1954 relative au contrôle de certains organismes d'intérêt public.
Le dernier compte général de l'Etat a avoir été clôturé par la Cour est celui de l'année 1994 (4). Entre-temps, en exécution du calendrier convenu, le compte des variations du patrimoine et le compte synthétique des opérations de l'Etat pour l'année 1995 ont également été transmis, de sorte que la Cour se prononcera définitivement, en 2001 encore, sur les résultats du compte général 1995.
(4)
152e Cahier de la Cour des comptes, fascicule II A, complément, session 2000-2001.
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Meer in het bijzonder wat de rekeningen van uitvoering van de begroting betreft, werd de Minister van Financiën, sinds de publicatie van het vorige boek van het Rekenhof, op de hoogte gebracht van de opmerkingen van het Rekenhof bij de rekeningen 1996 en 1997 (5). De nota, de conclusies en de analytische tabellen betreffende die rekeningonderdelen worden in de delen II A van respectievelijk het 154e en het 155e Boek van het Rekenhof bekendgemaakt. De rekening van uitvoering van de begroting voor het begrotingsjaar 1998 werd op 28 juni 2001 overgelegd. De controle werd inmiddels aangevat en de conclusies in dat verband zullen nog in 2001 aan de Minister van Financiën kunnen worden medegedeeld. De kalender voorziet ook de overzending vóór 31 december 2001 van de uitvoeringsrekening van de begroting voor het begrotingsjaar 1999. Inmiddels werden de wetsontwerpen houdende eindregeling van de begrotingen voor de jaren 1990 tot en met 1994 door de Kamer van Volksvertegenwoordigers goedgekeurd en gepubliceerd in het Belgisch Staatsblad. Het wetsontwerp houdende eindregeling van de begroting voor het begrotingsjaar 1995 werd op 2 juli 2001 bij de Kamer ingediend. Aansluitend bij de controlekalender van het Rekenhof kan normaliter worden verwacht dat de ontwerpen van wet houdende eindregeling van de begroting voor de jaren 1996 en 1997 nog in de loop van het jaar 2001 aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers zullen worden overgezonden. De opmerkingen van het Rekenhof betreffende de rekeningen van de Thesaurie voor de jaren 1994, 1995 en 1996 werden aan de Ministers van Financiën overgezonden (6). De kalender voorziet nog in de overzending aan het Rekenhof van de rekening 1997 vóór 31 december 2001.
3. Voorafbeelding van de uitslagen van de uitvoering van de begroting voor 2000 Artikel 77 van de gecoördineerde wetten op de rijkscomptabiliteit bepaalt dat het Rekenhof, in de loop van de maand mei volgend op het einde van het begrotingsjaar, aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers kennis geeft van de uitslagen van de uitvoering van de begroting, die aanleiding kan geven tot goedkeuring van een met redenen omklede motie tot voorlopige regeling van de begroting door de Kamer van Volksvertegenwoordigers. Het Rekenhof heeft bij toepassing van die wettelijke bepaling, in de algemene vergadering van 30 mei 2001, de voorafbeelding van de uitslagen van de uitvoering van de begroting voor 2000 vastgesteld. Hierna wordt een overzicht gegeven van de behandelde materies en de ermee verband houdende synthesegegevens. Die voorafbeelding werd opgemaakt op basis van voorlopige cijfers per 31 maart 2001.
(5) (6)
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Brieven van 20 september 2000 en 23 mei 2001. Brieven van 29 november 2000, 11 april 2001 en 22 augustus 2001.
En ce qui concerne plus particulièrement les comptes d'exécution du budget, le ministre des Finances a, depuis la publication du précédent Cahier de la Cour des comptes, été informé des observations de la Cour à propos des comptes 1996 et 1997 (5). La note, les conclusions et les tableaux analytiques relatifs à ces éléments du compte sont publiés respectivement dans les fascicules II A des 154e et 155e Cahier de la Cour des comptes. Le compte d'exécution du budget de l'année budgétaire 1998 a été transmis le 28 juin 2001. Le contrôle a déjà été entamé et les conclusions faites à ce sujet pourront encore être communiquées au ministre des Finances en 2001. Le calendrier prévoit, d'ailleurs, aussi la transmission avant le 31 décembre 2001 du compte d'exécution du budget de l'année budgétaire 1999. Dans l'intervalle, la Chambre des représentants a voté les projets de loi de règlement définitif du budget relatifs aux années 1990 à 1994 et ceux-ci ont été publiés au Moniteur belge. Le projet de loi de règlement définitif du budget relatif à l’année 1995 a été déposé devant la Chambre le 2 juillet 2001. En se référant au calendrier de contrôle de la Cour, il est, normalement, permis d'escompter que les projets de loi de règlement définitif du budget relatifs aux années 1996 à 1997 seront encore transmis au cours de l’année 2001 à la Chambre des représentants.
Les observations formulées par la Cour au sujet des comptes de la Trésorerie pour les années 1994, 1995 et 1996 ont été transmises au ministre des Finances (6). Le calendrier prévoit encore la transmission, à la Cour, du compte 1997 avant le 31 décembre 2001.
3. Préfiguration des résultats de l'exécution du budget de l'année 2000 L'article 77 des lois coordonnées sur la comptabilité de l'Etat dispose que, dans le courant du mois de mai suivant la fin de l'année budgétaire, la Cour des comptes donne connaissance, à la Chambre des représentants, d'une préfiguration des résultats de l'exécution du budget, laquelle peut donner lieu à l'approbation, par la Chambre des représentants, d'une motion motivée de règlement provisoire du budget. Conformément à ce prescrit légal, la Cour a adopté, en assemblée générale du 30 mai 2001, la préfiguration des résultats de l'exécution du budget de l'année 2000. Un relevé des matières traitées ainsi que les données synthétiques y afférentes figurent ci-après. Cette préfiguration a été élaborée sur la base des chiffres provisoires disponibles au 31 mars 2001.
(5) (6)
Lettres des 20 septembre 2000 et 23 mai 2001. Lettres des 29 novembre 2000, 11 avril 2001 et 22 août 2001
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3.1. Overzicht van de inhoud van de voorafbeelding Het eerste deel bevat de analyse van de uitvoering van de begroting en omvat vijf hoofdstukken. In hoofdstuk I wordt een algemene synthese gegeven van de uitslagen van de uitvoering van de begroting voor 2000. In hoofdstuk II worden de ontvangsten weergegeven en wordt een vergelijking gemaakt tussen de werkelijke en de geraamde ontvangsten. Daarnaast wordt een overzicht gegeven van de in 2000 aan de Gemeenschappen en Gewesten, de sociale zekerheid en de Europese Unie overgedragen ontvangsten. Hoofdstuk III heeft betrekking op de uitgavenkredieten en bevat een lijst van de begrotingsgegevens (initiële kredieten, aanpassingen, herverdelingen van basisallocaties en verdeling van de provisionele kredieten) en het onderzoek van de beslissingen van de Ministerraad waarbij machtiging wordt verleend tot uitgaven boven de begrotingskredieten. In hoofdstuk IV wordt aandacht besteed aan de uitgaven. Er wordt in tabelvorm een globaal overzicht gegeven van het geheel der vastleggingen en ordonnanceringen die ten laste van de kredieten voor 2000 werden uitgevoerd, evenals een economische hergroepering van die uitgaven. Dat hoofdstuk vermeldt eveneens de uitgaven uitgevoerd ten laste van de van 1999 overgedragen kredieten, evenals de in 2000 vastgestelde kredietoverschrijdingen. Hoofdstuk V analyseert het uitstaande bedrag, de structuur en de interestlasten van de rijksschuld in 2000. In het tweede deel van de voorafbeelding wordt commentaar verstrekt en worden opmerkingen geformuleerd betreffende de programma's van de algemene uitgavenbegroting. Een derde deel – bijlagen – bevat de cijfergegevens van de uitgaven per sectie, per afdeling en per programma.
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3.1. Aperçu du contenu de la préfiguration La première partie, qui comporte cinq chapitres, contient l'analyse de l'exécution du budget. Le chapitre I fournit une synthèse générale des résultats de l'exécution du budget pour 2000. Le chapitre II traite des recettes en comparant les réalisations aux prévisions. Il donne, en outre, un aperçu des recettes transférées, en 2000, aux Communautés et aux Régions, à la sécurité sociale et à l'Union européenne.
Consacré aux crédits de dépenses, le chapitre III présente un relevé des données budgétaires (crédits initiaux, ajustements, redistributions d'allocations de base et répartition des crédits provisionnels), ainsi qu'un examen des délibérations du Conseil des ministres ayant autorisé des dépenses au-delà des crédits budgétaires.
Le chapitre IV concerne les dépenses. Il fournit, sous la forme d'un tableau, un aperçu global de l'ensemble des engagements et ordonnancements effectués à la charge des crédits pour 2000, ainsi qu'un regroupement économique de ces dépenses. Ce chapitre présente également les dépenses effectuées à la charge des crédits reportés de 1999, ainsi que les dépassements des crédits constatés en 2000.
Le chapitre V analyse l'encours, la structure et les charges en intérêts de la dette publique en 2000. La deuxième partie de la préfiguration commente les dépenses par programme du budget général des dépenses et formule des observations à ce propos.
Une troisième partie – annexes – comprend les données chiffrées en matière de dépenses par section, par division et par programme du budget.
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3.2. Belangrijkste resultaten 3.2.1. Ontvangsten (in miljard BEF) Ontvangsten 2000 (rijksmiddelenbegroting)
Fiscale ontvangsten Niet-fiscale ontvangsten Totaal
Aangepaste ramingen
Aangerekende ontvangsten
1.532,1
1.594,1
127,0
108,3
1.659,1
1.702,4
Zoals in de loop van de vorige jaren zijn de totale fiscale ontvangsten in 2000 opnieuw hoger uitgevallen dan de ramingen. De aangroei ervan (5,5% in vergelijking met 1999) was ook sterker dan de nominale groei van de economie (5,2%). De middelen van de Staat (rijksmiddelen) zijn in een nog grotere verhouding toegenomen (7%) in vergelijking met de verwezenlijkingen van het vorige jaar. Deze evolutie is toe te schrijven aan de fiscale ontvangsten, terwijl de niet-fiscale ontvangsten stabiel zijn gebleven op hun niveau van 1999. Voor deze laatste dient opnieuw te worden opgemerkt dat geen enkele storting is gebeurd in verband met een overdracht van een gedeelte van het onroerend vermogen van de Staat naar de naamloze vennootschap van publiek recht SOPIMA en dat er evenmin enigerlei terugbetaling werd uitgevoerd van de terugvorderbare voorschotten die aan de ziekenhuizen waren toegekend. Terwijl de eigen fiscale ontvangsten en de gedeelten van de aan de Gemeenschappen en de Gewesten toegewezen belastingen, die 35% van de totale fiscale ontvangsten vertegenwoordigen, in 2000 slechts met 1,2% zijn gestegen, inzonderheid wegens de mechanismen van de bijzondere financieringswet, zijn de ontvangsten bestemd voor de alternatieve financiering van de sociale zekerheid met 13,3% gestegen.
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3.2. Principaux résultats 3.2.1. Recettes (en milliards de francs) Recettes 2000 (Voies et moyens)
Recettes fiscales Recettes non fiscales Total
Estimations ajustées
Recettes imputées
1.532,1
1.594,1
127,0
108,3
1.659,1
1.702,4
En 2000, comme au cours des années précédentes, les recettes fiscales totales ont dépassé les estimations et leur progression (5,5 % par rapport aux réalisations de 1999) a également été supérieure à la croissance nominale de l'économie (5,2 %). Les ressources de l'Etat (voies et moyens) ont augmenté dans une proportion encore supérieure (7 %) par rapport aux réalisations de l'année précédente. Cette évolution est due aux recettes fiscales, alors que les recettes non fiscales se sont stabilisées à leur niveau de 1999. Pour ces dernières, il convient à nouveau de noter qu'aucun versement n'a été fait concernant une cession d'une partie du patrimoine immobilier de l'Etat à la société anonyme de droit public SOPIMA, de même qu'aucun remboursement des avances récupérables consenties aux hôpitaux n'a été effectué.
Alors que les recettes fiscales propres et les parties d'impôts attribuées aux Communautés et aux Régions, qui représentent 35 % des recettes fiscales totales, n'ont progressé que de 1,2 % en 2000, notamment en raison des mécanismes de la loi spéciale de financement, les recettes affectées au financement alternatif de la sécurité sociale ont augmenté de 13,3 %.
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3.2.2. Uitgaven (in miljard BEF) Uitgaven 2000 (ordonnanceringen 2000 ten laste van de begroting 2000)
Niet-gesplitste kredieten Ordonnanceringskredieten Subtotaal Begrotingsfondsen (7) Totaal
Kredieten
Ordonnanceringen
2.354,7
1.999,3
45,3
42,3
2.400,0
2.041,6
-
399,9
2.400,0
2.441,5
Dankzij de sterke stijging van de ontvangsten ten opzichte van 1999 heeft de aangroei met 5,2% van de primaire uitgaven (uitgaven exclusief de interestlasten) niet geleid tot een afname van het primaire begrotingssaldo, dat in 2000 5,9% van het Bruto Binnenlands Product (BBP) bedraagt. De stabilisering van de interestlasten en de verbetering van het saldo van de thesaurieverrichtingen, dat 69,9 miljard BEF lager ligt dan in 1999, hebben eveneens bijgedragen tot een vermindering van het netto te financieren saldo, dat op 31 december 2000 22,3 miljard BEF bedraagt tegenover 147,1 miljard BEF op 31 december 1999. Andere factoren zoals de stijging van de verrichtingen van het IMF, van de beleggingen uitgevoerd door de schatkist en van de bestemming pro rata temporis van de voordien geboekte uitgifte- en omruilingspremies, hebben uiteindelijk geleid tot een nominale stijging van de rijksschuld met 173,7 miljard BEF.
4. Beslissingen van de ministerraad waarbij machtiging wordt verleend tot nieuwe uitgaven of tot uitgaven boven de begrotingskredieten De procedure vastgesteld in artikel 44 van de gecoördineerde wetten op de rijkscomptabiliteit kan enkel worden aangewend in dringende gevallen veroorzaakt door uitzonderlijke of onvoorzienbare omstandigheden. Tijdens het begrotingsjaar 2000 heeft de Ministerraad in die zin vier beraadslagingen genomen.
(7) De begrotingsfondsen worden niet gestijfd door op de algemene uitgavenbegroting ingeschreven kredieten, maar door bepaalde ontvangsten, die worden aangerekend op overeenkomstige posten van de rijksmiddelenbegroting.
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3.2.2. Dépenses (en milliards de francs) Dépenses 2000 (Ordonnancements 2000 à la charge du budget 2000)
Crédits non dissociés Crédits d'ordonnancement Sous-total Fonds budgétaires (7) Total
Crédits
Ordonnancements
2.354,7
1.999,3
45,3
42,3
2.400,0
2.041,6
-
399,9
2.400,0
2.441,5
Grâce à la forte augmentation des recettes par rapport à 1999, la croissance de 5,2 % des dépenses primaires (dépenses hors charges d'intérêt) n'a pas entraîné d'affaiblissement du solde budgétaire primaire, qui s'élève en 2000 à 5,9 % du produit intérieur brut (PIB). La stabilisation des charges d'intérêt et l'amélioration du solde des opérations de trésorerie, inférieur de 69,9 milliards de francs à celui de 1999, ont également contribué à une réduction du solde net à financer, qui s'élève, au 31 décembre 2000, à 22,3 milliards de francs contre 147,1 milliards de francs au 31 décembre 1999. D'autres facteurs, tels que l'augmentation des opérations avec le F.M.I., des placements effectués par le Trésor et de l'affectation pro rata temporis des primes d'émission et d'échange enregistrées auparavant, ont eu pour effet de, finalement, entraîner une augmentation nominale de la dette publique de 173,7 milliards de francs.
4. Délibérations du Conseil des ministres autorisant des dépenses nouvelles ou des dépenses audela des crédits budgetaires La procédure prévue à l’article 44 des lois coordonnées sur la comptabilité de l’Etat ne peut être utilisée que dans les cas d’urgence amenés par des circonstances exceptionnelles ou imprévisibles. Dans le courant de l'année budgétaire 2000, le Conseil des ministres a adopté quatre délibérations dans ce sens.
(7) Les fonds budgétaires ne sont pas alimentés par des crédits inscrits au budget général des dépenses, mais par certaines recettes imputées à des postes correspondants du budget des voies et moyens.
71
Voor elk van deze beraadslagingen is het Rekenhof tot het besluit gekomen dat werd voldaan aan de wettelijke voorwaarden. Ze werden inmiddels via een wetsontwerp geregulariseerd, met dien verstande dat voor de MRB 3178 de 50 miljoen BEF (niet-gesplitste kredieten) niet werden weerhouden. (in miljoen BEF) MRB
Datum
Secties van de begroting
Programma
Aard van het krediet
3.175
04.05.2000
Economische Zaken
32.03.0
NGK
33,6
Uitgaven bestemd voor de werking van het Kabinet van de Minister van Economie en Wetenschappelijk Onderzoek, belast met het grootstedenbeleid en van de cel van de regeringscommissaris, toegevoegd aan de Minister van Wetenschappelijk Onderzoek.
3.176
22.09.2000
Sociale Zaken, Volksgezondheid en Leefmilieu, Rijksschuld
26.55.1
NGK
2.050,0
51.45.1
NGK
- 2.050,0
Toekenning van een forfaitaire toeslag als éénmalige tussenkomst in de huishoudoliekosten en van 50 miljoen BEF voor de werkingskosten van het programma "Bestaanszekerheid".
Tewerkstelling en Arbeid
23.01.0 23.02.0
NGK NGK
5,7 5,4
Uitgaven met betrekking tot de eerste installatiekosten van de Vice-Eerste Minister en Minister van Tewerkstelling en Arbeid ingevolge hun verhuizing.
19.55.0 26.55.3 51.45.1
NGK NGK NGK
2.400,0 50,0 - 2.450,0
Kredieten ter beschikking gesteld van de Regie der Gebouwen in het kader van het meerjarenplan Justitie voor de bouw van gesloten centra voor illegalen en van een transitcentrum ; informatica-uitgaven bestemd voor de opvang van vluchtelingen.
3.177
10.11.2000
3.178
15.12.2000 Ambtenarenzaken, Sociale Zaken, Volksgezondheid en Leefmilieu, Rijksschuld
Bedrag
Voorwerp
In totaal werden 4.544,7 miljoen BEF niet-gesplitste kredieten gemachtigd en 4.500 miljoen BEF niet-gesplitste kredieten geblokkeerd.
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Pour chacune de ces délibérations, la Cour a conclu au respect des conditions légales. Elles ont, entre-temps, été régularisées par le biais d'un projet de loi, étant entendu que, pour la délibération du Conseil des ministres n° 3178, le montant de 50 millions de francs (crédits non dissociés) n'a pas été repris. (en millions de francs) DCM
Date
Sections du budget
3.175
04.05.2000
Affaires économiques
32.03.0
CND
33,6
Dépenses destinées au fonctionnement du cabinet du ministre de l'Economie et de la Recherche scientifique chargé de la politique des grandes villes ainsi que de la cellule du commissaire du Gouvernement adjoint au ministre de la Recherche scientifique.
3.176
22.09.2000
Affaires sociales, Santé publique et Environnement Dette publique
26.55.1
CND
2.050,0
51.45.1
CND
- 2.050,0
Octroi d'une allocation forfai taire à titre d'intervention unique dans les frais de gasoil de chauffage et de 50 millions de francs pour les frais de fonctionnement du programme "Sécurité d'existence".
Emploi et travail
23.01.0
CND
5,7
23.02.0
CND
5,4
19.55.0
CND
2.400,0
26.55.3
CND
50,0
51.45.1
CND
- 2.450,0
3.177
3.178
10.11.2000
15.12.2000 Fonction publique, Affaires sociales, Santé publique et Environnement, Dette publique
Programme Nature du crédit
Montant
Objet
Dépenses afférentes aux frais de première installation des cabinets de la Vice-Première Ministre et ministre de l'Emploi et du Travail, suite à leur déménagement. Crédits mis à la disposition de la Régie des bâtiments dans le cadre du Plan pluriannuel Justice pour la construction de centres fermés pour illégaux et d'un centre de transit ; dépenses d'informatique destinées à l'accueil des réfugiés.
Au total, 4.544,7 millions de francs de crédits non dissociés ont été autorisés et 4.500 millions de francs de crédits non dissociés ont été bloqués.
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5. Evolutie van de wetgeving inzake rijkscomptabiliteit De basis voor de organisatie van de huidige openbare comptabiliteit ligt nog steeds vervat in de wet van 15 mei 1846 op de comptabiliteit van de Staat. Die wet richt de comptabiliteit hoofdzakelijk in als een kasboekhouding, in de kameralistische traditie. In de loop der jaren hebben nieuwe behoeften, meer bepaald aan informatie en opvolging, aanleiding gegeven tot wijzigingen en aanvullingen van die wetgeving. Een eerste belangrijke mijlpaal was de wet van 20 juli 1921 tot instelling van de boekhouding der betaalbaar gestelde kredieten die het stelsel van de boekhoudkundige vastlegging van de verbintenissen van de Staat invoerde. Ondanks haar onmiskenbare verdiensten werd vastgesteld dat de rijkscomptabiliteit niet meer beantwoordde aan de verhoogde eisen die op het vlak van de opmaak van de rekeningen en van de economische en financiële informatie werden gesteld. Een grondige herziening van de manier waarop de economische verrichtingen van de overheid dienden te worden geregistreerd en opgevolgd in een boekhoudsysteem en van de manier waarop daarover moest worden gerapporteerd, drong zich op. De noodzakelijke hervorming van de rijkscomptabiliteit werd nog versterkt onder druk van externe factoren, zoals, enerzijds, de evolutie van de Belgische staatsinrichting en de daaruit voortvloeiende autonomie voor de Gemeenschappen en de Gewesten op het vlak van de vaststelling van hun begrotings- en boekhoudregels, en, anderzijds, de Europese Unie die van de Lid-Staten vergelijkbare informatie verwacht omtrent het economische gebeuren en het overheidsoptreden, en daartoe een belangrijke boekhoudstandaard heeft uitgewerkt, het Europees Systeem van Rekeningen (ESR 1995). In de loop der jaren zijn tal van pogingen ondernomen om tot een hervorming te komen. Zo kan worden herinnerd aan de Commissie tot hervorming van de Rijkscomptabiliteit, opgericht bij koninklijk besluit van 7 februari 1955, en aan de Algemene Afvaardiging tot hervorming van de Rijkscomptabiliteit, opgericht bij koninklijk besluit nr. 105 van 23 november 1982. De conclusies van de Commissie tot hervorming van de Rijkscomptabiliteit vormden de grondslag voor de wet van 28 juni 1963 tot wijziging en aanvulling van de wetten op de rijkscomptabiliteit en zij had tot doel de bepalingen van de rijkscomptabiliteit te moduleren in functie van de dienstgewijze decentralisatie van de overheidsadministratie, informatie te verzamelen over het vermogen van de Staat en de uitslagen te leveren voor de opmaak van de nationale rekeningen. De werkzaamheden van de Algemene Afvaardiging kaderden in de voorbereiding van een modernisering van de methoden voor het budgettair en financieel beheer en hebben geleid tot de wet van 28 juni 1989 houdende wijzigingen van de wet van 28 juni 1963 tot wijziging en aanvulling van de wetten op de rijkscomptabiliteit, van de wet van 16 maart 1954 betreffende de controle op sommige instellingen van openbaar nut en van de wet van 15 mei 1846 op de comptabiliteit van de Staat, en tot opheffing van de wet van 31 december 1986 tot regeling van de voorlopige kredieten. Ondanks deze hervormingen had het Parlement geen volledige voldoening gekregen. Mede naar aanleiding van de op 7 en 14 maart 1990 in de Senaat georgani-
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5. Evolution de la législation en matière de comptabilité publique Le fondement de l’organisation de la comptabilité publique actuelle est encore contenu dans la loi du 15 mai 1846 sur la comptabilité de l’Etat. Cette loi organise fondamentalement la comptabilité comme une comptabilité de caisse, dans la tradition caméraliste. Au fil des ans, de nouveaux besoins, notamment en matière d’information et de suivi, ont généré des modifications de cette législation et des additions à celle-ci. Une première étape importante a résidé dans la loi du 20 juillet 1921 instituant la comptabilité des dépenses engagées, qui a instauré le régime de l’engagement comptable des obligations contractées par l’Etat. En dépit des mérites indiscutables de la comptabilité publique, il a été constaté qu’elle ne répondait plus aux exigences élevées qui étaient posées sur le plan de l’établissement des comptes et des informations économiques et financières. Il s’est avéré nécessaire de revoir en profondeur la façon dont les opérations économiques des pouvoirs publics devaient être enregistrées et suivies dans un système comptable et la manière dont il devait être fait rapport à ce sujet.
La nécessité d’une réforme de la comptabilité publique s’est encore renforcée sous la pression de facteurs externes, tels que, d’une part, l’évolution qu’a subie l’organisation de l'Etat belge et l’autonomie des Communautés et des Régions qui en résulte en matière de fixation de leurs règles budgétaires et comptables, ainsi que, d’autre part, l’Union européenne, qui attend des Etats membres qu’ils fournissent des informations comparables en matière économique, et au sujet des interventions publiques et qui a mis au point, à cet effet, un système important de normes comptables, le Système européen des comptes (SEC 1995). De nombreuses tentatives de réforme ont été entreprises. On peut, ainsi, rappeler la création de la Commission de la réforme de la comptabilité publique, instituée par l’arrêté royal du 7 février 1955, suivie de celle de la Délégation générale à la réforme de la comptabilité de l’Etat, instituée par l’arrêté royal n° 105 du 23 novembre 1982. Les conclusions de la Commission de la réforme de la comptabilité publique ont constitué le fondement de la loi du 28 juin 1963 modifiant et complétant les lois sur la comptabilité de l'Etat. Cette loi avait pour objectif de moduler les dispositions de la comptabilité de l’Etat en fonction de la décentralisation des services de l’administration publique, de réunir des informations sur le patrimoine de l'Etat et de fournir des données pour l’établissement des comptes nationaux. Les travaux de la Délégation générale à la réforme de la comptabilité publique se situaient dans le cadre de la préparation d’une modernisation des méthodes de gestion budgétaire et financière et sont à l’origine de la loi du 28 juin 1989 modifiant la loi du 28 juin 1963 modifiant et complétant les lois sur la comptabilité de l'Etat, la loi du 16 mars 1954 relative au contrôle de certains organismes d'intérêt public et la loi du 15 mai 1846 sur la comptabilité de l'Etat, et abrogeant la loi du 31 décembre 1986 portant réglementation des crédits provisoires. En dépit de ces réformes, le Parlement n’avait pas obtenu pleine satisfaction. C’est, notamment, sous l’impulsion donnée par les journées d'étude organisées par le
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seerde studiedagen met als thema "Problemen in verband met de transparantie van de begrotingen", werd de wet van 15 maart 1991 houdende hervorming van de algemene Rijkscomptabiliteit en van de provinciale comptabiliteit aangenomen. Het kernpunt hierbij was de invoering in de rijkscomptabiliteit van een genormaliseerd rekeningstelsel dat het geheel van de begrotings-, financiële en vermogensverrichtingen integreert en op basis waarvan de algemene rekening van de Staat moet worden opgesteld. De memorie van toelichting bij die wet somt de verwachtingen van de hervorming op : de comptabilisering van de verrichtingen op grond van een coherente classificatie, het volgen van het verloop en de evolutie van de resultaten en van de vermogenswijzigingen, een betere voorstelling van de begrotings- en thesaurieresultaten, een synthetische voorstelling van de financiële activa en passiva van de Staat en tot slot, de relatie situeren tussen het begrotingsresultaat, het kasresultaat, de evolutie van de rijksschuld sensu lato en de balans die het geheel van de schulden en schuldvorderingen van de Staat omvat. Ter voorbereiding van de uitvoering van deze bepalingen werd in de wet van 15 maart 1991 de Commissie voor de Normalisatie van de Openbare Comptabiliteit ingesteld. Zij is in het bijzonder belast met het uitwerken van een algemeen rekeningstelsel dat het geheel van de budgettaire, financiële en vermogensverrichtingen integreert en met het opstellen van ontwerpen tot aanpassing van de van kracht zijnde wet- en reglementaire teksten. De commissie wordt voor de uitoefening van haar taak bijgestaan door twee gespecialiseerde afdelingen die haar regelmatig verslag uitbrengen over de stand van hun werkzaamheden en voorstellen doen, waarover ze beraadslaagt (8). De eerste afdeling heeft als opdracht het genormaliseerd rekeningstelsel uit te werken voor de organen van de federale overheid en voor de administratieve openbare instellingen die ervan afhangen en dat tevens kan worden toegepast door de Gemeenschappen en de Gewesten en de openbare instellingen die ervan afhangen.
De tweede afdeling bereidt de aanpassingen voor van de van kracht zijnde wet- en reglementaire teksten of doet nieuwe tekstvoorstellen die noodzakelijk zijn voor de invoering van de budgettaire en comptabele hervorming. De lange duur van de werkzaamheden van de commissie getuigt van de omvang van het gepresteerde werk en van de ernst waarmee die opdracht wordt vervuld. Op het vlak van de uitwerking van een algemeen rekeningstelsel heeft de Commissie de opdracht die haar op 12 april 1994 door de Interministeriële Conferentie voor de Financiën en de Begroting werd gegeven, tot opmaak van een voorontwerp van wet houdende uitvoering van artikel 50, § 2, van de bijzondere financieringswet van 16 januari 1989, aangegrepen om in samenspraak met de Gemeenschappen en de Gewesten een uniek rekeningstelsel op te stellen voor alle entiteiten van de federale Staat. Bovendien heeft de commissie zich niet beperkt tot de opmaak van enkel een rekeningstelsel maar een volwaardig en gedetailleerd boekhoudplan ontworpen dat zowel de nomenclatuur van de rekeningen als de regels voor het gebruik van de rekeningen omvat.
(8) Koninklijk besluit van 14 januari 1992 houdende organisatie van de Commissie voor de Normalisatie van de Openbare Comptabiliteit.
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Sénat, les 7 et 14 mars 1990, sur le thème des "Problèmes de transparence des budgets" que la loi du 15 mars 1991 portant réforme de la comptabilité générale de l’Etat et de la comptabilité provinciale a été adoptée. Le point crucial de cette loi a consisté à instaurer, dans la comptabilité de l’Etat, un système de comptes normalisé intégrant l’ensemble des opérations budgétaires, financières et patrimoniales sur la base duquel le compte général de l’Etat doit être établi. L’exposé des motifs de cette loi énumère les avantages escomptés de la réforme : comptabiliser les opérations sur la base d’une classification cohérente, suivre le déroulement ainsi que l’évolution des résultats et les modifications du patrimoine, améliorer la présentation des résultats budgétaires et de trésorerie, développer une présentation synthétique des actifs et passifs financiers de l’Etat, situer les relations entre le résultat budgétaire, le résultat de caisse, l’évolution de la dette publique sensu lato et le bilan, qui intégrerait l’ensemble des dettes et des créances de l’Etat.
En vue de la préparation de l’exécution de ces dispositions, la Commission de normalisation de la comptabilité publique a été instituée par la loi du 15 mars 1991. Elle est chargée, notamment, de mettre au point le plan comptable normalisé susmentionné et de rédiger des projets d’adaptation des textes légaux et réglementaires en vigueur.
Pour l'exécution de sa mission, la Commission est assistée par deux sections spécialisées, qui lui font régulièrement rapport sur l’état d’avancement de leurs travaux et formulent des propositions sur lesquelles elle délibère (8). La première section a pour mission de mettre au point le plan comptable normalisé pour les organes du pouvoir fédéral ainsi que pour les organismes publics administratifs qui en relèvent, et susceptible d’être appliqué également par les Communautés et les Régions, ainsi que par les organismes publics administratifs qui en dépendent. La deuxième section prépare les adaptations des textes légaux et réglementaires en vigueur ou formule les nouvelles propositions de textes nécessaires à la mise en œuvre de la réforme budgétaire et comptable. La longue durée des activités de la Commission témoigne de l’ampleur du travail effectué et du sérieux avec lequel cette tâche est remplie.
Sur le plan de la mise au point d’un plan comptable normalisé, la Commission a profité de la mission qui lui a été confiée, le 12 avril 1994, par la Conférence interministérielle des finances et du budget, consistant à établir un avant-projet de loi portant exécution de l'article 50, § 2, de la loi spéciale de financement du 16 janvier 1989, pour élaborer, en concertation avec les Communautés et les Régions, un plan comptable unique pour toutes les entités de l’Etat fédéral. En outre, la Commission ne s’est pas bornée à mettre uniquement au point un plan comptable général, mais elle a développé un plan comptable complet et détaillé, comprenant tant la nomenclature des comptes que les règles d’utilisation de ceux-ci.
(8) Arrêté royal du 14 janvier 1992 portant organisation de la Commission de normalisation de la comptabilité publique.
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Wat de wet- en regelgeving betreft werd gekozen voor de volledige herziening van de wetgeving op de rijkscomptabiliteit in plaats van het louter voorstellen van aanpassingen aan de bestaande teksten. In de loop van het tweede semester van 2000 en de eerste maanden van 2001 heeft de afdeling Rekeningstelsel de redactie voortgezet en afgewerkt van de commentaren met betrekking tot de werking van de balansklassen (klassen 1 tot 5), van de rekeningen van de economische resultaten van de kosten en de opbrengsten (klassen 6 en 7) en van de klassen van de begrotingsverrichtingen (klassen 8 en 9). Zij heeft ook de inhoud vastgesteld van de rubrieken en de algemene regels voor het gebruik van de rekeningen van de klasse 0, die de rekeningen voor het afsluiten van de verrichtingen, de rechten en verbintenissen buiten balans, alsook de statistische macro-economische gegevens omvat. De afdeling is tevens overgegaan tot aanpassing van het rekeningstelsel teneinde de integratie mogelijk te maken van de verrichtingen van de autonome bedrijven met een handels-, industrieel of financieel karakter, zonder onderscheiden rechtspersoonlijkheid, nadat was beslist die diensten niet te onderwerpen aan de bijzondere regels betreffende de boekhouding en de jaarrekening van de ondernemingen. Zij heeft voorts technische nota's opgesteld die bestemd zijn om de algemene commentaren te vervolledigen en die inzonderheid slaan op de methodes tot waardering, herwaardering en afschrijving van materiële activa, alsook op de boeking van de diverse verrichtingen op het vlak van het gebruik van de afgeleide financiële instrumenten in het kader van het beheer van de staatsschuld. De afdeling Aanpassing van de van kracht zijnde wet- en reglementaire teksten heeft in de afgelopen periode verdergewerkt aan de uitwerking van het wettelijk kader voor het budgettair en comptabel bestel van de diensten van de federale overheid. Die werkzaamheden hebben geleid tot een "voorontwerp van wet houdende organisatie van de begroting en van de comptabiliteit van de federale overheid". Het definitieve voorontwerp, met een ontwerp van memorie van toelichting en een algemene uiteenzetting over de opzet en de sturende elementen van de hervorming, hebben op 26 april 2001 de consensus meegekregen van de afdeling en zijn op 11 mei 2001 door de plenaire Commissie goedgekeurd. Gezien de evolutie van de werkzaamheden en het belang van de hervorming, is het aangewezen hierna een omstandige uiteenzetting te geven van de grote lijnen ervan.
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En ce qui concerne la législation et la réglementation, il a été décidé de revoir entièrement la législation relative à la comptabilité de l’Etat, au lieu de simplement proposer l’ adaptation des textes existants. Au cours du second semestre de 2000 et des premiers mois de l’année 2001, la section Plan comptable a poursuivi et terminé la rédaction des commentaires relatifs au fonctionnement des classes des comptes de bilan (classes 1 à 5), des comptes des résultats économiques des charges et produits (classes 6 et 7) ainsi que des classes des opérations budgétaires (classes 8 et 9). Elle a également fixé le contenu des rubriques et des règles générales de fonctionnement des comptes de la classe 0, qui comprend les comptes de clôture de l'exercice, les droits et engagements hors bilan ainsi que des données statistiques macro-économiques.
La section a également procédé à l'adaptation du plan comptable afin de permettre l'intégration des opérations des entreprises autonomes à caractère commercial, industriel ou financier, sans personnalité juridique distincte, après qu'il ait été décidé de ne pas soumettre ces services aux dispositions particulières relatives à la comptabilité et aux comptes annuels des entreprises.
Elle a, en outre, élaboré des notes techniques destinées à compléter les commentaires généraux, portant, notamment, sur les méthodes d'évaluation, de revalorisation et d'amortissement des actifs corporels, ainsi que sur la comptabilisation des diverses opérations relatives à l'utilisation des produits dérivés financiers dans le cadre de la gestion de la dette publique. La section Adaptation des textes légaux et réglementaires en vigueur a, durant la période écoulée, poursuivi l'élaboration du cadre légal pour le système budgétaire et comptable des services du pouvoir fédéral. Ces travaux ont abouti à un "projet de loi portant organisation du budget et de la comptabilité du pouvoir fédéral". L’avantprojet définitif ainsi qu'un exposé des motifs et un exposé général relatif à la structure et aux éléments directeurs de la réforme qui s'y rapportent ont fait l'objet, le 26 avril 2001, d'un consensus au sein de la section et ont été, le 11 mai 2001, approuvés par la Commission plénière. Les textes ont été transmis au Conseil des ministres.
Eu égard à l'évolution des travaux et à l'importance de la réforme en chantier, il semble judicieux d'exposer ci-après plus en détail les grandes lignes de celle-ci.
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De ontworpen nieuwe wettelijke regeling geldt enkel voor de federale overheid. Voor de Gemeenschappen en de Gewesten bepaalt het voorontwerp van wet houdende uitvoering van artikel 50, § 2, van de bijzondere wet van 16 januari 1989 betreffende de financiering van de Gemeenschappen en de Gewesten, zoals goedgekeurd op 19 januari 2000 in de Interministeriële Conferentie van de Ministers van Financiën en Begroting, de algemene bepalingen die gelden voor de begrotingen, de controle op de subsidies en de boekhouding, alsook voor de organisatie van de controle door het Rekenhof. Voor die gefedereerde entiteiten heeft de Commissie voor de Normalisatie van de Openbare Comptabiliteit inmiddels een voorontwerp van koninklijk besluit opgesteld (9) tot vaststelling van het boekhoudplan dat op hen van toepassing zal zijn. De in het voorontwerp van wet – artikel 50, § 2, opgenomen algemene bepalingen werden overgenomen in het voorontwerp van federale comptabiliteitswet. De ontworpen budgettaire en comptabele wetsbepalingen vormen het juridische luik van de hervorming van de federale overheid. Samen met die wet zal een algemeen boekhoudplan worden voorgesteld, dat zowel een stelsel van genormaliseerde rekeningen omvat als basisregels voor de waardering van de activa en de passiva en voor de boeking en aanrekening van de verrichtingen. Net zoals voor de Gemeenschappen en de Gewesten, wordt het algemene boekhoudplan voor de federale overheid vastgesteld bij koninklijk besluit. De wijze waarop de rekeningen moeten worden gebruikt, maakt het voorwerp uit van omstandige commentaar, die eveneens als bijlage bij dat koninklijk besluit zal worden gevoegd. De ontworpen regeling zal van toepassing zijn op alle in de wet gedefinieerde categorieën van diensten, met name, het algemeen bestuur, de administratieve diensten met boekhoudkundige autonomie, de administratieve openbare instellingen en de staatsbedrijven. Die categorieën van diensten onderscheiden zich door hun eigen aard en hun graad van autonomie. De voorgestelde indeling heeft niet tot doel de administratieve organisatie van de federale overheid te hertekenen maar enkel een platform aan te reiken met vier soorten van budgettaire en comptabele regimes waarin bijna alle bestaande diensten van de federale overheid hun plaats zouden moeten vinden. De Commissie heeft het nuttig geacht een lijst op te stellen met de verschillende diensten die behoren tot de vier voornoemde categorieën. Die zal worden gevoegd als bijlage bij het voornoemde koninklijk besluit houdende vaststelling van het boekhoudplan en er zal worden bepaald dat de Koning die lijst regelmatig kan actualiseren en aanvullen. Het voorontwerp van nieuwe federale comptabiliteitswet stipuleert zowel algemeen geldende regels die op alle diensten van toepassing zijn als bijzondere regels die voor elk van hen gelden, alsook diverse bepalingen die op een meer indirecte manier met de rijkscomptabiliteit te maken hebben. Een groot deel van de artikelen vindt zijn oorsprong in de gecoördineerde wetten op de rijkscomptabiliteit, die in voorkomend geval werden geactualiseerd, maar het ontwerp neemt ook nieuwe bepalingen op die tot doel hebben de begroting en de boekhouding van de bedoelde diensten af te stemmen op de context die met de invoering van de algemene boekhouding ingang zal vinden.
(9) In de Ministerraad overlegd koninklijk besluit na raadpleging van de regeringen van de gefedereerde entiteiten.
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Le nouveau régime légal ainsi proposé est applicable uniquement au pouvoir fédéral. Pour les Communautés et les Régions, l’avant-projet de loi portant exécution de l'article 50, § 2, de la loi spéciale du 16 janvier 1989 relative au financement des Communautés et des Régions, tel qu’approuvé le 19 janvier 2000 au sein de la Conférence interministérielle des ministres des Finances et du Budget, détermine les dispositions générales applicables aux budgets, au contrôle des subsides et de la comptabilité, ainsi qu'à l'organisation du contrôle par la Cour. En outre, pour ces entités fédérées, la Commission de normalisation de la comptabilité publique a, entre-temps, rédigé également un avant-projet d'arrêté royal (9) fixant le plan comptable qui leur sera applicable.
Les dispositions générales de l’avant-projet de loi relatif à l’article 50, § 2, ont été reprises dans l’avant-projet de loi comptable fédérale. Les dispositions légales budgétaires et comptables en projet ne constituent que le volet juridique de la réforme du pouvoir fédéral. Conjointement avec cette loi sera proposé un plan comptable général comprenant aussi bien un système de comptes normalisés que les règles de base relatives à l'évaluation de l'actif et du passif et à la comptabilisation et à l'imputation des opérations. Comme pour les Communautés et les Régions, le plan comptable général est fixé pour le pouvoir fédéral par arrêté royal. La manière dont les comptes doivent être utilisés fait l'objet d'un commentaire circonstancié, qui sera également joint en annexe à cet arrêté royal.
Le régime proposé sera applicable à toutes les catégories de services définies dans la loi, à savoir l'administration générale, les services administratifs à comptabilité autonome, les organismes administratifs publics et les entreprises d'Etat. Ces catégories de services se distinguent par leur nature propre et leur degré d'autonomie. La subdivision proposée n'a pas pour objectif de redessiner l'organisation administrative du pouvoir fédéral, mais uniquement d'offrir une plate-forme comprenant quatre sortes de régimes budgétaires et comptables, dans lesquels pratiquement tous les services du pouvoir fédéral devraient trouver leur place. La Commission a jugé utile de dresser une liste des différents services ressortissant aux quatre catégories précitées. Elle sera jointe en annexe à l'arrêté royal précité fixant le plan comptable et il sera prévu que le Roi peut l'actualiser et la compléter.
L’avant-projet de nouvelle loi comptable fédérale prévoit tant des règles d'application générale valables pour tous les services que des règles particulières en vigueur pour chacun d'eux, ainsi que diverses dispositions qui concernent la comptabilité de l'Etat d'une manière plus indirecte. Une grande partie des articles est tirée des lois coordonnées sur la comptabilité de l'Etat, actualisées le cas échéant, mais le projet inclut aussi des dispositions nouvelles dont l'objet est d'adapter le budget et la comptabilité des services concernés en fonction du contexte qui sera créé par l'introduction de la comptabilité générale.
(9) Arrêté royal délibéré en Conseil des ministres après avis des Gouvernements des entités fédérées.
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Het voorontwerp is ingedeeld in zes titels : Algemene bepalingen ; Bepalingen van toepassing op alle diensten ; Bijzondere bepalingen van toepassing op de diensten ; De jaarrekening van de federale overheid ; Diverse bepalingen en, tot slot, Opheffings- en overgangsbepalingen. De regels die van toepassing zijn op alle diensten zijn gespreid over vijf hoofdstukken. De algemene bepalingen handelen in hoofdzaak over de algemene rekening, het voeren van de algemene boekhouding en het opstellen van de jaarrekening op basis van een algemeen boekhoudplan, het hechten van de verrichtingen aan een boekjaar of begrotingsjaar en de voorwaarden om een recht als vastgesteld te beschouwen. Het hoofdstuk betreffende de algemene boekhouding is geïnspireerd op de bepalingen van de wet van 17 juli 1975 op de boekhouding van de ondernemingen. Die bepalingen betreffen vooral de beginselen van het dubbel boekhouden, de manier waarop de verrichtingen in de algemene boekhouding moeten worden geboekt en hun verantwoording. Ook de documenten die jaarlijks moeten worden opgesteld komen aan bod : het jaarverslag en de jaarrekening die zelf is samengesteld uit de balans, de resultatenrekening van de kosten en de opbrengsten, de samenvattende rekening van de begrotingsverrichtingen volgens de economische classificatie en de toelichting. De bepalingen die de begroting en de begrotingscomptabiliteit van de diensten organiseren gaan uit van een positieve omschrijving van de begrotingsverrichtingen, namelijk verrichtingen met een financiële afwikkeling die voor eigen rekening met derden worden gesloten. Ze definiëren de begroting als het geheel van de ontvangstenramingen die worden uitgedrukt in termen van vastgestelde rechten en van de uitgavenramingen die worden uitgedrukt in termen van verbintenissen en vastgestelde rechten. Ten behoeve van de consolidatie is bepaald dat de ontvangsten- en uitgavenramingen worden opgesplitst volgens de economische classificatie. Het voorgestelde systeem voorziet enkel in kredieten voor de vastlegging en de vereffening van de uitgaven en schaft het onderscheid af tussen de gesplitste en de niet-gesplitste kredieten evenals het systeem van kredietoverdrachten. De primauteit van de algemene boekhouding waarin de begrotingscomptabiliteit is geïntegreerd, wordt bevestigd. Er zal simultaan in de beide boekhoudingen worden geregistreerd indien de verrichting ook een begrotingsverrichting is. Met uitzondering van de bijzondere taak van de Inspecteurs van Financiën en de bevoegdheden van de Ministerraad op het vlak van de opmaak van de begroting, waarvoor een meer gedetailleerde opdracht in het ontwerp is ingeschreven, wordt geen concrete omschrijving gegeven van de taken, de organisatie van het werk en de bepaling van de verantwoordelijkheden van de personen die instaan voor de budgettaire en boekhoudkundige handelingen ; die maken immers deel uit van de administratieve organisatie die behoort tot de bevoegdheden van de uitvoerende macht. Op het vlak van de noodzakelijke interne controle en interne audit werd rekening gehouden met de door de regering voorgestelde ontwerpen tot modernisering van het federale openbare bestuur. Het belang van de uitbouw van een geïntegreerde interne controle en interne audit wordt onderstreept, vooral omdat ook wordt voorgesteld de controlemodaliteiten van het Rekenhof te herzien. De opstellers van het ontwerp zijn ervan uitgegaan dat een eventuele afschaffing van het voorafgaand visum enkel gerechtvaardigd kan worden mits de invoering van nieuwe en versterkte interne en externe controleprocedures die zullen garanderen dat de Kamer van Volksvertegen-
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L’avant-projet est subdivisé en six titres : Dispositions générales ; Dispositions applicables à tous les services ; Dispositions particulières applicables aux services ; Les comptes annuels du pouvoir fédéral ; Dispositions diverses et, enfin, Dispositions abrogatoires et transitoires. Les règles applicables à tous les services sont réparties en cinq chapitres.
Les dispositions générales traitent principalement du compte général, de la tenue de la comptabilité générale et de l'établissement des comptes annuels sur la base d'un plan comptable général, du rattachement des opérations à un exercice comptable ou à une année budgétaire et des conditions pour qu'un droit soit considéré comme constaté. Le chapitre consacré à la comptabilité générale est inspiré des dispositions de la loi du 17 juillet 1975 relative à la comptabilité et aux comptes annuels des entreprises. Ces dispositions concernent surtout les principes de la comptabilité en partie double, la manière dont les opérations doivent être enregistrées dans la comptabilité générale et leur justification. Les documents à établir annuellement sont également évoqués : le rapport annuel et les comptes annuels, eux-mêmes constitués du bilan, du compte de résultats comportant l'ensemble des charges et produits, du compte de récapitulation des opérations budgétaires, conformément à la classification économique et de l'annexe. Les dispositions qui organisent le budget et la comptabilité budgétaire des services sont basées sur une définition positive des opérations budgétaires, à savoir des opérations donnant lieu à dénouement financier, conclues pour compte propre avec des tiers. Elles définissent le budget comme étant l'ensemble des estimations de recettes exprimées en termes de droits constatés et des estimations de dépenses exprimées en termes d'engagements et de droits constatés. Aux fins de consolidation, il est prévu que les estimations des recettes et des dépenses sont ventilées conformément à la classification économique. Le système proposé prévoit uniquement des crédits pour l'engagement et la liquidation des dépenses et abroge la distinction opérée entre crédits dissociés, d'une part, et non dissociés, d'autre part, ainsi que le système des reports de crédits. La primauté de la comptabilité générale, dans laquelle la comptabilité budgétaire est intégrée, est confirmée. Lorsque l'opération concernée est aussi une opération budgétaire, l'imputation sera comptabilisée simultanément dans les deux comptabilités. Hormis la tâche particulière dévolue aux inspecteurs des finances et les compétences du Conseil des ministres dans le domaine de l'établissement du budget, pour lesquelles le projet inclut une mission plus détaillée, celui-ci ne donne pas de description concrètes des tâches, de l'organisation du travail et de la définition des responsabilités des personnes appelées à exécuter les opérations budgétaires et comptables ; celles-ci font, en effet, partie de l'organisation administrative, qui relève des compétences du pouvoir exécutif. Sur le plan des nécessaires contrôle et audit internes, il a été tenu compte des projets de modernisation de l'administration publique fédérale proposés par le Gouvernement. L'importance d'un contrôle et d'un audit internes intégrés est soulignée, d'autant plus qu'il est également proposé de revoir les modalités du contrôle exercé par de la Cour. Les auteurs du projet sont partis du principe que la suppression éventuelle du visa préalable ne pourrait être justifiée qu'à condition d’instaurer des procédures, nouvelles et renforcées, de contrôle interne et externe, qui devront garantir que la Chambre des représentants ne sera pas moins bien
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woordigers volledig zal ingelicht blijven over de werking en de organisatie van het beleid dat door de regering wordt gevoerd. Het laatste hoofdstuk van deze titel regelt de hoedanigheid van de aan de rechtsmacht van het Rekenhof onderworpen rekenplichtigen. Er is voorzien dat de Koning voor hen een statuut zal uitwerken, met vaststelling van hun rechten en plichten. Omdat er in tegenstelling tot de rekenplichtigen geen objectief gegeven voorhanden is om hun aansprakelijkheid in het geding te brengen, namelijk een beheersrekening waarin een tekort kan worden vastgesteld, is geen bijzondere regeling meer voorzien op het vlak van de aansprakelijkheid van de gemachtigde ordonnateurs. De aansprakelijkheid van de rekenplichtige wordt afgestemd op de procedure die terzake is uitgewerkt in de inrichtingswet van het Rekenhof. De rekenplichtige die in tekort is gesteld, moet niet meer zelf overmacht aantonen om kwijting te verkrijgen. Het zal zijn administratie zijn die hem, op basis van een administratief tekortarrest van het Rekenhof, voor dat rechtscollege zal dagvaarden indien ze kan bewijzen dat hem op het vlak van zijn rekenplichtige opdracht een zware fout, een zware nalatigheid of een herhaaldelijk begane lichte fout kan worden aangerekend, die het ontstaan van het tekort heeft vergemakkelijkt of mogelijk gemaakt. De hoofdstukken die eigen zijn aan elke categorie van diensten beschrijven de regels die hun specificiteit en hun bijzondere opdracht moeten garanderen, evenals de autonomie waarover ze desgevallend beschikken. Er werd daarenboven betracht voor alle categorieën van diensten een zo groot mogelijke overeenstemming in te voeren op het vlak van de opmaak van de begroting en van de algemene rekening. Vooral op het vlak van de rekeningaflegging werd een uniforme kalender uitgewerkt met zeer strikte data voor de opmaak, de overzending en de controle van de algemene rekening, aangezien het in een modern budgettair en comptabel bestel niet meer te aanvaarden valt dat de resultaten van het beleid van de regering met grote vertraging aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers worden overgezonden, zoals dat gedurende vele jaren het geval is geweest. Een bijzondere titel regelt vervolgens de groepering van de jaarrekeningen van de vier categorieën van diensten. De ene jaarrekening van de federale overheid is bestemd voor de Kamer van Volksvertegenwoordigers die op die wijze een globaal beeld zal krijgen van de werking van de verschillende diensten van de federale overheid. De overlegging aan het Rekenhof is van louter informatieve aard. Een groepering van de uitvoeringsrekeningen van hun begrotingen hoeft niet, aangezien die groepering geen toegevoegde waarde zou hebben en de begrotingsverrichtingen reeds in de jaarrekening zijn opgenomen door middel van de samenvattende rekening van de begrotingsverrichtingen. Het voorontwerp voorziet voorts nog in bepalingen op het vlak van de verjaring van schuldvorderingen, de vervreemding van goederen en de controle op de toekenning en de aanwending van subsidies. Een deel van die bepalingen is veeleer van technische aard en werd in samenspraak met de terzake bevoegde diensten van de administratie uitgewerkt. De opheffings- en overgangsbepalingen, tot slot, houden rekening met de bijzondere juridische aard van de gecoördineerde wetten op de rijkscomptabiliteit. Gezien die coördinatie nooit bij wet werd bekrachtigd, leek het legistiek noodzakelijk – ten aanzien van de in het ontwerp beoogde diensten – zowel de bedoelde coördinatie en haar latere wijzigingen, als de onderliggende oorspronkelijke wetten op te heffen. De inwerkingtreding van het ontwerp is gepland op 1 januari 2003 maar de Koning kan de inwerkingtreding uitstellen tot ten laatste 1 januari 2004, gelet op de
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informée au sujet du fonctionnement et de l'organisation de la politique menée par le Gouvernement. Le dernier chapitre de ce titre détermine quels sont les agents revêtus de la qualité de comptable justiciable de la Cour des comptes. Il est prévu que le Roi élaborera pour eux un statut, avec définition de leurs droits et obligations. Quant aux ordonnateurs délégués, étant donné que, contrairement aux comptables, il n'existe pas de donnée objective permettant d'engager leur responsabilité, à savoir un compte de gestion dans lequel un déficit est constaté, il n'est plus prévu de régime particulier en matière de responsabilité pour ces derniers. La responsabilité du comptable est mise en concordance avec la procédure fixée à ce sujet dans la loi organique de la Cour des comptes. Le comptable constitué en déficit ne doit plus prouver lui-même la force majeure pour obtenir la décharge. Il reviendra à son administration, sur la base d'un arrêt administratif de déficit rendu par la Cour, de le citer à comparaître devant cette institution si elle peut prouver qu'il a commis, dans le cadre de sa mission comptable, une faute grave, une négligence grave et une faute légère à caractère répétitif, ayant facilité ou permis la survenance du déficit.
Les chapitres propres à chaque catégorie de services décrivent les règles qui doivent garantir leur spécificité et leur mission particulière, ainsi que l'autonomie dont ils disposent le cas échéant. On s'est, en outre, efforcé d'introduire, pour toutes les catégories de services, une concordance aussi grande que possible au niveau de l'établissement du budget et du compte général. C'est surtout en matière de reddition des comptes qu'a été élaboré un calendrier uniforme comportant des dates très strictes pour l'établissement, la transmission et le contrôle du compte général, étant donné que, dans une structure budgétaire et comptable moderne, il n’est plus acceptable que les résultats de la politique menée par le Gouvernement soient transmis à la Chambre des représentants avec un retard important, comme cela a été le cas pendant de nombreuses années. Un titre particulier règle ensuite le groupement des comptes annuels des quatre catégories de services. Les comptes annuels uniques du pouvoir fédéral sont destinés à la Chambre des représentants, qui pourra ainsi se faire une idée globale du fonctionnement des différents services du pouvoir fédéral. La transmission à la Cour des comptes est de nature purement informative. Un groupement des comptes d'exécution de leurs budgets ne s'impose pas, étant donné que pareil groupement serait dénué de valeur ajoutée et que les opérations budgétaires sont déjà intégrées dans les comptes annuels par le biais du compte synthétique des opérations budgétaires.
Le projet proposé contient encore diverses dispositions en matière de prescription des créances, d'aliénation des biens et de contrôle de l'octroi et de l'emploi des subventions. Une partie de ces dispositions est plutôt de nature technique et a été élaborée en concertation avec les services administratifs concernés en la matière.
Enfin, les dispositions abrogatoires et transitoires tiennent compte de la nature juridique particulière des lois coordonnées sur la comptabilité de l'Etat. Cette coordination n'ayant jamais été ratifiée par une loi, il a paru, du point de vue de la légistique, nécessaire – vis-à-vis des services visés par le projet – d'abroger aussi bien la coordination en question et ses modifications ultérieures que les lois originales qui la sous-tendent. L'entrée en vigueur du projet est prévue pour le 1er janvier 2003,
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omvang van de administratieve maatregelen die door alle diensten moeten worden genomen. De Afdeling Aanpassing van de van kracht zijnde wet- en reglementaire teksten heeft in het afgelopen jaar nog een tweede voorontwerp van wet voorbereid, dat meer in het bijzonder een wijziging beoogt van de wet van 29 oktober 1846 op de inrichting van het Rekenhof. Het vormt het derde luik van de door de Commissie voor de Normalisatie van de Openbare Comptabiliteit beoogde hervorming en het werd ingegeven door de bekommernis de invoering van nieuwe boekhoudtechnieken en van bijzondere diensten en actoren die instaan voor de organisatie en de werking van het budgettair en comptabel systeem, gepaard te laten gaan met aangepaste regels op het vlak van de externe controle die is toevertrouwd aan het Rekenhof. Op die manier werd de huidige inrichtingswet van het Rekenhof in overeenstemming gebracht met de filosofie van het nieuwe boekhoudsysteem en met de algemene bepalingen die op het vlak van de organisatie van de controle door het Rekenhof zijn vastgesteld in het ontwerp van wet houdende uitvoering van artikel 50, § 2, van de voormelde bijzondere financieringswet van 16 januari 1989. Gelet op het feit dat het voorafgaand visum van het Rekenhof niet als algemene bepaling is opgenomen in het bedoelde voorontwerp van wet houdende uitvoering van artikel 50, § 2, van de bijzondere financieringswet, omdat het enkel als een controle- en betalingsmodaliteit wordt beschouwd, en, gezien de aanzet die in het voorstel van nieuwe federale comptabiliteitswet wordt gegeven met de invoering van een geïntegreerde interne controle en interne audit, heeft de Commissie voor de Normalisatie van de Openbare Comptabiliteit voorgesteld het voorafgaand visum op het federale niveau af te schaffen. De drie voorontwerpen van wet, die op hetzelfde ogenblik in werking zullen treden, moeten het volgens de commissie mogelijk maken de federale Staat te voorzien van een moderne boekhouding gesteund op een performant systeem van interne en externe controle.
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mais le Roi peut la reporter au plus tard au 1er janvier 2004, eu égard à l'ampleur des mesures administratives à prendre par tous les services. La section Adaptation des textes légaux et réglementaires en vigueur a, au cours de l'année écoulée, également préparé un deuxième avant-projet de loi, visant plus particulièrement à modifier la loi du 29 octobre 1846 relative à l'organisation de la Cour des comptes. Cet avant-projet constitue le troisième volet de la réforme envisagée par la Commission de normalisation de la comptabilité publique et il a été inspiré par le souci de faire aller de pair l'instauration de nouvelles techniques comptables ainsi que de services et d'acteurs particuliers assurant l'organisation et le fonctionnement du système budgétaire et comptable avec l'adaptation des règles régissant le contrôle externe dévolu à la Cour. De cette manière, la loi organique actuelle de la Cour des comptes a été mise en concordance avec la philosophie du nouveau système comptable et avec les dispositions générales qui, dans le domaine de l'organisation du contrôle exercé par la Cour, ont été fixées dans le projet de loi portant exécution de l'article 50, § 2, de la loi spéciale de financement précitée du 16 janvier 1989.
Eu égard au fait que le visa préalable de la Cour des comptes n'a plus été repris comme disposition générale dans le projet de loi précité portant exécution de l'article 50, § 2, de la loi spéciale de financement, parce qu'il n'est considéré que comme une modalité de contrôle et de paiement, et compte tenu de l'amorce qui est donnée dans la proposition de nouvelle loi comptable fédérale à l'instauration d'un contrôle interne et d'un audit interne intégrés, la Commission de normalisation de la comptabilité publique a proposé de supprimer le visa préalable au niveau fédéral.
Les trois projets de lois proposés, qui entreront en vigueur simultanément, devraient, selon la Commission, permettre de doter l'Etat fédéral d'une comptabilité moderne fondée sur un système performant de contrôles interne et externe.
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2. MINISTERIE VAN FINANCIEN – BEGROTINGEN EN REKENINGEN VAN HET MUNTFONDS EN VAN DE KONINKLIJKE MUNT VAN BELGIE In het raam van het onderzoek van de ontwerprijksbegrotingen en van de ontwerp-aanpassingsbladen, formuleert het Rekenhof sedert 1996 opmerkingen over het ontbreken van begrotingen voor het Muntfonds en de Koninklijke Munt van België. Het heeft bovendien gewezen op de moeilijkheden die zijn gerezen bij het opstellen van de rekeningen van die entiteiten, die sedert 1 januari 1997 respectievelijk werden omgevormd tot staatsdienst met afzonderlijk beheer en tot staatsbedrijf. De kwestie werd besproken in de subcommissie voor de Financiën en de Begroting op 24 mei en 17 juli 2000 (1). Naar aanleiding van die besprekingen werd aan het Rekenhof gevraagd in zijn boek van opmerkingen een artikel over deze problematiek op te nemen. Hierna volgt een synthese van de vroegere en de huidige statutaire regels die op de twee instellingen van toepassing zijn. Daarop volgt een bondige samenvatting van de opmerkingen van budgettaire aard en een stand van zake inzake de rekeningen en hun controle. F–1.463.941 (2)
1. Evolutie van het statuut van het Muntfonds en van de Koninklijke Munt van België
1.1. Bepalingen die tot 1997 van kracht waren –
Het Muntfonds
Het Muntfonds werd opgericht in 1930 (3) (het werd ingeschreven onder de afzonderlijke sectie van de begroting van het Ministerie van Financiën). Het moest alle kosten dragen en de opbrengsten innen in verband met de pasmunten (4) die het ter beschikking van de Nationale Bank van België stelde en die door de Koninklijke Munt van België werden aangemaakt. Tot de kosten behoorden de aankoop van de grondstoffen, de vervaardigingkosten, de uitgaven voor het onderhoud van de circulatie, maar ook de uitgaven betreffende de bouw en het onderhoud van de gebouwen die de Munt betrok en de uitgaven voor de aankoop en het onderhoud van de gebruikte machines en het materieel.
(1) Parl. St., Kamer, 1999-2000, nr. 814/1, p. 70 en volgende. (2) Betreft ook de dossiers met nummer 1.765.028, 1.765.029, 1.872.921, 1.885.877, 1.887.817, 1.889.909, 1.919.205, 1.932.138, 1.957.806, 1.993.628. (3) Dit hoofdstuk bevat de essentie van de artikelen 4 tot 10 van de wet van 12 juni 1930 tot oprichting van een Muntfonds die geheel of gedeeltelijk werden gewijzigd of opgeheven door de wet van 4 april 1995 houdende fiscale en financiële bepalingen. (4) Namelijk de stukken van 50 centiem, 1 frank, 5 frank, 20 frank en 50 frank (oud artikel 4, 1°, van genoemde wet).
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2. MINISTERE DES FINANCES – BUDGETS ET COMPTES DU FONDS MONÉTAIRE ET DE LA MONNAIE ROYALE DE BELGIQUE Depuis 1996, dans le cadre de l’examen des projets de budgets de l’Etat et de leurs feuilletons d’ajustement, la Cour des comptes a formulé des observations au sujet de l’absence de budgets du Fonds monétaire et de la Monnaie royale. Elle a relevé, par ailleurs, les difficultés qui ont accompagné l’établissement des comptes de ces entités, respectivement instituées en service de l’Etat à gestion séparée et en entreprise d’Etat, depuis le 1er janvier 1997. Ces questions ont fait l’objet d’un débat au sein de la sous-commission des Finances et du Budget de la Chambre des représentants, en séances des 24 mai et 17 juillet 2000 (1), à l’issue duquel il a été demandé à la Cour de consacrer un article à cette problématique dans son Cahier d’observations. On trouvera donc ci-après une synthèse des règles statutaires anciennes et actuelles qui régissent les deux organismes, un état récapitulatif des observations d’ordre budgétaire et une description de la situation actuelle des comptes et de leur contrôle. F – 1.463.941 (2)
1. Evolution statutaire du Fonds monétaire et de la Monnaie royale de Belgique
1.1. Rappel des dispositions en vigueur jusqu’en 1997 –
Le Fonds monétaire
Le Fonds monétaire a été créé en 1930 (3), – et inscrit à la section particulière du budget du ministère des Finances- , en vue de supporter toutes les charges et percevoir les produits relatifs aux monnaies divisionnaires (4) qu’il mettait à la disposition de la Banque nationale de Belgique, et dont la fabrication était confiée à la Monnaie royale de Belgique. Les charges comprenaient les achats de matières, les coûts de fabrication, les dépenses d’entretien et de circulation, mais aussi les dépenses afférentes à la construction et à l’entretien des bâtiments occupés par la Monnaie ainsi qu’à l’acquisition et l’entretien des machines et du matériel qu’elle utilisait.
(1) Doc. parl., Chambre, 1999-2000, n° 814/1 pp. 70 et svtes. (2) Concerne également les dossiers nos 1.765.028, 1.765.029, 1.872.921, 1.885.877, 1.887.817, 1.889.909, 1.919.205, 1.932.138, 1.957.806, 1.993.628. (3) Ce chapitre reprend la substance des articles 4 à 10 de la loi du 12 juin 1930 portant création d’un Fonds monétaire, qui ont été modifiés ou abrogés en tout ou partie par la loi du 4 avril 1995 portant des dispositions fiscales et financières. (4) A savoir les pièces de 50 centimes, 1 franc, 5 francs, 20 francs et 50 francs (ancien Art. 4, 1° de ladite loi).
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Het actief van het fonds moest dienen om de liquiditeit te waarborgen van de in omloop zijnde pasmunten. Het werd belegd in obligaties van de staatsschuld en in andere waarden die door de Staat werden gewaarborgd of die krachtens een wet werden uitgegeven. Die beleggingen werden uitgevoerd met tussenkomst van de Amortisatiekas. Het overschot van zijn jaarlijkse ontvangsten ten opzichte van zijn jaarlijkse lasten werd aan de schatkist gestort. Het Muntfonds werd beheerd door de directeur-generaal der Thesaurie en Openbare Schuld (nu is het de administrateur-generaal van de Thesaurie die het beheer waarneemt), onder het gezag van de Minister van Financiën. Het werd gecontroleerd door het comité van toezicht van de Amortisatiekas (5) dat de rekeningen voorlopig goedkeurde (6). De beheersrekening werd vervolgens met het oog op haar afsluiting aan het Rekenhof toegezonden (7). –
De Koninklijke Munt van België
Door de evolutie van de activiteiten van de Koninklijke Munt van België is haar statuut van dienst van algemeen bestuur van de Staat, dat onder de Administratie van de Thesaurie ressorteert, inadequaat geworden (8). Naast de fabricage van pasmunten en het slaan van muntstukken en gedenkpenningen, is zij vanaf 1987 inderdaad begonnen met het ontwikkelen van commerciële activiteiten (aanmaak en verkoop van goudstukken…). Terwijl het Muntfonds al haar uitgaven voor zijn rekening nam, werd de boekhouding van de Munt gehouden door een rekenplichtige over waren en een rekenplichtige over gelden die beiden aan de rechtsmacht van het Rekenhof waren onderworpen (9). De rekenplichtige over gelden, wiens rekeningen waren geïntegreerd in de algemene staat der rekenplichtigen van de Thesaurie na afsluiting door het Rekenhof, was niet wettelijk gemachtigd om ontvangsten en uitgaven te doen.
(5) Dat comité wordt voorgezeten door de eerste voorzitter van het Rekenhof. Andere leden zijn een door de Senaat aangewezen senator, een door de Kamer van Volksvertegenwoordigers aangewezen volksvertegenwoordiger en twee op voordracht van de Minister van Financiën door de Koning benoemde leden, die gekozen zijn uit lijsten die respectievelijk zijn voorgelegd door de Nationale Bank en door de Algemene Spaar- en Lijfrentekas (ASLK) (artikel 5, tweede lid, van de wet van 2 augustus 1955 houdende opheffing van het Fonds tot Delging der Staatsschuld). De wijziging van de samenstelling van dat comité ligt thans ter studie. (6) Artikel 3 van de wet van 2 augustus 1955 houdende opheffing van het Fonds tot Delging der Staatsschuld. (7) Door de administrateur-generaal van de Thesaurie vóór 31 maart van het jaar dat volgt op het boekjaar in kwestie. (8) Dit statuut is geregeld door het koninklijk besluit van 5 augustus 1992 houdende organiek reglement van de Koninklijke Munt van België, inzonderheid artikel 1 (vroeger). (9) Artikel 74 van de gecoördineerde wetten op de rijkscomptabiliteit bepaalt dat de rekeningen van de rekenplichtigen over gelden bij het Rekenhof moeten worden afgelegd vóór 1 maart van het jaar dat volgt op het jaar waarop zij betrekking hebben, en zulks met het oog op de afsluiting beoogd in artikel 8 van de wet van 29 oktober 1846 op de inrichting van het Rekenhof. De rekenplichtige over waren van de Munt legt jaarlijks rekening af voor het Rekenhof in uitvoering van artikel 72 van de gecoördineerde wetten op de rijkscomptabiliteit.
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L’avoir du Fonds, destiné à garantir la liquidité de la monnaie divisionnaire en circulation, était placé en obligations de la dette publique et autres valeurs garanties par l’Etat ou émises en vertu d’une loi, ses placements étant effectués à l’intervention de la Caisse d’amortissement. L’excédent de ses revenus annuels sur ses charges était attribué au Trésor.
Géré par le directeur général de la Trésorerie et de la Dette publique (actuellement par l’administrateur général de la Trésorerie), sous l’autorité du ministre des Finances, le Fonds monétaire était contrôlé par la Commission de surveillance de la Caisse d’amortissement (5), qui en approuvait provisoirement les comptes (6). Le compte de gestion était ensuite transmis pour arrêt à la Cour des comptes (7).
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La Monnaie royale de Belgique
L’évolution des activités de la Monnaie royale de Belgique a rendu inadéquat son statut de service d’administration générale de l’Etat, relevant de l’administration de la Trésorerie (8). Outre la fabrication des monnaies divisionnaires et la frappe de monnaies et de pièces commémoratives, elle a en effet développé des activités commerciales (fabrication et vente de pièces d’or, etc.) à partir de 1987.
Alors que ses dépenses étaient toutes supportées par le Fonds monétaire, la comptabilité de la Monnaie était tenue par un comptable en matières et un comptable en deniers, tous deux justiciables de la Cour des comptes (9). Le comptable en deniers, dont les comptes étaient intégrés à l’état général des comptables de la Trésorerie après arrêt de la Cour, n’était pas légalement habilité à réaliser des recettes et des dépenses.
(5) Cette Commission est présidée par le premier président de la Cour des comptes. Y siègent un sénateur désigné par le Sénat, un représentant désigné par la Chambre des représentants et deux membres nommés par le Roi, sur proposition du ministre des Finances, sur des listes présentées respectivement par la Banque nationale de Belgique et par la Caisse générale d’épargne et retraite (C.G.E.R.) (Art. 5, alinéa 2, de la loi du 2 août 1955 portant suppression du Fonds d’amortissement de la Dette publique). La modification de la composition de cette commission est actuellement à l’étude. (6) Art. 3 de la loi du 2 août 1955 portant suppression du Fonds d’amortissement de la Dette publique. (7) Par l’administrateur général de la Trésorerie, avant le 31 mars de l’année suivant celle qui donne son nom à l’exercice comptable. (8) Régi par l’arrêté royal 5 août 1992 portant règlement organique de la Monnaie royale de Belgique, notamment l’article 1er (ancien). (9) L’article 74 des lois coordonnées sur la comptabilité de l’Etat prévoit la reddition des comptes de comptables en deniers à la Cour avant le 1er mars de l’année qui suit celle pour laquelle ils sont formés, en vue de l’arrêt visé à l’article 8 de la loi du 29 octobre 1846 relative à l’organisation de la Cour des comptes. Le comptable en matières de la Monnaie rend compte annuellement à la Cour, en application de l’article 72 des lois coordonnées sur la comptabilité de l’Etat.
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1.2. Huidige statuten van het Muntfonds en van de Koninklijke Munt van België De wet van 4 april 1995 houdende fiscale en financiële bepalingen (10) heeft de statuten gewijzigd en voor de Munt en het Muntfonds een aparte boekhoudkundige en administratieve organisatie ingevoerd. Voortaan zou dit laatste niet langer verantwoordelijk zijn voor het vervaardigen van muntstukken. –
Het Muntfonds
Het Muntfonds is voortaan een staatsdienst met afzonderlijk beheer in de zin van artikel 140 van de gecoördineerde wetten op de rijkscomptabiliteit (11). Bijgevolg moet zijn begroting als bijlage bij het ontwerp van algemene uitgavenbegroting van de Staat worden gevoegd dat aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers voor goedkeuring wordt voorgelegd (12). De opdracht van het fonds blijft ongewijzigd en het principe dat het geboekte overschot van zijn ontvangsten ten opzichte van zijn uitgaven aan de schatkist wordt gestort, wordt behouden. De beheersrekening van de dienst moet ieder jaar vóór 30 april aan het Rekenhof worden voorgelegd (13). De nieuwe modaliteiten voor de controle op het Muntfonds door het Rekenhof (14) bepalen overigens dat de Minister van Financiën uiterlijk op 31 maart van het jaar dat volgt na het jaar waarvoor die rekeningen zijn opgesteld, aan het Rekenhof een beheersrekening, een rekening van uitvoering van de begroting, een rekening van vermogenswijzigingen alsmede een resultatenrekening en een staat van de activa en de passiva moet overzenden (15). Het Rekenhof kan ter plaatse de boekhouding controleren en zich op ieder ogenblik alle staten doen voorleggen en alle inlichtingen doen verstrekken in verband met de ontvangsten, de uitgaven, de activa en de passiva. Bovendien is de rekenplichtige aan de rechtsmacht van het Rekenhof onderworpen. De uitgaven van het fonds kunnen worden vereffend en betaald zonder het voorafgaand visum van het Rekenhof.
(10) Gewijzigd door de wetten van 4 februari 1999 en 26 juni 2000, evenals door het koninklijk besluit houdende uitvoering van de wet van 26 juni 2000 betreffende de invoering van de euro in de wetgeving die betrekking heeft op aangelegenheden als bedoeld in artikel 78 van de Grondwet en die ressorteert onder het Ministerie van Financiën. (11) Artikel 17 van de wet van 4 april 1995. (12) Artikelen 1 en 140 van voormelde gecoördineerde wetten en artikel 6 van het koninklijk besluit van 8 augustus 1997, genomen ter uitvoering van de wet van 4 april 1995. (13 ) Artikel 10 van de wet van 12 juni 1930 tot oprichting van een Muntfonds, zoals gewijzigd door de wet van 30 oktober 1998 betreffende de euro. (14) Geregeld door de artikelen 7, 8, 11 en 14 van het koninklijk besluit van 8 augustus 1997 houdende organisatie van het administratief en financieel beheer van het Muntfonds als staatsdienst met afzonderlijk beheer. (15) Bovendien wordt een semestriële toestand van de dienst, die een balans, een resultatenrekening en een staat van uitgaven en ontvangsten bevat, gepubliceerd in het Belgisch Staatsblad en door de minister aan het Rekenhof toegezonden.
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1.2. Statuts actuels du Fonds monétaire et de la Monnaie royale La loi du 4 avril 1995 portant des dispositions fiscales et financières (10) a modifié les statuts et organisé la séparation comptable et administrative de la Monnaie et du Fonds monétaire, ce dernier n’étant désormais plus responsable de la fabrication de monnaie. –
Le Fonds monétaire
Le Fonds monétaire est désormais un service de l’Etat à gestion séparée au sens de l’article 140 des lois coordonnées sur la comptabilité de l’Etat (11). Son budget doit, dès lors, être annexé au projet de budget général des dépenses de l’Etat, soumis à l’approbation de la Chambre des représentants (12).
La mission du Fonds n’est pas modifiée, le principe de l'attribution de l'excédent de ses revenus sur ses charges au Trésor est maintenu.
Le compte de gestion du service doit être rendu chaque année à la Cour, avant le 30 avril (13 ). Par ailleurs, les nouvelles modalités du contrôle du Fonds monétaire par la Cour des comptes (14) prévoient que le ministre des Finances lui transmettra, au plus tard le 31 mars de l’année suivant celle pour laquelle ils ont été établis, un compte de gestion, un compte d’exécution du budget, un compte de variations du patrimoine, ainsi qu’un compte de résultats et un état des actifs et passifs (15).
La Cour peut contrôler sur place la comptabilité et se faire remettre, à tout moment, tous les états, renseignements ou explications relatifs aux recettes, dépenses, actifs et passifs. Le comptable est, par ailleurs, justiciable de la Cour des comptes.
Les dépenses du Fonds peuvent être liquidées et payées sans intervention (visa) préalable de la Cour.
(10) Modifiée par les lois des 4 février 1999 et 26 juin 2000, ainsi que par l’arrêté royal portant exécution de la loi du 26 juin 2000 relative à l’introduction de l’euro dans la législation concernant les matières visées à l’article 78 de la Constitution et qui relève du ministère des Finances. (11) Art. 17 de la loi du 4 avril 1995. (12) Art. 1er et 140 des lois coordonnées précitées et Art. 6 de l’arrêté royal du 8 août 1997 pris en exécution de la loi du 4 avril 1995. (13 ) Art. 10 de la loi du 12 juin 1930 portant création d’un Fonds monétaire, telle que modifiée par la loi du 30 octobre 1998 relative à l’euro (14) Réglées par les Art. 7, 8, 11 et 14 de l’arrêté royal du 8 août 1997 portant organisation de la gestion financière et administrative du Fonds monétaire comme service d'Etat à gestion séparée. (15) Par ailleurs, une situation semestrielle du service, contenant un bilan, un compte de résultats et un état des dépenses et des recettes est publiée au Moniteur belge et transmise par le ministre à la Cour des comptes.
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Ten slotte zit de eerste voorzitter van het Rekenhof het comité van toezicht van de Amortisatiekas voor en blijft hij deelnemen aan de controle op het beheer van de dienst. Telkens het dit nuttig acht, doch minstens eenmaal om de drie maand, stelt dat comité vast welke speciën en waarden het fonds aanhoudt en controleert het hoe de gelden zijn aangewend die als ontvangsten zijn geboekt. Het verifieert de schrifturen en keurt de jaarrekeningen voorlopig goed (16). –
De Koninklijke Munt
De Koninklijke Munt van België werd omgevormd tot een staatsbedrijf (17). Bepaalde schulden en schuldvorderingen die tot op dat ogenblik waren geïntegreerd in de schulden en schuldvorderingen van het Muntfonds (namelijk 28,5 miljoen BEF), heeft dezelfde wet naar haar overgedragen (18). In de wet wordt eveneens de inbreng van het Muntfonds gedefinieerd : namelijk een bedrag van 50 miljoen BEF, alsmede de uitrustingen en roerende goederen die zijn vereist voor de uitvoering van de opdrachten van het bedrijf (geraamd op 17,3 miljoen BEF). Het Muntfonds heeft bovendien aan de Munt de voorraad producten voorgeschoten (151,7 miljoen BEF) die voor zijn rekening worden beheerd door de controleur van de aanmunting (19). Na bestemming voor het reservefonds wordt de nettowinst aangewend voor de terugbetaling van de waarde van die inbrengen aan het Muntfonds. De begroting van het staatsbedrijf – die is opgesteld overeenkomstig de algemene bepalingen terzake (20) en de bepalingen die van toepassing zijn voor de Munt (21) – moet worden gevoegd bij het ontwerp van algemene uitgavenbegroting die aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers voor goedkeuring wordt voorgelegd. Onverminderd de goedkeuring van de rekeningen van het bedrijf door het beheerscomité (22), stelt de Minister van Financiën jaarlijks (23) een rekening van uitvoering van de begroting op, één of meerdere exploitatierekeningen, een winst- en verliesrekening, alsmede een balans die wordt gestaafd door de definitieve balans der rekeningen. Die balans gaat eveneens vergezeld van een toelichting over de aangewende methodes en toegepaste criteria voor het opstellen van een overzicht, het ramen van de vermogenselementen en het bepalen van de afschrijvings- en de vernieuwingsdotaties.
(16) Artikelen 7 en 8 van de wet van 12 juni 1930, gewijzigd door de wet van 4 april 1995. (17) In de zin van artikel 108 van voornoemde gecoördineerde wetten op de rijkscomptabiliteit waarvan de artikelen 109 tot 125 regelen inzake begroting, financiën en controle bevatten. (18) Hoofdstuk XII, Omvorming van de Koninklijke Munt van België in een staatsbedrijf, artikelen 49 tot 63. (19) Dit is de rekenplichtige over waren bij de Koninklijke Munt. (20) Artikelen 109 tot 116 van de gecoördineerde wetten op de rijkscomptabiliteit (21) Artikelen 1bis, 1°, en 1octies, 1°, van het koninklijk besluit van 5 augustus 1992 houdende organiek reglement van de Koninklijke Munt van België, gewijzigd door het koninklijk besluit van 13 april 1997. (22) Artikel 1octies, 7°, van het koninklijk besluit van 5 augustus 1992. (23) De rekening van uitvoering van de begroting, vergezeld van de winst- en verliesrekening en van de balans, wordt bovendien opgenomen in een wetsontwerp dat aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers wordt voorgelegd.
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Enfin, le premier président de la Cour des comptes préside la Commission de surveillance de la Caisse d’amortissement et continue de participer au contrôle de la gestion du service. Autant de fois qu’elle le juge utile, mais au moins une fois par trimestre, cette Commission constate les espèces et valeurs existantes au Fonds et contrôle l’emploi qui a été fait des sommes portées en recette. Elle vérifie les écritures et approuve provisoirement les comptes annuels (16). –
La Monnaie royale
La Monnaie royale de Belgique a été transformée en entreprise d’Etat (17) et certaines dettes et créances, jusqu’alors incorporées dans celles du Fonds monétaire (soit 28,5 millions de francs), lui ont été transférées par la même loi (18).Y est également défini l’apport fait par le Fonds à la Monnaie, d’une somme de 50 millions de francs ainsi que des équipements et des biens mobiliers nécessaires à l’exécution des missions de l’entreprise (évalués à 17,3 millions de francs). Le Fonds monétaire a, en outre, avancé à la Monnaie le stock des produits (151,7 millions de francs) gérés, pour son compte, par le contrôleur du monnayage (19). Après affectation au fonds de réserve, le bénéfice net de la Monnaie sera consacré au remboursement de la valeur de ces apports au Fonds monétaire.
Le budget de l’entreprise d’Etat, – établi conformément aux dispositions générales (20) en la matière et à celles propres à la Monnaie (21) – , doit être annexé au projet de budget général des dépenses, soumis au vote de la Chambre des représentants. Sans préjudice de l’approbation des comptes de l’entreprise par le comité de gestion (22), le ministre des Finances établit annuellement (23) un compte d’exécution du budget, un ou plusieurs comptes d’exploitation et un compte de profits et pertes, ainsi qu’un bilan appuyé de la balance définitive des comptes et accompagné d’un exposé des méthodes et des critères utilisés pour procéder au relevé et aux estimations des éléments constitutifs du patrimoine et pour déterminer les dotations d’amortissement et de renouvellement.
(16) Art. 7 et 8 de la loi du 12 juin 1930, modifiée par la loi du 4 avril 1995. (17) Au sens de l’article 108 des lois coordonnées précitées sur la comptabilité de l’Etat dont les articles 109 à 125 règlent les dispositions en matière budgétaire, financière et de contrôle. (18) Chapitre XII, Transformation de la Monnaie royale de Belgique en entreprise d'Etat, Art. 49 à 63. (19) Cette appellation désigne le comptable en matière à la Monnaie royale. (20) Art. 109 à 116 des lois coordonnées sur la comptabilité de l’Etat. (21) Art. 1erbis, 1° et 1erocties, 1°, de l'arrêté royal du 5 août 1992 portant règlement organique de la Monnaie royale de Belgique, modifié par arrêté royal du 13 avril 1997. (22) Art. 1erocties, 7°, de l’arrêté royal du 5 août 1992. (23) Par ailleurs, le compte d’exécution du budget accompagné du compte de profits et pertes et du bilan fait l’objet d’un projet de loi soumis à la Chambre des représentants.
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De minister legt de rekeningen en de balans van de Munt voor controle voor aan het Rekenhof vóór 30 april van het jaar dat volgt op het jaar waarvoor ze zijn opgesteld (24). Het Rekenhof kan ter plaatse een controle op de boekhouding uitvoeren en zich op ieder ogenblik alle staten, inlichtingen of verduidelijkingen doen voorleggen over de ontvangsten, uitgaven, tegoeden en schulden van het bedrijf.
Het Rekenhof blijft de rekeningen van de rekenplichtigen over gelden en over waren van de Munt afsluiten. –
Inwerkingtreding
De inwerkingtreding van de nieuwe statuten van het Muntfonds en van de Koninklijke Munt van België werd verscheidene malen uitgesteld (25). Zij zijn uiteindelijk op 1 januari 1997 effectief geworden. De invoering van afzonderlijke boekhoudingen, die wat de Munt betreft beantwoordde aan de voor de privé-bedrijven toepasselijke regels (26), werd vanaf 1996 doorgevoerd, hetzij één jaar vóór er een scheiding kwam tussen de twee entiteiten. Hierdoor werd 1996 vanuit het oogpunt van de opstelling van de rekeningen een scharnierjaar. De twee boekhoudingen zullen echter in een eerste fase onderling met elkaar verbonden blijven door het bestaan van inbrengen en terugbetaalbare voorschotten, vervolgens door eventuele nieuwe leningen of voorschotten. Bovendien wordt bepaald dat het saldo van het verlies van de Munt na uitputting van het reservefonds door het Muntfonds ten laste zal worden genomen (27).
2. Opmerkingen betreffende de ontwerpbegrotingen van het Muntfonds en van de Koninklijke Munt van België Op grond van artikel 16 van de gecoördineerde wetten op de rijkscomptabiliteit dient het Rekenhof zich uit te spreken over de ontwerpbegrotingen van de staatsdienst met afzonderlijk beheer en van het staatsbedrijf die als bijlage bij het ontwerp van algemene uitgavenbegroting moeten worden gevoegd en voor goedkeuring aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers worden voorgelegd.
(24) Bovendien voorziet artikel 1bis, 3° lid, van het koninklijk besluit van 5 augustus 1992 houdende organiek reglement van de Koninklijke Munt van België in de overzending aan het Rekenhof van semestriële staten van de ontvangsten en uitgaven. (25) Artikel 19 van het koninklijk besluit van 8 augustus 1997 (Fonds) en artikel 26 van het koninklijk besluit van 13 april 1997 tot wijziging van het koninklijk besluit van 5 augustus 1992 (Munt). Die inwerkingtreding was aanvankelijk voor 1995 voorzien, maar werd een eerste maal tot 1996 uitgesteld. (26) De Munt is immers,"onverminderd de aanpassingen die noodzakelijk blijken", onderworpen aan de wet van 17 juli 1975 op de boekhouding en de jaarrekening van de ondernemingen (artikel 1bis, 2° lid, van het koninklijk besluit van 5 augustus 1992). (27) Artikel 62bis van de wet van 4 april 1995, ingevoegd door de wet van 4 februari 1999.
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Il soumet, pour contrôle, les comptes et bilan de la Monnaie à la Cour des comptes, avant le 30 avril de l’année suivant celle pour laquelle ils sont établis (24).
La Cour peut organiser sur place un contrôle de la comptabilité et se faire fournir, en tout temps, tous états, renseignements ou éclaircissements relatifs aux recettes et aux dépenses de l’entreprise, ainsi qu’à ses avoirs et dettes. Les dépenses de la Monnaie royale sont liquidées et payées sans l’intervention de la Cour. Par ailleurs, la Cour continue d’arrêter les comptes des comptables en deniers et en matières de la Monnaie. –
Entrée en vigueur
Après plusieurs reports (25), les nouveaux statuts du Fonds monétaire et de la Monnaie royale sont entrés en vigueur le 1er janvier 1997.
Anticipant d’un an la séparation légale des deux entités, la mise en place de comptabilités distinctes , conformes, en ce qui concerne la Monnaie, aux règles applicables aux entreprises privées (26), a été réalisée dès 1996, faisant de cet exercice une année charnière du point de vue de l’établissement des comptes.
Les deux comptabilités resteront toutefois réciproquement liées, dans un premier temps par l’existence des apports et avances remboursables, puis par d’éventuels nouveaux prêts ou avances. De plus, il est prévu que le solde de la perte de la Monnaie sera, après épuisement du Fonds de réserve, pris en charge par le Fonds monétaire (27).
2. Observations relatives aux projets de budgets du Fonds monétaire et de la Monnaie royale.
En vertu de l’article 16 des lois coordonnées sur la comptabilité de l’Etat, la Cour des comptes est amenée à se prononcer sur les projets de budgets du service de l’Etat à gestion séparée et de l’entreprise d’Etat, qui doivent être annexés au projet de budget général des dépenses et soumis à l’approbation de la Chambre des représentants.
(24) En outre l’article 1erbis, alinéa 3 de l’arrêté royal du 5 août 1992 portant règlement organique de la Monnaie royale de Belgique prévoit la transmission à la Cour d’états semestriels des recettes et des dépenses. (25) Art. 19 de l’arrêté royal du 8 août 1997 (Fonds) et Art. 26 de l’arrêté royal du 13 avril 1997 modifiant l’arrêté royal du 5 août 1992 (Monnaie). Prévue initialement pour 1995, cette entrée en vigueur avait, une première fois, été reportée à 1996. (26) La Monnaie est, en effet, soumise, "sans préjudice des adaptations qui s’avèrent nécessaires", à la loi du 17 juillet 1975 relative à la comptabilité et aux comptes annuels des entreprises (Art. 1erbis, alinéa 2, de l’arrêté royal du 5 août 1992). (27) Art. 62bis de la loi du 4 avril 1995, inséré par la loi du 4 février 1999.
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Het Rekenhof heeft echter, voor het eerst naar aanleiding van het onderzoek van het ontwerp van algemene uitgavenbegroting van de Staat voor het jaar 1996, vastgesteld dat de ontwerpbegrotingen van de staatsdienst met afzonderlijk beheer en van het staatsbedrijf ontbraken. Dezelfde vaststelling werd gedaan naar aanleiding van de indiening van het ontwerp tot aanpassing van die begroting (28). Een gelijkaardige opmerking werd geformuleerd met betrekking tot de ontwerpen van de initiële uitgavenbegroting voor het jaar 1997(29) en voor de aanpassing ervan (30). Het Rekenhof heeft bovendien gewezen op het ontbreken van de wetsbepaling die het Muntfonds moet toelaten het slaan van buitenlandse munten in zijn ateliers te prefinancieren. Wat het ontwerp van rijksbegroting voor het jaar 1998 betreft, heeft het Rekenhof andermaal gewezen op het ontbreken van de ontwerpbegrotingen van het Muntfonds en van de Koninklijke Munt. Het heeft eraan herinnerd dat de bepaling die het fonds toelaat liberaliteiten toe te kennen, voorbijgestreefd was sedert de inwerkingtreding van het nieuwe statuut van de dienst en bovendien onderlijnd dat de Munt (31) een dergelijke machtiging nodig had. In acht genomen de werkingsregels die het koninklijk besluit van 8 augustus 1997 heeft ingevoerd, inzonderheid met betrekking tot de storting aan de schatkist van de jaarlijkse overschotten van het fonds, heeft het Rekenhof opgemerkt dat de structuur van de ontwerpbegroting van de dienst, die als bijlage bij het ontwerp van aanpassing van de algemene uitgavenbegroting voor 1998 was gevoegd, inadequaat was. Het heeft eveneens gewezen op de onvolledigheid van de gegevens betreffende de jaren 1994 tot 1997. De ontwerpbegroting van de Koninklijke Munt ontbrak van haar kant ook nog steeds (32). Voor het boekjaar 1999 heeft het Rekenhof erop gewezen dat ook nu weer geen ontwerpbegroting voor de Munt was opgesteld, maar dat daarenboven ook de in het ontwerp van rijksmiddelenbegroting (33) opgenomen ramingen van de ontvangsten, afkomstig van het excedent van de inkomsten ten opzichte van de lasten van het Muntfonds, onjuist waren.
(28) Parl. St., Kamer, 1995-1996, nr.594/3, p. 34. De ontbrekende ontwerpbegrotingen, die later door de Minister van Financiën werden toegezonden, werden toegevoegd als bijlage bij het verslag van de Commissie voor de Financiën en de Begroting van de Kamer van Volksvertegenwoordigers. (29) Parl. St., Kamer, 1996-1997, nr.734/3, p. 78. (30) Parl. St., Kamer, 1996-1997, nr.1015/2, p. 71. (31) Parl. St., Kamer, 1997-1998, nr.1250/2, pp. 78 en 81. Deze laatste opmerking gaf aanleiding tot de indiening van een regeringsamendement nr.6 (Parl. St., Kamer, 1997-1998, nr. 1250/2, p. 220). Voortaan is het echter artikel 58bis van de wet van 4 februari 1995, invoegd door de wet van 26 juni 2000, dat de Munt ertoe machtigt muntstukken en medailles aan te bieden ten belope van het bedrag dat is vastgesteld in hoofdstuk V van de algemene uitgavenbegroting. (32) Parl. St., Kamer, 1997-1998, nr. 1511/2, p. 39. (33) Parl. St., Kamer, 1998-1999, nr. 1783/3, pp. 40, 67 en 68.
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Or, la Cour a relevé une première fois l’absence des projets de budgets du service de l’Etat à gestion séparée et de l’entreprise d’Etat, lors de l’examen du projet de budget général des dépenses de l’Etat pour l’année 1996, il en alla de même lors du dépôt du projet d’ajustement de celui-ci (28).
Une remarque similaire a été formulée au sujet des projets de budget général des dépenses de l’année 1997, tant l’initial (29) que l’ajustement (30). La Cour a en outre souligné que la disposition légale devant permettre au Fonds monétaire de préfinancer les frappes étrangères à la frappe nationale faisait également défaut.
A propos du projet de budget de l’Etat pour l’année 1998, la Cour, relevant une nouvelle fois l’absence des projets de budgets du Fonds monétaire et de la Monnaie royale, a, par ailleurs, rappelé que la disposition autorisant le Fonds à procéder à des libéralités était obsolète depuis l’entrée en vigueur du nouveau statut du service ; en revanche, elle a mis en exergue la nécessité d’une telle autorisation pour la Monnaie (31). Considérant les règles de fonctionnement mises en place par l’arrêté royal du 8 août 1997, en particulier en ce qui concerne le versement au Trésor des excédents annuels du Fonds, la Cour a fait observer que la structure du projet de budget du service, annexé au projet d’ajustement du budget général des dépenses de 1998, était inadéquate. Elle a également relevé le caractère incomplet des données relatives aux années 1994 à 1997. Le projet de budget de la Monnaie royale faisait, lui, toujours défaut (32).
Quant à l’exercice 1999, outre l’absence réitérée du projet de budget de la Monnaie, la Cour des comptes soulignait l’inexactitude des estimations des recettes provenant de l’excédent des revenus sur les charges du Fonds monétaire, reprises dans le projet de budget des Voies et Moyens (33).
(28) Doc. parl., Chambre, 1995-1996, n°594/3, p. 34. Les projets de budgets manquants, transmis ultérieurement par le ministre des Finances, ont été annexés au rapport de la Commission des Finances et du Budget de la Chambre des représentants. (29) Doc. parl., Chambre, 1996-1997, n°734/3, p. 78. (30) Doc. parl., Chambre, 1996-1997, n°1015/2, p. 71. (31) Doc. parl., Chambre, 1997-1998, n°1250/2, pp. 78 et 81. Cette dernière remarque devait donner lieu au dépôt d’un amendement du Gouvernement Amendement n°6 (Doc. parl., Chambre, 1997-1998, n°1250/2, p. 220) mais c’est désormais l’article 58bis de la loi du 4 février 1995, inséré par la loi du 26 juin 2000, qui autorise la Monnaie à offrir des pièces de monnaie et des médailles, jusqu’à concurrence du montant fixé au chapitre V du budget général des dépenses. (32) Doc. parl., Chambre, 1997-1998, n°1511/2, p. 39. (33) Doc. parl., Chambre, 1998-1999, n°1783/3, pp. 40, 67 et 68.
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Hoewel een ontwerp van aanpassing van de begroting was gevoegd bij het ontwerp van algemene uitgavenbegroting voor hetzelfde boekjaar en een inconcordantiestelling van de begroting van het Muntfonds vergde, is er nooit een aanpassing van de begroting van het Muntfonds gekomen. De afwijking van de gecoördineerde wetten, waarbij aan het staatsbedrijf niet-limitatieve kredieten worden toegekend voor kapitaalverrichtingen, moest bovendien beperkt blijven tot de terugbetalingen en stortingen (34) en mocht niet tot het geheel van de uitgaven worden uitgebreid. Als verantwoording voor die afwijking werd verwezen naar de noodzaak om volgens de mogelijkheden van het ogenblik de toegekende voorschotten en leningen terug te betalen. Het Rekenhof heeft kritiek geformuleerd op het opnemen bij de ontvangsten, ingeschreven in de rijksmiddelenbegroting voor het jaar 2000, van een negatief bedrag dat overeenstemt met het excedent van de lasten van het Muntfonds ten opzichte van zijn inkomsten (35) ; in de verantwoordingsnota’s van de ontwerpaanpassing heeft het verschillende elementen vastgesteld die wijzen op een verkeerde inschatting van de rol van het Rekenhof bij de controle van de Koninklijke Munt (36). Het ontwerp van rijksmiddelenbegroting voor het jaar 2001 hield tenslotte geen rekening met de ontvangst afkomstig van de storting van het overschot van de inkomsten van het fonds ten overstaan van zijn lasten ; nochtans was deze in de begroting van de dienst opgenomen (37).
3. Actuele stand van zaken in verband met de controleverrichtingen
3.1. Rekeningen van het boekjaar dat dateert van vóór de hervorming van het statuut van het Muntfonds en van de Koninklijke Munt De boekhoudkundige scheiding van de twee entiteiten vanaf het jaar 1996 gaf aanleiding tot moeilijkheden. Daardoor diende de voorlopige goedkeuring van de rekening van het Muntfonds voor dat jaar – waarin de rekening van de Munt voor het laatst was geïntegreerd –, en van de aanvangsbalansen op 1 januari 1997 van het fonds, in zijn hoedanigheid van staatsdienst met afzonderlijk beheer, en van de Koninklijke Munt, als staatsbedrijf (38), te worden uitgesteld.
(34) Parl. St., Kamer, 1998-1999, nr. 2131/3, p. 37. Aan de door het Rekenhof geformuleerde opmerkingen over de aanpassing van de begroting voor het jaar 1999 werd tegemoetgekomen met drie amendementen van de regering (Parl. St., Kamer, 1998-1999, nr. 2131/3, pp. 75 en 76). (35) Parl. St., Kamer, 1999-2000, nr.197/2, p. 36. (36) Parl. St., Kamer, 1999-2000, nr. 603/2, pp. 37-38. (37) Parl. St., Kamer, 2000-2001, nr. 904/3, p. 35. De opmerking werd herhaald ingevolge het onderzoek door het Rekenhof van het ontwerp van aanpassing van de rijksmiddelenbegroting (Parl. St., Kamer, 2000-2001, nr. 1204). (38) De redenen van dat uitstel werden toegelicht door de eerste voorzitter van het Rekenhof, in zijn hoedanigheid van voorzitter van het comité van toezicht, in een brief van 1 maart 2000 gericht aan de administrateur-generaal van de Thesaurie.
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Alors qu’un projet d’ajustement du budget de la Monnaie royale était joint à l’ajustement du budget général des dépenses du même exercice et nécessitait une mise en concordance du budget du Fonds monétaire, aucun ajustement du budget de ce dernier n’était établi. La Cour a fait remarquer, en outre, que la dérogation aux lois coordonnées consistant à octroyer à l’entreprise d’Etat des crédits non limitatifs pour les opérations de capital, – justifiée par la nécessité de faire face, selon les possibilités du moment, aux remboursements des avances et des prêts qui lui ont été consentis -, aurait dû être limitée aux remboursements et versements (34) et non étendue à l’ensemble des dépenses.
La Cour a dénoncé l’inclusion dans les recettes inscrites au budget des Voies et Moyens pour l’année 2000, d’un montant négatif correspondant à l’excédent des charges du Fonds monétaire sur ses revenus (35) et a relevé, dans les notes justificatives du projet d’ajustement, plusieurs éléments traduisant une conception erronée du rôle de la Cour dans le contrôle de la Monnaie royale (36).
Enfin, la Cour a constaté que le projet de budget des Voies et Moyens pour l’année 2001 ne prenait pas en compte la recette afférente au versement de l’excédent des revenus du Fonds sur ses charges, pourtant prévu dans le budget du service (37).
3. Etat actuel des opérations de contrôle et d’arrêt des comptes
3.1. Comptes de l’exercice antérieur à la réforme statutaire du Fonds monétaire et de la Monnaie royale La séparation comptable des deux entités dès l’année 1996 a occasionné des difficultés qui ont entraîné le report de l’approbation provisoire du compte du Fonds monétaire pour cette année – qui intégrait pour la dernière fois celui de la Monnaie –, ainsi que des bilans de départ, au 1er janvier 1997, du Fonds, en tant que service de l’Etat à gestion séparée, et de la Monnaie royale, en tant qu’entreprise d’Etat (38).
(34) Doc. parl., Chambre, 1998-1999, n°2131/3, p. 37. Les remarques formulées par la Cour des comptes au sujet de l’ajustement du budget de l’année 1999 ont été rencontrées par la voie de trois amendements du Gouvernement (Doc. parl., Chambre, 1998-1999, n°2131/3, pp. 75 et 76). (35) Doc. parl., Chambre, 1999-2000, n°197/2, p. 36. (36) Doc. parl., Chambre, 1999-2000, n°603/2, pp. 37-38. (37) Doc. parl., Chambre, 2000-2001, n°904/3, p. 35. La remarque a été réitérée suite à l’examen par la Cour du projet d’ajustement du budget des Voies et Moyens (Doc. parl., Chambre, 2000-2001, n°1204). (38) Les raisons de ce report ont été exposées par le premier président de la Cour des comptes, en tant président de la Commission de surveillance, dans un courrier adressé le 1er mars 2000 à l’administrateur général de la Trésorerie.
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Er waren immers verschillende vergissingen vastgesteld in de boeking van de tegoeden en de verrichtingen van de Munt, die de resultaten van deze instelling en derhalve de financiële banden die zij met het Muntfonds onderhoudt, kunnen vertekenen. Derhalve blijken correcties noodzakelijk vooraleer de rekeningen door het Rekenhof als betrouwbaar en definitief kunnen worden aangemerkt. Zij betroffen : – de valorisering van de voorraad metalen op 1 januari 1996 ; – de boekhoudkundige verwerking van nieuwe voorraden en afnamen van de bestaande voorraden in de loop van het jaar 1996 ; – de boekhoudkundige verwerking van de lonen. De nodige boekhoudkundige correcties werden aangebracht. Andere vragen in verband met de gehanteerde boekingstechnieken werden eveneens opgeworpen, zonder dat hierdoor evenwel de getrouwheid van de boekhouding in het gedrang kwam. Ze hadden onder meer betrekking op de inbreng van het Muntfonds in de Koninklijke Munt, de afschrijvingen, de facturatie en de toepassing van het minimum genormaliseerd rekeningenstelsel. De rekening 1996 van het Muntfonds kon bijgevolg op 26 juni 2000 voorlopig worden goedgekeurd door het comité van toezicht. Dat comité heeft ook adviezen uitgebracht betreffende de aanvangsbalansen op 1 januari 1997 van het Muntfonds (39) en van de Munt (40). Het heeft een evaluatie gemaakt van de bestanddelen van de inbreng van het fonds in de Koninklijke Munt (41) en de waarde vastgesteld van de uitrustingen en roerende goederen, vereist voor de uitvoering van alle taken in verband met het vervaardigen door de Munt van nationale munten. Tevens werd de waarde van de voorraad goederen, beheerd voor rekening van het fonds door de controleur van de aanmunting, vastgesteld. Die rekening werd op 2 oktober 2000 toegezonden en door het Rekenhof op 6 februari 2001 afgesloten. De rekening van de rekenplichtige over waren van de Munt voor hetzelfde jaar werd op 30 augustus 2000 door het Rekenhof afgesloten. De rekening van de rekenplichtige over gelden werd op 7 maart 2001 aan het Rekenhof toegezonden. Bij brief van 4 april 2001 liet het Rekenhof evenwel aan de Minister van Financiën weten dat dat document onvolledig was.
(39) Krachtens artikel 18 van het koninklijk besluit van 8 augustus 1997. Die aanvangsbalans werd gepubliceerd in het Belgisch Staatsblad van 14 september 2000. (40) De te inventariseren activa en passiva voor het opstellen van de aanvangsbalans van de Koninklijke Munt als staatsbedrijf werden vastgesteld na advies van het comité van toezicht van de Amortisatiekas ter uitvoering van artikel 24 van het koninklijk besluit van 13 april 1997. (41) Artikelen 55 en 56 van de wet van 4 april 1995.
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En effet, diverses erreurs ayant été constatées dans la comptabilisation des avoirs et des opérations de la Monnaie, – susceptibles de fausser les résultats de celleci et, partant, les relations financières la liant au Fonds monétaire -, des corrections s’avérèrent nécessaires avant que les comptes puissent être qualifiés de fidèles et arrêtés définitivement par la Cour. Elles concernaient : – la valorisation des stocks de métaux au 1er janvier 1996 ; – la comptabilisation des entrées et sorties de stocks au cours de l’année 1996 ;
– la comptabilisation des salaires. Les rectifications comptables appropriées ont été effectuées. D’autres questions liées aux techniques de comptabilisation avaient été également soulevées, sans être de nature à remettre en cause le caractère fidèle de la comptabilité. Elles se rapportaient notamment à l’apport fait par le Fonds monétaire à la Monnaie royale, aux amortissements, à la facturation, ainsi qu’au respect du plan comptable minimum normalisé. Le compte 1996 du Fonds monétaire a dès lors pu être approuvé provisoirement par la Commission de surveillance, le 26 juin 2000. Celle-ci a également rendu les avis relatifs aux bilans d’ouverture, au 1er janvier 1997, du Fonds monétaire (39) et de la Monnaie (40), elle a également procédé à l’évaluation des éléments de l’apport fait par le Fonds à la Monnaie royale (41) et a fixé la valeur des équipements et des biens mobiliers nécessaires à l'exécution des missions de fabrication nationale de la Monnaie, outre celle du stock des produits gérés pour le compte du Fonds par le contrôleur du monnayage.
Ce compte, transmis le 2 octobre 2000, a été arrêté par la Cour des comptes le 6 février 2001. Le compte du comptable en matières de la Monnaie pour la même année a été arrêté par la Cour, le 30 août 2000. Celui du comptable en deniers a été transmis à la Cour le 7 mars 2001. Par lettre du 4 avril 2001 adressée au Ministre des Finances, celle-ci a toutefois fait observer le caractère incomplet de ce document .
(39) En vertu de l’article 18 de l’arrêté royal du 8 août 1997. Ce bilan d'ouverture a été publié au Moniteur belge du 14 septembre 2000. (40) Les actifs et les passifs à inventorier pour l’établissement d’ouverture de la Monnaie royale, en tant qu’entreprise d’Etat, ont été déterminés après avis de la Commission de surveillance de la Caisse d’amortissement en exécution de l’Art. 24 de l’arrêté royal du 13 avril 1997. (41) Art. 55 et 56 de la loi du 4 avril 1995.
103
Inderdaad, met miskenning van de betreffende reglementaire en administratieve bepalingen (42), vermeldde de overgezonden rekening noch de naam van de rekenplichtige, noch de periode van zijn beheer, noch het totaal van de uitgevoerde ontvangsten, noch het totaal der vereffende uitgaven. Er kon evenmin worden vastgesteld dat zij door het Ministerie van Financiën werd nagezien. Bovendien werd die rekening niet gestaafd door bewijsstukken (rekeninguittreksels van bij het begin en het einde van de beheersperiode, proces-verbaal van de kas), was zij niet door de rekenplichtige ondertekend en ging zij niet vergezeld van de ordonnanties tot regularisering van de uitgaven die waren aangerekend op de rekening voor orde waarover de rekenplichtige voor het jaar 1996 beschikte. De staat der vastgestelde rechten en die van hun invordering waren evenmin bijgevoegd.
3.2. De rekeningen met betrekking tot de boekjaren 1997 tot 2000 Wat het Muntfonds betreft, beschrijft de hierna volgende tabel de geactualiseerde toestand op 16 augustus 2001. Muntfonds
Dienst met afzonderlijk beheer Voorlopige goedkeuring
Toezending aan het Rekenhof
Rekenplichtige over gelden
Onderzoek door het Rekenhof
Toezending aan het Rekenhof
Afsluiting door het Rekenhof
4 april 2001(43)
29 september 1999
4 april 2001(44)
1997
11 september 2000 13 november 2000
1998
18 december 2000
6 februari 2001
1999
25 juni 2001
-
-
5 juli 2000
-
2000
-
-
-
-
-
In onderzoek (45) 29 september 1999 In onderzoek (46)
(42) Vademecum voor de gewone rekenplichtigen van het Ministerie van Financiën (Administratie van de Thesaurie, Algemene Comptabiliteit, januari 1996) ; de regeling vastgesteld in artikel 44 van het koninklijk besluit van 10 december 1868 houdende algemeen reglement van de comptabiliteit van de Staat. (43) Het Rekenhof heeft die rekening afgesloten volgens de vroeger gevolgde procedure omdat alle betalings- en ontvangstenverrichtingen van het jaar 1997 werden aangerekend op de oude rekening van de afzonderlijke sectie; de rekenplichtige werd immers pas op 8 december 1997 aangesteld bij ministerieel besluit gepubliceerd in het Belgisch Staatsblad van 20 december 1997. De verrichtingen werden bijgevolg geïntegreerd in de samenvattende staat der beheersrekeningen van de rekenplichtigen van de thesaurie. (44) Dekt de periode van 20 tot 31 december 1997. (45) In aansluiting op de afsluiting door het Rekenhof van de rekening van het voorgaande jaar (op 4 april 2001) maakt de rekening voor het jaar 1998 het voorwerp uit van een onderzoek dat zal worden beëindigd in de loop van het jaar 2001. (46) Die rekeningen zullen worden onderzocht samen met de overeenstemmende rekeningen van de dienst met afzonderlijk beheer.
104
En effet, en méconnaissance des dispositions réglementaires et administratives y afférentes (42),le compte transmis n’indiquait, en effet, ni le nom du comptable, ni la période de sa gestion, ni la date à laquelle était établi le solde reporté, ni la ventilation de ce solde, ni le total des recettes effectuées, celui des dépenses liquidées, ni leur vérification par le ministère des Finances. Il n’était, en outre, pas appuyé de pièces justificatives (extraits de compte du début et de la fin de la période de gestion, procès-verbal de caisse), ne portait pas la signature du comptable et n’était accompagné ni des ordonnances de régularisation des dépenses imputées sur le compte d’ordre dévolu au comptable pour l’année 1996, ni de l’état des droits constatés et de leur recouvrement.
3.2. Les comptes des exercices 1997 à 2000 En ce qui concerne tout d’abord le Fonds monétaire, le tableau ci-dessous décrit la situation actualisée le 16 août 2001. Fonds monétaire
Service à Gestion Séparée Approbation provisoire
Transmission à la Cour
Comptable en deniers Examen par la Cour
Transmission à la Cour
Arrêt par la Cour
4 avril 2001(43)
29 septembre 1999
4 avril 2001(44)
1997
11 septembre 2000 13 novembre 2000
1998
18 décembre 2000
6 février 2001
En cours (45)
29 septembre 1999
En instance(46)
1999
25 juin 2001
-
-
5 juillet 2000
-
2000
-
-
-
-
-
(42) Vademecum pour les comptables ordinaires du ministère des finances (Administration de la Trésorerie, Comptabilité générale, janvier 1996), règlement prévu à l’article 44 de l’arrêté royal du 10 décembre 1868 portant règlement général sur la comptabilité de l’Etat. (43) La Cour a arrêté ce compte selon la procédure suivie antérieurement car toutes les opérations de paiement et de recettes de l’année 1997 ont été imputées à l’ancien compte de la section particulière, la comptable n'ayant été désignée que le 8 décembre 1997, par arrêté ministériel publié au Moniteur belge du 20 décembre 1997. Les opérations ont dès lors été intégrées dans l’état récapitulatif des comptes de gestion des comptables de la Trésorerie. (44) Couvrant la période du 20 au 31 décembre 1997. (45) A la suite de l’arrêt du compte de l’année précédente par la Cour le 4 avril 2001, le compte de l’année 1998 fait l’objet d’un examen qui sera clôturé dans le courant de l’année 2001. (46) Ces comptes seront examinés en même temps que les comptes correspondants du service à gestion séparée.
105
Wat de Koninklijke Munt betreft, heeft het Rekenhof vastgesteld dat de overgezonden documenten onvolledig zijn, zowel wat betreft het boekjaar 1997 als wat de twee daarop volgende jaren betreft. Het heeft zijn opmerkingen daaromtrent aan de Minister van Financiën meegedeeld (47). Tegelijk heeft het Rekenhof, in verband met de rekening van de rekenplichtige over gelden van de Munt voor 1997, opmerkingen van dezelfde aard als voor het jaar 1996 geformuleerd. Staatsbedrijf Koninklijke Munt
1997
Goedkeuring door het beheerscomité
Toezending aan het Rekenhof
11 december 2000
7 maart 2001
Rekenplichtige over waren
Onderzoek door het Rekenhof
Toezending aan het Rekenhof
Afsluiting door het Rekenhof
Brief met 16 augustus 2000 opmerkingen (47)
27 maart 2001
Onvolledige documenten 1998
11 december 2000
7 maart 2001
Brief met 12 december 2000 In onderzoek (48) opmerkingen (47)
Onvolledige documenten 1999
29 maart 2001
25 april 2001
Brief met opmerkingen (47)
23 mei 2001
In onderzoek (48)
-
-
-
Onvolledige documenten 2000
-
-
(47) Brieven van 4 april en 30 mei 2001. De volgende documenten voorgeschreven door artikel 119 van de gecoördineerde wetten op de rijkscomptabiliteit ontbraken : – een rekening van uitvoering van de begroting ; – één of verschillende exploitatierekeningen ; – een uiteenzetting van de toegepaste methodes en criteria voor het vaststellen en ramen van de vermogenselementen en voor het bepalen van de afschrijvings- en vernieuwingsdotaties. (48) In aansluiting op de afsluiting door het Rekenhof van de rekening van het voorgaande jaar (op 27 maart 2001) maakt de rekening voor het jaar 1998 het voorwerp uit van een onderzoek dat zal worden beëindigd in de loop van het jaar 2001.
106
Quant à la Monnaie royale, la Cour a relevé le caractère incomplet des documents transmis, tant en ce qui concerne l’exercice 1997 que les deux suivants et a fait connaître ses remarques au ministre des finances (47).
Dans la même lettre, la Cour des comptes a formulé, au sujet du compte du comptable en deniers de la Monnaie pour l’année 1997, des remarques semblables à celles évoquées plus haut à propos du compte de l’année 1996 Entreprise d’Etat Monnaie royale
1997
Comptable en matières
Approbation comité de gestion
Transmission à la Cour
Examen par la Cour
Transmission à la Cour
Arrêt par la Cour
11 décembre 2000
7 mars 2001
Lettre d’observations (47)
16 août 2000
27 mars 2001
Documents incomplets 1998
11 décembre 2000
7 mars 2001
Lettre 12 décembre 2000 d’observations (47)
En instance(48)
Lettre d’observations (47)
23 mai 2001
En instance (48)
-
-
-
Documents incomplets 1999
29 mars 2001
25 avril 2001 Documents incomplets
2000
-
-
(47) Lettres du 4 avril et du 30 mai 2001, respectivement. Faisaient défaut, les documents suivants, prévus par l’article 119 des lois coordonnées sur la comptabilité de l’Etat : – un compte d’exécution du budget ; – un ou plusieurs comptes d’exploitation ; – un exposé des méthodes et des critères utilisés pour procéder au relevé et aux estimations des éléments constitutifs du patrimoine et pour déterminer les dotations d’amortissement et de renouvellement. (48) A la suite de l’arrêt du compte de l’année précédente par la Cour le 27 mars 2001, le compte de 1998 fait l’objet d’un examen qui sera clôturé dans le courant de l’année 2001.
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3. REGIE DER GEBOUWEN – VERTRAGING IN DE REKENINGAFLEGGING Het Rekenhof stelt een ernstige achterstand vast in de aflegging van de rekeningen van de Regie der Gebouwen. De bevoegde minister weigerde overigens lange tijd de jaarrekeningen 1996 en 1997 van deze instelling te ondertekenen. Het Rekenhof ontving deze rekeningen slechts in juni 2001. N–1.848.196
1. Wettelijk kader De Regie der Gebouwen werd opgericht door de wet van 1 april 1971. Artikel 22 van deze wet bepaalt dat de regie wordt toegevoegd aan de lijst van instellingen opgesomd in artikel 1, A, van de wet van 16 maart 1954 betreffende de controle op sommige instellingen van openbaar nut. Luidens artikel 6, § 3, van de wet van 16 maart 1954 legt de Minister van Financiën de rekeningen van de instellingen van openbaar nut van categorie A uiterlijk op 31 mei van het jaar na dat van het beheer voor toezicht voor aan het Rekenhof. Die rekeningen maken het voorwerp uit van een ontwerp van wet houdende regeling van de begroting, dat aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers wordt voorgelegd uiterlijk in de maand augustus van hetzelfde jaar.
2. Vaststellingen van het Rekenhof De rekeningen over het jaar 1995 van de Regie der Gebouwen werden slechts met brief van 10 juni 1998 aan het Rekenhof overgezonden. Voor 1996 en 1997 werden in eerste instantie rekeningen overgezonden die de Minister van Telecommunicatie en Overheidsbedrijven en Participaties, bevoegd voor de Regie der Gebouwen, weigerde te ondertekenen, gelet op de opmerkingen en de bezwaren van de bedrijfsrevisoren.
3. Actie van het Rekenhof Het Rekenhof attendeerde de Minister van Telecommunicatie en Overheidsbedrijven en Participaties op de wettelijke verplichting de rekeningen van de instelling, waarvoor hij bevoegd is, te ondertekenen. Indien de Minister van oordeel zou zijn dat de rekeningen niet correct waren opgesteld, moet hij zijn administratie de nodige instructies geven teneinde waarheidsgetrouwe rekeningen op te stellen (1). In zijn 156e boek heeft het Rekenhof bovendien reeds gewezen op de ernstige achterstand in de aflegging van haar rekeningen door de Regie der Gebouwen.
(1)
108
Brief van 3 juli 2000 herinnerd op 12 januari 2001, 19 maart 2001 en 28 mei 2001.
3. REGIE DES BATIMENTS – RETARD DANS LA REDDITION DES COMPTES La Cour des comptes a constaté l'existence d'un retard important affectant la transmission des comptes de la Régie des bâtiments. Le ministre concerné a, d'ailleurs, refusé pendant longtemps de signer les comptes annuels établis par cet organisme pour les années 1996 et 1997. La Cour n'a reçu ces comptes qu'au mois de juin 2001. N – 1.848.196
1. Cadre légal La Régie des bâtiments a été créée par la loi du 1er avril 1971. L'article 22 de cette loi dispose que la Régie est ajoutée à la liste des organismes énumérés à l'article 1er, A, de la loi du 16 mars 1954 relative au contrôle de certains organismes d'intérêt public. En vertu de l'article 6, § 3, de ladite loi, le ministre des Finances soumet les comptes des organismes d'intérêt public de la catégorie A au contrôle de la Cour des comptes au plus tard le 31 mai de l'année qui suit celle de la gestion. Ces comptes font l'objet d'un projet de loi de règlement du budget, qui est soumis à la Chambre des représentants au plus tard dans le mois d'août de la même année.
2. Constatations effectuées par la Cour des comptes Les comptes de la Régie des bâtiments pour l'année 1995 n'ont été transmis à la Cour que le 10 juin 1998. Dans un premier temps, les comptes afférents aux exercices 1996 et 1997 ont été transmis, sans que le ministre des Télécommunications, des Entreprises et des Participations publiques, compétent pour la Régie des bâtiments, les ait revêtus de sa signature, eu égard aux observations et aux objections formulées par les réviseurs d'entreprises.
3. Action de la Cour des comptes La Cour a attiré l'attention du ministre de tutelle de la Régie sur l'obligation légale de signer les comptes de l'organisme. Si le ministre devait estimer que les comptes n'ont pas été établis correctement, il lui incomberait de donner à son administration les instructions nécessaires à l'établissement de comptes conformes à la réalité (1). Dans son 156e Cahier, la Cour a, d'ailleurs, déjà signalé le retard important affectant la transmission des comptes de la Régie des bâtiments.
(1)
Lettre du 3 juillet 2000, rappelée les 12 janvier 2001, 19 mars 2001 et 28 mai 2001.
109
4. Antwoord van de minister Met betrekking tot de rekening 1995 stelde de minister (2) dat een aanpassing van het boekhoudplan van de instelling zich opdringt wegens de verschuiving in de activiteiten van de regie. Die aanpassing moet tevens een realistische weergave van het door de regie beheerde patrimonium mogelijk maken en de jaarrekening omvormen tot een beheersinstrument in plaats van een loutere weergave van cijfers waaruit geen enkel besluit kan worden getrokken. De minister liet weten dat aan de regie opdracht werd gegeven, in samenwerking met het Ministerie van Financiën, het boekhoudplan van de instelling te herschrijven en deze aanpassingen aan de bedrijfsrevisoren voor te leggen. Hij voegde eraan toe dat hij, gelet op de geplande aanpassingen, zijn goedkeuring kon geven aan de rekeningen 1996 en 1997 van de Regie der Gebouwen. De minister bevestigde dat de goedgekeurde rekeningen 1996 en 1997 van de Regie der Gebouwen onverwijld aan het Rekenhof zullen worden overgezonden (3). De minister deelde ook mee dat de rekening 1998 door de bedrijfsrevisoren wordt onderzocht. Zodra deze rekening en het verslag van de bedrijfsrevisoren in zijn bezit zijn, zullen deze documenten zo snel mogelijk aan het Rekenhof worden voorgelegd. Om de achterstand in de opmaak van de rekeningen weg te werken, heeft de minister er bij de Regie der Gebouwen tevens op aangedrongen alles in het werk te stellen opdat zowel de rekening 1999 als de rekening 2000 nog in 2001 aan het Rekenhof zouden kunnen worden voorgelegd.
5. Actuele stand van zaken Het Rekenhof heeft inmiddels de door de minister ondertekende rekeningen voor de jaren 1996 en 1997 ontvangen (4).
(2) (3) (4)
110
Brief van 17 mei 2001. Brief van 5 juni 2001. Brief van 8 juni 2001.
4. Réponse du ministre A propos des comptes de l'année 1995, le ministre a fait valoir (2), qu'une adaptation du plan comptable de l'organisme s'imposait en raison de l'évolution intervenue dans les activités de la Régie. Cette adaptation doit, également, permettre de refléter de manière réaliste le patrimoine géré par la Régie et convertir les comptes annuels en un instrument de gestion en lieu et place d'une simple présentation de chiffres ne permettant pas de tirer la moindre conclusion. Le ministre a fait savoir qu'il avait donné l'ordre à la Régie de récrire, en collaboration avec le ministère des Finances, le plan comptable de l'organisme et de soumettre ces adaptations aux réviseurs d'entreprises. Il a ajouté qu'eu égard aux modifications envisagées, il pouvait approuver les comptes de la Régie des bâtiments pour les années 1996 et 1997. Ensuite (3), le ministre a confirmé que les comptes susmentionnés seraient transmis sans délai à la Cour des comptes. Le ministre a également signalé que les comptes afférents à l’exercice 1998 sont actuellement examinés par les réviseurs d'entreprises. Ces documents, appuyés du rapport des réviseurs d'entreprises, seront transmis à la Cour dès que possible. En vue de résorber totalement le retard accumulé dans l'établissement des comptes, le ministre a également insisté auprès de la Régie des bâtiments pour qu'elle mette tout en œuvre afin que tant les comptes de l'année 1999 que ceux de l'année 2000 puissent encore être soumis à la Cour des comptes en 2001.
5. Etat actuel de la situation Entre-temps, la Cour a reçu les comptes afférents aux années 1996 et 1997, signés par le ministre (4).
(2) (3) (4)
Lettre du 17 mai 2001. Lettre du 5 juin 2001. Lettre du 8 juin 2001.
111
4. REGIE DER LUCHTWEGEN – REKENINGAFLEGGING De Regie der Luchtwegen (RLW) werd op 2 oktober 1998 in uitvoering van het koninklijk besluit van 2 april 1998 (1) omgevormd tot het autonome overheidsbedrijf BELGOCONTROL. De regie was destijds ingeschreven in de wet van 16 maart 1954 (2) ; BELGOCONTROL daarentegen is onderworpen aan de wet van 21 maart 1991 (3). Het Rekenhof werd vanaf het boekjaar 1998 in het bezit gesteld van de jaarrekeningen van BELGOCONTROL. Voor wat de regie echter betreft, ontving het Rekenhof voor de periode 1992-1997 slechts ongetekende jaarrekeningen. Bovendien werden de rekeningen van de rekenplichtigen van de instelling voor de periode 1991-1998 niet overgezonden. Het Rekenhof werd bijgevolg voor de betrokken periode in de onmogelijkheid gesteld zijn taak van toezicht en controle uit te oefenen. N–J 999.183
1. Historisch kader De regie was destijds als instelling van categorie A ingeschreven in de wet van 16 maart 1954. Oorspronkelijk voorzag de wet van 21 maart 1991 in de omvorming van deze instelling tot een autonoom overheidsbedrijf met de benaming "Nationale Maatschappij van de Luchtwegen". Hierdoor werden tijdens het boekjaar 1991 door de regie de nodige voorbereidingen getroffen om aan de voorwaarden gesteld door voormelde wet te voldoen : het beheerscontract werd onderhandeld, het ondernemingsplan werd opgesteld en de boekhouding werd hervormd. Het zou echter tot 2 oktober 1998 duren voordat de regie uiteindelijk werd omgevormd tot het autonoom overheidsbedrijf BELGOCONTROL. Deze lange overgangsperiode had verscheidene gevolgen.
(1) Koninklijk besluit van 2 april 1998 tot hervorming van de beheersstructuren van de luchthaven Brussel-Nationaal. (2) Wet van 16 maart 1954 betreffende de controle op sommige instellingen van openbaar nut. (3) Wet van 21 maart 1991 betreffende de hervorming van sommige economische overheidsbedrijven.
112
4. REGIE DES VOIES AÉRIENNES – REDDITION DES COMPTES Autrefois inscrite dans la loi relative au contrôle de certains organismes d’intérêt public du 16 mars 1954, la Régie des voies aériennes a été transformée en une entreprise publique autonome dénommée BELGOCONTROL le 2 octobre 1998 (1) et est désormais soumise à la loi du 21 mars 1991 relative au contrôle de certaines entreprises publiques économiques. Depuis l'exercice 1998, la Cour des comptes a été mise en possession des comptes annuels de BELGOCONTROL. Quant à la Régie, pour la période 19921997, la Cour des comptes n'a reçu que des comptes annuels non signés. En outre, les comptes des comptables de l'organisme afférents aux exercices 1991-1998 n'ont pas été transmis. La Cour des comptes a, dès lors, été dans l'impossibilité d'exercer, pour la période concernée, sa tâche de surveillance et de contrôle. N – J 999.183
1. Cadre historique La Régie des voies aériennes (R.V.A.) était citée dans la loi du 16 mars 1954 (2) en tant qu’organisme de catégorie A. Initialement, la loi du 21 mars 1991 (3) prévoyait la transformation de cet organisme en une entreprise publique autonome dénommée "Société nationale des voies aériennes". En conséquence, pendant l'exercice 1991 la Régie a pris les dispositions nécessaires pour satisfaire aux conditions posées par la loi précitée : le contrat de gestion a été négocié, le plan d'entreprise a été établi et la comptabilité a été restructurée. Il a toutefois fallu attendre jusqu'au 2 octobre 1998 pour que la Régie soit finalement transformée en l’entreprise publique autonome dénommée BELGOCONTROL. Cette longue période transitoire a eu diverses conséquences.
(1) Arrêté royal du 2 avril 1998 portant réforme des structures de gestion de l'aéroport de Bruxelles-National. (2) Loi du 16 mars 1954 relative au contrôle de certains organismes d'intérêt public. (3)
Loi du 21 mars 1991 relative au contrôle de certaines entreprises publiques économi-
ques.
113
2. De begrotingen van de Regie der Luchtwegen In uitvoering van artikel 3, § 1, van de wet van 16 maart 1954 wordt het ontwerp van begroting van de instellingen van categorie A opgemaakt door de minister van wie zij afhangen en door hem toegezonden aan de Minister van Financiën. De begrotingen van deze instellingen worden goedgekeurd door de Kamer van Volksvertegenwoordigers die haar fiat geeft aan de desbetreffende bepalingen in de wet tot vaststelling van de algemene uitgavenbegroting. De laatst goedgekeurde begroting van de Regie der Luchtwegen is die van 1992 (4) ; sindsdien werd aan de door de wet van 16 maart 1954 voorgeschreven procedure niet meer voldaan. In de beleidsnota van het Ministerie van Verkeer en Infrastructuur voor het begrotingsjaar 1993 werd de regie terecht afzonderlijk van de autonome overheidsinstellingen behandeld, maar werd daarentegen ten onrechte gesteld dat de Regie der Luchtwegen "een organisme van openbaar nut (is) dat onder de toepassing van de bepalingen van de wet van 21 maart 1991 betreffende de hervorming van sommige economische overheidsbedrijven valt" (5).
3. De rekeningen van de Regie der Luchtwegen Volgens artikel 6, § 2, van de wet van 16 maart 1954 dient de regie uiterlijk op 30 april de jaarlijkse uitvoeringsrekening van de begroting op te maken, alsmede de balans en de resultatenrekening. Artikel 6, § 3, bepaalt dat deze rekeningen worden opgemaakt onder het gezag van de minister van wie de instelling afhangt. De Minister van Financiën legt ze, uiterlijk op 31 mei van het jaar na dat van het beheer, voor toezicht voor aan het Rekenhof. Deze rekeningen maken het voorwerp uit van een ontwerp van wet houdende regeling van de begroting, dat aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers wordt voorgelegd uiterlijk in de maand augustus van hetzelfde jaar. De Regie der Luchtwegen had in 1991 haar boekhouding hervormd en geïnformatiseerd, zonder een module begrotingsboekhouden te voorzien, aangezien zij vanaf het ogenblik dat zij tot autonoom overheidsbedrijf zou zijn omgevormd geen uitvoeringsrekening van de begroting meer moest opstellen. Jaarlijks werden de balans en de resultatenrekening naar de voogdijminister gezonden, die ze echter niet ondertekende omdat de uitvoeringsrekening van de begroting ontbrak. Pas op 26 maart (rekeningen 1992-1996) en op 13 mei 1998 (rekeningen 1997) werden alle door de wet van 16 maart 1954 opgelegde documenten aan de toenmalige voogdijminister toegezonden. Na de regeringswisseling van 1999 konden deze documenten echter nergens meer worden teruggevonden.
4. De rekeningen van de rekenplichtigen van de Regie der Luchtwegen Artikel 19 van het statuut van de Regie der Luchtwegen bepaalde dat iedere rekenplichtige van de regie aan de rechtsmacht van het Rekenhof is onderworpen.
(4) jaar 1992. (5)
114
Wet van 11 juni 1992 houdende de algemene uitgavenbegroting voor het begrotingsParl. St., Kamer, Buitengewone Zitting 1991-1992, 15 september 1992, 648/1-91/92.
2. Budgets de la Régie des voies aériennes En exécution de l'article 3, § 1er, de la loi du 16 mars 1954, le projet de budget des organismes de catégorie A est établi par le ministre dont ils relèvent et transmis par celui-ci au ministre des Finances. Les budgets de ces organismes sont approuvés par la Chambre des représentants qui donne son accord aux dispositions y afférentes dans la loi de budget général des dépenses.
Le dernier budget de la R.V.A. ainsi approuvé a été celui de 1992 (4) ; depuis lors, il n'a plus été satisfait à la procédure imposée par la loi du 16 mars 1954. Dans la note de politique générale du ministère des Communications et de l'Infrastructure pour l'année budgétaire 1993, la Régie a été à bon droit envisagée distinctement des entreprises publiques autonomes, mais il a été estimé à tort qu'elle "constitue un organisme d'intérêt public qui tombe sous l'application des dispositions de la loi du 21 mars 1991 portant réforme de certaines entreprises publiques économiques" (5).
3. Comptes de la Régie des voies aériennes En vertu de l'article 6, § 2, de la loi du 16 mars 1954, la Régie est tenue d'établir le compte d'exécution annuel du budget, ainsi que le bilan et le compte de résultats au plus tard le 30 avril de l ‘année suivante. L'article 6, § 3, dispose que ces comptes doivent être dressés sous l'autorité du ministre dont l'organisme relève. Le ministre des Finances les soumet au contrôle de la Cour des comptes avant le 31 mai de l'année qui suit celle de la gestion. Ils font l'objet d'un projet de loi de règlement du budget, déposé à la Chambre des représentants, avant le terme du mois d’août de la même année.
Anticipant sa transformation en entreprise publique autonome, à partir de laquelle elle ne devrait plus établir de compte d'exécution du budget, la Régie des voies aériennes a restructuré et informatisé sa comptabilité dès 1991, sans prévoir un de module de comptabilité budgétaire. Chaque année, le bilan et les comptes de résultats ont été transmis au ministre de tutelle, qui ne les a toutefois pas signés parce que le compte d'exécution du budget faisait défaut. Les documents répondant pleinement au prescrit de la loi du 16 mars 1954 n’ont été envoyés au ministre de tutelle de l'époque que les 26 mars (comptes 1992-1996) et 13 mai 1998 (comptes 1997). Suite au changement de gouvernement intervenu en 1999, ils n'ont pas pu être retrouvés.
4. Comptes des comptables de la Régie des voies aériennes L'article 19 du statut de la R.V.A. disposait que tout comptable de la Régie est justiciable de la Cour des comptes.
(4) Loi du 11 juin 1992 contenant le budget général des dépenses pour l'année budgétaire 1992. (5) Doc. parl., Chambre, Session extraordinaire 1991-1992, 15 septembre 1992, 648/191/92.
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Artikel 74 van de gecoördineerde wetten op de rijkscomptabiliteit bepaalt dat elke rekenplichtige, door toedoen van de Minister van Financiën, rekening aflegt aan het Rekenhof van de verrichtingen die hij heeft gedaan in de loop van het jaar waarvoor de rekening wordt opgemaakt. De rekeningen worden aan het Rekenhof overgelegd vóór 1 maart van het jaar na dat waarvoor ze worden opgemaakt, onverminderd de termijnen vastgelegd voor de bij tekort, bij mutatie of bij het neerleggen van de rekenplichtige functies af te leggen rekeningen. De "staat der ontvangsten en uitgaven opgemaakt door de rekenplichtigen van de Regie der Luchtwegen" met betrekking tot de boekjaren 1990 en 1991 werd met schrijven van 5 februari 1996 naar de voogdijminister gestuurd. Op 26 maart 1998 volgden de staten 1992-1996 en op 13 mei 1998 de staten met betrekking tot 1997. Deze documenten werden niet overgelegd aan de Minister van Financiën en bijgevolg ook niet aan het Rekenhof.
5. Stand van zaken Het Rekenhof verzocht de rekeningen van de ex-RLW van het jaar 1992 tot het jaar waarin zij tot autonoom overheidsbedrijf werd omgevormd, alsnog toe te zenden (6). Met schrijven van 20 maart 2000 werden vervolgens de rekeningen voor de periode 1992 tot en met 1997 en een document "boekhoudkundige organisatie- en waarderingsregels" door de minister rechtstreeks naar het Rekenhof gezonden. De overgezonden documenten waren echter niet ondertekend.
De minister eindigde de overzendingsbrief met de volgende woorden : "Gelet op het feit dat de toenmalig bevoegde ministers deze documenten niet aan het Rekenhof hebben overgemaakt en zodoende ook niet de taak van controle en mogelijke bijsturing op zich hebben genomen, spreekt het voor zich dat ik als huidig voogdijminister niet verantwoordelijk kan gesteld worden voor de inhoud van de overgemaakte documenten". Het Rekenhof heeft er in zijn antwoord (6) op gewezen dat de toenmalig bevoegde ministers deze stukken niet hebben overgezonden omdat deze documenten niet voldeden aan de door de wet van 16 maart 1954 opgelegde voorwaarden. Het heeft er tevens op gewezen dat bij de opstelling van de thans voorgelegde documenten wel rekening werd gehouden met de verplichtingen opgelegd door de wet van 16 maart 1954, maar dat deze stukken ongeldig zijn wat de vorm betreft wegens het ontbreken van de wettelijk vereiste handtekeningen. Het feit dat de voorgelegde documenten betrekking hebben op de periode 1992-1997 en dat de instelling van openbaar nut "Regie der Luchtwegen" op 2 oktober 1998 werd omgevormd tot autonoom overheidsbedrijf BELGOCONTROL kan niet worden ingeroepen als beletsel om te ondertekenen, gezien de continuïteit die er tussen de RLW en BELGOCONTROL bestaat. In hoofde van deze continuïteit dient BELGOCONTROL de rechten en plichten van de ex-RLW over te nemen.
(6) Brief van 3 december 1999 aan de Minister van Telecommunicatie en Overheidsbedrijven en Participaties. (7) Brief van 17 augustus 2000.
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L'article 74 des lois coordonnées sur la comptabilité de l'Etat énonce que, sans préjudice des délais fixés pour la reddition des comptes en cas de déficit, de mutation ou de cessation de fonctions comptables, tout comptable rend à la Cour des comptes, – à l'intervention du ministre des Finances- , le compte des opérations qu'il a effectuées au cours de l'année pour laquelle il est formé, et cela avant le 1er mars de l'année qui suit celle pour laquelle il est formé.
Les "états des recettes et des dépenses établis par les comptables de la Régie des voies aériennes" afférents aux exercices 1990 et 1991 ont été envoyés au ministre de tutelle le 5 février 1996. Les états de 1992-1996 l'ont été le 26 mars 1998 et ceux relatifs à l'année 1997 le 13 mai 1998. Ces documents n'ont pas été transmis au ministre des Finances et, par conséquent, pas davantage à la Cour des comptes.
5. Situation actuelle La Cour des comptes a demandé (6), que l'ancienne Régie des voies aériennes procède encore à l'envoi des comptes relatifs à la période s'étendant de l'année 1992 jusqu'à celle où elle a été transformée en entreprise publique autonome. Les comptes relatifs aux exercices 1992 à 1997 ainsi qu'un document intitulé "Organisation comptable et règles d'évaluation" ont été envoyés à la Cour des comptes, par le ministre compétent pour les entreprises publiques, le 20 mars 2000. Ces documents n'étaient toutefois pas signés. Le ministre a terminé la lettre qui les accompagnait en ces termes : "Eu égard au fait que les ministres compétents à l’époque n’ont pas transmis ces documents à la Cour des comptes et qu'ainsi ils n’ont pas assumé la tâche de contrôle et de rectification éventuelle, il est évident qu’en tant que ministre de tutelle actuel, la responsabilité du contenu des documents transmis ne peut pas m’être attribuée". (traduction) Dans sa réponse (7), la Cour des comptes a attiré l'attention sur le fait que les ministres compétents à l'époque n'ont pas transmis ces documents parce que ces derniers ne satisfaisaient pas aux conditions imposées par la loi du 16 mars 1954. Elle a également relevé qu’il avait été effectivement tenu compte des obligations imposées par la loi du 16 mars 1954, lors de l'établissement des documents en question, mais que ceux-ci n'avaient formellement aucune validité en raison de l'absence des signatures requises par la loi. Le fait que les documents transmis ont trait à la période 1992-1997 alors que l'organisme d'intérêt public "Régie des voies aériennes" a été transformé, depuis le 2 octobre 1998, en une entreprise publique autonome, à savoir BELGOCONTROL, ne peut pas être invoqué comme obstacle à la signature de ces comptes, eu égard à la continuité existant entre le premier et la seconde. En vertu de cette continuité, BELGOCONTROL est tenue de reprendre les droits et obligations de l'ancienne R.V.A.
(6) Lettre du 3 décembre 1999 au ministre des Télécommunications et des Entreprises publiques et Participations. (7) Lettre du 17 août 2000.
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Doordat de huidige verantwoordelijken hebben nagelaten de voorgelegde documenten te ondertekenen, wordt het Rekenhof verhinderd zijn wettelijke taak inzake het gecontroleerd verklaren der rekeningen uit te voeren. Die houding belet tevens dat de Kamer van Volksvertegenwoordigers, in uitvoering van artikel 6, § 3, van de wet van 16 maart 1954, kennis krijgt van deze gegevens. Vervolgens heeft het Rekenhof de wettelijke voorschriften in herinnering gebracht. – De rekeningen van de instellingen van de categorie A worden opgemaakt onder het gezag van de minister, van wie zij afhangen (artikel 6, § 3, van de wet van 16 maart 1954). Gelet op bovenvermelde continuïteit dienen de rekeningen 19921997 derhalve door de gedelegeerd bestuurder van BELGOCONTROL en door de voogdijminister te worden ondertekend. – Overigens schrijft artikel 6, § 3, van de wet van 16 maart 1954 voor dat de rekeningen aan het Rekenhof dienen te worden voorgelegd door toedoen van de Minister van Financiën. – De voorgelegde rekeningen werden opgemaakt op basis van een niet goedgekeurd boekhoudplan. Dit boekhoudplan, voorgelegd onder de vorm van het document "boekhoudkundige organisatie- en waarderingsregels", diende overeenkomstig artikel 18, § 3, van het koninklijk besluit van 7 april 1954 houdende algemeen reglement op de begroting en de comptabiliteit van de bij de wet van 16 maart 1954 bedoelde instellingen van openbaar nut te worden ondertekend door het hoofd van de instelling (in dit geval de gedelegeerd bestuurder van BELGOCONTROL), de Minister van Financiën en de voogdijminister. Het Rekenhof heeft er derhalve op aangedrongen dat er zo spoedig mogelijk geldige documenten worden opgesteld, die op de wettelijk voorgeschreven wijze worden overgezonden. Bovendien heeft het Rekenhof artikel 19 van het statuut van de RLW in herinnering gebracht dat bepaalt dat iedere rekenplichtige van de regie aan de rechtsmacht van het Rekenhof is onderworpen. In toepassing van artikel 74 van de gecoördineerde wetten op de rijkscomptabiliteit dienen de "staten der ontvangsten en uitgaven opgemaakt door de rekenplichtigen van de Regie der Luchtwegen" voor de periode 1990-1997 alsnog aan het Rekenhof te worden voorgelegd. Tevens werd vastgesteld dat per 1 oktober 1998 geen eindebeheersrekening werd opgesteld door de rekenplichtige van de luchthaven Brussel-Nationaal en door de rekenplichtige van het hoofdbestuur. Het Rekenhof heeft erop aangedrongen dat ook deze documenten onverwijld en in een rechtsgeldige vorm worden opgesteld en op de wettelijk voorgeschreven wijze worden overgezonden. Tot op heden heeft de minister niet geantwoord.
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Etant donné que les responsables actuels négligent de signer les documents transmis, la Cour des comptes est empêchée de remplir sa mission légale de déclaration de contrôle des comptes. En outre, une telle attitude fait obstacle à ce que, – conformément à l'article 6, § 3, de la loi du 16 mars 1954 -, la Chambre des représentants prenne connaissance de ces informations. Ensuite, la Cour des comptes a rappelé les prescriptions légales applicables en la matière. – Selon l’article 6, § 3, de la loi du 16 mars 1954, les comptes des organismes de la catégorie A sont établis sous l'autorité des ministres dont ils relèvent. En vertu de la continuité susmentionnée, les comptes 1992-1997 doivent dès lors être signés par l'administrateur délégué de BELGOCONTROL et approuvés par le ministre de tutelle. – Par ailleurs, la même disposition légale prescrit que les comptes doivent être soumis à la Cour des comptes à l'intervention du ministre des Finances.
– Les comptes transmis ont été établis sur la base d'un plan comptable, soumis sous la forme du document intitulé "Organisation comptable et règles d'évaluation", qui n'a pas été approuvé. Le plan comptable devait être signé par le chef de l'organisme (en l'occurrence, l'administrateur délégué de BELGOCONTROL), le ministre des Finances et le ministre de tutelle, conformément à l'article 18, § 3, de l'arrêté royal du 7 avril 1954 portant règlement général sur le budget et la comptabilité des organismes d'intérêt public visés par la loi du 16 mars 1954.
La Cour des comptes a dès lors insisté sur la nécessité de faire établir aussi rapidement que possible les documents valides à transmettre selon les modalités prescrites par la loi. En outre, la Cour des comptes a rappelé les dispositions de l'article 19 du statut de la R.V.A., qui dispose que tout comptable de la Régie est justiciable de la Cour des comptes. En exécution de l'article 74 des lois coordonnées sur la comptabilité de l'Etat, les "états des recettes et des dépenses établis par les comptables de la Régie des voies aériennes" pour la période 1990-1997 doivent encore être transmis par les comptables de la Régie des voies aériennes. De surcroît, il a été constaté qu'au 1er octobre 1998, aucun compte de fin de gestion n'a été établi par le comptable de l'aéroport Bruxelles-National ni par le comptable de l'administration centrale. La Cour des comptes a insisté pour que ces documents soient également établis sans délai, dans les formes requises et selon la procédure légalement prescrite.
A ce jour, le ministre n'a pas répondu.
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5. REGIE VOOR MARITIEM TRANSPORT – VOORLEGGING AAN HET REKENHOF VAN DE JAARVERSLAGEN EN HET EINDVERSLAG VAN DE VEREFFENAARS EN VAN DE JAARREKENINGEN Bij koninklijk besluit van 18 februari 1997 werd de Regie voor Maritiem Transport (RMT) in vereffening gesteld. Dat besluit bepaalt dat de jaarverslagen en het eindverslag van de vereffenaars door de Minister van Vervoer voor controle aan het Rekenhof moeten worden voorgelegd. Noch het jaarverslag 1998, noch het eindverslag werden evenwel tot op heden aan het Rekenhof toegezonden. Ook de jaarrekeningen 1997, 1998 en 1999 van de RMT werden nog niet – zoals voorgeschreven – voor toezicht voorgelegd. N–1.628.995
1. Juridisch kader De RMT is door de wet van 1 juli 1971 opgericht als openbare instelling met rechtspersoonlijkheid. Zij is onderworpen aan de bepalingen van de wet van 16 maart 1954 betreffende de controle op sommige instellingen van openbaar nut en gerangschikt onder de categorie A van de in die wet bedoelde instellingen (1). De RMT staat bijgevolg onder het rechtstreeks gezag van de Minister van Vervoer. De begroting en de rekeningen worden opgesteld door de bevoegde minister en voorgelegd aan de Minister van Financiën. De begroting van de instelling wordt toegevoegd aan het ontwerp van de algemene uitgavenbegroting, die ter goedkeuring aan het parlement wordt voorgelegd. De rekeningen van de RMT moeten uiterlijk op 31 mei van het jaar na dat van het beheer door de Minister van Financiën voor toezicht aan het Rekenhof worden voorgelegd (2). Het koninklijk besluit van 18 februari 1997 bepaalt dat de Regie haar activiteiten zal stopzetten op 1 maart 1997 (3). Dit koninklijk besluit werd genomen in uitvoering van artikel 3, § 1, 6°, van de wet van 26 juli 1996 strekkende tot realisatie van de budgettaire voorwaarden tot deelname van België aan de Europese Economische en Monetaire Unie. Vanaf 1 maart 1997 werd de RMT inderdaad in vereffening gesteld en de vereffening werd door de Minister van Vervoer gesloten op 28 februari 1999. De sluiting van de vereffening heeft het voorwerp uitgemaakt van een mededeling in het Belgisch Staatsblad. Luidens artikel 4 van het koninklijk besluit van 18 februari 1997 moeten de jaarverslagen en het eindverslag van de vereffenaars voor controle aan het Rekenhof worden voorgelegd.
(1) Artikelen 5 en 21 van de wet van 1 juli 1971. (2) Artikel 6, § 3, van de wet van 16 maart 1954 betreffende de controle op sommige instellingen van openbaar nut. (3) Koninklijk besluit van 18 februari 1997 houdende maatregelen met het oog op de ontbinding van de RMT.
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5. REGIE DES TRANSPORTS MARITIMES – TRANSMISSION A LA COUR DES COMPTES DES RAPPORTS ANNUELS ET DU RAPPORT DE CLOTURE DES LIQUIDATEURS AINSI QUE DES COMPTES ANNUELS Un arrêté royal du 18 février 1997 a mis la Régie des transports maritimes (R.T.M.) en liquidation. Cet arrêté dispose que le ministre des Transports doit soumettre les rapports annuels et le rapport final des liquidateurs au contrôle de la Cour des comptes. Ni le rapport annuel 1998 ni le rapport final ne lui ont à ce jour été transmis. De même, les comptes annuels de la R.T.M. afférents à 1997, 1998 et 1999 n'ont toujours pas été soumis à son contrôle – comme il est pourtant prescrit.
N – 1.628.995
1. Cadre juridique La Régie des transports maritimes (R.T.M.) a été créée par la loi du 1er juillet 1971 sous la forme d'un organisme d'intérêt public doté de la personnalité juridique. Elle est soumise aux dispositions de la loi du 16 mars 1954 relative au contrôle de certains organismes d'intérêt public et classée dans la catégorie A des organismes en question (1). La RTM est dès lors placée sous l'autorité hiérarchique du ministre compétent pour les Transports. Le budget et les comptes sont établis par le ministre compétent et soumis au ministre des Finances. Le budget de l'organisme est annexé au projet du budget général des dépenses soumis à l'approbation du Parlement. Les comptes de la RTM doivent être soumis pour contrôle à la Cour des comptes au plus tard le 31 mai de l'année qui suit celle de la gestion par le ministre des Finances (2).
L'arrêté royal du 18 février 1997 dispose que la Régie cessera ses activités le 1er mars 1997 (3). Cet arrêté a été pris en exécution de l'article 3, § 1er, 6°, de la loi du 26 juillet 1996 visant à réaliser les conditions budgétaires de la participation de la Belgique à l'Union économique et monétaire européenne. Depuis le 1er mars 1997, la R.T.M. a, en effet, été mise en liquidation et le ministre des Transports a clôturé la liquidation le 28 février 1999. La clôture de la liquidation a fait l'objet d'une communication dans le Moniteur belge.
Aux termes de l'article 4 de l'arrêté royal du 18 février 1997, les rapports annuels et le rapport final de la liquidation doivent être soumis au contrôle de la Cour des comptes.
(1) Articles 5 et 21 de la loi du 1er juillet 1971. (2) Article 6, § 3, de la loi du 16 mars 1954 relative au contrôle de certains organismes d'intérêt public. (3) Arrêté royal du 18 février 1997 portant des mesures en vue de la dissolution de la Régie des transports maritimes.
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2. Actie van het Rekenhof De afgelopen jaren heeft het Rekenhof herhaaldelijk bij de betrokken ministers aangedrongen, zowel op de voorlegging van de jaarverslagen en het eindverslag van de vereffenaars (4) als op de voorlegging van de rekeningen over de jaren 1997, 1998 en 1999 van de Regie (5).
3. Stand van zaken
3.1. Inzake de jaarverslagen en het eindverslag van de vereffenaars Op 29 oktober 1998 heeft de Minister van Vervoer, het jaarverslag van de vereffenaars over het jaar 1997 aan het Rekenhof toegezonden. In juli 1999 deelde de minister mede dat het ontwerp van jaarverslag 1998 en het ontwerp van eindverslag van de vereffenaars klaar waren en dat nog enkel werd gewacht op de opmerkingen en de waarmerking van de bedrijfsrevisor (6). Het jaar daarop liet de minister evenwel weten dat de verslagen van de vereffenaars en de jaarrekeningen niet aan het Rekenhof konden worden overgemaakt omdat de verslagen van de bedrijfsrevisor ontbraken. Deze werden door de minister pas ontvangen op 11 april 2000 en aan de vereffenaars overgemaakt met het oog op de vervollediging van het jaarverslag 1998 en het eindverslag. De minister stelde in het vooruitzicht dat alle documenten zouden worden onderzocht en na goedkeuring worden overgezonden aan de Minister van Financiën en aan het Rekenhof (7). De betreffende documenten werden evenwel tot op heden nog niet aan het Rekenhof toegezonden.
3.2. Inzake de jaarrekeningen 1997 tot 1999 De Minister van Financiën heeft die rekeningen tot op heden evenmin aan het Rekenhof overgelegd.
(4) Brieven van 29 oktober 1998, 18 juni 1999, 30 maart 2000 en 19 maart 2001 aan de Minister van Vervoer. (5) Brieven van 30 maart 2000 en van 19 maart 2001 aan de Minister van Financiën. (6) Brief van 21 juli 1999 van de Vice-Eerste Minister en Minister van Mobiliteit en Vervoer. (7) Brief van 23 mei 2000 van de Vice-Eerste Minister en Minister van Mobiliteit en Vervoer.
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2. Action de la Cour des comptes Au cours de ces dernières années, la Cour des comptes a insisté à plusieurs reprises auprès des ministres concernés sur la nécessité de transmettre tant les rapports annuels et le rapport de clôture des liquidateurs (4) que les comptes de la Régie afférents aux années 1997, 1998 et 1999 (5).
3. Situation actuelle
3.1. En ce qui concerne les rapports annuels et le rapport final des liquidateurs Le 29 octobre 1998, le ministre compétent pour les Transports a transmis à la Cour des comptes le rapport annuel des liquidateurs afférent à l'année 1997. En juillet 1999, le ministre a communiqué que le projet de rapport annuel 1998 et celui du rapport final des liquidateurs étaient terminés et qu'il ne fallait plus qu'attendre les observations et la certification du reviseur d'entreprises (6). L'année suivante, le ministre a toutefois fait savoir que les rapports des liquidateurs et les comptes annuels ne pouvaient pas être transmis à la Cour des comptes, parce que les rapports du reviseur d'entreprise faisaient défaut. Le ministre ne les a reçus que le 11 avril 2000 et transmis aux liquidateurs en vue de parachever le rapport annuel 1998 et le rapport final. Le ministre a annoncé que tous les documents seraient examinés et transmis, après approbation, au ministre des Finances et à la Cour des comptes (7). A ce jour, la Cour des comptes n'a toutefois toujours pas reçu les documents en question.
3.2. En ce qui concerne les comptes annuels de 1997 à 1999 Le ministre des Finances n'a, à ce jour, pas davantage transmis ces comptes à la Cour des comptes.
(4) Lettres des 29 octobre 1998, 18 juin 1999, 30 mars 2000 et 19 mars 2001 au ministre compétent pour les Transports. (5) Lettres des 30 mars 2000 et 19 mars 2001 au ministre des Finances. (6) Lettre du 21 juillet 1999 de la Vice-Première ministre et ministre de la Mobilité et des Transports. (7) Lettre du 23 mai 2000 de la Vice-Première ministre et ministre de la Mobilité et des Transports.
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III. CONTROLE VAN DE FISCALE ONTVANGSTEN – BIJZONDERE PUBLICATIES Het principe van de algemene controle die het Rekenhof uitoefent op de verrichtingen betreffende de vaststelling en de invordering van de door de Staat verkregen rechten, met inbegrip van de fiscale ontvangsten, wordt sedert 5 mei 1993 expliciet vastgelegd in artikel 180 van de gecoördineerde Grondwet en is nader geregeld in de wet van 4 april 1995 tot wijziging van de wet van 29 oktober 1846 op de inrichting van het Rekenhof. De wet bepaalt dat de uitvoeringsmodaliteiten van die controle in een protocol worden vastgesteld. Het protocol werd op 22 december 1995 ondertekend door de Minister van Financiën en door de Voorzitters van het Rekenhof. Het werd in het Belgisch Staatsblad van 31 januari 1996 gepubliceerd. De controle van het Rekenhof heeft tot doel naar aanleiding van de toepassing van de fiscale wetgeving de betrouwbaarheid van de gecontroleerde administratie te meten, in het licht van de criteria van zuinigheid, doeltreffendheid en doelmatigheid, alsmede toe te zien op de naleving van de wet en op de gelijke behandeling van de belastingplichtigen. De controle heeft geenszins tot doel individuele vergissingen te ontdekken of te corrigeren. Bij het uitvoeren van zijn audits streeft het Rekenhof ernaar de oogmerken van zijn controles op een chronologische wijze in te delen in functie van de opeenvolgende fasen van de belastingcyclus. Aldus werden de volgende controledomeinen afgebakend : de aangifte, het onderzoek en de controle, de vaststelling en de berekening van de belasting, de administratieve inkohiering en de invordering. Overeenkomstig de artikelen 4 en 5 van het protocol brengt het Rekenhof voorafgaandelijk de minister of het betrokken fiscaal bestuur op de hoogte van de geplande controles. Na het beëindigen van de controle wordt een ontwerpverslag aan de geauditeerde administratie voorgelegd voor een eerste tegensprekelijk debat. Het verslag dat na de afsluiting van dat debat tot stand komt, wordt aan de Minister van Financiën meegedeeld die aldus de gelegenheid heeft om op de opmerkingen van het Rekenhof te antwoorden. Het Rekenhof kan nadien de Kamer van Volksvertegenwoordigers in een afzonderlijk verslag de resultaten van zijn controle meedelen. Gelet op de noodzaak geen informatie openbaar te maken die van aard is de doeltreffendheid van de uitgevoerde controles in het gedrang te brengen, worden de gepubliceerde verslagen derwijze opgesteld dat er geen enkele informatie in voorkomt die tegen de belangen van de schatkist kan worden gebruikt.
1. De fiscale controle op de werkelijke beroepskosten De audit had betrekking op de controle door de fiscale administratie van de aangiften van de loontrekkenden die ervoor hebben geopteerd hun werkelijke beroepskosten van hun belastbare inkomsten af te trekken, in plaats van de toepassing van het wettelijke kostenforfait dat door het Wetboek van de Inkomstenbelastingen wordt vastgesteld.
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III. CONTRÔLE DES RECETTES FISCALES – PUBLICATIONS SPECIALES Le principe du contrôle général que la Cour des comptes exerce sur les opérations relatives à l'établissement et au recouvrement des droits acquis par l'Etat, y compris les recettes fiscales, est, depuis le 5 mai 1993, expressément réglé par l'article 180 de la Constitution coordonnée et est précisé dans la loi du 4 avril 1995 modifiant la loi du 29 octobre 1846 relative à l'organisation de la Cour des comptes.
La loi dispose que les modalités d'exécution de ce contrôle sont arrêtées dans un protocole. Celui-ci a été signé par le ministre des Finances et les présidents de la Cour des comptes le 22 décembre 1995 et publié au Moniteur belge du 31 janvier 1996.
Le contrôle exercé par la Cour des comptes a pour but de mesurer la fiabilité de l’administration confrontée, dans ses tâches de mise en œuvre de la législation fiscale, aux critères d’efficacité, d’efficience et d’économie, ainsi qu’au respect de la loi et de l’égalité de traitement des contribuables. Le contrôle ne vise en aucune manière à détecter ou corriger des erreurs individuelles.
Pour la réalisation de ses audits, la Cour s'efforce d'agencer ses objectifs de contrôle selon un ordre chronologique, basé sur les phases successives du cycle des impôts. Les domaines de contrôle suivants ont ainsi été déterminés : la déclaration, l'examen et le contrôle, l'établissement et le calcul de l'impôt, l'enrôlement administratif et le recouvrement. Conformément aux articles 4 et 5 du protocole, la Cour informe préalablement le ministre ou l’administration fiscale concernée des contrôles prévus. A l’issue du contrôle, un projet de rapport est présenté à l’administration contrôlée pour un premier débat contradictoire. Le rapport élaboré au terme de ce débat est communiqué au ministre des Finances, qui a ainsi l’opportunité de répondre aux observations de la Cour des comptes.
La Cour est alors en mesure d’informer utilement la Chambre des représentants des résultats de ses contrôles. Eu égard à la nécessité de ne pas rendre publiques certaines informations susceptibles de compromettre l'efficacité des contrôles pratiqués, les rapports publiés sont rédigés de telle manière que n'y paraisse aucune information pouvant être exploitée à l'encontre des intérêts du Trésor.
1. Le contrôle fiscal des frais professionnels réels L'audit a porté sur le contrôle, par l'administration fiscale, des déclarations des salariés ayant choisi de déduire de leurs revenus imposables leurs dépenses professionnelles réelles, plutôt que de se voir appliquer le forfait légal de frais fixé par le Code des impôts sur les revenus.
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De inzet in financiële termen is niet zeer hoog en de controle op die belastingplichtigen “ werkelijke kosten ” betreft logischerwijze slechts een beperkt segment van de gehele taxatieprocedure. Gelet op de vastgestelde tekortkomingen heeft het Rekenhof toch enkele hervormingen voorgesteld met de bedoeling de productiviteit en de kwaliteit van de door de administratie uitgevoerde controles te verbeteren. Diverse concrete aanbevelingen werden aan de Minister van Financiën voorgesteld. Na ontvangst van zijn antwoord werd het auditverslag op 7 maart 2001 aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers toegezonden.
2. Het belastingkrediet ten voordele van de vennootschappen Een controle betreffende het stelsel van het belastingkrediet waarin artikel 289bis van het Wetboek van de Inkomstenbelastingen voorziet, werd uitgevoerd met de bedoeling een eerste balans op te maken van die fiscale stimulans die in 1995 werd ingevoerd om de verhoging van de eigen middelen van de vennootschappen aan te moedigen. Het onderzoek betreft het stelsel dat werd ingevoerd om aan de wettelijke vereisten te voldoen, de informatie aan de diensten en de verspreiding van de omzendbrieven. De controle betrof eveneens het bestaan en de waarde van interne procedures, bestemd om een correcte toepassing van de maatregel te verzekeren. Tot slot heeft het Rekenhof getracht de aanwendingsgraad van de maatregel te meten. Het voorlopige verslag heeft aanleiding gegeven tot de opstelling van een memorie van antwoord door de administratie. De Minister van Financiën, aan wie het verslag op 31 januari 2001 werd toegezonden, is evenwel de conclusies van het Rekenhof bijgetreden. In die conclusies werd gewezen op de ontoereikende organisatie van de administratie en de geringe aanwending van dat stelsel door de belastingplichtigen. Het verslag werd in juni 2001 aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers toegezonden.
3. De werking van de douanediensten inzake invoerrechten Sedert 1994 heeft de administratie inspanningen geleverd om de kwaliteit van haar activiteiten te verhogen. Eén van de nagestreefde doelstellingen bestond in een identieke behandeling van dezelfde gebruikers of dezelfde leveringen van goederen in identieke omstandigheden, wat het bestaan vooraf van een risicoanalyse impliceert. De controle werd uitgevoerd in de periode van november 1999 tot juli 2000. Zij betrof : – het bestaan en de aanwending van technieken inzake risicoanalyse bij het verrichten van douanecontroles ; – het bestaan en de waarde van beheersinformatie, enerzijds, en informatie ter verantwoording, anderzijds.
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L'enjeu, en termes financiers, n'est pas très élevé et le contrôle de ces contribuables "frais réels" n'occupe logiquement qu'un segment restreint dans l'ensemble des processus de taxation. Cependant, la Cour, au vu des insuffisances constatées, a suggéré quelques réformes susceptibles d'améliorer la productivité et la qualité des contrôles opérés par l'administration. Diverses recommandations concrètes ont été soumises à l'attention du ministre des Finances et, après réception de la réponse de ce dernier, le rapport d'audit a été transmis à la Chambre des représentants le 7 mars 2001.
2. Le crédit d'impôt en faveur des sociétés Un contrôle portant sur le système de crédit d'impôt prévu à l'article 289 bis du Code des impôts sur les revenus a été organisé afin de dresser un premier bilan de cet incitant fiscal introduit en 1995 en vue de favoriser l'augmentation des fonds propres des sociétés.
L'examen a porté sur le système mis en place afin de satisfaire aux exigences légales, sur l'information des services et sur la diffusion des circulaires. Il s’est également intéressé à l'existence et la valeur des procédures internes destinées à garantir l'application correcte de la mesure. Enfin, la Cour a tenté d'en mesurer le degré d'utilisation. Le rapport provisoire a suscité la rédaction d'un mémoire en réponse de l'administration. Le ministre des Finances, à qui le rapport a été adressé le 31 janvier 2001, s'est cependant rangé aux conclusions de la Cour. Ces conclusions mettent en évidence l'organisation déficiente de l'administration et le faible taux de recours des contribuables à ce régime.
Le rapport a été transmis à la Chambre des représentants en juin 2001.
3. Le fonctionnement des services des douanes en matière de droits à l'importation Depuis 1994, des efforts sont entrepris par l'administration en vue d'augmenter la qualité de ses activités. Un des objectifs poursuivis était de parvenir à traiter de façon identique les mêmes utilisateurs ou les mêmes envois de marchandises dans des circonstances identiques, ce qui suppose l'existence préalable d'une analyse de risques. Le contrôle a été exécuté pendant la période s'étendant de novembre 1999 à juillet 2000. Il a porté sur les aspects suivants : – existence et utilisation de techniques d'analyse de risques lors de l'exécution des contrôles de douane ; – existence et valeur de l'information de gestion, d'une part, et de l'information justificative, d'autre part.
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Wegens het ontbreken van kwantitatieve gegevens heeft het Rekenhof een kwalitatief onderzoek inzake de risicoanalyse uitgevoerd. De audit heeft het ontbreken aangetoond van een centraal stelsel van risicoanalyse, een inefficiënte aanwending van beschikbare middelen, een onvoldoende verspreiding van informatie en een ontoereikende ondersteuning via de informatica. In het verslag dat op 13 maart 2001 aan de Minister van Financiën werd gericht, werden verschillende aanbevelingen geformuleerd ; tot op heden heeft hij daarop nog niet gereageerd. Het verslag werd in juni 2001 aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers toegezonden.
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L'absence de données quantitatives a conduit la Cour à procéder à un examen qualitatif de l'analyse de risques. L'audit a mis en exergue l'absence d'un système central d'analyse de risques, une utilisation inefficace des moyens disponibles, une mauvaise circulation de l'information et un appui informatique inadéquat.
Diverses recommandations ont été formulées dans le rapport adressé au ministre des Finances le 13 mars 2001 ; aucune réaction de ce dernier n'a été enregistrée à ce jour. Le rapport a été transmis à la Chambre des représentants en juin 2001.
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IV. WETTIGHEID- EN REGELMATIGHEIDSCONTROLE 1. VISUM ONDER VOORBEHOUD – UITEENZETTINGEN VAN HET REKENHOF KRACHTENS ARTIKEL 14 VAN ZIJN INRICHTINGSWET VAN 29 OKTOBER 1846 Artikel 14 van de wet van 29 oktober 1846 op de inrichting van het Rekenhof bepaalt dat geen betalingsopdracht door de staatskas mag worden uitgevoerd dan voorzien van het visum van het Rekenhof. Wanneer het Rekenhof oordeelt zijn visum te moeten weigeren, worden de redenen van de weigering in de Ministerraad onderzocht. Indien de ministers beslissen dat onder hun verantwoordelijkheid tot betaling moet worden overgegaan, verstrekt het Rekenhof zijn visum onder voorbehoud. Het Rekenhof deelt in dit geval dadelijk aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers de redenen van zijn weigering mee. Met toepassing van die bepaling werden aan het Rekenhof vier beslissingen van de Ministerraad voorgelegd. De beslissingen hadden betrekking op de rustpensioenen van gewezen leden van het onderwijzend personeel van de Franse Gemeenschap (3) en van een onderwijsinstelling gesubsidieerd door de Franse Gemeenschap (1). Het Rekenhof heeft geweigerd de besluiten tot toekenning van een rustpensioen te viseren omdat was gebleken dat de betrokkenen onregelmatig werden benoemd of dat de erkenning van hun benoeming onregelmatig was. Al die beslissingen hebben aanleiding gegeven tot uiteenzettingen aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers, waarvan hierna een samenvatting volgt.
Beslissingen van de Ministerraad nr. 301 van 28 april 2000, nrs. 302 en 303 van 30 juni 2000 en 304 van 25 oktober 2000 F–1.398.726 F–1.648.149 F–1.628.832 F–1.566.753 Naar aanleiding van de pensionering van drie gewezen leden van het onderwijzend personeel van de Franse Gemeenschap merkte het Rekenhof op dat de toelating van betrokkenen tot de stage, en vervolgens hun benoeming in vast verband, met miskenning van de toepasselijke reglementering werd verleend, aangezien geen van de betrokkenen in het bezit was van de vereiste bekwaamheidsbewijzen. Naar aanleiding van de pensionering van een gewezen lerares in een instelling voor kunstonderwijs gesubsidieerd door de Franse Gemeenschap, merkte het Rekenhof op dat de erkenning van haar benoeming in vast verband onregelmatig was, aangezien de oprichting en de toelating tot subsidiëring van genoemde instelling in strijd was met de desbetreffende wettelijke en reglementaire bepalingen. Het Rekenhof heeft bijgevolg de dossiers teruggezonden en opgemerkt dat, omwille van de hierboven uiteengezette redenen, het recht op pensioen niet kon worden erkend. De Ministerraad heeft het Rekenhof verzocht de vier pensioenen onder voorbehoud te viseren, onder meer, wat de gewezen personeelsleden van het Franse Gemeenschapsonderwijs betreft, met verwijzing naar de constante rechtspraak van de Raad van State luidens welke een administratieve rechtscheppende akte met indi-
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IV. CONTROLE DE LEGALITE ET REGULARITE 1. VISA AVEC RESERVE – EXPOSES PRESENTES PAR LA COUR DES COMPTES CONFORMEMENT A L'ARTICLE 14 DE SA LOI ORGANIQUE DU 29 OCTOBRE 1846 L'article 14 de la loi du 29 octobre 1846 relative à l'organisation de la Cour des comptes prévoit qu'aucune ordonnance de paiement ne peut être acquittée par le Trésor qu'après avoir été munie du visa de la Cour des comptes. Lorsque la Cour ne croit pas devoir donner son visa, les motifs de son refus sont examinés en Conseil des ministres. Si les ministres jugent qu'il doit être passé outre au paiement sous leur responsabilité, la Cour vise avec réserve. Dans ce cas, elle rend immédiatement compte de ses motifs à la Chambre des représentants.
En application de ces dispositions, quatre délibérations du Conseil des ministres ont été transmises à la Cour. Elles concernaient les pensions de retraite de membres du personnel enseignant de la Communauté française et d'un membre du personnel enseignant d'un établissement subventionné par la Communauté française. La Cour a refusé de viser les arrêtés d'octroi d'une pension de retraite parce qu'il s'est avéré que les intéressés avaient été nommés irrégulièrement ou que l'agréation de leur nomination était irrégulière. Chacune de ces délibérations a donné lieu à un exposé adressé à la Chambre des représentants, exposé dont un résumé unique figure ci-après.
Délibérations du Conseil des ministres n° 301 du 28 avril 2000, 302 et 303 du 30 juin 2000 et 304 du 25 octobre 2000 F – 1.398.726 F – 1.648.149 F – 1.628.832 F – 1.566.753 A l'occasion de la mise à la retraite de trois membres du personnel enseignant de la Communauté française, la Cour des comptes a fait observer que l'admission des intéressés au stage, et, ensuite, leur nomination à titre définitif, avaient été accordées en violation de la réglementation applicable, aucun des intéressés ne possédant les certificats d'aptitude requis. A l'occasion de l'admission à la pension d'une ancienne enseignante dans un établissement d'enseignement artistique subventionné par la Communauté française, la Cour a fait observer que l'agréation de la nomination de l'intéressée à titre définitif était irrégulière, la création et l’admission aux subventions de l'établissement précité étant en contradiction avec les dispositions légales et réglementaires en la matière. Par conséquent, la Cour a renvoyé les dossiers et a fait observer qu'en raison des motifs susmentionnés, le droit à la pension ne pouvait en aucun cas être reconnu.
Le Conseil des ministres a prié la Cour de viser les quatre pensions avec réserve, notamment, en ce qui concerne les anciens membres du personnel de l'enseignement de la Communauté française, en se référant à la jurisprudence constante du Conseil d'Etat, suivant laquelle un acte administratif créateur de droit à portée indi-
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viduele draagwijdte door zijn auteur slechts kan worden ingetrokken tot het verstrijken van de termijn die is bepaald voor het instellen van een beroep tot nietigverklaring ervan bij de Raad van State. Het Rekenhof heeft de besluiten tot toekenning van de betwiste pensioenen onder voorbehoud geviseerd maar blijft van oordeel dat zijn controleopdracht niet mag worden belemmerd door deze rechtspraak van de Raad van State. Overigens zal het Rekenhof het recht op pensioen van de personeelsleden van bovengenoemde instelling voor kunstonderwijs in principe niet meer betwisten maar wel de Kamer van Volksvertegenwoordigers op de hoogte houden van het aantal aldus geviseerde pensioenen.
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viduelle ne peut être retiré par son auteur que dans le délai fixé pour l'introduction d'un recours en annulation devant le Conseil d'Etat. La Cour a visé avec réserve les arrêtés octroyant les pensions contestées, mais reste, toutefois, d'avis que sa mission de contrôle ne saurait être entravée par cette jurisprudence du Conseil d'Etat. Par ailleurs, la Cour ne contestera plus, en principe, le droit à la pension des membres du personnel de l'établissement d'enseignement artistique susmentionné, mais informera, par contre, la Chambre des représentants du nombre de pensions ainsi visées.
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2. PROBLEMEN INZAKE DE TOEPASSING VAN DE NIEUWE REGLEMENTERING OP DE OVERHEIDSOPDRACHTEN Ingevolge de hervorming ingevoerd door de wet van 24 december 1993 betreffende de overheidsopdrachten en sommige opdrachten voor aanneming van werken, leveringen en diensten, kon een Belgisch wetgevingsinstrument worden uitgewerkt dat van toepassing is voor alle overheden die overheidsopdrachten kunnen gunnen. Hierin zijn verschillende innovaties geïntegreerd die voor het merendeel hun oorsprong vinden in de Europese richtlijnen en die bijdragen tot een grotere transparantie. Hierbij kan onder meer worden gedacht aan de uitbreiding van het toepassingsgebied, de definiëring van typecontracten, het onderscheid tussen klassieke en bijzondere sectoren, de veralgemening van de verplichting tot bekendmaking, de kwalitatieve selectie van kandidaten en inschrijvers, een betere omschrijving van de opdrachten voor aanneming van diensten en van de verplichtingen in verband met de informatieverstrekking aan kandidaten en inschrijvers, evenals de motivering van de beslissingen van de aanbestedende overheid. Gelet op het volume overheidsgeld dat wordt besteed voor opdrachten voor aanneming van werken, leveringen en diensten, acht het Rekenhof het zinvol in te gaan op enkele toepassingsproblemen waartoe de nieuwe reglementering op de overheidsopdrachten, sinds 1 mei 1997 van kracht, aanleiding geeft (1). Vooraleer in te gaan op de vaststellingen van het Rekenhof, lijkt het echter aangewezen in het kort het nieuwe wettelijk en reglementair kader te beschrijven waarin die opdrachten moeten worden gegund en uitgevoerd.
1. Evolutie van de reglementering
1.1. Hervormingen van 1963 en 1976 Tot in 1963 bestond de gehele wetgeving in verband met de overheidsopdrachten uit niet meer dan twee artikelen in de wet van 15 mei 1846 op de rijkscomptabiliteit. Er was enkel van twee wijzen van gunning van de opdrachten sprake : de openbare aanbesteding en de onderhandse procedure, waarbij deze laatste strikt was beperkt tot negen hypothesen.
(1) Het koninklijk besluit van 29 januari 1997 betreft in feite de inwerkingtreding op 1 mei 1997, van Boek I en van de artikelen 66 en 67 van de wet van 24 december 1993, evenals van vier koninklijke besluiten tot uitvoering van de wet : – koninklijk besluit van 8 januari 1996 betreffende de overheidsopdrachten voor aanneming van werken, leveringen en diensten en de concessies voor openbare werken; – koninklijk besluit van 10 januari 1996 betreffende de overheidsopdrachten voor aanneming van werken, leveringen en diensten in de sectoren water, energie, vervoer en telecommunicatie; – koninklijk besluit van 26 september 1996 tot bepaling van de algemene uitvoeringsregels van de overheidsopdrachten en van de concessies voor openbare werken; – koninklijk besluit van 14 oktober 1996 betreffende het voorafgaand toezicht en de overdracht van bevoegdheid inzake de gunning en de uitvoering van overheidsopdrachten voor aanneming van werken, leveringen en diensten en inzake de toekenning van concessies voor openbare werken op federaal niveau. Boek II van de wet is in werking getreden op 1 september 1994 (koninklijk besluit van 26 juli 1994, opgeheven en vervangen door het koninklijk besluit van 18 juni 1996 betreffende de mededinging in het raam van de Europese Gemeenschap van sommige opdrachten voor aanneming van werken, leveringen en diensten in de sectoren water, energie, vervoer en telecommunicatie).
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2. PROBLEMES D'APPLICATION DE LA NOUVELLE REGLEMENTATION DES MARCHES PUBLICS La réforme introduite par la loi du 24 décembre 1993 relative aux marchés publics et à certains marchés de travaux, de fournitures et de services, a permis la création d’un code belge s’appliquant à l’ensemble des autorités susceptibles de passer des commandes publiques et intégrant diverses innovations, issues pour la plupart des directives européennes. Cette réforme concourt à une plus grande transparence, particulièrement en ce qui concerne l’extension du champ d’application, la définition des types de contrat, la distinction entre les secteurs classiques et spéciaux, la généralisation de l’obligation de publicité, la sélection qualitative des candidats et soumissionnaires, une meilleure reconnaissance des marchés de services et des obligations concernant l’information aux candidats et soumissionnaires ainsi que la motivation des décisions du pouvoir adjudicateur.
Etant donné l’importance des ressources publiques affectées aux marchés de travaux, de fournitures et de services, la Cour a estimé utile de consacrer un exposé aux principaux problèmes d’application auxquels donne lieu la nouvelle réglementation sur les marchés publics, entrée en vigueur le 1er mai 1997 (1). Toutefois, avant d’aborder les constatations faites par la Cour, il semble indiqué de décrire succinctement le nouveau cadre légal et réglementaire dans lequel ces marchés doivent être passés et exécutés.
1. Evolution de la réglementation
1.1. Les réformes de 1963 et 1976 Jusqu’en 1963, la législation relative aux marchés publics a tenu dans deux articles de la loi du 15 mai 1846 sur la comptabilité publique. Seuls deux modes de passation des marchés étaient envisagés : l’adjudication publique et la procédure de gré à gré, celle-ci étant strictement limitée à neuf hypothèses
(1) L'arrêté royal du 29 janvier 1997 concerne, en fait, l'entrée en vigueur, au 1er mai 1997, du livre Ier et des articles 66 et 67 de la loi du 24 décembre 1993, ainsi que de quatre arrêtés royaux d'exécution de la loi : – arrêté royal du 8 janvier 1996 relatif aux marchés publics de travaux, de fournitures et de services et aux concessions de travaux publics ; – arrêté royal du 10 janvier 1996 relatif aux marchés publics de travaux, de fournitures et de services dans les secteurs de l'eau, de l'énergie, des transports et des télécommunications ; – arrêté royal du 26 septembre 1996 établissant les règles générales d'exécution des marchés publics et des concessions de travaux publics ; – arrêté royal du 14 octobre 1996 relatif au contrôle préalable et aux délégations de pouvoir en matière de passation et d'exécution des marchés publics de travaux, de fournitures et de services et en matière d'octroi de concessions de travaux publics au niveau fédéral. Le Livre II de la loi est, quant à lui, entré en vigueur le 1er septembre 1994 (arrêté royal du 26 juillet 1994, abrogé et remplacé par l'arrêté royal du 18 juin 1996 relatif à la mise en concurrence dans le cadre de la Communauté européenne de certains marchés de travaux, de fournitures et de services, dans les secteurs de l'eau, de l'énergie, des transports et des télécommunications).
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De wet van 4 maart 1963 heeft vijf gunningswijzen voor opdrachten ingesteld : de openbare of beperkte aanbesteding, de algemene of beperkte offerteaanvraag en de onderhandse gunning in limitatief opgesomde gevallen. De wet van 14 juli 1976 heeft niets gewijzigd aan het aantal mogelijkheden qua te volgen procedures, maar ze heeft het toepassingsgebied ervan verruimd tot alle opdrachten die worden gegund door publiekrechtelijke rechtspersonen, zoals de Gemeenschappen en Gewesten, de provincies, de gemeenten, de instellingen van openbaar nut beoogd in de wet van 16 maart 1954, enz.
1.2. Uitwerking van gemeenschapsrecht inzake overheidsopdrachten Met hun streven om te komen tot een eenheidsmarkt binnen de Europese Unie en om de principes te waarborgen die het Verdrag van Rome van 25 maart 1957 wilde bekrachtigen, zijn de Europese instanties tot de bevinding gekomen dat er werk moest worden gemaakt van een echt gemeenschapsrecht voor de overheidsopdrachten. Het uitschrijven daarvan schoot moeizaam op en ging met moeilijkheden tussen de Lid-Staten gepaard ; de resultaten van de eerste richtlijnen waren trouwens teleurstellend. Vanaf 1988 trad er een plotse kentering op met de goedkeuring van nieuwe richtlijnen over de procedures voor gunning van opdrachten voor aanneming van werken, leveringen en diensten, de opdrachten gegund in de bijzondere sectoren (water, energie, telecommunicatie en vervoer) en de bezwaarprocedures.
1.3. Integratie in het Belgisch recht De omzetting van sommige van die richtlijnen in het Belgisch recht is formeel gebeurd door de goedkeuring van koninklijke besluiten genomen krachtens de wet van 20 juli 1973 (2), maar er zijn enkele moeilijkheden gerezen bij de tenuitvoerlegging ervan. De respectieve toepassingsgebieden van de wet van 14 juli 1976 en van de Europese richtlijnen vielen immers niet noodzakelijkerwijze samen. Daarenboven dient gezegd dat de integratie van de inhoud van de richtlijnen door een koninklijk besluit weliswaar toeliet sommige bepalingen van die wet en van het koninklijk besluit van 22 april 1977 betreffende de overheidsopdrachten voor aanneming van werken, leveringen en diensten aan te passen, maar dat die wijziging enkel impliciet was. Dat had voor gevolg dat ze soms zelfs onduidelijker werden. In de richtlijnen waren bovendien bepaalde mechanismen en regels opgenomen die tot dan toe onbekend waren in het Belgisch recht, zoals bijvoorbeeld de procedure met voorafgaande bekendmaking. Richtlijn 90/531/EEG, die de regelgeving heeft vastgelegd voor de bijzondere sectoren (water, energie, vervoer en telecommunicatie) waar de overheidsbestellingen een aanzienlijk en steeds toenemend economisch belang vertonen, was overigens moeilijk in het Belgisch recht om te zetten via een gewoon koninklijk besluit, omdat dit de rechtszekerheid dreigde in het gedrang te brengen. Zowel met het oog op de rechtszekerheid als voor een goede leesbaarheid van de van kracht zijnde regels, was het dus absoluut noodzakelijk te komen tot een herdefiniëring van een normenkader dat zou kunnen fungeren als enige referentie, ook wat de bijzondere sectoren betreft. (2) Wet van 20 juli 1973 betreffende de maatregelen ter uitvoering van de internationale verdragen en besluiten inzake overheidsopdrachten voor werken, leveringen en diensten.
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La loi du 4 mars 1963 a instauré cinq modes de passation des marchés : l’adjudication publique ou restreinte, l’appel d’offres général ou restreint, le gré à gré dans des cas limitativement énumérés. La loi du 14 juillet 1976 n’a pas modifié cet éventail de procédures, mais elle a élargi leur champ d’application à tous les marchés conclus par les personnes de droit public, telles les Communautés et Régions, les provinces, les communes, les organismes d’intérêt public visés par la loi du 16 mars 1954, etc.
1.2. L'élaboration d'un droit communautaire des marchés publics La volonté d’établir un marché unique au sein de l’Union européenne et de garantir les principes que le Traité de Rome du 25 mars 1957 entendait consacrer ont amené les autorités européennes à élaborer un véritable droit communautaire des marchés publics.
Cette élaboration a été laborieuse et ne s'est pas faite sans heurts entre les Etats membres ; les résultats des premières directives ont d’ailleurs été décevants. A partir de 1988, la situation a été complètement modifiée grâce à l’adoption de nouvelles directives visant les procédures de passation des marchés de travaux, de fournitures et de services, les marchés passés dans les secteurs spéciaux (eau, énergie, télécommunications et transports) ainsi que les procédures de recours.
1.3. L'intégration dans le droit belge La transposition de certaines de ces directives en droit belge a été formellement assurée par l’adoption d’arrêtés royaux pris en vertu de la loi du 20 juillet 1973 (2), mais quelques difficultés sont survenues à l'occasion de leur mise en œuvre. En effet, les champs d'application respectifs de la loi du 14 juillet 1976 et des directives européennes ne coïncidaient pas nécessairement. De plus, si l’intégration du contenu des directives par arrêté royal a permis l’adaptation de certaines dispositions de cette loi et de l’arrêté royal du 22 avril 1977 relatif aux marchés publics de travaux, de fournitures et de services, leur modification n’avait toutefois été qu’implicite, les rendant même parfois plus obscures. En outre, les directives comportaient certains mécanismes et règles jusque là ignorés en droit belge, la procédure avec publicité préalable, par exemple. Par ailleurs, la directive 90/531/CEE, qui a disposé dans la matière des secteurs spéciaux (eau, énergie, transports et télécommunications) pour lesquels les commandes publiques représentent un enjeu économique considérable et sans cesse croissant, était difficilement transposable en droit belge par un simple arrêté royal, sous peine de compromettre la sécurité juridique.
Il était donc absolument nécessaire, dans un double souci de sécurité juridique et de lisibilité des règles en vigueur, de redéfinir un cadre normatif constituant une référence unique englobant les secteurs spéciaux
(2) Loi du 20 juillet 1973 relative aux mesures d'exécution des traités et actes internationaux en matière de marchés publics de travaux, de fournitures et de services passés par les services publics.
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1.4. Nieuwe Belgische wetgeving op de overheidsopdrachten De wet van 24 december 1993 heeft drie soorten opdrachten gedefinieerd waarvan ze de respectieve toepassingsgebieden heeft afgebakend : – overheidsopdrachten voor aanneming van werken, leveringen en diensten in de klassieke sectoren (Boek I, Titel II) ; – overheidsopdrachten voor aanneming van werken, leveringen en diensten in de sectoren water, energie, vervoer en telecommunicatie (Boek I, Titel IV) ; – opdrachten gegund in de bijzondere sectoren door privé-personen of door overheidsbedrijven die optreden buiten hun taken van openbare dienst (Boek II).
Voor elk van de drie aldus gedefinieerde stelsels zorgt een koninklijk besluit voor de tenuitvoerlegging van de wet : – het koninklijk besluit van 8 januari 1996 heeft betrekking op de overheidsopdrachten voor aanneming van werken, leveringen en diensten en de concessies voor openbare werken in de klassieke sectoren ; – het koninklijk besluit van 10 januari 1996 regelt de overheidsopdrachten voor aanneming van werken, leveringen en diensten in de bijzonder sectoren ; – in die sectoren worden de opdrachten voor aanneming van werken, leveringen en diensten gesloten door privé-personen of door overheidsbedrijven die buiten hun opdracht van openbare dienst handelen, geregeld door het koninklijk besluit van 18 juni 1996 (3). Die koninklijke besluiten beogen enkel de problematiek in verband met de gunning van de opdrachten. Wat betreft de uitvoering van de opdrachten vertrouwde artikel 1, § 1, 2e lid, van de wet de zorg voor het definiëren van de algemene regels toe aan de Koning. Zulks is gebeurd door de goedkeuring van het koninklijk besluit van 26 september 1996 waarbij de nieuwe algemene aannemingsvoorwaarden als bijlage zijn opgenomen. Dat koninklijk besluit betreft enkel de opdrachten beoogd in Boek I van de wet.
1.5. Een reglementering die permanent wordt herzien De reglementering inzake de overheidsopdrachten heeft sedert haar inwerkingtreding op 1 mei 1997 heel wat wijzigingen ondergaan ; zij waren het gevolg van de goedkeuring op Europees niveau van nieuwe richtlijnen, maar ook van het streven van de Belgische overheid om sommige bestaande bepalingen te verbeteren. Dit proces, dat verre van afgerond is, houdt evenwel in dat er geen sprake is van een stabiel juridisch kader voor de overheidsopdrachten en leidt tot heel wat moeilijkheden voor de gebruikers van de reglementering.
(3)
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Dat het koninklijk besluit van 26 juli 1994 heeft vervangen.
1.4. Le nouveau code belge des marchés publics La loi du 24 décembre 1993 a défini trois types de marchés dont elle a délimité les champs d’application respectifs : – les marchés publics de travaux, de fournitures et de services dans les secteurs classiques (Livre Ier, Titre II) ; – les marchés publics de travaux, de fournitures et de services dans les secteurs de l’eau, de l’énergie, des transports et des télécommunications (Livre Ier, Titre IV) ; – les marchés passés, dans les secteurs spéciaux, par des personnes privées ou par des entreprises publiques agissant en dehors de leurs tâches de service public (Livre II). Pour chacun des trois régimes ainsi définis, un arrêté royal assure l'exécution de la loi : – l'arrêté royal du 8 janvier 1996 concerne les marchés publics de travaux, de fourniture et de services ainsi que les concessions de travaux publics dans les secteurs classiques ; – l'arrêté royal du 10 janvier 1996 réglemente les marchés publics de travaux, de fournitures et de services dans les secteurs spéciaux ; – dans ces secteurs, les marchés de travaux, de fournitures et de services conclus par des personnes privées ou des entreprises publiques agissant en dehors de leurs missions de service public sont régis par l'arrêté royal du 18 juin 1996 (3).
Ces arrêtés royaux visent uniquement les questions relatives à la passation des marchés. En ce qui concerne l’exécution de ces derniers, l'article 1er, § 1er, 2e alinéa, de la loi confiait au Roi le soin de définir les règles générales. C’est ce qui a été fait par l’adoption de l’arrêté royal du 26 septembre 1996 auquel le nouveau cahier général des charges est annexé. Cet arrêté royal concerne uniquement les marchés visés au livre Ier de la loi.
1.5. Une réglementation en révision permanente Depuis son entrée en vigueur, le 1er mai 1997, la réglementation des marchés publics a subi de nombreuses modifications ; celles-ci sont dues à l’adoption, au niveau européen, de nouvelles directives mais également à la volonté des autorités belges d’améliorer certaines dispositions existantes. Ce processus, qui est loin d’être terminé, va toutefois à l’encontre de l’établissement d’un cadre juridique stable pour les marchés publics et entraîne de nombreuses difficultés pour les utilisateurs de la réglementation y afférente.
(3)
Qui a remplacé l'arrêté royal du 26 juillet 1994.
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2. Gunning van de opdrachten
2.1. Kwalitatieve selectie (4) Door de kwalitatieve selectie kan de aanbestedende overheid, op basis van de selectiecriteria die zijn vermeld in het bericht van opdracht of in de uitnodiging tot het indienen van een offerte, nagaan of de kandidaten of inschrijvers over de vereiste kwaliteiten beschikken om een bepaalde opdracht uit te voeren. Deze selectie heeft plaats vóór het onderzoek van de offertes in het geval van open procedures, terwijl ze bij de beperkte procedure of bij de onderhandelingsprocedure plaatsvindt vóór de uitnodiging tot het indienen van een offerte. Ze bestrijkt het onderzoek van de uitsluitingsvoorwaarden (faillissement, nietnaleving van de sociale of fiscale verplichtingen, veroordeling wegens beroepsfout, enz. ) en voor de niet-uitgesloten ondernemingen hun financiële en economische draagkracht alsmede hun technische bekwaamheid. Laatstgenoemde elementen moeten worden beoordeeld onverminderd de bepalingen in verband met de erkenning van de aannemers (5), die van toepassing blijven voor de overheidsopdrachten voor aanneming van werken ; sedert 1 juni 1999 kan de erkenning bovendien, wat betreft de via een open procedure gegunde opdrachten voor aanneming van werken, het onderzoek van de minimumvoorwaarden van financiële, economische en technische aard vervangen. De reglementering inzake de erkenning zou moeten worden geactualiseerd door ze in overeenstemming te brengen met de bepalingen betreffende de kwalitatieve selectie, opgenomen in de koninklijke besluiten van 8 en 10 januari 1996. Voornamelijk twee problemen vragen om een oplossing : enerzijds de mogelijkheid dat de elementen op grond waarvan een erkenning kon worden bekomen niet van recente datum zijn, en anderzijds de verschillen die bestaan op het vlak van de referentieperiodes.
(4) nomen in :
De bepalingen die de kwalitatieve selectie van de ondernemingen regelen, zijn opge–
de artikelen 16 tot 20 (werken), 42 tot 47 (leveringen) en 68 tot 74 (diensten) van het koninklijk besluit van 8 januari 1996 ; – de artikelen 16 en 17 (werken), 38 en 39 (leveringen) en 59 tot 61 (diensten) van het koninklijk besluit van 10 januari 1996. Er bestaat eveneens een omzendbrief van de Eerste Minister van 10 februari 1998 (Belgisch Staatsblad van 13 februari 1998), die tot doel heeft de regels te expliciteren in verband met de kwalitatieve selectie van de aannemers, de leveranciers en de dienstenverstrekkers. (5) De erkenningsprocedure wordt geregeld door : – de wet van 20 maart 1991 houdende regeling van de erkenning van de aannemers van werken, zoals gewijzigd door de wet van 19 september 1994 ; – het koninklijk besluit van 26 september 1991 tot vaststelling van bepaalde toepassingsmaatregelen van de wet van 20 maart 1991 ; – twee ministeriële besluiten van 27 september 1991, enerzijds tot nadere bepaling van de indeling van de werken volgens hun aard in categorieën en ondercategorieën met betrekking tot de erkenning van de aannemers, en anderzijds betreffende de bij de aanvragen voor een erkenning, een voorlopige erkenning, een overdracht van erkenning of bij de beoordeling van de bewijzen vereist met toepassing van artikel 3, § 1, van de wet van 20 maart 1991, voor te leggen documenten.
140
2. La passation des marchés
2.1. La sélection qualitative (4) La sélection qualitative permet au pouvoir adjudicateur de s'assurer, sur la base de critères de sélection mentionnés dans l'avis de marché ou l'invitation à déposer une offre, que les candidats ou soumissionnaires disposent des qualités requises pour exécuter tel ou tel marché. Elle a lieu préalablement à l'examen des offres dans le cas des procédures ouvertes tandis qu'en procédure restreinte ou négociée, elle précède l'invitation à déposer une offre.
Elle porte sur l'examen des conditions d'exclusion (faillite, irrespect des obligations sociales ou fiscales, condamnation pour faute professionnelle, etc.) et, pour les entreprises non exclues, sur leur capacité financière, économique et technique.
Celle-ci doit être appréciée sans préjudice des dispositions relatives à l'agréation des entrepreneurs (5), qui restent d'application en matière de marchés de travaux ; depuis le 1er juin 1999, l'agréation peut d'ailleurs remplacer, pour les marchés de travaux passés par procédure ouverte, l'examen des conditions minimales de caractère financier, économique et technique.
A cet égard, il conviendrait d'actualiser la réglementation sur l'agréation en la mettant en concordance avec les dispositions concernant la sélection qualitative contenues dans les arrêtés royaux des 8 et 10 janvier 1996, et, en particulier, de résoudre deux problèmes : d'une part, l'éventuelle ancienneté des éléments qui ont permis d'obtenir une agréation et, d'autre part, les différences existant au niveau des périodes de référence.
(4)
Les dispositions régissant la sélection qualitative sont contenues : –
dans les articles 16 à 20 (travaux), 42 à 47 (fournitures) et 68 à 74 (services) de l'arrêté royal du 8 janvier 1996 ; – dans les articles 16 et 17 (travaux), 38 et 39 (fournitures) et 59 à 61 (services) de l'arrêté royal du 10 janvier 1996. Il existe également une circulaire du Premier Ministre, datée du 10 février 1998 (Moniteur belge du 13 février 1998), qui a pour but d'expliciter les règles relatives à la sélection qualitative des entrepreneurs, des fournisseurs et des prestataires de services. (5) La procédure d'agréation est réglée par : – la loi du 20 mars 1991 organisant l'agréation d'entrepreneurs de travaux, telle que modifiée par la loi du 19 septembre 1994 ; – l'arrêté royal du 26 septembre 1991 fixant certaines mesures d'application de la loi du 20 mars 1991 ; – deux arrêtés ministériels du 27 septembre 1991, l'un définissant le classement des travaux selon leur nature en catégories et sous–catégories relativement à l'agréation des entrepreneurs et l'autre relatif aux documents à produire lors de demandes d'agréation, d'agréation provisoire, de transfert d'agréation ou de l'appréciation des preuves requises en application de l'article 3, § 1er, de la loi du 20 mars 1991 organisant l'agréation d'entrepreneurs de travaux.
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De kwalitatieve selectie is verplicht voor alle overheidsopdrachten, ongeacht de gekozen procedure. Bij een onderhandelingsprocedure zonder voorafgaande bekendmaking (6) kunnen naast de uitsluitingsgronden die ambtshalve van toepassing zijn, de regels in verband met de kwalitatieve selectie worden toegepast, behalve wanneer het gaat om een opdracht die slechts via een aangenomen factuur (7) wordt gegund ; er kan enkel worden gebruik gemaakt van de criteria van financiële, economische en technische aard als de aanbestedende overheid beslist de selectieprocedure te formaliseren. Het Rekenhof heeft naar aanleiding van het onderzoek van de gunningsvoorwaarden voor de overheidsopdrachten voor de aanneming van werken, leveringen en diensten vastgesteld dat de aanbestedende overheden ofwel de kwalitatieve selectie volledig negeerden, ofwel een onjuiste of onvolledige selectie doorvoerden. Tot de vastgestelde fouten of tekortkomingen behoorden vooral een gebrekkige of onjuiste analyse van de uitsluitingsgronden, het ontbreken van criteria inzake de financiële en economische draagkracht en de technische bekwaamheid, een zekere tegenstrijdigheid tussen de verschillende selectiecriteria zelf of tussen deze criteria en de gunningscriteria, of nog een slecht gebruik van een kwoteringssysteem voor de selectiecriteria. In bepaalde gevallen werden heel veel vereisten geformuleerd en leken deze niet in verhouding te staan tot het bedrag dat met de opdracht gemoeid was ; in andere gevallen werden bepaalde gevraagde documenten – rekeningen of balansen – niet onderzocht omdat men daarvoor niet over gekwalificeerd personeel beschikte. De criteria om de bekwaamheid van de kandidaten of inschrijvers te beoordelen, moeten relevant zijn om tegelijkertijd ervoor te zorgen dat de concurrentie normaal kan spelen en dat het mechanisme van de kwalitatieve selectie zijn doel bereikt. De aanbestedende overheid dient trouwens haar eisen aan te passen in functie van de opdracht ; zij moet ook vermijden om systematisch alle in de reglementering opgesomde bewijzen te vragen en zij moet in staat zijn de gevraagde documenten en attesten te betrekken in de selectie. Enkel in de klassieke sectoren biedt de reglementering (8) de aanbestedende overheid de mogelijkheid de kandidaten of inschrijvers te vragen om de in het raam van de kwalitatieve selectie voorgelegde certificaten en documenten te vervolledigen of te expliciteren. Het is dus enkel toegelaten reeds ontvangen documenten te laten vervolledigen of expliciteren, wanneer zij na onderzoek blijken onvolledig of onduidelijk te zijn ; het is daarentegen absoluut niet toegestaan, in de loop van de kwalitatieve selectieprocedure, gevraagde maar niet overgezonden documenten te doen voorleggen. Op basis van de richtlijnen in de omzendbrief van 10 februari 1998 (9), hebben de aanbestedende overheden de neiging om, op grond van de elementen waarover ze reeds beschikken en naargelang van de aard van het ontbrekende document, te beoordelen of de kandidaat of inschrijver moet worden uitgesloten, dan wel of hem kan worden gevraagd zijn dossier voor de kwalitatieve selectie te vervolledigen. De beslissing van de aanbestedende overheid om de kandidaat of inschrijver toe te laten een document in te dienen dat aanvankelijk niet was overgezonden, moet hoe dan ook worden gemotiveerd en mag niet ingaan tegen de gelijke behandeling van de verschillende ondernemingen.
(6) In de zin van artikel 17, § 2, van de wet van 24 december 1993. (7) Artikelen 122, 1°, van het koninklijk besluit van 8 januari 1996 en 110, § 1, 1°, van het koninklijk besluit van 10 januari 1996 (opdrachten waarvan de prijs 200.000 BEF niet overschrijdt). (8) Artikelen 20, 46 en 72 van het koninklijk besluit van 8 januari 1996. (9) Belgisch Staatsblad van 13 februari 1998.
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La sélection qualitative est obligatoire pour l'ensemble des marchés publics et s'applique quelle que soit la procédure retenue. En procédure négociée sans publicité préalable (6), outre les causes d'exclusion qui sont applicables d'office, les règles relatives à la sélection qualitative peuvent être mises en œuvre, sauf lorsqu'il s'agit d'un marché constaté par simple facture acceptée (7) ; le recours aux critères d'ordre financier, économique et technique n'est à envisager que si le pouvoir adjudicateur décide de formaliser la procédure de sélection.
A l'occasion de l'examen des conditions de passation des marchés publics de travaux, de fournitures et de services, la Cour des comptes a constaté que les pouvoirs adjudicateurs, tantôt ignoraient totalement la sélection qualitative, tantôt effectuaient une sélection incorrecte ou incomplète. Parmi les erreurs ou manquements constatés, la Cour a principalement relevé une analyse lacunaire ou inexacte des causes d'exclusion, une absence de critères de capacité financière, économique et technique, une certaine confusion entre les divers critères de sélection eux-mêmes ou entre ceux-ci et les critères d'attribution, ou encore une mauvaise utilisation d'un système de cotation des critères de sélection ; dans certains cas, les exigences formulées étaient fort nombreuses et paraissaient excessives par rapport au montant du marché ; dans d'autres cas, certains documents réclamés – les comptes ou les bilansn'étaient pas analysés, faute de personnel qualifié.
Les critères permettant d'apprécier la capacité des candidats ou soumissionnaires doivent être pertinents afin d'assurer tout à la fois le jeu normal de la concurrence et l'efficacité du mécanisme de sélection qualitative ; le pouvoir adjudicateur est d'ailleurs tenu d'adapter ses exigences en fonction du marché considéré et doit éviter de demander systématiquement toutes les preuves énumérées dans la réglementation et être en mesure d'exploiter les documents et attestations réclamés.
Dans les seuls secteurs classiques, la réglementation (8) offre au pouvoir adjudicateur la possibilité d'inviter les candidats ou soumissionnaires à compléter ou à expliciter les certificats et documents présentés dans le cadre de la sélection qualitative. Il est donc seulement permis de faire compléter ou expliciter des documents déjà reçus et dont l'examen révèle qu'ils sont incomplets ou peu clairs ; par contre, il n'est pas permis de réclamer, dans le cours de la procédure de sélection qualitative, des documents demandés mais non transmis. Sur la base de l'orientation défendue dans la circulaire du 10 février 1998 (9), les pouvoirs adjudicateurs ont tendance à évaluer, en fonction des éléments déjà en leur possession et de la nature du document manquant, s'il convient d'exclure le candidat ou soumissionnaire ou s'il est opportun de lui demander de compléter son dossier de sélection qualitative. Quoi qu'il en soit, la décision du pouvoir adjudicateur de permettre au candidat ou soumissionnaire de déposer un document initialement non transmis doit impérativement être motivée et respecter l'égalité de traitement entre les diverses entreprises.
(6) Au sens de l'article 17, § 2, de la loi du 24 décembre 1993. (7) Articles 122, 1°, de l'arrêté royal du 8 janvier 1996 et 110, § 1er, 1°, de l'arrêté royal du 10 janvier 1996 (marchés ne dépassant pas 200.000 francs). (8) Articles 20, 46 et 72 de l'arrêté royal du 8 janvier 1996. (9) Moniteur belge du 13 février 1998.
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De bovenvermelde omzendbrief vermeldt eveneens dat de aanbestedende overheid van de kandidaat of inschrijver een verklaring op eer kan vragen waarin hij garandeert dat hij zich niet in een persoonlijke toestand bevindt die leidt tot zijn uitsluiting van deelneming aan de opdracht. Werken met een dergelijke verklaring houdt echter het gevaar in dat, in geval van uitsluiting ten gevolge van een valse verklaring, het goede verloop van de gunningsfase van de opdracht wordt belemmerd, en dat in het algemeen de verplichting tot het doorvoeren van een echte kwalitatieve selectie wordt omzeild. De verklaring op eer wordt hoe dan ook steeds meer gebruikt door de verschillende aanbestedende overheden en gaat in de richting van een vereenvoudiging van de fase van de kwalitatieve selectie. In de reglementering wordt niets gezegd over enige evaluatiemethode voor de criteria. Een dergelijke methode is zeker niet aangewezen voor de uitsluitingsgronden, maar er zou geen enkel bezwaar zijn om ze te hanteren voor de criteria van economische en financiële draagkracht en technische bekwaamheid ; in de aankondiging van de opdracht of in de uitnodiging om een offerte in te dienen moet echter worden vermeld dat die methode wordt gebruikt, en de aanbestedende overheid dient de methode te volgen in de fase van de kwalitatieve selectie.
2.2. De gunningen via openbare aanbesteding 2.2.1. Inleiding Naar aanleiding van de doorlichting van 242 opdrachten, voor een totaal bedrag van 8,8 miljard BEF, opdrachten gegund via de openbare aanbestedingsprocedure, heeft het Rekenhof een aantal structurele knelpunten vastgesteld die betrekking hebben op de soms incorrecte kwalificatie van leveringen als een opdracht van werken en het systematisch niet naleven van sommige regels inzake Europese bekendmaking. Op elk van de twee voornoemde knelpunten wordt hierna verder ingegaan. 2.2.2. Leveringen die als werken worden gekwalificeerd – Regelgeving In de wetgeving inzake de overheidsopdrachten wordt een onderscheid gemaakt tussen opdrachten van “werken”, “leveringen” en “diensten” (10). Een bepaalde opdracht kan slechts één kwalificatie krijgen. Bij gemengde opdrachten is de kwalificatie van wat het grootste aandeel in de opdracht uitmaakt op het ogenblik van de raming determinerend. De samenvoeging van opdrachten van werken, leveringen en diensten om aan de toepasselijkheid van de Europese reglementering te ontkomen, is verboden. De kwalificatie van de overheidsopdrachten heeft belangrijke gevolgen. Zo zijn bijvoorbeeld de publicatieverplichtingen, delegatieregels en de op de opdracht toepasselijke algemene aannemingsvoorwaarden verschillend naargelang het om werken, leveringen of diensten gaat.
(10)
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Artikel 5 van de wet van 24 december 1993 en bijlage 1 bij deze wet.
La circulaire précitée envisage également que le pouvoir adjudicateur puisse exiger, du candidat ou soumissionnaire, une déclaration sur l'honneur par laquelle il certifie qu'il ne se trouve pas dans une situation personnelle entraînant son exclusion de la participation au marché. L'adoption d'une telle déclaration risque pourtant, en cas d'exclusion suite à une fausse déclaration, de gêner le bon déroulement de la phase d'attribution du marché et, de manière générale, de contourner l'obligation d'effectuer une véritable sélection qualitative. Quoi qu'il en soit, la déclaration sur l'honneur est de plus en plus utilisée par les divers pouvoirs adjudicateurs et va dans le sens d'une simplification de la phase de sélection qualitative. On ne trouve nulle trace, dans la réglementation, d'une quelconque méthode d'évaluation des critères ; si une telle méthode ne s'indique certainement pas pour les causes d'exclusion, il n'y aurait aucune objection à l'utiliser pour les critères de capacité économique, financière et technique ; cependant, le recours à cette méthode doit impérativement figurer dans l'avis de marché ou l'invitation à présenter une offre et le pouvoir adjudicateur est tenu de s'y conformer lors de la phase de sélection qualitative.
2.2. Marchés attribués par adjudication publique 2.2.1. Introduction A l'occasion de l'analyse de 242 marchés attribués par la voie de la procédure de l'adjudication publique, pour un montant total de 8,8 milliards de francs, la Cour a relevé un certain nombre de problèmes structurels ayant trait à la qualification parfois incorrecte de fournitures comme marché de travaux et à la méconnaissance systématique de certaines règles afférentes à la publicité au niveau européen.
Ces deux problèmes sont commentés plus en détail ci-après. 2.2.2. Fournitures qualifiées de travaux – Réglementation La législation relative aux marchés publics opère une distinction entre les marchés de “travaux”, de “fournitures” et de “services” (11). Un marché particulier ne peut recevoir qu'une qualification. En cas de marchés mixtes, c'est la qualification de la partie principale du travail au moment de l'estimation qui est déterminante. La conjonction de marchés de travaux, de fournitures et de services en vue de se soustraire à l'application de la réglementation européenne est interdite.
La qualification des marchés publics a des effets importants. C'est ainsi, par exemple, que les obligations en matière de publication, les règles de délégation et le cahier général des charges applicable au marché diffèrent selon qu'il s'agit de travaux, de fournitures ou de services.
(10)
Article 5 de la loi du 24 décembre 1993 et annexe 1 de cette loi.
145
– Vaststellingen en opmerkingen Het Rekenhof heeft vastgesteld dat vooral bij gemengde opdrachten die deels uit werken en deels uit leveringen bestaan sommige opdrachten al te gemakkelijk als werken werden gekwalificeerd. Daar de drempels voor Europese publicatie voor werken veel hoger liggen dan voor leveringen (zie verder), kon op deze wijze – ten onrechte – aan een Europese mededinging worden ontkomen. Bij 18 gunningsdossiers, voor een totaal bedrag van 300 miljoen BEF, die als werken werden gekwalificeerd, maar die betrekking hadden op de gunning van gemengde overheidsopdrachten, kon het respectieve aandeel van de werken en van de leveringen ten overstaan van het totaalbedrag van de aanneming niet uit de voorgelegde verantwoordingsstukken worden vastgesteld. Aan de verantwoordelijke diensten heeft het Rekenhof gevraagd om alsnog een opsplitsing te maken tussen het aandeel van de werken en dat van de leveringen. Uit bijkomend verstrekte informatie is gebleken dat in 10 gunningsdossiers, ten belope van een bedrag van 109,8 miljoen BEF, een correcte opsplitsing tussen werken en leveringen door de betrokken diensten niet (meer) kon worden gemaakt. Aan dit soort opdrachten werd dan noodgedwongen de kwalificatie "werken" gegeven. In 6 gunningsdossiers, ten belope van 158,9 miljoen BEF, heeft het Rekenhof vastgesteld dat, na opsplitsing, het dossier als een opdracht van leveringen, in plaats van werken, diende te worden gekwalificeerd en dat ten gevolge van deze verkeerde kwalificatie de Europese publicatieverplichting niet werd nageleefd. 2.2.3. Naleving van de Europese bekendmakingsvoorschriften – Regelgeving De opdracht moet Europees worden bekendgemaakt wanneer het geraamd bedrag (exclusief BTW) van die opdracht een bepaald bedrag bereikt of overtreft. In geval het om een opdracht van werken gaat ligt het grensbedrag op 203 miljoen BEF (11). Wanneer het een opdracht van leveringen of diensten betreft, ligt het grensbedrag op 8,1 miljoen BEF (12). Met het oog op de toepassing van de bekendmakingsregels is het dan ook van groot belang dat van in den beginne een overheidsopdracht op een correcte manier als een werk, een levering of een dienst wordt gekwalificeerd en dat het vermoedelijk financieel belang van de opdracht zo nauwkeurig mogelijk wordt geraamd. Een nieuwigheid in de nieuwe reglementering inzake overheidsopdrachten is dat er nu ook regels zijn vastgelegd die voor de berekening van het geraamde bedrag van een overheidsopdracht moeten worden in acht genomen (13).
(11) Artikel 1, § 3, van het koninklijk besluit van 8 januari 1996. Door artikel 1 van het ministerieel besluit van 8 februari 2000 tot wijziging van sommige bedragen in het koninklijk besluit van 8 januari 1996 werd dit grensbedrag opgetrokken tot 216 miljoen BEF. (12) Artikel 27, § 2, van het koninklijk besluit van 8 januari 1996. Door artikel 4 van het ministerieel besluit van 8 februari 2000 werd dit grensbedrag opgetrokken tot 8,6 miljoen BEF. (13) Artikel 2 (werken), artikel 28 (leveringen) en artikel 54 (diensten) van het koninklijk besluit van 8 januari 1996.
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– Constatations et observations La Cour a constaté que c'est surtout dans le cas des marchés constitués en partie de travaux et en partie de fournitures que certains marchés ont été qualifiés trop facilement de travaux. Les seuils fixés pour la publication des marchés de travaux au niveau européen étant de loin supérieurs à ceux fixés pour les fournitures, la mise en concurrence européenne a pu ainsi être évitée indûment. Dans 18 dossiers d'attribution, portant sur un montant total de 300 millions de francs, qui ont été qualifiés de travaux, mais qui avaient trait à l'attribution de marchés publics mixtes, la part respective des travaux et des fournitures dans le montant total de l'entreprise n'a pu être déduite des pièces justificatives produites. La Cour des comptes a demandé aux services responsables d'opérer une ventilation entre la part des travaux et celle des fournitures. Il ressort d'informations supplémentaires obtenues que, dans 10 dossiers d'attribution, d'un montant de 109,8 millions de francs, les services concernés n'ont pas (plus) pu effectuer une ventilation correcte entre les travaux et les fournitures. C'est, dès lors, par la force des choses que la qualification de “ travaux ” a été attribuée à ces marchés.
Dans 6 dossiers d'attribution, d'un montant de 158,9 millions de francs, la cour a constaté qu'après ventilation, les dossiers devaient être qualifiés de marché de fournitures, au lieu de travaux, et qu'à la suite de cette qualification erronée, l'obligation de publication européenne n'a pas été respectée. 2.2.3. Respect des prescriptions en matière de publicité européenne – Réglementation Le marché doit être publié au niveau européen lorsque le montant estimé (hors T.V.A.) de ce marché est égal ou supérieur à un montant déterminé. Lorsqu'il s'agit d'un marché de travaux, le plafond est fixé à 203 millions de francs (11). S'agissant d'un marché de fournitures ou de services, le plafond s'élève à 8,1 millions de francs (12). Il est, dès lors, très important, en vue de l'application des règles de publicité, que, d'emblée, un marché public soit qualifié correctement de marché de travaux, de fourniture ou de service et que sa portée financière probable soit estimée avec toute la précision possible. Une innovation introduite par la nouvelle réglementation relative aux marchés publics consiste dans l'élaboration de règles qu'il convient d'appliquer pour calculer le montant estimé d'un marché public (13).
(11) Article 1er, § 3, de l'arrêté royal du 8 janvier 1996. L'article 1er de l'arrêté ministériel du 8 février 2000 adaptant certains montants dans l'arrêté royal du 8 janvier 1996 a porté ce plafond à 216 millions de francs. (12) Article 27, § 2, de l'arrêté royal du 8 janvier 1996. L'article 4 de l'arrêté ministériel du 8 février 2000 a porté ce plafond à 8,6 millions de francs. (13) Article 2 (travaux), article 28 (fournitures) et article 54 (services) de l'arrêté royal du 8 janvier 1996.
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Niet alleen moet rekening worden gehouden met het bedrag van de voorziene werken, maar ook met het geraamd bedrag van de leveringen en diensten, nodig voor de uitvoering van de werken en door de aanbestedende overheid ter beschikking gesteld van de aannemer. Wordt een werk verdeeld in percelen, dan wordt hun samengevoegd bedrag in aanmerking genomen om te bepalen of de Europese drempel is bereikt (14). Alle opdrachten van werken, noodzakelijk om een welbepaald economisch of technisch geheel te realiseren, moeten voor de berekening van de drempelwaarde in aanmerking worden genomen. Geen opdracht mag worden gesplitst teneinde deze te onttrekken aan de verplichting tot Europese bekendmaking. In chronologische volgorde kunnen drie soorten bekendmakingsverplichtingen worden onderscheiden : – de enuntiatieve aankondiging (15) : dit is een beknopte gegroepeerde vóóraankondiging van alle opdrachten die een aanbestedende overheid zinnens is te gunnen in het raam van een bepaald programma of begrotingsjaar ; – de eigenlijke aankondiging (16) in het Europees Publicatieblad ; – de informatie ex post (17) : binnen een termijn van 48 dagen na de gunning van de opdracht dient de aanbestedende overheid hierover inlichtingen te publiceren in het Europees Publicatieblad en het Bulletin van Aanbestedingen.
– Vaststellingen en opmerkingen – Uit het door het Rekenhof gevoerde onderzoek is gebleken dat de eigenlijke aankondigingsverplichting van zgn. Europese overheidsopdrachten in de meeste gunningsdossiers die de Europese aanbestedingsgrens bereikten of overschreden, is nageleefd. Wel werd in een belangrijk aantal Europese overheidsopdrachten de enuntiatieve aankondigingsverplichting genegeerd. – Vaak worden grote werken opgedeeld in afzonderlijke opdrachten (percelen). Wanneer de totale waarde van de afzonderlijke opdrachten voornoemde drempel overstijgt, dient eveneens een Europese mededinging te worden georganiseerd (18). Een steekproefcontrole heeft uitgewezen dat in 1999 een aantal projecten in uitvoering waren, met een geraamde waarde gelijk aan of groter dan 203 miljoen BEF, waarvoor – ten onrechte – geen Europese mededinging werd georganiseerd. Binnen de betrokken administraties bestaat geen sluitend systeem dat de correcte toepassing van de desbetreffende regels waarborgt.
(14) In geval van nieuwe werken bestaande uit de herhaling van soortgelijke werken in de zin van artikel 17, § 2, 2°, b, van de wet van 24 december 1993, worden het totaal geraamde bedrag van de oorspronkelijke opdracht alsook het totaal geraamde bedrag van de volgende werken in aanmerking genomen (artikel 2, voorlaatste lid, van het koninklijk besluit van 8 januari 1996). (15) Koninklijk besluit van 8 januari 1996, artikel 3 (werken), artikel 29 (leveringen), artikel 55 (diensten). (16) Koninklijk besluit van 8 januari 1996, artikel 4 (werken), artikel 30 (leveringen), artikel 56 (diensten). (17) Koninklijk besluit van 8 januari 1996, artikel 8 (werken), artikel 34 (leveringen), artikel 60 (diensten). (18) Zie artikel 2 van het koninklijk besluit van 8 januari 1996.
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Il ne faut pas seulement prendre en compte le montant des travaux prévus, mais aussi le montant estimé des fournitures et services nécessaires à l'exécution des travaux et mis à la disposition de l'entrepreneur par le pouvoir adjudicateur. Si un travail est divisé en lots, leur montant cumulé est pris en compte pour déterminer si le seuil européen est atteint (14). Tous les marchés de travaux nécessaires à la réalisation d'un ensemble économique ou technique précis doivent entrer en ligne de compte pour calculer le seuil. Aucun marché ne peut être scindé en vue d'être soustrait à l'obligation de publicité européenne.
Trois catégories d'obligations en matière de publicité peuvent être distinguées par ordre chronologique : – Avis indicatif (15) : il s'agit d'un avis préalable succinct groupant tous les marchés qu'un pouvoir adjudicateur a l'intention d'attribuer dans le cadre d'un programme ou d'une année budgétaire déterminés ; – Avis proprement dit (16) dans le Journal officiel des Communautés européennes ; – Information a posteriori (17) : dans un délai de 48 jours suivant l'attribution du marché, le pouvoir adjudicateur doit publier des informations à ce sujet dans le Journal officiel des Communautés européennes et dans le Bulletin des adjudications. – Constatations et observations – Un contrôle effectué par la Cour des comptes a fait apparaître que l'obligation d'avis proprement dite des marchés publics "européens" a été respectée dans la plupart des dossiers d'attribution dont le montant était égal ou supérieur au seuil fixé pour l'adjudication au niveau européen. Par contre, dans quelques marchés publics européens, l'obligation d'avis indicatif a été ignorée. – Il est fréquent que des travaux importants soient scindés en marchés distincts (lots). Lorsque la valeur totale des différents lots excède le seuil dont il est question plus haut, il convient également d'organiser une mise en concurrence européenne (18). Un contrôle par sondage a révélé qu'en 1999 étaient en cours d'exécution plusieurs projets, d'une valeur estimée égale ou supérieure à 203 millions de francs, pour lesquels aucune mise en concurrence européenne n'avait – indûment – été organisée. Les administrations concernées ne disposent pas d'un système absolu garantissant l'application correcte des règles en la matière.
(14) En cas de travaux nouveaux consistant dans la répétition d'ouvrages similaires au sens de l'article 17, § 2, 2°, b, de la loi, sont pris en compte le montant total estimé du marché initial ainsi que le montant total estimé pour la suite des travaux (article 2, pénultième alinéa, de l'arrêté royal du 8 janvier 1996). (15) Arrêté royal du 8 janvier 1996, article 3 (travaux), article 29 (fournitures), article 55 (services). (16) Arrêté royal du 8 janvier 1996, article 4 (travaux), article 30 (fournitures), article 56 (services). (17) Arrêté royal du 8 janvier 1996, article 8 (travaux), article 34 (fournitures), article 60 (services). (18) Cf. article 2 de l'arrêté royal du 8 janvier 1996.
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– Zoals hierboven vermeld, heeft het Rekenhof vastgesteld dat voor 6 gemengde opdrachten het aannemingsdossier als een opdracht van leveringen, in plaats van werken, had moeten worden gekwalificeerd en dat ten gevolge van deze verkeerde kwalificatie de Europese publicatieverplichting niet werd nageleefd.
2.3. Bijzondere sectoren en opdrachten in verband daarmee Traditioneel voorzagen de Europese richtlijnen in een uitsluiting uit hun toepassingsveld van de opdrachten voor aanneming van werken, leveringen en diensten gegund door vervoerders over land, door de lucht, over zee of langs de binnenwateren, door de diensten voor productie, vervoer en distributie van drinkwater en voor productie en distributie van energie, evenals de opdrachten voor aanneming van leveringen en diensten op het vlak van telecommunicatie. Die materies werden als uitgesloten beschouwd. Deze uitsluiting werd gerechtvaardigd door een geheel van politieke, economische en juridische overwegingen ; één daarvan was dat die sectoren, naargelang van het land, als publiekrechtelijk dan wel als privaatrechtelijk werden gekwalificeerd. De richtlijnen 90/531/EEG en 93/38/EEG voerden voor die sectoren die voorheen uitgesloten waren, de zogeheten bijzondere sectoren, een soepeler stelsel voor overheidsopdrachten in dan het systeem dat bestond voor de klassieke sectoren. Wat de publiekrechtelijke rechtspersonen betreft, werd het in het Belgisch recht omgezet in titel IV van het eerste boek van de wet van 24 december 1993. Het toepassingsgebied van de wetgeving op de overheidsopdrachten voor aanneming van werken, leveringen en diensten in de sectoren water, energie, vervoer en telecommunicatie wordt er gedefinieerd in de artikelen 28 tot 37. Al die artikelen beschrijven enkel materiële prestaties die rechtstreeks verband houden met het exploiteren van de betrokken sectoren. Ze zijn sterk geïnspireerd op artikel 2.2 van richtlijn 90/531/EEG, overgenomen in artikel 2.2 van richtlijn 93/38/EEG. Daaruit mag echter niet worden geconcludeerd dat nevendiensten van die sectoren zoals de bankfinanciering van die activiteiten, de reclame, enz., zouden zijn uitgesloten uit het toepassingsgebied van de wetgeving op de bijzondere sectoren. Artikel 15 van richtlijn 93/38/EEG bepaalt dat, zoals de opdrachten voor aanneming van werken en leveringen, de opdrachten voor aanneming van diensten die zijn vermeld in een bijgevoegde lijst, binnen het toepassingsgebied van die richtlijn vallen. Het niet uitdrukkelijk vermelden van die diensten in de wet van 24 december 1993 is wellicht een gevolg van het feit dat het wetsontwerp ter zake dateerde van vóór de publicatie van richtlijn 93/38/EEG van 14 juni 1993 en dat de vorige richtlijn in verband met de vroeger uitgesloten sectoren, richtlijn 90/531/EEG van 17 september 1990, enkel betrekking had op de opdrachten voor aanneming van werken en leveringen. Zulks heeft tot gevolg dat de definities van de opdrachten voor aanneming van diensten in de artikelen 5 (klassieke sectoren) en 27 (bijzondere sectoren) van de wet licht van elkaar verschillen. In tegenstelling tot artikel 27 bevat artikel 5 een verwijzing naar bijlage 2 van de wet van 24 december 1993.
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– Ainsi que signalé plus haut, la Cour des comptes a constaté que 6 marchés mixtes auraient dû être qualifiés de marchés de fournitures au lieu de marchés de travaux et qu'à la suite de cette erreur de qualification, l'obligation de publication au niveau européen n'a pas été respectée.
2.3. Secteurs spéciaux et marchés annexes Traditionnellement, les directives européennes excluaient de leur champ d’application les marchés de travaux, de fournitures et de services passés par les transporteurs terrestres, aériens, maritimes et fluviaux, par les services de production, de transport et de distribution d’eau potable, de production et de distribution d’énergie ainsi que les marchés de fournitures et de services dans le domaine des télécommunications. Ces domaines étaient dits exclus. Un ensemble de considérations politiques, économiques et juridiques, parmi lesquelles figurait le fait que ces secteurs relevaient, selon les pays, soit du droit public, soit du droit privé, justifiaient cette exclusion.
Les directives 90/531/CEE et 93/38/CEE ont introduit, pour ces secteurs anciennement exclus, appelés aussi secteurs spéciaux, un régime juridique des marchés plus souple que celui existant pour les secteurs classiques, qui a été transposé en droit belge. En ce qui concerne les personnes publiques, ce nouveau régime a été traduit dans le titre IV du livre premier de la loi du 24 décembre 1993. Le champ d’application de la législation sur les marchés publics de travaux, de fournitures et de services dans les secteurs de l’eau, de l’énergie, des transports et des télécommunications y est défini aux articles 28 à 37. Or, ces articles ne décrivent que des prestations matérielles ayant un lien direct avec la mise en valeur des secteurs concernés. Ils sont fortement inspirés de l’article 2.2 de la directive 90/531/CEE, repris dans l’article 2.2 de la directive 93/38/CEE. Cependant, on ne peut pas en conclure que les services accessoires à ces secteurs tels le financement bancaire de ces activités, la publicité, etc., seraient exclus du champ d’application de la législation sur les secteurs spéciaux. L’article 15 de la directive 93/38/CEE prévoit en effet que, comme les marchés de travaux et de fournitures, les marchés de services figurant sur une liste reprise en annexe entrent bien dans le champ d’application de cette directive. L’absence de mention expresse de ces services dans la loi du 24 décembre 1993 provient sans doute du fait que le projet de loi y relatif était antérieur à la publication de la directive 93/38/CEE du 14 juin 1993 et que la précédente directive sur les secteurs anciennement exclus, la directive 90/531/CEE du 17 septembre 1990, ne portait que sur les marchés de travaux et de fournitures.
Cela a pour conséquence que les définitions des marchés de services données aux articles 5 (secteurs classiques) et 27 (secteurs spéciaux) de la loi sont légèrement différentes. L’article 5, contrairement à l’article 27, comporte une référence à l’annexe 2 de la loi du 24 décembre 1993.
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Het koninklijk besluit van 10 januari 1996 heeft daarentegen richtlijn 93/38/EEG en bijlage 2 van de wet geïntegreerd en verwijst voluit naar die bijlage 2 waar het zijn toepassingsveld inzake diensten definieert (19). Met uitzondering van de opdrachten die expliciet buiten het toepassingsveld vallen van de activiteiten die behoren tot de bijzondere sectoren, dienen de opdrachten voor aanneming van werken, leveringen en diensten die rechtstreeks of onrechtstreeks in verband staan met die activiteiten, derhalve te worden onderworpen aan de regels die voor de bijzondere sectoren van toepassing zijn.
2.4. Varianten en enige offerte Artikel 103 van het koninklijk besluit van 8 januari 1996 bepaalt : "Onafgezien van eventuele varianten, mag ieder inschrijver slechts één offerte indienen per opdracht". Het verslag aan de Koning dat aan dit koninklijk besluit voorafging, stipt aan dat "het gaat om een nieuwe bepaling die in een tekst het beginsel bevestigt dat de inschrijver slechts één enkele offerte per opdracht mag indienen. Deze vereiste doet evenwel geen afbreuk aan de mogelijkheid varianten voor te stellen of ze nu verplicht zijn of vrij. Bij de openbare of de beperkte aanbesteding zijn de basisoffertes en de varianten het voorwerp van één enkele rangschikking overeenkomstig artikel 113 (van voornoemd besluit) en vormen dus afzonderlijke offertes. Bij de offerteaanvraag kan de vrije variant bijvoorbeeld slaan op een verschillende wijze van uitvoering voorgesteld door de inschrijver en dit tegen een prijs die sterk kan verschillen van die van de basisofferte". Hierbij dient een onderscheid te worden gemaakt tussen de vrije variant, in de oude reglementering suggestie genaamd, die op initiatief van een inschrijver wordt ingediend, en de geleide variant die een alternatief middel is om het voorwerp van de opdracht te realiseren en dat de aanbestedende overheid heeft voorgesteld in haar aanbestedingsdocumenten. De nieuwe tekst van artikel 103 bevestigt in feite een oude rechtspraak van de Raad van State die reeds in 1962 had gesteld dat "het zonder enige reden indienen van twee inschrijvingen of het indienen van twee niet identieke versies van eenzelfde inschrijving aanleiding kan geven tot onregelmatigheden of althans tot het creëren van een vermoeden van onregelmatigheid". Bij het uitoefenen van zijn controleopdracht heeft het Rekenhof kunnen vaststellen dat de toepassing en de interpretatie van die nieuwe bepaling aanleiding hebben gegeven tot tal van moeilijkheden. De oorzaak daarvan lag voornamelijk besloten in het samengaan van het principe van de enige offerte met de mogelijkheid voor de inschrijvers bij de offerteaanvraag vrije varianten in te dienen.
(19)
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Zie artikelen 43 tot 58 van het koninklijk besluit van 10 januari 1996.
L’arrêté royal du 10 janvier 1996 a, par contre, intégré l’existence de la directive 93/38/CEE et de l’annexe 2 de la loi et se réfère pleinement à cette annexe 2 dans la définition de son champ d’application en matière de services (19). Dès lors, à l’exception de marchés se situant explicitement hors du champ d’action des activités reprises dans les secteurs spéciaux, il apparaît que les marchés de travaux, de fournitures et de services ayant un lien direct ou indirect avec ces activités doivent être soumis aux règles régissant les secteurs spéciaux.
2.4. Variantes et offre unique L’article 103 de l’arrêté royal du 8 janvier 1996 prévoit que "sans préjudice des variantes éventuelles, chacun des soumissionnaires ne peut remettre qu’une offre par marché". Le rapport au Roi qui a précédé cet arrêté royal signale qu'"il s'agit d'une disposition nouvelle consacrant dans un texte, le principe selon lequel un soumissionnaire ne peut remettre qu'une seule offre par marché. Cette exigence ne porte cependant pas atteinte à la possibilité de déposer des variantes, qu'elles soient obligatoires ou libres. En adjudication publique ou restreinte, les offres de base et les variantes font l’objet d’un classement unique conformément à l’article 113 (de l’arrêté précité) et forment donc des offres distinctes. En appel d’offres, une variante libre peut par exemple porter sur un mode d’exécution différent proposé par le soumissionnaire et ce à un prix autre que celui contenu dans le prix de base ".
A cet égard, il convient de distinguer la variante libre, appelée suggestion dans l’ancienne réglementation, qui procède de l’initiative d’un soumissionnaire, de la variante dirigée qui est un moyen alternatif de réaliser l’objet du marché proposé par le pouvoir adjudicateur dans les documents d’adjudication qu’il a rédigés.
Le texte nouveau de l’article 103 consacre en fait une jurisprudence ancienne du Conseil d’Etat, qui avait estimé dès 1962 que "le fait d’introduire deux soumissions sans raison ou d’introduire deux exemplaires non identiques d’une même soumission est susceptible de donner lieu à des irrégularités ou, à tout le moins, de créer une présomption d’irrégularité ". Dans sa mission de contrôle, la Cour des comptes a pu constater que la mise en œuvre et l’interprétation de cette disposition nouvelle ont été la source de nombreuses difficultés, principalement liées à la conciliation du principe de l’offre unique avec la possibilité pour les soumissionnaires, en appel d’offres, de déposer des variantes libres.
(19)
Voir les articles 43 à 58 de l'arrêté royal du 10 janvier 1996.
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Artikel 16 van de wet van 24 december 1993 en artikel 115 van het koninklijk besluit van 8 januari 1996 bepalen inderdaad dat, voor de keuze van de inschrijver bij offerteaanvraag, rekening moet worden gehouden met vrije varianten die in de offerte worden voorgesteld, voor zover de aankondiging van de opdracht of het bestek dat niet verbieden. Op die manier kunnen de inschrijvers op eigen initiatief oplossingen aanreiken waaraan de aanbestedende overheid niet had gedacht en kan de overheid meegenieten van de technologische vooruitgang en van vernieuwingen die haar niet bekend waren. De aanbestedende overheden moeten in de bijzondere aannemingsvoorwaarden evenwel de minimumvoorwaarden opgeven die per definitie moeten verschillen van de technische specificaties van de basisofferte of van de opgelegde varianten : wanneer zou blijken dat een vrije variant volledig identiek is aan het basisproject zoals in de technische specificaties omschreven, zou het gaan om een tweede offerte die moet worden verworpen op grond van het principe van de enige offerte. Genoemde overheden kunnen ook het indienen van varianten verbieden. De prijs die moet worden betaald voor die mogelijkheid mee te genieten van de technische evolutie is dat de keuze van de aannemer moeilijker wordt. Volgende elementen vergroten nog die moeilijkheid. – Er bestaat geen wettelijke definitie van de vrije variant. – Er heerst verwarring tussen de controle van de technische regelmatigheid van de offertes op grond van artikel 110 van het koninklijk besluit van 8 januari 1996, en de vrije variant, die in sommige gevallen alleen maar dient om een niet-conforme offerte te regulariseren en die hierdoor geen enkele technische meerwaarde biedt. De aanbestedende overheid dient bijgevolg op een duidelijke wijze het kader van de varianten te schetsen ; daarbij moet zij zich de vraag stellen welk het belang is van de varianten binnen de opdracht, rekening houdend met het voorwerp ervan, het nagestreefde doel en haar kennis van de mogelijkheden geboden door de ondernemingen uit de sector. – De dubbelzinnigheid van het begrip vrije variant ten aanzien van de notie geleide variant ; artikel 16 van de wet van 24 december 1993 heeft immers de verplichting opgelegd in het bestek de minimumvoorwaarden te preciseren waaraan de vrije varianten moeten voldoen, alsmede de eisen die voor hun inschrijving zijn gesteld. Hoe dan het onderscheid maken tussen de vrije variant en de geleide variant ? Kan men nog van vrije varianten spreken ? – De inschrijvers zijn niet verplicht zelf hun offertes te kwalificeren als basisinschrijving, geleide varianten of vrije varianten.
– Het aantal geleide of vrije varianten is niet beperkt. Een dergelijke beperking zou nochtans ertoe aanzetten enkel de interessantste voorstellen te formuleren en te vermijden dat de administratie een groot aantal varianten moet onderzoeken die slechts op detailpunten van elkaar verschillen. – De mogelijkheid vrije varianten in te dienen naast geleide varianten maakt het voor de aanbestedende overheid vaak nutteloos een grondige studie te maken van de geleide varianten, omdat het werken met vrije varianten toelaat voorstellen te regulariseren die niet voldoen aan de voorwaarden opgelegd voor de geleide varianten. Het probleem is nog groter doordat de inschrijver niet moet aangeven
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L’article 16 de la loi du 24 décembre 1993 et l’article 115 de l’arrêté royal du 8 janvier 1996 prévoient en effet qu’il doit être tenu compte dans le choix de l’adjudicataire, en appel d’offres, des variantes libres proposées dans l’offre, dans la mesure où l’avis de marché ou le cahier spécial des charges ne les interdisent pas. Cela laisse aux adjudicataires l’initiative de solutions auxquelles n’avait pas songé le pouvoir adjudicateur, qui bénéficie ainsi de progrès technologiques et d’innovations qui lui étaient inconnues.
Les pouvoirs adjudicateurs doivent cependant indiquer dans le cahier spécial des charges les conditions minimales qui par définition doivent être différentes des spécifications techniques de l’offre de base ou des variantes imposées : une variante libre qui s’avérerait totalement conforme au projet de base tel que défini à travers les spécifications techniques serait une seconde offre à rejeter en vertu du principe de l’offre unique. Ils peuvent aussi interdire toute variante.
Le prix à payer pour cette possibilité de tirer profit de l’évolution des techniques est une plus grande difficulté dans le choix de l’adjudicataire. Les faits suivants contribuent à augmenter cette difficulté. – L’absence de définition légale de la variante libre. – La confusion qui existe entre le contrôle de la régularité technique des offres, sur la base de l’article 110 de l’arrêté royal du 8 janvier 1996, et la variante libre qui, dans certains cas, sert simplement à régulariser une offre non conforme, et qui, de ce fait, ne contient aucune plus-value technique. Le pouvoir adjudicateur veillera dès lors à préciser clairement le cadre des variantes en se posant la question de l’intérêt des variantes dans le marché envisagé, en fonction de son objet, du but recherché et de sa connaissance des possibilités offertes par les entreprises du secteur.
– L’ambiguïté de la notion de variante libre par rapport à celle de variante dirigée dans la mesure où l’article 16 de la loi du 24 décembre 1993 a imposé l’obligation de préciser dans le cahier spécial des charges les conditions minimales que les variantes libres doivent respecter ainsi que les exigences requises pour leur soumission. Comment, dès lors, distinguer la variante libre de la variante dirigée ? Peut-on encore parler de variantes libres ? – Il n'y a pas d’obligation pour les soumissionnaires de qualifier eux-mêmes leurs offres en termes de soumission de base, de variantes dirigées ou de variantes libres. – Le nombre de variantes dirigées ou libres n’est pas limité. Une telle limitation inciterait pourtant à ne formuler que les propositions les plus intéressantes et à éviter que l’administration ne soit confrontée à une multitude de variantes ne différant que sur des points de détail. – La possibilité de déposer des variantes libres à côté des variantes dirigées rend souvent inutile pour le pouvoir adjudicateur une étude approfondie des variantes dirigées puisque le recours aux variantes libres permet de régulariser des propositions ne respectant pas les conditions posées pour les variantes dirigées. Cet état de choses est aggravé par le fait que le soumissionnaire n’est pas tenu d’indiquer
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waarom zijn vrije variant interessanter is dan de basisofferte of de opgelegde varianten. Het eventueel verplicht maken van het kwalificeren en motiveren van vrije varianten en een beperking van hun aantal zouden moeten gepaard gaan met een duidelijk sanctioneringstelsel, waarin de sancties evenredig zijn aan de tekortkomingen ten aanzien van die nieuwe verplichtingen.
2.5. Toepassing van de overheidsopdrachtenwet 1993 op lopende verzekeringscontracten
2.5.1. Vraagstelling Het Rekenhof heeft nagegaan of de wet van 24 december 1993 van toepassing kan worden gebracht op vóór de inwerkingtreding van deze wet (1 mei 1997) voor onbepaalde duur gesloten verzekeringscontracten. Het heeft voorts de problematiek onderzocht van verzekeringscontracten, gesloten onder het regime van de wet van 24 december 1993 en waarin een stilzwijgende verlengingsclausule is opgenomen. 2.5.2. Rechtspraak van het Europees Hof van Justitie Twee arresten van het Europees Hof van Justitie vertonen (indirecte) relevantie met betrekking tot de voorliggende materie. – Het arrest C-76/97 van 24 september 1998 In het arrest C-76/97 van 24 september 1998 werd een antwoord gegeven op o.a. volgende prejudiciële vraag : "Volgt uit artikel 5 of andere bepalingen van het EG-verdrag, of uit richtlijn 92/50/EEG een verplichting van de Staat om in te grijpen in bestaande, voor onbepaalde tijd of voor meerdere jaren, en niet overeenkomstig die richtlijn gesloten contracten ?". Het antwoord van het Europees Hof van Justitie luidde : "Op de vierde vraag moet derhalve worden geantwoord, dat het gemeenschapsrecht een aanbestedende dienst van een lidstaat niet verplicht, op verzoek van een particulier in te grijpen in bestaande rechtsbetrekkingen die voor onbepaalde tijd of voor meerdere jaren zijn aangegaan, wanneer die betrekkingen tot stand zijn gekomen vóór het verstrijken van de termijn voor omzetting van richtlijn 92/50". – Het arrest C-337/98 van 5 oktober 2000 Met het arrest C-337/98 van 5 oktober 2000 werd recht gesproken over volgende aangelegenheid : tussen de Intercommunale Vervoersmaatschappij van de Stad Rennes en de NV Matra-Transport waren onderhandelingen aan de gang met het oog op het sluiten van een onderhandse overeenkomst voor de installatie van een automatische sneltram. Deze onderhandelingen, die waren gestart vóór de inwerkingtreding van richtlijn 93/38 (de richtlijn Werken), werden na de inwerkingtreding van deze richtlijn verdergezet en afgerond met een overeenkomst. De Europese Commissie was de mening toegedaan dat richtlijn 93/38 en de hierin opgenomen aanbestedingsvoorschriften dienden te worden nageleefd. Het Hof van Justitie heeft ech-
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en quoi sa variante libre est plus intéressante que l’offre de base ou les variantes imposées. L’éventuelle inscription d’une obligation de qualifier et de motiver les variantes libres ainsi qu’une limitation de leur nombre devrait s’accompagner d’un régime clair de sanctions proportionnées aux manquements relatifs à ces obligations nouvelles.
2.5. Application de la loi relative aux marchés publics de 1993 aux contrats d'assurance en cours 2.5.1. Problème La Cour des comptes a vérifié si la loi du 24 décembre 1993 peut être rendue applicable aux contrats d'assurance conclus pour une durée indéterminée avant l'entrée en vigueur de cette loi le 1er mai 1997). La Cour a également examiné le problème des contrats d'assurance conclus sous le régime de la loi du 24 décembre 1993 et contenant une clause de tacite reconduction. 2.5.2. Jurisprudence de la Cour européenne de justice Deux arrêts de la Cour européenne de justice présentent un intérêt (indirect) pour la matière à l'examen. – Arrêt C-76/97 du 24 septembre 1998 L'arrêt C-76/97 du 24 septembre 1998 de la Cour européenne de justice contient notamment une réponse à la question préjudicielle suivante : "Résulte-t-il de l'article 5 ou d'autres dispositions du traité CE ou de la directive 92/50/CE que l'Etat est tenu d'intervenir dans des rapports juridiques existants, établis pour une durée indéterminée ou pour plusieurs années de manière non conforme à la directive précitée ?". La réponse de la Cour européenne de justice est libellée comme suit : "A la quatrième question, il y a lieu dès lors de répondre que le droit communautaire n'impose pas à un pouvoir adjudicateur d'un Etat-membre d'intervenir, à la demande d'un particulier, dans des rapports juridiques existants, qui ont été établis pour une période indéterminée ou pour plusieurs années, dès lors que ces rapports ont été établis avant l'expiration du délai de transposition de la directive 92/50". – Arrêt C-337/98 du 5 octobre 2000 L'arrêt C-337/98 du 5 octobre 2000 a été rendu en ce qui concerne l'affaire suivante : entre la Société d'économie mixte des transports collectifs de l'agglomération rennaise et la S.A. Matra-Transport ont eu lieu des négociations en vue de conclure un accord de gré à gré pour l'installation d'un métro automatique léger. Ces négociations qui avaient débuté avant l'entrée en vigueur de la directive 93/38 (Directive Travaux) se sont poursuivies, après l'entrée en vigueur de cette directive, et ont débouché sur la conclusion d'un marché. La Commission européenne a estimé que la directive 93/38 et les prescriptions qui y figuraient en matière d'adjudication devaient être respectées. Or, la Cour de justice a décidé que "la Commission n'a pas fourni
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ter beslist "dat de Commissie geen elementen heeft aangedragen ten bewijze dat nieuwe onderhandelingen die doen blijken van de wil van de partijen om na de intrekking van het besluit van 30 maart 1993, dus na het verstrijken van de termijn voor uitvoering van richtlijn 93/38, opnieuw te onderhandelen over de wezenlijke termen van de overeenkomst, zijn aangeknoopt". 2.5.3. Standpunt van het Rekenhof Rekening houdend met de ratio legis van de overheidsopdrachtenrichtlijnen en de rechtspraak van het Europees Hof van Justitie, is het Rekenhof de mening toegedaan : – dat verzekeringsovereenkomsten die werden gesloten vóór de inwerkingtreding van de wet van 24 december 1993 en waarin een stilzwijgende verlengingsclausule is opgenomen, niet aan deze wet en zijn uitvoeringsbesluiten zijn onderworpen ; – dat verzekeringsovereenkomsten gesloten onder het regime van de wet van 24 december 1993 weliswaar het voorwerp dienen uit te maken van mededinging, maar dat niets belet dat deze overeenkomsten, na hun gunning, jaarlijks stilzwijgend zouden worden verlengd. Verwijzende echter naar : – de in artikel 17, § 2, 2°, b, van de wet van 24 december 1993 bepaalde mogelijkheid tot gunning middels de onderhandelingsprocedure van soortgelijke diensten tot een periode van drie jaar na het gunnen van de oorspronkelijke opdracht ; – het tijdscriterium van 48 maanden dat in artikel 54, vijfde lid, 2°, van het koninklijk besluit van 8 januari 1996 is opgenomen voor het berekenen van het drempelbedrag van diensten die voor onbepaalde tijd worden gegund ; – artikel 30 van de wet van 25 juni 1992 op de landverzekeringsovereenkomst, welke bepaalt dat de duur van verzekeringscontracten de duur van één jaar niet mag overstijgen, zij het dat bij stilzitten van partijen deze contracten automatisch met één jaar worden verlengd ; is het Rekenhof van oordeel dat de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (inzonderheid het zuinigheidsbeginsel) en de geest van de overheidsopdrachtenwet vereisen dat verzekeringscontracten die voor onbepaalde duur werden gesloten, regelmatig worden getoetst aan de markt en m.a.w. regelmatig worden onderworpen aan mededinging. Over het tijdstip waarop die toetsing aan de markt nu juist dient te geschieden, kan het Rekenhof geen uitspraak doen. Dit zal afhangen van de aard van het gesloten verzekeringscontract. Vaak zal het ook niet doelmatig zijn om een verzekeringscontract elk jaar terug in mededinging te stellen. Wèl beveelt het Rekenhof – onder verwijzing naar artikel 17, § 2, 2°, b, van de wet van 24 december 1993 en artikel 54, vijfde lid, 2°, van het koninklijk besluit van 8 januari 1996 – aan om overheidscontracten welke voor onbepaalde duur werden gesloten, om de drie à vier jaar te onderwerpen aan een beroep op de mededinging.
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d'éléments susceptibles d'établir que de nouvelles négociations démontrant la volonté des parties de renégocier les termes essentiels du contrat ont été entamées après le retrait de la délibération du 30 mars 1993 et, donc, après l'expiration du délai de transposition de la directive 93/38".
2.5.3. Point de vue de la Cour des comptes En tenant compte de la ratio legis des directives relatives aux marchés publics et de la jurisprudence de la Cour européenne de justice, la Cour des comptes estime que : – les contrats d'assurance conclus antérieurement à l'entrée en vigueur de la loi du 24 décembre 1993 et contenant une clause de tacite reconduction ne sont pas régis par cette loi et ses arrêtés d'exécution ; – les contrats d'assurance conclus sous le régime de la loi du 24 décembre 1993 doivent effectivement faire l'objet d'une mise en concurrence, mais rien ne s'oppose à une tacite reconduction annuelle de ces contrats après qu'ils ont été attribués.
Toutefois, en se référant aux points suivants : – la possibilité, prévue à l'article 17, § 2, 2°, b, de la loi du 24 décembre 1993, d'attribuer des marchés publics pour des services de cette catégorie par procédure négociée jusqu'à une période de trois ans après l'attribution du marché initial ; – le critère de durée de 48 mois figurant à l'article 54, cinquième alinéa, 2°, de l'arrêté royal du 8 janvier 1996, pour le calcul du montant minimum des services faisant l'objet d'un marché ayant une durée indéterminée ; – l'article 30 de la loi du 25 juin 1992 de la loi sur les contrats d'assurance terrestre, qui dispose que la durée de contrats d'assurance ne peut excéder la durée d'un an, si ce n'est par reconduction automatique de ces contrats pour un an en cas d'accord tacite des parties. La Cour des comptes estime que les principes généraux de bonne administration (en particulier, le principe d'économie) et l'esprit de la loi relative aux marchés publics exigent que des contrats d'assurance conclus pour une durée indéterminée soient comparés régulièrement aux conditions du marché, c'est-à-dire qu'ils soient mis régulièrement en concurrence. Quant à la question de savoir quand cette comparaison doit précisément être effectuée, la Cour ne peut pas se prononcer. Ce moment dépendra de la nature du contrat d'assurance conclu. Souvent, il ne sera, d'ailleurs, pas pertinent de remettre chaque année un contrat d'assurance en concurrence. Toutefois, – se référant à l'article 17, § 2, 2°, b, de la loi relative aux marchés publics et à l'article 54, cinquième alinéa, 2°, de l'arrêté royal du 8 janvier 1996 -, la Cour recommande de remettre en concurrence, tous les trois ou quatre ans, les marchés publics conclus pour une durée indéterminée.
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2.6. De notie uitsluitend recht Artikel 3, § 2, van de wet van 24 december 1993 stipuleert dat opdrachten van diensten gegund aan een aanbestedende overheid bedoeld in artikel 4, § 1, en § 2, 1° tot 8° en 10°, op basis van een uitsluitend recht dat ze uit hoofde van bekendgemaakte wettelijke of reglementaire bepalingen geniet en die verenigbaar zijn met het Europees verdrag, niet onder het toepassingsveld van de wet van 24 december 1993 vallen. De toepassing van deze bepaling dient geval per geval onderzocht en een restrictieve interpretatie van de aan deze diensten toevertrouwde opdrachten dringt zich, in de geest van de Europese richtlijnen, op.
2.7. De onderhandelingsprocedures 2.7.1. Artikel 17, § 2, 1°, b), van de wet van 24 december 1993 laat toe over te gaan tot een onderhandelingsprocedure zonder bekendmaking indien de opdracht werken, leveringen of diensten tot voorwerp heeft die geheim werden verklaard, of waarvan de uitvoering gepaard moet gaan met bijzondere veiligheidsmaatregelen, overeenkomstig de van kracht zijnde wettelijke of reglementaire bepalingen of indien de bescherming van de fundamentele belangen van de veiligheid van het land dit vereist. Deze bepaling mag niet lichtzinnig worden ingeroepen, doch dient, naar het voorwerp van de opdracht, restrictief toegepast en belet niet dat de aanbestedende overheid een mededinging inricht tussen firma’s die de nodige waarborgen inzake veiligheid bieden. 2.7.2. De artikelen 17, § 2, 1°, d), en 17, § 3, 1°, van de wet van 24 december 1993 bepalen dat kan worden overgegaan tot een onderhandelingsprocedure met of zonder bekendmaking indien enkel onregelmatige offertes werden ingediend ingevolge aanbesteding of offerteaanvraag, of indien slechts onaanvaardbare prijzen werden voorgesteld, voor zover : – de oorspronkelijke voorwaarden van de opdracht niet wezenlijk werden gewijzigd en – de aanbestedende overheid alle of niet alle inschrijvers raadpleegt die voldoen aan de minimumeisen op beroeps-, economisch en technisch vlak, zoals bepaald door de Koning, en die een offerte hebben ingediend die aan de formele eisen van de eerste procedure voldeed. Het begrip “ formele eisen “ werd rechtstreeks overgenomen uit de Europese richtlijnen, doch werd noch op Europees, noch op Belgisch niveau, nader omschreven of gespecificeerd, wat tot een onduidelijke en betwistbare interpretatie aanleiding kan geven.
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2.6. La notion de droit exclusif L'article 3, § 2, de la loi du 24 décembre 1993 dispose que les marchés de services attribués à un pouvoir adjudicateur visé à l'article 4, § 1er, et § 2, 1° à 8° et 10°, ne sont pas soumis au champ d'application des dispositions de la loi du 24 décembre 1993, sur la base du droit exclusif dont il bénéficie en vertu de dispositions législatives ou réglementaires publiées et conformes au traité instituant la Communauté économique européenne. L'application de cette disposition doit faire l'objet d'un examen au cas par cas et une interprétation restrictive des marchés confiés à ces services s'impose, dans l'esprit des directives européennes.
2.7. Les procédures négociées 2.7.1. L'article 17, § 2, b, de la loi du 24 décembre 1993 permet de traiter par procédure négociée sans respecter de règle de publicité si le marché a pour objet des travaux, fournitures ou services déclarés secrets ou dont l'exécution doit s'accompagner de mesures particulières de sécurité, conformément à des dispositions législatives ou réglementaires en vigueur, ou lorsque la protection des intérêts essentiels de la sécurité du pays l'exige.
Il n'est pas permis de recourir à la légère à cette disposition, mais elle doit être appliquée de manière restrictive suivant l'objet du marché et elle ne s'oppose pas à ce que le pouvoir adjudicateur organise une mise en concurrence des firmes qui offrent les garanties nécessaires de sécurité. 2.7.2. Les articles 17, § 2, 1°, d, et 17, § 3, 1°, de la loi du 24 décembre 1993 prévoient qu'il peut être recouru à une procédure négociée avec ou sans publicité si seules des offres irrégulières ont été déposées à la suite d'une adjudication ou d'un appel d'offres, ou qu'il n'a pas été proposé que des prix inacceptables, pour autant que : – les conditions initiales du marché ne soient pas substantiellement modifiées ;
– le pouvoir adjudicateur consulte l'ensemble ou une partie des soumission naires qui répondaient aux conditions minimales de caractère professionnel, économique et technique déterminées par le Roi et qui ont déposé une offre conforme aux exigences formelles de la première procédure. La notion d'"exigences formelles" a été empruntée directement aux directives européennes, mais n'a pas été décrite ni précisée au niveau européen ou au niveau belge, ce qui peut donner lieu à une interprétation peu claire et contestable.
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3. De uitvoering van de opdrachten
3.1. De opdrachten voor aanneming van diensten De hervorming van de wetgeving concretiseert een essentieel aspect van de Europese harmonisering door aan de opdrachten voor aanneming van diensten een volwaardige plaats toe te kennen. Volledig in het verlengde van richtlijn 92/50/EEG (20) en rekening gehouden met de veelheid aan prestaties die als diensten kunnen worden beschouwd, wordt voor de definiëring ervan verwezen naar een opsomming die bijlage 2 vormt van de wet van 24 december 1993. Die bijlage splitst de dienstenprestaties op in twee lijsten bestaande uit 27 categorieën, gerepertorieerd op basis van de centrale classificatie van producten (CPC) van de Verenigde Naties. Lijst A (categorieën 1 tot 16) bevat de diensten die gelden als "prioritair" voor de ontwikkeling van grensoverschrijdende activiteiten tussen de Lid-Staten van de EEG, terwijl in lijst B (categorieën 17 tot 27) de diensten zijn ondergebracht die men als "niet-prioritair" beschouwt, d.i. minder belangrijk voor de verwezenlijking van het nagestreefde doel. Inzonderheid omdat er geen specifiek juridisch statuut bestond, kan men stellen dat de opdrachten voor aanneming van diensten stiefmoederlijk werden behandeld door de oude reglementering van 1976. De procedures voor hun gunning en uitvoering werden immers hoofdzakelijk geregeld naar het model van de opdrachten voor aanneming van werken en vooral van leveringen. Deze lacune op reglementair vlak is thans weggewerkt, nu de wet van 24 december 1993 en haar uitvoeringsbesluiten aan de opdrachten voor aanneming van diensten hetzelfde belang toekennen als aan de opdrachten voor aanneming van werken en van leveringen (21). Meer in het bijzonder wat hun uitvoering betreft, worden de opdrachten voor aanneming van diensten beheerst door bepalingen die gemeenschappelijk zijn voor alle opdrachten (22) alsmede door specifieke regels (23). Deze vormen echter slechts een eerste stap voor dit soort opdracht en zouden allicht moeten worden verbeterd of gepreciseerd.
(20) Richtlijn 92/50/EEG van de Raad van 18 juni 1992 betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor dienstverlening. (21) Twee omzendbrieven van de Eerste Minister kunnen worden vermeld : – de omzendbrief van 2 december 1997 (Belgisch Staatsblad van 13 december 1997) bevat een voorstelling van en een zeer expliciete commentaar bij iedere categorie van dienstenprestatie, onder verwijzing naar de CPC ; – de omzendbrief van 3 december 1997 (Belgisch Staatsblad van 13 december 1997) betreft de financiële diensten in categorie A6 (bank- en investeringsdiensten, verzekeringsdiensten) van bijlage 2 van de wet van 24 december 1993 ; hij gaat meer in het bijzonder in op hun definiëring, de raming van hun bedrag en de toepassing van de bepalingen van de algemene aannemingsvoorwaarden. (22) Artikelen 1 tot 23 van de algemene aannemingsvoorwaarden. (23) Artikelen 67 tot 75 van de algemene aannemingsvoorwaarden.
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3. L'exécution des marchés
3.1. Les marchés de services La réforme de la législation concrétise un aspect essentiel de l’harmonisation européenne en réservant une place à part entière aux marchés de services. Dans le droit fil de la directive 92/50/CEE (20) et, compte tenu de la multiplicité des prestations susceptibles d’être qualifiées de services, ceux-ci sont définis par référence à une énumération constituant l’annexe 2 de la loi du 24 décembre 1993.
Cette annexe répartit les prestations de services en deux listes regroupant 27 catégories répertoriées sur la base de la classification centrale des produits (CPC) établie par les Nations-Unies. La liste A (catégories 1 à 16) reprend les services considérés comme "prioritaires" pour le développement des opérations transfrontalières entre les pays membres de la CEE tandis que la liste B (catégories 17 à 27) contient les services jugés "non prioritaires", donc moins importants pour la réalisation de l'objectif poursuivi. En l’absence, notamment, de statut juridique propre, il n’est pas abusif de dire que les marchés de services étaient les parents pauvres de l’ancienne réglementation de 1976 dans la mesure où, pour l’essentiel, leurs procédures tant d’attribution que d’exécution, étaient réglées dans la foulée des marchés de travaux et, surtout, de fournitures. Cette lacune réglementaire a été comblée puisque la loi du 24 décembre 1993 et ses arrêtés d’exécution confèrent aux marchés de services la même importance que celle accordée aux marchés de fournitures et de services (21).
En ce qui concerne plus particulièrement leur exécution, les marchés de services sont régis par des dispositions communes à tous les marchés (22) ainsi que par des règles spécifiques (23). Celles-ci ne constituent pourtant qu’une première approche de ce type de marché et devraient sans doute être améliorées ou précisées.
(20) Directive 92/50/CEE du Conseil du 18 juin 1992 portant coordination des procédures de passation des marchés publics de services. (21) Deux circulaires du Premier Ministre méritent d’être mentionnées : – celle du 2 décembre 1997 (Moniteur belge du 13 décembre 1997) contient une présentation et un commentaire très explicite de chaque catégorie de prestation de services, se référant à la CPC ; – celle du 3 décembre 1997 (Moniteur belge du 13 décembre 1997) concerne les services financiers visés dans la catégorie A6 (services bancaires et d’investissements ainsi que services d’assurances) de l’annexe 2 de la loi du 24 décembre 1993 ; elle s’attache plus particulièrement à leur définition, à l’estimation de leur montant ainsi qu’à l’application des dispositions du cahier général des charges. (22) Articles 1 à 23 du cahier général des charges. (23) Articles 67 à 75 du cahier général des charges.
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Het onderzoek van de uitvoeringsvoorwaarden van tal van overheidsopdrachten van diensten brengt duidelijk diverse tekortkomingen in de bestekken aan het licht, evenals niet-gerechtvaardigde of inadequate afwijkingen (voor de borgtocht bijvoorbeeld (24)). Er dient te worden onderstreept dat afwijkingen slechts mogelijk zijn voor zover het niet anders kan omwille van de bijzondere eisen van de beoogde opdracht. Bovendien moet de lijst met bepalingen van de algemene aannemingsvoorwaarden waarvan wordt afgeweken in het raam van een bepaalde opdracht, voortaan vooraan in het bestek vermeld staan, zodat de inschrijvers er onmiddellijk op worden geattendeerd. Wanneer ten slotte wordt afgeweken van sommige fundamenteel geachte bepalingen, dienen de wijzigingen formeel te worden gemotiveerd in het bestek, behoudens sedert 1 juni 1999 wanneer het gaat om financiële dienstenopdrachten (25).
3.2. De borgtocht bij overheidsopdrachten Artikel 3, § 1, van het koninklijk besluit van 26 september 1996 verklaart de algemene aannemingsvoorwaarden, opgenomen in bijlage aan dit besluit, toepasselijk op alle overheidsopdrachten met een geraamd bedrag, zonder belasting op de toegevoegde waarde, gelijk aan of hoger dan 800.000 BEF. Dit impliceert dat een borgtocht van 5 percent op de oorspronkelijke aannemingssom dient te worden gesteld als onderpand voor het nakomen van de verplichtingen van de aannemer tot de opdracht volledig is uitgevoerd. Van deze bepalingen kan enkel worden afgeweken indien de bijzondere eisen van de opdracht dit kunnen rechtvaardigen en deze motivering wordt opgenomen in het bestek. Tenzij het bestek het anders bepaalt, wordt geen borgtocht geëist voor de opdrachten voor aanneming van leveringen en van diensten waarvan de uitvoeringstermijn dertig kalenderdagen niet overschrijdt en voor opdrachten voor aanneming van diensten van specifieke categorieën (26). In het geval van open overeenkomsten van leveringen of diensten, waarbij het bedrag van de partiële bestellingen hoger of lager ligt dan 800.000 BEF en de individuele leveringstermijn van deze bestellingen korter kan zijn dan dertig kalenderdagen, lijkt het wenselijk, indien de partiële bestelbrieven zijn gespreid over een langere termijn en hun geraamde totale waarde het bedrag van 800.000 BEF overstijgt, niettemin te voorzien in een borgtocht. De borgtocht geldt immers als waarborg voor de effectieve en correcte uitvoering van de gehele opdracht, d.w.z. met inbegrip van de laatste deelbestelling. Het behoort de aanbestedende overheid toe een passende borgtocht te bepalen, rekening houdend met de stelselmatige uitvoering van de deelbestellingen.
(24) (25) (26) ber 1993.
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Artikelen 5 tot 9 van de algemene aannemingsvoorwaarden. Artikel 3, § 1, van het koninklijk besluit van 26 september 1996. Meer bepaald de categorieën 6, 21, 24 en 25 van bijlage 2 van de wet van 24 decem-
L’examen des conditions d’exécution de bon nombre de marchés publics de services met clairement en évidence diverses carences dans les cahiers spéciaux des charges ainsi que l’utilisation de dérogations injustifiées ou inadéquates (par exemple, pour le cautionnement (24)). A cet égard, il convient de souligner que les dérogations ne peuvent intervenir que dans la mesure rendue indispensable par les exigences particulières du marché considéré. En outre, la liste des dispositions du cahier général des charges auxquelles il est dérogé dans le cadre d’un marché déterminé doit désormais figurer en tête du cahier spécial des charges de façon à attirer l’attention des soumissionnaires. Enfin, lorsqu’il est dérogé à certaines dispositions jugées fondamentales, les modifications doivent être formellement motivées dans le cahier précité, sauf, depuis le 1er juin 1999, lorsqu’il s’agit de marchés de services financiers (25).
3.2. Le cautionnement dans les marchés publics L'article 3, § 1er, de l'arrêté royal du 26 septembre 1996 rend le cahier général des charges, figurant en annexe de cet arrêté, applicable à tous les marchés publics dont le montant estimé, hors taxe sur la valeur ajoutée, est égal ou supérieur à 800.000 francs, un cautionnement de 5 % du montant initial du marché devant être constitué pour répondre des obligations de l'adjudicataire jusqu'à complète exécution du marché. Il ne peut être dérogé à ces dispositions que si les exigences particulières du marché peuvent le justifier et si cette motivation est présentée dans le cahier spécial des charges.
A moins que le cahier spécial des charges n'en dispose autrement, aucun cautionnement n'est exigé pour les marchés de fournitures et de services dont le délai d'exécution n'excède pas trente jours de calendrier ni pour les marchés de services relevant de catégories spécifiques (26). Dans le cas de marchés ouverts de fournitures ou de services pour lesquels le montant des commandes partielles est supérieur ou inférieur à 800.000 francs et le délai individuel de fourniture de ces commandes est inférieur à trente jours de calendrier, il semblerait toutefois opportun de constituer un cautionnement au cas où les commandes partielles sont échelonnées sur une période plus longue et lorsque l'estimation de leur valeur totale excède le montant de 800.000 francs. En effet, le cautionnement sert de garantie à l'exécution effective et correcte de l'intégralité du marché, c'est-à-dire y compris la dernière commande partielle. Il appartient au pouvoir adjudicateur de fixer un cautionnement approprié, qui tienne compte de l'exécution systématique des commandes partielles.
(24) Articles 5 à 9 du cahier général des charges. (25) Article 3, § 1er, de l'arrêté royal du 26 septembre 1996. (26) Plus particulièrement, les catégories 6, 21, 24 et 25 de l'annexe 2 de la loi du 24 décembre 1993.
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Artikel 5, § 4, van de algemene aannemingsvoorwaarden voorziet in een aanpassing van de borgtocht in geval van bijkomende prestaties of door de aanbestedende overheid bevolen wijzigingen, die het bedrag van de opdracht, zonder belasting op de toegevoegde waarde, met meer dan 20 percent doen af- of toenemen. Op het laattijdig voorleggen van het bewijs van de eventuele verhoging van de borgtocht werden geen strafsancties ingeschreven in artikel 6 van de algemene aannemingsvoorwaarden. De bepalingen van genoemd artikel 5, § 4, kunnen, onder verwijzing naar de voorbereidende werkzaamheden bij de nieuwe wetgeving, evenwel niet worden ingeroepen bij een meerjarige overeenkomst met afzonderlijke opeenvolgende tranches of bestelbrieven. Vermits per bestelling een nieuwe borgtocht wordt opgelegd, dient desgevallend toepassing gemaakt van de sancties vastgesteld in artikel 6 van de algemene aannemingsvoorwaarden. Het behoud van de oorspronkelijke borgtocht maakt het mogelijk dat de borgtocht twee opeenvolgende bestellingen dekt. De aannemer moet, overeenkomstig artikel 5, § 3, van de algemene aannemingsvoorwaarden, binnen de dertig kalenderdagen na de notificatie het bewijs leveren dat de borgtocht volgens één der vastgestelde modaliteiten werd gesteld. Wanneer de aannemer het borgtochtbewijs niet binnen de gestelde termijn overlegt, kan de aanbestedende overheid, in uitvoering van artikel 6, § 1, hetzij de opdracht verbreken, hetzij de andere maatregelen van ambtswege toepassen. Deze sancties kunnen slechts worden toegepast voor zover de aanbestedende overheid de aannemer per aangetekende brief in gebreke stelt en hem een laatste termijn verleent om het bewijs van de borgtocht te leveren.
3.3. Klachten en verzoeken (27) De aanbestedende overheid kan voortaan van twee voordelen genieten : net zoals de aannemer kan zij zich beroepen op nalatigheden, vertragingen of welke feiten ook die zij de aannemer ten laste legt en die voor haar oorzaak zijn van een vertraging en/of nadeel, met het oog op het verkrijgen van herziening of verbreking van de opdracht en/of schadevergoeding (28). Zij kan ook om herziening van de opdracht vragen als de aannemer een zeer belangrijk voordeel heeft genoten ten gevolge van onvoorzienbare omstandigheden (29). Er dient evenwel op te worden gewezen dat geen enkele precisering is gegeven inzake de definitie van "zeer belangrijk nadeel" noch inzake het probleem van de vrijstelling van 2,5%. Die vrijstelling is in feite een gevolg van een door het Ministerieel Comité voor Economische en Sociale Coördinatie op 20 januari 1983 genomen beslissing. Daarin werd gesteld dat in geval van schadeloosstelling ten gevolge van onvoorzienbare omstandigheden de aannemer verplicht was een bedrag gelijk aan 2,5% van de goedgekeurde inschrijving te dragen, bij wijze van normaal ondernemingsrisico.
(27) (28) (29)
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Artikel 16 van de algemene aannemingsvoorwaarden. Artikel 16, § 1, van de algemene aannemingsvoorwaarden. Artikel 16, § 2, van de algemene aannemingsvoorwaarden.
L'article 5, § 4, du cahier général des charges prévoit une adaptation du cautionnement en cas de prestations supplémentaires ou de modifications décidées par le pouvoir adjudicateur et augmentant ou diminuant de plus de 20 pour cent le montant initial du marché hors taxe sur la valeur ajoutée. L'article 6 du cahier général des charges ne contient pas de pénalités si l'adjudicataire produit tardivement la preuve de l'augmentation éventuelle du cautionnement.
Eu égard aux travaux préparatoires de la nouvelle législation, les dispositions de cet article 5, § 4, ne peuvent toutefois pas être invoquées en cas de marché pluriannuel avec tranches ou commandes successives séparées. Puisqu'un nouveau cautionnement est imposé pour chaque commande, il y a lieu, le cas échéant, de recourir à l'application des sanctions prévues à l'article 6 du cahier général des charges. Il pourrait éventuellement arriver que le maintien du cautionnement initial couvre deux commandes successives. Conformément à l'article 5, § 3, du cahier général des charges, l'adjudicataire doit justifier la constitution du cautionnement selon l'une des modalités prévues dans les trente jours de calendrier qui suivent le jour de la conclusion du marché. Lorsque l'adjudicataire ne produit pas la preuve de la constitution du cautionnement dans les délais prescrits, le pouvoir adjudicateur a la faculté, soit de résilier le marché, soit d'appliquer les autres mesures d'office en exécution de l'article 6, § 1er. Ces sanctions ne peuvent être appliquées que pour autant que le pouvoir adjudicateur mette en demeure l'adjudicataire, par lettre recommandée, et lui accorde un dernier délai pour fournir la preuve de la constitution du cautionnement.
3.3. Les réclamations et requêtes (27) Le pouvoir adjudicateur bénéficie désormais de deux avantages : il peut se prévaloir, à l'instar de l'adjudicataire, des carences, lenteurs ou faits quelconques qui sont imputables à celui-ci et qui lui causent retard et/ou préjudice, afin d'obtenir la révision ou la résiliation du marché et/ou des dommages-intérêts (28). Il peut également demander la révision du marché si l'adjudicataire a bénéficié d'un avantage très important résultant de circonstances imprévisibles (29).
On relèvera toutefois qu'aucune précision n'a été donnée quant à la définition de "préjudice très important" et quant au problème de la franchise de 2,5 %.
Celle-ci remonte en fait à une décision du Comité ministériel de coordination économique et sociale, en date du 20 janvier 1983, qui estimait qu'en cas d'indemnisation résultant de circonstances imprévisibles, l'adjudicataire devait prendre en charge, à titre de risque normal d'entreprise, un montant égal à 2,5 % de la soumission approuvée.
(27) (28) (29)
Article 16 du cahier général des charges. Article 16, § 1, du cahier général des charges. Article 16, § 2, du cahier général des charges.
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Het Rekenhof heeft er herhaaldelijk doch vergeefs op aangedrongen dat artikel 16, § 2, van de algemene aannemingsvoorwaarden van 1977 zou worden gewijzigd en dat die vrijstelling erin zou worden opgenomen. Meer nog, in de arresten van het Hof van Cassatie werd gesteld dat de herziening van het contract niet moest worden verminderd met een quotiteit geldend als forfaitaire compensatie voor de normale ondernemingsrisico’s. Bijgevolg heeft het Rekenhof geoordeeld dat voor de schadeloosstellingen waarvoor een rechtsvordering is ingesteld, men louter en alleen diende te verwijzen naar de tekst van artikel 16, § 2, en men van de vrijstelling van 2,5% moest afzien. Voor minnelijke schikkingen daarentegen dienden de vereiste voorwaarden voor de contractherziening te worden vervuld en moest een vrijstelling van 2,5% worden afgehouden. Tenslotte kan worden vastgesteld dat van de invoering van een nieuwe reglementering op de overheidsopdrachten geen gebruik werd gemaakt om problemen zoals de definiëring van het "zeer belangrijk nadeel" of de vrijstelling te herbekijken. Hoewel het begrip "zeer belangrijk voordeel" al evenmin is verduidelijkt, is in de reglementering uiteindelijk wel een definitie van de herziening van een opdracht opgenomen (30).
4. Conclusies Het voorliggend verslag bevat een samenvatting van de diverse tekortkomingen en onregelmatigheden die het Rekenhof bij het gunnen en het uitvoeren van overheidsopdrachten sedert de inwerkingtreding van de nieuwe regelgeving heeft vastgesteld. Wat betreft de kwalitatieve selectie, dringt het Rekenhof aan op de verplichting voor het geheel van de opdrachten de uitsluitingsvoorwaarden na te gaan en vervolgens, overeenkomstig de reglementaire bepalingen, een onderzoek uit te voeren inzake de minimale financiële, economische en technische voorwaarden. Die voorwaarden moeten voorafgaandelijk worden vastgesteld. Het is eveneens aangewezen de reglementering inzake de erkenning van aannemers van werken te actualiseren en deze in overeenstemming te brengen met de noodwendigheden van de kwalitatieve selectie. Het Rekenhof benadrukt dat de bepalingen met betrekking tot de kwalificatie van overheidsopdrachten van werken, leveringen en diensten nauwgezet dienen te worden nageleefd. Die bepalingen zijn namelijk van doorslaggevend belang voor de vaststelling dat al dan niet een publicatie op Europees vlak verplichtend is. In dit opzicht wordt de aandacht van de aanbestedende overheden ook gevestigd op de Europese publiciteitsverplichtingen, beschreven in de koninklijke besluiten van 8 en 10 januari 1996.
(30) Die notie betreft de aanpassing van de clausules en voorwaarden van de opdracht aan de feiten die aan de aanbestedende overheid toe te schrijven zijn of aan onvoorzienbare omstandigheden (artikel 16, § 6, van de algemene aannemingsvoorwaarden).
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A plusieurs reprises, la Cour des comptes a insisté, mais en vain, afin que l'article 16, § 2, du cahier général des charges de 1977 soit modifié et fasse état de cette franchise. De plus, des arrêts de la Cour de Cassation ont établi que la révision du contrat ne devait pas être réduite d'une quotité censée compenser forfaitairement les aléas normaux de l'entreprise.
Dès lors, la Cour des comptes a estimé que, pour les indemnités faisant l'objet d'une action en justice, il convenait de se référer purement et simplement au texte de l'article 16, § 2, et de renoncer à la franchise de 2,5 %. Pour les règlements à l'amiable par contre, les conditions exigées pour la révision du contrat devaient être remplies et une franchise de 2,5 % retenue.
Il faut enfin constater qu'à l'occasion de la mise en place d'une nouvelle réglementation relative aux marchés publics, des problèmes tels que la définition du "préjudice très important" ou la franchise n'aient pas été évoqués. Si la notion d'"avantage très important" n'est pas non plus précisée, une définition de la révision d'un marché est enfin apparue dans la réglementation (30).
4. Conclusions Le présent exposé reprend et synthétise diverses faiblesses et irrégularités que la Cour des comptes a été amenée à relever en matière de passation et d'exécution des marchés publics depuis l'entrée en vigueur de la nouvelle réglementation y relative. En ce qui concerne la sélection qualitative, la Cour insiste sur l'obligation de vérifier, pour l'ensemble des marchés, les conditions d'exclusion et d'effectuer ensuite, selon les dispositions contenues dans la réglementation, un examen des conditions minimales de caractère financier, économique et technique, celles-ci devant être préalablement précisées. Il conviendrait également que la réglementation sur l'agréation des entrepreneurs de travaux soit actualisée et mise en concordance avec les exigences de la sélection qualitative.
La Cour des comptes recommande souhaite que soient scrupuleusement respectées les dispositions concernant la qualification des marchés publics de travaux, de fournitures et de services, celle-ci étant en effet déterminante pour le recours ou non à la publicité au niveau européen. A cet égard, l'attention des pouvoirs adjudicateurs est également attirée sur les obligations en matière de publicité européenne figurant dans les arrêtés royaux des 8 et 10 janvier 1996.
(30) Cette notion vise l'adaptation des clauses et conditions du marché aux faits imputables au pouvoir adjudicateur ou aux circonstances imprévisibles (article 16, § 6, du cahier général des charges).
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Het Rekenhof is tenslotte van oordeel dat bepaalde begrippen gehanteerd door de wet van 24 december 1993 of zijn uitvoeringsbesluiten nader zouden moeten worden gedefinieerd. Dit geldt o.m. voor het begrip "formele eisen" (artikel 17, §§ 2 en 3, van de wet van 24 december 1993) of voor de verplichting om slechts één offerte in te dienen per opdracht, onafgezien van de mogelijkheid om varianten in te dienen (artikel 103 van het koninklijk besluit van 8 januari 1996). Ook de begrippen "zeer belangrijk nadeel" en "zeer belangrijk voordeel" (artikel 16 van het algemeen lastenboek) vragen om een nadere inhoudelijke bepaling.
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La Cour estime enfin que certaines notions contenues dans la loi du 24 décembre 1993 ou ses arrêtés d'application devraient être précisées ; il en serait ainsi pour la notion d'"exigences formelles" (article 17, §§ 2 et 3, de la loi du 24 décembre 1993) ou pour l'obligation de ne remettre qu'une seule offre par marché tout en gardant la possibilité de déposer des variantes (article 103 de l'arrêté royal du 8 janvier 1996) ou encore pour les notions de "préjudice très important" et d'"avantage très important" (article 16 du cahier général des charges).
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3. ANALYSE VAN HET KONINKLIJK BESLUIT VAN 30 MAART 2001 TOT REGELING VAN DE RECHTSPOSITIE VAN HET PERSONEEL VAN DE POLITIEDIENSTEN Met het oog op een controle van de personeelsuitgaven van de eenheidspolitie, heeft het Rekenhof het nieuwe personeelsstatuut, zoals vastgesteld bij koninklijk besluit van 30 maart 2001, onderzocht. Hierna volgen de eerste bevindingen van dit onderzoek. Het Rekenhof wenst er vooral op te wijzen dat sommige bepalingen in strijd zijn met hogere rechtsnormen, zoals de vigerende sociale zekerheidswetgeving. Het betreft hier bepalingen die normalerwijze niet kunnen worden beschouwd als essentiële elementen van het personeelsstatuut die vóór 30 april 2002 bij wet zouden worden bekrachtigd. Daarnaast stelde het Rekenhof een aantal tekstuele onduidelijkheden vast die tot verwarring kunnen leiden. De bevoegde diensten werden hiervan op de hoogte gebracht. Het Rekenhof wenst er tenslotte op te wijzen dat de hier volgende opmerkingen slechts een aanvulling zijn op deze van de Raad van State, afdeling wetgeving.
N–1.946.859
1. Wettelijk en reglementair kader De wet van 7 december 1998 (1) had tot doel de bestaande politiediensten te integreren in één politiedienst, gestructureerd op twee niveaus : het federale en het lokale niveau. Deze niveaus zijn autonoom en hangen van verschillende overheden af. Het statuut is voor alle politieambtenaren gelijk, ongeacht of zij tot de federale of tot de lokale politie behoren. Het is de Koning die, bij een in Ministerraad overlegd besluit, het statuut vastlegt. Dit gebeurde uiteindelijk met het koninklijk besluit van 30 maart 2001. De Raad van State, afdeling wetgeving, merkte in eerste instantie op dat de rechtspositie van het rijkswachtpersoneel bij wet moest worden geregeld en dit overeenkomstig artikel 184 van de gecoördineerde grondwet (2). De Regering, in kennis gesteld van dit bezwaar, voorzag hiervoor een oplossing door het artikel 184 van de Grondwet te laten wijzigen. Het bevat nu onder meer een overgangsbepaling op grond waarvan de Koning de essentiële elementen van het statuut kan vaststellen en uitvoeren, voor zover het koninklijk besluit, met betrekking tot die essentiële elementen, wordt bekrachtigd bij wet vóór 30 april 2002.
(1) Wet van 7 december 1998 tot organisatie van een geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus. (2) Volgens dit grondwetsartikel 184 dienen de organisatie en de bevoegdheid van de Rijkswacht bij wet te worden geregeld.
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3. ANALYSE DE L’ARRETE ROYAL DU 30 MARS 2001 PORTANT LA POSITION JURIDIQUE DU PERSONNEL DES SERVICES DE POLICE En vue d'un contrôle des dépenses de personnel de la police unique, la Cour des comptes a examiné son nouveau statut fixé par arrêté royal du 30 mars 2001. Les premières conclusions de cet examen figurent ci-après.
La Cour tient tout d'abord à souligner que certaines dispositions sont contraires à des normes juridiques supérieures, telles que la législation en vigueur en matière de sécurité sociale. Il s'agit, en l'occurrence, de dispositions qui ne peuvent normalement pas être considérées comme des éléments essentiels du statut du personnel, lesquels devraient être confirmés par une loi avant le 30 avril 2002. En outre, la Cour a relevé plusieurs imprécisions dans les textes susceptibles d'être source de confusion. Les services compétents en ont été informés. La Cour souhaite enfin signaler que les observations suivantes ne font que compléter celles formulées par le Conseil d'Etat, section de législation. N – 1.946.859
1. Cadre légal et réglementaire La loi du 7 décembre 1998 (1) avait pour but d'intégrer les services de police existants en un seul service de police, structuré à deux niveaux : fédéral et local. Ces niveaux sont autonomes et dépendent d'autorités distinctes.
Le statut est identique pour tous les officiers de police, qu'ils appartiennent à la police fédérale ou à la police locale. Le Roi fixe le statut par un arrêté délibéré en Conseil des ministres. A cet effet, l'arrêté royal du 30 mars 2001 a finalement été adopté. Le Conseil d'Etat, section de législation, a fait observer, en premier lieu, que le statut du personnel de la gendarmerie devait être réglé par une loi, et ce conformément à l'article 184 de la Constitution coordonnée (2). Le Gouvernement, informé de cette objection, a solutionné le problème en faisant modifier l'article 184 de la Constitution. Il contient maintenant, notamment, une disposition transitoire en vertu de laquelle le Roi peut fixer et exécuter les éléments essentiels du statut des membres du personnel du service de police intégré, structuré à deux niveaux, pour autant que cet arrêté soit confirmé, quant à ces éléments essentiels, par une loi adoptée avant le 30 avril 2002.
(1)
Loi du 7 décembre 1998 organisant un service de police intégré, structuré à deux
niveaux. (2) En vertu de cet article 184 de la Constitution, l'organisation et les attributions de la gendarmerie doivent faire l'objet d'une loi.
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In hun verslag aan de Koning verduidelijken de bevoegde ministers welke essentiële elementen van het statuut op korte termijn bij wet zullen worden bekrachtigd : – het moraliteitsonderzoek waaraan de kandidaten politieambtenaar in het raam van de selectie worden onderworpen, alsmede de andere algemene toelatingsvoorwaarden ; – de aanwijzing van de benoemende overheid, andere dan die reeds vervat in de wet van 7 december 1998 ; – de graden en het concept van de baremische loopbaan binnen één en dezelfde graad ; – de voorwaarden gekoppeld aan de baremische loopbaan, de bevordering in graad en de bevordering door overgang naar een hoger niveau ; – de uitoefening van het spreekrecht door de personeelsleden ; – de naleving van een deontologische code ; – de basisregels van de evaluatie van de personeelsleden ; – de basisregels met betrekking tot de definitieve ambtsontheffing en de ambtsneerlegging ; – het principe van de kosteloze medische verzorging voor bepaalde personeelscategorieën ; – de principes van het recht op wedde en van de gewaarborgde bezoldiging. Volgens de Raad van State machtigt deze overgangsmaatregel de Koning evenwel niet om af te wijken van de wetsbepalingen die dit statuut ten dele regelen, noch om aangelegenheden te regelen die krachtens andere grondwetsbepalingen alleen bij wet kunnen worden geregeld.
2. Vaststellingen van het Rekenhof – Het artikel IV.I.41 van het koninklijk besluit van 30 maart 2001 legt de algemene toelatingsvoorwaarden vast voor de aanwerving van het personeel van het administratief en logistiek kader. Zo dient een kandidaat de Belgische nationaliteit te bezitten indien de uit te oefenen betrekking, op grond van het profiel en de functiebeschrijving ervan, een rechtstreekse of onrechtstreekse deelneming aan de uitoefening van het openbaar gezag inhoudt of werkzaamheden omvat tot bescherming van de algemene belangen van de Staat of van de politiediensten. Overeenkomstig deze bepaling zouden ook burgers van buiten de Europese Unie toegang hebben tot betrekkingen die geen deelneming aan het openbaar gezag inhouden, of betrekkingen die geen werkzaamheden omvatten tot bescherming van de algemene bepalingen van de Staat, of van de politiediensten, ook openstaan voor burgers van buiten de Europese Unie.
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Dans leur rapport au Roi, les ministres compétents ont précisé les éléments essentiels du statut qui seront confirmés à court terme par la loi :
– l'enquête de moralité à laquelle les candidats fonctionnaires de police sont soumis dans le cadre de la sélection, ainsi que les autres conditions générales d'admission ; – la désignation de l'autorité de nomination autre que celles déjà reprises dans la loi du 7 décembre 1998 ; – les grades et concept de la carrière barémique au sein d'un seul et même grade ;
– les conditions liées à la carrière barémique, à l'avancement dans le grade et à l'avancement par accession au cadre supérieur ; – l'exercice de la liberté d'expression par les membres du personnel ; – le respect d'un code de déontologie ; – les règles de base de l'évaluation des membres du personnel ; – les règles de base relatives au retrait définitif d'emploi et à la cessation des fonctions ; – le principe de la gratuité des soins médicaux pour certaines catégories du personnel ; – les principes du droit au traitement et à la rétribution garantie. Selon le Conseil d'Etat, cette disposition transitoire n'habilite cependant pas le Roi à déroger aux dispositions légales qui règlent, pour partie, ce statut, ni à régler des matières qui sont réservées à la loi en vertu d'autres dispositions constitutionnelles.
2. Constatations de la Cour des comptes – L'article IV.I.41 de l'arrêté royal du 30 mars 2001 fixe les conditions générales d’admission pour le recrutement du personnel du cadre administratif et logistique. Ainsi, un candidat doit posséder la nationalité belge si l’emploi à exercer inclut, sur la base du profil et de la description de fonction qui y est liée, une participation directe ou indirecte à l’exercice de la puissance publique ou comprend des activités qui tendent à la protection des intérêts généraux de l’Etat ou des services de police. Conformément à cette disposition, des ressortissants d’Etats tiers à l’Union européenne auraient également accès à des emplois qui n’incluent pas de participation à la puissance publique ou ne comprennent pas d’activités qui tendent à la protection des intérêts généraux de l’Etat ou des services de police.
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Deze bepaling moet echter worden gelezen samen met artikel 10, tweede lid, van de gecoördineerde grondwet en artikel 39 van het verdrag betreffende de Europese Unie. Volgens artikel 10, tweede lid, van de gecoördineerde grondwet zijn alleen de Belgen tot militaire en burgerlijke benoemingen benoembaar, behalve voor bijzondere door de wet gestelde gevallen. Volgens de Europese regelgeving hebben burgers van de Europese Unie toegang tot betrekkingen in overheidsdienst die geen deelneming aan de uitoefening van openbaar gezag inhouden en geen werkzaamheden omvatten strekkende tot bescherming van de algemene belangen van de overheid. Bijgevolg kunnen burgers van buiten de Europese Unie in regel geen toegang krijgen tot betrekkingen in overheidsdienst. Om verwarring te vermijden, lijkt het dan ook aangewezen ofwel de nationaliteitsvoorwaarde in het personeelsstatuut te schrappen, aangezien de bepalingen van de Grondwet en het EG-recht automatisch gelden, ofwel de nationaliteitsvoorwaarde volledig over te nemen door te bepalen dat betrekkingen die geen deelneming aan het openbaar gezag inhouden, of die geen werkzaamheden bevatten die dienen tot de bescherming van de algemene belangen van de Staat of van de politiediensten, enkel toegankelijk zijn voor onderdanen van de Europese Unie. – De artikelen VIII.V.1 tot en met VIII.V.7 van het koninklijk besluit van 30 maart 2001 behandelen de moederschapsbescherming. De artikelen zijn zowel van toepassing op het statutair als het contractueel personeel. Zo wordt bepaald dat het personeelslid in bevallingsverlof de bezoldiging blijft genieten. Aan een contractueel personeelslid wordt evenwel gedurende het bevallingsverlof in regel geen loon uitbetaald, vermits de sociale zekerheidswetgeving (3) (4), de moederschapsverzekering met een moederschapsuitkering voorziet. Tijdens het bevallingsverlof wordt de arbeidsovereenkomst geschorst (5). Verder wordt bepaald dat het vrouwelijke personeelslid dat met toepassing van de artikelen 42 en 43 van de arbeidswet van 16 maart 1971 is vrijgesteld van arbeid, ambtshalve in verlof is gesteld voor de nodige duur. Aangezien dit verlof wordt bezoldigd, is ook deze bepaling in strijd met de regel dat aan de contractuelen die zich in een dergelijke situatie bevinden, een moederschapsuitkering wordt toegekend (6).
(3) Op 14 juli 1994 gecoördineerde wet betreffende de verplichte verzekering voor geneeskundige verzorging en uitkeringen, artikelen 113 en 144. (4) Koninklijk besluit van 3 juli 1996 tot uitvoering van de wet betreffende de verplichte verzekering voor geneeskundige verzorging en uitkeringen, gecoördineerd op 14 juli 1994, artikelen 216-219. (5) Wet van 3 juli 1978 betreffende de arbeidsovereenkomsten, artikel 28, 2°. (6) Artikel 114bis van de op 14 juli 1994 gecoördineerde wet en artikel 219bis van het koninklijk besluit van 3 juli 1991.
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Cependant, cette disposition doit être lue conjointement avec l'article 10, deuxième alinéa, de la Constitution coordonnée et avec l'article 39 du Traité sur l'Union européenne. En vertu de l'article 10, deuxième alinéa, de la Constitution coordonnée, seuls les Belges sont admissibles aux emplois civils et militaires, sauf pour des cas particuliers établis par une loi. Aux termes de la réglementation européenne, les citoyens de l'Union européenne ont accès aux emplois de service public qui n’incluent pas de participation à l'exercice de la puissance publique, ni ne comprennent d’activités qui tendent à la protection des intérêts généraux de l’Etat. Par conséquent, les emplois du service public ne sont, en général, pas accessibles aux citoyens d’Etats tiers à l’Union européenne. Pour éviter la confusion, il serait, dès lors, judicieux, soit de supprimer la condition de nationalité dans le statut du personnel, étant donné que les dispositions de la Constitution et du droit européen sont d'application automatique, soit de reprendre cette condition intégralement en disposant que les emplois n’incluant pas de participation à la puissance publique ou ne comprenant pas d’activités qui tendent à la protection des intérêts généraux de l’Etat ou des services de police sont uniquement accessibles aux ressortissants de l’Union européenne. – Les articles VIII.V.1 à VIII.V.7 de l'arrêté royal du 30 mars 2001 traitent de la protection de la maternité. Ils s’appliquent autant au personnel statutaire que contractuel. Ainsi, il est prévu que le membre du personnel en congé de maternité continue à bénéficier de sa rémunération. Toutefois, un membre du personnel contractuel ne perçoit généralement pas de traitement au cours du congé de maternité, attendu que la législation de la sécurité sociale (3) (4) prévoit une indemnité de maternité pour l'assurance maternité. Le contrat de travail est suspendu pendant le congé de maternité (5). En outre, l'arrêté en cause dispose que le membre du personnel féminin qui, en application des articles 42 et 43 de la loi du 16 mars 1971 sur le travail, est dispensé de travail, est mis d’office en congé pour la durée nécessaire. Etant donné que ce congé est rémunéré, cette disposition est également en contradiction avec la règle selon laquelle une indemnité de maternité est octroyée aux contractuelles qui se trouvent dans une telle situation (6).
(3) Loi relative à l'assurance obligatoire soins de santé et indemnités, coordonnée le 14 juillet 1994, articles 113 et 144. (4) Arrêté royal du 3 juillet 1996 portant exécution de la loi relative à l'assurance obligatoire soins de santé et indemnités, coordonnée 14 juillet 1994, articles 216-219. (5) Loi du 3 juillet 1978 relative aux contrats de travail, article 28, 2°. (6) Article 114 bis de la loi coordonnée le 14 juillet 1994 et article 219 bis de l'arrêté royal du 3 juillet 1991.
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Enkel indien de beoogde verwijdering uit het werkmilieu zou gebeuren wegens het risico op een beroepsziekte, kan aan de betrokken contractueel een bijzonder verlof – met behoud van wedde – worden toegestaan (7). In dat geval is immers toegelaten dat aan contractuelen een hogere vervangingsuitkering wordt toegestaan dan die voorzien in de beroepsziektewetgeving zelf (8).
De opmerkingen inzake het moederschapsverlof hierboven gelden mutatis mutandis voor het vaderschapsverlof, toegekend volgens de artikelen VIII.VI.1 tot en met VIII.VI.3 (9). – Volgens artikel IX.I.4 van het koninklijk besluit van 30 maart 2001 wordt het personeelslid dat voldoet aan de voorwaarden om op eigen verzoek een rustpensioen te bekomen, ambtshalve in rust gesteld op de eerste dag van de maand die volgt op de maand waarin het in disponibiliteit of in non-activiteit is geplaatst. Deze "opruststelling van ambtswege" wordt gelijkgesteld met een opruststelling wegens lichamelijke ongeschiktheid. Hier wordt een nieuwe vorm van oppensioenstelling ingevoerd, die niet is geregeld in de reeds bestaande wettelijke pensioenbepalingen. Conform artikel 179 van de gecoördineerde grondwet dienen pensioennormen steeds krachtens een wet te worden geregeld. Overigens valt op te merken dat ook de gelijkstelling met de opruststelling wegens lichamelijke ongeschiktheid, die niet is voorzien in de bestaande pensioenwetgeving, een wettelijke regeling vereist. – Bij artikel 37 van de wet van 27 december 2000 (10), wordt het toepassingsgebied van de arbeidsongevallenwet van 3 juli 1967 uitgebreid tot het personeel van de geïntegreerde politie. In aansluiting hierbij bepaalt artikel X.III.2 van het koninklijk besluit van 30 maart 2001 dat de bovenvermelde wet van 3 juli 1967, evenwel met uitsluiting van artikel 16 van die wet, toepasselijk wordt verklaard op de personeelsleden. De toepasselijkheidsverklaring van de wet van 3 juli 1967 door de Koning kan echter niet gedeeltelijk gebeuren : ofwel wordt de volledige wet van toepassing verklaard, ofwel wordt, bij ontstentenis hiervan, de wetgeving en reglementering die geldt voor de privé-sector van toepassing, tengevolge van het residuair karakter van de arbeidsongevallenwet van 10 april 1971. Bovendien geeft het voormeld artikel 16 aan welke overheden de last van de te betalen renten en andere vergoedingen, zoals de medische kosten, dragen, terwijl het koninklijk besluit van 30 maart 2001 evenmin deze overheden aanduidt.
(7) Artikel 3bis van de wet van 3 juli 1967 betreffende de preventie van of de schadevergoeding voor arbeidsongevallen, ongevallen op de weg van en naar het werk, en voor beroepsziekten in de overheidssector, artikel 103, § 1, 6°, van de op 14 juli 1994 gecoördineerde wet, artikelen 34 en 37, §2, van het koninklijk besluit van 3 juni 1970 houdende coördinatie van de wetsbepalingen betreffende de beroepsziekten en artikel VIII.X.6, § 2, van het personeelsstatuut zelf. (8) Artikel 3bis van de arbeidsongevallenwet. (9) Artikel 114, laatste lid, van de voormelde op 14 juli 1994 gecoördineerde wet, het koninklijk besluit van 17 oktober 1994, en de artikelen 221 tot en met 223 van het voormelde koninklijk besluit van 3 juli 1996. (10) Wet van 27 december 2000 houdende diverse bepalingen met betrekking tot de rechtspositie van het personeel van de politiediensten.
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Ce n'est que si la mise à l'écart du milieu de travail envisagée a lieu en raison du risque d’une maladie professionnelle, qu'un congé particulier – avec maintien du traitement – peut être accordé au membre du personnel contractuel (7). Dans ce cas, il est, en effet, permis qu'une indemnité de remplacement plus élevée que celle prévue par la législation relative aux maladies professionnelles soit octroyée aux contractuelles (8). Les observations formulées ci-dessus en matière de congé de maternité s’appliquent mutatis mutandis au congé de paternité accordé en vertu des articles VIII.VI.1 à VIII.VI.3 (9). – Selon l'article IX.I.4 de l'arrêté royal du 30 mars 2001, le membre du personnel qui satisfait aux conditions pour obtenir, à sa demande, une mise à la retraite, est mis à la pension d’office le premier jour du mois qui suit le mois où il est mis en disponibilité ou en non-activité. Cette "mise à la retraite d’office" est assimilée à une mise à la retraite pour inaptitude physique.
Cet article introduit une nouvelle forme de mise à la retraite, qui n’est pas régie par les dispositions légales déjà existantes en matière de pensions. Conformément à l'article 179 de la Constitution coordonnée, les normes de pension doivent toujours être régies en vertu d'une loi. Du reste, il y a lieu de faire remarquer que l’assimilation à la mise à la retraite pour inaptitude physique, qui n’est pas prévue dans la législation existante sur les pensions, requiert également un règlement légal. – L'article 37 de la loi du 27 décembre 2000 (10) étend le champ d’application de la loi du 3 juillet 1967 sur les accidents du travail au personnel de la police intégrée. Dans le prolongement de cette extension, l'article X.III.2 de l'arrêté royal du 30 mars 2001 dispose que la loi du 3 juillet 1967 est déclarée applicable aux membres du personnel, à l'exception, toutefois, de son article 16. Or, le Roi ne peut pas déclarer la loi du 3 juillet 1967 partiellement applicable : soit l’intégralité de la loi est déclarée applicable, soit, à défaut, la législation et la réglementation en vigueur pour le secteur privé sont applicables, en vertu du caractère résiduaire de la loi du 10 avril 1971 sur les accidents du travail.
En outre, l'article 16 de la loi du 3 juillet 1967 désigne les autorités supportant les rentes et autres indemnisations à payer, tels que les frais médicaux, alors que, pour sa part, l'arrêté royal du 30 mars 2001 ne désigne pas ces autorités.
(7) Article 3 bis de la loi du 3 juillet 1967 sur (la prévention ou) la réparation des dommages résultant des accidents du travail, des accidents survenus sur le chemin du travail et des maladies professionnelles dans le secteur public, article 103, § 1er, 6°, de la loi coordonnée le 14 juillet 1994, articles 34 et 37, § 2, des lois relatives à la réparation des dommages résultant des maladies professionnelles, coordonnées par arrêté royal du 3 juin 1970, et article VIII.X.6, § 2, du statut du personnel. (8) Article 3 bis de la loi sur les accidents du travail. (9) Article 114, dernier alinéa, de la loi précitée, coordonnée le 14 juillet 1994, arrêté royal du 17 octobre 1994 et articles 221 à 223 de l'arrêté royal précité du 3 juillet 1996. (10) Loi du 27 décembre 2000 portant diverses dispositions relatives à la position juridique du personnel des services de police.
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– Volgens artikel VIII.XII.I van het koninklijk besluit van 30 maart 2001 kan het personeelslid van het administratief en het logistiek kader verlof krijgen wanneer het wordt aangewezen om een ambt uit te oefenen bij een ministerieel kabinet. Voor het personeelslid van een operationeel kader is in een gelijkaardige bepaling voorzien in artikel VIII.XII.2. Aangezien niet is bepaald dat dit verlof onbezoldigd is, wordt hun wedde dus verder uitbetaald ten laste van de begroting van de federale Staat, of van een gemeente of meergemeentezone. De betrokken personeelsleden verrichten hun activiteiten dan evenwel ten behoeve van een andere openbare dienst. Dit is in strijd met het beginsel van de specialiteit van de begroting : het houdt de subsidiëring in van die andere openbare dienst zonder dat hiervoor enige wettelijke machtiging is. Een gelijkaardige opmerking geldt voor artikel XI.II.16, dat bepaalt dat het personeelslid, in verlof wegens een opdracht van algemeen belang, voor de duur van de opdracht niet langer afhangt van het budget van de politie. De toevoeging echter dat de minister in "bijzondere gevallen" kan afwijken van deze regel, kan geen rechtsgrond vormen om af te wijken van de normale budgettaire principes dat de personeelsleden die hun diensten vervullen ten behoeve van een andere entiteit, niet verder ten laste kunnen blijven van hun dienst van oorsprong. Enkel de wetgever is hiertoe bevoegd.
3. Verder gevolg De opmerkingen werden per brief gericht aan de Minister van Binnenlandse Zaken op 20 juni ll. Er werd nog geen antwoord verstrekt.
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– Suivant l'article VIII.XII.Ier de l'arrêté royal du 30 mars 2001, le membre du personnel du cadre administratif et logistique peut obtenir un congé lorsqu'il est désigné pour exercer une fonction dans un cabinet ministériel. L'article VIII.XII.2 contient une disposition similaire pour le membre du personnel du cadre opérationnel. Etant donné qu’il n’est pas précisé que ce congé n’est pas rémunéré, le traitement des intéressés reste donc liquidé à la charge du budget de l’Etat fédéral, d’une commune ou d’une zone pluricommunale. Or, les membres du personnel concernés accomplissent leurs activités pour un autre service public, ce qui est en contradiction avec le principe de spécialité budgétaire : cette façon de procéder implique le subventionnement d'un autre service public, sans aucune habilitation légale à cet effet. Une observation similaire s'applique à l'article XI.II.16, qui dispose que le membre du personnel en congé pour mission d’intérêt général cesse d’émarger au budget de la police pendant la durée de la mission. Cependant, l’adjonction précisant que le ministre peut, dans des "cas particuliers", déroger à cette règle ne peut constituer le fondement juridique d'une dérogation aux principes budgétaires normaux, à savoir que les coûts des membres du personnel qui accomplissent leurs services pour une autre entité ne peuvent rester à la charge de leur service d’origine. Seul le législateur est compétent en la matière.
3. Suite Les observations ont été adressées par lettre au ministre de l'Intérieur le 20 juin dernier. Il n'y a pas encore été répondu.
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4. MINISTERIE VAN FINANCIËN – WERKING VAN DE MARKT VAN DE LINEAIRE OBLIGATIES In uitvoering van artikel 180 van de Grondwet kan het Rekenhof de Kamer van Volksvertegenwoordigers op de hoogte brengen van de resultaten van zijn controles, ofwel door het opnemen van de volledige verslagen of syntheses in zijn jaarlijks boek, ofwel, zonder de indiening daarvan af te wachten, via bijzondere publicaties die door zijn zorg worden gedrukt en verspreid. De keuze voor de ene of de andere formule hangt af van de belangrijkheid of de urgentie van de mee te delen informatie. Een snellere mededeling van informatie beantwoordt immers beter aan de noodwendigheden van een geactualiseerde controle. De hierna bondig becommentarieerde audit verliep volgens de procedure die in de inleiding van het 157e Boek van het Rekenhof werd beschreven. Die procedure verloopt in een aantal fasen : vooreerst de aankondiging van de opdracht, vervolgens het tegensprekelijk debat met de geauditeerde administratie en met de bevoegde minister, en, ten slotte de overzending van het definitieve verslag met de resultaten van de audit aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers. In het raam van zijn bevoegdheid inzake de controle op de wettigheid en de regelmatigheid van de overheidsuitgaven heeft het Rekenhof de werking van de markt van de lineaire obligaties, leningen op middellange en lange termijn, vanaf de emissie tot de terugbetaling onderzocht. Achtereenvolgens werden onderzocht : de werking van de primaire markt van de lineaire obligaties, meer in het bijzonder de mededinging die daar speelt, de werking van de secundaire markt, die een belangrijke rol speelt voor de financieringsvoorwaarden van de schatkist, en tot slot de controle door de Thesaurie op de belangrijkste operatoren. Het auditverslag werd, samen met het antwoord van de administrateur-generaal van de Administratie van de Thesaurie en van de Minister van Financiën, op 11 april 2001 aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers toegezonden.
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4. MINISTERE DES FINANCES – LE FONCTIONNEMENT DU MARCHÉ DES OBLIGATIONS LINÉAIRES En exécution de l'article 180 de la Constitution, la Cour des comptes peut informer le Parlement du résultat de ses contrôles, soit par l'insertion des rapports complets ou des synthèses dans son Cahier de la Cour des comptes, soit, sans attendre le dépôt de celui-ci, par l'entremise de publications spéciales imprimées et diffusées par ses soins.
Le choix de l'une ou l'autre formule dépend de l'importance ou de l'urgence de l'information à communiquer. En effet, une information plus immédiate répond mieux aux nécessités d'un contrôle contemporain. L'audit commenté succinctement ci-après s'est effectué suivant la procédure décrite dans l'introduction du 157e Cahier de la Cour des comptes. Cette procédure se déroule suivant plusieurs phases : tout d'abord, l’annonce de la mission, l’échange de vues contradictoire avec l’administration contrôlée, ainsi que le débat avec le ministre compétent, et, enfin, la transmission à la Chambre des représentants du rapport définitif comportant les résultats de l'audit. Dans le cadre de sa compétence de contrôle de la légalité et de la régularité des dépenses publiques, la Cour a analysé le fonctionnement du marché des obligations linéaires, emprunts à moyen et à long terme, de l'émission jusqu'au remboursement. Elle a successivement analysé le fonctionnement du marché primaire des obligations linéaires, et plus particulièrement la concurrence y prévalant, le fonctionnement du marché secondaire, qui joue un rôle important au niveau des conditions de financement du Trésor et, enfin, le contrôle exercé par le Trésor sur les principaux opérateurs. Le rapport d'audit a été transmis à la Chambre des représentants, avec la réponse de l'administrateur général de l'Administration de la trésorerie et celle du ministre des Finances, le 11 avril 2001.
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– EVOLUTIE VAN DE BENADERING VAN DE CONTROLE OP DE PENSIOENEN TEN LASTE VAN DE SCHATKIST EN RESULTATEN VAN CONTROLES OP DE PENSIOENDOSSIERS VAN SOMMIGE LEDEN VAN HET ONDERWIJZEND PERSONEEL Sedert de installatie van ambtenaren van het Rekenhof bij de Administratie van Pensioenen, in oktober 1995, heeft de controle op de pensioenen die aan het visum van het Rekenhof zijn onderworpen, een belangrijke evolutie gekend. De nieuwe procedures voor de samenstelling van de dossiers, de vooruitgang van de informatisering, de nauwe samenwerking tussen de gecontroleerde administratie en de externe controleur en het organiseren van vergaderingen tussen vertegenwoordigers van het Rekenhof, de Administratie van Pensioenen en de tewerkstellende departementen vormen een geheel van factoren die bijdragen tot een betere kwaliteit van de dossiers en bijgevolg een snellere vereffening van de definitieve pensioenbedragen, waarop de aanvragers wettelijk aanspraak kunnen maken. Hoewel het mogelijk blijkt meer summiere controles uit te voeren op sommige types van dossiers en zich meer te richten op thematische controles, blijft een systematisch onderzoek noodzakelijk. In dat verband heeft het Rekenhof gewezen op leemten zowel wat betreft de samenstelling van de dossiers als inzake de vaststelling van de in aanmerking komende diensten en zelfs van tegenstrijdigheden tussen het geldelijk en het administratief statuut van bepaalde categorieën van personeelsleden van het onderwijs dat door de Gemeenschappen wordt ingericht of gesubsidieerd. Thans blijven nog verschillende problemen ten gronde hangende, wat aanleiding geeft tot de vereffening van voorlopige bedragen of tot de weigering van het visum voor dossiers die aan het Rekenhof werden voorgelegd. F–1.946.712 (1)
1. Evolutie van de procedures inzake de samenstelling van de pensioendossiers en de erop toegepaste controlemethodiek Artikel 17 van zijn inrichtingswet van 29 oktober 1846 verleent het Rekenhof de bevoegdheid uitspraak te doen over de wettigheid en het bedrag van de pensioenen ten laste van de Staat, aan de hand van de verantwoordingsstukken en afschriften van de toekenningsbesluiten die de vereffenende departementen voorleggen. Het visum kan pas worden toegekend indien de voorwaarden die voor de vereffening noodzakelijk zijn, vervuld zijn : de schuld moet werkelijk bestaan en opeisbaar zijn. Het recht van de pensioengerechtigden op een zo snel mogelijke vereffening van hun pensioen – d.i. vanaf de datum van aanvang van het pensioen – en tegen het bedrag waarop ze wettelijk aanspraak kunnen maken, wordt inzonderheid door de wet van 11 april 1995 tot invoering van het handvest van de sociaal verzekerde beschermd (2).
(1) Betreft eveneens de dossiers 1.166.888 ; 1.678.151 ; 1.209.980 ; 1.701.667 ; 1.257.871 ; 1.717.669 ; 1.605.126 ; 1.749.257 ; 1.675.152. (2) Zo zal de Staat in bepaalde omstandigheden verplicht zijn intrest te storten in geval van betaling van ontoereikende pensioenvoorschotten of in geval van laattijdige betaling van pensioenvoorschotten. Die problematiek werd reeds behandeld in het 157e Boek van het Rekenhof, deel I, p. 255 en volgende.
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EVOLUTION DE L’APPROCHE DU CONTROLE DES PENSIONS MISES À CHARGE DU TRÉSOR PUBLIC ET RÉSULTATS DU CONTROLE DES DOSSIERS DE PENSIONS DE CERTAINS MEMBRES DU PERSONNEL DE L’ENSEIGNEMENT Depuis l’instauration d’un contrôle sur place d’agents de la Cour des comptes auprès de l’administration des Pensions, en octobre 1995, le contrôle des pensions soumises au visa de la Cour a connu une évolution importante. Les nouvelles procédures d’élaboration des dossiers, les progrès de l’informatisation, la proximité de l’administration contrôlée et du contrôleur externe ainsi que la tenue de réunions de travail entre représentants de la Cour, de l’administration des pensions et des départements employeurs constituent un ensemble de facteurs d’amélioration de la qualité des dossiers et partant d’accélération de la liquidation des montants définitifs des pensions auxquels les demandeurs peuvent légalement prétendre.
Toutefois, même s’il s’avère possible de procéder à des contrôles plus sommaires de certains types de dossiers et d’orienter davantage les investigations vers des contrôles thématiques, l’examen systématique demeure nécessaire. A cet égard, la Cour a mis en évidence des lacunes tant au niveau de la constitution des dossiers, qu’à celui de la détermination des services admissibles, voire des contradictions entre les statuts pécuniaire et administratif de certaines catégories de personnel de l’enseignement organisé ou subventionné par les Communautés.
A ce jour, plusieurs problèmes de fond demeurent en suspens et débouchent, soit sur la liquidation de montants provisoires, soit sur le refus de visa des dossiers soumis à la Cour. F – 1.946.712 (1)
1. Evolution des procédures d’élaboration des dossiers de pension et de leurs méthodes de contrôle
L’article 17 de la loi du 29 octobre 1846 relative à l’organisation de la Cour des comptes lui impose de statuer sur la légalité et le taux des pensions à la charge de l’Etat, au vu des pièces justificatives et des copies des arrêtés de collation qui lui sont soumis par les départements liquidateurs. Dans ce cadre, le visa ne peut être accordé que lorsque les conditions nécessaires à la liquidation sont remplies, à savoir que la dette existe réellement et est exigible. Le droit des allocataires à la liquidation de leur pension, dans les meilleurs délais, – c’est-à-dire dès la date de prise de cours -, et à raison du montant auquel ils peuvent légalement prétendre, est protégé, notamment, par la loi du 11 avril 1995 visant à instaurer la charte de l’assuré social (2).
(1) Concerne aussi les dossiers 1.166.888 ; 1.678.151 ; 1.209.980 ; 1.701.667 ;1.257.871 ; 1.717.669 ; 1.605.126 ; 1.749.257 ; 1.675.152. (2) Ainsi, l’Etat sera, dans certaines circonstances, obligé de verser des intérêts en cas de paiements d’avances de pension insuffisants ou encore de paiement tardifs des avances de pension. Cette problématique a été déjà évoquée dans le 157e Cahier de la Cour des comptes, fascicule 1er, pp. 254 et suivantes.
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Elke verbetering van de procedures inzake de behandeling van de dossiers door de Administratie van Pensioenen, enerzijds, en inzake de externe controle van het Rekenhof, anderzijds, komt tegemoet aan de doelstelling van die wet. De controle op de pensioenen vormt een niet geringe werklast. Voor het jaar 2000 werden 19.551 dossiers voor nazicht aan het Rekenhof voorgelegd, nl. 15.707 rustpensioenen en 3.844 overlevingspensioenen (3).
1.1. Invoering van een controle ter plaatse Tot 1995 waren de controles systematisch en werden ze op stukken uitgevoerd in de lokalen van het Rekenhof. Met toepassing van de bepalingen van artikel 5bis van zijn inrichtingswet van 29 oktober 1846 heeft het Rekenhof beslist een controle ter plaatse in te voeren en in oktober 1995 werden ambtenaren van het Rekenhof bij de Administratie van Pensioenen geïnstalleerd. Die maatregel heeft tot doel de verificatie van de pensioendossiers te versnellen en een vluggere afsluiting van de dossiers mogelijk te maken.
1.2. Nieuwe procedure voor de voorlegging van de dossiers Ondanks de controle ter plaatse werden de dossiers pas ter visering aan het Rekenhof voorgelegd na de opstelling van de besluiten houdende de gegevens van individuele pensioenen door de Administratie van de Thesaurie. Dat vergde ongeveer twee maanden. Om de termijn voor de behandeling van de dossiers in te korten en aldus de vereffening van de pensioenachterstallen te versnellen werd, op voorstel van de Administratie van Pensioenen, in de loop van 1999 een nieuwe procedure ingevoerd, die reeds in het 157e Boek van het Rekenhof werd uiteengezet. Die procedure bestaat uit twee fasen : een informele en een formele fase. Tijdens de informele fase, die al kan worden aangevat vóór de aanvangsdatum van het pensioen, worden de dossiers voor verificatie aan de ambtenaren van het Rekenhof ter plaatse voorgelegd ; tijdens de formele fase worden de pensioenbesluiten ter visering aan het Rekenhof zelf voorgelegd. Die werkwijze biedt het voordeel dat de pensioenen, die bij afloop van de informele fase zijn goedgekeurd, sneller tegen het definitieve bedrag kunnen worden uitbetaald, zelfs vanaf hun aanvangsdatum.
(3) Ter informatie : het aantal dossiers beliep 19.103 voor het jaar 1998 en 19.384 voor het jaar 1999.
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Toute amélioration des procédures de traitement des dossiers par l’administration des pensions, d’une part, et du contrôle externe exercé par la Cour, d’autre part, permet de rencontrer l’objectif poursuivi par cette législation. Le contrôle des pensions représente une charge de travail non négligeable. Pour l’année 2000, 19.551 dossiers ont été soumis à la vérification de la Cour, soit 15.707 retraites et 3.844 survies (3).
1.1 Instauration d’un contrôle sur place Jusqu’en 1995, les contrôles ont été systématiques et effectués sur pièces, dans les locaux de la Cour. Conformément aux dispositions de l’article 5bis de sa loi organique du 29 octobre 1846, la Cour a pris la décision d’instaurer un contrôle sur place et l’implantation d’agents de la Cour auprès de l’administration des Pensions a été réalisée en octobre 1995. Cette mesure a pour objectif d’accélérer la vérification des dossiers de pensions et de permettre une clôture plus rapide de ceux-ci.
1.2 Nouvelle procédure de soumission des dossiers Nonobstant le contrôle sur place, les dossiers n’étaient soumis au visa de la Cour qu’après l’élaboration des arrêtés contenant les données de pensions individuelles par l’administration de la Trésorerie, ce qui nécessitait environ deux mois.
C’est pourquoi, en vue de raccourcir le délai de traitement des dossiers et d’accélérer ainsi la liquidation des arrérages de pension, une nouvelle procédure, – déjà exposée dans le 157e Cahier d’observations – , a été mise en œuvre dans le courant de 1999, sur proposition de l’administration des Pensions. Elle se subdivise en deux phases : informelle et formelle. Durant la phase informelle, qui peut être entamée avant même la date de prise de cours de la pension, les dossiers sont transmis pour vérification aux agents de la Cour sur place, puis, durant la phase formelle, les arrêtés de pensions sont soumis au visa de la Cour, au siège de celle-ci. L’avantage est que les pensions approuvées au terme de la phase informelle pourront être mises en paiement au taux définitif plus rapidement et même dès leur prise de cours.
(3) A titre indicatif, le nombre de dossiers s’élevait à 19.103 pour l’année 1998 et à 19.384 pour l’année 1999.
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1.3. Aanwending van de nieuwe informaticatechnologie De afgelopen jaren werd een verdere informatisering van de Administratie van Pensioenen doorgevoerd. Zo werd de vroeger volledig manuele behandeling van een pensioendossier vervangen door een geïnformatiseerde behandeling van de gegevens door middel van een berekeningsprogramma PENCALC, dat door de Administratie van Pensioenen zelf werd opgesteld. De ambtenaren van het Rekenhof ter plaatse hebben rechtstreeks toegang tot de gegevens die door dat berekeningprogramma worden behandeld, via het interne netwerk van het departement ; een externe consultatie vanuit de lokalen van het Rekenhof stuit evenwel nog op moeilijkheden. Bovendien werd, op verzoek van het Rekenhof (4), onlangs (5) de mogelijkheid geboden simulaties uit te voeren teneinde op een actieve wijze de werking van het programma PENCALC te kunnen verifiëren. Naast die – gedeeltelijk- automatische behandeling werd een elektronische archivering van de dossiers ingevoerd zodat ze onmiddellijk via het interne netwerk kunnen worden geraadpleegd.
1.4. Invoering van een procedure van summiere controle Tegelijk met de invoering van de controle ter plaatse evolueerden ook de controlemethodes ; voortaan wordt niet langer overgegaan tot een systematische en grondige controle van alle dossiers die aan het visum van het Rekenhof worden onderworpen, maar wordt een selectieve controle uitgevoerd. De selectie van de dossiers gebeurt op basis van een snel onderzoek van de pensioenstaat (6) en van de cumulatieverklaring (cumulatie van pensioenen of cumulatie van pensioenen met een beroepsactiviteit) ; naargelang van het geval is de verdere controle summier of grondig. Voor het jaar 2000 werd aan 12.699 dossiers (op een totaal van 19.551 dossiers), waarvan 4.527 van de Franstalige sector en 8.172 van de Nederlandstalige sector, een summier onderzoek gewijd.
1.5. Toepassing van thematische controles Nieuwe methodieken inzake de controle op de pensioenen worden uitgetest of ingevoerd teneinde de steriele herhaling te vermijden van opmerkingen betreffende steeds terugkerende anomalieën en de moeilijkheden die eruit voortvloeien om het recht op en het bedrag van het pensioen correct vast te stellen. Het Rekenhof heeft aldus onderzocht hoe de wetgeving inzake de cumulatie van pensioenen ten laste van de schatkist met inkomsten afkomstig van de uitoefening van een politiek mandaat van burgemeester of schepen werd toegepast, zowel door de Administratie van Pensioenen als door de betrokkenen (7).
(4) Brief van 16 februari 2001. (5) Brief van de Administratie van Pensioenen van 30 maart 2001. (6) Overeenkomstig artikel 247, § 1, van de wet van 25 januari 1999 houdende sociale en diverse bepalingen vat dat document alle elementen samen waarmee werd rekening gehouden voor de vaststelling van het recht op pensioen en voor de berekening ervan. (7) De resultaten van dat onderzoek werden uiteengezet in het 156e Boek van het Rekenhof, deel I, p. 404 en volgende.
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1.3 Utilisation des nouvelles technologies de l’information L’administration des Pensions a, ces dernières années, aussi progressé dans la voie de l’informatisation. Ainsi, le traitement, autrefois entièrement manuel, d’un dossier de pension, a été remplacé par un traitement informatique des données, au moyen d’un logiciel de calcul dénommé PENCALC, élaboré par l’administration elle-même. Les agents de la Cour sur place ont un accès direct aux données traitées par ce programme de calcul, par le biais du réseau interne du département ; toutefois la consultation extérieure, depuis les locaux de la Cour, se heurte encore à des difficultés. En outre, à la demande de la Cour des Comptes(4), la possibilité d’effectuer des simulations a récemment (5) été offerte, de manière à pouvoir vérifier, de manière active, le fonctionnement du logiciel PENCALC. En complément de ce traitement – en partie – automatique, un archivage électronique des dossiers a été introduit, permettant de consulter immédiatement ceux-ci par le biais du réseau interne.
1.4 Introduction d’une procédure de contrôle sommaire Concomitamment à l’instauration du contrôle sur place, les méthodes de contrôle ont évolué ; désormais, il n’est plus procédé à un examen systématique et approfondi de tous les dossiers soumis au visa de la Cour, mais bien à un contrôle sélectif. Le tri des dossiers est effectué sur la base d’un examen rapide de l’état de pension (6) et de la déclaration de cumul (cumul de pensions ou cumul de pensions et de revenus issus d’une activité professionnelle), selon le cas, le contrôle ultérieur sera sommaire ou approfondi. Pour l’année 2000, 12.699 dossiers dont 4.527 du secteur francophone et 8.172 du secteur néerlandophone ont fait l’objet d’un contrôle sommaire sur un total de 19.551.
1.5 Mise en œuvre de contrôles thématiques De nouvelles approches en matière de contrôle des pensions sont tentées ou instaurées dans le but d’éviter la répétition stérile d’observations relatives à des anomalies récurrentes et les difficultés qui en résultent pour établir correctement le droit et le taux de la pension. C’est ainsi que la Cour a examiné la manière dont la législation régissant le cumul de pensions à la charge du Trésor public avec des revenus provenant de l’exercice d’un mandat politique de bourgmestre ou d’échevin a été appliquée tant par l’administration des Pensions que par les intéressés(7).
(4) Lettre du 16 février 2001. (5) Lettre de l’administration des Pensions du 30 mars 2001. (6) Conformément à l’article 247, § 1er, de la loi du 25 janvier 1999 portant des dispositions sociales et diverses, ce document récapitule tous les éléments dont il a été tenu compte pour l’établissement du droit à pension et pour le calcul de celle-ci. (7) Les résultats de cet examen ont été exposés dans le 156e Cahier de la Cour des comptes, fascicule Ier, pp. 405 et suivantes.
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1.6. Noodzaak van het behoud van een grondige controle voor sommige categorieën van pensioendossiers De invoering van een controle ter plaatse voor pensioenen ten laste van de schatkist heeft een soepelere verificatie van die dossiers mogelijk gemaakt dankzij het rechtstreekse contact met de administratie en een snellere behandeling van een aantal dossiers. Die meer gerichte controle leidde tot een aantal vaststellingen : – bepaalde tekortkomingen bij de samenstelling van pensioendossiers ; – systematische vergissingen en onregelmatigheden begaan tijdens de loopbaan van verschillende categorieën van personeelsleden ; – lacunes in wettelijke en reglementaire bepalingen. Het aantal dossiers dat aan een grondige controle onderworpen blijft, is echter nog steeds omvangrijk (8), aangezien die controle van toepassing blijft voor het geheel van personeelsleden van een bepaalde categorie wanneer desbetreffend specifieke problemen werden vastgesteld. Die specifieke problemen kunnen verband houden met ofwel de evolutie van hun administratief en geldelijk statuut, ofwel hun loopbaan, ofwel de instelling waar ze tewerkgesteld waren, ofwel de toepassing van sommige bepalingen inzake pensioenen. Met die problemen worden zowel de Administratie van Pensioenen als het Rekenhof geconfronteerd en zij beletten een nog meer gerichte controle. De oplossing van die problemen valt in de grote meerderheid van de gevallen binnen de bevoegdheid van de "externe" administraties omdat ze niet rechtstreeks de pensioenwetten zelf betreffen, maar wel de toepassing van de bepalingen houdende regeling van het administratief en geldelijk statuut van die personeelsleden. Derhalve werd teruggegrepen naar het houden van werkvergaderingen waarbij, naast vertegenwoordigers van het Rekenhof en van de Administratie van Pensioenen, ambtenaren van de ministeriële departementen aanwezig zijn. Die vergaderingen hebben niet alleen tot doel de wijze te bepalen waarop die categorieën van dossiers moeten worden behandeld, maar ook diverse problemen van praktische aard te regelen die bij de controles rijzen. De belangrijkste bron van moeilijkheden situeert zich in de dossiers met betrekking tot de personeelsleden van het onderwijs dat door de Gemeenschappen wordt ingericht of gesubsidieerd. Daarom acht het Rekenhof het aangewezen hierna de belangrijkste aspecten van het contentieux met betrekking tot dat segment van pensioenen ten laste van de schatkist uiteen te zetten.
(8) 3.232 dossiers van de Franstalige sector op een totaal aantal dossiers van 7.759 en 3.620 van de Nederlandstalige sector op een totaal van 11.792.
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1.6 Nécessité du maintien d’un contrôle approfondi pour certaines catégories de dossiers de pensions L’instauration d’un contrôle sur place en matière de pensions à charge du Trésor public a permis une vérification plus souple de ces dossiers, grâce au contact direct avec l’administration, et un traitement plus rapide d’un certains nombres de dossiers. Ce contrôle, plus ciblé, a permis de mettre en évidence : – certains manquements dans la constitution des dossiers pensions ; – des erreurs et irrégularités systématiques commises au cours de la carrière de plusieurs catégories de membres du personnel ; – des déficiences en matière de dispositions légales et réglementaires. Le nombre de dossiers soumis à un contrôle approfondi demeure néanmoins important (8) dans la mesure où il reste d’application pour certaines catégories de membres du personnel prises dans leur ensemble, lorsqu’ont pu être relevés des problèmes spécifiques liés soit à l’évolution de leurs statuts administratifs et pécuniaires, soit à leur carrière, soit à l’organisme ou à l’institution qui les a employés, soit encore à l’application de certaines dispositions en matière de pension.
Ces difficultés rencontrées, tant par l’administration des Pensions que par la Cour, font obstacle à un contrôle encore plus ciblé. La résolution de ces problèmes appartient dans la grande majorité des cas à des administrations "extérieures", dans la mesure où ils ne concernent pas directement les lois de pensions elles-mêmes, mais bien l’application des dispositions régissant les statuts administratif et pécuniaire de ces personnels. Dès lors, la pratique des réunions de travail regroupant, outre des représentants de la Cour et de l’administration des Pensions, des agents de départements ministériels a été reprise. Ces réunions visent non seulement à définir le traitement à réserver à ces catégories de dossier, mais aussi à régler divers problèmes d’ordre pratique qui se posent lors du contrôle.
La source principale de ces difficultés résidant dans les dossiers des membres du personnel de l’enseignement, tant organisé que subventionné par les Communautés, la Cour a jugé opportun d’exposer ci-après les principales questions contentieuses relatives à ce segment des pensions à charge du Trésor public.
(8) 3.232 dossiers du secteur francophone, sur un nombre total de dossiers de 7.759 et 3.620 du secteur néerlandophone sur un nombre total de 11.792.
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2. Tekortkomingen bij de samenstelling van de dossiers met betrekking tot de rustpensioenen van de personeelsleden van het onderwijs dat door de Gemeenschappen wordt ingericht of gesubsidieerd Het Rekenhof heeft onderzocht in hoeverre de samenstelling van de dossiers beantwoordde aan de reglementaire voorschriften en derhalve de correcte berekening van het pensioen mogelijk maakte (9). Het gevolg van eventuele leemten is des te belangrijker omdat de pensioenstaat, die bij de berekening van het rustpensioen op grond van alle beschikbare gegevens wordt opgesteld, bewijskracht heeft, niet alleen ten aanzien van de rechthebbende van het pensioen en andere instellingen, maar ook ten aanzien van eventuele rechthebbenden bij het overlijden van de betrokkene (10). De administratie moet er derhalve stipt op toezien dat de samenvattende staat een zo getrouw mogelijk beeld geeft van de werkelijke toestand.
2.1. De Vlaamse Gemeenschap De controle werd uitgevoerd aan de hand van een statistische steekproef van dossiers die individueel werden gecontroleerd. De gekozen steekproef was aselect (systematische integratie in het onderzoek van de pensioenen van het onderwijs die tijdens een bepaalde periode werden overgezonden) en attributief (verificatie van de aanwezigheid in het dossier van alle vooraf gedefinieerde documenten). Rekening houdend met een oneindige populatie, een maximale aanvaardbare foutenmarge van 5%, een verwachte foutenmarge van 2% en een gewenste betrouwbaarheid van 95%, werden 192 dossiers in aanmerking genomen. Het Rekenhof stelde vast dat in die steekproef slechts 17 dossiers volledig waren, in 15 dossiers één document ontbrak, in 32 dossiers twee documenten en in 128 dossiers drie of meer documenten. De controle van de vereiste documenten heeft bovendien aan het licht gebracht dat de administratieve documenten betreffende de loopbaan van de betrokkenen (benoemings- en ontslagbesluiten, besluiten betreffende hun administratieve toestand, zoals verloven, afwezigheden en disponibiliteit), evenals de attesten van overdracht van de inhoudingen voor het pensioen (11) in de meeste dossiers niet waren opgenomen. Daarenboven steunt de administratie, bij gebrek aan de reglementair vereiste verantwoordingsstukken, gewoonlijk op een verzamelstaat betreffende de loopbaan, die door de dienst wedden van Onderwijs werd opgesteld aan de hand van diverse aanduidingen en vermeldingen uit officieuze documenten.
(9) Brief van 17 augustus 2000. (10) Artikel 247, § 3, van de wet van 25 januari 1999 houdende sociale bepalingen. (11) Overdracht van het pensioenstelsel van de privé-sector naar het pensioenstelsel van de openbare sector ter uitvoering van artikel 1 van de wet van 5 augustus 1968 tot vaststelling van een zeker verband tussen de pensioenstelsels van de openbare sector en die van de privé-sector.
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2. Manquements dans la constitution des dossiers de pension de retraite des membres du personnel de l’enseignement organisé ou subventionné par les Communautés
La Cour a examiné, dans quelle mesure la composition des dossiers répondait aux prescriptions réglementaires et, partant, permettait de calculer correctement la pension (9). En effet, les lacunes éventuelles revêtiront une acuité d’autant plus grande que l’état de pension, établi lors du calcul de la pension de retraite sur la base de toutes les données disponibles, a force probante non seulement à l’égard du bénéficiaire de la pension et d’autres organismes, mais aussi à l’égard d’ayants droit éventuels du bénéficiaire à son décès (10). L’administration doit dès lors veiller strictement à ce que l’état récapitulatif donne une image aussi fidèle que possible de la situation réelle.
2.1 En Communauté flamande Le contrôle a été effectué à l'aide d'un échantillon statistique de dossiers contrôlés individuellement. L'échantillon choisi était aléatoire (intégration systématique dans l'examen des pensions de l'enseignement transmises pendant une période déterminée) et attributif (vérification de la présence dans le dossier de tous les documents définis préalablement). En tenant compte d'une population infinie, d'un taux d'erreur maximal acceptable de 5 %, d'un taux d'erreur attendu de 2 % et d'une fiabilité souhaitée de 95 %, 192 dossiers ont été retenus.
La Cour des comptes a été amenée à constater que, dans cet échantillon, seuls 17 dossiers étaient complets, un document manquait dans 15 dossiers, deux documents dans 32 dossiers et trois ou plus dans 128 dossiers. Plus encore, le contrôle des documents requis a révélé que les actes administratifs relatifs à la carrière des intéressés (arrêtés de nomination et de démission, arrêtés relatifs à leur situation administrative, soit les congés, absences et mises en disponibilité) de même que les attestations du transfert de retenues pour pension (11) ne figuraient pas dans la plupart des dossiers.
De surcroît, en l’absence des pièces justificatives requises réglementairement, l’administration se base couramment sur une fiche récapitulative de la carrière établie par les services des traitements de l’Enseignement à l’aide de diverses mentions ou indications figurant sur des documents officieux.
(9) Lettre du 17 août 2000. (10) Article 247, § 3, de la loi du 25 janvier 1999 portant des dispositions sociales (11) Transfert opérés du régime de pension du secteur privé au régime de pension du secteur public en application de l’article 1er de la loi du 5 août 1968 établissant certaines relations entre les régimes de pension du secteur public et ceux du secteur privé.
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Die verzamelstaten kunnen slechts als werkdocumenten worden beschouwd en volstaan op zichzelf in geen geval om de beslissing inzake het pensioen te ondersteunen. In een statutair stelsel moet voor de bepaling van de administratieve of geldelijke toestand van het personeelslid elke vermelding op een dergelijke staat worden gestaafd met het instrumentum waarin de wet of het reglement voorzien. Die documenten blijven derhalve onontbeerlijk om te waarborgen dat een beslissing inzake het pensioen met kennis van zaken wordt genomen (12). De Minister van Pensioenen werd van de resultaten van die controle op de hoogte gebracht (13). Tot op heden heeft het Rekenhof geen antwoord ontvangen.
2.2. De Franse Gemeenschap Een bondig onderzoek, volgend op het onderzoek dat in de Vlaamse Gemeenschap werd uitgevoerd, van de pensioendossiers van de personeelsleden van het onderwijs dat door de Franse Gemeenschap wordt ingericht of gesubsidieerd, heeft het bestaan van gelijkaardige leemten aangetoond, zij het in mindere mate. Ter illustratie, op 461 dossiers die tussen 10 februari en 29 maart 2000 werden geverifieerd, werd het ontbreken van minstens één document vastgesteld in 66 dossiers en slechts in 2 dossiers ontbraken meer dan 3 documenten. Om elke bijkomende vertraging bij de behandeling van de lopende dossiers te vermijden, werd tijdelijk een bijzondere procedure ingevoerd, in afwachting van de initiatieven die de diensten Onderwijs van de Franse Gemeenschap hebben aangekondigd tijdens de vergaderingen waaraan haar vertegenwoordigers en die van de Administratie van Pensioenen en van het Rekenhof hebben deelgenomen. Behoudens de gevallen waarin het pensioen om een andere reden moet worden teruggezonden, wanneer de toestand van de betrokkene niet tot verwarring aanleiding geeft – nl. wanneer de administratieve en geldelijke toestand wordt bevestigd door een geheel van documenten die bij het dossier zijn gevoegd (dienststaten, attesten, beoordelingsfiches, berichten van mutatie, weddefiches, ministeriële dienstbrieven, ..) en enkel het administratief document zelf ontbreekt – en de berekening van het pensioen als correct kan worden beschouwd, wordt voor het dossier een gewone opmerking gemaakt waarbij tot de betaling van het definitieve bedrag kan worden overgegaan, maar de ontbrekende documenten zo vlug mogelijk moeten worden voorgelegd (14).
(12) Het Rekenhof was derhalve van oordeel dat een verzoek van de Administratie van Pensioenen om die documenten te laten voorleggen, moest worden begrepen als een vraag om inlichtingen in de zin van artikel 10, 5e lid, van de wet van 11 april 1995 tot invoering van het handvest van de sociaal verzekerde. Die bepaling voorziet in de opschorting van de termijn van vier maanden waarbinnen over een pensioenaanvraag uitspraak moet worden gedaan, "zolang de betrokkene of een buitenlandse instelling geen volledig gevolg hebben gegeven aan door de instelling van sociale zekerheid gevraagde inlichtingen die nodig zijn voor het nemen van een beslissing". (13) Brief van het Rekenhof van 17 augustus 2000. (14) Voor het jaar 2000 werd die procedure toegepast voor 135 van de 2.513 dossiers betreffende een rustpensioen van het onderwijs van de Franstalige sector die grondig werden geverifieerd. 65% van die dossiers werden binnen de drie maanden geregulariseerd. Bij die dossiers komen er nog 87 waarvoor een opmerking werd gemaakt omdat ze niet binnen de voorziene categorieën vielen.
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Ces fiches récapitulatives ne peuvent être considérées que comme des documents de travail et ne peuvent, en tout état de cause, suffire à elles seules pour établir la décision de pension. Dans un régime statutaire, la détermination de la situation administrative ou pécuniaire du membre du personnel impose que chaque mention portée sur une telle fiche trouve sa justification dans l’instrumentum prévu par la loi ou le règlement. Ces documents restent donc indispensables, en vue de permettre qu’une décision de pension soit prise en toute connaissance de cause (12). Le ministre des pensions a été informé des résultats de ce contrôle (13). Jusqu’à présent, la Cour n’a pas reçu de réponse.
2.2 En Communauté française Un examen succinct, réalisé dans le cadre du contrôle effectué en Communauté flamande, des dossiers de pensions des membres du personnel de l’enseignement organisé ou subventionné par la Communauté française a révélé l’existence de lacunes identiques, quoique dans une mesure moindre. A titre indicatif, sur 461 dossiers vérifiés entre le 10 février et le 29 mars 2000 ; l’absence d’au moins un document a été constatée dans 66 dossiers, et seuls 2 d’entre eux se distinguaient par l’absence de plus de 3 documents. Afin d’éviter tout délai supplémentaire dans le traitement des dossiers en cours, une procédure particulière a été instaurée, à titre temporaire, dans l’attente des initiatives que les services de l’Enseignement de la Communauté française se sont engagés à prendre lors de réunions auxquelles ont participé ses représentants, ceux de l’administration des Pensions et de la Cour. Hors les cas dans lesquels la pension doit être renvoyée pour d’autres motifs, lorsque la situation de l’intéressé ne prête pas à confusion, – c’est-à-dire lorsque la situation administrative ou pécuniaire est corroborée par un ensemble de documents joints au dossier (états de services, attestations, fiches signalétiques, avis de mutation, fiches de traitements, dépêches ministérielles,…) et que seul manque l’acte administratif lui-même -, et que le calcul de la pension peut être tenu pour exact, le dossier fait l’objet d’une simple remarque précisant qu’il peut être procédé au paiement du montant définitif, mais que les documents manquants devront nécessairement être produits dans les plus brefs délais (14).
(12) La Cour des Comptes a considéré, en conséquence, qu’une demande de l’administration des Pensions visant à faire produire ces actes devait être comprise comme une demande de renseignement au sens de l’article 10, alinéa 5, de la loi du 11 avril 1995 visant à instituer la charte de l’assuré social. Cette disposition prévoit la suspension du délai de quatre mois dans lequel il doit être statué à une demande de pension, "tant que l’intéressé ou une institution étrangère n’ont pas fourni complètement à l’institution de sécurité sociale les renseignements demandés, nécessaires pour prendre la décision". (13) Lettre de la Cour du 17 août 2000. (14) Pour l’année 2000, 135 des 2.513 dossiers de pensions de retraite de l’enseignement du secteur francophone vérifiés de manière approfondie ont bénéficié de cette procédure. 65 % de ces dossiers ont été régularisés dans les trois mois. A ces dossiers, s’en ajoutent encore 87 pour lesquels une observation a été faite parce qu’ils ne rentraient pas dans les catégories prévues.
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Die procedure is mogelijk zolang de Administratie van Pensioenen verder gaat met het opvragen van de verantwoordingsdocumenten. Vastgesteld werd dat de meeste dossiers die volgens die procedure werden verzonden, werden geregulariseerd door de toezending, binnen een redelijke termijn, van de gevraagde verantwoordingsstukken.
2.3. Standpunt van de Administratie van Pensioenen De Administratie van Pensioenen werkt een wetsontwerp uit houdende diverse wijzigingen in de wetgeving betreffende de pensioenen van de openbare sector (15). De regeling voor de behandeling van de dossiers, vastgesteld in de wet van 21 juli 1844 op de burgerlijke en kerkelijke pensioenen, zou worden aangepast. Die nieuwe regeling zou wettelijke bewijskracht toekennen aan een "verzamelstaat" die "een overzicht bevat van alle wedde- en loopbaangegevens die nodig zijn om het recht op pensioen vast te stellen", "op voorwaarde dat deze staat werd opgesteld volgens een protocol gesloten tussen de Administratie van Pensioenen en de instelling waar betrokkene gewerkt heeft". Gezien de thans door het Rekenhof vastgestelde leemten in de verzamelstaten, formuleert zijn college een voorbehoud nopens de juistheid en de volledigheid van een dergelijk document.
3. Systematische controle op de pensioenen van de personeelsleden van het kleuter- en lager onderwijs ingericht of gesubsidieerd door de Franse Gemeenschap De pensioendossiers van de personeelsleden van het lager en kleuteronderwijs ingericht of gesubsidieerd door de Franse Gemeenschap (16) – evenals van degenen die op enig moment van hun loopbaan in dat onderwijsniveau diensten hebben verricht – worden grondig onderzocht sedert begin oktober 2000, d.i. het moment waarop die dossiers voor toezicht aan het Rekenhof werden voorgelegd.
(15) Jaarverslag 2000 van de Ombudsdienst Pensioenen. Algemene aanbeveling 1999/4. Voorbereidende maatregelen om de ambtshalve toekenning van de pensioenrechten bij het bereiken van de pensioenleeftijd mogelijk te maken. (16) Op wie de bepalingen van toepassing zijn van de wet van 13 mei 1999 betreffende de berekening van het rustpensioen van het onderwijzend en bestuurspersoneel van het kleuter- en lager onderwijs, gewijzigd door de artikelen 10 en 11 van de wet van 12 augustus 2000 houdende sociale, budgettaire en andere bepalingen.
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Cette procédure a été rendue possible dans la mesure où l’administration des Pensions continue à réclamer ces documents justificatifs. Il a pu être vérifié que la plupart des dossiers renvoyés selon cette procédure ont été régularisés par l’envoi, dans un délai raisonnable, des pièces justificatives réclamées.
2.3 Position de l’administration des Pensions L’administration des Pensions élabore un projet de loi portant diverses modifications à la législation relative aux pensions du secteur public (15). Le traitement des dossiers de pension réglé par la loi du 21 juillet 1844 sur les pensions civiles et ecclésiastiques ferait l’objet d’une adaptation. Cette nouvelle réglementation conférerait légalement force probante à un "état récapitulatif", lequel "donnera un aperçu de toutes les données de traitement et de carrière nécessaires à l’établissement du droit à pension", "à la condition qu’il ait été établi conformément à un protocole conclu entre l’administration des Pensions et l’institution auprès de laquelle l’intéressé a travaillé". Etant donné les lacunes présentées par les états récapitulatifs dont elle a eu à connaître jusqu’à présent, la Cour des Comptes exprime des réserves au sujet de l’exactitude et de l’exhaustivité de ce type de document.
3 . Contrôle systématique des pensions des membres du personnel de l’enseignement gardien et primaire organisé ou subventionné par la communauté française Les dossiers de pensions des membres du personnel de l’enseignement primaire et gardien organisé ou subventionné par la Communauté française (16) – de même que ceux qui, à un moment quelconque de leur carrière, ont rendu des services dans ce niveau d’enseignement – font systématiquement l’objet d’un examen approfondi depuis le début du mois d’octobre 2000, époque à laquelle ces dossiers ont été soumis à la vérification de la Cour.
(15) Rapport annuel 2000 du Service de médiation pour les Pensions. Recommandation générale 1999/4. Mesures préparatoires en vue de rendre possible l’attribution d’office des droits à pension lorsqu’on atteint l’âge de la pension. (16) Auxquels sont applicables les dispositions de la loi du 13 mai 1999 concernant le calcul de la pension de retraite du personnel enseignant et directeur de l’enseignement primaire et gardien, modifiée par les articles 10 et 11 de la loi du 12 août 2000 portant des mesures sociales, budgétaires et diverses.
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Het gaat in casu om de leden van het onderwijzend personeel die betrokken zijn bij de gelijkschakeling van de wedde van onderwijzer met die van de regenten. De controle betreft diverse aspecten van de pensioenwetgeving : verificatie van het feit of de betrokkene wel degelijk onder de maatregelen inzake gelijkschakeling valt, wijziging van het tantième en van de bonificatie voor sommige diploma’s van kleuterleidster, verificatie van de bedragen die in aanmerking werden genomen voor het berekenen van het vijfjaarlijkse gemiddelde rekening houdend met de datum van pensionering en het percentage dat in het raam van de gelijkschakeling was bereikt, controle op de juiste toepassing van het overgangsstelsel en de drie berekeningen die het impliceert. Het gaat in hoofdzaak om een preventieve controle die tot doel heeft vast te stellen of de Administratie van Pensioenen wel degelijk alle parameters onder controle heeft waarmee rekening dient te worden gehouden bij de toepassing van die complexe wetsbepalingen. Voor de periode van 1 oktober 2000 tot 30 juni 2001 werd in 90 dossiers, op een totaal van 800, een opmerking geformuleerd, meestal met betrekking tot de berekening van de gemiddelde vijfjaarlijkse wedde en de toepassing van het overgangsstelsel.
4. Problematiek van de bijbetrekkingen De uitoefening van een activiteit in de privé-sector door personeelsleden van het door een Gemeenschap ingericht of gesubsidieerd onderwijs kan belangrijke gevolgen hebben, zowel voor de erkenning van het recht op een pensioen ten laste van de schatkist als op de vaststelling van het bedrag van dat pensioen in termen van in aanmerking komende diensten en van de berekening van de gemiddelde vijfjaarlijkse wedde. Zo kunnen de diensten gepresteerd in het vrij secundair en niet-universitair hoger onderwijs met volledig leerplan slechts in aanmerking worden genomen wanneer ze worden bezoldigd voor een functie die als een hoofdambt wordt beschouwd op grond van het toepasselijke geldelijk statuut (17). In de hypothese van het bestaan van een dergelijke cumulatie die leidt tot een herkwalificering als bijbetrekking van de functie die in het onderwijs wordt uitgeoefend, is het daarentegen de bezoldiging die met die bijbetrekking gepaard gaat, die het geheel of een gedeelte van de gemiddelde vijfjaarlijkse wedde zal vormen.
(17)
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Artikel 78 van de wet van 20 juli 1991 houdende sociale en diverse bepalingen.
Il s’agit, en l’occurrence, des membres du personnel de l’enseignement concernés par l’alignement du traitement des instituteurs primaires sur celui des régents. Le contrôle porte sur divers aspects de la législation en matière de pension : vérification du fait que l’intéressé est bien concerné par les mesures d’alignement, modification du tantième et de la bonification attachée à certains diplômes d’institutrice gardienne, vérification des montants retenus pour former le traitement quinquennal moyen compte tenu de la date de mise à la retraite et du pourcentage atteint dans le cadre de l’alignement, contrôle de la bonne application du régime transitoire et des trois calculs qu’il implique.
Il s’agit d’un contrôle essentiellement préventif, destiné à s’assurer que l’administration des Pensions maîtrise effectivement tous les paramètres dont il doit être tenu compte pour l’application de ces dispositions légales complexes. Pour la période du 1er octobre 2000 au 30 juin 2001 ,sur un total d'environ 800 dossiers, 90 ont fait l’objet de remarques ou d’observations portant principalement sur le calcul du traitement quinquennal moyen et l’application du régime transitoire.
4. Problématique des fonctions accessoires L’exercice d’une activité dans le secteur privé par les membres du personnel de l’enseignement organisé ou subventionné par une Communauté peut avoir des conséquences importantes tant sur la reconnaissance du droit à une pension à charge du Trésor public, que sur la fixation de son taux, en termes de services admissibles et de calcul du traitement quinquennal moyen.
C’est ainsi que les services rendus dans les enseignements libres secondaire et supérieur non universitaire de plein exercice ne peuvent être pris en considération que s’ils ont été rémunérés au titre d’une fonction considérée comme principale sur base du statut pécuniaire applicable (17). D’autre part, dans l’hypothèse de l’existence d’un tel cumul, entraînant la requalification en fonction accessoire de la fonction exercée dans l’enseignement organisé ou officiel subventionné par une Communauté, c’est la rémunération attachée à cette fonction accessoire qui formera tout ou partie du traitement quinquennal moyen.
(17)
Article 78 de la loi du 20 juillet 1991 portant des mesures sociales et diverses
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4.1. Franse Gemeenschap De gevallen waarin een ambt in het onderwijs van de Franse Gemeenschap, zelfs als het met voltijdse prestaties wordt uitgeoefend, als een bijbetrekking moet worden beschouwd, zijn inzonderheid de volgende (18) : – wanneer de leerkracht, uit hoofde van enige andere activiteit en/of uit hoofde van een pensioen ten laste van de schatkist, bruto-inkomsten ontvangt waarvan het bedrag gelijk is aan of hoger dan de bruto-wedde die hij zou ontvangen indien hij zijn functie als hoofdambt met voltijdse prestaties zou uitoefenen, maar berekend op grond van het minimum van zijn weddenschaal ; – wanneer de leerkracht een bezoldigd ambt uitoefent in de privé-sector of in de openbare sector dat van aard is een normale volledige beroepsactiviteit te vereisen en wanneer de wedde die ermee samenhangt, hoger is dan het minimum van de laagste schaal van studiemeester-opvoeder (19). Indien het een activiteit betreft die in de hoedanigheid van zelfstandige wordt uitgeoefend, kan de aard van hoofdambt van de in het onderwijs uitgeoefende functie op verzoek van de betrokkene bij beslissing van de minister die voor onderwijs bevoegd is, jaarlijks worden erkend, na advies van de commissie die door de wet van 8 februari 1974 werd opgericht. Bij ontstentenis van een dergelijk verzoek wordt het personeelslid automatisch voor een bijbetrekking bezoldigd. De reglementaire modaliteit die het vaakst wordt toegepast om het bedrag van de bezoldiging van de bijbetrekking vast te stellen (20), bestaat erin het minimum van de weddenschaal te vermenigvuldigen met een breuk waarvan de teller gelijk is aan het aantal wekelijkse uren dat aan de betrokkene is toegekend en waarvan de noemer wordt vastgesteld door verwijzing naar het minimum aantal lesuren dat dezelfde functie omvat wanneer ze als hoofdambt en voltijds wordt uitgeoefend. Bovendien zijn de diensten die als bijbetrekking kunnen worden bezoldigd, beperkt tot een derde van het minimum aantal uren die voor een voltijds ambt vereist zijn (21). De vaststelling van de aard van hoofdambt of bijbetrekking van de functie die in het onderwijs wordt uitgeoefend, is derhalve belangrijk. Er konden talrijke cumulaties worden vastgesteld met een activiteit die in de privé-sector werd uitgeoefend en die tijdens de loopbaan niet werden aangegeven, inzonderheid op grond van de pensioenaanvragen die bij de Rijksdienst voor Pensioenen werden ingediend.
(18) Koninklijk besluit van 15 april 1958 houdende geldelijk statuut van het onderwijzend personeel, litt. c en f. (19) Ter illustratie, het jaarlijks geïndexeerde bruto-minimum van die wedde (schaal 020 – code CIV 122) bedroeg op 1 september 2000 640.045 BEF. Die twee regels zijn sedert 1 september 1982 van toepassing. Voordien legde artikel 5 van het koninklijk besluit van 15 april 1958 enkel de vergelijking op tussen de wedde die aan de ene en aan de andere kant werd bekomen. (20) Artikel 44ter van het voornoemde koninklijk besluit van 15 april 1958. (21) Door artikel 77 van de wet van 24 december 1976 betreffende de budgettaire voorstellen 1976-1977.
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4.1 Communauté française Les cas où une fonction, exercée dans l’enseignement de la Communauté française, même à prestations complètes, doit être tenue pour accessoire sont notamment, les suivants (18) : – lorsque l’enseignant perçoit, du chef de toute autre occupation et/ou du chef de la jouissance d'une pension à charge du Trésor public, des revenus bruts dont le montant est égal ou supérieur à celui de la rémunération brute qu'il obtiendrait s'il exerçait sa fonction comme fonction principale à prestations complètes, mais calculée sur la base du minimum de l'échelle de traitement. – lorsque l’enseignant occupe un emploi salarié dans le secteur privé ou public dont l'horaire normal est de nature à absorber complètement une activité professionnelle normale et lorsque le salaire qui en provient est supérieur au minimum de l’échelle la moins élevée de surveillant-éducateur (19). S’il s’agit d’une activité exercée en qualité d’indépendant, le caractère principal de la fonction exercée dans l’enseignement peut être reconnu, à la demande de l’intéressé, par décision du Ministre qui a l’enseignement dans ses attributions, prise annuellement, sur avis de la commission instituée par la loi du 8 février 1974. A défaut d’une telle demande, le membre du personnel est automatiquement rémunéré pour une fonction accessoire. La modalité réglementaire la plus fréquemment appliquée en vue de fixer le montant de la rémunération de la fonction accessoire (20), consiste à multiplier le minimum de l’échelle de traitement, par une fraction dont le numérateur est égal au nombre d’heures hebdomadaires attribuées à l’intéressé et dont le dénominateur est fixé par référence au nombre minimum d’heures de cours que comporte la même fonction exercée à titre principal et à prestations complètes. En outre, les services qui peuvent être rémunérés à titre de fonction accessoire sont limités au tiers du nombre minimum d’heures requis pour un emploi à prestations complètes (21). On perçoit donc l’importance de déterminer le caractère principal ou accessoire de la fonction exercée dans l’enseignement. Or, de nombreux cumuls avec une activité exercée dans le secteur privé, non déclarés au cours de la carrière, ont pu être constatés, notamment par le biais des demandes de pension introduites auprès de l’Office national des pensions.
(18) Arrêté royal du 15 avril 1958 portant statut pécuniaire du personnel enseignant, article 5, litt c et f. (19) A titre indicatif, le minimum annuel brut indexé de ce traitement (échelle 020 – code CTI 122) s’élève au 1er septembre 2000 à 640.045 francs. Ces deux règles sont d’application depuis le 1er septembre 1982. Auparavant, l’article 5 de l’arrêté royal du 15 avril 1958 imposait uniquement la comparaison entre les rémunérations obtenues de part et d’autre. (20) Il s’agit de l’article 44 ter de l’arrêté royal du 15 avril 1958 précité. (21) Par l’article 77 de la loi du 24 décembre 1976 relative aux propositions budgétaires 1976-1977.
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Wanneer een cumulatie ter kennis van de diensten van onderwijs wordt gebracht, beperkt het departement er zich overigens toe, ondanks het ontbreken van enig verantwoordingsstuk, te verklaren dat de in het onderwijs uitgeoefende functie als hoofdambt moet worden beschouwd. In talrijke gevallen houdt die principiële verklaring bij nader onderzoek niet stand, inzonderheid wanneer de reglementair voorgeschreven vergelijking kan worden doorgevoerd op basis van documenten die de bezoldigingen vermelden die in de privé-sector werden ontvangen (22). De moeilijkheden die samenhangen met het bestaan van dergelijke cumulaties, werden besproken in een vergadering waaraan vertegenwoordigers van de Administratie van Pensioenen, van het Rekenhof en van de diensten van onderwijs van de Franse Gemeenschap deelnamen. Die laatsten hebben zich ertoe verbonden een ministeriële omzendbrief toe te zenden aan de instellingshoofden en de inrichtende machten waarin aan de verplichtingen inzake aangiften van cumulaties wordt herinnerd. Geen enkele praktische oplossing kon evenwel worden uitgewerkt met betrekking tot de controle die de diensten in kwestie moeten verrichten om de aard van hoofdambt of van bijbetrekking van de functie die in het onderwijs wordt uitgeoefend, te bepalen. Het Rekenhof kan enkel de noodzaak benadrukken alle documenten voor te leggen die het mogelijk maken het recht op en het bedrag van het pensioen te bepalen, inzonderheid de documenten betreffende de elementen die het mogelijk hebben gemaakt de in het onderwijs uitgeoefende functie als hoofdambt te beschouwen wanneer de cumulatie was gekend.
4.2. Vlaamse Gemeenschap In de bezoldigingsregeling van het hoger niet-universitair onderwijs dat door de Vlaamse Gemeenschap wordt ingericht of gesubsidieerd, werd het onderscheid tussen hoofdambt en bijbetrekking afgeschaft vanaf 1 januari 1996 (23). Bij gebrek aan een geldig criterium om uit te maken of een ambt in het vrij hoger niet-universitair onderwijs met volledig leerplan al dan niet als hoofdambt kan worden beschouwd, werd de verwijzing in de pensioenwetgeving (24) naar het begrip hoofdambt van het geldelijk statuut vanaf die datum zonder inhoud.
(22) De omgekeerde situatie deed zich ook voor, te weten een functie die in het onderwijs werd uitgeoefend en die als bijambt werd beschouwd, bleek een hoofdambt te zijn. (23) Artikel 332 van het decreet van 13 juli 1994 betreffende de hogescholen in de Vlaamse Gemeenschap. (24) Artikel 78 van de voornoemde wet van 20 juli 1991.
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Par ailleurs, lorsqu’un cumul a été porté à la connaissance des services de l’enseignement, le département se limite à déclarer, nonobstant l’absence de toute pièce justificative, que la fonction exercée dans l’enseignement doit être tenue pour principale. Dans de nombreux cas, cette déclaration de principe ne résiste pas à l’analyse, notamment lorsque la comparaison prévue par la réglementation précitée peut être faite sur la base de documents attestant les salaires perçus dans le secteur privé (22).
Les difficultés liées à l’existence de tels cumuls ont été évoquées lors d’une réunion à laquelle participaient des représentants de l’administration des Pensions, de la Cour des Comptes et des services de l’enseignement de la Communauté française. Ces derniers se sont engagés à ce qu’une circulaire ministérielle soit envoyée aux chefs d’établissements et aux pouvoirs organisateurs, rappelant les obligations en matière de déclarations de cumuls. Toutefois, aucune solution pratique n’a pu être dégagée en ce qui concerne le contrôle incombant à ces mêmes services aux fins de déterminer le caractère principal ou accessoire de la fonction exercée dans l’enseignement.
La Cour ne peut qu’insister sur la nécessité de produire tous les documents susceptibles de vérifier le droit et le taux de la pension, notamment ceux relatifs aux éléments qui ont permis de qualifier la fonction exercée dans l’enseignement de principale, lorsque le cumul était connu.
4.2 Communauté flamande. Dans le statut pécuniaire de l’enseignement supérieur non universitaire organisé ou subventionné par la Communauté flamande, la différence entre fonction principale et fonction accessoire a été supprimée à partir du 1er janvier 1996 (23). Vu l’absence d’un critère valable permettant de déterminer si une fonction exercée dans l’enseignement libre supérieur non universitaire de plein exercice peut ou non être considérée comme une fonction principale, la référence, dans la législation relative aux pensions (24), à la notion de fonction principale du statut pécuniaire a perdu sa raison d’être à partir de cette date.
(22) La situation inverse a également été rencontrée, soit une fonction dans l’enseignement qui avait été considérée comme accessoire et qui s’est révélée être principale. (23) Article 332 du décret du 13 juillet 1994 relatif aux instituts supérieurs en Communauté flamande. (24) Article 78 de la loi du 20 juillet 1991 précitée.
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Het Rekenhof heeft aan de minister meegedeeld dat het, in afwachting van een aanpassing van de reglementering, zijn visum zou weigeren voor alle betreffende pensioendossiers. De pensioenen toegekend aan personeelsleden die volgens het criterium van kracht vóór 1 januari 1996 een hoofdambt uitoefenden, werden in tussentijd wel voorlopig goedgekeurd (25). Op 1 juli 2001 wachtten ongeveer 250 dossiers aldus op een definitieve regeling. Tot op heden heeft het Rekenhof van de minister nog geen antwoord ontvangen.
5. Moeilijkheden wegens het gebrek aan overeenstemming van de administratieve en geldelijke statuten van het administratief personeel, het meesters-, vak- en dienstpersoneel van de onderwijsinrichtingen van de Franse Gemeenschap De verificatie van de pensioendossiers van het administratief en werkliedenpersoneel van de inrichtingen van het onderwijs ingericht door de Franse Gemeenschap die aanvangen vanaf 1 januari 1996 heeft leemten en dubbelzinnigheden aan het licht gebracht in het geldelijk statuut dat vanaf die datum op hen van toepassing is. De evolutie van de weddenschalen van die personeelsleden is sedert 1 januari 1996 gelijkgeschakeld met die van de personeelsleden van de diensten van de Regering van de Franse Gemeenschap (26). Verschillende reglementaire begrippen worden niet nader gedefinieerd, inzonderheid de notie "indiensttreding" als vertrekpunt voor de geldelijke verhogingen en het type van anciënniteit die voor de aanwervings- en bevorderingsambten die geldelijke verhoging in 3, 9 en 15 jaar mogelijk maakt. De notie niveau-anciënniteit die voor de personeelsleden van de diensten van de regering wordt gebruikt, is in elk geval onbestaande in de statutaire bepalingen die eigen zijn aan het administratief en werkliedenpersoneel van de onderwijsinrichtingen. Het Rekenhof was van oordeel dat de reglementering onvoldoende duidelijk was, niet coherent was ten aanzien van het administratief statuut van dat personeel en dat elke interpretatie, hoe logisch ook, in tegenspraak dreigde te zijn met de intentie van de auteurs van de tekst. Zijn college heeft derhalve bij de Minister-President van de Regering van de Franse Gemeenschap aangedrongen op maatregelen om elke dubbelzinnigheid weg te nemen (27). Ten gronde werd hierop nog niet geantwoord.
(25) Brief van 18 oktober 1999. (26) Besluit van de Regering van de Franse Gemeenschap van 15 maart 1995 tot vaststelling van de weddenschalen verbonden aan de ambten van het administratief personeel, van het meesters-, vak- en dienstpersoneel van de inrichtingen voor kleuteronderwijs, voor lager, buitengewoon, middelbaar, technisch, kunst- en normaalonderwijs van de Franse Gemeenschap. (27) Brief van 6 april 1999.
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La Cour des Comptes a informé le ministre que, dans l’attente d’une adaptation de la réglementation, elle refusait, par conséquent, d’accorder son visa à tous les dossiers de pension en question. En revanche, les pensions octroyées aux membres du personnel qui avaient exercé une fonction principale selon les critères en vigueur avant le 1er janvier 1996 ont, entre-temps, été provisoirement approuvées (25). A la date du 1er juillet 2001, quelque 250 dossiers attendent ainsi un règlement définitif. Jusqu’à présent, la Cour des Comptes n’a pas reçu de réponse du ministre.
5. Difficultés suscitées par l’inadéquation des statuts administratifs et pécuniaires du personnel administratif et de maîtrise, gens de métier et de services des établissements d’enseignement de la Communauté française. La vérification des dossiers de pensions des membres du personnel administratif et ouvrier des établissements d’enseignement organisé par la Communauté française prenant cours à partir du 1er janvier 1996 a mis en évidence les lacunes et les ambiguïtés du statut pécuniaire qui leur est applicable depuis cette date.
L’évolution des échelles de traitement des agents susmentionnés est alignée, depuis le 1er janvier 1996 sur celle des membres du personnel des services du Gouvernement de la Communauté française (26). Plusieurs références réglementaires ne sont pas précisées, notamment la notion d’"entrée en service" comme point de départ de la progression pécuniaire et le type d’ancienneté permettant, pour les fonctions de recrutement et de sélection, cette progression pécuniaire en 3, 9 et 15 ans. En tout état de cause, la notion d’ancienneté de niveau utilisée pour les agents des services du Gouvernement est inexistante dans les dispositions statutaires propres au personnel administratif et ouvrier des établissements d’enseignement.
La Cour a estimé que la réglementation précitée manquait de clarté, n’était pas cohérente au regard du statut administratif de ce personnel et que, dès lors, toute interprétation, même la plus logique, courait le risque de se trouver en contradiction avec les intentions des auteurs du texte. Son Collège a donc insisté auprès de la Ministre Présidente du Gouvernement de la Communauté française pour que des mesures soient adoptées afin de lever toute ambiguïté (27). Il ne lui a pas encore été répondu quant au fond.
(25) Lettre du 18 octobre 1999. (26) Arrêté du Gouvernement de la Communauté française du 15 mars 1995 fixant les échelles de traitement des fonctions du personnel administratif, du personnel de maîtrise, gens de métier et de service des établissements d’enseignement gardien, primaire, spécial, moyen, technique, artistique et normal de la Communauté française. (27) Lettre du 6 avril 1999.
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Zonder zich te verzetten tegen de betaling van voorschotten die op een onbetwistbaar minimum werden berekend (28), heeft het Rekenhof terzelfdertijd aan de Minister van Volksgezondheid en van Pensioenen meegedeeld (29) dat het, rekening houdend met de onzekerheid met betrekking tot de toekenning van de opeenvolgende weddenschalen, niet in staat was de pensioenen van de personeelsleden te viseren die vanaf 1 januari 1996 een aanvang namen. Op 1 juni 2001 bleven ongeveer 940 dossiers inzake pensioenen en overlevingspensioenen bij de Administratie van Pensioenen wachten op een definitieve regeling.
(28) Binnen die beperking, en wanneer het onbetwistbare minimum samenvalt met het vermoedelijke pensioenbedrag, heeft het Rekenhof aanvaard dat die dossiers volgens de procedure van de zogeheten voorlopige verificatie worden voorgelegd. (29) Brief van 6 april 1999.
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Dans le même temps, sans toutefois s’opposer au paiement d’avances calculées jusqu’à un minimum incontestable (28), la Cour a fait savoir au Ministre de la Santé publique et des Pensions (29) que, compte tenu de l’incertitude affectant l’attribution des échelles de traitement successives, elle n’était pas en mesure de viser les pensions des membres de ce personnel qui ont pris cours à partir du 1er janvier 1996.
A la date du 1er juin 2001, quelque 940 dossiers de pension de retraite et de survie étaient en attente d’un règlement définitif auprès de l’administration des Pensions.
(28) Dans cette limite, lorsque le minimum incontestable rejoint le montant présumé de la pension, la Cour a accepté que ces dossiers lui soient présentés selon la procédure dite de vérification provisoire. (29) Lettre du 6 avril 1999.
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5. MINISTERIE VAN JUSTITIE – BUDGETTAIR, BOEKHOUDKUNDIG EN MATERIEEL BEHEER VAN DE STRAFINRICHTINGEN – VERVOLGARTIKEL In 1994-1995 heeft een consultancybureau op vraag van de Minister van Justitie een financiële audit en een organisatorische studie van de Belgische strafinrichtingen uitgevoerd. Het Rekenhof heeft in 1998 een onderzoek uitgevoerd naar de hervormingen die bij het Bestuur/Directoraat-generaal Strafinrichtingen, hoofdbestuur en buitendiensten, sedert die audit hebben plaatsgevonden. Zijn aandacht ging daarbij uit naar de evolutie inzake het beleidskader, het organisatorische en budgettaire kader, de boekhouding, de diensten met afzonderlijk beheer (met name de Regie van de Gevangenisarbeid), de investeringen en de informatisering, en een aantal bijzondere beheersaspecten. Over dat onderzoek werd gerapporteerd in het 156e Boek van het Rekenhof. Het Rekenhof blijft het dossier opvolgen. In dit artikel wordt nagegaan welke van de aangekondigde hervormingen en aanpassingen – zowel op organiek-reglementair als op structureel-organisatorisch vlak – tot in 2000 werden gerealiseerd.
N-1.625.037
1. Begrotingsrechtelijk kader De kredieten voor de 32 Belgische strafinrichtingen, buitendiensten van het Directoraat-Generaal Strafinrichtingen, zijn ingeschreven op de begroting van het Ministerie van Justitie, onder organisatie-afdeling 51. Deze afdeling bevat sinds de begroting 1999 een bestaansmiddelenprogramma 51.0, een activiteitenprogramma 51.1 “Onderhoud en hulpverlening aan gedetineerden”, een activiteitenprogramma 51.2 “Penitentiair Onderzoeks- en Klinisch Observatiecentrum”, een activiteitenprogramma 51.3 “Medische en paramedische zorgen aan gedetineerden”, alsook, sinds de begroting 2000, een activiteitenprogramma 51.4 “Commissies Voorwaardelijke Invrijheidsstelling” en sinds de begroting 2001 een activiteitenprogramma 51.5 “Jeugddelinquentie” (1). De kredieten voor de centrale diensten van het Bestuur Strafinrichtingen maken deel uit van organisatie-afdeling 40 “Centraal bestuur”.
In de aangepaste algemene uitgavenbegroting voor het begrotingsjaar 2000 waren volgende kredieten voor het lopend jaar voor de strafinrichtingen uitgetrokken.
(1)
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Op de activiteitenprogramma’s 51.2, 51.4 en 51.5 wordt hierna niet ingegaan.
5. MINISTERE DE LA JUSTICE – GESTION BUDGETAIRE, COMPTABLE ET MATERIELLE DES ETABLISSEMENTS PENITENTIAIRES – ARTICLE DE SUIVI En 1994-1995, un consultant a effectué, à la demande du ministre de la Justice, un audit financier et une étude d'organisation des établissements pénitentiaires belges. La Cour des comptes a consacré un examen aux réformes qui ont été mises en œuvre, depuis lors, à l'Administration/Direction générale des établissements pénitentiaires, administration centrale et services extérieurs. A cette occasion, son attention s'est portée, en particulier, sur l'évolution du cadre politique, organisationnel et budgétaire, de la comptabilité, des services à gestion séparée (à savoir la Régie du travail pénitentiaire), des investissements et de l'informatisation, ainsi que d'un certain nombre d'aspects relatifs à la gestion. Il a été fait rapport au sujet de cet examen dans le 156e Cahier de la Cour des comptes. La Cour continue à suivre le dossier. Le présent article évoque, notamment, parmi les réformes et adaptations annoncées – tant au niveau organique et réglementaire que sur le plan structurel et organisationnel – celles qui ont été réalisées jusqu'en 2000. N – 1.625.037
1. Cadre budgétaire Les crédits prévus pour les 32 établissements pénitentiaires belges, services extérieurs de l'Administration des établissements pénitentiaires, devenue Direction générale des établissements pénitentiaires, figurent à la division organique 51 de la section 12, Justice, du budget général des dépenses de l'Etat. Depuis 1999, cette division comporte un programme de subsistance 51.0 et un programme 51.1 "Entretien et aide aux détenus", un programme 51.2 "Centre pénitentiaire de recherche et d'observation clinique", un programme 51.3 "Soins médicaux et paramédicaux aux détenus", ainsi que, depuis le budget 2000, un programme 51.4 "Commissions de libération conditionnelle" et, depuis le budget 2001, un programme 51.5 "Délinquance juvénile" (1). Les crédits destinés aux services centraux de l'Administration des établissements pénitentiaires font partie de la division organique 40 "Administration centrale". Pour l'année courante, le budget 2000 ajusté affecte les moyens suivants aux établissements pénitentiaires.
(1)
Les programmes d'activités 51.2, 51.4 et 51.5 ne sont pas abordés ici.
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Het bestaansmiddelenprogramma beliep in totaal 8.615,3 miljoen BEF, waarvan 7.482,6 miljoen BEF voor personeelsuitgaven (statutair en contractueel personeel, basisallocaties 51.01.11.03 en 51.01.11.04), 901,8 miljoen BEF voor niet-duurzame goederen en diensten (basisallocatie 51.02.12.01), 207,2 miljoen BEF voor duurzame roerende goederen (basisallocatie 51.02.74.01) en 22,5 miljoen BEF voor subsidies aan derden (basisallocatie 51.03.33.07). Voor het activiteitenprogramma "Onderhoud en hulpverlening aan gedetineerden" was 1.384,5 miljoen BEF voorzien, waarvan 110,9 miljoen BEF voor arbeidslonen van gedetineerden (2) (basisallocatie 51.10.11.10), 474,7 miljoen BEF voor voeding en onderhoud van gedetineerden (basisallocatie 51.11.12.31) en 793,3 miljoen BEF voor voeding en onderhoud van geïnterneerden (basisallocatie 51.11.12.32). Voor het activiteitenprogramma “Medische en paramedische zorgen aan gedetineerden” was 122,2 miljoen BEF beschikbaar voor aankoop van niet-duurzame goederen en diensten, 26,1 miljoen BEF voor aankoop van duurzame roerende goederen en 167,6 miljoen BEF voor medische kosten ten behoeve van gedetineerden. Daarnaast zijn de Regie van de Gevangenisarbeid en de zelfstandige landbouwexploitaties, als staatsdiensten met afzonderlijk beheer, verbonden met het DG Strafinrichtingen. In de aangepaste algemene uitgavenbegroting voor het begrotingsjaar 2000 werden voor de Regie van de Gevangenisarbeid voor 535 miljoen BEF ontvangsten (functionele en exploitatie-ontvangsten) en voor 565 miljoen BEF uitgaven voorzien (489 miljoen BEF voor bestaansmiddelen, waarvan 290 miljoen BEF voor bezoldigingen, 199 miljoen BEF voor werkingskosten en 76 miljoen BEF voor functionele en exploitatie-uitgaven) (3). Voor de zelfstandige landbouwexploitaties werd 30 miljoen BEF voorzien voor ontvangsten (functionele en exploitatie-ontvangsten) en uitgaven (bestaansmiddelen en functionele en exploitatie-uitgaven) (4).
(2) Het betreft lonen voor huishoudelijke gevangenisarbeid, tot 1997 beheerd door de strafinrichtingen zelf, vanaf 1998 door de Regie van de Gevangenisarbeid. Deze arbeid is te onderscheiden van industriële en agrarische gevangenisarbeid, beheerd door de zelfstandige landbouwexploitaties (zie verder). (3) Op 1 januari 2000 bedroeg het saldo van de Regie van de Gevangenisarbeid 210,9 miljoen BEF. (4) Op 1 januari 2000 bedroeg het saldo van de zelfstandige landbouwexploitaties 64,7 miljoen BEF.
210
Le crédit légal du programme de subsistance s'élève à 8.615,3 millions de francs, dont 7.482,6 millions de francs pour les dépenses de personnel (personnel statutaire et contractuel, A.B. 51.01.11.03 et 51.01.11.04), 901,8 millions de francs pour les biens et services non durables (allocation de base A.B. 51.02.12.01), 207,2 millions de francs pour les biens meubles durables (51.02.74.01) et 22,5 millions de francs pour les subsides à des tiers (A.B. 51.03.33.07). 1.384,5 millions de francs sont affectés au programme 1 “Entretien et aide aux détenus" , dont 110,9 millions de francs pour les salaires des détenus (2) (A.B. 51.10.11.10), 474,7 millions de francs pour leur nourriture et leur entretien (A.B. 51.11.12.31) et 793,3 millions de francs pour la nourriture et l'entretien des internés (A.B. 51.11.12.32).
Au programme 2 “Soins médicaux et paramédicaux aux détenus”, des montants de 122,2 millions, 26,1 millions et 167,6 millions de francs étaient disponibles pour, respectivement, l'achat de biens et services non durables, l'achat de biens meubles durables et pour les soins médicaux aux détenus. En outre, la Régie du travail pénitentiaire et les exploitations agricoles autonomes sont, en tant que services d'état à gestion séparée, rattachées à la Direction générale des établissements pénitentiaires. Le budget 2000 ajusté de la Régie du travail pénitentiaire prévoit 535 millions de francs en recettes (recettes fonctionnelles et d'exploitation) et 565 millions de francs en dépenses (489 millions de francs pour les dépenses de subsistance, dont 290 millions de francs pour les rémunérations, 199 millions de francs pour les frais de fonctionnement et 76 millions de francs pour les dépenses fonctionnelles et d'exploitation) (3) Pour les exploitations agricoles autonomes, 30 millions de francs ont été prévus en recettes (recettes fonctionnelles et d'exploitation) et dépenses (dépenses de subsistance et dépenses fonctionnelles et d'exploitation) (4).
(2) Il s'agit de salaires pour travaux d'entretien pénitentiaire, gérés, jusqu'en 1997, par les établissements pénitentiaires eux-mêmes et, depuis 1998, par la Régie du travail pénitentiaire. Ces travaux diffèrent des travaux pénitentiaires industriels et agraires gérés par les exploitations agricoles autonomes (cf. ci-après). (3) Au 1er janvier 2000, le solde de la Régie du travail pénitentiaire s'élevait à 210,9 millions de francs. (4) Au 1er janvier 2000, le solde des exploitations agricoles autonomes s'élevait à 64,7 millions de francs.
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2. Situering van het onderzoek van het Rekenhof en synthese van de vroegere briefwisseling (5)
In 1994 heeft de Minister van Justitie een consultancybureau belast met een financiële audit en een organisatorische studie van de Belgische strafinrichtingen. Het Rekenhof heeft in 1998 een eerste onderzoek gewijd aan de hervormingen die bij het Bestuur/Directoraat-Generaal Strafinrichtingen, hoofdbestuur en buitendiensten, als gevolg van die audit werden doorgevoerd. Zijn aandacht ging daarbij in het bijzonder uit naar de maatregelen die werden genomen tot medio 1998 inzake het beleids- en bestuurlijk kader en inzake het budgettair, comptabel en materieel beheer. De neerslag van dit onderzoek werd weergegeven in het 156e Boek van het Rekenhof. Hierna worden de belangrijkste aspecten belicht (6).
2.1. Het algemeen kader of instrumentarium inzake beheer, met name het organisatorische en budgettaire kader en in het bijzonder het stelsel van budgettaire enveloppes voor de strafinrichtingen Het Rekenhof merkte op dat de vaststellingen en voorstellen van de audit nauwelijks hadden geleid tot aangepaste, op uitvoering gerichte beleidslijnen, aangepaste begrotingsdoelstellingen en -middelen, en evaluatie van de doelbereiking. Bovendien ontbrak een permanente structuur voor het evalueren – met name vanuit het oogpunt van de vaststellingen en aanbevelingen van de audit – van het budgettair, boekhoudkundig en materieel beheer van de strafinrichtingen en het voorbereiden, sturen en opvolgen van de desbetreffende hervormingen. Verder wees het Rekenhof erop dat slechts in beperkte mate sprake was van controle op en evaluatie van de enveloppe-besteding door het hoofdbestuur (7). De desbetreffende boekhoudkundige documenten werden niet gehanteerd als beheersinstrument.
2.2. Het boekhoudkundig beheer in ruime zin, met name het bestaande boekhoudkundig kader, de waarde ervan als beheersinstrument en de verhouding tussen het bestuur en de Regie van de Gevangenisarbeid Het Rekenhof merkte op dat het règlement de la comptabilité des prisons, goedgekeurd bij ministerieel besluit van 15 mei 1906, als referentiekader voor de boekhouding van de strafinrichtingen, onmiskenbaar beperkt was. Daarnaast bestonden er een groot aantal omzendbrieven van het bestuur, waarbij genoemd reglement werd aangevuld én geamendeerd. Een intern werkdocument (“handleiding”), dat voor de praktijk minstens even belangrijk was, was slechts gedeeltelijk bijgewerkt. In dat opzicht heeft het Rekenhof opgemerkt dat er tot dusver geen sprake was van rationalisering en vereenvoudiging.
(5) Brief van 25 november 1998, herinnerd op 2 maart 1999 ; antwoord van de Minister van Justitie van 17 mei 1999; brief van het Rekenhof van 7 juli 1999. (6) 156e Boek van het Rekenhof, deel I, pp. 228-260. (7) Voor een aantal soorten werkingsuitgaven (basisallocaties 51.02.12.01, 51.02.74.01, 51.11.12.31) worden aan de strafinrichtingen budgettaire enveloppes toegekend.
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2. Cadre du contrôle de la Cour des comptes et synthèse de la correspondance échangée jusqu'en 1999 (5) En 1994, le ministre de la Justice a chargé un consultant d'un audit financier et d'une étude d'organisation des établissements pénitentiaires belges. A l'issue de cet audit, la Cour a consacré, en 1998, un premier examen aux réformes mises en œuvre, à l'Administration/Direction générale des établissements pénitentiaires, administration centrale et services extérieurs. A cette occasion, son attention s'est portée, en particulier, sur l'évolution, jusqu'à la fin du premier semestre 1998, du cadre politique et administratif, ainsi que de la gestion budgétaire, comptable et matérielle. Les résultats de cet examen ont été exposés dans le 156e Cahier de la Cour des comptes. Les aspects principaux sont explicités ci-après (6).
2.1. Cadre général ou instruments en matière de gestion, à savoir, le cadre organique et budgétaire et, en particulier, le régime des enveloppes budgétaires allouées aux établissements pénitentiaires La Cour des comptes a fait observer que les constatations et les propositions de l'audit avaient à peine débouché sur des stratégies adaptées et axées sur l'exécution, sur des objectifs et des ressources budgétaires ajustés et sur une évaluation de la réalisation de l'objectif. En outre, une structure d'évaluation permanente – à savoir sous l'angle des conclusions et des recommandations de l'audit – de la gestion budgétaire, comptable et matérielle des établissements pénitentiaires et de la préparation, du guidage et du suivi des réformes y afférentes faisait défaut. La Cour a également souligné qu'il n'était question que dans une mesure réduite d'un contrôle et d'une évaluation de l'utilisation des enveloppes par l'administration centrale (7). Les documents comptables y afférents n'étaient pas utilisés comme instrument de gestion.
2.2. Gestion comptable au sens large, à savoir le cadre comptable existant, sa valeur en tant qu'instrument de gestion et les relations entre l'administration et la Régie du travail pénitentiaire La Cour des comptes a fait observer que le "règlement de la comptabilité des prisons", approuvé par arrêté ministériel du 15 mai 1906, était, en tant que cadre de référence pour la comptabilité des établissements pénitentiaires, indéniablement limité. En outre, un grand nombre de circulaires administratives avaient complété et amendé le règlement précité. Un document de travail interne (“manuel”), qui, dans la pratique, est au moins aussi important, n'a été mis à jour que partiellement. Dans cette optique, la Cour a fait remarquer qu'il n'était, jusqu'à présent, pas question de rationalisation ni de simplification.
(5) Lettre du 25 novembre 1998, rappelée le 2 mars 1999 ; réponse du ministre de la Justice du 17 mai 1999 ; lettre de la Cour des comptes du 7 juillet 1999. (6) 156e Cahier de la Cour des comptes, fascicule Ier, pp. 229-261. (7) Pour plusieurs catégories de dépenses de fonctionnement (allocations de base 51.02.12.01, 51.02.74.01, 51.11.12.31), des enveloppes budgétaires sont attribuées aux établissements pénitentiaires.
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Wat de Regie van de Gevangenisarbeid en de zelfstandige landbouwexploitaties betrof, diende volgens het Rekenhof de bijzondere wetgeving en de reglementering in overeenstemming te worden gebracht met de algemene wetgeving inzake de staatsdiensten met afzonderlijk beheer.
2.3. Het materiële beheer, wat betreft onroerende en roerende investeringen (met aandacht voor de verhouding tussen bestuur en de Regie der Gebouwen, respectievelijk de Regie van de Gevangenisarbeid), informatisering en bepaalde werkingskosten Er werd herinnerd aan de wettelijke opdracht (8) van de Regie der Gebouwen en aan de wettelijke betrokkenheid van het Ministerie van Justitie bij de meerjarenplanning van genoemde regie. Voor een aanzienlijk deel van de investeringsdossiers treedt de Regie van de Gevangenisarbeid op zonder dat dit steun vindt in haar organieke wetgeving en reglementering. De kredieten voor informatica-investeringen werden aangewend door de bemiddeling van verschillende departementale diensten, terwijl het onduidelijk was op welke wijze de taken van deze diensten m.b.t. de gunning van informaticaopdrachten werden gecoördineerd. Ook de informatisering van inzonderheid de boekhouding bleef beperkt tot het geïnformatiseerde beheer van de massa van de gedetineerden (9), dat overigens onvoldoende waarborgen bood op het vlak van veiligheid (toegang tot het systeem en registratie van de verrichtingen). Inzake de werkingskosten bleef de aanwending van het budget voor verplichte onderhoudscontracten vragen oproepen vanuit het oogpunt van goed beheer. Zo wees het aantal contracten, de kostprijs ervan per strafinrichting en de verhouding tussen die gegevens en de bijzondere kenmerken van de inrichtingen op een onevenwichtige middelenallocatie. Wat de uitgaven voor voeding van de gedetineerden betreft (basisallocatie 51.11.12.31) werd niet aangetoond dat de opdrachten voor levering van brood en vleeswaren (jaar 1998) werden toegewezen overeenkomstig de reglemetering (10).
(8)
Artikel 2 van de wet van 1 april 1971 houdende oprichting van de Regie der Gebou-
wen. (9) D.i. het globale, verplicht in bewaring gegeven (geldelijk) bezit van de gedetineerden, zijnde thesaurie- of derdengelden (artikel 91 van de gecoördineerde wetten op de rijkscomptabiliteit). (10) Koninklijk besluit van 8 januari 1996 betreffende de overheidsopdrachten voor aanneming van werken, leveringen en diensten en de concessies voor openbare werken.
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En ce qui concerne la Régie du travail pénitentiaire et les exploitations agricoles autonomes, il y avait lieu, selon la Cour, d'adapter la législation et la réglementation spéciales à la législation générale en matière des services de l'Etat à gestion séparée.
2.3. Gestion matérielle en matière immobilière et mobilière (et plus particulièrement la relation entre l'administration et la Régie des bâtiments ou la Régie du travail pénitentiaire), informatisation et certains frais de fonctionnement La Cour des comptes a attiré l'attention sur la mission légale (8) de la Régie des bâtiments et sur la participation, également prévue, du ministère de la Justice à l'élaboration du plan pluriannuel de cette Régie. Pour une part considérable des dossiers d'investissement, la Régie du travail pénitentiaire intervient sans que cette démarche soit fondée sur sa législation et sa réglementation organiques. Les crédits disponibles pour les investissements informatiques ont été utilisés par l'intermédiaire de différents services départementaux, alors qu'il n'apparaissait pas clairement de quelle manière étaient coordonnées les tâches de ces services, en matière d'attribution de marchés informatiques. De même, l'informatisation de la comptabilité, notamment, est, restée limitée à la gestion informatisée de la masse des détenus (9), qui, d'ailleurs, n'offrait pas de garanties suffisantes quant à la sécurité (accès au système et enregistrement des opérations). En matière de frais de fonctionnement, l'affectation du budget aux contrats d'entretien obligatoires a continué à soulever des questions sous l'angle de la bonne gestion. C'est ainsi que le nombre des contrats, leur coût par établissement pénitentiaire, ainsi que la relation entre ces données et les caractéristiques particulières des établissements ont révélé une allocation inégale des ressources. En ce qui concerne les dépenses afférentes à la nourriture des détenus (allocation de base 51.11.12.31), il n'a pas été démontré que les marchés de fourniture de pain et de viande (année 1998) ont été attribués conformément à la réglementation (10).
(8)
Article 2 de la loi du 1er avril 1971 portant création de la Régie des bâtiments.
(9) C'est-à-dire la possession globale des détenus, obligatoire dans la conservation des données financières, soit des deniers du Trésor ou de tiers (article 91 des lois coordonnées sur la comptabilité de l'Etat). (10) Arrêté royal du 8 janvier 1996 relatif aux marchés publics de travaux, de fournitures et de services et aux concessions de travaux publics.
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2.4. Een aantal bijzondere beheerskwesties, met name inzake opbrengsten van gevangenissen, medische uitgaven en gevangenisarbeid en de massa van de gedetineerden Wat de opbrengsten van de gevangenissen betreft (titel I, sectie II, hoofdstuk 12, artikel 16.02 van de rijksmiddelenbegroting), heeft het Rekenhof herinnerd aan de reglementaire bepalingen betreffende het doorstorten van de opbrengsten aan de schatkist (11). In verband met het verstrekken van maaltijden aan de personeelsleden van de strafinrichtingen werd erop gewezen dat het beheer van de personeelskeukens in overeenstemming moet zijn met de regelgeving betreffende de rijkscomptabiliteit (beheer als staatsdienst met afzonderlijk beheer (12)). Er werd toelichting gevraagd bij de beslissing tot samenwerking tussen een penitentiair medisch centrum van het Ministerie van Justitie en een OCMW-ziekenhuis, wat betreft de medische prestaties intra en extra muros, daar er geen aanwijzingen werden gevonden van een voorafgaande interne evaluatie ter zake. Wat de uitgaven voor geïnterneerden betreft, in het bijzonder internering in inrichtingen die niet tot het bestuur behoren, heeft het Rekenhof kunnen vaststellen dat er maatregelen in voorbereiding zijn. Later zal moeten worden geëvalueerd of die tegemoetkomen aan vroegere opmerkingen. Tot slot achtte het Rekenhof het noodzakelijk de bestuurlijke praktijk omtrent de beschikking over de massa van de gedetineerden in overeenstemming te brengen met de (eventueel aan te passen) reglementering (13) en een substantieel toezicht uit te oefenen op het beheer van de massa.
3. Laatste antwoord van de Minister van Justitie (14)
3.1. Beleidskader De voorstellen van het consultancybureau vormen volgens de minister één van de elementen die het voorwerp van onderzoek uitmaken van een werkgroep “reorganisatie” in de schoot van het Directoraat-Generaal Strafinrichtingen. Hij kondigde aan dat die werkgroep de eerstvolgende maanden hem een aantal voorstellen ter goedkeuring zou voorleggen. Hij zou dan beslissen welke voorstellen van de werkgroep zullen worden voorgelegd aan de Hoge Raad voor het Penitentiair Beleid.
3.2. Algemeen kader beheer De Minister van Justitie antwoordt dat er zal worden gewaakt over de overeenstemming tussen de interne begroting (subbasisallocaties en posten) en de wettelijke en de administratieve specialiteit van de begroting (programma’s en basisallocaties).
(11) Artikelen 37 en 38 van het règlement de la comptabilité des prisons. (12) Artikel 140 van de gecoördineerde wetten op de rijkscomptabiliteit. (13) Artikelen 67 e.v. van het koninklijk besluit van 21 mei 1965 houdende algemeen reglement van de strafinrichtingen; artikelen 57 en 105 van het ministerieel besluit van 12 juli 1971 houdende algemene instructie voor de strafinrichtingen. (14) Brief van 16 maart 2000.
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2.4. Plusieurs questions particulières de gestion, à savoir en matière de produits des prisons, de dépenses médicales et de travail pénitentiaire et de la masse des détenus En ce qui concerne les produits des prisons (titre I, section II, chapitre 12, article 16.02 du budget des voies et moyens), la Cour a rappelé les dispositions réglementaires concernant le versement des produits au Trésor (11). A propos de la fourniture de repas aux membres du personnel des établissements pénitentiaires, la Cour a signalé que la gestion des cuisines du personnel doit être conforme à la législation et à la réglementation en matière de comptabilité de l'Etat (services gérés comme des services de l'Etat à gestion séparée (12)). Des explications ont été demandées à propos de la décision de collaboration entre un centre médical pénitentiaire et un hôpital du C.P.A.S. en matière de prestations médicales intra et extra muros, aucun élément n'indiquant qu'une évaluation interne préalable ait été réalisée. En ce qui concerne les dépenses relatives aux détenus, en particulier l'internement dans des établissements n'appartenant pas à l'administration, la Cour a pu constater que des mesures étaient en préparation. Il y aura lieu de vérifier ultérieurement si elles répondent aux observations antérieures. Enfin, la Cour a jugé nécessaire que la pratique administrative quant à l'utilisation de la masse des détenus soit mise en concordance avec la réglementation (à adapter éventuellement) (13) et qu'un contrôle substantiel soit exercé sur la gestion matérielle de la masse.
3. Dernière réponse du ministre de la Justice (14)
3.1. Cadre politique Les propositions formulées par le consultant constituent, selon le ministre, un des éléments faisant l'objet d'un examen par un groupe de travail "Réorganisation" créé au sein de la direction générale des établissements pénitentiaires. Il a annoncé que, dans les mois qui viennent, ce groupe de travail soumettrait un certain nombre de propositions à son approbation. Il déterminerait ensuite parmi ces propositions celles qu'il entend soumettre au Conseil supérieur de la politique pénitentiaire.
3.2. Cadre général de gestion Le ministre de la Justice répond qu'il sera veillé à la concordance entre, d'une part, le budget interne (sous-allocations de base et postes) et, d'autre part, la spécialité légale et administrative du budget (programmes et allocations de base).
(11) Articles 37 et 88 du Règlement de la comptabilité des prisons. (12) Article 140 des lois coordonnées sur la comptabilité de l'Etat. (13) Articles 67 et suivants de l'arrêté royal du 21 mai 1965 portant règlement général des établissements pénitentiaires ; articles 57 et 105 de l'arrêté ministériel du 12 juillet 1971 portant instruction générale des établissements pénitentiaires. (14) Lettre du 16 mars 2000.
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3.3. Comptabiliteit en beheer Door versterkt intern toezicht en het in herinnering brengen van de verplichting tot het bijhouden van de registers, kasboeken en noodzakelijke boekhoudkundige documenten zijn de tekortkomingen en het foutief gebruik van de massa van gedetineerden sterk afgenomen.
3.4. Diensten met afzonderlijk beheer (15) – Juridisch kader Een aangepast wettelijk kader voor de Regie van de Gevangenisarbeid en de zelfstandige landbouwexploitaties wordt momenteel ontworpen. De minister deelt mee dat bij het uitwerken van de teksten met de opmerkingen van het Rekenhof rekening zal worden gehouden. – Verhouding Bestuur – Regie van de Gevangenisarbeid Vermits de organieke bepalingen van de regie van toepassing blijven met betrekking tot de terugbetalingen aan de schatkist, zal er op vraag van het Rekenhof een einde worden gesteld aan de pragmatische oplossing, met name de globale terugstorting aan de schatkist van de winst, enerzijds, en de reglementair (16) terug te storten bedragen anderzijds, die tot dusver werd gehanteerd. Er zal bijgevolg opnieuw een onderscheid worden gemaakt tussen de “terugbetalingen” en de “winstafdracht”. Richtlijnen zullen daartoe worden uitgevaardigd. Wat betreft de werkingskosten (kosten voor telefoon, verwarming en elektriciteit) wordt onmiddellijk een onderscheid gemaakt tussen het aandeel van de regie en het aandeel van het Bestuur, en dit reeds in het stadium van de betaling van de facturen aan de leveranciers. De regie betaalt rechtstreeks haar deel, het Bestuur het zijne, zodat het Bestuur later geen terugvordering meer moet doen ten laste van de regie. – Achterstand van het Bestuur ten overstaan van de regie inzake de vereffening van facturen van de regie die ten laste vallen van de begroting van het Bestuur De inspanningen die reeds door de vorige minister werden aangevat en nog steeds worden volgehouden, hebben al geleid tot een aanzienlijke inkrimping van de achterstand in vergelijking met de situatie begin 1999. Zo heeft de administratie tussen december 1999 en januari 2000 meer dan 65 miljoen BEF gestort aan de regie.
Voor de betaling van de nog openstaande facturen werden bijkredieten aangevraagd, aangezien er geen andere oplossing voorhanden is. De inspanningen ter zake zullen worden verder gezet (17). (15) Regie van de Gevangenisarbeid en zelfstandige landbouwexploitaties. (16) Artikelen 12 tot 16 van het ministerieel besluit van 18 december 1931, gewijzigd en aangevuld bij ministerieel besluit van 16 januari 1971 en het ministerieel besluit van 29 december 1945. (17) Het Bestuur heeft meer dan 2.350.000 BEF bijkredieten gevraagd ter gelegenheid van de begrotingscontrole 2000; 4,852 miljoen BEF is gevraagd in 2001, teneinde de achterstand definitief weg te werken.
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3.3. Comptabilité et gestion Grâce au renforcement du contrôle interne et au rappel de l'obligation de tenir les registres, les livres de caisse et les pièces comptables nécessaires, les manquements et l'utilisation abusive de la masse des détenus ont été fortement réduits.
3.4. Services à gestion séparée (15) – Cadre juridique Un cadre légal adéquat pour la Régie du travail pénitentiaire et les exploitations agricoles autonomes est actuellement en préparation. Le ministre signale que les observations de la Cour des comptes seront prises en considération lors de l'élaboration des textes. – Rapports Administration – Régie du travail pénitentiaire Les dispositions organiques de la Régie restant applicables aux remboursements en faveur du Trésor, il sera, à la demande de la Cour des comptes, mis fin à la solution pragmatique utilisée jusqu'ici, à savoir le remboursement global au Trésor du bénéfice, d'une part, et les montants à reverser réglementairement (16), d'autre part. Par conséquent, une ventilation sera, à nouveau, opérée entre les “remboursements” et la “contribution aux bénéfices”. Des directives seront données à ce sujet. Pour ce qui est des frais de fonctionnement (frais de téléphone, de chauffage et d'électricité), une ventilation sera immédiatement opérée entre la part de la Régie et celle de l'Administration, et ce au stade du paiement des factures aux fournisseurs. La Régie paiera directement sa part, l'Administration la sienne, de sorte qu'ultérieurement, l'Administration ne devra plus procéder à des recouvrements à la charge de la Régie. – Arriéré de l'Administration vis-à-vis de la Régie en matière de liquidation de factures de la Régie qui incombent au budget de l'Administration Les efforts déjà entamés par le ministre précédent et qui sont toujours soutenus, ont d'ores et déjà permis de réduire considérablement l'arriéré par rapport à la situation qui existait au début de l'année 1999. C'est ainsi qu'entre les mois de décembre 1999 et janvier 2000, l'Administration a versé plus de 65 millions de francs à la Régie. En l'absence de toute autre solution, des crédits supplémentaires ont été sollicités pour assurer le paiement des factures encore dues. Les efforts consentis en la matière seront poursuivis (17). (15) Régie du travail pénitentiaire et exploitations agricoles autonomes. (16) Articles 12 à 16 de l'arrêté ministériel du 18 décembre 1931, modifié et complété par l'arrêté ministériel du 16 janvier 1971 et l'arrêté ministériel du 29 décembre 1945. (17) L'Administration a demandé plus de 2.350.000 francs de crédits supplémentaires à l'occasion du contrôle budgétaire 2000 ; 4,852 millions de francs ont été demandés en 2001, afin de résorber définitivement l'arriéré.
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3.5. Materieel beheer – Roerende investeringen De wet van 30 april 1931 (18) vormt tot op heden het juridisch kader voor de activiteiten van de Regie van de Gevangenisarbeid. Het onderbrengen van de activiteiten van de regie in dit verouderd kader is volgens de minister niet langer mogelijk. Een goed beheer van de strafinrichtingen kan niet meer steunen op een pragmatische invulling van het bestaande wettelijk kader (cfr. de informele consensus die tot nu toe bestaat waarbij de regie optreedt als tegenpartij van het Bestuur voor investeringen die overwegend andere prestaties dan gevangenisarbeid of produkten van gevangenisarbeid betreffen), maar behoeft nieuwe wettelijke bepalingen. Er is een modernisering van het wettelijk kader in de maak. Het nieuwe orgaan dat zal worden opgericht, zal een ruimer takenpakket krijgen, dat niet beperkt is tot het loutere beheer van de gevangenisarbeid. – Informatisering Voor de beveiliging van het geïnformatiseerd beheer van de massa der gedetineerden wordt naar een oplossing gezocht, in overleg met de ontwerper van het programma. Het bestaande programma zal bovendien worden vervangen door een nieuwe versie die meer is afgestemd op de hedendaagse noden. De ingebruikname ervan is volgens de minister voorzien op 1 januari 2002.
4. Evaluatie van het antwoord en verdere briefwisseling Het Rekenhof heeft niet enkel het antwoord van de Minister van Justitie d.d. 16 maart 2000 onderzocht, maar ging tevens na in welke mate er inmiddels verdere initiatieven werden genomen op wetgevend en organiek-reglementair vlak, alsook op structureel-organisatorisch vlak. Het Rekenhof zal zijn tot dusver geformuleerde opmerkingen herevalueren, eens de lopende initiatieven (cfr. het laatste antwoord van de minister, zie punt 3) verder zijn geconcretiseerd. Inmiddels heeft het Rekenhof volgende vragen en opmerkingen gericht aan de minister (19).
4.1. Algemeen kader beheer De studiecel "Middelen van het Directoraat-Generaal Strafinrichtingen" blijkt nog steeds onvoldoende te zijn bemand, met het oog op een permanente evaluatie van het budgettair en comptabel beheer van de strafinrichtingen. Het Rekenhof wenst te vernemen welke taken genoemde cel alsnog zal toebedeeld krijgen – al dan niet in het kader van de hervorming van het Ministerie van Justitie (Copernicus-voorstellen) – ten einde op permanente basis het budgettair en comptabel beheer van de strafinrichtingen te evalueren.
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(18)
Wet van 30 april 1931 tot inrichting van de Regie van den Gevangenisarbeid.
(19)
Brief van 20 februari 2001.
3.5. Gestion matérielle – Investissements mobiliers A ce jour, la loi du 30 avril 1931 (18) constitue le cadre juridique dans lequel s'exercent les activités de la Régie du travail pénitentiaire. Selon le ministre, il n'est plus possible d'intégrer les activités de la Régie dans ce cadre obsolète. Une bonne gestion des établissements pénitentiaires ne peut plus se fonder sur une interprétation pragmatique du cadre légal existant (cf. le consensus informel qui existe jusqu'à présent, en vertu duquel la Régie agit comme "cocontractante" de l'Administration pour les investissements qui concernent, essentiellement d'autres prestations que le travail pénitentiaire ou ses produits), mais requiert de nouvelles dispositions légales. Une modernisation du cadre légal est en préparation. Le nouvel organe qui sera créé se verra confier un ensemble de tâches élargi, qui ne sera pas cantonné à la simple gestion du travail pénitentiaire. – Informatisation Une solution est recherchée, de concert avec le concepteur du programme, pour sécuriser la gestion informatisée de la masse des détenus. En outre, le programme existant sera remplacé par une nouvelle version, davantage adaptée aux besoins actuels. Selon le ministre, son entrée en fonctionnement est prévue pour le 1er janvier 2002.
4. Evaluation de la réponse et correspondance ultérieure La Cour n'a pas seulement examiné la réponse du ministre de la Justice du 16 mars 2000, mais a également vérifié dans quelle mesure d'autres initiatives ont, entre-temps, été prises au niveau organique et réglementaire, ainsi que sur le plan structurel et organisationnel. La Cour réévaluera les observations qu'elle a formulées jusqu'à présent, et ce dès que les initiatives en cours (cf. la dernière réponse du ministre, point 3) auront été concrétisées. Dans l'intervalle, la Cour a adressé au ministre les questions et observations suivantes (19) :
4.1. Cadre général de gestion La cellule d'études "Moyens de la direction générale des établissements pénitentiaires" n'est toujours pas suffisamment pourvue en personnel pour assurer une évaluation permanente de la gestion budgétaire et comptable des établissements pénitentiaires. La Cour des comptes a souhaité apprendre quelles tâches seront encore dévolues à cette cellule – dans le cadre ou non de la réforme du ministère de la Justice (propositions Copernic) – afin d'évaluer sur une base permanente la gestion budgétaire et comptable des établissements pénitentiaires.
(18) tentiaire. (19)
Loi du 30 avril 1931 relative à l'organisation autonome de la Régie du Travail péniLettre du 20 février 2001.
221
Het Rekenhof dringt nogmaals aan op de aanpassing van de organieke reglementering inzake het financieel en boekhoudkundig beheer van de strafinrichtingen (20), alsook op de omschrijving van de taken van het personeel in dit verband op organiek-reglementair vlak (21).
4.2. Boekhouding en beheer – Algemeen Tot dusver is er nog geen actualisering gebeurd van het Règlement de la comptabilité des prisons, noch van het werkdocument "De Staatsbegroting en Rijkscomptabiliteit. Handleiding voor de dagelijkse praktijk (september 1991)", hetgeen volgens de minister aangewezen is, gelet op de gewijzigde uitgangspunten in het penitentiair beleid en de geplande informatisering van de boekhouding. – De boekhouding als beheersinstrument De exploitatierekeningen van de strafinrichtingen (waaruit de globale kostprijs per onderhoudsdag zou moeten blijken) worden nog steeds niet opgemaakt, wegens het ontbreken van gegevens inzake personeelskosten, die moeten worden verstrekt door de Centrale Dienst voor Vaste Uitgaven, en van gegevens inzake afschrijvingen, te verstrekken door het Ministerie van Openbare Werken. Het Rekenhof wenst te vernemen welke initiatieven zullen worden genomen teneinde de informatieverstrekking door genoemde diensten te verbeteren.
4.3. Beheer – bijzondere aspecten Het Rekenhof informeerde naar de resultaten van de studie betreffende het verstrekken van maaltijden aan personeelsleden in de strafinrichtingen aangekondigd in de brief van 7 juli 1999 van de vorige Minister van Justitie, alsook naar de maatregelen die desbetreffend werden genomen.
4.4. Verdere opvolging van de voorstellen van het consultancybureau Het Rekenhof heeft vastgesteld dat op organiek-reglementair vlak een fundamentele herziening van de basisreglementering van de strafinrichtingen en van de diensten met afzonderlijk beheer in het vooruitzicht wordt gesteld. Het verwijst daarbij naar de "proeve van een voorontwerp van beginselenwet gevangeniswezen en tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen" en het voorbereide voorontwerp van wet houdende oprichting, binnen het Directoraat-generaal Strafinrichtingen, van een staatsdienst met afzonderlijk beheer genoemd "Regie van de Strafinrichtingen", alsook naar het inmiddels bekendgemaakte eindrapport van de Commissie Internering voor de herziening van de wet tot bescherming van de maatschappij van 1 juli 1964.
(20) Ministerieel besluit van 12 juli 1971 houdende algemene instructie voor de strafinrichtingen. (21) Met name in het ministerieel besluit van 12 juli 1971 houdende algemene instructie voor de strafinrichtingen.
222
La Cour a insisté une nouvelle fois pour que soit adaptée la réglementation organique en matière de gestion financière et comptable des établissements pénitentiaires (20) et pour que les tâches du personnel à cet égard soient définies au niveau du règlement organique (21).
4.2. Comptabilité et gestion – Généralités Pour l'instant, ni le “Règlement de la comptabilité des prisons”, ni le document de travail “Le budget de l'Etat et la comptabilité publique. Manuel de pratique quotidienne" (septembre 1991)”, n'ont fait l'objet d'une actualisation, ce qui, d'après le ministre, serait judicieux, eu égard aux modifications apportées aux fondements de la politique pénitentiaire et à l'informatisation envisagée de la comptabilité. – La comptabilité comme instrument de gestion Les comptes d'exploitation des établissements pénitentiaires (dont devrait ressortir le coût global par journée d'entretien) ne sont toujours pas établis, en raison de l'absence de données relatives aux frais de personnel, qui doivent être fournies par le Service central des dépenses fixes, et d'informations concernant les amortissements, à fournir par le ministère des Travaux publics. La Cour des comptes a demandé à être informée des initiatives qui seront prises pour améliorer la transmission des informations par les services précités.
4.3. Gestion – aspects particuliers La Cour s'est enquise des résultats de l'étude consacrée à la fourniture de repas aux membres du personnel des établissements pénitentiaires, telle qu'annoncée dans la lettre du 7 juillet 1999 du précédent ministre de la Justice, ainsi que des mesures qui ont été prises à cet égard.
4.4. Suivi des propositions du consultant Au niveau organique, la Cour des comptes a constaté qu'une révision fondamentale de la réglementation de base régissant les établissements pénitentiaires et les services à gestion séparée est en cours d'élaboration. Elle se réfère, à cet égard, à l'“épreuve d'un avant-projet de loi cadre relatif à l'administration pénitentiaire et au statut juridique des détenus” et à l'avant-projet de loi, préparé, portant création, au sein de la Direction générale des établissements pénitentiaires, d'un service de l'Etat à gestion séparée dénommé “Régie des établissements pénitentiaires”, ainsi qu'au rapport final, publié entre-temps, de la Commission Internement pour la révision de la loi de défense sociale du 1er juillet 1964.
(20) Arrêté ministériel du 12 juillet 1971 portant instructions générales pour les établissements pénitentiaires. (21) A savoir dans l'arrêté ministériel du 12 juillet 1971 portant instructions générales pour les établissements pénitentiaires.
223
Op structureel-organisatorisch vlak wordt in de beleidsnota voor het begrotingsjaar 2001 gesteld dat “het management zal worden gestuurd in de richting van een optimaal en planmatig beheer van de schaarse personeelsmiddelen, gegeven de kerntaken van de organisatie” en dat “een daadwerkelijke reorganisatie echter afhankelijk wordt gesteld van de keuzes die zullen worden gemaakt in het kader van het Copernicusplan (22). Tevens is binnen het Directoraat-Generaal Strafinrichtingen de informatisering van de boekhouding in voorbereiding. Het is aangewezen de aanbevelingen van het eindverslag van het consultancybureau en de opmerkingen van het Rekenhof als uitgangspunt te nemen voor de verdere initiatieven op deze vlakken. Inmiddels heeft de Minister van Justitie op deze vragen en opmerkingen geantwoord (23). Het antwoord wordt momenteel onderzocht.
(22) (23)
224
Parl. St., Kamer, 2000-2001, nr. 905/9, pp. 9-10. Brief van 20 juni 2001.
Sur le plan structurel et organisationnel, la note de politique générale afférente à l'année budgétaire 2001 signale que “le management sera orienté dans le sens d'une gestion optimale et méthodique des maigres ressources humaines, vu les tâches fondamentales de l'organisation” et qu'une véritable réorganisation dépendra toutefois des choix qui seront opérés dans le cadre du plan Copernic" (22). En outre, au sein de la Direction générale des établissements pénitentiaires, l'informatisation de la comptabilité est en préparation. Il serait judicieux de retenir les recommandations formulées dans le rapport final du bureau de consultance et les observations de la Cour des comptes en tant que points de départ des futures initiatives à prendre dans ces matières. Le ministre de la Justice a entre-temps répondu à ces questions et observations. Sa réponse (23) fait pour le moment l'objet d'un examen.
(22) (23)
Doc. Parl. Chambre, 2000-2001, n° 905/9, pp. 9-10. Lettre du 20 juin 2001.
225
– VERGOEDING VAN DE STAAT VOOR JURIDISCHE BIJSTAND DOOR ADVOCATEN – VERVOLGARTIKEL De Orden van advocaten, met name de door hen ingestelde bureaus voor juridische bijstand, zijn belast met de organisatie van juridische bijstand door advocaten aan minvermogenden en juridische bijstand in het kader van een ambtshalve toevoeging. De Staat (Minister van Justitie) kent aan de advocaten een vergoeding toe voor de door hen verleende bijstand, onder de voorwaarden bepaald bij koninklijk besluit. In het 156e Boek van het Rekenhof werden een aantal aspecten van de toepassing van deze vergoedingsregeling belicht. Hierna wordt verslag uitgebracht over de recentste ontwikkelingen in dit dossier. N–1.596.743
1. Situering
1.1. Wettelijk en reglementair kader – Historiek Zoals aangegeven in het basisartikel (1) bestond de vroegere wettelijke basis voor kwestieuze uitgaven uit de artikelen 455 en 455bis van het Gerechtelijk Wetboek, op grond waarvan de toenmalige bureaus voor consultatie en verdediging, ingesteld binnen de (arrondissementele) Orden van advocaten, waren belast met bijstand aan minvermogenden (art. 455) en bijstand in het kader van een ambtshalve toevoeging (art. 455bis). Voor rechtsbijstand aan minvermogenden hadden de advocaten recht op een vergoeding van de Staat. Voor rechtsbijstand verleend in het kader van een ambtshalve toevoeging hadden zij recht op een vergoeding, in geval de bijgestane partij minvermogend was, of in geval deze partij naliet of weigerde het door het bureau bepaalde ereloon te betalen ; in geval van gedeeltijke betaling van ereloon werd de vergoeding verminderd met het betaalde bedrag (2). De vergoeding kon binnen vijf jaar worden verhaald op de bijgestane persoon, in het bijzonder wanneer deze in staat was te betalen.
De voorwaarden van toekenning, het tarief en de wijze van uitbetaling werden bepaald bij koninklijk besluit (3).
(1)
156e Boek van het Rekenhof, deel I, pp. 212-226.
(2) Ingevolge de wetswijziging van 13 april 1995 werd de vergoeding toegekend aan alle advocaten die genoemde bijstand hadden verleend, en niet meer alleen aan de advocaten-stagiairs. (3) Koninklijk besluit van 23 mei 1997 tot vaststelling van de voorwaarden voor de toekenning, het tarief en de wijze van uitbetaling van de vergoeding verleend aan de advocaten ter uitvoering van de artikelen 455 en 455bis van het Gerechtelijk Wetboek.
226
– INDEMNITE DE L'ETAT POUR L'ASSISTANCE JUDICIAIRE ASSUREE PAR LES AVOCATS – ACTUALISATION DE L'ARTICLE Les ordres des avocats, plus précisément leurs bureaux d'assistance judiciaire, sont chargés de l'organisation de l'assistance judiciaire assurée par les avocats aux personnes dont les revenus sont insuffisants et de l'assistance judiciaire dans le cadre de la commission d'office d'un avocat. L'Etat (ministère de la Justice) alloue aux avocats une indemnité pour cette assistance, aux conditions fixées par arrêté royal. Quelques aspects de l'application de ce régime d'indemnisation ont été commentés dans le 156e Cahier d'observations. Il est fait rapport, ci-après, au sujet des derniers développements de cette affaire.
N – 1.596.743
1. Contexte
1.1. Cadre légal et réglementaire – Historique Il convient de rappeler (1), que l'ancien fondement juridique des dépenses concernées consistait dans les articles 455 et 455 bis du Code judiciaire, sur la base desquels les anciens bureaux de consultation et de défense, créés au sein des ordres des avocats (au niveau des arrondissements), étaient chargés de l'assistance accordée aux personnes dont les revenus sont insuffisants (article 455) et de l'assistance accordée dans le cadre de la commission d'office d'un avocat (article 455 bis). Une indemnité était allouée par l'Etat aux avocats désignés dans le cadre de l'assistance judiciaire accordée aux personnes dont les revenus sont insuffisants. Lorsqu'un avocat était commis d'office il pouvait prétendre à une indemnité, soit lorsque la personne assistée avait des revenus insuffisants, soit dans le cas où la partie assistée avait omis ou refusé de payer les honoraires fixés par le bureau. En cas de paiement partiel des honoraires, l'indemnité était diminuée du montant payé (2). Le recouvrement de l'indemnité pouvait être poursuivi, dans les cinq années de son paiement, contre la personne assistée, particulièrement lorsque celle-ci était en état de la payer. Les conditions d'octroi, le tarif et les modalités de paiement étaient déterminés par arrêté royal (3).
(1)
Et se reporter à ce sujet au 156e Cahier de la Cour des comptes, fascicule Ier, pp. 214-
227. (2) A la suite de la modification de la loi intervenue le 13 avril 1995, l'indemnité était allouée à tous les avocats qui avaient accordé l'assistance en question, et plus seulement aux avocats stagiaires. (3) Arrêté royal du 23 mai 1997 fixant les conditions d'octroi, le tarif et les modalités de paiement de l'indemnité allouée aux avocats en exécution des articles 455 et 455 bis du Code judiciaire.
227
Voor de prestaties, bedoeld in de artikelen 455 en 455bis van het Gerechtelijk Wetboek, werden door de voorzitter van het bureau voor consultatie en verdediging aan de advocaten punten toegekend, op grond van verslagen die zij daartoe indienden. Deze punten werden verleend volgens een door de Minister van Justitie vastgestelde lijst. De arrondissementele Orden van Advocaten bezorgden aan de Nationale Orde van advocaten jaarlijks een gedetailleerd overzicht van de prestaties per advocaat. Op voorstel van de Nationale Orde bepaalde de Minister van de Justitie de waarde van één punt en het totaal van de vergoeding, waarna hij het totaalbedrag overmaakte aan de Nationale Orde. De deken van de Nationale Orde deelde aan elke arrondissementele Orde mee op welke vergoeding elke advocaat recht had en maakte daartoe aan de Orden de nodige bedragen over. Vervolgens werden deze bedragen door de Orden verdeeld onder de advocaten. Binnen de zes maanden na ontvangst van de vergoeding stuurde de Nationale Orde aan de Minister van Justitie een verantwoordingsverslag, waarin de bedragen werden vermeld die aan elke Orde, aan elke advocaat en per bijgestane persoon waren gestort, evenals de gegevens betreffende de gedeeltelijke betaling van ereloon. De Administratie van BTW, registratie en domeinen was belast met de eventuele invordering van de vergoeding lastens de bijgestane personen. – Huidige juridische basis De huidige juridische basis voor de betreffende uitgaven wordt gevormd door de wet van 23 november 1998 betreffende de juridische bijstand en een aantal uitvoeringsbesluiten van 20 december 1999. Als advocaten de juridische tweedelijnsbijstand (4) hebben geleverd, kent het bureau voor juridische bijstand hen hiervoor punten toe, op grond van de verslagen van de advocaten. De punten worden ook nu nog verleend volgens een door de Minister van Justitie vastgestelde lijst (5).
(4) Onder juridische tweedelijnsbijstand wordt verstaan de juridische bijstand die wordt verleend aan een natuurlijke persoon in de vorm van een omstandig juridisch advies, bijstand al dan niet in het kader van een procedure of bijstand bij een geding met inbegrip van de vertegenwoordiging in de zin van artikel 728 van het Gerechtelijk Wetboek. (5) De procedure wordt geregeld door het koninklijk besluit van 20 december 1999 tot vaststelling van de voorwaarden voor de toekenning, het tarief en de wijze van uitbetaling van de vergoeding die overeenkomstig de artikelen 508/19, 508/20, 508/22 en 508/23 van het Gerechtelijk Wetboek wordt verleend aan advocaten.
228
Le président du bureau de consultation et de défense attribuait des points aux avocats, sur la base de rapports, introduits à cette fin par ces derniers, relatifs aux prestations visées aux articles 455 et 455 bis du Code judiciaire. Ces points étaient attribués selon une liste fixée par le ministre de la Justice.
Les ordres des avocats au niveau des arrondissements adressaient annuellement à l'Ordre national des avocats un relevé détaillé des prestations assurées par avocat. Sur la proposition de l'Ordre national, le ministre de la Justice établissait la valeur d'un point et le montant total des indemnités, avant de transmettre le montant total à l'Ordre national des avocats. Le bâtonnier de cet Ordre communiquait à chaque ordre l'indemnité à laquelle chaque avocat a droit et virait aux Ordres les montants nécessités à cet effet. Ensuite, les ordres répartissaient ces montants entre les avocats. Dans les six mois à compter de la réception de l'indemnité, l'Ordre national des avocats adressait au ministre de la Justice un rapport justificatif mentionnant les montants versés à chaque ordre, à chaque avocat et par personne assistée, ainsi que les données relatives au paiement partiel des honoraires. L'Administration de la TVA, de l'enregistrement et des domaines était chargée du recouvrement éventuel de l'indemnité à la charge de la personne assistée. – Base juridique actuelle La base juridique actuelle des dépenses concernées est constituée par la loi du 23 novembre 1998 relative à l'assistance judiciaire ainsi que par quelques arrêtés d'exécution du 20 décembre 1999. Lorsque des avocats ont accompli des prestations d'aide juridique de deuxième ligne (4), le bureau de consultation et de défense leur attribue des points en conséquence, sur la base des rapports des avocats. Actuellement, les points sont encore attribués sur la base d'une liste fixée par le ministre de la Justice (5).
(4) On entend par aide juridique de deuxième ligne l'aide juridique accordée à une personne physique, sous la forme d'un avis juridique circonstancié, d'une assistance dans le cadre d'une procédure ou non, ou d'une assistance lors d'un procès, y compris la représentation au sens de l'article 728 du Code judiciaire. (5) La procédure est régie par l'arrêté royal du 20 décembre 1999 fixant les conditions d'octroi, le tarif et les modalités de paiement de l'indemnité allouée aux avocats en exécution des articles 508/19, 508/20, 508/22 et 508/23 du Code judiciaire.
229
De Orden van advocaten bezorgen aan respectievelijk de Vereniging van Vlaamse Balies en de Conférence des Barreaux francophones et germanophones (6) jaarlijks een gedetailleerd overzicht van de prestaties per advocaat. Op voorstel van de Vereniging en de Conférence bepaalt de Minister van Justitie de waarde van één punt en het totaal van de vergoeding en maakt hij hen het bedrag van de vergoedingen over. De Vereniging en de Conférence delen, elk wat hen betreft, aan elke (arrondissementele) Orde mee op welke vergoeding elke advocaat recht heeft en maken de nodige bedragen over aan de Orden. Deze bedragen worden door elke Orde onder de advocaten verdeeld.
Zoals vroeger het geval was, sturen de Vereniging en de Conférence de minister een verantwoordingsverslag, binnen de zes maanden nadat zij de vergoeding hebben ontvangen. Ook kan de vergoeding binnen vijf jaar worden verhaald op de bijgestane persoon, in het bijzonder wanneer deze in staat is te betalen.
De Administratie van het kadaster, de registratie en de domeinen blijft belast met de eventuele invordering van de vergoeding lastens de bijgestane persoon.
1.2. Begrotingsrechtelijk kader Het krediet voor de hier besproken uitgaven is ingeschreven op de begroting van het Ministerie van Justitie, organisatieafdeling 56 "Gewone rechtsmachten", programma 56.1 "Gerechtelijke bijstand". Dit programma bestond tot en met het begrotingsjaar 1998 uit één basisallocatie, 56.11.34.43 "Vergoedingen van de advocaten belast met de gerechtelijke bijstand". Vanaf het begrotingsjaar 1999 omvat het programma basisallocatie 56.11.3442 "Eerstelijnsrechtshulp door arrondissementele commissies rechtshulp" en basisallocatie 56.11.3443 "Vergoedingen van de advocaten belast met de gerechtelijke bijstand". Voor 1999 bedroeg het krediet op deze basisallocaties respectievelijk 60 en 758 miljoen BEF ; voor 2000 was dit 60, respectievelijk 908 miljoen BEF.
(6) Deze overheden hebben inmiddels de facto de bevoegdheden overgenomen van de Nationale Orde van advocaten.
230
Les ordres des avocats adressent annuellement à la Conférence des barreaux francophones et germanophones et à la Vereniging van Vlaamse Balies (6) un relevé détaillé des prestations assurées par avocat. Sur la proposition de la Conférence et de la Vereniging, le ministre de la Justice établit la valeur d'un point et le montant total des indemnités. Il leur transmet ensuite cette somme.
La Conférence et la Vereniging communiquent à chaque ordre (au niveau des arrondissements), pour ce qui les concerne chacune, l'indemnité à laquelle a droit chaque avocat et elles leur virent les montants nécessaires, qui sont répartis entre les avocats par chaque ordre.
Comme c'était le cas auparavant, la Conférence et la Vereniging adressent au ministre un rapport justificatif dans les six mois à compter du jour où elles ont reçu l'indemnité. Le recouvrement de l'indemnité peut encore être poursuivi, dans les cinq années de son paiement, contre la personne assistée, particulièrement lorsque celle-ci est en état de la payer. L'Administration du cadastre, de l'enregistrement et des domaines reste chargée du recouvrement éventuel de l'indemnité à la charge de la personne assistée.
1.2. Cadre budgétaire Le crédit afférent à la dépense commentée en l'occurrence est inscrit au programme 56.1 "Assistance judiciaire", division organique 56 "Juridictions ordinaires" section 12 ministère de la Justice du budget général des dépenses de l'Etat. Jusqu'à l'année budgétaire 1998, ce programme ne contenait qu'une seule allocation de base, 56.11.34.43 "Rétributions des avocats chargés de l'assistance judiciaire". Depuis l'année budgétaire 1999, le programme comprend deux allocations de base, à savoir l'allocation de base 56.11.34.42 "Aide juridique de première ligne, fournie par les commissions d'arrondissement d'aide juridique" et l'allocation de base 56.11. 34.43 "Rétribution des avocats chargés de l'aide juridique". Le montants inscrits en regard de ces deux allocations de base s'élevaient respectivement à 60 et 758 millions de francs pour l'année 1999 et, à 60 et 908 millions de francs pour 2000.
(6)
Ces entités ont, entre-temps, repris de facto les attributions de l'Ordre national des
avocats.
231
2. Synthese van de eerdere briefwisseling (7)
2.1. Vergoeding voor de rechtsbijstand Het Rekenhof vroeg informatie over de resultaten van de controles bij de balies en over de verantwoording van en het toezicht op de vergoedingen voor het gerechtelijk jaar 1995-1996. Tevens merkte het op dat uit de basiswetgeving – op dat ogenblik de artikelen 455 en 455bis van het Gerechtelijk Wetboek – kon worden afgeleid dat de intresten, gegenereerd na de betaling van de vergoeding door de Staat (8), dienen te worden teruggestort aan de Schatkist.
2.2. Invordering van de vergoeding lastens de bijgestane personen De invordering van de vergoeding lastens de bijgestane personen was volgens het Rekenhof de facto onmogelijk, daar de door de (vroegere) Nationale Orde van advocaten verstrekte inlichtingen geen identificatie toelieten van de bijgestane personen. Het Rekenhof vroeg welke maatregelen zouden worden genomen om een einde te maken aan de feitelijke onuitvoerbaarheid van de desbetreffende wettelijke en reglementaire bepalingen.
2.3. Algemene aspecten van de vergoedingsregeling Het Rekenhof drong aan op een expliciete omschrijving van het begrip "minvermogende". Het wees tevens op het feit dat de controlemogelijkheden voor de Staat met het oog op beleidsrelevante informatie over en beleidsmatige sturing van de vergoedingsregeling beperkt zijn.
2.4. Terugbetaling van frankeerkosten In de loop van 1997 en 1998 werden aan het Rekenhof een aantal ordonnanties van uitgave voorgelegd, waarbij het Ministerie van Justitie frankeerkosten van een (toenmalig) bureau van consultatie en verdediging betaalde, zonder duidelijke juridische grondslag en zonder opgave van criteria volgens welke zij werden vastgesteld. Om die reden werd aangedrongen op een adequate juridische grondslag alsook op een correcte budgettaire aanrekening en vaststelling van de voor deze tegemoetkomingen gehanteerde criteria.
(7) Brief van het Rekenhof van 19 augustus 1998 (herinneringsbrief van 26 februari 1999); antwoord van de Minister van Justitie van 8 maart 1999 en repliek van het Rekenhof van 12 mei 1999. Brief van het Rekenhof van 6 mei 1998; antwoord van de Minister van Justitie van 5 oktober 1998 en repliek van het Rekenhof van 18 november 1998. (8) Het ging om de vergoedingen voor de gerechtelijke jaren 1995-1996 en 1997-1998.
232
2. Synthèse de la correspondance antérieure (7)
2.1. Indemnité pour l'aide juridique La Cour des comptes a demandé des informations relatives aux résultats des contrôles effectués auprès des barreaux et à la justification des indemnités ainsi qu'au contrôle de celles-ci pour l'année budgétaire 1995-1996. Elle a également fait observer qu'il pouvait être déduit de la législation de base – actuellement les articles 455 et 455 bis du Code judiciaire – que les intérêts générés après le paiement de l'indemnité par l'Etat (8), doivent être reversés au Trésor.
2.2. Recouvrement de l'indemnité à la charge de la personne assistée Le recouvrement de l'indemnité à la charge de la personne assistée était de facto impossible, étant donné que les informations fournies par l'(ancien) Ordre national des avocats ne permettaient pas d'identifier les personnes assistées. La Cour des comptes a demandé quelles mesures seraient prises pour mettre fin à l'impossibilité de fait d'exécuter les dispositions légales et réglementaires y afférentes.
2.3. Aspects généraux du régime d'indemnisation La Cour des comptes a insisté pour que la notion de "personne dont les revenus sont insuffisants" soit explicitement définie. Elle a signalé, en outre, le fait que les moyens dont dispose l'Etat pour obtenir des informations pertinentes au sujet du régime d'indemnisation et pour diriger celui-ci conformément à la politique suivie sont limités.
2.4. Remboursement des frais d'affranchissement Dans le courant des années 1997 et 1998, un certain nombre d'ordonnances de dépenses, par lesquelles le ministère de la Justice a payé les frais d'affranchissement d'un (ex-) bureau de consultation et de défense, ont été soumises à la Cour, sans fondement juridique précis ni mention des critères selon lesquels leurs montants ont été fixés. Pour ces raisons, la Cour a insisté pour que soient prévus un fondement juridique adéquat pour les interventions, ainsi qu'une imputation budgétaire correcte et pour que soient déterminés les critères appliqués pour fixer le montant des interventions.
(7) Lettre de la Cour des comptes du 19 août 1998 (lettre de rappel du 26 février 1999) ; réponse du 8 mars 1999 du ministre de la Justice et réplique de la Cour du 12 mai 1999. Lettre de la Cour des comptes du 6 mai 1998 ; réponse du 5 octobre 1998 du ministre de la Justice et réplique de la Cour du 18 novembre 1998. (8) Il s'agissait des indemnités relatives aux années judiciaires 1995-1996 et 1997-1998.
233
3. Laatste antwoord van de Minister van Justitie (9)
3.1. Controle op de toegekende vergoedingen De Minister van Justitie antwoordde dat hij een controle kan laten uitvoeren nadat hij het totaal van de punten (voor de prestaties van de advocaten die juridische bijstand verlenen) van alle balies heeft ontvangen, dit op de wijze door hem bepaald. Dat is gebeurd met het ministerieel besluit van 20 december 1999 (10). Hierin wordt bepaald dat iedere balie door een balie uit het rechtsgebied van een ander hof van beroep moet worden gecontroleerd. De Nationale Orde van advocaten stelt jaarlijks vast welke balie een andere bepaalde balie controleert. Vervolgens bezorgt iedere balie vóór 31 december van elk jaar aan de Minister van Justitie een verslag met betrekking tot de uitgevoerde controle.
3.2. Intresten gegenereerd door de vergoedingen voor de gerechtelijke jaren 1995-1996 en 1997-1998 Wat betreft het terugstorten aan de schatkist van de intresten op de aan de (vroegere) Nationale Orde van advocaten uitgekeerde vergoedingen, deelt de minister mee dat de deken van de (vroegere) Nationale Orde de intresten voor de gerechtelijke jaren 1995-1996 en 1997-1998 effectief heeft teruggestort op rekening van het Ministerie van Justitie.
3.3. Terugvordering van vergoedingen lastens de bijgestane personen De procedure tot invordering werd vroeger geregeld in de artikelen 455, § 2, en 455bis, § 2, van het Gerechtelijk Wetboek en in artikel 3 van het koninklijk besluit van 23 mei 1997 (11). Inmiddels werden deze bepalingen opgeheven respectievelijk door artikel 3 van de wet van 23 november 1998 betreffende de juridische bijstand en artikel 7 van het koninklijk besluit van 20 december 1999 (12).
(9) Brief van 13 april 2000. (10) Ministerieel besluit van 20 december 1999 tot vaststelling van de nadere regels betreffende de verslagen bedoeld in de artikelen 508/6, eerste lid, en 508/11, eerste en tweede lid, van het Gerechtelijk Wetboek en inzake de controle bedoeld in artikel 508/19, §2, van hetzelfde Wetboek. (11) Koninklijk besluit van 23 mei 1997 tot vaststelling van de voorwaarden voor de toekenning, het tarief en de wijze van uitbetaling van de vergoeding, verleend aan de advocaten ter uitvoering van de artikelen 455 en 455bis van het Gerechtelijk Wetboek. (12) Koninklijk besluit van 20 december 1999 tot vaststelling van de voorwaarden voor de toekenning, het tarief en de wijze van uitbetaling van de vergoeding die overeenkomstig de artikelen 508/19, 508/20, 508/22 en 508/23 van het Gerechtelijk Wetboek wordt verleend aan advocaten.
234
3. Dernière réponse du ministre de la Justice (9)
3.1. Vérification des indemnités allouées Le ministre de la Justice a répondu qu'il peut faire effectuer un contrôle après qu'il a reçu le total des points (pour les prestations d'aide juridique accomplies par les avocats) de tous les barreaux, et ce d'une manière qu'il détermine. Cette manière a été déterminée par arrêté ministériel du 20 décembre 1999 (10). Il y est précisé que chaque barreau doit être contrôlé par un barreau du ressort d'une autre cour d'appel. L'Ordre national des avocats détermine annuellement quel barreau contrôle quel autre barreau. Ensuite, chaque barreau adresse au ministre de la Justice, avant le 31 décembre de chaque année, un rapport sur la vérification effectuée.
3.2. Intérêts générés par les indemnités pour les années judiciaires 1995-1996 et 1997-1998
Concernant le reversement au Trésor des intérêts générés par les indemnités allouées à l'(ancien) Ordre national des avocats, le ministre signale que le bâtonnier de cet Ordre a effectivement reversé sur le compte du ministère de la Justice les intérêts pour les années judiciaires 1995-1996 et 1997-1998.
3.3. Recouvrement des indemnités à la charge des personnes assistées La procédure de recouvrement a autrefois été régie par les articles 455, § 2, et 455 bis, § 2, du Code judiciaire ainsi que par l'arrêté royal du 23 mai 1997 (11).
Entre-temps, ces dispositions ont été abrogées, respectivement, par l'article 3 de la loi du 23 novembre 1998 relative à l'assistance judiciaire et par l'article 7 de l'arrêté royal du 20 décembre 1999 (12).
(9) Lettre du 13 avril 2000. (10) Arrêté ministériel du 20 décembre 1999 déterminant les modalités relatives aux rapports visés aux articles 508/6, alinéa 1er, et 508/11, alinéas 1er et 2, du Code judiciaire et au contrôle visé à l'article 508/19, § 2, du même Code. (11) Article 3 de l'arrëté royal du 23 mai 1997 fixant les conditions d'octroi, le tarif et les modalites de paiement de l'indemnité allonée aux avocats en éxeaction des articles 455 et 455bis du Code Judicaire. (12) Arrêté royal du 20 décembre 1999 fixant les conditions d'octroi, le tarif et les modalités de paiement de l'indemnité allouée aux avocats en exécution des articles 508/19, 508/20, 508/22 et 508/23, du Code judiciaire.
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De minister wees er verder op dat dit koninklijk besluit ook in een procedure tot terugvordering voorziet. Hierbij wordt de Administratie van het kadaster, de registratie en de domeinen in de gevallen, omschreven in artikel 508/20 van het Gerechtelijk Wetboek (13), belast met de terugvordering van de vergoeding ten laste van de door een advocaat bijgestane personen. Om aan de bestaande tekortkomingen te verhelpen, bepaalt het besluit dat de Minister van Justitie het verantwoordingsverslag, opgesteld respectievelijk door de Vereniging en de Conférence, aan de Minister van Financiën meedeelt. Dit verantwoordingsverslag moet de volgende vermeldingen bevatten : het bedrag van de uitgekeerde vergoedingen aan de advocaten en van de gestorte erelonen, en dit in totaal, per balie, per balie en per advocaat, per bijgestane persoon en per zaak.
4. Evaluatie van het antwoord van de minister en repliek van het Rekenhof (14)
4.1. Controle op de toegekende vergoedingen Met betrekking tot de vergoeding voor de kosteloze rechtsbijstand voor het gerechtelijk jaar 1998-1999 heeft de Nationale Orde van advocaten op eigen initiatief zogenaamde kruiscontroles uitgevoerd. Gelet op het feit dat de verplichte kruiscontroles, bedoeld in artikel 4 van het ministerieel besluit van 20 december 1999 (15), pas ten volle kunnen worden uitgevoerd voor de juridische tweedelijnsbijstand, verleend tijdens het gerechtelijk jaar 1999-2000, is het volgens het Rekenhof aangewezen de verslagen betreffende de vrijwillige kruiscontroles te doen meedelen aan de administratie, teneinde een minimale interne controle op de toegekende punten mogelijk te maken. Aldus kan de wijze van verslaggeving reeds worden geëvalueerd en desgevallend worden bijgestuurd, met het oog op de toekomstige, verplichte kruiscontroles, bedoeld in vermeld ministerieel besluit.
(13) Dit artikel bepaalt dat de vergoeding verleend voor de juridische tweedelijnsbijstand door de schatkist van de bijgestane persoon kan worden teruggevorderd indien blijkt dat deze persoon inmiddels in staat is te betalen, of wanneer hij voordeel heeft gehaald uit het optreden van de advocaat zodanig dat, mocht dit voordeel hebben bestaan op de dag van de aanvraag, de bijstand niet zou zijn toegekend, of indien de bijstand is verleend op grond van valse verklaringen. (14) Brief van 24 oktober 2000. (15) Ministerieel besluit van 20 december 1999 tot vaststelling van de nadere regels betreffende de verslagen bedoeld in de artikelen 508/6, eerste lid, en 508/11, eerste en tweede lid, van het Gerechtelijk Wetboek en inzake de controle bedoeld in artikel 508/19, §2, van hetzelfde Wetboek.
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Le ministre a également signalé que ce dernier arrêté royal prévoit aussi une procédure de recouvrement. A cet égard, l'Administration du cadastre, de l'enregistrement et des domaines est chargée, dans les cas décrits à l'article 508/20 du Code judiciaire (13), du recouvrement de l'indemnité à la charge des personnes assistées par un avocat. Pour remédier aux manquements existants, l'arrêté royal dispose que le ministre de la Justice communique au ministre des Finances le rapport justificatif établi respectivement par la Conférence et par la Vereniging. Ce rapport justificatif doit contenir les indications suivantes : le montant des indemnités payées aux avocats et des honoraires versés, et ce, au total, pour chaque barreau, par barreau, par barreau et pour chaque avocat, par personne assistée et par affaire.
4. Evaluation de la réponse du ministre et réplique de la Cour des comptes (14)
4.1. Vérification des indemnités allouées En ce qui concerne les indemnités allouées pour l'assistance judiciaire gratuite pour l'année judiciaire 1998-1999, l'Ordre national des avocats a effectué, de sa propre initiative, des "contrôles croisés". Eu égard au fait que les contrôles croisés obligatoires visés à l'article 4 de l'arrêté ministériel du 20 décembre 1999 (15) ne peuvent être effectués complètement que pour l'aide juridique de deuxième ligne accordée au cours de l'année judiciaire 1999-2000, la Cour des comptes estime indiqué de communiquer à l'administration les rapports concernant les contrôles croisés volontaires, afin de permettre un contrôle interne minimal des points attribués. Ainsi, le mode de rapport pourrait déjà être évalué et, le cas échéant, adapté, en vue des prochains contrôles croisés obligatoires visés dans l'arrêté ministériel mentionné ci-dessus.
(13) Cet article dispose que l'indemnité allouée pour l'aide juridique de deuxième ligne peut être récupérée par le Trésor auprès du bénéficiaire de cette aide s'il est établi que celui-ci est, entre-temps, en mesure de payer, ou lorsque le justiciable a tiré profit de l'intervention de l'avocat de manière telle que si ce profit avait existé au jour de la demande, cette aide ne lui aurait pas été accordée, ou si l'aide a été accordée à la suite de fausses déclarations. (14) Lettre du 24 octobre 2000. (15) Arrêté ministériel du 20 décembre 1999 déterminant les modalités relatives aux rapports visés aux articles 508/6, alinéa 1er, et 508/11, alinéas 1er et 2, du Code judiciaire et au contrôle visé à l'article 508/19, § 2, du même Code.
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4.2. Intresten gegenereerd door de vergoedingen voor het gerechtelijk jaar 1995-1996 en 19971998 De Nationale Orde van advocaten heeft de intresten voor de gerechtelijke jaren 1995-1996 en 1997-1998 effectief teruggestort op rekening van het Ministerie van Justitie : – op 27 januari 2000 : – op 3 februari 2000 : – op 14 februari 2000 :
3.132.230 BEF, m.b.t. gerechtelijk jaar 1995-1996 ; 3.063 BEF, m.b.t. gerechtelijk jaar 1995-1996 ; 415.160 BEF, m.b.t. gerechtelijk jaar 1997-1998.
4.3. Terugvordering van vergoedingen lastens bijgestane personen De terugvordering van de vergoedingen voor juridische bijstand lastens de bijgestane personen is nog steeds de facto onmogelijk, ondanks de inwerkingtreding van de wet van 23 november 1998 betreffende de juridische bijstand en van het koninklijk besluit van 20 december 1999. Het verantwoordingsverslag dat in uitvoering van het koninklijk besluit wordt meegedeeld aan de Minister van Financiën bevat onvoldoende gegevens om tot een daadwerkelijke invordering te kunnen overgaan. Op grond van artikel 508/13 van het Gerechtelijk Wetboek, ingevoegd door de wet van 23 november 1998, bewaart het bureau voor juridische bijstand een afschrift van de stukken betreffende de inkomsten van de bijgestane personen. Het Rekenhof vroeg dan ook aan de minister welke maatregelen hij zal ondernemen om – met eerbiediging van het beroepsgeheim – de vermelde gegevens te bekomen. Bovendien verwees het Rekenhof naar het antwoord van de Minister van Financiën op een parlementaire vraag (16). Daarin wordt gesteld dat "het Ministerie van Financiën tot op heden nog van geen enkele instantie een vraag heeft ontvangen om over te gaan tot de invordering van in het kader van de artikelen 455 en 455bis van het Gerechtelijk Wetboek uitgekeerde bedragen (…)" en dat "de administratie van Financiën enkel bevoegd is om de bedragen terug te vorderen op basis van een invorderingsaanvraag, niet om vast te stellen of deze aanvraag al dan niet moet gebeuren." Het Rekenhof wenste dan ook te vernemen welke maatregelen er zullen worden genomen om de terugvordering lastens bijgestane personen indien nodig daadwerkelijk te kunnen instellen.
(16) Parl. St., Kamer, Vragen en Antwoorden, 1999-2000, pp. 4486-4487 (parlementaire vraag nr. 313 van 26 april 2000).
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4.2. Intérêts générés par les indemnités pour les années judiciaires 1995-1996 et 1997-1998
L'Ordre national des avocats a effectivement reversé au compte du ministère de la Justice les intérêts pour les années judiciaires 1995-1996 et 1997-1998 :
– Le 27 janvier 2000 : – Le 3 février 2000 : – Le 14 février 2000 :
3.132.230 F, pour l'année judiciaire 1995-1996 ; 3.063 F, pour l'année judiciaire 1995-1996 ; 415.160 F, pour l'année judiciaire 1997-1998.
4.3. Recouvrement des indemnités à la charge des personnes assistées Le recouvrement des indemnités à la charge des personnes assistées est toujours impossible de facto, malgré l'entrée en vigueur de la loi du 23 novembre 1998 relative à l'assistance judiciaire et de l'arrêté royal du 20 décembre 1999.
Le rapport justificatif communiqué par le ministre de la Justice au ministre des Finances en exécution de l'arrêté royal contient des données insuffisantes pour pouvoir procéder à un recouvrement effectif. En vertu de l'article 508/13 du Code judiciaire, inséré par la loi du 23 novembre 1998, le bureau d'aide juridique conserve une copie des pièces relatives aux ressources des personnes assistées. La Cour des comptes a, dès lors, demandé au ministre quelles mesures il envisageait de prendre pour obtenir les données mentionnées – dans le respect du secret professionnel. En outre, la Cour a renvoyé à la réponse du ministre des Finances à une question parlementaire (16). Il y est dit que "jusqu'à présent, aucune instance n'a demandé au ministère des Finances de procéder au recouvrement des montants alloués dans le cadre des articles 455 et 455 bis du Code judiciaire(…)" et que "la compétence de l'administration des Finances se limite à récupérer les montants, sur la base d'une demande de recouvrement ; ce n'est pas à elle de déterminer si cette demande doit être introduite."
La Cour a également exprimé le souhait d'être informée des mesures qui seront prises pour pouvoir effectivement organiser, si nécessaire, le recouvrement à la charge des personnes assistées.
(16) Doc. Parl., Chambre, Questions et réponses, 1999-2000, pp. 4486-4487 (question n° 313 du 26 avril 2000).
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4.4. Terugbetaling van frankeerkosten Over dit punt werd geen verdere briefwisseling gevoerd, vermits thans reglementair is bepaald dat de balies 2% van het bedrag van de ontvangen vergoedingen kunnen aanwenden voor de betaling van de administratiekosten die de organisatie van de bureaus voor juridische bijstand heeft meegebracht (17). Ondanks een herinneringsbrief die hem op 13 februari 2001 werd toegezonden, heeft de Minister van Justitie nog niet gereageerd op de repliek van het Rekenhof.
(17) Artikel 6 van het koninklijk besluit van 20 december 1999 tot vaststelling van de voorwaarden voor de toekenning, het tarief en de wijze van uitbetaling van de vergoeding die overeenkomstig de artikelen 508/19, 508/20, 508/22 en 508/23 van het Gerechtelijk Wetboek wordt verleend aan de advocaten.
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4.4. Remboursement des frais d'affranchissement La correspondance n'a pas été poursuivie sur ce point, attendu qu'il est à présent précisé réglementairement que les barreaux peuvent employer 2 % du montant des indemnités reçues pour le paiement des frais administratifs qu'ils ont engagés pour l'organisation des bureaux d'aide juridique (17). Malgré une lettre de rappel qui lui a été envoyée le 13 février 2001, le ministre de la Justice n'a pas encore réagi à la réplique de la Cour.
(17) Article 6 de l'arrêté royal du 20 décembre 1999 fixant les conditions d'octroi, le tarif et les modalités de paiement de l'indemnité allouée aux avocats en exécution des articles 508/19, 508/20, 508/22 et 508/23 du Code judiciaire.
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6. MINISTERIE VAN ECONOMISCHE ZAKEN – ONDERZOEK VAN DE WERKING VAN BELTEST Naar aanleiding van het voorleggen van de rekening van de rekenplichtige van BELTEST werd de volledige administratieve werking van deze ministeriële dienst onderzocht. Het onderzoek heeft geleid tot een aantal opmerkelijke vaststellingen : een onvoldoende debiteurenopvolging, een onzorgvuldig kostenbeleid, het onzorgvuldig naleven van de geldende regelgeving en het ontbreken van een duidelijk juridisch statuut voor de auditoren belast met de accreditatie van de laboratoria. Het Rekenhof heeft gewezen op de mogelijke gevolgen van deze tekortkomingen op de doelmatige werking van de dienst. N–1.664.178
1. Wettelijk en reglementair kader
1.1. Algemeen wettelijk en reglementair kader BELTEST, het Belgisch accreditatiesysteem voor testlaboratoria en keuringsinstellingen maakt deel uit van de Nationale Raad voor Accreditatie en Certificatie. Deze raad werd opgericht met het doel de kwaliteit van de Belgische goederen, diensten en producten te bewijzen. BELTEST houdt zich vooral bezig met het afleveren van certificaten aan testlaboratoria en keuringsinstellingen. De wet van 20 juli 1990 betreffende de accreditatie van certificatie– en keuringsinstellingen, alsmede van beproevingslaboratoria vormt de juridische basis voor een accreditatiesysteem voor de laboratoria in ons land. Luidens artikel 6 van die wet zijn enkel de uitgaven met betrekking tot het beheer en de bevordering van het nationaal accreditatiesysteem ten laste van het Ministerie van Economische Zaken. De laboratoria moeten derhalve zelf de kosten verbonden aan de accreditatie- of certificatieactiviteiten dragen (1). De wet houdt dus vast aan het principe van autofinanciering. In uitvoering hiervan werd bij koninklijk besluit het accreditatiesysteem BELTEST opgezet (2). Het functioneert als dienst binnen het Ministerie van Economische Zaken.
(1) Hieronder wordt verstaan: alle kosten die verbonden zijn aan de beoordeling, de accreditatie, de certificatie, het toezicht en de controle. (2) Koninklijk besluit van 22 december 1992 tot oprichting van een accreditatiesysteem van beproevingslaboratoria en keuringsinstellingen en tot vaststelling van de procedures en de voorwaarden voor accreditatie overeenkomstig de criteria van de normen van de reeks NBN-EN 45000.
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6. MINISTERE DES AFFAIRES ECONOMIQUES – EXAMEN DU FONCTIONNEMENT DE BELTEST A l'occasion de la soumission des comptes du comptable de BELTEST, le fonctionnement administratif complet de ce service ministériel a été examiné. Cet examen a abouti à un certain nombre de constatations singulières : suivi insuffisant des débiteurs, politique de frais insuffisamment élaborée, respect déficient de la réglementation en vigueur et absence de statut juridique précis pour les auditeurs chargés de l'accréditation des laboratoires. La Cour des comptes a souligné l'incidence possible de ces manquements sur l'efficacité du fonctionnement du service. N – 1.664.178
1. Cadre légal et réglementaire
1.1. Cadre légal et réglementaire général BELTEST, le système belge d'accréditation des laboratoires d'essais et des organismes de contrôle, fait partie du Conseil national d'accréditation et de certification. Ce conseil a été créé dans le but de démontrer la qualité des biens, services et produits belges. BELTEST s'occupe principalement de délivrer des certificats aux laboratoires d'essais et aux organismes de contrôle. La loi du 20 juillet 1990 concernant l'accréditation des organismes de certification et de contrôle, ainsi que des laboratoires d'essais, constitue la base juridique d'un système d'accréditation des laboratoires dans notre pays. Suivant l'article 6 de ladite loi, seules les dépenses afférentes à la gestion et à la promotion du système national d'accréditation sont à la charge du ministère des Affaires économiques. Les laboratoires doivent, dès lors, supporter eux-mêmes les frais liés aux activités d'accréditation et de certification (1). La loi consacre donc le principe d'autofinancement.
En exécution de cette dernière, le système d'accréditation BELTEST a été instauré par arrêté royal (2). Il fonctionne comme service au sein du ministère des Affaires économiques.
(1) Il s'agit de tous les frais liés à l'évaluation, à l'accréditation, à la certification, à la surveillance et au contrôle. (2) Arrêté royal du 22 décembre 1992 portant création d'un système d'accréditation des laboratoires d'essais et des organismes de contrôle et en fixant les procédures et les conditions d'accréditation conformément aux critères des normes de la série NBN-EN 45000.
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Een ander koninklijk besluit (3) regelt de vergoeding (4) die door het labo of de keuringsinstelling aan BELTEST moet worden betaald in het kader van het bekomen, het verlengen of het uitbreiden van een accreditatie alsmede op het toezichtprogramma waaraan de geaccrediteerde instellingen zijn onderworpen. Het bekomen van een accreditatie is onderworpen aan voorafgaandelijk door de aanvrager te betalen vergoedingen. Bij elke accreditatieaanvraag dient vooreerst een niet terugvorderbaar dossierrecht te worden betaald (5). Vervolgens moet de aanvrager een tarifaire vergoeding betalen die afhankelijk is van de aard en het volume van de beoordeling en andere noodzakelijke werkzaamheden. Dit tarief is van toepassing op alle evaluatieprestaties met betrekking tot de accreditatie (6). Ook de reiskosten veroorzaakt ter gelegenheid van een accreditatieprocedure dienen door de aanvrager te worden terugbetaald (7). Het koninklijk besluit van 19 juni 1996 tot vaststelling van de vergoeding verschuldigd aan de leden van de teams van beoordelaars in het kader van de accreditatiesystemen BELTEST en BELCERT stipuleert dat de leden van het auditteam worden vergoed aan 80 % van de vergoeding die wordt aangerekend aan het labo of de keuringsinstelling (8). De resterende 20 % dienen om het Fonds BELTEST te spijzen. De teamleden die ambtenaren zijn van het Ministerie van Economische Zaken, hebben geen recht op deze vergoeding.
1.2. Begrotingsrechtelijk kader Met het oog op de financiering van de activiteiten van BELTEST werd bij koninklijk besluit een fonds opgericht (9). De basisallocatie met betrekking tot BELTEST vertegenwoordigt voor het begrotingsjaar 2000 een bedrag van 27 miljoen BEF aan vastleggingskredieten. Het saldo van het Fonds BELTEST bedraagt om en bij de 20 miljoen BEF.
(3) Koninklijk besluit van 22 december 1992 tot vaststelling van de vergoedingen verschuldigd in het kader van het BELTEST-systeem voor de accreditatie van beproevingslaboratoria en keuringsinstellingen. (4) De vergoedingen zijn gebonden aan de index der consumptieprijzen van december 1992 en worden jaarlijks aangepast in functie van de schommelingen van deze index. (5) Het dossierrecht bedraagt 10.000 BEF. (6) Het uurtarief van de evaluatiekosten bedraagt 3.000 BEF per persoon. (7) De reiskosten worden berekend op basis van de bedragen die door het koninklijk besluit van 18 januari 1965 houdende algemene regeling inzake reiskosten voor ambtenaren van niveau 15 zijn bepaald. (8) Een auditteam bestaat in principe uit een coördinator, een hoofdauditor, één of meerdere technische auditoren en indien vereist een externe deskundige. De coördinator is de schakel tussen de bestuursorganen van BELTEST (het Accreditatiebureau en de Coördinatie-commissie) en het auditteam. Hij wordt vergoed op basis van een forfaitaire vergoeding van 2.500 BEF. De hoofdauditor is hoofd van het auditteam. De technische auditoren zijn de uitvoerders van de accreditatieprocedure. Indien vereist, worden zij bijgestaan door een externe deskundige. Zij worden vergoed aan 80 % van het uurtarief aangerekend aan de laboratoria. (9) Koninklijk besluit van 22 december 1992 tot organisatie van het beheer van het Fonds tot dekking van de accreditatie- en certificatiekosten en tot de vaststelling van de ontvangsten en uitgaven ervan.
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Un autre arrêté royal (3) règle la redevance (4) qui doit être payée à BELTEST par le laboratoire ou l'organisme de contrôle dans le cadre de l'obtention, de prolongation ou d'extension d'accréditation (ainsi que pour le programme de surveillance auxquels sont soumis les organismes accrédités). L'obtention de celle-ci est soumise à des redevances préalablement dues par le demandeur. Toute demande d'obtention d'une accréditation est soumise au paiement d'un droit de dossier non récupérable (5). Ensuite, le demandeur doit payer des redevances tarifées en fonction de la nature et de l'ampleur de l'évaluation et d'autres travaux nécessaires. Ce tarif est applicable aux prestations d'évaluation relatives à toute demande d'accréditation (6). Les frais de parcours occasionnés par une procédure d'accréditation doivent également être remboursés par le demandeur (7).
L'arrêté royal du 19 juin 1996 fixant les rémunérations dues aux membres des équipes d'évaluation dans le cadre des systèmes d'accréditation BELTEST et BELCERT dispose que les membres des équipes d'évaluation sont rémunérés à concurrence de 80 % de la rémunération facturée au laboratoire ou à l'organisme de contrôle (8). Les 20 % restants servent à alimenter le Fonds BELTEST. Les membres des équipes qui sont fonctionnaires du ministère des Affaires économiques n'ont pas droit à cette rémunération.
1.2. Cadre budgétaire légal Un fonds a été créé en vue du financement des activités de BELTEST (9).
L'allocation de base relative à BELTEST représente, pour l'année 2000, un montant de 27 millions de BEF en crédits d'engagement. Le solde du Fonds BELTEST s'élève environ à 20 millions de BEF.
(3) Arrêté royal du 22 décembre 1992 fixant les redevances dues dans le cadre du système BELTEST pour l'accréditation des laboratoires d'essais et des organismes de contrôle. (4) Les redevances sont liées à l'indice des prix à la consommation de décembre 1992 et sont adaptées annuellement en fonction des fluctuations de cet indice. (5) Le droit de dossier s'élève à 10.000 BEF. (6) Le tarif horaire pour les frais d'évaluation s'élève à 3.000 BEF par personne. (7) Les frais de parcours sont calculés sur la base des montants définis par l'arrêté royal du 18 janvier 1965 portant réglementation générale en matière de frais de parcours pour les fonctionnaires du rang 15. (8) Une équipe d'évaluation se compose, en principe, d'un coordinateur, d'un auditeur en chef, d'un ou de plusieurs auditeurs techniques, et si nécessaire, d'un expert externe. Le coordinateur assure le lien entre les organes de gestion de BELTEST (le Bureau d'accréditation et la Commission de Coordination) et l'équipe d'évaluation. Il est rémunéré à concurrence d'une indemnité forfaitaire de 2.500 BEF. L'auditeur en chef est le chef de l'équipe d'évaluation. Les auditeurs techniques exécutent la procédure d'accréditation. Si nécessaire, ils sont assistés par un expert externe. Ils sont rémunérés à concurrence de 80 % du tarif horaire facturé aux laboratoires. (9) Arrêté royal du 22 décembre 1992 organisant la gestion du Fonds pour la couverture des frais d'accréditation et de certification et déterminant les recettes et les dépenses de ce fonds.
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2. Vaststellingen van het Rekenhof
2.1. De voorafgaande vergoedingen verschuldigd in het kader van het BELTEST-systeem Artikel 1, § 1, van het koninklijk besluit van 22 december 1992 tot vaststelling van de vergoedingen bepaalt dat het bekomen van de accreditatie is onderworpen aan een door de aanvrager te betalen voorafgaande vergoeding. De analyse van de steekproeven toont aan dat het grootste gedeelte (61%) van de geaccrediteerde instellingen het volledig verschuldigd bedrag voor de accreditatie slechts na de uitvoering van het accreditatieonderzoek betaalt. De gemiddelde betalingstermijn bedraagt 129 dagen na de goedkeuring van het voorstel tot een accreditatieonderzoek door het labo of de keuringsinstelling. Met betrekking tot de definitieve afrekening beloopt deze periode 45 dagen. Voor deze laattijdige betalingen werden nooit nalatigheidinteresten aangerekend. Inzake de betaling van de dossierrechten bij een aanvraag tot accreditatie wordt het principe van de voorafgaande vergoeding wel goed opgevolgd. Deze onvoldoende debiteurenopvolging is toe te schrijven aan het feit dat het koninklijk besluit nalaat het juiste tijdstip van betaling van de voorafgaande vergoeding nader te omschrijven (10). Bijkomende oorzaken zijn het gebrek aan duidelijke onderrichtingen op de onkostennota omtrent de periode waarbinnen moet worden betaald en het niet sluitend administratief debiteurenbeheer. Het onzorgvuldig debiteurenbeleid leidt er tevens toe dat BELTEST de vergoedingen en de verplaatsingskosten aan de auditoren of de experts uitbetaalt of toestemming tot betaling aan de financiële dienst van het departement verleent, vooraleer enige betaling vanwege de geaccrediteerde instellingen werd ontvangen (vroegtijdige uitbetalingen). Uit de analyse van de steekproeven blijkt dat in de groep van de geaccrediteerde instellingen die laattijdig betaalt, 52% van de vergoedingen en 67 % van de verplaatsingskosten van de auditoren of de experts vroegtijdig wordt uitbetaald. Deze vroegtijdige betalingen kunnen de liquiditeitspositie van het Fonds BELTEST ernstig aantasten.
2.2. De kostprijs van een accreditatieonderzoek Met betrekking tot de kostprijs van een accreditatieonderzoek stelt het Rekenhof vast dat de huidige regelgeving onduidelijk en geenszins éénduidig is en dat BELTEST in het doorrekenen ervan het wettelijk vastgesteld uurtarief onzorgvuldig aanwendt. Uit het onderzoek blijkt tevens de nood aan een kosten-batenanalyse waarbij wordt nagegaan of het geldend uurtarief voldoende kostendekkend is.
(10) De goedkeuring van het bestek, de uitvoering van het accreditatieonderzoek of de toekenning van de accreditatie.
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2. Constatations effectuées par la Cour des comptes
2.1. Redevances préalablement dues dans le cadre du système BELTEST L'article 1er, § 1er, de l'arrêté royal du 22 décembre 1992 fixant les redevances dispose que l'obtention d'une accréditation est soumise à une redevance préalablement due par le demandeur. L'analyse d'un échantillon de dossiers montre que la majeure partie (61 %) des organismes accrédités ne paient le montant total dû pour l'accréditation qu'après l'exécution de l'enquête d'accréditation. Le délai de paiement moyen est de 129 jours après approbation de la proposition d'enquête d'accréditation par le laboratoire ou l'organisme de contrôle. En ce qui concerne le décompte définitif, cette période est de 45 jours. Des intérêts moratoires n'ont jamais été portés en compte pour ces paiements tardifs. En ce qui concerne le paiement des droits de dossier lors d'une demande d'accréditation, le principe de la redevance préalable est, en revanche, bien observé. Ce suivi insuffisant des débiteurs s'explique par le fait que l'arrêté royal omet de préciser le moment correct du paiement de la redevance préalable (10), ainsi que par l'absence, sur la note de frais, d'instructions précises relatives à la période de paiement et par la gestion administrative non exhaustive des débiteurs.
La politique négligente concernant les débiteurs implique également que BELTEST paie les rémunérations et frais de parcours aux auditeurs et experts ou donne son autorisation de paiement au service financier du département, avant d'avoir reçu un quelconque paiement de la part des organismes accrédités (paiements anticipés). Il ressort de l'analyse des échantillons que, dans le groupe des organismes accrédités qui paient avec retard, 52 % des rémunérations et 67 % des frais de parcours des auditeurs ou des experts sont payés par anticipation. Ces paiements anticipés peuvent gravement porter atteinte à la situation de liquidité du Fonds BELTEST.
2.2. Coût d'une enquête d'accréditation En ce qui concerne le coût d'une enquête d'accréditation, la Cour des comptes constate que la réglementation actuelle est imprécise et en aucun cas univoque et que BELTEST, lors de la facturation de ce coût, applique avec négligence le tarif horaire légalement fixé. L'examen montre, en outre, la nécessité d'une analyse coûts/bénéfices permettant de contrôler si le tarif horaire en vigueur couvre les dépenses.
(10) L'approbation du cahier spécial des charges, l'exécution de l'enquête d'accréditation ou l'octroi de l'accréditation.
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– Het gebrek aan een duidelijke en éénduidige regelgeving Artikel 6, § 1, van de wet van 20 juli 1990 bepaalt dat de uitgaven met betrekking tot het beheer en de bevordering van het nationaal accreditatiesysteem ten laste komen van het Ministerie van Economische Zaken. Voorts bepaalt paragraaf 2 van hetzelfde artikel dat de Koning ten bate van het Fonds BELTEST retributies kan opleggen tot dekking van de accreditatiekosten. Zowel in het Verslag namens de Kamercommissie voor het Bedrijfsleven en Wetenschapsbeleid met betrekking tot het ontwerp van wet betreffende de accreditatie van certificatie- en keuringsinstellingen, alsmede van beproevingslaboratoria, als in het Verslag van de Senaatscommissie voor de Economische Aangelegenheden met betrekking tot hetzelfde wetsontwerp, werd duidelijk gesteld dat het Fonds tot dekking van accreditatie- en certificatiekosten zal beantwoorden aan de principes van autofinanciering. Dit betekent dat de kosten die verbonden zijn aan de accreditatie (11) door de laboratoria en de keuringsinstellingen zelf moeten worden gedragen. De toenmalige Minister van Economische Zaken bevestigde hierbij dat enkel de kosten van beheer en promotie (door hem geraamd op een jaarlijks bedrag van 2 miljoen BEF) ten laste komen van de rijksbegroting van zijn departement. In strijd met artikel 6 van de wet van 20 juli 1990 wordt in het uitvoeringsbesluit (12) gesteld dat het uitgeven en het verspreiden van documenten, brochures en repertoria die verband houden met het doel en de werking van het BELTESTaccreditatiesysteem ten laste zijn van het Fonds. Tevens wordt in de Verantwoording van de Algemene Uitgavenbegroting voor het begrotingsjaar 1999 (Ministerie van Economische Zaken – Bestuur Kwaliteit en Veiligheid – basisallocatie 65.10.1250) vermeld dat de kosten voor het voeren van een promotiecampagne en voor de spreiding van het accreditatieconcept ten laste van het Fonds BELTEST worden gelegd. De huidige regelgeving laat na het begrip "kosten van beheer" duidelijk te omschrijven. Het onderzoek toont aan dat BELTEST dit begrip zeer ruim interpreteert. Zowel de huisvestingskosten, de kosten van administratie, als de personeelskosten van de ambtenaren werkzaam voor BELTEST worden op geen enkele wijze verhaald op het Fonds BELTEST of de geaccrediteerde instellingen. Deze kosten zijn dus volledig ten laste van de begroting van het departement. Dergelijk financieringsbeleid komt niet tegemoet aan de vooropgestelde doelstellingen van autofinanciering en de beperkte overheidsbijdrage. – Het onzorgvuldig gebruik van het aan te rekenen uurtarief Artikel 6, § 2, van de wet van 20 juli 1990 bepaalt dat de Koning ten bate van het Fonds BELTEST retributies kan opleggen. Bij koninklijk besluit wordt het uurtarief vastgesteld op 3.000 BEF per persoon (13). Het uurtarief is van toepassing op elke evaluatieprestatie (14).
(11) De kosten verbonden aan de accreditatie omvatten de kosten verbonden aan de beoordeling, de accreditatie, de certificatie, het toezicht en de controle. (12) Koninklijk besluit van 22 december 1992 tot organisatie van het beheer van het Fonds. (13) Koninklijk besluit van 22 december 1992 tot vaststelling van de vergoedingen, artikel 3, § 1. (14) Deze evaluatieprestaties hebben betrekking op elk verzoek tot het bekomen, het verlengen of het uitbreiden van een accreditatie, alsmede op het toezichtprogramma waaraan de geaccrediteerde instellingen zijn onderworpen.
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– Absence d'une réglementation précise et univoque L'article 6, § 1er, de la loi du 20 juillet 1990 dispose que les dépenses afférentes à la gestion et à la promotion du système national d'accréditation sont à la charge du ministère des Affaires économiques. Ensuite, le § 2 du même article dispose que le Roi peut imposer, au bénéfice du Fonds BELTEST, des rétributions pour couvrir les frais d'accréditation. Tant dans le rapport, fait au nom de la Commission de l'économie et de la politique scientifique au sujet du projet de loi concernant l'accréditation des organismes de certification et de contrôle, ainsi que des laboratoires d'essais (Chambre des représentants), que dans le rapport fait au nom de la Commission de l'économie au sujet du même projet de loi (Sénat), il a clairement été indiqué que le Fonds destiné à couvrir les frais d'accréditation et de certification répondra aux principes de l'autofinancement. Cette situation signifie que les frais liés à l'accréditation (11) doivent être supportés par les laboratoires et les organismes de contrôle eux-mêmes. Le ministre des Affaires économiques de l'époque a confirmé, à cet égard, que seuls les frais de gestion et de promotion (qu'il estimait à un montant annuel de 2 millions de BEF) seraient à la charge du budget de son département. En méconnaissance de l'article 6 de ladite loi, l'arrêté d'exécution (12) dispose que l'édition et la diffusion de documents, brochures et répertoires qui ont un lien direct avec le but et le fonctionnement du système d'accréditation BELTEST sont à la charge du Fonds. De même, il est mentionné, dans la Justification du budget général des dépenses pour l'année budgétaire 1999 (ministère des Affaires économiques – Administration de la qualité et de la sécurité – allocation de base 65.10.1250), que les frais d'organisation d'une campagne de promotion pour la diffusion du concept d'accréditation sont mis à la charge du Fonds BELTEST. La réglementation actuelle omet de préciser clairement la notion de "frais de gestion". L'examen montre que BELTEST interprète celle-ci de manière très large. Les frais de logement, les frais d'administration ainsi que les frais personnels des fonctionnaires travaillant pour BELTEST ne sont, en aucune manière, récupérés à la charge du Fonds BELTEST ou des organismes accrédités. Ces frais sont donc entièrement à la charge du budget du département. Une telle politique de financement ne répond pas aux objectifs initiaux, c'est-à-dire l'autofinancement et la contribution restreinte de l'Etat. – Application négligente du tarif horaire à facturer L'article 6, § 2, de la loi du 20 juillet 1990 dispose que le Roi peut imposer des rétributions, au bénéfice du Fonds BELTEST. Par arrêté royal, le tarif horaire est fixé à 3.000 BEF par personne (13). Il est applicable à toutes les prestations d'évaluation (14).
(11) Les frais d'accréditation comprennent ceux liés à l'évaluation, à l'accréditation, à la certification, à la surveillance et au contrôle. (12) Arrêté royal du 22 décembre 1992 organisant la gestion du Fonds pour la couverture des frais d'accréditation et de certification et déterminant les recettes et les dépenses de ce Fonds. (13) Arrêté royal du 22 décembre 1992 fixant les redevances dues dans le cadre du système BELTEST pour l'accréditation des laboratoires d'essais et des organismes de contrôle, article 3, § 1er. (14) Ces prestations d'évaluation concernent toute demande visant à l'obtention, à la prolongation ou à l'extension d'une accréditation, ainsi que le programme de surveillance auquel sont soumis les organismes accrédités.
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Uit het onderzoek blijkt dat de prestaties van de coördinatoren en de experts niet worden verrekend in de vergoeding aan de geaccrediteerde instellingen. Bovendien maken sommige auditoren met hoofdberoep ambtenaar voor hun verplaatsingen gebruik van een dienstwagen van hun departement. Deze verplaatsingskosten worden evenmin doorgerekend aan de laboratoria. Het niet doorrekenen van de accreditatiekosten tast de financiële draagkracht van het Fonds BELTEST aan en strookt niet met de geldende regelgeving. – Nood aan een kosten-batenanalyse Het onderzoek wees tevens op de noodzaak een kosten-batenanalyse uit te voeren, met het oogmerk na te gaan of het geldend uurtarief voldoende kostendekkend is.
2.3. Aanwending van de basisallocatie voorbehouden aan de werking van het Fonds BELTEST Overeenkomstig de beginselen van de budgettaire aanrekening (15), moeten de personeelsuitgaven op een basisallocatie "11", de werkingskosten op een basisallocatie "12" en de aankopen van duurzame roerende goederen op een basisallocatie "74" worden aangerekend. Tot op heden is er in het organiek fonds "Fonds tot dekking van de accreditatie- en certificatiekosten" voor BELTEST slechts één basisallocatie (32.65.10.1250) voorzien waarop alle uitgaven worden aangerekend.
2.4. Rekenplichtigheid Het Rekenhof heeft met betrekking tot de rekenplichtigheid van het Fonds BELTEST de ontvangsten, de uitgaven en het correct gebruik van het begrip "vastgestelde rechten" onderzocht. – Uitgaven De vereffening van de vergoedingen en de verplaatsingskosten van de teamleden en de kleine uitgaven van BELTEST gebeurt momenteel via verschillende betalingskanalen. Het meest gebruikte betalingskanaal is het voorafgaand visum. Bovendien ontvangt het secretariaat BELTEST regelmatig voorschotten van een buitengewoon rekenplichtige van het departement, die worden aangewend om de kleine uitgaven van BELTEST te financieren. Daarenboven worden via verschillende buitengewone rekenplichtigen van het departement nog kleine uitgaven van BELTEST vereffend.
(15) Die beginselen zijn opgenomen in de Europese Verordening nr. 2223/96 van 25 juni 1996 i.v.m. de invoering van het Europees systeem van nationale en regionale rekeningen in de Gemeenschap.
250
L'examen montre que les prestations des coordinateurs et des experts ne sont pas portées en compte dans la redevance due par les organismes accrédités. En outre, certains auditeurs, fonctionnaires à titre principal, utilisent, pour leurs déplacements, un véhicule de service de leur département. Ces frais de parcours ne sont pas davantage facturés aux laboratoires. La non-facturation des frais d'accréditation porte atteinte à la capacité financière du Fonds BELTEST et n'est pas conforme à la réglementation en vigueur. – Nécessité d'une analyse coûts/bénéfices L'examen a montré, en outre, la nécessité d'une analyse coûts/bénéfices, en vue de contrôler si le tarif horaire en vigueur couvre suffisamment les dépenses.
2.3. Utilisation de l'allocation de base réservée au fonctionnement du Fonds BELTEST
Conformément aux principes de l'imputation budgétaire (15), les dépenses de personnel doivent être imputées à une allocation de base "11", les frais de fonctionnement à une allocation de base "12" et les achats de biens mobiliers durables à une allocation de base "74". Jusqu'à présent, le fonds organique "Couverture des frais d'accréditation et de certification" ne prévoit pour BELTEST qu'une seule allocation de base (32.65.10.1250) à laquelle toutes les dépenses sont imputées.
2.4. Responsabilité comptable La Cour des comptes a contrôlé, en ce qui concerne la responsabilité comptable du Fonds BELTEST, les recettes, les dépenses et l'emploi correct de la notion de "droits constatés". – Dépenses La liquidation des redevances et des frais de parcours des membres des équipes ainsi que des dépenses mineures de BELTEST s'effectue actuellement par le biais de différents canaux de paiement. Le plus utilisé est le visa préalable. En outre, le secrétariat de BELTEST reçoit régulièrement des avances d'un comptable extraordinaire du département, qui sont utilisées pour financer les dépenses mineures de BELTEST. De plus, d'autres menues dépenses de BELTEST sont également liquidées par l'entremise de plusieurs comptables extraordinaires du département.
(15) Ces principes ont été repris dans le règlement (CE) n° 2223/96 du 25 juin 1996 relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux dans la Communauté.
251
De verscheidenheid van betalingskanalen maakt een reconstructie van de uitgaven BELTEST quasi onmogelijk. Het leidde tot correcties van dubbele betalingen, materiële vergissingen en veroorzaakte verwijlinteresten wegens laattijdige betalingen. – Ontvangsten De rekenplichtige van de ontvangsten treedt op als ordonnateur en als rekenplichtige, hetgeen in strijd is met het principe vastgelegd in artikel 60 van de gecoördineerde wetten op de rijkscomptabiliteit. – Vastgestelde rechten Artikel 66 van de gecoördineerde wetten op de rijkscomptabiliteit bepaalt dat elke rekenplichtige aansprakelijk is voor de invordering van de kapitalen, inkomsten, rechten en belastingen waarvan de inning hem is toevertrouwd. Met betrekking tot het BELTEST-systeem ontstaan de vastgestelde rechten, enerzijds, op het moment dat de onkostennota in verband met de betaling van de dossierkosten wordt verzonden, en anderzijds, op het moment dat de voorlopige facturatie wordt goedgekeurd, alsmede op het moment dat de definitieve eindafrekening wordt verzonden. De staat van de vastgestelde rechten van de aan het Rekenhof voorgelegde rekening werd echter gelijkgesteld met de gerealiseerde ontvangsten, hetgeen geenszins de werkelijkheid reflecteert.
2.5. Het statuut van de teamleden Het welslagen van elke accreditatieopdracht hangt nauw samen met de prestaties van het auditteam. Dit team is meestal samengesteld uit een coördinator, de auditoren en in voorkomend geval deskundige experts. Het onderzoek heeft daarom bijzondere aandacht besteed aan het juridisch kader binnen dewelke de teamleden opereren. Het juridisch kader met betrekking tot de verschillende teamleden is slechts summier. Enkel de aanwerving, de kwalificatie, de rechten en plichten van de auditoren en experts worden nader omschreven in diverse huishoudelijke reglementen. Op geen enkele wijze wordt echter de arbeidsrelatie (arbeidsovereenkomst of dienstencontract) tussen BELTEST en de teamleden juridisch geregeld. Dit leidt ertoe dat sommige auditoren voor dezelfde prestatie of opdracht ongelijk worden behandeld.
3. Opmerkingen van het Rekenhof aan de Minister van Economie en Wetenschappelijk Onderzoek (16) De vaststellingen van het Rekenhof werden meegedeeld aan de minister bevoegd voor economie.
(16) Brief van 21 juni 2000, herinnerd op 24 januari 2001. Een afschrift van die brief werd ter informatie toegestuurd aan de Minister van Financiën.
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La diversité des modalités de paiement rend presque impossible une reconstitution des dépenses de BELTEST. Cette diversité a abouti à des corrections de doubles paiements, à des erreurs matérielles et à des intérêts moratoires pour paiements tardifs. – Recettes Le comptable des recettes agit en tant qu'ordonnateur et en tant que comptable, ce qui est contraire au principe défini à l'article 60 des lois coordonnées sur la comptabilité de l'Etat. – Droits constatés L'article 66 des lois précitées dispose que tout comptable est responsable du recouvrement des capitaux, revenus, droits et impôts dont la perception lui est confiée. Pour le système BELTEST, les droits constatés naissent, d'une part, lors de l'envoi de la note de frais relative au paiement des frais de dossier, et, d'autre part, lors de l'approbation de la facture provisoire, ainsi que lors de l'envoi du décompte définitif.
Toutefois, l'état des droits constatés des comptes soumis à la Cour des comptes a été assimilé aux recettes réalisées, ce qui ne reflète en aucun cas la réalité.
2.5. Statut des membres des équipes Le succès de toute mission d'accréditation est étroitement lié aux prestations de l'équipe d'évaluation. Celle-ci se compose généralement d'un coordinateur, d'auditeurs et, le cas échéant, d'experts spécialisés. C'est pourquoi, lors de l'examen, une attention particulière a été portée au cadre juridique au sein duquel opèrent les équipes d'évaluation. Le cadre juridique relatif aux différents membres des équipes n'est que sommaire. Seuls le recrutement, la qualification, les droits et obligations des auditeurs et experts sont précisés dans les divers règlements internes. Cependant, la nature de la relation de travail, (contrat de travail ou contrat de services) entre BELTEST et les membres des équipes n'est en aucune manière réglée sur le plan juridique, ce qui aboutit à un traitement différent de certains auditeurs pour les mêmes prestations ou missions.
3. Observations formulées par la Cour des comptes au ministre de l'Economie et de la Recherche scientifique (16) Les constatations de la Cour des comptes ont été communiquées au ministre compétent pour l'Economie.
(16) Lettre du 21 juin 2000, rappelée le 24 janvier 2001. Une copie de cette lettre a été envoyée, pour information, au ministre des Finances.
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BELTEST moet de regelgeving met betrekking tot de voorafgaande vergoeding strikter naleven. De retributie moet vóór de uitvoering van het accreditatieonderzoek worden betaald. Na de uitvoering van de audit wordt de eindafrekening opgemaakt en opgestuurd. Zowel bij de voorlopige facturatie als bij de eindafrekening dient te worden vermeld binnen welke periode moet worden betaald. Ingeval van laattijdige betaling dienen nalatigheidintresten te worden aangerekend. Ingeval van niet-betaling mag de accreditatie niet worden toegekend of moet ze worden ingetrokken. Het voorfinancieren van de vergoedingen en de verplaatsingskosten van de auditoren of experts met gelden uit het Fonds BELTEST kan worden vermeden indien de regelgeving met betrekking tot de voorafgaande vergoeding strikt wordt nageleefd. Het is aangewezen dat het departement de juiste interpretatie en draagwijdte van de kosten van beheer preciseert, met inachtname van het principe van autofinanciering. De kosten met betrekking tot de coördinatoren en experts maken wel degelijk integraal deel uit van de evaluatieprestaties tot het bekomen van een accreditatie. De reglementering legt geen bijkomende voorwaarde inzake de hoedanigheid van de personen op. Bijgevolg moeten de prestaties van de coördinatoren en de experts aan het geldend uurtarief aan de geaccrediteerde instellingen worden doorgerekend. Eveneens moeten alle verplaatsingskosten in de onkostennota aan de geaccrediteerde instelling worden opgenomen. Aan de hand van een kosten-batenanalyse moet worden nagegaan of het geldend uurtarief voldoende kostendekkend is. In de begroting van het Fonds BELTEST moeten er basisallocaties van het type "11" en het type "74" worden gecreëerd, waarop respectievelijk de loonkost van alle personeelsleden werkzaam bij BELTEST en de aankoop van duurzame roerende goederen worden aangerekend. Het Rekenhof heeft tevens voorgesteld een personeelslid van het secretariaat BELTEST aan te stellen als buitengewoon rekenplichtige, teneinde de transparantie en de rekenplichtigheid over de uitgaven te verbeteren. Deze persoon moet instaan voor de vereffening van de kleine uitgaven van BELTEST. Er moeten maatregelen worden getroffen om een einde te maken aan de onregelmatige toestand waarbij de functie van ordonnateur en rekenplichtige van de ontvangsten door dezelfde persoon worden uitgeoefend. Voorts moeten de vastgestelde rechten onder meer in een chronologisch dagboek worden bijgehouden, zodat de inning degelijk kan worden opgevolgd.
Het is ten slotte aangewezen dat voor alle teamleden (de coördinatoren, de auditoren en de experts) een juridisch statuut wordt tot stand gebracht. Hierbij moet duidelijk worden bepaald of de teamleden worden beschouwd als "personeel van de overheid" of als "zelfstandige medewerker". In functie van deze keuze dient het juridisch kader te worden uitgebouwd.
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BELTEST doit respecter plus strictement la réglementation relative à la redevance préalable. La rétribution doit être payée avant l'exécution de l'enquête d'accréditation. Après son exécution, le décompte final est établi et envoyé. Tant la facturation provisoire que le décompte final doivent mentionner au cours de quelle période le paiement doit être effectué. En cas de paiement tardif, des intérêts moratoires doivent être imposés. En cas de non-paiement, l'accréditation ne peut pas être accordée ou doit être retirée.
Le préfinancement des redevances et des frais de parcours des auditeurs et experts à l'aide de moyens provenant du Fonds BELTEST peut être évité en respectant strictement la réglementation relative à la redevance préalable.
Il s'indique que le département précise l'interprétation et la portée correcte à donner aux frais de gestion, en tenant compte du principe d'autofinancement.
Les frais relatifs aux auditeurs et experts font bel et bien intégralement partie des prestations d'évaluation visant à l'obtention d'une accréditation. La réglementation n'impose aucune condition supplémentaire quant à la qualité des personnes concernées. Dès lors, les prestations des coordinateurs et des experts doivent être facturées aux organismes accrédités, selon le tarif horaire en vigueur. De même, tous les frais de parcours doivent être repris sur la note de frais présentée à l'organisme accrédité. Une analyse coûts/bénéfices devrait permettre de contrôler si le tarif horaire en vigueur couvre suffisamment les frais. Le budget du Fonds BELTEST devrait contenir des allocations de base de classe "11" et "74", pour y imputer, respectivement, les charges salariales de tous les membres du personnel travaillant pour BELTEST et l'achat de biens mobiliers durables. La Cour des comptes a, en outre, proposé de désigner un membre du personnel du secrétariat de BELTEST comme comptable extraordinaire, afin d'améliorer la transparence des dépenses et la responsabilité comptable y afférente. Cette personne devrait se charger de la liquidation des menues dépenses de BELTEST. Il convient de prendre des mesures visant à mettre fin à la situation irrégulière consistant dans l'exercice, par la même personne, des fonctions d'ordonnateur et de comptable des recettes. En outre, les droits constatés devraient, notamment, être consignés dans un journal chronologique, de manière à ce que leur perception puisse être correctement suivie. Enfin, il serait indiqué qu'un statut juridique soit mis sur pied pour tous les membres des équipes (les coordonnateurs, les auditeurs et les experts). A cette occasion, il faudrait clairement préciser si les membres des équipes sont considérés comme "membre du personnel de l'Etat" ou comme "collaborateur indépendant". Le cadre légal et réglementaire devrait être développé en fonction de ce choix.
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4. Antwoord van de Minister van Economie en Wetenschappelijk Onderzoek (17)
4.1. Voorafgaande vergoedingen Het uitgangspunt van de voorafgaande vergoeding is het voorkomen van een negatief saldo van het Fonds BELTEST. Volgens de minister is dit risico echter onbestaande aangezien in de loop der jaren een werkingsreserve werd aangelegd die op dit ogenblik meer dan twintig miljoen BEF bedraagt. Na zeven jaar werking is er geen enkel geval van niet-betaling van de facturen vastgesteld. Het strikt toepassen van het systeem van voorafbetaling betekent een zware administratieve last, zonder dat de efficiëntie hierdoor wordt verhoogd. Het principe van intrekking van een accreditatie bij niet-voorafbetaling kan niet worden toegepast. Dergelijke actie zou aanleiding kunnen geven tot schadeclaims vanwege de geaccrediteerde laboratoria. Deze laboratoria zijn veelal ingeschakeld in grote internationale contracten of in het kader van het crisisbeheer van de overheid. De vroegtijdige betaling van de prestaties van de auditoren moet volgens de minister los van de problematiek van de voorafgaande inning van de facturen worden gezien. De intentie bestaat het koninklijk besluit van 22 december 1992 tot vaststelling van de vergoedingen aan te passen met clausules aangaande de betalingsprocedures. In afwachting zullen interne procedures en instructies worden opgesteld. Zodoende worden de rechten vastgelegd op opeenvolgende tijdstippen, met name op het ogenblik van het versturen van het bestek, op het ogenblik van de wijziging van het bestek en op het ogenblik van de facturatie. Tevens dient de inning van de facturen te gebeuren binnen de negentig dagen na facturatie, zoniet zullen nalatigheidsinteresten worden aangerekend.
4.2. Kostprijs van een accreditatieonderzoek Het Fonds werd opgericht om te voorkomen dat de auditoren rechtstreeks door de geaccrediteerde laboratoria zouden worden betaald. De geaccrediteerde instellingen betalen aan het Fonds, dat op zijn beurt de auditoren uitbetaalt. Het is deze redenering die aan de basis ligt van het concept autofinanciering, zoals dit in de bespreking van de kaderwet inzake accreditatie is gemotiveerd. In overeenstemming met de hierboven vermelde redenering heeft de invoering van de 20%-regel (koninklijk besluit van 19 juni 1996) tot doel andere kosten die aan de accreditatieprocedure zijn verbonden aan te rekenen op de middelen van het Fonds. Om die reden wordt de functie van coördinator niet opgenomen in de facturatie aan de bedrijven.
Volgens de minister is het geldend uurtarief dat in de facturatie wordt toegepast, in overeenstemming met het gemiddelde van andere Europese landen.
(17)
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Brief van 30 maart 2001.
4. Réponse du ministre de l'Economie et de la Recherche scientifique (17)
4.1. Redevances préalables Le principe sous-jacent à la redevance préalable est d'éviter que le Fonds BELTEST accuse un solde négatif. Le ministre estime, toutefois, que ce risque est inexistant, étant donné qu'au fil des ans, une réserve de fonctionnement a été constituée et s'élève à présent à plus de vingt millions de francs. En sept ans de fonctionnement, aucun cas de non-paiement des factures n'a été constaté. La stricte application du système de paiement anticipé représenterait une lourde charge administrative, sans que l'efficacité en soit améliorée pour autant. Le principe de retrait d'une accréditation en cas de non-paiement anticipé ne peut pas être appliqué. Une telle action pourrait donner lieu à des réclamations en dommages et intérêts de la part des laboratoires accrédités. Ceux-ci sont, pour la plupart, impliqués dans de grands contrats internationaux ou dans le cadre de la gestion de crises pour les autorités. Le paiement anticipé des prestations des auditeurs doit, selon le ministre, être distingué de la problématique de l'encaissement préalable des factures.
L'intention est d'adapter, en y ajoutant des dispositions relatives aux procédures de paiement, l'arrêté royal du 22 décembre 1992 fixant les redevances dues dans le cadre du système BELTEST pour l'accréditation des laboratoires d'essais et des organismes de contrôle. En attendant, des procédures et instructions internes seront élaborées. Ainsi, les droits seront établis à des moments successifs, à savoir lors de l'envoi du cahier spécial des charges, lors de sa modification et lors de la facturation. En outre, l'encaissement des factures doit s'effectuer dans les nonante jours après facturation, sinon des intérêts moratoires seront imposés.
4.2. Coût d'une enquête d'accréditation Le Fonds a été créé pour éviter que les auditeurs soient payés directement par les laboratoires accrédités. Les organismes accrédités paient le Fonds, qui, à son tour, paie les auditeurs. C'est ce raisonnement qui est à la base du concept d'autofinancement, tel que motivé dans le commentaire de la loi-cadre en matière d'accréditation.
Conformément à ce raisonnement, l'introduction de la règle des 20 % (arrêté royal du 19 juin 1996 fixant les rémunérations dues aux membres des équipes d'évaluation dans le cadre des systèmes d'accréditation BELTEST et BELCERT) a pour objectif d'imputer aux moyens du Fonds d'autres frais liés à la procédure d'accréditation. C'est pour cette raison que la fonction de coordonnateur n'est pas reprise dans la facturation aux entreprises. Le ministre estime que le tarif horaire en vigueur, appliqué dans la facturation, est conforme à la moyenne des autres pays européens.
(17)
Lettre du 30 mars 2001.
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Tevens omschrijft de minister kosten van beheer als kosten verbonden aan de administratieve ondersteuning, logistiek en besluitvorming. Hij verwijst hiervoor naar de kaderwet inzake accreditatie. Volgens hem is het uitvoeren van een kosten-batenanalyse slechts effectief indien deze op het gehele departement betrekking heeft. De minister erkent, m.b.t. de promotiekosten, de tegenstrijdigheid tussen de wet en het desbetreffend koninklijk besluit. Hij kondigt aan dat voorrang aan de wet zal worden verleend.
4.3. Aanwending van de basisallocatie De basisallocatie 60.12.50 zal worden opgesplitst in diverse andere basisallocaties van het type "11", "12" en "74".
4.4. Rekenplichtigheid De minister deelt mee dat de functies van ordonnateur en rekenplichtige van de ontvangsten reeds werden opgesplitst. Bovendien zal een personeelslid van de dienst Accreditatie een opleiding volgen bij de Financiële Diensten van het departement. Hierna zal het personeelslid zich uitsluitend bezighouden met de financiële administratie van BELTEST. Er zal ook een voorschotrekening worden geopend bij het secretariaat van BELTEST voor de betaling van de verplaatsingskosten.
4.5. Statuut van de teamleden De minister geeft toe dat de geldende regelgeving inzake het statuut van de auditoren onduidelijk is. Hij wijst er evenwel op dat de praktijk uitwijst dat de auditoren optreden als zelfstandigen, behalve voor de auditoren die personeelslid zijn van het Ministerie van Economische Zaken. Aangaande de opleiding van auditoren wijst de minister erop dat deze vorming wordt beschouwd als een promotiekost. Het is enkel indien de auditor een geldelijk voordeel kan halen uit deze vorming, dat wordt gevraagd een bijdrage te leveren.
5. Evaluatie van het antwoord
5.1. Voorafgaande vergoedingen De werkingsreserve van twintig miljoen BEF die tot op heden werd aangelegd, is niet te wijten aan het goede beheer, maar wel aan de trage administratieve procedure tot betaling van de auditoren en het inhouden van de vergoedingen van sommige auditoren. Het toepassen van een systeem van voorafbetaling brengt evenmin een zware administratieve last teweeg, aangezien het systeem reeds voor 36% van de debiteuren wordt toegepast.
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Le ministre décrit également les frais de gestion comme des frais liés au soutien administratif, à la logistique et au processus décisionnel. Il renvoie, à cet égard, à la loi-cadre en matière d'accréditation. Selon lui, l'exécution d'une analyse coûts/bénéfices ne serait efficace que si elle avait trait à l'ensemble du département. Le ministre reconnaît, à propos des frais de promotion, la contradiction entre la loi et l'arrêté royal y afférent. Il annonce que la priorité sera donnée à la loi.
4.3 Utilisation de l'allocation de base L'allocation de base 60.12.50 sera scindée en plusieurs autres allocations de base du type "11", "12" et "74".
4.4 Responsabilité comptable Le ministre signale que les fonctions d'ordonnateur et de comptable des recettes ont déjà été dissociées. En outre, un membre du personnel du service Accréditation suivra une formation auprès des services financiers du département. Ensuite, ce membre du personnel s'occupera exclusivement de l'administration financière de BELTEST. Un compte d'avances sera également ouvert auprès du secrétariat de BELTEST, pour le paiement des frais de parcours.
4.5 Statut des membres des équipes Le ministre admet que la réglementation actuelle concernant le statut des auditeurs est imprécise. Il fait, toutefois, remarquer que la pratique démontre que les auditeurs interviennent en tant qu'indépendants, excepté pour ceux qui sont membres du personnel du ministère des Affaires économiques. A propos de la formation des auditeurs, le ministre signale qu'elle est considérée comme frais de promotion. Ce n'est que si l'auditeur peut en retirer un avantage financier qu'il lui est demandé d'apporter une contribution.
5. Evaluation de la réponse
5.1 Redevances préalables La réserve de fonctionnement de vingt millions de francs constituée jusqu’à présent n’est pas due à la bonne gestion, mais bien à la lenteur de la procédure administrative de paiement des auditeurs et à la retenue des rémunérations de certains auditeurs. L’application d’un système de paiement anticipé n’entraîne pas davantage une lourde charge administrative, étant donné que le système est déjà utilisé pour 36 % des débiteurs.
259
De huidige toestand draagt bij tot rechtsonzekerheid. Artikel 1, § 1, van het koninklijk besluit van 22 december 1992 tot vaststelling van de vergoedingen stipuleert duidelijk dat het bekomen van een accreditatie onderworpen is aan een voorafgaande vergoeding. Het koninklijk besluit is nog steeds niet in overeenstemming met de nieuwe visie van de minister (aanpassing van de betalingsprocedures). Het voornemen van de minister om de inning van de facturen te laten gebeuren binnen de negentig dagen en zoniet nalatigheidsinteresten aan te rekenen, is uiteraard positief. Echter, in vergelijking met de reglementaire betalingstermijn bij overheidsopdrachten is de periode van negentig dagen te ruim. Immers, artikel 15, § 2, van de bijlage bij het koninklijk besluit van 26 september 1996 tot bepaling van de algemene uitvoeringsregels van de overheidsopdrachten en van de concessies voor openbare werken voorziet slechts een betalingstermijn van 50 dagen. Het instellen van een schadevordering door de benadeelde geaccrediteerde instelling bij het intrekken van de accreditatie bij niet-voorafbetaling of niet-betaling is weinig waarschijnlijk. Het is juridisch moeilijk verdedigbaar dat een instelling waarvan de accreditatie wordt ingetrokken, een schadevergoeding kan eisen tegenover de Belgische Staat wegens het mislopen van een opdracht, wetende dat zij haar verplichting tot voorafbetaling of betaling niet is nagekomen.
5.2. Kostprijs van een accreditatieonderzoek Het belang van onpartijdigheid en het belang van het Fonds werd nooit aangevochten. Enkel werd de wijze waarop het concept van autofinanciering werd ingevuld, bekritiseerd. Artikel 3 van het koninklijk besluit van 22 december 1992 tot vaststelling van de vergoedingen stipuleert dat het aangerekend tarief betrekking heeft op de evaluatieprestaties verbonden aan elk verzoek tot het bekomen, het verlengen, het uitbreiden of het toezien op een accreditatie. Het is bovendien geldig per persoon, dus ongeacht de hoedanigheid ervan.
De regelgeving is dus overduidelijk en biedt een voldoende basis om de vergoeding van de experts aan te rekenen aan de geaccrediteerde instellingen. De prestaties van de experts kunnen onmogelijk los van een accreditatie worden gezien. Ze maken integraal deel uit van de evaluatieprestaties verbonden aan een accreditatie. Met betrekking tot uitbetaling van de coördinatoren is de juridische basis inderdaad minder duidelijk. Het Rekenhof aanvaardt daarom het standpunt van de minister. In zijn antwoord omschrijft de minister duidelijk de kosten van beheer en komt hiermee tegemoet aan de bezwaren van het Rekenhof. De analyse van zijn financiële structuur heeft aangetoond dat BELTEST niet altijd even zorgvuldig met zijn ontvangsten en uitgaven omspringt. Bij het wetsontwerp betreffende de accreditatie van certificatie- en keuringsinstellingen verklaarde de toenmalige minister dat de kosten van beheer en promotie werden geschat op 2 miljoen BEF per jaar. Het huidig bedrag aan beheerskosten ligt veel hoger. De oproep om een kosten-batenanalyse uit te voeren, moet vooral in deze context worden gezien.
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La situation actuelle contribue à l’insécurité juridique. L'article 1er, § 1er, de l’arrêté royal du 22 décembre 1992 fixant les redevances stipule clairement que l’obtention d’une accréditation est soumise à une redevance préalable. L’arrêté royal ne correspond toujours pas à la nouvelle opinion du ministre (adaptation des procédures de paiement). L’intention du ministre de faire encaisser les factures dans les nonante jours sous peine d’imposer des intérêts moratoires, est, sans aucun doute, positive. Toutefois, comparé au délai de paiement réglementaire appliqué aux marchés publics, la période de nonante jours est trop longue. En effet, l'article 15, § 2, de l’annexe de l’arrêté royal du 26 septembre 1996 établissant les règles générales d'exécution des marchés publics et des concessions de travaux publics ne prévoit qu’un délai de cinquante jours. Il est peu probable que les organismes accrédités préjudiciés introduiront une demande en dommages et intérêts en cas de retrait d’une accréditation pour nonpaiement (anticipé ou non). Il serait juridiquement difficile de justifier la possibilité pour un organisme dont l’accréditation a été retirée de réclamer des dommages et intérêts à l’Etat belge parce qu’il n'a pas obtenu un marché, sachant qu’il n'a pas respecté l’obligation qui lui est faite de payer (par anticipation ou non).
5.2. Coût d’une enquête d’accréditation L’importance de l’impartialité et celle du Fonds n’ont jamais été contestées. C’est uniquement l’interprétation du concept d’autofinancement qui a été critiquée.
L'article 3 de l’arrêté royal du 22 décembre 1992 fixant les redevances dispose que le tarif facturé est applicable à toutes les prestations d’évaluation concernant toute demande visant à l'obtention, à la prolongation ou à l'extension d’une accréditation, ainsi que le programme de surveillance auquel sont soumis les organismes accrédités. En outre, il est fixé par personne, donc quelle que soit la qualité de cette personne. La réglementation est donc évidente et offre une base suffisante pour facturer la redevance des experts aux organismes accrédités. Les prestations des experts sont absolument indissociables de l’accréditation. Elles font partie intégrante des prestations d’évaluation liées à une accréditation. En ce qui concerne le paiement des coordinateurs, le fondement juridique est, de fait, moins précis. La Cour des comptes accepte, dès lors, l’opinion du ministre. Dans sa réponse, le ministre décrit clairement les frais de gestion et répond ainsi aux objections de la Cour. L’analyse de la structure financière de BELTEST a montré qu’il ne manie pas toujours ses recettes et dépenses aussi consciencieusement. Lors de l’élaboration du projet de loi concernant l'accréditation des organismes de certification et de contrôle, le ministre de l’époque expliquait que les frais de gestion et de promotion étaient estimés à un montant annuel de 2 millions de BEF. Le montant actuel des frais de gestion est beaucoup plus élevé. La recommandation tendant à exécuter une analyse coûts/bénéfices doit être principalement considérée dans ce contexte.
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5.3. Statuut van de teamleden De minister aanziet de auditoren, met uitzondering van de auditoren waarvan het hoofdberoep ambtenaar bij het Ministerie van Economische Zaken is, als zelfstandigen. Het duidelijke standpunt van de minister is uiteraard positief. Maar deze visie vertaalde zich tot heden nog niet in een ministerieel besluit. De zienswijze van de minister in verband met opleidingskosten kan niet worden gedeeld. De begrippen "bevordering" en "promotiekosten" worden door BELTEST te ruim geïnterpreteerd. De vormingskosten tot auditor zijn zo specifiek dat het Rekenhof van oordeel is dat deze kosten eigen zijn aan de werkgever. De geest van de regelgeving rond het accreditatiegebeuren wijst in deze zin.
Het Rekenhof onderstreept daarom nogmaals het belang van het uitwerken van een ministerieel besluit houdende de regeling van het statuut van de auditoren.
6. Verdere briefwisseling (18) De opmerkingen van het Rekenhof werden overgemaakt aan de Minister van Economie en Wetenschappelijk Onderzoek. Het Rekenhof wenst op de hoogte te blijven van de nog te realiseren acties, vooral met betrekking tot de voorziene timing. Tevens wordt het belang onderstreept van een aanpassing van het koninklijk besluit van 22 december 1992 tot vaststelling van de vergoedingen, evenals van de uitvaardiging van een ministerieel besluit houdende de regeling van het statuut van de auditoren. Tot slot wordt de periode van negentig dagen voor de inning van de accreditatiefacturen te ruim geacht, zeker in vergelijking met de reglementaire betalingstermijn bij overheidsopdrachten.
(18)
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Brief van 12 juli 2001.
5.3. Statut juridique des auditeurs Le ministre considère les auditeurs comme des travailleurs indépendants, excepté ceux qui sont fonctionnaires du ministère des Affaires économiques à titre de profession principale. L’opinion précise du ministre est, certes, positive, mais elle n’a, jusqu’à présent, pas encore été traduite dans un arrêté ministériel. La Cour ne peut pas partager le point de vue du ministre concernant les frais de formation. Les notions de "promotion" et de "frais de promotion" sont interprétées trop librement par BELTEST. Les frais liés à la formation à suivre pour devenir auditeur sont si spécifiques que la Cour estime qu’ils sont propres à l’employeur. Cette dernière interprétation correspond à l’esprit de la réglementation régissant l’accréditation. Dès lors, la Cour souligne, à nouveau, l’importance de l’élaboration d’un arrêté ministériel réglant le statut des auditeurs.
6. Poursuite de la correspondance (18) Les observations de la Cour des comptes ont été transmises au ministre de l’Economie et de la Recherche scientifique. La Cour a souhaité être informée des opérations encore à réaliser, principalement en ce qui concerne le calendrier prévu. En outre, elle a souligné l’importance d’une adaptation de l’arrêté royal du 22 décembre 1992 fixant les redevances, ainsi que de la promulgation d’un arrêté ministériel réglant le statut des auditeurs.
Enfin, la période de nonante jours pour l’encaissement des factures d’accréditation est jugée trop longue, surtout en comparaison avec le délai de paiement réglementaire en vigueur pour les marchés.
(18)
Lettre du 12 juillet 2001.
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– AFWIKKELING, WAT BELGIE BETREFT, VAN HET DUITS-BELGISCH-NEDERLANDSE PROJECT VOOR EEN SNELLE KWEEKREACTOR TE KALKAR In de jaren 1970 en 1980 subsidieerde de Belgische Staat (Ministerie van Economische Zaken) voor 470 miljoen DEM het Duits-Belgisch-Nederlandse project voor een snelle kweekreactor te Kalkar (Duitsland) ; daarnaast kocht de Staat een deel van het benodigde plutonium en financierde het begeleidend onderzoeks- en ontwikkelingsprogramma in België. Begin 1991 werd het project stopgezet door de Duitse projectpartners. Als gevolg daarvan eiste België vanaf 1991 op bilateraal vlak – in de verhouding tot Duitsland – restitutie van zijn financiering en op trilateraal vlak een formeel afsluitdocument. Er moest tevens een regeling worden uitgewerkt inzake het in België gelokaliseerde nucleair afval en nucleair passief afkomstig van het project. Het Rekenhof heeft de afwikkeling van het project wat betreft genoemde aspecten onderzocht in het licht van de desbetreffende beslissingen van de Ministerraad en daaruit voortvloeiende ministeriële briefwisseling en van de toepasselijke wet- en regelgeving ; op grond daarvan heeft het een aantal opmerkingen geformuleerd aan de Staatssecretaris voor Energie en Duurzame Ontwikkeling.
N–1.935.717
1. Juridisch, feitelijk en budgettair kader
1.1. Juridisch en feitelijk kader In 1967 werden tussen Duitsland en respectievelijk België en Nederland memoranda afgesloten die een samenwerking beoogden op het vlak van de ontwikkeling en de commercialisering van natriumgekoelde snelle kweekreactoren. Deze memoranda werden in 1968 geïmplementeerd in trilaterale richtlijnen ("outlines") bij de memoranda. Overeengekomen werd dat een prototype-reactor, de SNR 300, zou worden ontwikkeld te Kalkar, deelstaat Nordrhein-Westfalen, Duitsland. Voor het projectmanagement werden specifieke organen in het leven geroepen, in het bijzonder een Intergouvernementele Commissie, samengesteld uit overheidsvertegenwoordigers van de drie deelnemende landen (met een Duitse vertegenwoordiger als voorzitter), met een adviesopdracht naar de betrokken regeringen. De bouw en de uitbating van de reactor werd toevertrouwd aan een vennootschap naar Duits recht, daartoe opgericht in 1972. Het kapitaal werd ingebracht door Duitse, Belgische en Nederlandse elektriciteitsmaatschappijen. De daadwerkelijke constructie van de centrale werd door de Duitse projectvennootschap toevertrouwd aan twee consortia van ondernemingen.
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– LIQUIDATION, EN CE QUI CONCERNE LA BELGIQUE, DU PROJET GERMANO-BELGONEERLANDAIS DE SURGENERATEUR RAPIDE À KALKAR Durant les années 1970 et 1980, l'Etat belge (ministère des Affaires économiques) a subventionné à raison de 470 millions DEM le projet germano-belgo-néerlandais de surgénérateur rapide à Kalkar (Allemagne) ; en outre, l'Etat a acheté une partie du plutonium nécessaire et a financé le programme concomitant de recherche et de développement en Belgique. Au début de l'année 1991, le projet a été arrêté par les partenaires allemands, en conséquence de quoi, la Belgique a demandé, à partir de 1991, au niveau bilatéral – par rapport à l'Allemagne -, la restitution de son financement et, au niveau trilatéral, l'établissement d'un document de clôture formel. En outre, un arrangement doit être élaboré en ce qui concerne les déchets nucléaires localisés en Belgique et le passif nucléaire découlant du projet. La Cour des comptes a examiné la liquidation du projet en ce qui concerne les aspects précités, à la lumière des décisions prises à ce sujet par le Conseil des ministres, de la correspondance ministérielle en résultant et de la législation et de la réglementation applicables ; sur cette base, elle a formulé plusieurs observations à l'adresse du secrétaire d'Etat à l'Energie et au Développement durable. N – 1.935.717
1. Cadre juridique, factuel et budgétaire
1.1. Contexte et cadre juridique En 1967, l’Allemagne la Belgique et les Pays-Bas ont co-signé des mémorandums visant à mettre en place une coopération dans le domaine du développement et de la commercialisation de surgénérateurs à refroidissement au sodium. Ces mémorandums ont été mis en œuvre en 1968 dans le cadre de directives trilatérales ("outlines") découlant de ceux-ci. Il a été convenu qu’un réacteur prototype, le SNR 300, serait développé à Kalkar, dans le Land allemand de Rhénanie-du-Nord-Westphalie. Des organes spécifiques ont été créés pour la gestion du projet, en particulier une Commission intergouvernementale composée de représentants des pouvoirs publics des trois pays participants (avec un représentant allemand comme président), chargée d’une mission de conseil des Gouvernements concernés. La construction et l’exploitation du réacteur ont été confiées à une société de droit allemand, fondée à cet effet en 1972. Le capital a été apporté par des sociétés d’électricité allemandes, belges et néerlandaises. Les partenaires allemands au projet ont confié la construction effective de la centrale à deux consortiums d'entreprises.
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Ingevolge de steeds strengere veiligheidseisen en de langdurige vergunningsprocedure, bevoegdheid van de deelstaat Nordrhein-Westfalen, liep het project alsmaar meer vertraging op. Bovendien handhaafde de Duitse Bondsdag van 1978 tot 1982 een voorbehoud tegen het opstarten van de centrale. Nadat de Bondsdag zijn voorbehoud had opgeheven, besliste de Duitse regering in 1983 de bouw van de centrale te voltooien en de centrale in gebruik te nemen.
De bouw van de centrale werd beëindigd in 1987. Op dat ogenblik dienden nog twee vergunningen te worden afgeleverd door de deelstaat Nordrhein-Westfalen. De installatie werd in een wachtfase geplaatst ; de financiering ervan werd volledig gedragen door de Duitse projectpartners. Samen met de bouw van de centrale werden ook de brandstofelementen van de eerste reactorkern ontwikkeld. Door een Belgische vennootschap werden 82 brandstofelementen (40%) vervaardigd, die opgeslagen lagen in België, samen met resthoeveelheden plutonium en nucleair afval. In januari 1991 werd door genoemde Duitse partners vastgesteld dat de laatste twee vergunningen niet op korte termijn zouden worden afgeleverd. Zij wensten geen verdere middelen voor het project ter beschikking te stellen. Aan de Intergouvernementele Commissie werd voorgesteld het project stop te zetten. In april 1991 besliste de algemene vergadering van de Duitse projectvennootschap het project stop te zetten en zegde de vennootschap haar contracten met de bouwconsortia op. In juni 1991 werd tussen de projectvennootschap en de bouwconsortia een overeenkomst gesloten betreffende de overname van de centrale door de vennootschap. In 1995 heeft de projectvennootschap de Kalkar-site verkocht en in 1996 in gesaneerde toestand overgedragen aan de koper.
1.2. Budgettair kader De door de Belgische Staat in het kader van het Kalkar-project gedragen uitgaven werden grotendeels aangerekend op de begroting van het Ministerie van Economische Zaken (artikel 61.04, sectie 32, titel 2 : "Lasten opgelegd aan de Belgische Staat krachtens de overeenkomst Debenelux voor de bouw van een kerncentrale uitgerust met een prototype van de snelle reactor SNR 300 – Kalkar"). De initiële Belgische subsidiëring gebeurde in 1972 en 1973 onder de vorm van steunnotificaties van de Minister van Economische Zaken aan de Duitse projectvennootschap ten belope van 5,5 en 206,75 miljoen DEM. Daarin werd gestipuleerd dat de Belgische Staat een "voorwaardelijk terugbetaalbare subsidie" toekende voor de constructie van de centrale. De subsidies werden toegekend onder een aantal voorafgaande en bijzondere voorwaarden, naast een aantal algemene voorwaarden. Daarbij werd onder meer bepaald dat de subsidie slechts effectief werd na aanvaarding van de notificatie door de projectvennootschap, en dat de Belgische Staat gerechtigd was de subsidie terug te vorderen indien essentiële voorwaarden van de notificatie en van de algemene voorwaarden niet werden nageleefd. In 1977 werd door de Minister van Economische Zaken een eerste aanvullende subsidie toegekend van 81,76 miljoen DEM, in 1980 een tweede van 39 miljoen DEM. In oktober 1983 werd een trilateraal ministerieel akkoord afgesloten dat de totale Belgische bijdrage beperkte tot 510 miljoen DEM. Dit betekende een laatste overheidsbijdrage van 137 miljoen DEM.
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En raison des exigences de sécurité toujours plus strictes et de la longue procédure d’attribution des autorisations, compétence du Land de Rhénanie-du-NordWestphalie, le projet a continuellement pris du retard. En outre, le "Bundestag" (Parlement allemand) a maintenu, de 1978 à 1982, une réserve à l’encontre de la mise en service de la centrale. Après que le "Bundestag" ait levé sa réserve, le Gouvernement allemand a décidé, en 1983, de terminer la construction de la centrale et de la mettre en service. La construction de la centrale s’est achevée en 1987. A ce moment, deux autorisations devaient encore être accordées par le Land de Rhénanie-du-NordWestphalie. La centrale a été mise en attente. Les éléments de combustible du premier cœur de réacteur ont aussi été développés, conjointement à la construction de la centrale. Une société belge a produit 82 éléments de combustible (40 %), qui étaient entreposés en Belgique, avec une certaine quantité de plutonium restant et des déchets nucléaires. En janvier 1991, les partenaires allemands ont constaté que les deux dernières autorisations ne seraient pas délivrées à court terme. Ils n'ont plus souhaité mettre d’autres fonds à la disposition du projet. Il a été proposé à la Commission intergouvernementale de stopper celui-ci. En avril 1991, l’assemblée générale de la société de projet allemande a décidé d’y mettre un terme et a résilié les contrats conclus avec les consortiums de constructeurs. En juin 1991, la société de projet et les consortiums de constructeurs ont conclu une convention relative à la reprise de la centrale par la société. La société de projet a vendu le site de Kalkar en 1995 et l’a remis à l’acheteur, en 1996, dans un état assaini.
1.2. Cadre budgétaire Les dépenses supportées par l'Etat belge dans le cadre du projet Kalkar ont été, en grande partie, imputées au budget du ministère des Affaires économiques (article 61.04, section 32, titre 2 : "Charges incombant à l'Etat belge en vertu de l'accord de Benelux pour la construction d'un réacteur prototype à neutrons rapide SNR 300 – Kalkar"). Le subventionnement initial belge est intervenu en 1972 et 1973 sous la forme de notifications d’octroi de subsides par le ministre des Affaires économiques, à concurrence de 5,5 et 206,75 millions DEM. Ces notifications stipulaient que l’Etat belge octroyait un "subside conditionnellement remboursable" pour la construction de la centrale. Les subsides ont été octroyés sous certaines conditions spéciales préalables, outre certaines conditions générales. A cet égard, il a notamment été précisé que le subside n'était exigible qu’après acceptation de la notification par la société de projet et que l’Etat belge était en droit de réclamer le remboursement du subside si des conditions essentielles de la notification et des conditions générales n'étaient pas respectées. En 1977, le ministre des Affaires économiques a accordé un premier subside complémentaire de 81,76 millions DEM, et, en 1980, un second d'un montant de 39 millions DEM. En octobre 1983 a été conclu un accord ministériel trilatéral qui limitait la contribution belge totale à 510 millions de DEM, ce qui impliquait l’octroi d’un dernier subside de l'Etat de 137 millions DEM.
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De Belgische Staat stond ook in, onder de vorm van een "voorwaardelijk terugbetaalbare bijdrage", voor de aankoop (ten belope van 1,15 miljoen GBP en 97 miljoen BEF) en de levering van 25% van het plutonium voor de eerste reactorkern. Tenslotte heeft de Belgische Staat bijgedragen in de financiering van het begeleidend onderzoeks- en ontwikkelingsprogramma uitgevoerd door het Studiecentrum voor Kernenergie (SCK) en bovengenoemde Belgische vennootschap voor 7.186 miljoen BEF en 4.765 miljoen BEF.
2. Vaststellingen van het Rekenhof
2.1. Bilaterale restitutieclaim en trilateraal afsluitdocument In een nota van de Ministers van Economische Zaken en van Buitenlandse Zaken en de Staatssecretaris voor Energie aan de Ministerraad van 14 juni 1991 werd gesteld dat over de afwikkeling van het project een overeenkomst moest worden gesloten onder de drie betrokken Staten. De voorstellen in de nota moesten als een onderhandelingsmandaat worden aanzien ; de resultaten van de onderhandelingen zouden worden voorgelegd aan de Ministerraad. Concreet stelden genoemde regeringsleden onder meer voor dat België alles in het werk zou stellen om restitutie te bekomen van de investeringen. De Belgische partners moesten bovendien gevrijwaard blijven van financiële tussenkomsten in de afwikkeling van het project. Duitsland moest tussenkomen in de nucleaire passiva die waren voortgevloeid uit het onderzoeks- en ontwikkelingsprogramma. Op 14 juni 1991 nam de Ministerraad kennis van deze voorstellen. Het standpunt van de Ministerraad werd door de Minister van Economische Zaken aan de bevoegde Duitse minister meegedeeld bij brief van 15 juli 1991. Op bilateraal vlak werd de eis tot restitutie van de Belgische financiering geformuleerd in een "Termination Position paper" van 5 maart 1992, dat maximalistisch was opgevat. De Belgische positie werd bevestigd bij brieven van 5 mei 1992 en 15 december 1993 van de Minister van Economische Zaken aan de bevoegde Duitse minister. Deze positie was juridisch onderbouwd door een advocatenkantoor. Datzelfde kantoor kwam tot de conclusie dat de eis tot restitutie het voorwerp kon uitmaken van een verzoeningsprocedure overeenkomstig het Europees Verdrag betreffende de Vreedzame Regeling van Geschillen. Ook kon men het dossier rechtstreeks aanhangig maken bij het Internationaal Gerechtshof in Den Haag. Op trilateraal vlak wenste België dat het Kalkar-dossier formeel zou worden afgesloten met de nodige garanties wat betreft iedere potentiële aansprakelijkheid. Op 15 december 1993 zond de Minister van Economische Zaken, na Belgisch-Nederlands overleg, een ontwerp van afsluitdocument met genoemde strekking naar zijn Duitse ambtsgenoot. In verband met de eis tot restitutie en het afsluitdocument vroeg de administratie Economische Zaken bij nota’s van september 1999 aan respectievelijk de Staatssecretaris voor Energie en de Minister van Mobiliteit en Vervoer welke houding in de toekomst diende te worden gevolgd. Op het ogenblik dat het Rekenhof zijn onderzoek afsloot hadden de staatssecretaris en de minister hierop nog niet gereageerd.
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L’Etat belge s’engageait aussi, sous la forme d’un "subside conditionnellement remboursable", pour l’achat (à concurrence de 1,15 millions de Livres sterling et 97 millions de francs belges) et la fourniture de 25 % du plutonium pour le premier cœur de réacteur. Finalement, l’Etat belge a contribué au financement du programme de recherche et de développement associé poursuivi par le Centre d’études nucléaires (C.E.N.) et par la société belge en cause respectivement à concurrence de 7.186 millions de francs et 4.765 millions de francs.
2. Constatations effectuées par la Cour des comptes
2.1. Exigence bilatérale de restitution et document trilatéral de clôture Dans une note des ministres des Affaires économiques, des Affaires étrangères et du secrétaire d’Etat à l’Energie au Conseil des ministres du 14 juin 1991, il a été précisé qu’un accord relatif à la liquidation du projet devait être conclu par les trois Etats concernés. Les propositions formulées dans la note devaient être considérées comme un mandat de négociation ; les résultats de ces négociations devaient être présentés au Conseil des ministres. Concrètement, les membres du Gouvernement concernés proposaient, notamment, que la Belgique mette tout en œuvre pour obtenir la restitution des sommes investies. En outre, les partenaires belges ne devaient pas être tenus d’intervenir financièrement dans la liquidation du projet. L’Allemagne devait intervenir dans le passif nucléaire découlant du programme de recherche et de développement. Le Conseil des ministres a pris connaissance de ces propositions le 14 juin 1991. Le ministre des Affaires économiques a, par lettre du 15 juillet 1991, communiqué le point de vue du Conseil des ministres au ministre allemand compétent. L’exigence de restitution du financement belge a été formulée sur un plan bilatéral dans un "termination position paper" du 5 mars 1992, conçu de manière maximaliste. Le point de vue belge a été confirmé par lettres des 5 mai 1992 et 15 décembre 1993 du ministre des Affaires économiques au ministre allemand compétent. Cette position a été étayée juridiquement par un cabinet d'avocats. Le même cabinet a abouti à la conclusion que l'exigence de restitution pouvait faire l’objet d’une procédure de conciliation conformément à la Convention européenne pour le règlement pacifique des différends. Le dossier pouvait aussi être directement porté devant la Cour internationale de Justice à La Haye. Sur le plan trilatéral, la Belgique préconisait que le dossier Kalkar soit formellement clôturé avec les garanties nécessaires quant à toute responsabilité potentielle. Le 15 décembre 1993, le ministre des Affaires économiques a envoyé à son homologue allemand, après une concertation belgo-néerlandaise, un projet de document de clôture établi dans ce sens. A propos de l’exigence de restitution et du document de clôture, l’administration des Affaires économiques a demandé, par des notes de septembre 1999, adressées respectivement au secrétaire d’Etat à l’Energie et à la ministre de la Mobilité et des Transports, quelle attitude il convenait d’adopter à l’avenir. Au moment où la Cour a terminé son examen, le secrétaire d’Etat et la ministre n'avaient pas encore réagi à ce propos.
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2.2. Overeenkomsten betreffende het radioactief afval In 1995 verzocht de Duitse projectvennootschap de Nationale Instelling voor Radioactief Afval en Verrijkte Splijtstoffen (NIRAS) een aanbod over te maken voor de behandeling, conditionering, opslag en berging in België van het radioactieve afval afkomstig van het Kalkar-project. De Ministerraad van 22 november 1996 gaf toestemming met de vennootschap hierover te onderhandelen ; in geen geval werd de initiële ministerraadsbeslissing van juni 1991 ingetrokken.
De onderhandelingen leidden tot overeenstemming over de overname van het afval door NIRAS tegen een bepaalde prijs (266 miljoen BEF). De Duitse projectvennootschap zou de overdracht tekenen van de economische eigendom van het door België aangekochte plutonium. Door de Belgische onderhandelaars werd duidelijk gesteld dat de andere Belgische eisen inzake het Kalkar-project onverkort gehandhaafd bleven. De Inspectie van Financiën stelde vast dat het afval onder meer bestond uit zogenaamd A3X (alfa gecontamineerd) vast afval, waarvoor nog geen verwerkingsinstallaties beschikbaar waren. De Ministerraad stemde op 4 december 1998 in met het afvalcontract met de Duitse vennootschap en gaf de Minister van Energie de opdracht de titeloverdracht van het plutonium te regelen.
In 1999 werden twee overeenkomsten afgesloten : één tussen NIRAS en de Duitse projectvennootschap met betrekking tot het afval opgeslagen bij NIRASdochteronderneming Belgoprocess NV ; één tussen NIRAS, een Belgische vennootschap en de Duitse projectvennootschap met betrekking tot het afval dat nog bij laatstgenoemde Belgische onderneming was gestockeerd. In beide overeenkomsten is bepaald dat na uitvoering ervan alle bestaande of toekomstige verbintenissen en vorderingen tussen partijen worden geacht te zijn voldaan. De feitelijke behandeling van het radioactief afval geschiedt door genoemde NIRAS-dochteronderneming.
2.3. Overeenkomst betreffende de juridische bijstand Het departement Economische Zaken werd in verband met de afwikkeling van het Kalkar-project bijgestaan door een advocatenkantoor. Tot 1998 werden aan dit kantoor 16,5 miljoen BEF honoraria betaald. De adviesverlening van het advocatenkantoor was gebaseerd op een in 1988 gesloten overeenkomst. Deze overeenkomst werd door het Rekenhof onderzocht, wat aanleiding gaf tot opmerkingen betreffende de vage prijsbepaling en de onderhandse gunning van de opdracht (1). Begin 1990 werd een avenant bij de overeenkomst opgesteld. Daarin werd bepaald dat de aanvragen om advies van het departement dienden te geschieden bij brief waarin de aard van de prestaties werd gespecificeerd, en dat het advocatenkantoor voor elke aanvraag een voorstel diende te formuleren met betrekking tot de kosten en honoraria.
(1)
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Brief van 14 augustus 1989.
2.2. Conventions relatives aux déchets nucléaires En 1995, la société de projet allemande a prié l’Organisme national des déchets radioactifs et des matières fissiles enrichies (ONDRAF) de lui transmettre une offre pour le traitement, le conditionnement, l’entreposage et l’évacuation en Belgique des déchets radioactifs provenant du projet Kalkar. Le Conseil des ministres du 22 novembre 1996 a donné son accord pour entamer les négociations à ce sujet avec la société ; en aucun cas, la décision initiale du Conseil des ministres de juin 1991 n’a été retirée. Les négociations ont abouti à une convention de reprise des déchets par l’ONDRAF moyennant paiement d’un certain montant (266 millions de francs). La société de projet allemande devait signer le transfert de la propriété économique du plutonium acheté par la Belgique. Les négociateurs belges ont clairement précisé que les autres exigences belges à propos du projet Kalkar étaient intégralement maintenues. L’Inspection des finances a constaté que les déchets étaient constitués notamment par des déchets solides A3X (contaminés en émetteurs alpha), pour lesquels il n’existait pas encore d’installations de traitement. Le Conseil des ministres a marqué son accord, le 4 décembre 1998, sur le contrat relatif aux déchets conclu avec la société allemande et a chargé le ministre de l’Energie de régler le transfert du titre de cession de propriété du plutonium. Deux contrats ont été conclus en 1999 : un entre l’ONDRAF et la société de projet allemande concernant les déchets entreposés par la S.A. Belgoprocess, filiale de l’ONDRAF, et l’autre entre l’ONDRAF, une société belge et la société de projet allemande concernant les déchets encore stockés par cette dernière entreprise belge. Les deux contrats stipulent qu’après exécution des obligations contractuelles, toutes les obligations et actions entre parties, existantes ou futures, seront censées avoir été réglées. Le traitement effectif des déchets radioactifs est pris en charge par la filiale précitée de l’ONDRAF.
2.3. Convention relative à l'assistance juridique Le département des Affaires économiques a été assisté dans le traitement du dossier Kalkar par un cabinet d’avocats. Jusqu’en 1998, celui-ci a perçu des honoraires payés s’élevant à 16,5 millions de francs. Les prestations du cabinet d’avocats fournies sous la forme d’avis étaient basées sur une convention conclue en 1988. La Cour des comptes a examiné cette convention, ce qui a donné lieu à des observations relatives au caractère confus de la fixation du prix et à l’adjudication de gré à gré du marché (1). Un avenant à la convention a été rédigé au début de l'année 1990. Il y était précisé que les demandes d’avis du département feraient l’objet d’une lettre spécifiant la nature des prestations à fournir et que le cabinet d’avocats formulerait, pour chacune des demandes, une proposition relative aux frais et honoraires estimés.
(1)
Lettre du 14 août 1989.
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3. Opmerkingen van het Rekenhof aan de Staatssecretaris voor Energie en Duurzame Ontwikkeling Het Rekenhof heeft een brief met volgende opmerkingen gericht aan de Staatssecretaris voor Energie en Duurzame Ontwikkeling, met afschrift aan de ViceEerste Minister en Minister van Mobiliteit en Vervoer (2).
3.1. Staatsrechtelijke kwalificatie van de projectakkoorden Tot 1993 was in België het vroegere artikel 68 van de Grondwet van kracht ; dat artikel bepaalde (tweede alinea) : "De handelsverdragen en de verdragen die de Staat zouden kunnen bezwaren of Belgen persoonlijk zouden kunnen binden, hebben eerst gevolg nadat zij de instemming van de Kamers hebben verkregen." Dit gold ook voor zogenaamde akkoorden in vereenvoudigde vorm of "(executive) agreements". In het bijzonder het Duits-Belgische memorandum en de trilaterale "outlines" van 1967-1968, waarbij onder meer de financiering van het project werd geregeld, en het trilaterale akkoord van oktober 1983, waarbij deze financieringsregeling werd herzien, zijn als dusdanig te kwalificeren. Er kon evenwel niet worden vastgesteld dat deze akkoorden de instemming hebben verkregen van de Kamers overeenkomstig genoemde Grondwetsbepaling.
3.2. Werking van de Intergouvernementele Commissie De Intergouvernementele Commissie, het specifieke en hoogste permanente overlegorgaan tussen de betrokken Staten, hield geen zitting tussen maart 1987 en januari 1991 ; ook België heeft in dit opzicht geen initiatief genomen. Nochtans stelden zich in die periode de zwaarste problemen in verband met de vergunningen voor de centrale, met alle gevolgen van dien op het vlak van bijkomende financieringsbehoeften en realisatie van het project als dusdanig. Daarnaast heeft België zelf in die periode zijn houding in verband met de snelle kweekreactortechnologie fundamenteel veranderd, zoals blijkt uit bepaalde ministeriële briefwisseling. Bovendien was België niet vertegenwoordigd op twee van de vier zittingen van de commissie na het Duitse voorstel tot stopzetting van het project. Een en ander heeft mogelijk de volkenrechtelijke/ administratieve afwikkeling van het project, in het bijzonder het totstandkomen van het trilaterale afsluitdocument, vertraagd. In het algemeen heeft België de Intergouvernementele Commissie als specifiek verdragsrechtelijk instrument onvoldoende benut.
3.3. Trilateraal afsluitdocument Herhaaldelijk heeft de Ministerraad bevestigd en werd aan de bevoegde Duitse minister meegedeeld dat de afwikkeling van het project formeel moest worden geregeld in een trilaterale overeenkomst. Het betreft in het bijzonder de vrijwaring van de Belgische Staat tegen iedere aansprakelijkheid in verband met het project. Dit werd aangewezen geacht zolang de activiteiten van de Duitse projectvennootschap niet zijn afgewikkeld. Tot dusver is een dergelijk trilateraal afsluitdocument niet totstandgekomen.
(2)
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Brieven van 21 februari 2001.
3. Observations formulées par la Cour des comptes à l'adresse du secrétaire d'Etat à l'Energie et au Développement durable La Cour a adressé une lettre comportant les observations suivantes au secrétaire d'Etat à l'Energie et au Développement durable, avec copie à la Vice-Première Ministre et ministre de la Mobilité et des Transports (2).
3.1. Qualification des accords selon le droit constitutionnel Jusqu'en 1993 l'ancien article 68 de la Constitution était en vigueur ; cet article (deuxième alinéa) disposait que "les traités de commerce et ceux qui pourraient grever l’Etat ou lier individuellement des Belges, n’ont d’effet qu’après avoir reçu l’assentiment des Chambres." Cette disposition constitutionnelle était également valable pour les accords en forme simplifiée ou "(executive) agreements". En particulier, le mémorandum germano-belgo-néerlandais et les lignes directrices ("outlines") trilatérales de 1967-1968, qui ont, notamment, réglé le financement du projet, ainsi que l'accord trilatéral d'octobre 1983, qui a revu ce régime financier, sont à qualifier de la sorte. Il a, toutefois, été impossible de déterminer si ces accords ont recueilli l'assentiment des Chambres, conformément à la disposition constitutionnelle citée ci-dessus.
3.2. Fonctionnement de la Commission intergouvernementale L'organe de concertation permanent spécifique et le plus élevé entre les trois Etats concernés, à savoir la Commission intergouvernementale, n’a pas siégé entre mars 1987 et janvier 1991 ; la Belgique n'a pas non plus pris d'initiative à cet égard. C’est néanmoins au cours de cette période que se sont précisément posés les problèmes les plus graves relatifs aux autorisations nécessaires avec toutes leurs conséquences sur le plan des besoins financiers supplémentaires et de la réalisation du projet en tant que tel. Par ailleurs, la Belgique, a, pour sa part, pendant cette période, fondamentalement changé d’attitude quant à la technologie du surgénérateur rapide, comme en témoigne une certaine correspondance ministérielle. En outre, la Belgique n'a pas été représentée à deux des quatre sessions de la Commission intergouvernementale qui se sont tenues après que l'Allemagne a proposé de mettre un terme au projet. Il est possible que cette situation ait ralenti la liquidation en droit international/administratif du projet, en particulier, l'établissement du document de clôture trilatéral. Dans l'ensemble, la Belgique n'a pas suffisamment utilisé la Commission intergouvernementale en tant qu’instrument spécifique relevant du droit des traités.
3.3. Document de clôture trilatéral A plusieurs reprises, le Conseil des ministres a confirmé, – et le ministre allemand compétent en a été informé -, que la liquidation du projet Kalkar devait être réglée formellement dans un accord trilatéral. Il s'agit, en particulier, de la garantie de l'Etat belge contre toute responsabilité relative au projet. Pareille garantie a été estimée indiquée aussi longtemps que les activités de la société de projet allemande ne seraient pas terminées. Jusqu’à présent, un tel document de clôture trilatéral n’a pas été réalisé.
(2)
Lettres du 21 février 2001.
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Overigens heeft de laatst door de projectvennootschap aan het departement Economische Zaken overgelegde verantwoording betreffende de aanwending van de financiële middelen en de laatst overgelegde jaarrekening slechts betrekking op de periode 1996-1997. In tegenstelling tot de publieke projectpartners, hebben de privé-partners, zijnde de Belgische en Nederlandse elektriciteitsproducenten, aandeelhouders in de projectvennootschap, in juni 1998 wel de beëindiging van hun betrokkenheid bij het project formeel geregeld middels een overeenkomst met de Duitse elektriciteitsproducent-aandeelhouder. Overigens hadden de bouwconsortia reeds een gelijkaardige regeling bedongen in hun overeenkomst met de projectvennootschap van juni 1991. Deze regelingen bevestigen de wenselijkheid van een afsluitende regeling tussen de publieke projectpartners.
3.4. Bilaterale restitutieclaim Wat de financiële afwikkeling van het project betreft, heeft België op bilateraal vlak onmiskenbaar geopteerd voor (maximale) restitutie. Evenwel werd deze optie op juridisch vlak enerzijds ten gronde niet volledig uitgewerkt. Restitutie werd steeds beschouwd in de verhouding met de Duitse Staat. De mogelijkheid van een vordering tegen de Duitse projectvennootschap, hoofdzakelijk op grond van de Belgische subsidievoorwaarden, werd kennelijk nooit ernstig onderzocht. Anderzijds werden niet alle procedurele middelen ingezet om de restitutie-optie te realiseren. Dit geldt met name voor de mogelijkheid van een internationaalrechtelijke procedure in der minne, eventueel een procedure voor het Internationaal Gerechtshof. In elk geval heeft de Ministerraad zich nooit kunnen uitspreken over het al dan niet inzetten van deze middelen, wat in se niet in overeenstemming is met de ministerraadsbeslissingen.
Tenslotte werden kennelijk evenmin ernstig onderzocht : de mogelijkheid van een vordering tot schadevergoeding tegen de Duitse Staat, op grond van de eventuele aansprakelijkheid van de deelstaat Nordrhein-Westfalen in verband met de uitoefening van zijn vergunningsbevoegdheid, en het aspect verjaring, evenals het aspect rechtsverwerking, in verband met genoemde restitutieclaim en met andere mogelijke vorderingen.
3.5. Overeenkomsten betreffende het radioactief afval De afvalovereenkomsten van 1999 betreffen onder meer zogenaamd A3Xafval, waarvoor op het ogenblik van de contractsluiting in België onvoldoende zekerheid bestond omtrent de veiligheidsvereisten en de volledige kostprijs. De clausule in de overeenkomsten dat na uitvoering ervan alle verbintenissen en vorderingen tussen partijen worden geacht te zijn voldaan, is bijgevolg niet verantwoord.
In principe dienen deze overeenkomsten in overeenstemming te zijn met de criteria voor acceptatie van, in dit geval, niet-geconditioneerd radioactief afval dat wordt ten laste genomen door NIRAS. Overeenkomstig artikel 2, § 3, 1°, d), van het koninklijk besluit van 30 maart 1981 houdende bepaling van de opdrachten en de werkingsmodaliteiten van de openbare instelling voor het beheer van radioactief afval en splijtstoffen, moet NIRAS deze acceptatiecriteria opstellen op basis van
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D'ailleurs, la dernière justification de l’affectation des moyens financiers adressée par la société de projet allemande au ministère des Affaires économiques et les derniers comptes annuels transmis ne concernent que la période 1996-1997.
Contrairement aux partenaires publics du projet, les partenaires privés, à savoir les électriciens belges et néerlandais, partenaires dans la société de projet, ont, en juin 1998, bel et bien réglé formellement la fin de leur engagement dans le projet par le biais d'un accord passé avec l'électricien-actionnaire allemand. Au demeurant, les consortiums de constructeurs avaient déjà stipulé un règlement similaire dans leur convention conclue avec la société de projet en juin 1991. Ces règlements confirment l’opportunité de la conclusion d’un règlement de clôture entre les partenaires publics du projet.
3.4. Exigence de restitution bilatérale En ce qui concerne la liquidation financière du projet, la Belgique a, sur le plan bilatéral, incontestablement opté pour une restitution (maximale). Toutefois, sur le plan juridique, cette option n'a, d'une part, pas été entièrement élaborée quant au fond. La restitution a toujours été considérée par rapport à l’Etat allemand. La possibilité d'intenter une action contre la société de projet allemande, principalement sur la base des conditions de subventionnement proposées par la Belgique, n’a manifestement jamais été examinée sérieusement. D'autre part, tous les moyens de procédure n’ont pas été employés pour réaliser l’option de restitution. Tel est, notamment, le cas pour la possibilité d’une procédure de droit international à l’amiable, éventuellement une procédure devant la Cour internationale de Justice. En tout état de cause, le Conseil des ministres n’a jamais pu se prononcer sur la mise en œuvre éventuelle de ces moyens, ce qui, en soi, ne correspond pas aux décisions qu'il a prises, telles que mentionnées ci-dessus. Enfin, manifestement, aucun examen sérieux n'a davantage été consacré à la possibilité d'intenter une action en dommages et intérêts contre le Gouvernement allemand, sur la base de la responsabilité éventuelle du Land de Rhénanie-du-NordWestphalie concernant l’exercice de sa compétence d’autorisation, ni à l'aspect de la prescription et à celui de la renonciation tacite, à propos de la demande de restitution précitée et d'autres actions possibles.
3.5. Accords relatifs aux déchets nucléaires Les contrats concernant les déchets nucléaires conclus en 1999 concernent, notamment, les déchets A3X, au sujet desquels il n'existait, en Belgique, au moment de la clôture du contrat, pas de certitude suffisante quant aux exigences en matière de sécurité ainsi qu'à leur coût intégral. Par conséquent, la clause figurant dans les contrats, en vertu de laquelle, après exécution de ceux-ci, toutes les obligations et actions entre parties sont censées avoir été réglées n'est pas justifiée. En principe, ces contrats doivent être conformes aux critères d'acceptation de déchets radioactifs, en l'occurrence, non conditionnés, pris en charge par l'ONDRAF. Conformément à l'article 2, § 3, 1°, d), de l'arrêté royal du 30 mars 1981 déterminant les missions et fixant les modalités de fonctionnement de l'organisme public des déchets radioactifs et des matières fissiles, l'ONDRAF doit établir ces critères d'acceptation sur la base des règles générales proposées aux autorités compé-
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algemene regels, voorgesteld aan de bevoegde overheid en door deze goedgekeurd. De door NIRAS voorgestelde algemene regels werden goedgekeurd door de Minister van Binnenlandse Zaken bij brief van 10 februari 1999. De bevoegde overheid waarvan sprake, is naar luid van artikel 1 van genoemd koninklijk besluit de overheid bevoegd inzake vergunning en nucleaire controle, aangewezen krachtens de wet van 4 augustus 1955 betreffende de veiligheid van de Staat op het gebied van de kernenergie, en haar uitvoeringsbesluiten, en krachtens de wet van 29 maart 1958 betreffende de bescherming van de bevolking tegen het gevaar van de ioniserende stralingen, en haar uitvoeringsbesluiten. Op grond van de artikelen 3.1 en 6.1 van het koninklijk besluit van 28 februari 1963 houdende algemeen reglement op de bescherming van de bevolking en van de werknemers tegen het gevaar van de ioniserende stralingen, is de bevoegde vergunningsoverheid de Koning. Een koninklijk besluit houdende goedkeuring van genoemde algemene regels inzake acceptatiecriteria is tot dusver niet uitgevaardigd. In verband met het ingevolge bovengenoemde overeenkomsten aan NIRAS overgedragen en door de NIRAS-dochteronderneming behandelde nucleaire afval – zoals in verband met andere soortgelijke overeenkomsten – is niet geheel duidelijk hoever de aansprakelijkheid van NIRAS strekt voor schadegevallen met betrekking tot het kwestieuze afval. Enerzijds worden, naar luid van artikel 2, § 4, tweede zin, van het koninklijk besluit van 30 maart 1981, de door NIRAS aan derden toevertrouwde opdrachten onder haar verantwoordelijkheid en toezicht uitgevoerd ; anderzijds geldt NIRAS niet als exploitant van een kerninstallatie in de zin van het Verdrag van Parijs en de wet van 22 juli 1985 betreffende de wettelijke aansprakelijkheid op het gebied van de kernenergie.
3.6. Nucleair passief ingevolge het onderzoeks- en ontwikkelingsprogramma Het SCK en zijn Duitse tegenhanger voerden in het kader van het project een onderzoeks- en ontwikkelingsprogramma uit in de Belgische BR2-reactor. Deze Duitse vennootschap moet bijgevolg in principe bijdragen in de kosten van de ontmanteling van deze reactor, overeenkomstig de nota aan de Ministerraad van juni 1991, herhaaldelijk bevestigd, en het Belgische "Termination Position paper". De Belgische Staat noch het SCK hebben echter deze principiële stellingname tot dusver omgezet in een concrete claim. Meer zelfs, er is tot dusver geen werk gemaakt van een berekening van het aandeel van het Kalkar-onderzoeksprogramma in het gebruik van de BR2-reactor.
3.7. Overeenkomst betreffende de juridische bijstand De in het avenant van 1990 overeengekomen procedure werd geenszins gevolgd wat betreft de juridische bijstand in verband met de afwikkeling van het Kalkar-project.
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tentes et approuvées par elles. Les règles générales proposées par l'ONDRAF ont été approuvées par le ministre de l'Intérieur par lettre du 10 février 1999.
Les autorités compétentes dont il est question sont, aux termes de l'article 1er de l'arrêté royal précité, les autorités compétentes en matière d'autorisation et de contrôle nucléaire, désignées en vertu de la loi du 4 août 1955 concernant la sûreté de l'Etat dans le domaine de l'énergie nucléaire et de ses arrêtés d'exécution et en vertu de la loi du 29 mars 1958 relative à la protection de la population contre les dangers résultant des radiations ionisantes et de ses arrêtés d'exécution. Sur la base des articles 3.1 et 6.1 de l'arrêté royal du 28 février 1963 portant règlement général de la protection de la population et des travailleurs contre le danger des radiations ionisantes, le Roi est l'autorité compétente pour accorder des autorisations. A ce jour, aucun arrêté royal portant approbation des règles générales précitées en matière de critères d'acceptation n'a été pris. Concernant les déchets nucléaires qui, en application des contrats précités, ont été transférés à l'ONDRAF et traités par la filiale de l'ONDRAF – comme à propos d'autres contrats similaires – l'étendue de la responsabilité de l'ONDRAF n'apparaît pas très clairement pour ce qui est des dommages afférents aux déchets en question. D'une part, aux termes de l'article 2, § 4, deuxième phrase, de l'arrêté royal du 30 mars 1981, les missions confiées à des tiers par l'ONDRAF sont exécutées sous sa responsabilité et sous sa surveillance ; d'autre part, l'ONDRAF n'est pas un exploitant d'une installation nucléaire au sens de la Convention de Paris et de la loi du 22 juillet 1985 sur la responsabilité civile dans le domaine de l'énergie nucléaire.
3.6. Passif nucléaire découlant du programme de recherche et de développement Le C.E.N. et son homologue allemand ont exécuté un programme de recherche et de développement dans le réacteur belge BR2. Par conséquent, cette entreprise allemande doit, en principe, contribuer au coût du démantèlement de ce réacteur, conformément à la note au Conseil des ministres du 14 juin 1991, confirmée à maintes reprises, et au "termination position paper" belge. Or, ni l'Etat belge, ni le C.E.N. n'ont traduit jusqu'à présent cette position de principe dans une revendication concrète. De surcroît, jusqu'à présent, il n'a pas été procédé au calcul de la part du programme de recherche de Kalkar dans l'utilisation du réacteur BR2.
3.7. Convention relative à l'assistance juridique La procédure convenue dans l'avenant de 1990 n'a en aucune manière été suivie en ce qui concerne l'assistance juridique fournie à propos de la liquidation du projet Kalkar.
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4. Antwoord van de Staatssecretaris voor Energie en Duurzame Ontwikkeling (3) De staatssecretaris wenst het antwoord op sommige opmerkingen uit te stellen aangezien nog steeds een geschil hangende is tussen de Belgische Staat en de Duitse Bondsrepubliek omtrent de afwikkeling van het Kalkar-dossier. Onder verwijzing naar de rechtsleer en de geplogenheden bij de Raad van State ter zake, wil hij de rechtspositie van de Belgische Staat op generlei wijze verzwakken of in het gedrang brengen. Concreet antwoordt de staatssecretaris voorlopig niet op de punten 3.3, 3.4 en 3.6 van de geformuleerde opmerkingen.
4.1. Staatsrechtelijke kwalificatie van de projectakkoorden De staatssecretaris bevestigt impliciet het ontbreken van een parlementaire goedkeuring, waar hij stelt dat de administratie Economische Zaken niet meer kon achterhalen of deze werkwijze is terug te voeren op een vergetelheid, dan wel of er hiervoor een expliciete verklaring en verantwoording bestaat. De vraag werd overgemaakt aan de Minister van Buitenlandse Betrekkingen. De staatssecretaris wijst er evenwel op dat de kredieten ter subsidiëring van het project waren opgenomen in de jaarlijkse, door het parlement goedgekeurde, begrotingen van het Ministerie van Economische Zaken. Het project is ook uitvoerig ter sprake gekomen tijdens het parlementair energiedebat dat in de periode 1982-83 in Kamer en Senaat heeft plaatsgevonden. Ook in Nederland werden de Kalkarakkoorden niet aan parlementaire goedkeuring onderworpen. Volgens de Nederlandse Minister van Economische Zaken was de samenwerking tussen België, Nederland en Duitsland bij de aanvang ervan niet gebaseerd op een volkenrechtelijk verdrag, maar zou er gaandeweg, naarmate de samenwerking concreter is geworden, wel een volkenrechtelijke verbintenis tot stand zijn gekomen. Nu het project definitief is beëindigd, heeft het geen zin meer om eventuele vormfouten alsnog te herstellen. Het is niet bekend of de Belgische Staat of de privé-partners op enige wijze hinder hebben ondervonden van het ontbreken van de parlementaire goedkeuring.
4.2. Werking van de Intergouvernementele Commissie Inzake financiering hadden België en Nederland in 1983 hun bijdrage aan het project geplafonneerd ; de kosten boven dit plafond dienden integraal door Duitsland te worden gedragen. Bovendien was het afleveren van de nodige vergunningen een interne Duitse aangelegenheid. Het valt dus te betwijfelen of België inderdaad enige invloed had kunnen uitoefenen op Duitsland via de Intergouvernementele Commissie. Er wordt in dit verband verwezen naar een in 1985 door de Staatssecretaris voor Energie aan de bevoegde Duitse minister gerichte brief, waarin wordt aangedrongen op de voltooiing van het project. De deelname van België aan twee vergaderingen van de Intergouvernementele Commissie vanaf begin 1991 werd niet opportuun bevonden, in het eerste geval omdat de Belgische regering haar standpunt nog niet had bepaald ten aanzien van de Duitse beslissing tot stopzetting van het project, in het tweede geval gelet op de weigerachtige houding van Duitsland tegenover de Belgische eis tot restitutie.
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Brief van 26 april 2001.
4. Réponse du secrétaire d'Etat à l'Energie et au Développement durable (3) Le secrétaire d'Etat souhaite reporter à une date ultérieure la réponse à certaines observations parce qu'un différend oppose toujours l'Etat belge et la République fédérale d'Allemagne au sujet de la liquidation du dossier Kalkar. Se référant à la doctrine et à la jurisprudence du Conseil d'Etat en la matière, il ne souhaite aucunement affaiblir, ni compromettre, la position juridique de l'Etat belge. Concrètement, le secrétaire d'Etat ne répond, provisoirement, pas aux points 3.3, 3.4 et 3.6 des observations formulées.
4.1. Qualification des accords selon le droit constitutionnel Le secrétaire d'Etat confirme implicitement l'absence d'assentiment parlementaire, lorsqu'il affirme que l'administration des Affaires économiques n'a plus été à même de déterminer si cette procédure est la conséquence d'un oubli ou s'il existe, à ce sujet, une explication et une justification explicites. La question a été transmise au ministre des Affaires étrangères. Le secrétaire d'Etat signale, toutefois, que les crédits destinés au subventionnement du projet ont été inscrits dans les budgets annuels, votés par le Parlement, du ministère des Affaires économiques. Le projet a également été évoqué de manière circonstanciée au cours du débat parlementaire sur l'énergie mené à la Chambre et au Sénat durant la période 1982-83. Aux Pays-Bas également, les accords de Kalkar n'ont pas été soumis à l'assentiment parlementaire. Selon le ministre néerlandais des Affaires économiques, la coopération entre la Belgique, les Pays-Bas et l'Allemagne n'a, d'emblée, pas été basée sur un traité relevant du droit international, mais, par contre, graduellement, au fur et à mesure que la coopération se faisait plus concrète, un engagement relevant du droit international aurait été contracté. Maintenant que le projet est définitivement terminé, il serait vain d'encore corriger d'éventuelles erreurs formelles. On ignore si l'Etat belge ou les partenaires privés ont, de quelque manière que ce soit, été gênés par l'absence d'assentiment parlementaire.
4.2. Fonctionnement de la Commission intergouvernementale En ce qui concerne le financement, la Belgique et les Pays-Bas avaient, en 1983, plafonné leur contribution au projet ; les coûts excédant ce plafond devaient être supportés intégralement par l'Allemagne. En outre, la délivrance des autorisations nécessaires était une compétence interne à l'Allemagne. Il est donc permis de douter que la Belgique aurait pu exercer une influence quelconque sur l'Allemagne par le bais de la Commission intergouvernementale. A cet égard, il est renvoyé à une lettre adressée, en 1985, par le secrétaire d'Etat à l'Energie au ministre allemand compétent, dans laquelle il est insisté sur la nécessité d'achever le projet. La participation de la Belgique à deux réunions de la Commission intergouvernementale à partir du début de l'année 1991 n'a pas été jugée opportune : dans le premier cas, parce que le Gouvernement belge n'avait pas encore arrêté sa position quant à la décision allemande d'arrêter le projet, dans le second cas, eu égard à l'attitude rétive de l'Allemagne par rapport à l'exigence belge de restitution.
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Lettre du 26 avril 2001.
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4.3. Overeenkomsten betreffende het radioactief afval De Ministerraad heeft zijn akkoord betuigd met genoemde regeling, eerst op principiële wijze op 22 november 1996 en vervolgens op definitieve wijze op 4 december 1998. De regering had de overname door NIRAS van het Kalkar-afval uitdrukkelijk afhankelijk gesteld van de definitieve overname door de Duitse projectvennootschap van alle eigendoms- of gebruiksrechten verbonden aan het door de Belgische Staat aangekochte plutonium, hetgeen inmiddels door genoemde vennootschap is aanvaard. De door NIRAS gevolgde werkwijze is de normale werkwijze die door de instelling wordt toegepast voor de overname van alle radioactieve afvalstoffen. Voor eventuele ongedekte financiële gevolgen kan de Belgische Staat zich in principe nog steeds richten tot de Duitse Staat, die er zich toe verbonden heeft de Belgische Staat en zijn private partners te vrijwaren van iedere verdere tussenkomst in het Kalkarproject. Het risico dat de werkelijke kosten verbonden met het Kalkar-afval de betaalde bedragen zouden overschrijden, wordt door NIRAS zo goed als uitgesloten. De door NIRAS, met name voor A3X-afval, bepaalde tarieven bevatten een aanzienlijke reserve. Het ontwerp van koninklijk besluit dat voorziet in de bekendmaking van de algemene regels voor de opstelling van acceptatiecriteria voor radioactief afval is nog niet tot stand gekomen. Deze omstandigheid stelt geenszins de rechtsgeldigheid in vraag van de huidige algemene regels of van de acceptatiecriteria die eraan beantwoorden. De staatssecretaris heeft in zijn hoedanigheid van toezichthoudende overheid van NIRAS het initiatief genomen om het juridisch kader van het ganse kwaliteitsborgingsysteem van toepassing op het radioactief afval te herdefiniëren, waaronder de algemene regels. De betreffende koninklijke besluiten zullen op korte termijn voor advies aan de Raad van State worden overgemaakt. NIRAS heeft niet de hoedanigheid van nucleair exploitant. Haar dochteronderneming Belgoprocess bezit de nodige nucleaire vergunningen voor de uitbating van de installaties en is wel erkend als nucleair exploitant. Een koninklijk besluit van 30 januari 2001 heeft de wettelijke aansprakelijkheid van laatstgenoemde beperkt tot een bedrag van maximaal 3 miljard BEF. Voor de dekking van deze aansprakelijkheid heeft deze onderneming een verzekering gesloten. Boven genoemd bedrag en tot een bedrag van maximaal 12 miljard BEF heeft de Belgische Staat zich garant gesteld ter vergoeding van eventuele schade, conform de internationale afspraken. Zelfs al verwerft NIRAS radioactief afval in eigendom, het eraan verbonden aspect van aansprakelijkheid is dus afdoende gedekt via haar dochtermaatschappij. Het algemeen geldende principe van de kanalisering van het risico naar de exploitant, zoals ingevoerd door de toepasselijke internationale verdragen, vrijwaart NIRAS van elke aansprakelijkheid, ondanks artikel 2, § 4, tweede zin, van het koninklijk besluit van 30 maart 1981. Op dit ogenblik is er in België geen bergingsinstallatie voor radioactief afval in uitbating, zodat de aansprakelijkheid verbonden aan deze activiteit zich heden niet stelt.
4.4. Overeenkomst betreffende de juridische bijstand Er kan niet worden ontkend dat de in het avenant voorziene procedure ter consultatie van het advocatenbureau niet werd gevolgd. Deze procedure was niet aangepast aan de omstandigheden waarin een beroep moest worden gedaan op het bureau. Geen enkele instantie heeft zich verzet tegen de betaling van de prestaties van het genoemde bureau.
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4.3. Accords relatifs aux déchets nucléaires Le Conseil des ministres a marqué son accord sur le règlement précité, d'abord, en principe le 22 novembre 1996 et, ensuite, de manière définitive le 4 décembre 1998. Le Gouvernement avait expressément subordonné la reprise, par l'ONDRAF, des déchets du projet Kalkar à la reprise définitive, par la société de projet allemande, de tous les droits de propriété et d'usage liés au plutonium acheté par l'Etat belge, ce que la société précitée a accepté entre-temps. La procédure suivie par l'ONDRAF est la procédure normale appliquée par l'organisme pour la reprise de tous les déchets radioactifs. En ce qui concerne d'éventuelles conséquences financières non couvertes, l'Etat belge peut toujours, en principe, s'adresser à l'Etat allemand, qui s'est engagé à préserver l'Etat belge et ses partenaires privés de toute nouvelle intervention dans le projet Kalkar. L'ONDRAF juge quasiment exclu le risque que les frais réels afférents aux déchets du projet Kalkar dépassent les montants liquidés. Les tarifs fixés par l'ONDRAF, à savoir pour les déchets A3X, comportent une réserve appréciable.
Le projet d'arrêté royal prévoyant la publication des règles générales pour l'élaboration des critères d'acceptation des déchets radioactifs n'a pas encore été pris. Cette circonstance ne remet nullement en cause la validité des règles générales actuelles, ni des critères d'acceptation qui y satisfont. Le secrétaire d'Etat a, en sa qualité d'autorité de tutelle de l'ONDRAF, pris l'initiative de redéfinir le cadre juridique de l'ensemble du système de garantie de la qualité applicable aux déchets nucléaires, dont font partie les règles générales. Les arrêtés royaux y afférents seront transmis à bref délai au Conseil d'Etat pour avis.
L'ONDRAF ne possède pas la qualité d'exploitant d'une installation nucléaire. Sa filiale Belgoprocess possède les autorisations requises en matière nucléaire pour exploiter les installations et est effectivement reconnue en qualité d'exploitant d'une installation nucléaire. Un arrêté royal du 30 janvier 2001 a limité le montant maximum de sa responsabilité civile à 3 milliards de francs. Cette société a contracté une assurance pour couvrir cette responsabilité. Au-delà du montant précité et jusqu'à un montant maximum de 12 milliards de francs, l'Etat belge s'est porté garant de l'indemnisation de dommages éventuels, conformément aux conventions internationales. Même si l'ONDRAF acquiert des déchets radioactifs en propriété, l'aspect de la responsabilité qui s'y rattache est donc suffisamment couvert par le biais de la filiale. Le principe d'application générale de la canalisation du risque vers l'exploitant, tel qu'instauré par les conventions internationales applicables, libère l'ONDRAF de toute responsabilité, et ce en dépit de l'article 2, § 4, deuxième phrase, de l'arrêté royal du 30 mars 1981. En ce moment, aucune installation de stockage de déchets radioactifs n'est en exploitation en Belgique, de sorte que la responsabilité liée à cette activité ne se pose pas actuellement.
4.4. Convention relative à l'assistance juridique Il est indéniable que la procédure de consultation du cabinet d'avocats prévue dans l'avenant n'a pas été suivie. Cette procédure n'était pas adaptée aux circonstances dans lesquelles il s'est avéré nécessaire de recourir aux interventions du cabinet. Aucune instance ne s'est opposée au paiement des prestations de ce cabinet.
281
5. Evaluatie van het antwoord Het bleef voor het Rekenhof onduidelijk waarom de mededeling van de stand in één of andere procedure en van de beknopte argumentatie en eisen van de Belgische Staat, de rechtspositie van België kan verzwakken of schaden. De toepassing van het rechtsbeginsel waarnaar de staatssecretaris verwijst, is een afgeleide van het verbod van zelfincriminatie van toepassing in het Belgisch strafrecht (niemand kan geacht worden tegen zichzelf te getuigen). Een gelijkaardig beginsel is het burgerlijk procesrecht echter vreemd. De staatssecretaris werd dan ook gevraagd meer informatie te verstrekken omtrent de juridische stappen die tot op heden reeds werden ondernomen om de rechtspositie van de Belgische Staat te vrijwaren inzake het trilateraal afsluitdocument, de bilaterale restitutieclaim en het nucleair passief (4).
5.1. Staatsrechtelijke kwalificatie van de projectakkoorden Inzake de goedkeuring van de diverse begrotingen door het parlement was het standpunt van het Hof van Cassatie ter zake reeds medegedeeld aan de staatssecretaris, namelijk dat de begrotingswetten die zich beperken tot het uittrekken van de kredieten welke voor de uitvoering van het verdrag zijn vereist, niet de door de Grondwet opgelegde instemming inhouden. Het ter sprake brengen van het project tijdens een parlementair energiedebat kan evenmin worden gelijkgesteld met de parlementaire goedkeuringsprocedure. De afwezigheid van een goedkeuring door het Nederlandse parlement kan bezwaarlijk ter verdediging dienstig zijn. De resultaten van het Nederlandse onderzoek naar het volkenrechtelijke gehalte van de projectsamenwerking hebben trouwens een a contrario-karakter.
5.2. Werking van de Intergouvernementele Commissie De onzekerheid over de invloed van België in de Intergouvernementele Commissie neemt niet weg dat deze piste onvoldoende werd aangewend om de financiële belangen van België te vrijwaren. Ondanks de plafonnering van de Belgische financiële inbreng werd toch een zeer aanzienlijk bedrag geïnvesteerd in een, achteraf bekeken, nutteloos project. Wat de niet-deelname aan twee vergaderingen van de Intergouvernementele Commissie betreft, had enerzijds gezien het budgettair belang van de investering de Belgische standpuntbepaling iets vlugger kunnen geschieden, en is anderzijds het verband met de Duitse houding inzake restitutie niet echt duidelijk.
5.3. Overeenkomsten betreffende het radioactief afval Het Rekenhof neemt akte van de vaststelling dat de Duitse Staat zich ertoe verbonden heeft de Belgische Staat en zijn private partners te vrijwaren van iedere verdere tussenkomst in het Kalkar-project en dat de door NIRAS toegepaste tarieven een aanzienlijke reserve bevatten.
(4)
282
Brieven van 20 juni 2001.
5. Evaluation de la réponse Il n'apparaît pas clairement à la Cour en quoi la communication de l'état d'avancement de l'une ou l'autre procédure ainsi que de l'argumentation et des exigences succinctes de l'Etat belge est susceptible d'affaiblir la position juridique de la Belgique ou de lui nuire. L'application du principe juridique auquel le secrétaire d'Etat se réfère est dérivée de l'interdiction d'auto-incrimination applicable dans le droit belge (personne ne peut être censé témoigner contre lui-même). Or, semblable principe est étranger à la procédure civile. Il a, dès lors, été demandé au secrétaire d'Etat de fournir un supplément d'informations à propos des démarches juridiques entreprises à ce jour pour préserver la position juridique de l'Etat belge en ce qui concerne le document de clôture trilatéral, l'exigence de restitution bilatérale et le passif nucléaire (4).
5.1. Qualification des accords selon le droit constitutionnel En ce qui concerne le vote des divers budgets par le Parlement, le secrétaire d'Etat s'est déjà vu communiquer le point de vue de la Cour de cassation en la matière, à savoir que les lois budgétaires, qui se limitent à octroyer les crédits nécessaires à l'exécution du traité, n'impliquent pas l'agrément imposé par la Constitution. L'évocation du projet au cours d'un débat parlementaire sur l'énergie ne peut davantage être assimilée à la procédure d'assentiment parlementaire. L'absence d'assentiment par le Parlement néerlandais peut difficilement être utile à la défense de la thèse du secrétaire d'Etat. Les résultats de l'examen, par les Pays-Bas, du contenu, sous l'angle du droit international, de la collaboration au projet vont, d'ailleurs, dans le sens inverse.
5.2. Fonctionnement de la Commission intergouvernementale En dépit de l'incertitude qui entoure l'influence de la Belgique au sein de la Commission intergouvernementale, force est de constater que cette piste n'a pas été suffisamment exploitée pour préserver les intérêts de la Belgique. Le plafonnement de l'apport financier de la Belgique n'a pas empêché qu'un montant quand même très appréciable ait été investi dans un projet qui s'est avéré, après coup, inutile. En ce qui concerne le l'absence de la Belgique à deux réunions de la Commission intergouvernementale, d'une part, eu égard à l'ampleur budgétaire de l'investissement, le point de vue belge aurait pu être fixé un peu plus rapidement et, d'autre part, le lien avec l'attitude allemande en matière de restitution n'est pas vraiment clair.
5.3. Accords relatifs aux déchets radioactifs La Cour des comptes prend acte de la constatation que l'Etat allemand s'est engagé à préserver l'Etat belge et ses partenaires privés de toute nouvelle intervention dans le projet Kalkar et que les tarifs appliqués par l'ONDRAF comportent une réserve appréciable.
(4)
Lettres du 20 juin 2001.
283
De afwezigheid van door de Koning goedgekeurde algemene regels betekent hoe dan ook een strijdigheid met de desbetreffende bepalingen van het koninklijk besluit van 30 maart 1981. Het Rekenhof wenst te vernemen op welke internationale verdragsrechtelijke bepalingen wordt gesteund om in casu het principe van de kanalisering van het risico naar de exploitant te verantwoorden.
5.4. Overeenkomst betreffende de juridische bijstand Met mogelijke hoogdringendheid werd blijkbaar onvoldoende rekening gehouden bij het opstellen van het contract met het advocatenbureau.
6. Verdere briefwisseling en verder gevolg In een aanvullend antwoord verstrekt de Staatssecretaris voor Energie en Duurzame Ontwikkeling wel informatie omtrent de problematiek van het trilateraal afsluitdocument, de bilaterale restitutieclaim en het nucleair passief (5).
De staatssecretaris vindt de vaststelling dat een trilateraal afsluitdocument nog steeds niet is tot stand gekomen, pertinent. De Duitse weigering om in te gaan op de Belgische eis tot restitutie heeft de totstandkoming van dit document verhinderd. Het is juist dat de privé-partners, betrokken bij het project, wel een regeling hebben bereikt voor de afsluiting van hun engagementen in het project. De opeenvolgende Belgische ministers zijn steeds terughoudend geweest om initiatieven te nemen in het kader van de afsluiting van het project tussen de publieke partners, zolang er geen regeling tot stand was gebracht onder de privé-partners. Pas recent werden de overeenkomsten betreffende het radioactief afval getekend en werd de titeloverdracht van het plutonium geregeld. Sindsdien is het overleg tussen de betrokken ministers over de Belgische houding in dit dossier hervat. Overigens is er Duitse ministeriële briefwisseling uit 1991 die een zekere verbintenis inhoudt dat België niet zou worden aangesproken om financieel bij te dragen in de afwikkeling van het project, weliswaar op voorwaarde dat België op zijn beurt zou afzien van verdere eisen. Wat de eis tot restitutie betreft, is een vordering tegen de Duitse projectvennootschap wel overwogen, maar niet als zinvol weerhouden. Een vordering tot schadevergoeding tegen de Duitse staat, op grond van de eventuele aansprakelijkheid van de deelstaat Nordrhein-Westfalen, leek weinig kans op slagen te hebben ; er werd aan getwijfeld of schade in voldoende mate kon worden aangetoond. De belangrijke aspecten verjaring en rechtsverwerking werden wel degelijk onderzocht. De mogelijkheid van een internationaalrechtelijke procedure werd tot op heden niet ingezet. De opeenvolgende Belgische ministers hebben het niet opportuun geoordeeld de eis tot restitutie meer kracht bij te zetten, zolang er geen regeling was tussen de privépartners. Het standpunt van België wordt momenteel op initiatief van de staatssecretaris heroverwogen.
(5)
284
Brief van 24 juli 2001.
L'absence de règles générales approuvées par le Roi est, quoi qu'il en soit, contraire aux dispositions en la matière de l'arrêté royal du 30 mars 1981.
La Cour souhaite savoir quelles dispositions conventionnelles relevant du droit international sont invoquées pour, en l'occurrence, justifier le principe de la canalisation du risque vers l'exploitant.
5.4. Convention relative à l'assistance juridique Il n'a, apparemment, pas été tenu suffisamment compte de la possibilité de l'urgence lors de la rédaction du contrat conclu avec le cabinet d'avocats.
6. Correspondance et développements ultérieurs Dans une réponse complémentaire, le secrétaire d'Etat à l'Energie et au Développement durable fournit des informations concernant la problématique du document de clôture trilatéral, de la demande de restitution bilatérale et du passif nucléaire (5). Le secrétaire d'Etat estime qu’il est pertinent de constater que jusqu’à présent, aucun document de clôture trilatéral n’a été réalisé. Le refus allemand d’accéder à la demande belge de restitution a empêché la réalisation de ce document. Il est exact que les partenaires privés concernés par le projet ont bel et bien conclu un accord réglant la clôture de leurs engagements dans le projet. Les ministres belges successifs ont toujours été réticents à prendre des initiatives dans le cadre de la clôture du projet entre les partenaires publics, aussi longtemps qu’un règlement n’était pas intervenu entre les partenaires privés. Ce n’est que récemment que les contrats concernant les déchets radioactifs ont été signés et que la cession du titre de propriété du plutonium a été réglée. Depuis, la concertation entre les ministres concernés au sujet de la position de la Belgique dans ce dossier a repris. Par ailleurs, un courrier ministériel allemand datant de 1991 comporte un engagement certain de ne pas demander à la Belgique d’intervenir financièrement dans la liquidation du projet, à la condition, il est vrai, que celle-ci renonce, à son tour, à d’autres exigences. En ce qui concerne l’exigence de restitution, une action contre la société de projet allemande a bien été envisagée, mais n’a pas été considérée comme judicieuse. Une action en dommages et intérêts contre l’Etat allemand, sur la base de la responsabilité éventuelle du Land de Rhénanie-du-Nord-Westphalie, a semblé n’avoir que peu de chances de réussite ; on a douté de pouvoir suffisamment démontrer l’existence d’un préjudice. Toutefois, les aspects importants de la prescription et de la renonciation tacite ont bel et bien été examinés. La possibilité d’intenter une procédure de droit international n’a, jusqu’à présent, pas été employée. Les ministres belges successifs n’ont pas jugé opportun d’appuyer davantage la demande de restitution, tant qu’il n’existait pas de règlement entre les partenaires privés. L’opinion de la Belgique est actuellement reconsidérée à l’initiative du secrétaire d'Etat.
(5)
Lettre du 24 juillet 2001.
285
In verband met de eventuele aansprakelijkheid van de NIRAS voor het radioactief afval, is volgens artikel 6 van het Verdrag van Parijs inzake wettelijke aansprakelijkheid op het gebied van de kernenergie de exploitant van een kerninstallatie objectief en exclusief aansprakelijk voor schadegevallen. In casu is Belgoprocess, als erkend exploitant, exclusief aansprakelijk samen met zijn verzekeraar.
Wat tenslotte het nucleair passief ingevolge het onderzoeks- en ontwikkelingsprogramma betreft, is de staatssecretaris, op basis van een in 1968 tussen het SCK en zijn Duitse tegenhanger gesloten overeenkomst omtrent het gebruik van de BR2-reactor, niet meer van oordeel dat de ontmantelingskost van de reactor ten laste van de Duitse partner kan worden gelegd. Het Rekenhof heeft dit aanvullend antwoord als volgt geëvalueerd (6). In verband met het trilateraal afsluitdocument wordt erop gewezen dat de Duitse ministeriële briefwisseling, waarvan sprake, voorwaardelijk is en bezwaarlijk kan worden gelijkgesteld met een formele trilaterale overeenkomst. In verband met de restitutieproblematiek, worden geen argumenten aangereikt die een vordering tegen de Duitse projectvennootschap, op grond van de door de Belgische Staat gestelde subsidievoorwaarden, uitsloten. De eis tot restitutie werd steeds als ondergeschikt beschouwd aan de eis tot vrijwaring van nieuwe lasten, en het is niet duidelijk of dat standpunt ondanks het hernomen interministerieel overleg ter discussie staat. Een grondige analyse van de aspecten verjaring en rechtsverwerking, zoals door het advocatenbureau gesuggereerd, heeft nooit plaatsgevonden. Het Rekenhof wenst te worden geïnformeerd over de resultaten van het interministerieel overleg betreffende de problematiek van het afsluitdocument en de restitutie. Wat betreft de aansprakelijkheid voor het radioactief afval sluit het Rekenhof zich aan bij de analyse van de staatssecretaris. In verband met het nucleair passief van de BR2-reactor wordt vastgesteld dat de overeenkomst van 1968 niets stipuleert over de ontmantelingskost. De overeenkomst liep af eind 1973, terwijl de reactor in het kader van het Kalkar-project werd gebruikt tot 1985. Op welke juridische grondslag de samenwerking geschiedde na 1973 en welke implicaties dit heeft op het vlak van de ontmantelingskost, blijft onduidelijk.
(6)
286
Brieven van 5 september 2001.
En ce qui concerne la responsabilité éventuelle de l'ONDRAF pour les déchets radioactifs, l’article 6 de la Convention de Paris sur la responsabilité civile dans le domaine de l'énergie nucléaire dispose que l’exploitant d'une installation nucléaire est objectivement et exclusivement responsable des dommages. En l’occurrence, Belgoprocess, en tant qu’exploitant agréé, est exclusivement responsable, conjointement avec son assureur. En ce qui concerne, enfin, le passif nucléaire découlant du programme de recherche et de développement, le secrétaire d'Etat, se fondant sur une convention conclue en 1968 entre le C.E.N. et son homologue allemand pour l’utilisation du réacteur BR2, ne pense plus que le coût du démantèlement de ce réacteur pourrait être mis à la charge du partenaire allemand. La Cour des comptes a évalué cette réponse complémentaire comme suit (6). En ce qui concerne le document de clôture trilatéral, il est fait remarquer que le courrier ministériel allemand en question est conditionnel et peut difficilement être assimilé à une convention trilatérale formelle. A propos de la problématique de la restitution, il n’existe aucun argument excluant une action contre la société de projet allemande sur la base des conditions de subventionnement fixées par la Belgique. L’exigence de restitution a été considérée comme subordonnée à l’exigence de préservation contre de nouvelles charges et il n’apparaît pas clairement si ce point de vue fait l'objet d'une discussion malgré la reprise de la concertation interministérielle. Une analyse approfondie des aspects de la prescription et de la renonciation tacite, telle que suggérée par le cabinet d’avocats, n’a jamais été effectuée. La Cour des comptes souhaite être informée des résultats de la concertation interministérielle relative à la problématique du document de clôture et de restitution. En ce qui concerne la responsabilité pour les déchets radioactifs, la Cour se rallie à l’analyse du secrétaire d'Etat. Elle constate, à propos du passif nucléaire du réacteur BR2, que la convention de 1968 ne stipule rien quant au coût du démantèlement. La convention a expiré à la fin de 1973, alors que le réacteur a été utilisé jusqu’en 1985, dans le cadre du projet Kalkar. Il n’apparaît toujours pas sur quelle base juridique la collaboration s’est effectuée après 1973 et quelles implications cette situation a sur le plan du coût du démantèlement.
(6)
Lettres du 5 septembre 2001.
287
7. MINISTERIE VAN BUITENLANDSE ZAKEN, BUITENLANDSE HANDEL EN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING – UITVOERING VAN DE TAKEN VAN OPENBARE DIENST VAN DE VENNOOTSCHAP VAN PUBLIEK RECHT "BELGISCHE TECHNISCHE COOPERATIE" Hierna volgt een samenvatting van het verslag voor het dienstjaar 2000 betreffende de uitvoering van de taken van openbare dienst van de vennootschap van publiek recht "Belgische Technische Coöperatie", opgericht door de wet van 21 december 1998, dat het Rekenhof aan de Voorzitters van de Kamer van Volksvertegenwoordigers en van de Senaat heeft toegezonden. F/N-1.998.662 De vennootschap van publiek recht "Belgische Technische Coöperatie" (BTC) werd door de wet van 21 december 1998 opgericht in de vorm van een naamloze vennootschap met sociaal oogmerk (1). Zij kreeg de exclusieve bevoegdheid voor het uitvoeren van de taken van openbare dienst die de wet heeft bepaald of die haar krachtens de wet zijn toegewezen inzake directe bilaterale samenwerking met de partnerlanden die België heeft uitgekozen in het raam van zijn ontwikkelingssamenwerkingsbeleid (2). De controle van de financiële toestand van de vennootschap, van haar jaarrekeningen en van de regelmatigheid, ten aanzien van de wet en van de statuten van BTC, van de in de jaarrekeningen vastgestelde verrichtingen wordt uitgevoerd door een college van vier commissarissen. Twee commissarissen worden door het Rekenhof onder zijn leden aangesteld. Op initiatief van deze twee commissarissen kan een controle ter plaatse op de rekeningen en op de verrichtingen m.b.t. de uitvoering van taken van openbare dienst van BTC worden ingericht. Op basis van de vaststellingen van zijn vertegenwoordigers stelt het Rekenhof ieder jaar een verslag op over de uitvoering van die taken van openbare dienst (3). Dat verslag wordt aan de Voorzitters van de Kamer van Volksvertegenwoordigers en van de Senaat toegezonden (4).
(1) Wet van 21 december 1998 tot oprichting van de "Belgische Technische Coöperatie" in de vorm van een vennootschap van publiek recht. (2) Artikelen 5 en 6 van de voormelde wet van 21 december 1998. (3) Onverminderd het verslag dat het college van commissarissen opstelt overeenkomstig artikel 65 van de gecoördineerde wetten op de handelsvennootschappen, die op BTC toepasselijk zijn (artikel 144 van de wet van 7 mei 1999 houdende het Wetboek van Vennootschappen). (4) Artikel 30, § 4, vierde lid, van de wet van 21 december 1998.
288
7. MINISTERE DES AFFAIRES ETRANGERES, DU COMMERCE EXTERIEUR ET DE LA COOPERATION AU DEVELOPPEMENT – MISE EN ŒUVRE DES TACHES DE SERVICE PUBLIC DE LA SOCIÉTÉ DE DROIT PUBLIC "COOPÉRATION TECHNIQUE BELGE" Un résumé du rapport relatif à la mise en œuvre, en 2000, des tâches de service public de la société de droit public "Coopération technique belge", créée par la loi du 21 décembre 1998, adressé par la Cour des comptes aux présidents de la Chambre des représentants et du Sénat, figure ci-après.
F/N – 1.998.662 La société de droit public "Coopération technique belge" (C.T.B.), créée sous la forme d’une société anonyme à finalité sociale par une loi du 21 décembre 1998 (1), s’est vue confier l’exclusivité de l’exécution de tâches de service public déterminées par la loi, ou attribuées en vertu de la loi, en matière de coopération bilatérale directe avec les pays partenaires sélectionnés par la Belgique dans le cadre de sa politique de coopération au développement (2).
Le contrôle de la situation financière de la société, de ses comptes annuels et de la régularité, – au regard de la loi et des statuts de la C.T.B. -, des opérations constatées dans les comptes annuels, est confié à un collège de quatre commissaires, dont deux sont désignés par la Cour des comptes parmi ses membres.
A l’intervention de ces derniers, un contrôle sur place des comptes et opérations ayant trait à l’exécution des tâches de service public de la C.T.B. peut être organisé. En outre, sur la base des constatations effectuées par ses représentants (3), la Cour des comptes établit, chaque année, un rapport relatif à la mise en œuvre des tâches de service public qu’elle adresse aux présidents de la Chambre des représentants et du Sénat (4).
(1) Loi du 21 décembre 1998 portant création de la Coopération technique belge sous la forme d'une société de droit public. (2) Articles 5 et 6 de la loi du 21 décembre 1998 précitée. (3) Et sans préjudice du rapport que le collège des commissaires établit conformément à l’article 65 des lois coordonnées sur les sociétés commerciales, applicables à la C.T.B. (article 144 de la loi du 7 mai 1999 contenant le Code des sociétés). (4) Article 30, § 4, alinéa 4, de la loi du 21 décembre 1998.
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In het verslag over het jaar 2000 (5) werden inzonderheid de volgende punten belicht : – er werden vertragingen opgelopen bij de toepassing van de wet betreffende de Belgische internationale samenwerking (6), inzonderheid de bilaterale samenwerking, en van de wet houdende oprichting van BTC ; – het juridisch kader waarbinnen de vennootschap haar activiteiten uitvoert en in het bijzonder het beheerscontract, zijn uiterst gedetailleerd en dwingend, waardoor de door de wetgever gewilde autonomie wordt aangetast ; omslachtige procedures brengen bovendien de doeltreffendheid in het gedrang ; – het huidig financieringsstelsel moet snel worden gewijzigd. Alhoewel het toekennen van voorschotten op de vergoeding van haar prestaties bedoeld was om BTC te laten beschikken over een thesaurie die voldoende groot is om haar verplichtingen na te komen en de continuïteit van de openbare dienst te waarborgen, heeft dit systeem er de vennootschap toe genoodzaakt leningen aan te gaan. De conclusies van het onderzoek van een aantal problemen voor de bilaterale overeenkomsten, beheerd door BTC, en van het programma der beurzen zijn eveneens in dat verslag opgenomen.
(5) (6)
290
Brief van 27 juni 2001 aan de Voorzitters van de Kamer en van de Senaat. Wet van 25 mei 1999 betreffende de Belgische internationale samenwerking.
Le rapport, concernant l’exercice 2000 (5), a mis en exergue :
– certains retards dans l’application de la loi relative à la coopération internationale belge (6), en particulier la coopération bilatérale et de la loi portant création de la C.T.B. ; – le caractère excessivement détaillé et contraignant du cadre juridique régissant l’activité de la société et tout particulièrement le contrat de gestion, ce qui est de nature à contrarier l’autonomie voulue par le législateur et à alourdir les procédures au détriment de l’efficience ; – la nécessité de modifier rapidement le système de financement actuel, qui a contraint la société à recourir à l’emprunt alors que le but poursuivi par l’octroi d’avances sur la rémunération de ses prestations était de lui assurer une trésorerie suffisante en vue de faire face à ses obligations et garantir la continuité du service public. Les conclusions de l’examen de diverses questions intéressant certaines conventions bilatérales gérées par la C.T.B. ainsi que le programme des bourses figurent également dans ce rapport.
(5) (6)
Lettres du 27 juin 2001 aux présidents, de la Chambre et du Sénat. Loi du 25 mai 1999 relative à la coopèration internationale belge.
291
– OPRICHTING, WERKING EN FINANCIERING VAN DE VZW INTERNATIONAAL HUIS
Met betrekking tot de oprichting, de werking en de financiering van de VZW Internationaal Huis heeft het Rekenhof in het kader van zijn controle op de wettigheid, de regelmatigheid en de werkelijkheid van de overheidsuitgaven administratiefrechtelijke, budgettair-technische en beheersmatige opmerkingen geformuleerd. N–1.779.720 (1)
1. Wettelijk en begrotingsrechtelijk kader
1.1. Wettelijk kader Het Internationaal Huis heeft de juridische vorm van een VZW in de zin van de wet van 27 juni 1921. Inzake de subsidiëring van de VZW dient de aandacht te worden gevestigd op de hiernavolgende wettelijke bepalingen. Aldus bepaalt artikel 12, derde lid, van de gecoördineerde wetten op de rijkscomptabiliteit de noodzakelijke juridische basis met het oog op de toekenning van een subsidie : ofwel een organieke wet, ofwel een speciale bepaling in de algemene uitgavenbegroting, die de aard van de subsidie preciseert. De eigenlijke toekenning van de subsidie wordt verder afhankelijk gemaakt van de uitvaardiging van een koninklijk besluit. Voorts wordt de controle op de aanwending van de subsidie georganiseerd in de artikelen 55 tot 58 van de gecoördineerde wetten op de rijkscomptabiliteit.
1.2. Begrotingsrechtelijk kader In de begroting 1999 van Internationale Samenwerking werden voor de eerste maal kredieten ingeschreven tot dekking van uitgaven met betrekking tot de VZW Internationaal Huis. Die kredieten waren verspreid over drie verschillende basisallocaties van twee onderscheiden programma’s. Enerzijds waren er in het bestaansmiddelenprogramma op twee verschillende basisallocaties kredieten ingeschreven voor de aanrekening van de kosten van zowel de huur van de gebouwen waarin de VZW was gevestigd als van de uitrusting van het Internationaal Huis (2). Anderzijds, waren er in het activiteitenprogramma "Bijzondere Interventies" kredieten ingeschreven voor de werking van de VZW (3).
(1) Betreft ook de dossiers met nummers 1.799.400, 1.818.364, 1.830.082, 1843.196, 1.896.255, 1.910.035, 1.939.721 en 1.984.301. (2) Basisallocatie 54.02.12.06, gelibelleerd "Huur van onroerende goederen", waarop oorspronkelijk een bedrag van 23 miljoen BEF werd voorzien voor de vestiging van de VZW Internationaal Huis en basisallocatie 54.02.74.01, gelibelleerd "Uitgaven voor de aankoop van duurzame roerende goederen", waarop oorspronkelijk 15 miljoen BEF werd voorzien voor de uitrusting van de VZW. (3) Op basisallocatie 54.43.33.29, gelibelleerd "Sensibilisering door derden", werd oorspronkelijk 25 miljoen BEF voorzien voor de werking van de VZW.
292
– CREATION, FONCTIONNEMENT ET FINANCEMENT DE L'A.S.B.L. "MAISON INTERNATIONALE" En ce qui concerne la création, le fonctionnement et le financement de l'A.S.B.L. "Maison internationale", la Cour des comptes a formulé des observations relevant du droit administratif, de la technique budgétaire et de la gestion dans le cadre de son contrôle de la légalité, de la régularité et de la réalité des dépenses publiques. N – 1.779.720 (1)
1. Cadre légal et budgétaire
1.1. Cadre légal La Maison internationale a la forme juridique d'une Association sans but lucratif (A.S.B.L.) au sens de la loi du 27 juin 1921. L'octroi de subsides à une A.S.B.L est régi par les dispositions légales suivantes. Tout d’abord, l'article 12, troisième alinéa, des lois coordonnées sur la comptabilité de l'Etat détermine la base juridique nécessaire en vue de l'octroi d'un subside : celui-ci doit faire l'objet, soit d'une loi organique, soit, d'une disposition spéciale insérée dans le dispositif du budget général des dépenses, qui en précise la nature. En outre, l'octroi du subside est subordonné à l’adoption et, le cas échéant la publication, d'un arrêté royal. De plus, les articles 55 à 58 des mêmes lois coordonnées règlent le contrôle de l’octroi et de l'emploi des subventions.
1.2. Cadre budgétaire Des crédits budgétaires, destinés à couvrir certaines dépenses relatives à l'A.S.B.L. "Maison internationale", ont été inscrits pour la première fois dans le budget général des dépenses de l’Etat, section 54, Coopération internationale, en 1999. Ils ont été répartis entre trois allocations de base figurant dans deux programmes différents. D'une part, l'imputation du loyer des bâtiments dans lesquels est établie l'A.S.B.L. et celle des frais d'équipement de la Maison internationale s’effectuait à charge de deux allocations de base différentes du programme de subsistance (2) et, d'autre part, le fonctionnement de l'A.S.B.L. grevait des crédits prévus dans le programme d'activités "Interventions particulières" (3).
(1) Concerne également les dossiers portant les numéros 1.799.400, 1.818.364, 1.830.082, 1.843.196, 1.896.255, 1.910.035, 1.939.721 et 1.984.301. (2) Allocation de base 54.02.12.06, libellée "Loyer de biens immobiliers", qui prévoyait initialement un montant de 23 millions BEF pour l'établissement de l'A.S.B.L. "Maison internationale" et l'allocation de base 54.02.74.01, libellée "Dépenses pour l'acquisition de bien meubles durables", qui contenait initialement 15 millions BEF pour l'équipement de l'A.S.B.L.. (3) A l'allocation de base 54.43.33.29, libellée "Sensibilisation par des tiers", un montant initial de 25 millions BEF a été prévu pour le fonctionnement de l'A.S.B.L.
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In de begroting 2000 van Internationale Samenwerking waren er nog twee basisallocaties opgenomen : enerzijds, de onder het bestaansmiddelenprogramma ondergebrachte basisallocatie voor het ten laste nemen van de huur van de gebouwen van de VZW (4) en, anderzijds, de onder het activiteitenprogramma "Bijzondere interventies" voorziene kredieten voor de werking van de VZW (5). In de begroting 2001 van Internationale Samenwerking werd nog één basisallocatie met betrekking tot de VZW opgenomen, die voorziet in een nominatieve subsidie (6).
2. Vaststellingen van het Rekenhof Met de oprichting van de VZW Internationaal Huis ging een delegatie voor de uitvoering van taken, die tot de bevoegdheid van de overheid behoren, gepaard. De bevoegdheid inzake de sensibilisering van de bevolking omtrent internationale samenwerking is immers gedeeltelijk aan de VZW gedelegeerd. Diverse uitgaven werden ter vereffening voorgesteld ten laste van de kredieten van de twee onder het bestaansmiddelenprogramma ingeschreven basisallocaties. Het betrof uitgaven, enerzijds, voor de huur en de huurlasten van het gebouw waarin de VZW was gehuisvest en, anderzijds, voor de uitrusting van de VZW. Het betreft de facto facultatieve subsidies, waarvoor de wettelijke basis ontbrak. De kosten voor de selectie van een aantal personeelsleden van de VZW ten belope van 1.814.603 BEF werden ten laste gelegd van de bestaansmiddelen van het departement. Naar aanleiding van het gebruik van vergaderzalen door het departement werden door de VZW de kosten voor de huur der zalen en voor catering en diverse andere onkosten gefactureerd. Het departement neemt echter de huur van de gebouwen, waarin de VZW is gevestigd, op zich. Bovendien dekt de subsidie aan de VZW zowel de algemene huisvestingskosten, de algemene kantoorkosten als de algemene werking van de vereniging.
(4) Basisallocatie 54.02.12.06, gelibelleerd "Huur van onroerende goederen", waarop oorspronkelijk een bedrag van 22 miljoen BEF werd voorzien voor de vestiging van het Internationaal Huis. (5) Basisallocatie 54.43.33.29, gelibelleerd "Sensibilisering door derden", waarop oorspronkelijk 51,7 miljoen BEF werd voorzien voor de werking van het Internationaal Huis. (6) Basisallocatie 54.43.33.30, gelibelleerd "Subsidie aan het Internationaal Huis", waarop oorspronkelijk 65,8 miljoen BEF werd ingeschreven.
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Le budget de la Coopération internationale pour l’exercice 2000 contenait également deux allocations de base : la première, permettant la prise en charge du loyer des bâtiments de l'A.S.B.L., figurait dans le programme de subsistance (4) et, la seconde, dont les crédits ont été prévus pour assurer le fonctionnement de l'A.S.B.L. figurait dans le programme d'activités "Interventions particulières" (5). En 2001, le budget contient encore une allocation de base consacrée à l'A.S.B.L., dont les crédits permettent cette fois l’imputation d’un subside nominatif (6).
2. Constatations de la Cour des comptes La création de l'A.S.B.L. '"Maison internationale" s'est accompagnée d'une délégation pour l'exécution de tâches qui relèvent de la compétence des pouvoirs publics. En effet, la compétence en matière de sensibilisation de la population a été partiellement déléguée à l'A.S.B.L. Diverses dépenses ont été mises en liquidation à la charge des crédits des deux allocations de base figurant au programme de subsistance du budget du département de la Coopération internationale. Elles concernaient, d'une part, le loyer et les charges locatives du bâtiment occupé par l'A.S.B.L. et, d'autre part, des frais d'équipement. Il s’agit de facto de subsides facultatifs dénués de fondement légal. Le coût de la sélection d'un certain nombre de membres du personnel de l'A.S.B.L. a été mis à la charge des crédits de subsistance du département à concurrence de 1.814.603 BEF. L'A.S.B.L. a facturé au département la location de salles de réunion pour les besoins de ses services, de même que la fourniture de repas et divers autres frais. Or, le département supporte déjà le loyer du bâtiment dans lequel est établie l'A.S.B.L. En outre, le subside octroyé à l'A.S.B.L. couvre tant ses frais généraux d'hébergement que de bureau et de fonctionnement en général.
(4) Allocation de base 54.02.12.06, libellée "Loyer de biens immobiliers", qui prévoyait initialement un montant de 22 millions BEF pour l'établissement de la Maison internationale. (5) Allocation de base 54.43.33.29, libellée "Sensibilisation par des tiers", alimentée initialement à concurrence d’un montant de 51,7 millions BEF pour le fonctionnement de la Maison internationale. (6) Allocation de base 54.43.33.30, libellée "Subside à la Maison internationale", un montant de 65,8 millions BEF est inscrit à l’initial.
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3. Opmerkingen van het Rekenhof aan de Staatssecretaris voor Ontwikkelingssamenwerking
Met de oprichting van de VZW Internationaal Huis gaat volgens het Rekenhof een bevoegdheidsoverschrijding gepaard, vermits in beginsel alleen de wetgever de uitvoering van een op de Staat rustende opdracht aan een privaatrechtelijke instelling kan toevertrouwen. Volgens de adviespraktijk van de afdeling Wetgeving van de Raad van State dient de oprichting van een openbare dienst te geschieden door middel van ofwel de publiekrechtelijke, ofwel de privaatrechtelijke procedure en dient een vermenging van beide technieken te worden vermeden (7). Met betrekking tot de tenlasteneming van de huur en de huurlasten dient er te worden op gewezen dat de begroting van het departement geen basisallocaties mag bevatten die betrekking hebben op de opdrachten die door de wet van 1 april 1971 aan de Regie der Gebouwen werden toevertrouwd (8). De kosteloze huisvesting van de VZW moet bovendien worden beschouwd als een facultatieve subsidie waarvoor de noodzakelijke wettelijke basis ontbreekt, gelet op de ontstentenis van een organieke wet of van een speciale bepaling in de algemene uitgavenbegroting. Volgens het Rekenhof moeten de huur en de huurlasten door de VZW zelf worden gedragen (9). De aankoop door het departement van duurzame roerende goederen ten behoeve van de VZW moet ofwel als een de facto facultatieve subsidie zonder wettelijke basis worden beschouwd, ofwel moeten deze goederen het voorwerp uitmaken van een tussen het departement en de VZW te sluiten overeenkomst waarin de modaliteiten inzake het eigendomsrecht op en de terbeschikkingstelling van deze goederen worden vastgelegd (10). De kosten voortvloeiend uit de overeenkomst inzake de selectie en de aanwerving van het personeel van de VZW moeten door de vereniging zelf worden gedragen (11). De subsidiebesluiten ter ondersteuning van de werking van de vereniging omvatten zowel werkingssubsidies als projectsubsidies. Idealiter dienen beide soorten subsidies te worden gescheiden. De toekomstige subsidiebesluiten dienen duidelijkheid te verschaffen omtrent de bestemming van de eigen ontvangsten, zowel in het kader van werkingssubsidies als in het kader van projectsubsidies. Hierbij dient een onderscheid te worden gemaakt tussen de ontvangsten die worden gegeneerd uit de exploitatie van de vereniging (de toegekende subsidie moet dienen om het exploitatietekort te dekken) en de overige ontvangsten. De VZW heeft immers voor de periode van 1 juli 1999 tot 30 juni 2000 een positief exploitatieresultaat ten belope van 1.808.263 BEF geboekt. Dit positief resultaat werd evenwel niet verrekend met de werkingssubsidie (12). Bepaalde exploitatiekosten werden bovendien tot tweemaal toe ten laste van het departement gelegd (dubbele subsidiëring) : een eerste maal doordat zij door de VZW werden aangerekend op de werkingssubsidie, en een tweede maal doordat zij door de VZW afzonderlijk werden gefactureerd aan het departement (13). (7) Brieven van 4 februari 2000 en 14 juli 2000. (8) Er kan worden verwezen naar het artikel over de huisvesting van privaatrechtelijke verenigingen in de gebouwen van de Staat, zie verder in dit boek pp. 374-380. (9) Brieven van 4 februari 2000 en 30 januari 2001. (10) Brieven van 4 februari 2000, 24 maart 2000, 14 april 2000, 14 juli 2000, 20 november 2000 en 29 november 2000. (11) Brief van 27 december 1999. (12) Brief van 30 januari 2001. (13) Brief van 15 mei 2000.
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3. Observations formulées adressées par la Cour des comptes au secrétaire d'Etat à la Coopération au développement La création de l'A.S.B.L. Maison Internationale implique un excès de pouvoir, puisqu'en principe seul le législateur est habilité à confier à un organisme de droit privé l'exercice d'une mission incombant à l'Etat. Selon les avis de la section législation du Conseil d'Etat, rappelés par la Cour, un service public doit être créé en suivant une procédure, soit de droit public, soit de droit privé mais il y a lieu d'éviter toute confusion entre les deux techniques (7).
En ce qui concerne la prise en charge du loyer et des charges locatives, il a été fait observer que le budget du département ne peut contenir aucune allocation de base qui se référerait aux missions confiées à la Régie des bâtiments par la loi du 1er avril 1971 (8). L'hébergement gratuit de l'A.S.B.L. doit, en outre, être considéré comme un subside facultatif dénué du fondement légal requis, eu égard à l'absence d'une loi organique ou d'une disposition spéciale dans le budget général des dépenses. Le loyer et les charges locatives doivent être supportées par l'A.S.B.L.même (9). Quant à l'acquisition, par le département, de biens mobiliers durables au profit de l'A.S.B.L., ou bien elle doit être considérée de facto comme un subside facultatif dénué de fondement légal ou bien celle-ci devrait faire l'objet d'une convention à conclure entre le département et l'A.S.B.L. qui fixerait les modalités de mise à disposition de ces biens et les droits de propriété sur ceux-ci (10).
Enfin, les frais résultant du contrat afférent à la procédure de sélection et de recrutement du personnel de l'A.S.B.L. doivent être supportés par l'association ellemême (11). Les arrêtés d'octroi de subsides destinés à soutenir le fonctionnement de l'association couvrent tant des frais de fonctionnement que les coûts de projets. Idéalement, les deux types de subsides doivent être distingués. Les arrêtés d'octroi ultérieurs devront apporter des précisions sur l'affectation des recettes propres, tant dans le cadre de la couverture de dépenses de fonctionnement que dans celui du financement de projets. A cet égard, il y a lieu de distinguer entre les recettes générées par l'exploitation de l'association (le subside octroyé doit être affecté à la couverture du déficit d'exploitation) et les autres recettes. L'A.S.B.L. a en tout cas enregistré un résultat d'exploitation positif à concurrence de 1.808.263 BEF pendant la période du 1er juillet 1999 au 30 juin 2000. Toutefois, ce résultat positif n'a pas été déduit du subside de fonctionnement (12). Certains frais d'exploitation ont, en outre, été mis deux fois à la charge du département (double subventionnement) : une première fois parce que l'A.S.B.L. les a imputés à la charge du subside de fonctionnement et une seconde fois parce qu'elle les a facturés séparément au département (13).
(7) Lettres des 4 février 2000 et 14 juillet 2000. (8) Il y a lieu de se référer à cet égard à l’article consacré à la problématique de l’hébergement d’associations de droit privé dans des bâtiments de l’Etat, publié au présent Cahier pages 375-381. (9) Lettres des 4 février 2000 et 30 janvier 2001. (10) Lettres des 4 février, 24 mars, 14 avril, 14 juillet, 20 novembre et 29 novembre 2000. (11) (12) (13)
Lettre du 27 décembre 1999. Lettre du 30 janvier 2001. Lettre du 15 mai 2000.
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4. Antwoord van de Staatssecretaris voor Ontwikkelingssamenwerking De Staatssecretaris voor Ontwikkelingssamenwerking heeft de intentie om, via de in voorbereiding zijnde programmawet, de noodzakelijke wettelijke basis aan de VZW Internationaal Huis te verlenen. Er zal tussen de staatssecretaris en de VZW een overeenkomst worden gesloten, waarin afspraken met betrekking tot het beheer, de huur, de uitrusting, de functie en de activiteiten, het personeel en de subsidiëring zullen worden vastgelegd. Die overeenkomst zal worden opgesteld op basis van het meerjarenplan dat door de VZW werd ingediend. De inwerkingtreding van die overeenkomst werd aangekondigd voor januari 2001 (14). Met betrekking tot de dubbele subsidiëring van bepaalde exploitatiekosten heeft de staatssecretaris geantwoord dat de subsidiëring van de VZW bestemd is voor de algemene financiering ervan. De eigenlijke exploitatie dient het voorwerp uit te maken van een afzonderlijke budgetvoorziening, waarop specifieke prestaties door daaraan gerelateerde eigen inkomsten, ongeacht hun oorsprong, worden aangerekend. De aldus beoogde transparantie zal meteen ook een doelmatig management van de vereniging bevorderen. Uiteraard zal een eventueel overschot van de middelen boven hun aanwending met de toegekende subsidie worden verrekend (15).
5. Evaluatie van het antwoord van de staatssecretaris Vanaf het begrotingsjaar 2001 werd een afzonderlijke basisallocatie in de begroting ingeschreven, waarvan de kredieten bestemd zijn voor de subsidiëring van alle uitgaven van de VZW. Hiermee werd aan de opmerking van het Rekenhof tegemoet gekomen. Voorts werden de kosten voortvloeiend uit de overeenkomst inzake de selectie en de aanwerving van het personeel van de VZW door haar ten laste genomen via een vermindering van het in de begroting ingeschreven subsidiebedrag. De subsidie – die o.m. wordt toegekend om de werkingskosten van de VZW te dekken – heeft als finaliteit een eventueel exploitatietekort te vermijden. Omtrent de bestemming van een positief exploitatieresultaat (o.m. als gevolg van derden-ontvangsten), heerst evenwel onduidelijkheid. Het Rekenhof blijft aandringen op een duidelijke scheiding tussen werkings- en projectsubsidies. Zijn college dringt eveneens aan op adekwate maatregelen om dubbele subsidiëring te vermijden.
Tot op heden ontbreekt nog steeds elke wettelijke machtiging voor de delegatie van bepaalde staatstaken aan de VZW. De overeenkomst, waarin afspraken met betrekking tot het beheer, de huur, de uitrusting, de functie en de activiteiten, het personeel en de subsidiëring zouden worden vastgelegd, werd tot nu toe evenmin aan het Rekenhof voorgelegd.
(14) (15)
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Brief van 23 mei 2000. Brief van 31 oktober 2000.
4. Réponse du secrétaire d'Etat à la Coopération au développement Le secrétaire d'Etat à la Coopération au développement a exprimé l'intention de conférer le fondement légal nécessaire à l'A.S.B.L. "Maison internationale", par le biais de la loi-programme en préparation. Une convention sera conclue par le secrétaire d'Etat et les représentants de l'A.S.B.L. en vue de régler les questions relatives à la gestion, la location, l'équipement, la fonction et les activités, au personnel et à l'octroi de subsides. Ladite convention sera établie sur la base du plan pluriannuel introduit par l'A.S.B.L., sa prise d'effet a été annoncée pour janvier 2001 (14).
En ce qui concerne le double subventionnement de certains frais d'exploitation, le secrétaire d'Etat a répondu que l'octroi de subsides à l'A.S.B.L. est destiné à son financement général. L'exploitation proprement dite doit faire l'objet de prévisions budgétaires distinctes auxquelles sont respectivement imputées les prestations spécifiques et les moyens propres qui y sont affectés, sans égard pour leur origine. La transparence ainsi envisagée favorisera aussi une gestion efficiente de l'association. Un excédent éventuel des moyens par rapport à leur utilisation sera rÈgularisé au moyen du subside octroyé (15).
5. Evaluation de la réponse du secrétaire d'Etat A partir de l'année budgétaire 2001, le budget contient une allocation de base spécifique dont les crédits ont été affectés à l'octroi de subsides pour couvrir toutes les dépenses de l'A.S.B.L. Cette disposition répond à l'observation de la Cour.
Ensuite, les frais découlant de la sélection et du recrutement de son personnel de l'A.S.B.L. ont été supportés par celle-ci, par le biais d'une réduction du montant du subside inscrit au budget. Le but du subside, – qui est, notamment, octroyé pour couvrir les frais de fonctionnement de l'A.S.B.L. –, est de prévenir un éventuel déficit d'exploitation. L’imprécision continue cependant à régner en ce qui concerne l'affectation d'un résultat d'exploitation positif (notamment à la suite de la perception de recettes propres). La Cour des comptes insiste sur la nécessité de distinguer clairement entre les subsides de fonctionnement et ceux liés à la réalisation, par l’A.S.B.L. de projets spécifiques. Elle insiste également pour que des mesures soient prises afin d’éviter tout double subventionnement. A ce jour, la disposition légale portant délégation de certaines tâches publiques à l'A.S.B.L. fait toujours défaut. La convention fixant des accords en matière de gestion, de location, d'équipement, de fonction et d'activités, de personnel et d'octroi de subsides n'a pas davantage été soumise à la Cour des comptes.
(14) (15)
Lettre du 23 mai 2000. Lettre du 31 octobre 2000.
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8. MINISTERIE VAN SOCIALE ZAKEN, VOLKSGEZONDHEID EN LEEFMILIEU EN MINISTERIE VAN MIDDENSTAND EN LANDBOUW – OPERATIONELE KOSTEN EN VERGOEDINGEN IN HET KADER VAN DE DIOXINECRISIS Als gevolg van de dioxinecontaminatie die zich medio 1999 voordeed in de Belgische veevoedersector heeft de federale Staat (Ministerie van Sociale Zaken, Volksgezondheid en Leefmilieu en Ministerie van Middenstand en Landbouw) een aantal regelingen uitgewerkt betreffende, enerzijds, operationele kosten in verband met de dioxinecrisis en, anderzijds, vergoedingen aan de door de crisis getroffen bedrijven. Hierna wordt een informatief overzicht gegeven van de rechtsgrond, het voorwerp, de aanrekening en de vereffeningswijze van deze regelingen, alsmede van de desbetreffende uitgaven tot medio 2001.
1. Ministerie van Sociale Zaken, Volksgezondheid en Leefmilieu Op grond van artikel 16 van de wet van 3 december 1999 betreffende steunmaatregelen ten gunste van landbouwbedrijven getroffen door de dioxinecrisis, kan de Staat, binnen de grenzen toegestaan door de Europese Commissie en tegen de voorwaarden bepaald bij een in Ministerraad overlegd koninklijk besluit, voorschotten of vergoedingen toekennen aan bedrijven wier producten van dierlijke oorsprong zijn vernietigd, in beslag genomen of uit de handel genomen ingevolge maatregelen die de Belgische overheid heeft genomen in het kader van de dioxinecrisis. De desbetreffende uitgaven zijn onderworpen aan het voorafgaand visum van het Rekenhof.
1.1. Operationele kosten Voor sommige voedingsmiddelen van dierlijke oorsprong die zich op het Belgisch grondgebied bevinden, vallen de kosten van het vervoer naar het destructiebedrijf, de stockage en de vernietiging van de voedingsmiddelen die onder definitief beslag zijn geplaatst ten laste van de overheid (1). Ook volgende kosten worden volledig vergoed (2) : – de opslagkosten in het buitenland vanaf de datum dat de goederen de bestemming tot vernietiging hebben gekregen in de mate dat deze niet meer bedragen dan de kostprijs van de goederen ; – de in het buitenland gemaakte kosten voor het vervoer naar het dichtstbijzijnde vernietigingsbedrijf ;
(1) Artikel 4, eerste lid, van het koninklijk besluit van 25 januari 2000 tot instelling van een vergoedingsregeling voor sommige voedingsmiddelen van dierlijke oorsprong die zich op het Belgisch grondgebied bevinden, zoals gewijzigd door het koninklijk besluit van 3 april 2000. (2) Artikel 3, § 2, van het koninklijk besluit van 25 januari 2000 tot instelling van een vergoedingsregeling naar aanleiding van de dioxinecrisis voor sommige voedingsmiddelen van dierlijke oorsprong, zoals gewijzigd bij koninklijk besluit van 14 mei 2000.
300
8. MINISTERE DES AFFAIRES SOCIALES, DE LA SANTE PUBLIQUE ET DE L'ENVIRONNEMENT ET MINISTERE DES CLASSES MOYENNES ET DE L'AGRICULTURE – COUTS OPERATIONNELS ET INDEMNITES DANS LE CADRE DE LA CRISE DE LA DIOXINE A la suite de la contamination par la dioxine survenue au milieu de l'année 1999 dans le secteur belge de l'alimentation du bétail, l'Etat fédéral (ministère des Affaires sociales, de la Santé publique et de l'Environnement et ministère des Classes moyennes et de l'Agriculture) a élaboré plusieurs réglementations relatives, d'une part, aux coûts opérationnels de la crise de la dioxine et, d'autre part, aux indemnités versées aux entreprises touchées par celle-ci. Ci-après figure un aperçu de caractère informatif à propos du fondement juridique, de l'objet, de l'imputation et du mode de liquidation des dépenses y afférentes, effectuées jusqu'au milieu de l'année 2001.
1. Ministère des Affaires sociales, de la Santé publique et de l'Environnement L’article 16 de la loi du 3 décembre 1999 relative à des mesures d'aide en faveur d'entreprises agricoles touchées par la crise de la dioxine, énonce que l'Etat peut, dans les limites autorisées par la Commission européenne et aux conditions définies par un arrêté royal délibéré en Conseil des ministres, accorder des avances ou indemnités aux entreprises dont les animaux ou productions d'origine animale ont été détruits, saisis ou retirés du commerce à la suite de mesures prises par les autorités publiques belges dans le cadre de la crise de la dioxine. Les dépenses en question sont soumises au visa préalable de la Cour des comptes.
1.1. Coûts opérationnels Les frais de transport (vers l'entreprise de destruction), de stockage et de destruction de certaines denrées alimentaires d'origine animale mises sous saisie définitive et se trouvant sur le territoire belge sont à la charge de l'autorité (1).
Les frais suivants, exposés à l'étranger, sont aussi entièrement indemnisés (2) : – frais d'entreposage, à partir du moment où les marchandises ont été destinées à la destruction, pour autant que ceux-ci ne soient pas plus élevés que le prix de revient des marchandises ; – frais de transport vers l'entreprise de destruction la plus proche ;
(1) Article 4, premier alinéa, de l’arrêté royal du 25 janvier 2000 organisant l'octroi d'une indemnité pour certaines denrées alimentaires d'origine animale se trouvant sur le territoire belge, modifié par l'arrêté royal du 3 avril 2000. (2) Article 3, § 2, de l’arrêté royal du 25 janvier 2000 relatif à l'institution d'un régime d'indemnisation suite à la crise de la dioxine pour certaines denrées alimentaires d'origine animale, modifié par l'arrêté royal du 14 mai 2000.
301
– de aangerekende vernietigingskosten voor zover deze niet meer bedragen dan de in België geldende vernietigingskosten in het kader van de dioxinecrisis. Tenslotte neemt de overheid ook sommige kosten van de laboratoriumonderzoeken ten laste (3) : – de kosten van de laboratoriumonderzoeken, uitgevoerd op in België bemonsterde voedingsmiddelen en aangevraagd vanaf 1 juni tot en met 30 september 1999 ; – de kosten van de laboratoriumonderzoeken uitgevoerd op voedingsmiddelen die in het buitenland werden bemonsterd na 1 juni en die uit België waren verzonden vóór 6 augustus 1999 ; – de kosten van laboratoriumonderzoeken naar de aanwezigheid van residuen van dioxines en/of PCB’s in voedingsmiddelen en die zijn uitgevoerd op aanvraag van het Instituut voor Veterinaire Keuring ten laatste op 31 maart of 30 april 2000, naargelang van de categorie. Al deze uitgaven worden aangerekend op basisallocatie 12.01 (niet-gesplitste kredieten) van programma 1 "Inspectie voedingsmiddelen", activiteit 5 "Dioxinecrisis", van de organisatieafdeling (hierna OA) 54 (Administratie van de kwaliteit van grondstoffen) van sectie 26 (Sociale Zaken, Volksgezondheid en Leefmilieu) van de algemene uitgavenbegroting van de Staat. Voor de operationele kosten die het gevolg zijn van de eliminatie van de dioxine, was op de begroting 1999 een krediet ingeschreven van 6.237,1 miljoen BEF voor de volgende uitgaven : – 5.700 miljoen BEF voor vernietiging, transport en opslagkosten inbegrepen, van de geschatte 200.000 ton aan goederen in binnen- en buitenland ;
– 537,1 miljoen BEF om de analysekosten te vergoeden. Deze bedragen waren eind 1999 integraal vastgelegd. Eind 2000 waren een aantal dossiers nog niet afgehandeld (1.500 dossiers inzake laboratoriumonderzoeken buitenland, voor een totaal geraamd bedrag van 70 miljoen BEF) (4). De oorzaken van deze vertraging zouden voornamelijk zijn : de interne controles, de onderbemanning van de diensten, de onvolledigheid van dossiers, de complexiteit van de reglementering en van de dossiers, en ook juridische geschillen (5).
(3) Artikel 2, §1, van het koninklijk besluit van 25 januari 2000 betreffende de kosten van de laboratoriumonderzoeken uitgevoerd in het kader van de dioxinecrisis, zoals gewijzigd bij koninklijk besluit van 3 april 2000. (4) Nota van de Minister van Consumentenzaken, Volksgezondheid en Leefmilieu aan de Ministerraad van 2 februari 2001. (5) Verantwoording bij artikel 2.26.17 van het ontwerp van wet houdende de algemene uitgavenbegroting voor het begrotingsjaar 2001, antwoord van de Minister van Consumentenzaken, Volksgezondheid en Leefmilieu op een mondelinge vraag in de Commissie voor de Volksgezondheid, het Leefmilieu en de Maatschappelijke Hernieuwing van de Kamer van Volksvertegenwoordigers d.d. 21 november 2000, nota’s van de Minister van Consumentenzaken, Volksgezondheid en Leefmilieu aan de Ministerraad van 22 september 2000 en 2 februari 2001.
302
– frais de destruction portés en compte, pour autant que ceux-ci ne soient pas plus élevés que les coûts de destruction d'application en Belgique. Enfin, le coût de certaines d’analyses est également pris en charge par l'autorité (3) : – examen de denrées alimentaires échantillonnées en Belgique et demandés à partir du 1er juin jusqu’au 30 septembre 1999 inclus ; – analyses de denrées alimentaires échantillonnées à l'étranger à partir du 1er juin 1999 et expédiées de Belgique avant le 6 août 1999 ;
– examens effectués en vue de détecter la présence de résidus de dioxine et/ou de P.C.B. dans les denrées alimentaires, à la demande de l'Institut d'expertise vétérinaire, au plus tard le 31 mars ou le 30 avril 2000, selon la catégorie.
Ces dépenses sont imputées à l’allocation de base 12.01 (crédits non dissociés), du programme 1 "Inspection des denrées alimentaires", activité 5 "crise de la dioxine", division organique (ci-après "D.O.") 54 "Administration de la qualité des matières premières" de la section 26 (Affaires sociales, santé publique et environnement) du budget général des dépenses de l’Etat. En ce qui concerne les coûts opérationnels découlant de l'élimination de la dioxine, un montant de 6.237,1 millions de francs, inscrit au budget 1999 devait couvrir les dépenses suivantes : – 5.700 millions de francs pour la destruction, le transport et les frais de stockage des 200.000 tonnes de marchandises estimées présentes dans le pays et à l'étranger ; – 537,1 millions de francs pour le remboursement des frais d'analyse. Ces montants ont été intégralement engagés avant le terme de l’année 1999. A la fin de l'année 2000, un certain nombre de dossiers n’étaient pas encore traités, notamment 1.500 dossiers relatifs aux analyses effectuées à l’étranger, pour un montant global estimé de 70 millions francs (4). Les raisons principales de ces retards seraient les suivantes : le contrôle interne, le manque de personnel au sein des services concernés, les lacunes dans la confection des dossiers, la complexité des dossiers et de la réglementation ainsi que des contestations juridiques (5).
(3) Article 2, § 1er, de l’arrêté royal du 25 janvier 2000 relatif aux frais d'examens de laboratoire effectués dans le cadre de la crise de la dioxine, modifié par l'arrêté royal du 3 avril 2000. (4) Note de la Ministre de la Protection de la consommation, de la Santé publique et de l’Environnement au Conseil des ministres du 2 février 2001. (5) Justification de l’article 2.26.17 du projet de loi portant le budget général des dépenses pour l’année budgétaire 2001, réponse de la Ministre de la Protection de la Consommation, de la santé publique et de l’environnement à une question orale en Commission de la santé publique, de l’environnement et de l’intégration sociale de la Chambre des représentants du 21 novembre 2000, notes de la ministre de la Protection de la Consommation, de la santé publique et de l’environnement au conseil des ministres des 22 septembre 2000 et 2 février 2001.
303
Bijgevolg was er een risico dat de ordonnancering van uitgaven op overgedragen kredieten onmogelijk werd doordat de kredieten geannuleerd zouden zijn. Om daaraan te verhelpen, stelde een begrotingsbepaling : "Worden toegelaten ten laste van het activiteitenprogramma 54.1 – "Inspectie voedingsmiddelen" vastleggingen ten belope van 3.879.800.000 BEF uit hoofde van de regularisatie van de uitstaande vastleggingen op de basisallocaties (niet-gesplitste kredieten) 54.1.5.1201 en 54.1.5.5301 op 31 december 2000 van programma 54.1 activiteit 5 "Dioxinecrisis" van de sectie 26 "Ministerie van Sociale Zaken, Volksgezondheid en Leefmilieu". Deze vastleggingen worden geordonnanceerd op basis van het overgedragen ordonnanceringsgedeelte van de niet-gesplitste kredieten op de betrokken basisallocaties van de begroting 1999." (6). De uitgaven voor operationele kosten kunnen maximaal 879,8 miljoen BEF bedragen. Het Rekenhof heeft opgemerkt dat deze wetsbepaling een negatieve weerslag had op de transparantie van de begroting (7).
1.2. Vergoedingen voor vernietiging van producten Voor de vernietiging van voedingsmiddelen van dierlijke oorsprong die zich op het Belgisch grondgebied bevinden, bedraagt de vergoeding 80% van de kostprijs, berekend op basis van de door de eigenaar in zijn aanvraag op te geven elementen of van de marktprijs, exclusief BTW, indien deze lager is dan 80% van de kostprijs (8). De marktprijs is de gemiddelde groothandelsprijs gedurende de maanden juli en augustus 1999 voor voedingsmiddelen van dezelfde aard als deze waarop de aanvraag betrekking heeft. In afwijking hiervan kan in overleg met de betrokken beroepssectoren een forfaitaire regeling worden ingesteld, gebaseerd op de gemiddelde kostprijs gedurende een bepaalde periode voor voedingsmiddelen van dezelfde aard. De Ministers van Volksgezondheid en Economie hebben overeenkomsten in die zin gesloten met de diverse beroepsfederaties van pluimveeslachthuizen, slachthuizen en vleesuitsnijderijen. De beslissing tot toekenning van de vergoeding wordt genomen door de minister tot wiens bevoegdheid de volksgezondheid behoort, op advies van een Technische Commissie, bestaande uit een ambtenaar van het Instituut voor Veterinaire Keuring, een ambtenaar van de Algemene Eetwareninspectie en twee ambtenaren van het Ministerie van Economische Zaken (9). De Technische Commissie kan in afwachting van de effectieve vernietiging van de eetwaren, na een eerste onderzoek van het dossier, beslissen tot de toekenning van een voorschot op de vergoeding.
(6) Artikel 2.26.17 van de wet van 22 december 2000 houdende de algemene uitgavenbegroting voor het begrotingsjaar 2001. (7) Commentaar en opmerkingen van het Rekenhof bij de ontwerpen van Staatsbegroting voor het begrotingsjaar 2001, Parl. St., Kamer, nr. 50 0904/003, pp. 55-56. (8) Koninklijk besluit van 25 januari 2000 tot instelling van een vergoedingsregeling voor sommige voedingsmiddelen van dierlijke oorsprong die zich op het Belgisch grondgebied bevinden, zoals gewijzigd bij koninklijk besluit van 3 april 2000. (9) Ministerieel besluit van 24 februari 2000 tot oprichting van een Technische Commissie inzake het toekennen van een vergoeding voor sommige voedingsmiddelen in het kader van de dioxinecrisis.
304
Il s’ensuit que l'ordonnancement des dépenses sur crédits reportés risquait de ne pouvoir se faire avant que les crédits ne tombent en annulation. En vue de pallier cet inconvénient, une disposition budgétaire prévoyait que "Sont autorisés, à la charge du programme d'activité 54.1 – "Inspection des denrées alimentaires", des engagements à concurrence de 3.879.800.000 francs à titre de régularisation des engagements en date du 31 décembre 2000 aux allocations de base 54.1.5.12.01 et 54.1.5.53.01 du programme 54.1, activité 5 (crise de la dioxine) de la section 26 (ministère des Affaires sociales, Santé publique et Environnement). Ces engagements seront ordonnancés sur base de la partie d'ordonnancement reportée des crédits non dissociés des allocations de base concernées du budget 1999" (6). Les dépenses peuvent concerner des coûts opérationnels à concurrence de 879,8 millions de francs. La Cour des comptes a fait observer que cette disposition avait des conséquences négatives sur la transparence du budget (7).
1.2. Indemnités relatives à la destruction de produits En ce qui concerne certaines denrées alimentaires d'origine animale se trouvant sur le territoire belge, l'indemnité s'élève à 80 % du prix de revient, calculé sur la base des éléments indiqués par le propriétaire dans sa demande, ou du prix du marché hors T.V.A. si ce dernier est inférieur à 80 % du prix de revient (8). Le prix du marché est le prix moyen du commerce de gros des denrées alimentaires de même nature que celles qui font l'objet de la demande durant les mois de juillet et août 1999. En dérogation à ces dispositions, un régime forfaitaire, basé sur le prix de revient moyen des denrées alimentaires de même nature pendant une certaine période peut être instauré en concertation avec les secteurs professionnels concernés. Les ministres de la Santé publique et de l'Economie ont conclu des accords dans ce sens avec les diverses fédérations professionnelles d'abattoirs de volaille, d'abattoirs et d'ateliers de découpe de viande. La décision relative à l'octroi de l'indemnité est prise par le ministre qui a la santé publique dans ses attributions, sur avis d'une commission technique, composée d'un fonctionnaire de l'Institut d'expertise vétérinaire, d'un fonctionnaire de l'Inspection générale des denrées alimentaires et de deux fonctionnaires du ministère des Affaires économiques (9). Dans l'attente de la destruction effective des denrées alimentaires, la commission technique peut décider, après un premier examen du dossier, l'octroi d'une avance sur l'indemnité.
(6) Article 2.26.17 de la loi du 22 décembre 2000 contenant le budget général des dépenses pour l'année budgétaire 2001. (7) Commentaires et remarques de la cour des comptes sur le projet de budget de l’Etat pour l’exercice 2001, Doc. Parl., Chambre, n° 50 0904/003, pp. 55-56. (8) Arrêté royal du 25 janvier 2000 organisant l'octroi d'une indemnité pour certaines denrées alimentaires d'origine animale se trouvant sur le territoire belge, modifié par l'arrêté royal du 3 avril 2000. (9) Arrêté ministériel du 24 février 2000 instituant une Commission Technique relative à l'octroi d'une indemnité pour certaines denrées alimentaires dans le cadre de la crise de la dioxine.
305
Voor de eetwaren die omwille van de dioxinecrisis in het buitenland werden vernietigd of uit het buitenland werden teruggezonden, is de vergoeding bepaald op 80% van de kostprijs van de vernietigde goederen, alsook van de kosten van transport en transportverzekering tot op de plaats waar de bewarende maatregel werd getroffen (10). In afwijking van de kostprijs als berekeningsbasis voor de vergoeding kan in overleg met de betrokken beroepssectoren een forfaitaire regeling worden ingesteld, gebaseerd op de gemiddelde kostprijs gedurende een bepaalde periode voor voedingsmiddelen van dezelfde aard. De beslissing tot toekenning van de vergoeding wordt genomen door de minister tot wiens bevoegdheid de volksgezondheid behoort, op advies van een Technische Commissie, bestaande uit een ambtenaar van het Instituut voor Veterinaire Keuring, een ambtenaar van de Algemene Eetwareninspectie, twee ambtenaren van het Ministerie van Economische Zaken, een ambtenaar van het Ministerie van Buitenlandse Zaken en een ambtenaar van de Belgische Dienst voor de Buitenlandse Handel (11). In afwachting van de effectieve vernietiging kan de Technische Commissie, na een eerste onderzoek van het dossier, beslissen tot de toekenning van een voorschot op de vergoeding. De toegekende vergoedingen kunnen voor een totaal bedrag van 10.200 miljoen BEF worden aangerekend op basisallocatie 53.01 van hetzelfde programma als wat betreft de operationele kosten (punt 1.1.). Dit bedrag dient om het verlies van de binnen- en buitenlandse stocks te vergoeden. Het krediet was eind 1999 volledig vastgelegd. Eind 2000 waren een aantal dossiers nog niet afgehandeld (medio 2001 waren inzake vergoedingen binnenland 930 van de 1052 ingediende dossiers afgesloten en raamde men het nog te betalen saldo op 804,8 miljoen BEF ; inzake vergoedingen buitenland waren 3840 dossiers op 4657 behandeld en werd het te betalen saldo geraamd op 368,4 miljoen BEF) (12). De oorzaken van deze vertraging zijn dezelfde als wat betreft de operationele kosten (punt 1.1.). Om te voorkomen dat ook hier de kredieten zouden worden geannuleerd, werd de vertraging bij de uitvoering van het programma opgevangen zoals voor de operationele kosten (punt 1.1.) (13). De uitgaven met betrekking tot de vergoedingen kunnen maximaal 3 miljard BEF bedragen.
(10) Koninklijk besluit van 25 januari 2000 tot instelling van een vergoedingsregeling naar aanleiding van de dioxinecrisis voor sommige voedingsmiddelen van dierlijke oorsprong, zoals gewijzigd bij koninklijk besluit van 14 mei 2000. (11) Ministerieel besluit van 24 februari 2000 tot oprichting van een Technische Commissie inzake het toekennen van vergoedingen voor voedingsmiddelen die in het kader van de dioxinecrisis in het buitenland werden vernietigd of uit het buitenland werden teruggezonden. (12) Nota van de Minister van Consumentenzaken, Volksgezondheid en Leefmilieu aan de Ministerraad van 5 juli 2001. (13) Artikel 2.26.17 van de wet van 22 december 2000 houdende de algemene uitgavenbegroting voor het begrotingsjaar 2001.
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En ce qui concerne les denrées alimentaires qui, en raison de la crise de la dioxine, ont été détruites à l'étranger ou réexpédiées de l'étranger, l'indemnité est fixée à 80 % du prix de revient des marchandises détruites, ainsi que des frais de transport et d'assurance de transport jusqu'au lieu où la mesure conservatoire a été prise (10). En dérogation au calcul de l'indemnité basé sur le prix de revient, un régime forfaitaire, fondé sur le prix de revient moyen des denrées alimentaires de même nature pendant une période déterminée peut être instauré, en concertation avec les secteurs professionnels concernés. La décision relative à l'octroi de l'indemnité est prise par le ministre qui a la santé publique dans ses attributions, sur l’avis d'une commission technique, composée d'un fonctionnaire de l'Institut d'expertise vétérinaire, d'un fonctionnaire de l'Inspection générale des denrées alimentaires, de deux fonctionnaires du ministère des Affaires économiques, d'un fonctionnaire du ministère des Affaires étrangères et d'un fonctionnaire de l'Office belge du commerce extérieur (11). Dans l'attente de la destruction effective des denrées alimentaires, la commission technique peut décider, après un premier examen du dossier, l'octroi d'une avance sur l'indemnité.
Les indemnités octroyées par l'autorité peuvent être imputées à concurrence de 10.200 millions de francs à l’allocation de base 53.01, au même programme que les coûts opérationnels (point 1.1.). Ce montant est destiné à l'indemnisation de la perte afférente aux stocks à l'intérieur du pays et à l'étranger. Le crédit était totalement engagé à la fin de l'année 1999. Un certain nombre de dossiers n’étaient pas clôturés à la fin de l'année 2000 (à mi-2001, 930 des 1052 dossiers relatifs aux indemnités pour destruction à l’intérieur du pays étaient terminés et l’on estimait le solde à liquider à 804,8 millions de francs ; quant aux indemnités pour destruction à l’étranger, 3840 dossiers sur 4657 étaient traités à la même époque, le solde à payer étant estimé à 368,4 millions de francs) (12). Les raisons de ces retards sont identiques à celles qui ont été évoquées en ce qui concerne les coûts opérationnels (point 1.1.). Face au risque de voir les crédits tomber également en annulation, il a été obvié à cette conséquence du retard d’exécution du programme de la même manière que pour les coûts opérationnels (point 1.1.) (13). Les dépenses peuvent concerner des indemnités à concurrence de 3 milliards de francs.
(10) Arrêté royal du 25 janvier 2000 relatif à l'institution d'un régime d'indemnisation suite à la crise de la dioxine pour certaines denrées alimentaires d'origine animale, modifié par l'arrêté royal du 14 mai 2000. (11) Arrêté ministériel du 24 février 2000 instituant une Commission Technique relative à l'octroi d'indemnités pour les denrées alimentaires détruites à l'étranger ou réexpédiées de l'étranger dans le cadre de la crise de la dioxine. (12) Note de la Ministre de la Protection de la consommation, de la Santé publique et de l’Environnement au Conseil des ministres du 5 juillet 2001. (13) Article 2.26.17 de la loi du 22 décembre 2000 contenant le budget général des dépenses pour l'année budgétaire 2001.
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1.3. Ordonnanceringsgegevens Tot 30 juni 2001 werden volgende bedragen definitief geordonnanceerd.
(Bedragen in BEF) Aard van de uitgaven
Rechtsgrond van de uitgaven
Door Volksgezondheid betaald aan rechthebbenden basisallocatie (krediet 1999)
Operationele kosten
bedrag
54.15.12.01 (6.237.100.000)
Vernietiging Analyses
KB 25.01.2000 KB 25.01.2000
1.795.350.289 582.531.585
Subtotaal
2.377.881.874
Vergoedingen vernietiging
KB 25.01.2000
TOTAAL
54.15.53.01 (10.200.000.000)
3.936.678.679
(16.437.100.000)
6.314.560.553
2. Ministerie van Middenstand en Landbouw
2.1. Algemeen 2.1.1. Rechtsgrond De Koning kan ten aanzien van landbouw-, tuinbouw- en zeevisserijproducten onder meer bepalen in welke mate en onder welke voorwaarden een vergoeding of een voorschot kan worden verleend bij een verbod tot het in de handel brengen om redenen van volksgezondheid of dierengezondheid (14). In dat geval kan de Staat de financiële last van genoemd verbod terugvorderen van de vermoedelijke of bewezen verantwoordelijke van de oorzaak van het verbod. De Koning kan de uitoefening van sommige van zijn bevoegdheden overdragen aan de Minister van Landbouw. Bij koninklijk besluit van 3 juni 1999 werd de uitoefening van genoemde machten overgedragen aan de Minister van Landbouw tot de dioxinebesmetting heeft opgehouden en tot de beschikkingen van de Europese Commissie worden opgeheven (15).
(14) Artikel 3 van de wet van 28 maart 1975 betreffende de handel in landbouw-, tuinbouw- en zeevisserijproducten, zoals gewijzigd bij artikel 21 van de wet van 5 februari 1999 houdende diverse bepalingen betreffende de kwaliteit van de landbouwproducten. (15) Koninklijk besluit van 3 juni 1999 betreffende tijdelijke maatregelen inzake de handel in landbouwproducten ingevolge de dioxinecontaminatie, zoals gewijzigd bij koninklijk besluit van 16 juni 1999.
308
1.3. Données relatives aux ordonnancements Jusqu'au 30 juin 2001, les montants suivants ont été définitivement ordonnancés. (montants en francs) Nature des dépenses
Base juridique des dépenses
Montants payés aux ayants droit par le département de la Santé publique Allocation de base (Crédits 1999)
Coûts opérationnels
Montants
54.15.12.01 (6.237.100.000)
Destruction Analyses
AR du 25.01.2000 AR du 25.01.2000
1.795.350.289 582.531.585
Sous-total
2.377.881.874
Indemnités afférentes à la destruction
AR du 25.01.2000
TOTAL
54.15.53.01 (10.200.000.000)
3.936.678.679
(16.437.100.000)
6.314.560.553
2. Ministère des Classes moyennes et de l'Agriculture
2.1. Généralités 2.1.1. Fondement juridique En ce qui concerne, notamment, les produits de l'agriculture, de l'horticulture et de la pêche maritime, le Roi est habilité à déterminer dans quelle mesure et sous quelles conditions une indemnité ou une avance peut être accordée en cas d'interdiction de mise dans le commerce pour des motifs de santé publique ou de santé animale (14). Dans ce cas, l'Etat belge peut recouvrer les charges financières de l'interdiction de mise dans le commerce auprès du responsable présumé ou prouvé de la cause de l'interdiction. Par arrêté royal du 3 juin 1999, l'exercice des pouvoirs susvisés est délégué au ministre de l'Agriculture, jusqu'à la disparition de la contamination par la dioxine et l'abrogation des décisions de la Commission européenne (15).
(14) Article 3 de la loi du 28 mars 1975 relative au commerce des produits de l'agriculture, de l'horticulture et de la pêche maritime, modifié par l'article 21 de la loi du 5 février 1999 portant des dispositions diverses et relatives à la qualité des produits agricoles. (15) Arrêté royal du 3 juin 1999 relatif à des mesures temporaires en matière de commerce de produits agricoles à la suite de la contamination par la dioxine, tel que modifié par l'arrêté royal du 16 juin 1999.
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2.1.2. Vereffeningswijze De operationele kosten met betrekking tot de opruiming van dieren en dierlijke producten, evenals de diverse vergoedingen aan de door de dioxinecrisis getroffen ondernemingen, aanrekenbaar op de begroting van het Ministerie van Middenstand en Landbouw, worden aan de rechthebbenden uitbetaald door het Belgisch Interventie- en Restitutiebureau (hierna BIRB). Naast zijn hoofdopdracht als betaalorgaan dat instaat voor de prefinanciering van de tegemoetkomingen aan handelsoperatoren voor rekening van het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw, Afdeling Garantie (EOGFL/G), kan deze openbare instelling immers worden belast met opdrachten die voortvloeien uit het landbouwbeleid van de regering en met de betaling van toelagen, kredieten, vergoedingen of rechten waarvan het beginsel bij de wet of bij reglementen is vastgelegd (16). De minister, bevoegd voor de Landbouw, heeft het BIRB de betaling toevertrouwd van volgende kosten en vergoedingen : – operationele kosten verbonden aan de vernietiging van de dieren afgeslacht in het kader van de dioxinemaatregelen (17) ; – terugvorderbare voorschotten en vergoedingen aan de ondernemingen voor vernietiging van dieren en dierlijke producten en van bepaalde analysekosten (18) ; – vergoedingen voor economische schade aan de landbouwondernemingen (19).
Diverse ministeriële dienstbrieven voorzien bovendien in een analoge opdracht voor het BIRB inzake de vergoeding van onkosten en schade in de specifieke sectoren. De keuze van het BIRB als kassier was ingegeven door de zorg voor een snelle uitbetaling, waardoor een tijdwinst van twee à drie maanden tegenover de gebruikelijke betalingswijze zou worden gerealiseerd. Met het oog op het vervullen van zijn hoofdopdracht heeft die instelling immers een directe toegang tot belangrijke financiële middelen : een provisie (terugvorderbare voorschotten) bij het Landbouwfonds (20), die op 31 december 1999 4,235 miljard BEF bedroeg, en een kredietopening bij een bankinstelling van ten hoogste 15 miljard BEF. Er wordt op gewezen dat het BIRB geen inhoudelijke controle verricht van de dossiers waarvoor het de betalingen uitvoert. Deze berust uitsluitend bij de instanties die daartoe zijn aangewezen in de regelgeving met betrekking tot de verschillende kosten- en vergoedingsstelsels.
(16) Artikel 3 van de wet van 10 november 1967 houdende oprichting van het Belgisch Interventie- en Restitutiebureau, gecoördineerd bij koninklijk besluit van 3 februari 1995. (17) Brief van 5 juli 1999 van de Minister van Landbouw en Kleine en Middelgrote Ondernemingen aan het BIRB. (18) Brief van 30 juli 1999 van de Minister van Landbouw en Kleine en Middelgrote Ondernemingen aan het BIRB. (19) Brief van 3 maart 2000 van de Minister van Landbouw en Kleine en Middelgrote Ondernemingen aan het BIRB. (20) Begrotingsfonds, begroting van het Ministerie van Middenstand en Landbouw, programma 52.2 "Acties van het Landbouwfonds".
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2.1.2. Modalités de paiement Les coûts opérationnels liés à l'élimination des animaux et des produits d'origine animale, ainsi que les diverses indemnités versées aux entreprises touchées par la crise de la dioxine, imputables au budget du ministère des Classes moyennes et de l'Agriculture, sont liquidées aux ayants droit par le Bureau d'intervention et de restitution belge (ci-après le BIRB). Outre sa mission principale d'organisme payeur assurant le préfinancement des interventions en faveur des opérateurs commerciaux pour le compte du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA/G), cet organisme public peut effectivement être chargé de missions découlant de la politique agricole du Gouvernement ainsi que du paiement de subventions, crédits, indemnités ou redevances dont le principe est établi par la loi ou des règlements (16).
Le ministre compétent pour l'Agriculture a confié au BIRB le paiement des coûts et indemnités suivants : – coûts opérationnels liés à la destruction des animaux abattus dans le cadre des mesures de lutte contre la dioxine (17) ; – avances récupérables et indemnités versées aux entreprises pour la destruction d'animaux et de produits d'origine animale et pour certains frais d'analyse (18) ; – indemnités allouées pour le dommage économique causé aux entreprises agricoles (19). En outre, diverses dépêches ministérielles prévoient une mission analogue pour le BIRB quant à l'indemnisation des frais et dommages, dans les secteurs spécifiques. Le choix du BIRB en qualité de caissier a été dicté par le souci d'assurer une liquidation rapide, de manière à réaliser un gain de temps de deux à trois mois par rapport au mode de paiement usuel. En effet, en vue de remplir sa mission principale, l'organisme a directement accès à des ressources financières importantes : une provision (avances récupérables) auprès du Fonds agricole (20), qui, au 31 décembre 1999, s'élevait à 4,235 milliards de francs, et une ouverture de crédit de maximum 15 milliards de francs auprès d’un organisme bancaire On soulignera que le BIRB n'exerce aucun contrôle sur le contenu des dossiers dans le cadre desquels il exécute des paiements. Ce contrôle ressortit exclusivement à la compétence des instances désignées à cet effet dans la réglementation relative aux régimes de frais et d'indemnisation.
(16) Article 3 de la loi du 10 novembre 1967 portant création du Bureau d'intervention et de restitution belge, coordonné par arrêté royal du 3 février 1995. (17) Lettre du 5 juillet 1999 du ministre de l'Agriculture et des Petites et Moyennes Entreprises à l'adresse du BIRB. (18) Lettre du 30 juillet 1999 du ministre de l'Agriculture et des Petites et Moyennes Entreprises à l'adresse du BIRB. (19) Lettre du 3 mars 2000 du ministre de l'Agriculture et des petites et Moyennes Entreprises à l'adresse du BIRB. (20) Fonds budgétaire, budget du ministère des Classes moyennes et de l'Agriculture, programme 52.2 "Actions du Fonds agricole".
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De bovenvermelde ministeriële dienstbrieven voorzien dan ook in een systeem van prefinanciering, waarbij het BIRB de rechthebbenden vooruitbetaalt op basis van verzamelstaten, voorgelegd door de betrokken diensten van het departement Landbouw. Nadien wordt terugbetaald uit de kredieten die voor de kosten- en vergoedingsstelsels zijn vastgelegd op de begroting 1999 van het Ministerie van Middenstand en Landbouw (sectie 31 van de algemene uitgavenbegroting), programma 55.2 "Acties van het Fonds voor de Gezondheid en de Productie van de Dieren". De ordonnanties voor deze terugbetalingen, opgesteld door het departement Landbouw, zijn onderworpen aan het voorafgaand visum van het Rekenhof. In de praktijk werden alle betalingen voor kosten en vergoedingen door het BIRB geprefinancierd, behalve de vergoedingen voor economische schade, waarvoor aan de instelling in april 2000, vóór uitvoering van de eerste betalingsopdracht, een voorschot ter beschikking werd gesteld van 2 miljard BEF. Het prefinancieringssysteem leidt tot een verhoogd beroep op de hogervermelde kredietlijn. Ter dekking van de meeruitgaven tijdens het tweede semester 1999 en het eerste semester 2000 werden bij de begrotingscontrole 2000 de vereiste bijkredieten ingeschreven op de begroting van het Ministerie van Middenstand en Landbouw, programma 52.1 "Financiering van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid", waarbij basisallocatie 52.10.2102 werd verhoogd van 110,7 miljoen BEF tot 127,7 miljoen BEF.
2.2. Operationele kosten De kosten voor het vervoer, het doden, de opslag, de verwerking en de vernietiging van de dieren en de dierlijke producten die in toepassing van de ministeriële besluiten van 18 juni 1999 (21), 2 juli 1999 (22) en 9 juli 1999 (23) op bevel worden vernietigd, vallen ten laste van de overheid.
(21) Ministerieel besluit van 18 juni 1999 betreffende de afmaking van dieren in het kader van de tijdelijke maatregelen ter bestrijding van de dioxineverspreiding en -besmetting, zoals gewijzigd bij ministeriële besluiten van 1 juli 1999 en 25 oktober 1999. (22) Ministerieel besluit van 2 juli 1999 betreffende een vergoeding aan de producenten waarvan de varkens het voorwerp van een bewarend beslag uitmaken in het kader van de dioxinebesmetting, zoals gewijzigd bij ministerieel besluit van 9 december 1999. (23) Ministerieel besluit van 9 juli 1999 betreffende een vergoeding aan de landbouwproducenten waarvan de eieren het voorwerp van een bewarend beslag of van een vernietigingsbevel uitmaken in het kader van de dioxinebesmetting, zoals gewijzigd bij ministeriële besluiten van 2 augustus 1999, 22 november 1999 en 9 december 1999.
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Les dépêches ministérielles les précitées prévoient, dès lors, un système de préfinancement consistant dans le paiement d'avances aux ayants droit, par le BIRB, sur la base d'états récapitulatifs introduits par les services concernés du département de l'Agriculture et, ensuite, dans le remboursement à la charge des crédits engagés, pour les régimes de frais et d'indemnisation, sur le budget 1999 du ministère des Classes moyennes et de l'Agriculture (section 31 du budget général des dépenses), programme 55.2 "Actions du Fonds de la santé et de la production des animaux". Les ordonnances relatives à ces remboursements, établies par le département de l'Agriculture, sont soumises au visa préalable de la Cour des comptes. Dans la pratique, tous les paiements afférents aux frais et indemnités ont été préfinancés par le BIRB, à l'exception des indemnités pour dommage économique, pour lesquelles une avance de 2 milliards de francs a été mise à la disposition de l'organisme en avril 2000, avant l'exécution du premier ordre de paiement. Le système de préfinancement entraîne une sollicitation accrue de la ligne de crédit précitée. Pour couvrir les dépenses supplémentaires exposées au cours du deuxième semestre de l'année 1999 et du premier semestre de l'année 2000, constatées à l'occasion du contrôle budgétaire 2000, les crédits inscrits à l'allocation de base 52.10.21.02, programme 52.1 "Financement de la politique agricole commune", D.O. 52, section 31 du budget 2000, ont été portés de 110,7 à 127,7 millions de francs par l'ajustement dudit budget."
2.2. Coûts opérationnels Les coûts du transport, de la mise à mort, du stockage, de la transformation et de la destruction des animaux et des produits animaux qui sont détruits par ordre en exécution des arrêtés ministériels des 18 juin 1999 (21), 2 juillet 1999 (22) et 9 juillet 1999 (23) sont à la charge de l'autorité.
(21) Arrêté ministériel du 18 juin 1999 relatif à l'abattage d'animaux dans le cadre des mesures temporaires prises en vue de lutter contre la propagation de la contamination par la dioxine, tel que modifié par des arrêtés ministériels des 1er juillet 1999 et 25 octobre 1999. (22) Arrêté ministériel du 2 juillet 1999 relatif à une indemnité octroyée aux producteurs dont les porcs font l'objet d'une saisie conservatoire dans le cadre de la contamination par la dioxine, tel que modifié par un arrêté ministériel du 9 décembre 1999. (23) Arrêté ministériel du 9 juillet 1999 relatif à une indemnité octroyée aux producteurs agricoles dont les œufs font l'objet d'une saisie conservatoire ou d'un ordre de destruction dans le cadre de la contamination par la dioxine, tel que modifié par des arrêtés ministériels des 2 août, 22 novembre et 9 décembre 1999.
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Overeenkomstig de ministeriële besluiten van 18 juni 1999 (21), 12 juni 1999 (24) en 4 oktober 1999 (25) komen ook de analysekosten en de kosten van staalnames door bedrijfsdierenartsen met het oog op analyses, ten laste van de overheid. De door de overheid toegekende vergoedingen worden aangerekend op basisallocatie 12.91 (niet-gesplitste kredieten) van programma 55.2 "Acties van het Fonds voor de Gezondheid en de Productie van de Dieren", activiteit 4 "Dioxinecrisis", van O.A. 55 "Bestuur van de dierengezondheid en de kwaliteit van de dierlijke producten" van sectie 31 van de algemene uitgavenbegroting. Voor werkingskosten en opdrachten toevertrouwd aan derden ten gevolge van de bestrijding van de dioxinecrisis is op de begroting 1999 een krediet van 2.350 miljoen BEF ingeschreven en op de aangepaste begroting 2000 een krediet van 65,4 miljoen BEF. De bedragen ingeschreven op beide begrotingen werden integraal vastgelegd.
2.3. Vergoedingen voor vernietiging van dieren en dierlijke producten Er werden diverse vergoedingen toegekend aan eigenaars van pluimvee, varkens, eieren, runderen of melk, die het voorwerp uitmaakten van een bewarend beslag of een vernietigingsbevel in het kader van de dioxinebesmetting (26). Voor runderen, varkens en eieren kwam deze vergoeding in regel overeen met 80% van de vastgestelde kostprijs. Is de marktprijs echter lager dan dit bedrag, dan wordt de vergoeding bepaald aan de hand van deze marktprijs. Voor pluimvee en melk wordt deze vergoeding berekend op basis van een forfaitair vastgesteld bedrag per kg, per stuk of per liter.
(24) Ministerieel besluit van 12 juni 1999 betreffende de certificering van pluimvee, runderen, varkens en sommige producten ervan, in het intracommunautair handelsverkeer en bij de uitvoer. (25) Ministerieel besluit van 4 oktober 1999 betreffende de ten laste name door de overheid van de kosten voor de analyses en de staalnames met het oog op de tijdelijke bijkomende certificering van pluimvee, runderen, varkens en sommige producten ervan, in het intracommunautaire handelsverkeer en bij de uitvoer. (26) Ministerieel besluit van 16 juni 1999 betreffende een vergoeding voor de producenten van pluimvee in het kader van de dioxinebesmetting, zoals gewijzigd bij ministeriële besluiten van 18 juni 1999, 16 december 1999 en 23 december 1999 ; ministerieel besluit van 1 juli 1999 betreffende een vergoeding aan de producenten waarvan de varkens het voorwerp van een afslachtingsbevel uitmaken in het kader van de dioxinebesmetting, zoals gewijzigd bij ministeriële besluiten van 9 december 1999 en 23 december 1999 ; ministerieel besluit van 2 juli 1999 betreffende een vergoeding aan de producenten waarvan de varkens het voorwerp van een bewarend beslag uitmaken in het kader van de dioxinebesmetting, zoals gewijzigd bij ministerieel besluit van 9 december 1999 ; ministerieel besluit van 9 juli 1999 betreffende een vergoeding aan de landbouwproducenten waarvan de eieren het voorwerp van een bewarend beslag of van een vernietigingsbevel uitmaken in het kader van de dioxinebesmetting, zoals gewijzigd bij ministeriële besluiten van 2 augustus 1999, 22 november 1999 en 9 december 1999 ; ministerieel besluit van 9 juli 1999 betreffende een vergoeding aan de producenten waarvan de runderen het voorwerp van een afslachtingsbevel uitmaken in het kader van de dioxinebesmetting, zoals gewijzigd bij ministerieel besluit van 9 december 1999 ; ministerieel besluit van 16 december 1999 betreffende een vergoeding voor de melkproducenten in het kader van de dioxinebesmetting.
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Conformément aux arrêtés ministériels des 18 juin 1999 (15), 12 juin 1999 (24) et 4 octobre 1999 (25), il en va de même des coûts des analyses et des prélèvements d'échantillons effectués par les vétérinaires d'exploitation en vue des analyses.
Les indemnités octroyées par l'autorité sont imputées à l’allocation de base 12.91 (crédits non dissociés) du programme 55.2 "Actions du Fonds de la santé et de la production des animaux", activité 4 "crise de la dioxine", D.O. 55 "Administration de la santé animale" de la section 31 du budget général des dépenses.
Pour la couverture des frais de fonctionnement et les missions confiées à des tiers dans le cadre de la lutte contre la dioxine, un montant de 2.350 millions de francs a été inscrit au budget 1999 et un montant de 65,4 millions de francs au moment de l’ajustement du budget pour 2000. Les montants inscrits aux deux budgets ont été intégralement engagés.
2.3. Indemnités allouées pour la destruction d'animaux ou de produits d'origine animale Diverses indemnités ont été allouées aux propriétaires dont les volailles, les porcs, les œufs, les bovins ou le lait font l'objet d'une saisie conservatoire ou d'un ordre de destruction dans le cadre de la contamination par la dioxine (26). En ce qui concerne les bovins, les porcs et les œufs, l'indemnité correspond en général à 80 % du prix de revient. Toutefois, si le prix du marché est plus bas que ces montants, l'indemnité est basée sur le prix du marché. En ce qui concerne les volailles et le lait, cette indemnité est calculée sur la base d'un montant forfaitaire par kilogramme, par pièce ou par litre.
(24) Arrêté ministériel du 12 juin 1999 relatif à la certification complémentaire temporaire des volailles, des bovins, des porcs et de certains de leurs produits dérivés, dans le cadre du marché intracommunautaire et de l'exportation. (25) Arrêté ministériel du 4 octobre 1999 concernant la prise en charge par l'autorité des coûts des analyses et des prises d'échantillons dans le cadre de la certification complémentaire temporaire des volailles, des bovins, des porcs et de certains de leurs produits dérivés, dans le cadre du marché intracommunautaire et de l'exportation. (26) Arrêté ministériel du 16 juin 1999 relatif à une indemnisation des producteurs de volailles dans le cadre de la contamination par la dioxine, tel que modifié par des arrêtes ministériels des 18 juin 1999, 16 et 23 décembre 1999. Arrêté ministériel du 1er juillet 1999 relatif à une indemnité aux producteurs dont les porcs font l'objet d'un ordre d'abattage dans le cadre de la contamination par la dioxine, tel que modifié par des arrêtes ministériels des 9 et 23 décembre 1999. Arrêté ministériel du 2 juillet 1999 relatif à une indemnité aux producteurs dont les porcs font l'objet d'une saisie conservatoire dans le cadre de la contamination par la dioxine, tel que modifié par arrêté ministériel du 9 décembre 1999. Arrêté ministériel du 9 juillet 1999 relatif à indemnité aux producteurs agricoles dont les œufs font l'objet d'une saisie conservatoire ou d'un ordre de destruction dans le cadre de la contamination par la dioxine, tel que modifié par des arrêtes ministériels des 2 août, 22 novembre et 9 décembre 1999. Arrêté ministériel du 9 juillet 1999 relatif à une indemnité aux producteurs dont les bovins font l'objet d'un ordre d'abattage dans le cadre de la contamination par la dioxine, tel que modifié par arrêté ministériel du 9 décembre 1999. Arrêté ministériel du 16 décembre 1999 relatif à une indemnisation des producteurs de lait dans le cadre de la contamination par la dioxine.
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Er werden eveneens vergoedingen toegekend aan eigenaars van varkens, runderen, pluimvee en hun broedeieren, alsook van hun afgeleide producten bestemd voor voeder voor dieren, op melk en afgeleide producten, die naar het buitenland zijn verstuurd en daar het voorwerp uitmaken of hebben uitgemaakt van bewarende maatregelen in verband met de dioxinecrisis (27). De laatste Belgische verkoper van de dieren of afgeleide producten komt in aanmerking voor een vergoeding voor analysekosten en een vergoeding wegens vernietiging in het buitenland (80% van de kostprijs van de vernietigde dieren of afgeleide producten en van de kosten van transport tot de plaats waar de bewarende maatregel werd getroffen, en 100% van de opslagkosten, de kosten voor vervoer naar het vernietigingsbedrijf en de vernietigingskosten, of op basis van een in overleg met de betrokken beroepssectoren ingestelde forfaitaire regeling gebaseerd op de gemiddelde kostprijs gedurende een bepaalde periode). Andere financiële tegemoetkomingen die de aanvrager ontvangt worden in mindering gebracht van de vergoeding. Ook kan een vergoeding worden toegekend voor terugkeer naar België en voor vernietiging (80% van de kostprijs van de vernietigde dieren of afgeleide producten en van de kosten van transport tot de plaats waar de bewarende maatregel werd getroffen en 100% van de opslagkosten, de kosten van vervoer naar het destructiebedrijf en van stockage en de vernietigingskosten of op basis van een in overleg met de betrokken beroepssectoren ingestelde forfaitaire regeling gebaseerd op de gemiddelde kostprijs gedurende een bepaalde periode). Andere financiële tegemoetkomingen die de aanvrager ontvangt, worden ook hier in mindering gebracht van de vergoeding. De beslissing tot de toekenning van de vergoedingen wordt genomen door de Minister van Middenstand en Landbouw op collegiaal advies van een technische commissie die daartoe wordt opgericht door de minister tot wiens bevoegdheid respectievelijk de landbouw en de economische zaken behoren. De vergoedingen voor vernietiging van de van besmetting verdachte dieren worden aangerekend op basisallocatie 55.24.53.40 (variabel krediet). Tijdens het begrotingsjaar 1999 werd een bedrag van 200 miljoen BEF vastgelegd. Voor de vergoedingen toegekend aan landbouwbedrijven voor de vernietiging van de van besmetting verdachte dieren, werd in de begroting van 1999 1.409 miljoen BEF ingeschreven op basisallocatie 55.24.53.41 (niet-gesplitst krediet). Dit bedrag was eind 1999 volledig vastgelegd. De vergoedingen in het kader van de ministeriële besluiten van 16 juni 1999, 1 juli 1999, 2 juli 1999, 9 juli 1999 en 16 december 1999 komen in regel voor 77% ten laste van basisallocatie 55.24.53.41 en voor 23% van basisallocatie 55.24.53.40 (26). De vergoedingen in het kader van het ministerieel besluit van 23 december 1999 worden volledig aangerekend op basisallocatie 55.24.53.41 (27).
(27) Ministerieel besluit van 23 december 1999 tot instelling van een vergoedingsregeling naar aanleiding van de dioxinecrisis voor sommige levende dieren en sommige producten van dierlijke oorsprong, zoals gewijzigd bij ministerieel besluit van 19 juli 2000.
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Des indemnités ont également été accordées aux propriétaires dont les porcs, les bovins, les volailles et les œufs à couver, ainsi que leurs produits dérivés destinés à l'alimentation des animaux, de même que le lait et produits laitiers expédiés de Belgique à l'étranger et qui y font ou y ont fait l'objet de mesures conservatoires en relation avec la crise de la dioxine (27). Le dernier vendeur belge d’animaux ou de produits dérivés peut prétendre à une indemnité pour frais d'analyse et à une indemnité pour destruction à l'étranger (soit 80 % du prix de revient des animaux ou des produits dérivés détruits et des frais de transport jusqu'au lieu où la mesure conservatoire a été prise et 100 % des frais d'entreposage, des frais de transport vers l'entreprise de destruction et des frais de destruction, ou sur la base d'un régime forfaitaire établi en accord avec les secteurs professionnels concernés, basé sur le prix de revient moyen pendant une période déterminée). Les autres interventions financières que reçoit le demandeur sont déduites de l'indemnité. Une indemnité pour retour en Belgique et pour destruction (soit 80 % du prix de revient des animaux ou des produits dérivés détruits et des frais de transport jusqu'au lieu où la mesure conservatoire a été prise et 100 % des frais d'entreposage, des frais de transport vers l'entreprise de destruction et de stockage et des frais de destruction, ou sur la base d'un régime forfaitaire établi en accord avec les secteurs professionnels concernés, basé sur le prix de revient moyen pendant une période déterminée) peut également être accordée. Les autres interventions financières que reçoit le demandeur sont également déduites de l'indemnité.
La décision relative à l'octroi de l'indemnité est prise par le ministre des Classes moyennes et de l'Agriculture sur l’avis collégial d'une commission technique instituée par les ministres qui ont respectivement l'Agriculture et les Affaires économiques dans leurs attributions. Les indemnités relatives à la destruction d'animaux suspectés de contamination sont imputées à l'allocation de base 55.24.53.40 (crédit variable). Au terme de l‘exercice 1999, 200 millions de francs étaient engagés à la charge de ce crédit. En ce qui concerne les indemnités accordées aux entreprises agricoles pour la destruction d'animaux suspectés de contamination, un montant de 1.409 millions de francs a été inscrit à l'allocation de base 55.24.53.41 (crédit non dissocié), même programme du budget 1999. Ce montant était entièrement engagé à la fin de 1999. Les indemnités octroyées dans le cadre des arrêtés ministériels des 16 juin, 1er juillet, 2 juillet, 9 juillet et 16 décembre 1999 sont mises à la charge des allocations de base 55.24.53.41 et 55.24.53.40 (26) respectivement à concurrence de 77 % et 23 %. Les indemnités octroyées dans le cadre de l'arrêté ministériel du 23 décembre 1999 sont entièrement imputées à l'allocation de base 55.24.53.41 (27).
(27) Arrêté ministériel du 23 décembre 1999 relatif à l'institution d'un régime d'indemnisation suite à la crise de la dioxine, pour certains animaux vivants et certains produits d'origine animale, tel que modifié par arrêté ministériel du 19 juillet 2000.
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2.4. Vergoedingen voor economische schade Landbouwbedrijven kunnen steun krijgen teneinde schade te dekken die ze hebben geleden ten gevolge van de dioxinecrisis, in de mate waarin deze schade niet wordt gedekt door andere federale of gewestelijke overheidssteun (28). Een landbouwbedrijf komt enkel in aanmerking voor deze steun voorzover het : – het bewijs levert van de schade en van een oorzakelijk verband tussen deze schade en de dioxinecrisis ; – aantoont dat de gevraagde steun de schade niet overtreft, rekening houdend met andere federale en regionale overheidssteun en met vergoedingen krachtens verzekeringspolissen of ingevolge aansprakelijkheid van derden ;
– geen onregelmatigheden heeft begaan ten aanzien van de dioxinemaatregelen van de overheid ; – de voorwaarden van economische zelfstandigheid ten aanzien van afnemers vervult . De schade kan forfaitair worden bepaald op grond van objectieve indicatoren, behalve in geval van contracten met gegarandeerde afnameprijzen. De steun kan niet worden uitgekeerd vooraleer de begunstigde heeft verzaakt aan elk recht en elke vordering tegen de Staat omwille van de schade, desgevallend afstand van rechtsvordering heeft betekend aan de Staat. Bij het Ministerie van Middenstand en Landbouw wordt een begrotingsfonds genaamd "Fonds voor de schadeloosstelling van landbouwbedrijven getroffen door de dioxinecrisis" ingesteld. Het fonds heeft tot doel de uitgaven te dekken die voortvloeien uit onder meer genoemde steun, in de mate waarin deze uitgaven niet worden gedekt door een eenmalig krediet op de begroting 1999. Het fonds kan worden gestijfd door vrijwillige bijdragen, verplichte bijdragen (solidariteitsbijdrage), steun toegekend door de Europese Unie, terugvordering van federale steun en interesten. Met het oog op het vermijden van overcompensatie mag het totaalbedrag van de federale overheidssteun, die een onderneming ontvangt omwille van de dioxinecrisis, niet de werkelijke schade overtreffen die de onderneming heeft geleden, rekening houdend met de gewestelijke overheidssteun en met vergoedingen krachtens verzekeringspolissen of ingevolge aansprakelijkheid van derden. De controles dienaangaande worden uitgevoerd aan de hand van het "subsidie-equivalent" – het theoretisch bedrag waarin alle vormen van overheidssteun worden uitgedrukt, vast te stellen bij een in Ministerraad overlegd koninklijk besluit – en controles bij de betrokken ondernemingen, die – eventueel ter plaatse – worden uitgevoerd door ambtenaren van het Ministerie van Middenstand en Landbouw, volgens nadere regels bepaald door de Koning. Het eventuele overschot van de overheidssteun die een onderneming ingevolge de dioxinecrisis heeft ontvangen ten opzichte van de werkelijke schade, moet worden teruggestort in het Fonds voor de schadeloosstelling van landbouwbedrijven getroffen door de dioxinecrisis.
(28) Wet van 3 december 1999 betreffende steunmaatregelen ten gunste van landbouwbedrijven getroffen door de dioxinecrisis.
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2.4. Indemnités pour dommage économique Les entreprises agricoles peuvent recevoir des aides en vue de couvrir le dommage subi par celles-ci à cause de la crise de la dioxine, dans la mesure où ce dommage n'est pas couvert par d'autres aides publiques fédérales ou régionales (28). Une entreprise agricole est éligible au bénéfice d'une aide pour autant qu'elle : – fournisse la preuve du dommage subi et d'un lien de causalité entre ce dommage et la crise de la dioxine ; – établisse que l'aide demandée ne dépasse pas le dommage subi, compte tenu des autres aides publiques fédérales et régionales et des indemnités payables en vertu de polices d'assurances ou à titre de dommages-intérêts du chef de la responsabilité de tiers ; – n'ait pas commis d'irrégularités au regard des mesures prises par les autorités publiques dans le cadre de la crise de la dioxine ; – remplisse les conditions d'indépendance économique à l'égard des preneurs de bétail. Le dommage peut être déterminé sur une base forfaitaire à partir d'indicateurs objectifs, sauf dans le cas de contrats comportant des prix d'achat garantis. Il ne peut être procédé au versement d'une aide avant que le bénéficiaire n'ait renoncé à tout droit et à toute action contre l'Etat en raison de dommages subis et, le cas échéant, signifié le désistement d'action à l'Etat. Il est institué au ministère des Classes moyennes et de l'Agriculture un fonds budgétaire dénommé "Fonds d'indemnisation d'entreprises agricoles touchées par la crise de la dioxine". Le Fonds a pour but de couvrir les dépenses découlant, notamment, des aides précitées, dans la mesure où ces dépenses ne sont pas couvertes par un crédit unique inscrit au budget 1999. Le Fonds est alimenté par des contributions volontaires, des cotisations obligatoires (cotisation de solidarité), les aides octroyées par l'Union européenne, les recouvrements d'aides fédérales et des intérêts. En vue d'éviter une compensation excessive, le montant total des aides publiques fédérales qu'une entreprise reçoit en raison de la crise de la dioxine ne peut pas dépasser celui du dommage réellement subi, compte tenu des aides publiques régionales et des indemnités reçues en vertu de polices d'assurances ou à titre de dommages-intérêts du chef de la responsabilité de tiers. Les contrôles en la matière sont effectués sur la base de l'équivalent-subvention – c’est à dire un montant théorique de toutes les formes d'aides publiques octroyées, à fixer par arrêté royal délibéré en Conseil des ministres – ; les contrôles auprès des entreprises concernées sont exécutés, éventuellement sur place, par les fonctionnaires du ministère des Classes moyennes et de l'Agriculture selon les modalités fixées par le Roi. L'excédent éventuel des aides publiques qu'une entreprise a reçues en raison de la crise de la dioxine par rapport au dommage qu'elle a subi à cause de celle-ci doit être restitué au Fonds d'indemnisation d'entreprises agricoles touchées par la crise de la dioxine.
(28) Loi du 3 décembre 1999 relative à des mesures d'aide en faveur d'entreprises agricoles touchées par la crise de la dioxine.
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De nadere regels voor de toekenning van vergoedingen in uitvoering van de wet van 3 december 1999 werden bij koninklijk besluit vastgesteld (29). Deze volledige regeling werd op 9 februari 2000 goedgekeurd door de Europese Commissie. De vergoedingen aan landbouwbedrijven voor economische schade tengevolge van de dioxinecrisis worden aangerekend op basisallocatie 55.24.53.42 (nietgesplitst krediet) van programma 2 en 55.30.53.42 (variabel krediet) van programma 3 "Fonds voor de schadeloosstelling van landbouwbedrijven getroffen door de dioxinecrisis", ingeschreven op O.A. 55 van sectie 31. Op basisallocatie 55.24.53.42 werd voor 1999 een bedrag van 5.200 miljoen BEF ingeschreven. Dit krediet was eind 1999 volledig vastgelegd. Voor het aandeel van de sector in de uitbetaalde schadevergoedingen werd in de aangepaste begroting 2000 (basisallocatie 55.30.53.42), een variabel krediet van 340 miljoen BEF ingeschreven. Een deel van de reserves van het "Fonds voor de grondstoffen" (O.A. 54, programma 1) en van het "Fonds voor de gezondheid en de productie van de dieren" (O.A. 55, programma 2) kan worden toegewezen aan het "Fonds voor de schadeloosstelling van landbouwbedrijven getroffen door de dioxinecrisis" (O.A. 55, programma 3) (30).
2.5. Overbruggingskredieten Om te vermijden dat financieel gezonde landbouwbedrijven ingevolge de marktverstoring veroorzaakt door de dioxinecrisis, in een kritieke toestand zouden terechtkomen, heeft de overheid voorzien in een voor de betrokken bedrijven voordelige en naar marktmaatstaven verantwoorde kredietverstrekking (31). De kredieten werden uitsluitend bestemd voor intrinsiek gezonde landbouwbedrijven die door de dioxinecrisis liquiditeitsmoeilijkheden ondervinden. Zij genieten van een staatswaarborg ten belope van 50% van de hoofdsom en de interesten. De rentevoet werd vastgesteld op maximaal de Belgian prime rate verminderd met dertig basispunten. Het totaalbedrag van de toegekende kredieten werd bepaald op maximaal 25 miljard BEF. De opgenomen som per bedrijf werd beperkt tot 5 miljoen BEF.
(29) Koninklijk besluit van 24 december 1999 betreffende de nadere regels voor de toekenning van vergoedingen in uitvoering van de wet van 3 december 1999 betreffende de steunmaatregelen ten gunste van landbouwbedrijven getroffen door de dioxinecrisis, zoals gewijzigd bij ministerieel besluit van 20 januari 2000, en koninklijk besluit van 24 december 1999 betreffende de voorwaarden van economische zelfstandigheid waaraan de landbouwbedrijven dienen te voldoen om in aanmerking te komen voor steun in toepassing van de wet van 3 december 1999 betreffende steunmaatregelen ten gunste van landbouwbedrijven getroffen door de dioxinecrisis. (30) Artikel 2.31.1 van de wet van 10 juli 2000 houdende eerste aanpassing van de algemene uitgavenbegroting van het begrotingsjaar 2000. (31) Wet van 3 december 1999 betreffende de steunmaatregelen ten gunste van landbouwbedrijven getroffen door de dioxinecrisis.
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Les modalités d'octroi d'indemnités en exécution de la loi du 3 décembre 1999 ont été fixées par arrêté royal (29). L’ensemble de ces règles ont été approuvées, le 9 février 2000, par la Commission européenne. Les indemnités accordées aux entreprises agricoles pour dommages économiques causés par la crise de la dioxine sont imputées aux allocations de base 55.24.53.42 du programme 2 précité (crédits non dissociés), et 55.30.53.42 du programme 3 "Fonds d'indemnisation d'entreprises agricoles touchées par la crise de la dioxine" (crédits variables) inscrits à la D.O. 55, de la section 31. L’allocation de base 55.24.53.42 a été alimentée en 1999 à concurrence de 5.200 millions de francs. Ce montant était entièrement engagé à la fin de 1999. Pour la part du secteur dans les dommages-intérêts versés, un crédit variable de 340 millions de francs (allocation de base 55.30.53.42) a été inscrit à l’ajustement du budget 2000. Une partie des réserves du "Fonds des matières premières" (D.O. 54, programme 1) et du "Fonds de la santé et de la production des animaux" (D.O. 55, programme 2) peut être attribuée au "Fonds d'indemnisation d'entreprises agricoles touchées par la crise de la dioxine" (D.O. 55, programme 3) (30).
2.5. Crédits de soudure Afin d’éviter que des entreprises agricoles financièrement saines a priori ne soient confrontées à une situation critique à la suite de la perturbation du marché causée par la crise de la dioxine, les pouvoirs publics ont prévu un crédit avantageux, justifié selon les critères du marché (31). Les crédits ont été exclusivement destinés aux entreprises agricoles intrinsèquement saines qui rencontrent des difficultés de liquidité à cause de la crise de la dioxine. Elles bénéficient de la garantie de l'Etat à concurrence de 50 % du montant principal et des intérêts. Le taux d'intérêt a été fixé au maximum à hauteur du Belgian prime rate diminué de trente points de base. Le montant total des crédits octroyés a été fixé à un montant maximal de 25 milliards de francs. Le montant estimé du crédit moyen par entreprise a été plafonné à 5 millions de francs. Le BIRB a été chargé du contrôle administratif des dossiers de crédit.
(29) Arrêté royal du 24 décembre 1999 relatif aux modalités d'octroi d'indemnités en exécution de la loi du 3 décembre 1999 relative à des mesures d'aide en faveur d'entreprises agricoles touchées par la crise de la dioxine, tel que modifié par l'arrêté ministériel du 20 janvier 2000, et arrêté royal du 24 décembre 1999 relatif aux conditions d'indépendance économique que les entreprises agricoles doivent remplir pour être éligibles à recevoir des aides en application de la loi du 3 décembre 1999 relative à des mesures d'aide en faveur d'entreprises agricoles touchées par la crise de la dioxine. (30) Article 2.31.1. de la loi du 10 juillet 2000 contenant le premier ajustement du budget général des dépenses de l'année budgétaire 2000. (31) Loi du 3 décembre 1999 relative à des mesures d'aide en faveur d'entreprises agricoles touchées par la crise de la dioxine et protocole du 25 août 1999 entre l'Etat et l'Association belge des banques.
321
De kredietvoorwaarden werden opgenomen in een protocolovereenkomst ter zake van 25 augustus 1999 tussen de Belgische Staat en de Belgische Vereniging van Banken, waarbij een Opvolgingscomité, bestaande uit vertegenwoordigers van beide contractanten, werd belast met de permanente evaluatie van de toepassing van de overeenkomst (32). Het BIRB werd opgedragen na te gaan of de kredietdossiers voldeden aan de voorwaarden bepaald in de protocolovereenkomst (33). Op 7 september 1999 stemde de Europese Commissie principieel in met de steunmaatregel, die verenigbaar werd bevonden met artikel 87 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, op voorwaarde dat de Belgische autoriteiten alle maatregelen zouden treffen om overcompensatie in hoofde van de individuele begunstigden te vermijden. De wet van 3 december 1999 verleende met terugwerkende kracht vanaf 25 augustus 1999 de vereiste rechtsbasis aan het stelsel van de overbruggingskredieten. Tevens werd voorzien in de financieringswijze van de uitgaven die gebeurlijk zouden voortvloeien uit de staatswaarborgen : ook hier zou worden gebruik gemaakt van het "Fonds voor de schadeloosstelling van landbouwbedrijven getroffen door de dioxinecrisis" in de mate dat het eenmalig krediet op de begroting 1999 niet toereikend zou zijn. Met het oog op de controle op overcompensatie wordt het subsidie-equivalent (zie punt 2.4.) dat betrekking heeft op het overbruggingskrediet bepaald als een percentage van het bedrag van de lening, dat naar gelang van de krediettermijn varieert tussen 1,34% en 6,05% en werd berekend op basis van een globaal rentevoordeel van 1,4% zoals ingeschat door de Europese Commissie (34). Zoals ook geldt voor alle andere federale of gewestelijke steun toegekend in het kader van de dioxinecrisis, wordt het aldus berekende subsidie-equivalent dat betrekking heeft op het overbruggingskrediet in mindering gebracht van de vergoedingen voor economische schade (35). De indieningstermijn van de kredietaanvragen liep ten einde op 30 december 1999. De lijst van de goedgekeurde dossiers werd door het BIRB afgesloten op 1 april 2000. Rekening houdend met een aantal inmiddels geannuleerde dossiers waren op datum van 23 mei 2000 1.608 kredietovereenkomsten bij het BIRB geregistreerd voor een totaalbedrag van 2.604.939.268 BEF, hetgeen overeenstemt met een gemiddelde kredietopname per bedrijf van 1.619.987 BEF. De benutting van de overbruggingskredieten was dus minder groot dan verwacht : de voorziene enveloppe bedroeg immers 25 miljard BEF, berekend op basis van een maximale kredietopname van 5 miljoen BEF per bedrijf door maximaal ca. 5.000 bedrijven.
(32) Protocolovereenkomst van 25 augustus 1999, artikel 7. (33) Idem, artikel 5, 2, d. (34) Artikel 9, § 2, en bijlage III (tabel van de percentages) van het koninklijk besluit van 24 december 1999 betreffende de nadere regels voor de toekenning van vergoedingen in uitvoering van de wet van 3 december 1999. (35) Idem, artikel 9, § 1.
322
Les conditions d’octroi de ces crédits ont été fixées dans un protocole d’accord signé le 25 août 1999 par l’Etat et l’Association belge des banques, auprès de laquelle un comité de suivi, composé de représentants de chaque partie signataire, est chargé de l’évaluation permanente de la mise en oeuvre de l’accord (32) ; le BIRB a été chargé de vérifier que les demandes de crédit satisfont aux conditions fixées dans le protocole d’accord (33). Le 7 septembre 1999, la Commission européenne a marqué son accord de principe sur l'aide, qui a été jugée compatible avec l'article 87 du Traité concernant l'Union Européenne, à condition que les autorités belges prennent toutes les mesures pour éviter une compensation excessive dans le chef des bénéficiaires individuels.
La loi du 3 décembre 1999 a conféré la base légale requise au système des crédits de soudure, avec effet rétroactif au 25 août 1999. En outre, elle a prévu les modalités de financement des dépenses découlant éventuellement des garanties de l'Etat : en l’occurrence, il serait recouru au "Fonds d'indemnisation d'entreprises agricoles touchées par la crise de la dioxine" si le crédit unique figurant au budget 1999 n’était pas suffisant.
En vue d’éviter la surcompensation l’"équivalent-subvention" (voir point 2.4.) correspondant au crédit de soudure, est un pourcentage du montant du prêt qui varie entre 1,34 et 6,05 % en fonction de la durée du crédit et et est calculé sur la base d’un taux de bonification global de 1,4 %, tel qu’évalué par la Commission européenne (34). Comme il en va de toutes les aides publiques fédérales ou régionales reçues suite à la crise de la dioxine l’équivalent-subvention, relatif au crédit de soudure, ainsi calculé est diminué de toutes les sommes reçues à titre de dommages-économiques (35).
Le délai d'introduction des demandes de crédit a expiré le 30 décembre 1999. La liste des dossiers approuvés a été clôturée par le BIRB le 1er avril 2000. En tenant compte du nombre de dossiers annulés entre-temps, 1.608 contrats de crédit ont été enregistrés auprès du BIRB en date du 23 mai 2000, pour un montant total de 2.604.939.268 francs, ce qui correspond à un crédit moyen par entreprise de 1.619.987 francs. L'utilisation des crédits de soudure a donc été moins importante que prévu puisque en effet, l'enveloppe initiale s'élevait à 25 milliards de francs, calculée sur la base d'un crédit maximum de 5 millions de francs par entreprise, multiplié par un nombre maximum d'environ 5.000 entreprises.
(32) Protocole d’accord du 25 août 1999, article 7. (33) Idem, article 5, 2, d. (34) Article 9, § 2, et annexe III (tableau des pourcentages) de l’arrêté royal du 24 décembre 1999 relatif aux modalités d'octroi d'indemnités en exécution de la loi du 3 décembre 1999 relative à des mesures d'aide en faveur d'entreprises agricoles touchées par la crise de la dioxine (35) Idem, article 9, § 1er.
323
Het Rekenhof wijdde een onderzoek aan de manier waarop het BIRB de kredietdossiers controleerde. Eveneens werd onderzocht waarom slechts een deel (10,4%) van het vooropgestelde kredietvolume werd opgenomen. Globaal heeft het Rekenhof de interne controle gunstig beoordeeld (36). De benuttingsgraad van de overbruggingskredieten zou vooral het gevolg zijn van de hoge inschatting van het rentevoordeel (1,4%) door de Europese Commissie. Een verzoek aan de Europese Commissie vanwege het Opvolgingscomité om als basis voor de berekening van het subsidie-equivalent een rentevoordeel van 1% te hanteren – zoals ingeschat door de Belgische Vereniging van Banken – werd afgewezen (37). De voorkeur van de landbouwbedrijven ging dan ook meer uit naar de andere vergoedingsstelsels. Hieromtrent heeft het Rekenhof geen opmerkingen geformuleerd.
2.6. Terugvorderbare voorschotten Ondernemingen die rechtstreeks zijn getroffen door de dioxinecrisis van 1999, kunnen onder bepaalde voorwaarden een terugvorderbaar voorschot bekomen (38). Ondernemingen die het bewijs leveren van de vernietiging van producten van dierlijke oorsprong bestemd voor consumptie, die gecontamineerd zijn of waarvan de houdbaarheidsdatum is verstreken ingevolge de dioxinemaatregelen, waarvoor zij kosten hebben gemaakt voor verwerving, bewerking, verwerking, vervoer of instandhouding, kunnen voor een periode van vijf jaar een renteloos terugvorderbaar voorschot bekomen. Het voorschot kan niet hoger zijn dan de effectief geleden schade, beperkt tot maximum 80% van de tegenwaarde van de effectief gedane kosten. De aanvraag is slechts geldig indien de aanvrager niet kan genieten van de hierboven beschreven vergoedingen, en, hetzij een voorlopige opschorting van betaling heeft verkregen op grond van de wet van 17 juli 1997 betreffende het gerechtelijk akkoord, hetzij een attest heeft bekomen van een bijzondere commissie bij het Ministerie van Middenstand en Landbouw, waaruit blijkt dat de waarde van de vernietigde producten een bepaald percentage bedraagt van de waarde van de totale aankopen, verkopen, eigen vermogen of verschil tussen vaste activa plus stocks en schulden van de aanvrager. Naar luid van artikel 2.31.2 van de wet van 10 juli 2000 houdende eerste aanpassing van de algemene uitgavenbegroting van het begrotingsjaar 2000 wordt de Minister van Landbouw gemachtigd af te zien van het invorderen van renteloze, terugvorderbare voorschotten aan landbouwbedrijven.
(36) Brief van 11 januari 2001 aan de Minister van Landbouw en Middenstand. (37) Opvolgingscomité, notulen nr. 5 van 17 november 1999, 3.1. (38) Koninklijk besluit van 22 juli 1999 tot instelling van een voorschot voor ondernemingen die rechtstreeks getroffen zijn door de dioxinecrisis van 1999 en ministerieel besluit van 23 juli 1999 houdende uitvoering van het koninklijk besluit van 22 juli 1999 tot instelling van een voorschot voor ondernemingen die rechtstreeks getroffen zijn door de dioxinecrisis van 1999.
324
La Cour des comptes a examiné la manière dont le BIRB contrôlait les dossiers de crédit. Elle a également examiné pourquoi les crédits proposés n’ont été utilisés que partiellement (10,4%). De manière générale, le contrôle interne a été jugé positif (36). Le taux d’utilisation des crédits de soudure résulterait de la fixation d’un taux élevé (1,4%) de bonification d'intérêt (déterminant l’équivalent-subside) par la Commission européenne. Une requête introduite auprès de la Commission par le Comité de suivi, visant à faire admettre, pour le calcul de l’équivalent-subside, un taux de bonification de 1 % – comme l’évaluait l’Association belge des banques – a été rejetée (37) ; en conséquence, les entreprises agricoles ont préféré recourir à d’autres formules d’indemnisation. La Cour des comptes n’a pas formulé d’observations à ce sujet.
2.6. Avances récupérables Les entreprises qui sont touchées directement par la crise de la dioxine de 1999 peuvent obtenir, sous certaines conditions, une avance récupérable (38). Les entreprises qui apportent la preuve de la destruction de produits d'originale animale destinés à la consommation, soit qui étaient contaminés, soit dont la date de péremption était dépassée suite aux mesures prises en matière de dioxine et pour lesquels ils ont supporté des frais en vue de leur acquisition, traitement, transformation, transport ou leur maintien en état, peuvent obtenir, pour une période de cinq ans, une avance récupérable sans intérêts. Le montant de l'avance ne peut excéder le coût des dommages effectivement subis, limités au maximum à 80 % de la valeur des frais effectivement réalisés. La demande n'est recevable que si le demandeur ne peut bénéficier des indemnités susmentionnées et que s'il a obtenu, soit un jugement accordant un sursis provisoire de paiement, conformément à la loi du 17 juillet 1997 relative au concordat judiciaire, soit une attestation délivrée par la commission spéciale instituée auprès du ministère des Classes moyennes et de l'Agriculture, faisant apparaître que la valeur des produits détruits s'élève à un certain pourcentage de la valeur de l'ensemble des achats, ventes, fonds propres ou la différence entre les immobilisations augmentées des stocks et les dettes du demandeur. En vertu de l'article 2.31.2 de la loi du 10 juillet 2000 contenant le premier ajustement du budget général des dépenses de l'année budgétaire 2000, le ministre de l'Agriculture est habilité à renoncer à la récupération d'avances récupérables sans intérêts octroyées aux entreprises agricoles.
(36) Lettre du 11 janvier 2001au ministre de l'Agriculture et des Classes moyennes. (37) Comité de suivi, procès-verbal n° 5 du 17 novembre 1999, 3.1. (38) Arrêté royal du 22 juillet 1999 instaurant une avance pour les entreprises qui sont touchées directement par la crise de la dioxine de 1999 et arrêté ministériel du 23 juillet 1999 portant exécution de l'arrêté royal du 22 juillet 1999 instaurant une avance pour les entreprises qui sont touchées directement par la crise de la dioxine de 1999.
325
De toegekende voorschotten worden aangerekend op basisallocaties 81.02 en 81.04 van programma 2 "Acties van het Fonds voor de Gezondheid en de Productie van de Dieren" (niet-gesplitste kredieten), activiteit 4 (dioxine) van O.A. 55. Voor renteloze, terugvorderbare voorschotten aan niet-landbouwbedrijven in het kader van het koninklijk besluit van 22 juli 1999 werd op de begroting 1999, basisallocatie 55.24.81.02, een krediet van 100 miljoen BEF ingeschreven. Dit krediet was eind 1999 volledig vastgelegd. Voor renteloze terugvorderbare voorschotten aan landbouwbedrijven werd op de begroting 1999, basisallocatie 55.24.81.04, een krediet van 41 miljoen BEF ingeschreven. Dit krediet werd in september 1999 ten belope van 40.215.168 BEF vastgelegd.
2.7. Ordonnanceringsgegevens Tot 30 juni 2001 werden volgende bedragen geprefinancierd (door het BIRB) en definitief geordonnanceerd.
326
Les avances accordées sont imputées aux allocations de base 81.02 et 81.04 du programme 2 "Actions du Fonds de la santé et de la production des animaux"(crédits non dissociés), activité 4 (dioxine), de la D.O. 55. Les avances récupérables sans intérêt allouées aux entreprises non agricoles dans le cadre de l'arrêté royal du 22 juillet 1999 sont mises à la charge de l’allocation de base 55.24.81.02, alimentée au budget 1999 à concurrence de 100 millions de francs, entièrement engagés à la fin de 1999. Les avances récupérables sans intérêt octroyées aux entreprises agricoles, grèvent l’allocation de base 55.24.81.04. Un crédit de 41 millions de francs y a été inscrit au budget 1999. En septembre 1999, celui-ci était engagé à raison de 40.215.168 francs.
2.7. Données relatives aux ordonnancements Jusqu'au 30 juin 2001, les montants suivants ont été préfinancés (par le BIRB) et définitivement ordonnancés.
327
Kredieten 1999 (bedragen in BEF) Aard van de uitgaven
Rechtsgrond van de uitgaven
Door BIRB betaald aan rechthebbenden
Door Landbouw (terug)betaald aan BIRB (39) basisallocatie (krediet)
Operationele kosten
MB 18.06.1999 MB 02.07.1999 MB 04.10.1999 MB 09.12.1999
Kosten melkophaling
2.207.451.964
82.631.455
Vergoedingen vernietiging dieren en dierlijke producten
Pluimvee Varkens Eieren Runderen Melk Uitgevoerde producten
MB 16.06.1999 MB 01.07.1999 MB 02.07.1999 MB 09.07.1999 MB 09.07.1999 MB 16.12.1999 MB 23.12.1999
KB 22.07.1999
Vergoedingen economische schade
W 03.12.1999 KB 24.12.1999
200.000.000 1.409.000.000 91.240.095 40.215.168
199.920.214 644.072.728 47.690.336 35.557.074 5.656.835 932.897.187
Terugvorderbare vooschotten
2.261.398.550
82.631.455
55.24.53.40 (200.000.000) 55.24.53.41 (1.409.000.000) 55.24.53.42 (zie *) 55.24.81.04 (40.215.168)
Subtotaal
TOTAAL
55.24.12.91 (2.350.000.000)
bedrag
27.583.847
5.531.804.684
8.699.737.682
1.740.455.263 55.24.81.02 (100.000.000)
100.000.000
55.24.53.42 (*)(5.200.000.000)
5.108.759.905
(9.299.215.168)
9.293.245.173
(39) De verklaring voor de verschillen tussen de door het BIRB aan derden betaalde bedragen en de door het Ministerie van Landbouw aan het BIRB (terug)betaalde bedragen is hoofdzakelijk het feit dat het departement voor de afsluiting van het begrotingsjaar 2000 de nog niet geordonnanceerde saldi van de in 1999 vastgelegde kredieten heeft vereffend ; het BIRB moet deze saldi later geheel of gedeeltelijk terugbetalen indien ze niet zijn aangewend. In plaats van terugbetalingen is er dus gebruik gemaakt van voorschotbetalingen, door het departement aan het BIRB.
328
Crédits 1999 (montants en francs) Nature des dépenses
Base juridique des dépenses
Payées par le BIRB aux bénéficiaires
Payées (remboursées) par l'Agriculture au BIRB(39) allocation de base (crédits)
Coûts opérationnels
AM du 18.06.1999 AM du 02.07.1999 AM du 04.10.1999 AM du 09.12.1999
Coûts du ramassage laitier
2.207.451.964
82.631.455
Indemnités destruction animaux et produits animaliers
Volaille Porcs Œufs Bovins Lait Produits exportés
AM du 16.06.1999 AM du 01.07.1999 AM du 02.07.1999 AM du 09.07.1999 AM du 09.07.1999 AM du 16.12.1999 AM du 23.12.1999
AM du 22.07.1999
Indemnités dommage économique
Loi du 03.12.1999 AR du 24.12.1999
200.000.000 1.409.000.000 91.420.095 40.215.168
199.920.214 644.072.728 47.690.336 35.557.074 5.656.835 932.897.187
Avances récupérables
2.261.398.550
82.631.455
55.24.53.40 (200.000.000) 55.24.53.41 (1.409.000.000) 55.24.53.42 (voir*) 55.24.81.04 (40.215.168)
Sous-total
TOTAL
55.24.12.91 (2.350.000.000)
montants
1.740.455.263
27.583.847
55.24.81.02 (100.000.000)
100.000.000
5.531.804.684
55.24.53.42 (*) (5.200.000.000)
5.108.759.905
8.699.737.682
9.299.215.168)
9.293.245.173
(39) Les différences entre les paiements effectués au profit de tiers par le B.I.R.B. et les montants des « remboursements au B.I.R.B. », consentis par le ministère de l’agriculture, s’expliquent essentiellement par le fait que le département a liquidé avant la clôture de l’année 2000, les soldes non encore ordonnancés des crédits engagées en 1999, à charge pour le B.I.R.B. de restituer en tout ou partie ceux-ci, ultérieurement, s’il ne peut en justifier l’emploi. Au lieu de remboursements il a donc été procédé à la liquidation d’avances, par le département, au profit du B.I.R.B.
329
Kredieten 2000 (bedragen in BEF) Aard van de uitgaven
Rechtsgrond van de uitgaven
Door Landbouw betaald
basisallocatie (krediet) Operationele kosten
(40)
55.24.12.91 (65.400.000)
bedrag
36.299.737
3. Inbreukprocedure ingezet door de Europese Commissie tegen België naar aanleiding van door dioxine besmette levensmiddelen In het kader van de "dioxine"-zaak tegen België wegens late kennisgeving door België aan de Commissie van de elementen die een ernstig gevaar kunnen vormen in de zin van de richtlijnen 89/662 (41) en 90/425 (42) hebben de diensten van de Commissie zich er bij de Belgische autoriteiten van verzekerd dat alle maatregelen zijn genomen om te vermijden dat een dergelijke inbreuk zich nogmaals voordoet en dat met name de nodige instructies aan de bevoegde overheidsdiensten zijn verstrekt om ervoor te zorgen dat de communautaire verplichtingen ten volle worden nagekomen overeenkomstig de interpretatie die de Commissie daaraan, met name in het met redenen omkleed advies, geeft en die door de Belgische autoriteiten wordt gedeeld. Aangezien deze instructies zijn verstrekt en reeds in de Belgische administratieve praktijk worden toegepast, is de Commissie van mening dat haar actie het gewenste effect heeft gesorteerd. De zaak kan bijgevolg worden geseponeerd en België moet niet voor het Hof van Justitie worden vervolgd. De Commissie zal deze sector nauwlettend blijven volgen, met name de wijze waarop de nationale autoriteiten administratief uitvoering geven aan de verplichtingen die uit de communautaire richtlijnen voortvloeien.
(40) Het betreft uitsluitend de terugbetaling van personeels- en werkingskosten aan een vzw, op grond van een overeenkomst van 21 november 2000. (41) Richtlijn 89/662/EEG van de Raad van 11 december 1989 inzake veterinaire controles in het intracommunautaire handelsverkeer in het vooruitzicht van de totstandbrenging van de interne markt. (42) Richtlijn 90/425/EEG van de Raad van 26 juni 1990 inzake veterinaire en zoötechnische controles in het intracommunautaire handelsverkeer in bepaalde levende dieren en producten in het vooruitzicht van de totstandbrenging van de interne markt.
330
Crédits 2000 (montants en francs) Nature des dépenses
Base juridique des dépenses
Payées (remboursées) par l'Agriculture au BIRB Allocation de base (crédits)
Coûts opérationnels
(40)
55.24.12.91 (65.400.000)
montants
36.299.737
3. Procédure d’infraction engagée par la Commission européenne contre la Belgique à propos de denrées alimentaires contaminées par la dioxine Dans le cadre de la procédure "dioxine" engagée contre la Belgique pour communication tardive à la Commission de faits pouvant constituer un danger grave au sens des directives n° 89/662 (41) et n° 90/425 (42), les services de la Commission se sont assurés auprès des autorités belges que toutes les mesures seraient prises pour éviter qu’une telle infraction se reproduise et que, notamment, les instructions nécessaires seraient fournies aux services publics compétents afin de veiller à ce que les obligations communautaires soient pleinement respectées conformément à l’interprétation qu’en donne la Commission, notamment dans l’avis motivé, et que les autorités belges partagent.
Etant donné que ces instructions ont été fournies et sont déjà appliquées dans la pratique administrative belge, la Commission estime que son action a produit l’effet escompté. Dès lors, l’affaire peut être classée et la Belgique ne devra pas être poursuivie devant la Cour de Justice. La Commission continuera à suivre ce secteur attentivement, notamment quant à la manière dont les autorités nationales exécutent, sur le plan administratif, les obligations découlant des directives communautaires.
(40) Cela concerne uniquement le remboursement de frais de personnel et de fonctionnement exposés par une A.S.B.L., conformément à une convention du 21 novembre 2000 (41) Directive n° 89/662/CEE du Conseil du 11 décembre 1989 relative aux contrôles vétérinaires applicables dans les échanges intracommunautaires dans la perspective de la réalisation du marché intérieur. (42) Directive n° 90/425/CEE du Conseil du 26 juin 1990 relative aux contrôles vétérinaires et zootechniques applicables dans les échanges intracommunautaires de certains animaux vivants et produits dans la perspective de la réalisation du marché intérieur.
331
– DE VERNIETIGING VAN UIT ZUID-KOREA AFKOMSTIG GECONTAMINEERD BELGISCH VARKENSVLEES Bij de afhandeling van de gevolgen van de dioxinecrisis, heeft het Rekenhof inbreuken op de overheidsopdrachtenreglementering vastgesteld bij de gunning en de uitvoering van opdrachten met betrekking tot het transport en de vernietiging van uit Zuid-Korea afkomstig gecontamineerd Belgisch varkensvlees.
N-1.867.781 (1)
1. Feitelijk en juridisch kader Onmiddellijk na het uitbreken van de dioxinecrisis, werden in Zuid-Korea containers Belgisch varkensvlees niet meer toegelaten tot de plaatselijke markt. Van bij het begin wensten de Zuid-Koreaanse autoriteiten dat de Belgische overheid al de in hun land aangetroffen besmette vleeswaren zou afvoeren. Op 23 december 1999 gaf de Ministerraad opdracht aan de Minister van Consumentenzaken, Volksgezondheid en Leefmilieu, alsook aan de regeringscommissaris, belast met de dioxineproblematiek, via de onderhandelingsprocedure een contract te sluiten voor de vernietiging en het transport naar de plaats van vernietiging van deze goederen. De bevoegde minister tekende op 10 februari 2000 een overeenkomst met een Belgische firma gespecialiseerd in analyse, inspectie, certificatie en nazicht van levensmiddelen en deel uitmakend van een wereldwijd concern voor het vrijkrijgen, verschepen en monitoren van het varkensvlees uit Zuid-Korea naar Italië. Aldaar stond, ingevolge een door de minister op 5 mei 2000 gesloten contract, een Italiaans bedrijf in voor de destructie van het vlees. Omdat de plaatselijke overheid het gebruik van de verbrandingsinstallatie te Parma niet meer toestond, kon deze firma vrij spoedig zijn opdracht niet meer uitvoeren. Op een totaal van 75 containers werd in Italië slechts de inhoud van 15 containers vernietigd. Geconfronteerd met deze nieuwe situatie droeg de minister, bij overeenkomst van 21 juni 2000, de Belgische firma op de nog overgebleven hoeveelheid vleeswaren vanuit Zuid-Korea en Italië voor vernietiging naar België over te brengen. De transport- en vernietigingsoperatie diende te gebeuren met inachtneming van de wetgeving en reglementering inzake overheidsopdrachten (2).
(1) Betreft ook de dossiers nrs. 1.857.757, 1.870.705 1.885.703, 1.888.794, 1.889.248, 1.916.324, 1.925.112 en 1.925.115. (2) De wet van 24 december 1993 betreffende de overheidsopdrachten en sommige opdrachten voor aanneming van werken, leveringen en diensten, koninklijk besluit van 8 januari 1996 betreffende de overheidsopdrachten voor aanneming van werken, leveringen en diensten en de concessies voor openbare werken en het koninklijk besluit van 26 september 1996 tot bepaling van de algemene uitvoeringsregels van de overheidsopdrachten en van de concessies voor openbare werken.
332
– DESTRUCTION DE VIANDE PORCINE BELGE CONTAMINEE PROVENANT DE COREE DU SUD La Cour des comptes a constaté qu'en traitant les conséquences de la crise de la dioxine, le ministère de la Santé publique avait commis des infractions à la réglementation sur les marchés publics lors de l'attribution et de l'exécution de marchés relatifs au transport et à la destruction de viande porcine belge contaminée provenant de Corée du Sud. N – 1.867.781 (1)
1. Faits et cadre légal Immédiatement après le déclenchement de la crise de la dioxine, les autorités sud-coréennes ont interdit l'accès des conteneurs de viande porcine belge au marché local. D’emblée, ces autorités ont souhaité que l'Etat belge évacue toutes les viandes contaminées se trouvant dans leur pays. Le 23 décembre 999, le Conseil des ministres a demandé à la ministre de la Protection de la consommation, de la Santé publique et de l'Environnement, ainsi qu'au commissaire du Gouvernement chargé de la problématique de la dioxine, de conclure un marché par procédure négociée en vue de la destruction de ces marchandises et de leur transport au lieu de destruction. Le 10 février 2000, la ministre compétente a signé un contrat avec une firme anversoise spécialisée dans l'analyse, l'inspection, la certification et la vérification de denrées alimentaires et appartenant à un consortium de niveau mondial, et ce en vue de libérer la viande porcine, de la faire transporter par bateau de Corée du Sud en Italie et de la contrôler. En exécution d'un contrat conclu par la ministre le 5 mai 2000, une firme italienne a assuré, la destruction de la viande dans ce pays. Les autorités locales n'ayant plus permis l'usage de l'incinérateur de la ville de Parme, la firme en question s'est trouvée assez rapidement dans l'impossibilité de poursuivre l'exécution du marché. Seul le contenu de 15 conteneurs sur un total de 75 a été détruit en Italie. Confrontée à cette nouvelle situation, la ministre a, par contrat du 21 juin 2000, chargé la firme anversoise de ramener en Belgique, en vue de sa destruction, la viande restée en Corée du Sud et en Italie. Les opérations de transport et de destruction devaient s'effectuer dans le respect de la législation et de la réglementation sur les marchés publics (2).
(1) Le présent article concerne également les dossiers 1.870.757, 1.870.705, 1.885.703, 1.888.794, 1.889.248, 1.916.324, 1.925.112 et 1.925.115. (2 ) Loi du 24 décembre 1993 relative aux marchés publics et à certains marchés de travaux, de fournitures et de services, arrêté royal du 8 janvier 1996 relatif aux marchés publics de travaux, de fournitures et de services et aux concessions de travaux publics et arrêté royal du 26 septembre 1996 établissant les règles générales d'exécution des marchés publics et des concessions de travaux publics.
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Het betreft voornamelijk de normen inzake de keuze van de gunningsprocedure, de verplichting tot het stellen van een borgtocht, het prijsonderzoek en de toekenning van voorschotten.
2. Overeenkomst met de Italiaanse firma
2.1. Vaststellingen en opmerkingen van het Rekenhof Het Rekenhof wenste te vernemen om welke reden was gekozen voor de onderhandelingsprocedure en of daarbij een beroep was gedaan op de wettelijk voorgeschreven mededinging (3). Daarnaast stelde het Rekenhof bij de gunning van de opdracht een aantal inbreuken op de overheidsopdrachtenreglementering vast : geen bestek of prijsonderzoek (4) en ongemotiveerde afwijking van de algemene aannemingsvoorwaarden door af te zien van de borgtochtstelling (5). Toen duidelijk was dat de vernietiging in Italië zelf niet meer kon worden uitgevoerd, heeft de firma de vergoeding voor de ondertussen gemaakte kosten eenzijdig vastgelegd. Het Rekenhof ging met deze unilaterale prijsbepaling niet akkoord en verwees hieromtrent naar de algemene aannemingsvoorwaarden (bijlage van het koninklijk besluit van 26 september 1996), luidens dewelke de opdrachtnemer, indien de opdracht door een onvoorzienbare omstandigheid niet meer kan worden uitgevoerd, een verzoek tot schadevergoeding moet indienen. De desbetreffende ordonnantie werd niet geviseerd (6). Bij een volgende gelijkaardige ordonnancering heeft het Rekenhof bovendien opgemerkt dat een dergelijk verzoek niet alleen omstandig becijferd, maar ook behoorlijk gerechtvaardigd moest zijn. Ook deze ordonnantie heeft het Rekenhof geannuleerd (7). Bovendien werd de overeenkomst ook niet altijd conform de toepasselijke regels uitgevoerd. Zo mogen betalingen in beginsel alleen voor verstrekte en aanvaarde diensten worden gedaan (8). Volgens artikel 5, vierde lid, van de overeenkomst van 5 mei 2000 werd de facturatie bovendien pas uitgevoerd vanaf de vernietiging van de inhoud van elke container en verwees elke factuur naar het reeds per fax overgezonden vernietigingscertificaat, voorwaarden die in casu niet waren vervuld. Tot tweemaal toe werd ten voordele van de Italiaanse firma eenzelfde voorschot van 50% in vereffening gesteld, hoewel de ordonnancering manifest in strijd was met deze contractuele bepalingen. Het Rekenhof heeft dan ook beide ordonnanties geannuleerd (9).
(3) (4) (5) (6) (7) (8) (9)
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Brief van 18 juli 2000. Artikel 88, § 1, van het koninklijk besluit van 8 januari 1996. Artikelen 68, 69 en 70 van het koninklijk besluit van 8 januari 1996. Brief van 21 augustus 2000. Brief van 31 januari 2001. Artikel 8 van de wet van 24 december 1993. Brieven van 18 juli en 23 oktober 2000.
Il s'agit principalement des normes en matière de choix de la procédure d'attribution des marchés, de la vérification des prix, de l'octroi d'avances et de l'obligation de cautionnement.
2. Contrat conclu avec la firme italienne
2.1. Constatations et observations de la Cour La Cour a exprimé le souhait d'être informée des raisons du choix de la procédure négociée et de l’existence de l'appel à la concurrence légalement prescrit (3). En outre, la Cour a relevé plusieurs infractions à la réglementation sur les marchés publics commises lors de l'attribution du marché : absence de cahier spécial des charges ou de vérification des prix (4) et dérogation non motivée au cahier général des charges sous la forme d'une renonciation au cautionnement (5). Lorsqu'il est devenu évident que la destruction ne pourrait plus s'effectuer en Italie, l’adjudicataire a fixé unilatéralement le montant de l’indemnité due pour les frais exposés entre-temps. La Cour n'a pas marqué son accord sur cette fixation unilatérale du prix et s'est référée à ce propos au cahier général des charges (annexe de l'arrêté royal du 26 septembre 1996), aux termes duquel, lorsque le marché ne peut plus être exécuté en raison d'une circonstance imprévisible, l'adjudicataire doit introduire une demande en dommages-intérêts. L'ordonnance y afférente n'a pas été visée (6). A l'occasion d'un ordonnancement ultérieur, la Cour a, en outre, fait observer qu'une telle demande, non seulement devait être chiffrée de manière détaillée, mais qu'elle devait aussi être dûment justifiée. Cette ordonnance a également été annulée (7). De plus, le contrat n'a pas toujours été exécuté conformément aux règles applicables. En effet, les paiements ne peuvent, en principe, être effectués que pour des services faits et acceptés (8). Par ailleurs, en vertu de l'article 5, alinéa 4, du contrat du 5 mai 2000, la facturation ne devait être effectuée qu'à raison de la destruction du contenu de chaque conteneur et chaque facture devait se référer au certificat de destruction déjà transmis par fax, conditions qui n'étaient pas remplies en l'espèce. A deux reprises, une même avance de 50 % a été mise en paiement au profit de la firme italienne, alors que l'ordonnancement était manifestement contraire à ces dispositions contractuelles. Par conséquent, la Cour a annulé les deux ordonnances (9).
(3) (4) (5 ) (6) (7) (8) (9)
Lettre du 18 juillet 2000. Article 88, § 1er, de l'arrêté royal du 8 janvier 1996. Articles 68, 69 et 70 de l'arrêté royal du 8 janvier 1996. Lettre du 21 août 2000. Lettre du 31 janvier 2001. Article 8 de la loi du 24 décembre 1993. Lettres des 18 juillet et 23 octobre 2000.
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2.2. Antwoord van de Minister van Consumentenzaken, Volksgezondheid en Leefmilieu (10) en evaluatie van het antwoord De minister verantwoordde de keuze voor de onderhandelingsprocedure door te verwijzen naar de uitzonderlijke omstandigheden als gevolg van de dioxinecrisis. Een beroep op de mededinging bracht nodeloos tijdverlies met zich mee, aangezien enkel de Italiaanse firma wegens de vertrouwdheid met zowel de Belgische als de Italiaanse vleeshandel de nodige waarborgen inzake toezicht en controle kon bieden. Volgens het Rekenhof echter was het wel mogelijk andere dienstverleners te raadplegen, gelet op de tijdspanne tussen het ogenblik waarop de Ministerraad opdracht gaf tot het sluiten van een contract, 23 december 1999, en de datum waarop de overeenkomst werd gesloten, 5 mei 2000. Bovendien zijn er verschillende firma's rond de import van Belgisch vlees in Italië actief, zodat onduidelijk blijft waarom de betrokken firma werd geselecteerd. Voor het ontbreken van een bestek voerde de minister nogmaals aan dat de gevolgde procedure werd ingegeven door de hoogdringendheid, al voegde zij daar als bijkomende verklaring aan toe dat de administratie in generlei mate met operaties van deze aard en omvang vertrouwd was. Van de borgtochtstelling werd afgezien wegens het bijzonder delicate en éénmalige karakter van de opdracht, waarvoor de firma de nodige bereidwilligheid en prefinanciering moest opbrengen.
Ook was een prijsonderzoek volgens de minister niet nodig, omdat slechts één firma deze diensten onder dezelfde garantievoorwaarden kon aanbieden. Het Rekenhof is echter van mening dat ook in die omstandigheid de nodige inlichtingen moeten worden verstrekt om een onderzoek van de prijzen mogelijk te maken. Zijn college is van oordeel dat, bij gebrek aan een beroep op de mededinging des te meer aandacht aan het prijsonderzoek moet worden besteed. Met betrekking tot de beslissing tot het verlenen van voorschotten aan de Italiaanse firma, wees de minister erop dat deze al van bij de aanvang belangrijke kosten moest dragen wegens het vervullen van de nodige douaneformaliteiten en de opslag van de goederen in de koelloodsen. Om die reden had de firma zich genoodzaakt gezien de opdrachtgever een voorschot te vragen. Het enig alternatief was een doorrekening van de "prefinancieringskosten", met onvermijdelijk een prijsverhoging tot gevolg. Daarom leek een voorschot van 50% de minister niet onredelijk. Het Rekenhof stelt echter dat de Italiaanse firma had nagelaten het storten van voorschotten als voorwaarde te stellen vooraleer de opdracht te aanvaarden. Daarenboven moet de toekenning van een voorschot gepaard gaan met het verstrekken van een waarborg door de opdrachtnemer, wat hier niet het geval was. De reactie van het Rekenhof (11) op het antwoord van de minister bleef tot op heden onbeantwoord.
(10) (11)
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Brief van 26 juli 2000. Brief van 25 augustus 2000.
2.2. Réponse de la ministre de la Protection de la consommation, de la Santé publique et de l'Environnement et évaluation de la réponse (10) La ministre a justifié le choix de la procédure négociée en se référant aux circonstances exceptionnelles résultant de la crise de la dioxine. Un appel à la concurrence aurait entraîné une perte de temps inutile, étant donné que seule la firme italienne pouvait offrir les garanties nécessaires en matière de surveillance et de contrôle, eu égard au fait qu'elle était familiarisée avec le commerce de la viande tant en Italie qu'en Belgique. La Cour estime cependant qu'il était possible de consulter d'autres prestataires de services, compte tenu du temps qui s'est écoulé entre le moment où le Conseil des ministres a donné l'ordre de conclure un contrat, soit le 23 décembre 1999, et la date de la conclusion de celui-ci, soit le 5 mai 2000. En outre, plusieurs firmes du secteur de l'importation de viandes belges sont actives en Italie, si bien que les raisons du choix de la firme concernée restent obscures. Pour ce qui est de l'absence d'un cahier spécial des charges, la ministre a allégué une nouvelle fois que la procédure suivie a été inspirée par l'urgence, tout en ajoutant, à titre d'explication supplémentaire, que ses services n'étaient nullement familiarisés avec des opérations d'une telle nature et d'une telle ampleur. Il a été renoncé au cautionnement en raison du caractère unique et particulièrement délicat de la mission, pour l'exécution de laquelle la firme devait faire preuve de la disponibilité voulue et assurer le préfinancement. De plus, la ministre a estimé qu'une vérification des prix n'était pas possible, étant donné qu'une seule entreprise pouvait offrir ces services dans les mêmes conditions en matière de garantie. La Cour est cependant d'avis que, même dans ces circonstances, les informations requises devaient être fournies de façon à permettre une vérification des prix. Son Collège estime qu'en l'absence d'un appel à la concurrence, il convenait d'autant plus de procéder à cette vérification. En ce qui concerne la décision d'accorder des avances à la firme italienne, la ministre a souligné que, dès le début, celle-ci a dû supporter des charges importantes liées aux formalités de douane à remplir et au stockage des marchandises dans les hangars frigorifiques. C'est pour cette raison que la firme s'est vu contrainte de demander une avance au pouvoir adjudicateur. La seule solution de rechange consistait à facturer les "frais de préfinancement", ce qui aurait inévitablement occasionné une augmentation du prix. La ministre a, dès lors, considéré qu'une avance de 50 % n'était pas excessive. La Cour relève toutefois que la firme italienne avait négligé de subordonner son acceptation du marché au versement d'avances. En outre, l'octroi d'une avance doit s'accompagner du dépôt d'une garantie par l'adjudicataire, ce qui n'a pas été le cas en l'occurrence. A ce jour, il n'a pas été répondu à la réplique de la Cour (11) à la réponse de la ministre.
(10) (11)
Lettre du 26 juillet 2000. Lettre du 25 août 2000.
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3. Overeenkomst met de Belgische firma
3.1. Vaststellingen en opmerkingen van het Rekenhof Het is niet duidelijk om welke reden was gekozen voor de onderhandelingsprocedure zonder voorafgaande bekendmaking. Ook bij de gunning van deze opdracht stelde het Rekenhof een aantal inbreuken op de reglementering vast (geen bestek of prijsonderzoek, ongemotiveerde afwijking van de algemene aannemingsvoorwaarden door af te zien van de borgtochtstelling, geen advies van de Inspectie van Financiën) (12). Het Rekenhof heeft de ordonnancering van een vergoeding voor projectcoördinatie en rapportering niet geviseerd. Zoals reeds hierboven vermeld, mogen betalingen in beginsel alleen voor verstrekte en aanvaarde diensten worden gedaan. Bij de vereffening was enkel het eerste van drie rapporten uitgebracht.
Daarnaast werd de tussenkomst van de inspectiedienst in Zuid-Korea aan 600 USD per mandag gefactureerd, daar waar het tarief volgens de overeenkomst 600 EUR per mandag bedroeg. Door de lagere koers van de euro tegenover de dollar leverde deze werkwijze de firma een ongerechtvaardigd voordeel op, zodat het Rekenhof de desbetreffende twee ordonnanties diende te verminderen (13).
3.2. Antwoord van de Minister van Consumentenzaken, Volksgezondheid en Leefmilieu (14) en evaluatie van het antwoord Ook hier rechtvaardigde de minister de keuze voor de onderhandelingsprocedure zonder voorafgaande bekendmaking door te wijzen op de hoogdringendheid en de uitzonderlijke situatie ingevolge de dioxinecrisis . Uit de feiten blijkt echter dat er voldoende tijd voorhanden was om voor een andere gunningswijze dan de onderhandelingsprocedure (desnoods met spoedtermijnen) te kiezen. Bovendien kwamen meerdere firma's voor consultatie in aanmerking, zodat de raadpleging ten onrechte tot één firma beperkt bleef (15). Wat de aanrekening in een verkeerde muntsoort betreft (USD i.p.v. EUR), riep de firma de bij de contractsluiting onvoorzienbare koersval van de euro en de door haar ten behoeve van de overheid gerealiseerde besparingen in om toch nog de volledige betalingen van de facturen te bekomen. De minister bracht deze argumenten ter kennis van het Rekenhof (16). Het Rekenhof blijft er echter bij dat de gevolgde werkwijze niet conform de reglementaire en contractuele bepalingen is (17).
(12) (13) (14) (15) (16) (17)
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Brief van 6 september 2000. Brieven van 11 september 2000 en 24 januari 2001. Brief van de minister van 21 september 2000. Brief van 25 januari 2001. Brief van de minister van 14 november 2000. Brief van 2 februari 2001.
3. Contrat conclu avec la firme belge
3.1. Constatations et observations de la Cour Les motifs du choix de la procédure négociée sans publicité préalable n'apparaissent pas clairement. Lors de l'attribution de ce marché, la Cour a également relevé plusieurs infractions à la réglementation (absence de cahier spécial des charges et de vérification de prix, dérogation non motivée au cahier général des charges sous la forme d'une renonciation au cautionnement, absence d'avis de l'Inspection des finances) (12). La Cour n'a pas visé l’ordonnance portant liquidation des sommes afférentes à la coordination du projet et l'établissement de rapports. Comme il a été rappelé cidessus, les paiements ne peuvent, en principe, être exécutés que pour des services faits et acceptés. Lors de la liquidation, seul le premier des trois rapports prévus avait été établi. En outre, l'intervention du service d'inspection en Corée du Sud a été facturée à concurrence de 600 USD par homme/jour, alors qu'aux termes du contrat, le tarif était de 600 EUR par mois. Grâce au taux de change inférieur de l'euro par rapport au dollar, cette façon de procéder a procuré à la firme un avantage injustifié, de sorte que la Cour a dû réduire le montant des deux ordonnances y afférentes (13).
3.2. Réponse de la ministre de la Protection de la consommation, de la Santé publique et de l'Environnement (14) et évaluation de la réponse En l'occurrence, la ministre a également justifié le choix de la procédure négociée sans publicité préalable en invoquant l'urgence et la situation exceptionnelle engendrée par la crise de la dioxine. Or, il ressort des faits que le laps de temps disponible était suffisant pour choisir un autre mode d'attribution que la procédure négociée (au besoin, moyennant l'application de délais d'urgence). Par ailleurs, plusieurs entreprises pouvaient être prises en considération pour la consultation, de sorte que c'est à tort que celle-ci est restée limitée à une seule firme (15). Pour ce qui est de la facturation dans une devise erronée (USD au lieu de l'euro), la firme a invoqué l'imprévisibilité de la chute du cours de l'euro lors de la signature du contrat et les économies qu'elle a réalisées en faveur de l'Etat afin d'encore obtenir le paiement intégral des factures. La ministre a porté ces arguments à la connaissance de la Cour (16). La Cour a néanmoins maintenu que la méthode suivie n'est pas conforme aux dispositions réglementaires et contractuelles (17).
(12) (13) (14) (15) (16) (17)
Lettre du 6 septembre 2000. Lettres des 11 septembre 2000 et 24 janvier 2001. Lettre de la ministre du 21 septembre 2000. Lettre du 25 janvier2001. Lettre de la ministre du 14 novembre 2000. Lettre du 2 février 2001.
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Bovendien heeft reeds vanaf de introductie en tot eind oktober 2000 de euro aanhoudend langzaam terrein prijsgegeven tegenover de dollar. Tegen deze achtergrond leek de stelling van de Belgische firma omtrent de door niemand te voorziene koersval van de euro niet geloofwaardig. Met betrekking tot het argument van de firma over de door haar ten voordele van de overheid gerealiseerde besparingen, ontbrak volgens het Rekenhof, wegens het niet-contracteren tegen een forfaitaire prijs, het referentiekader waaruit het reële karakter van de besparing kon worden afgeleid. Het ging hier enkel om de contractueel overeengekomen beheersing van de transport- en stockagekosten. De reactie van het Rekenhof op het antwoord van de minister bleef tot op heden onbeantwoord.
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En outre, dès son introduction et jusqu'à la fin du mois d'octobre 2000, l'euro a, sans discontinuité, cédé du terrain par rapport au dollar. Dans ce contexte, la thèse de la firme anversoise quant à l'imprévisibilité absolue de la chute du cours de l'euro ne paraît pas du tout crédible. Quant à l'argument avancé par la firme au sujet des économies qu'elle aurait réalisées au profit de l'Etat, la Cour estime qu'à défaut de marché à forfait, il manquait le cadre de référence qui aurait permis d'établir la réalité des économies. Il ne s'est agi en l'espèce que de la maîtrise des frais de transport et de stockage, telle que prévue dans le contrat. A ce jour, il n'a pas été répondu à la réplique de la Cour à la réponse de la ministre.
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9. RIJKSDIENST VOOR PENSIOENEN – TERUGVORDERING VAN DE TEN ONRECHTE UITGEVOERDE BETALINGEN DOOR DE RIJKSDIENST VOOR PENSIOENEN EN MAATREGELEN OM DIT TE VOORKOMEN Middels het onderzoek van een aantal dossiers van aanvragen tot verzaking aan de terugvordering van betalingen die door de Rijksdienst voor Pensioenen ten onrechte waren uitgevoerd, is gebleken dat een groot deel van die onverschuldigde betalingen het resultaat waren van het cumuleren van een pensioen met andere vervangingsinkomsten of met beroepsinkomsten, waarvan de instelling niet op de hoogte was omdat de gerechtigde geen spontane aangifte had gedaan. Door beroep te doen op de diensten van de Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid zouden dergelijke situaties makkelijker kunnen worden opgespoord. Het onderzoek van de toepasselijke bepalingen inzake de terugvordering van niet-verschuldigde bedragen heeft bovendien aan het licht gebracht dat er discrepanties blijven bestaan tussen de wetgeving voor de werknemers en die voor de zelfstandigen. Het Rekenhof heeft ook onderzocht – hoewel het in casu niet om onverschuldigde betalingen gaat – hoe de verwerking verloopt van de aanvragen tot verzaking aan de sancties die zijn opgelegd wanneer de gepensioneerde of zijn echtgenoot een beroepsactiviteit laattijdig aangeeft ; het heeft ook nagegaan welk gevolg daaraan werd gegeven. F–1.741.435
1. Wettelijk en reglementair kader De Rijksdienst voor Pensioenen (RVP) staat in voor het beheer van het stelsel van de pensioenen der werknemers en voert bovendien de betaling uit van de pensioenen der zelfstandigen voor rekening van het Rijksinstituut voor de Sociale Verzekering der Zelfstandigen (RSVZ) (1). De RVP is bovendien ook bevoegd voor het uitbetalen van het gewaarborgd inkomen voor bejaarden (2).
De terugvordering van de onverschuldigde betalingen wordt respectievelijk geregeld : – door artikel 21 van de wet van 13 juni 1966 betreffende de rust- en overlevingspensioenen voor arbeiders, bedienden, zeevarenden onder Belgische vlag, mijnwerkers en vrijwillig verzekerden, in verband met de werknemerspensioenen, de verplichte renten en het gewaarborgd inkomen van bejaarden ; – en door artikel 36 van het koninklijk besluit nr. 72 van 10 november 1967 betreffende het rust- en overlevingspensioen der zelfstandigen.
(1) Artikel 34 van het koninklijk besluit nr. 72 van 10 november 1967 betreffende het rust- en overlevingspensioen der zelfstandigen. (2) Artikel 17 van de wet van 1 april 1969 tot instelling van een gewaarborgd inkomen voor bejaarden; dat zal geleidelijk worden vervangen door de "inkomensgarantie voor ouderen", ingesteld door de wet van 22 maart 2001.
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9. OFFICE NATIONAL DES PENSIONS – LA REPETITION DES PAIEMENTS EFFECTUES INDUMENT PAR L’OFFICE NATIONAL DES PENSIONS ET LES MESURES SUSCEPTIBLES DE LES PREVENIR Par le biais de l’examen d’un certain nombre de dossiers de demandes de renonciation à la récupération de paiements effectués indûment par l’Office national des pensions, il est apparu qu’une grande partie des indus résultait de cumuls d’une pension avec d’autres revenus de remplacement ou avec des revenus professionnels, ignorés par l’organisme, en l’absence de déclaration spontanée du bénéficiaire.
La détection de ces situations pourrait être améliorée en recourant, notamment, aux services de la Banque carrefour de la sécurité sociale. Par ailleurs, l’analyse des dispositions applicables en matière de répétition d’indus a révélé la persistance de discordances entre la législation applicable aux travailleurs salariés et celle applicable aux travailleurs indépendants. Enfin, quoiqu’il ne s’agisse pas d’indus, la Cour s’est penchée sur le traitement des demandes de renonciation aux sanctions prévues en cas de déclaration tardive d’une activité professionnelle par le pensionné ou son conjoint et sur les suites qui leur ont été données.
F – 1.741.435
1. Cadre légal et réglementaire L’Office national des pensions (O.N.P.), assure la gestion du régime des pensions des travailleurs salariés et est, en outre, chargé de procéder au paiement des pensions des travailleurs indépendants, pour le compte de l’Institut national d’assurances sociales pour travailleurs indépendants (INASTI) (1), Par ailleurs, l’O.N.P. s’est également vu attribuer la compétence de procéder au paiement du revenu garanti aux personnes âgées (2). La répétition des paiements indus, est régie respectivement :
– par l’article 21 de la loi du 13 juin 1966 relative à la pension de retraite et de survie des ouvriers, des employés, des marins navigants sous pavillon belge, des ouvriers mineurs et des assurés libres, pour ce qui concerne les pensions des travailleurs salariés, les rentes obligatoires et le revenu garanti aux personnes âgées ; – et par l’article 36 de l’arrêté royal n° 72 du 10 novembre 1967 relatif à la pension de retraite et de survie des travailleurs indépendants ;
(1) Article 34 de l’arrêté royal n° 72 du 10 novembre 1967 relatif à la pension de retraite et de survie des travailleurs indépendants. (2) Article 17 de la loi du 1er avril 1969 instituant un revenu garanti aux personnes âgées ; lequel sera progressivement remplacé par la "garantie de revenus aux personnes âgées" instituée par la loi du 22 mars 2001
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Op 1 april 1987 (3) werd een Raad voor uitbetaling van de voordelen (hierna de Raad) opgericht, bestaande uit een voorzitter, zes leden die het RSVZ vertegenwoordigen en zes leden die de RVP vertegenwoordigen. In afwijking van de bepalingen die de bevoegdheden van het beheerscomité van de RVP regelen (4), is die Raad inzonderheid bevoegd om uitspraak te doen over de aanvragen tot verzaking aan de terugvordering van de voordelen die de instelling ten onrechte heeft uitgekeerd. Iedere beslissing tot terugvordering van een niet-verschuldigd voordeel moet vooraf door de RVP aan de gerechtigde worden betekend (5) ; de uitvoering ervan wordt opgeschort gedurende één maand in de loop waarvan de gerechtigde een aanvraag tot verzaking aan de terugvordering kan indienen ; de opschorting wordt verlengd totdat de raad over die aanvraag uitspraak doet. De betwistingen inzake de invordering van het onverschuldigde bedrag vallen daarenboven onder de bevoegdheid van de arbeidsrechtbank (6). De inleiding van een dergelijke procedure schort de uitvoering van de administratieve beslissing niet op. Onverminderd het inzetten van de beslagleggingsprocedure, waarvoor een uitvoerbare titel nodig is, is de RVP gemachtigd om ambtshalve alle onverschuldigde bedragen te recupereren via een afhouding die niet groter mag zijn dan 10% van het bedrag van de aan de gerechtigde of zijn rechthebbenden verstrekte voordelen (7). Dat percentage kan op 100% worden gebracht als de onverschuldigde betaling op bedrieglijke wijze werd bekomen. Het mag echter niet tot gevolg hebben dat het inkomen van de schuldenaar onder het bestaansminimum komt te liggen. Als de recuperatie van ambtswege niet door de RVP kan worden uitgevoerd omdat de uitkeringen buiten zijn bevoegdheidsgebied vallen, kan de invordering van het onverschuldigd bedrag onder bepaalde voorwaarden worden uitgevoerd door een andere sociale zekerheidsinstelling, ten laste van de voordelen die deze laatste verstrekt (zoals werkloosheidsuitkeringen, renten of toelagen betaald ter vergoeding van de schade ingevolge arbeidsongevallen, enz.), met uitzondering echter van het vakantiegeld en het kindergeld (8).
(3) Artikel 10 van koninklijk besluit nr. 513 van 27 maart 1987 tot afschaffing van de Rijkskas voor Rust- en Overlevingspensioenen en tot reorganisatie van de Rijksdienst voor Werknemerspensioenen. (4) Koninklijk besluit nr. 50 van 24 oktober 1967 betreffende het rust- en overlevingspensioen der werknemers. (5) Artikel 21, § 2, van de wet van 13 juni 1966 betreffende de rust- en overlevingspensioenen voor arbeiders, bedienden, zeevarenden onder Belgische vlag, mijnwerkers en vrijwillig verzekerden. (6) Artikel 21, § 8, van de bovenvermelde wet van 13 juni 1966 en artikel 41 van het koninklijk besluit nr. 72 van 10 november 1967 betreffende het rust- en overlevingspensioen der zelfstandigen. (7) Artikel 1410, § 4, van het Gerechtelijk Wetboek. (8) Artikel 1410, § 4, van het Gerechtelijk Wetboek zoals gewijzigd door de artikelen 223 tot 225 van de wet van 25 januari 1999 houdende sociale bepalingen.
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Un Conseil pour le paiement des prestations (ci-après : le Conseil), composé d’un président, de six membres représentant l’INASTI et de six membres représentant l’O.N.P., a été mis en place le 1er avril 1987 (3). En dérogation aux dispositions régissant les attributions et compétences du Comité de gestion de l’O.N.P. (4), ce Conseil est, notamment, habilité à statuer sur les demandes de renonciation à la récupération des prestations payées indûment par l’organisme. Toute décision de récupération d’une prestation indue doit être notifiée préalablement par l’O.N.P. (5) au bénéficiaire ; son exécution est suspendue pendant un délai d’un mois au cours duquel le bénéficiaire a la faculté d’introduire une demande de renonciation à la récupération et la suspension est prolongée jusqu’à ce que le Conseil statue sur cette demande. Au surplus, les contestations en matière de recouvrement de l’indu sont de la compétence du tribunal du travail (6). Le recours introduit devant celui-ci n’est pas suspensif de l’exécution de la décision administrative.
Sans préjudice de la mise en œuvre de la procédure de la saisie, qui nécessite un titre exécutoire, l’O.N.P. est habilité (7) à récupérer d’office les indus au moyen d’un prélèvement limité à 10 % du montant des prestations fournies au bénéficiaire ou à ses ayants droits. Ce taux peut être porté à 100 % lorsque le paiement indu a été obtenu frauduleusement, sans pour autant avoir pour effet de réduire le revenu du débiteur à un niveau inférieur à celui du minimum de moyens d’existence.
Par ailleurs, lorsque la récupération d’office ne peut plus être opérée par l’O.N.P., à défaut de prestations lui incombant, la répétition de l’indu peut désormais (8) être effectuée, sous certaines conditions, par un autre organisme de sécurité sociale, à charge des prestations qu’il fournit (telles que des allocations de chômage, des rentes ou allocations payées en réparation de dommages résultant d’accidents du travail, etc.), à l’exception toutefois des pécules de vacances et des prestations familiales.
(3) Article 10 de l’arrêté royal n° 513 du 27 mars 1987 portant suppression de la Caisse nationale de pensions de retraite et de survie et réorganisation de l’Office national des Pensions pour travailleurs salariés. (4) Arrêté royal n° 50 du 24 octobre 1967 relatif à la pension de retraite et de survie des travailleurs salariés. (5) Article 21, § 2 de la loi du 13 juin 1966 relative à la pension de retraite et de survie des ouvriers, des employés, des marins navigants sous pavillon belge, des ouvriers mineurs et des assurés libres. (6) Article 21, § 8, de la loi du 13 juin 1966 précitée et article 41 de l’arrêté royal n° 72 du 10 novembre 1967, relatif à la pension de retraite et de survie des travailleurs indépendants. (7) Article 1410, § 4, du Code judiciaire. (8) Article 1410, § 4, du Code judiciaire modifié par les articles 223 à 225 de la loi du 25 janvier 1999 portant des dispositions sociales.
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In bijkomende orde is de Raad eveneens bevoegd om geheel of gedeeltelijk te verzaken aan de toepassing van de maatregelen die de laattijdige aangifte van het uitoefenen van een beroepsactiviteit door de pensioengerechtigde of zijn echtgenoot sanctioneren (9). In dergelijk geval kan de betaling van het pensioen integraal worden geschorst of enkel worden verminderd (10), gedurende een periode van één tot drie maanden.
2. Vaststellingen en opmerkingen van het Rekenhof Het Rekenhof heeft een exhaustief onderzoek uitgevoerd van de dossiers van de aanvragen tot verzaking aan de terugvordering van onverschuldigde betalingen die bij de RVP werden onderzocht in de loop van twee vergaderingen van de Raad voor uitbetaling van de voordelen (282 dossiers). Zelfs als de conclusies van deze steekproef, en inzonderheid die met betrekking tot de oorzaken van het ontstaan van de onverschuldigde betalingen, niet kwantitatief kunnen worden geëxtrapoleerd omwille van de omvang en de manier waarop deze steekproef werd gekozen, werden de gedane vaststellingen als voldoende significant beschouwd en vormden ze voor het Rekenhof de basis om bepaalde opmerkingen te richten aan de minister die bevoegd is voor de RVP, en aan de minister onder wiens bevoegdheid het RSVZ valt (11). In een bepaald aantal gevallen is de onverschuldigde betaling het gevolg van administratieve fouten waarvoor de gerechtigde niet verantwoordelijk is. Er bestaat trouwens een procedure om van ambtswege af te zien van de terugvordering van dergelijke schulden ; het Rekenhof heeft in dat verband geen opmerkingen geformuleerd. Uit de onderzochte beslissingen blijkt dat een groot aantal onverschuldigde betalingen het gevolg is van het cumuleren van een pensioen met andere vervangingsinkomsten of met beroepsinkomsten buiten weten van de RVP, omdat de gerechtigde van die inkomsten geen spontane aangifte had gedaan. Die lacunes kunnen echter worden weggewerkt : het Rekenhof stelt voor de procedures te verbeteren die moeten toelaten snel de cumuls op te sporen. Het suggereert bovendien intensiever beroep te doen op de diensten van de Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid (KBSZ) om : – nuttige informatie te bekomen bij de instellingen die vervangingsinkomsten toekennen die niet met een pensioen mogen worden gecumuleerd ;
(9) Artikel 64, 5e lid, van het koninklijk besluit van 21 december 1967 tot vaststelling van het algemeen reglement betreffende het rust- en overlevingspensioen voor werknemers en artikel 107bis, § 7, 6e lid, van het koninklijk besluit van 22 december 1967 houdende algemeen reglement betreffende het rust- en overlevingspensioen der zelfstandigen. (10) Betaling tegen het tarief dat van toepassing is op een alleenstaande in plaats van op het "gezinstarief". (11) Brieven van 7 juni 2000 aan de Minister van Sociale Zaken en Pensioenen en aan de Minister van Landbouw en Kleine en Middelgrote Ondernemingen.
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A titre subsidiaire, le Conseil a également le pouvoir de renoncer, en tout ou en partie, à l’application des mesures sanctionnant la déclaration tardive de l’exercice d’une activité professionnelle par le bénéficiaire d’une pension ou son conjoint (9). En une telle occurrence le paiement de la pension peut être intégralement suspendu ou seulement réduit (10), pendant une période d’un mois ou de trois mois.
2. Constatations effectuées par la Cour et observations La Cour a procédé à un examen exhaustif des dossiers de demande de renonciation à la récupération de paiements indus instruits à l’O.N.P. au cours de deux séances du Conseil pour le paiement des prestations (282 dossiers).
Même si la taille et les modalités de sélection de cet échantillon ne permettent pas d’en extrapoler quantitativement toutes les conclusions, notamment en matière de causes de survenance des indus, les constatations effectuées ont été considérées comme suffisamment significatives et ont fondé la Cour des comptes à adresser certaines observations au ministre compétent pour l’O.N.P. et au ministre compétent pour l’INASTI (11).
Dans un certain nombre de cas, l’indu résulte d’erreurs administratives dont la responsabilité ne peut être imputée au bénéficiaire. Il existe d’ailleurs une procédure de renonciation d’office à la récupération de ce type de dette, la Cour n’a pas formulé d’observations à cet égard.
Il ressort des décisions analysées qu’une quantité importante d’indus résulte du cumul d’une pension avec d’autres revenus de remplacement ou avec des revenus professionnels, dont l’O.N.P. ignorait l’existence en raison de l’absence de déclaration spontanée dans le chef du bénéficiaire. Il est cependant possible de combler ces lacunes ; à cet égard, la Cour préconise le renforcement des procédures qui permettent de détecter rapidement les cumuls et notamment de recourir plus intensivement aux services de la Banque-carrefour de la sécurité sociale (B.C.S.S.) afin, – d’obtenir les informations utiles auprès des organismes qui accordent des revenus de remplacement qui ne peuvent pas être cumulés avec une pension
(9) Article 64, alinéa 5, de l’arrêté royal du 21 décembre 1967 portant règlement général du régime de pension de retraite et de survie des travailleurs salariés et l’article 107bis, § 7, alinéa 6, de l’arrêté royal du 22 décembre 1967 portant règlement général relatif à la pension de retraite et de survie. (10) Paiement au taux applicable à un isolé en lieu et place du "taux ménage". (11) Lettres du 7 juin 2000 adressées au Ministre des Affaires sociale et des pensions et au Ministre de l'Agriculture et des petites et moyens entreprises.
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– te beschikken over een toegang tot de gegevensbank "Loon- en arbeidstijdgegevens van werknemers" (LATG), beheerd door de Rijksdienst voor de Sociale Zekerheid (RSZ), die alle informatie bevat met betrekking tot de arbeidstijd en de lonen van de werknemers, en – toegang te verkrijgen tot de informatie die is opgeslagen in de gegevensbank "pensioenen" (kadaster van de pensioenen), beheerd door het Rijksinstituut voor Ziekte- en Invaliditeitsverzekering (RIZIV). Het Rekenhof is bovendien van oordeel dat die informatiebronnen zouden moeten worden aangevuld door een systematisch gebruik van de gegevens die op de individuele pensioenrekeningen worden geregistreerd. De oorsprong van de onverschuldigde betalingen inzake gewaarborgd inkomen moet hoofdzakelijk worden teruggevonden bij de stijging van de inkomsten van de gerechtigden. Ter zake is gebleken dat de controleur der belastingen en de ontvanger van de registratie slechts heel zelden hun reglementaire verplichting nakwamen om aan de RVP iedere wijziging mee te delen in de vermogenstoestand van de gerechtigde en zijn echtgenoot (12). Het Rekenhof heeft tevens opgemerkt dat de taak van de Raad in zeker zin werd belemmerd door het blijven bestaan van verschillen tussen de wettelijke bepalingen inzake de terugvordering van onverschuldigde betalingen met betrekking tot respectievelijk de werknemers (13) en de zelfstandigen (14). Het Rekenhof had reeds in 1990 opgemerkt dat het hanteren van verschillende juridische termen voor het reglementeren van gelijkaardige materiële situaties onnodig de taak van de administraties die de reglementeringen moeten implementeren, compliceerde. Zulks leidde ook tot onjuiste interpretaties en vormde aldus een bron van rechtsonzekerheid (15). De Raad kan tot slot weliswaar beslissen volledig of gedeeltelijk af te zien van het opleggen van sancties voor het laattijdig aangeven van een beroepsactiviteit. Er werd echter vastgesteld dat in bepaalde gevallen een spreiding van die sancties werd toegestaan door opeenvolgende afhoudingen, beperkt tot een percentage van de later vereffende pensioenbedragen, door te voeren. Het Rekenhof is van oordeel dat deze werkwijze uit sociaal oogpunt gerechtvaardigd kan zijn. Aan die praktijk zou echter een reglementaire basis moeten worden gegeven, opdat er in hoofde van de Raad geen sprake van bevoegdheidsoverschrijding zou zijn. Ondanks een herinneringsbrief (16), werd nog niet geantwoord op de opmerkingen van het Rekenhof.
(12) Artikel 17, 7e lid, en 20, 2e lid, van het koninklijk besluit van 29 april 1969 houdende algemeen reglement betreffende het gewaarborgd inkomen voor bejaarden. (13) Artikel 21 van de bovenvermelde wet van 13 juni 1966. (14) Artikel 37 van bovenvermeld koninklijk besluit nr. 72 van 10 november 1967. (15) Brief van 19 december 1990. (16) Brieven van 10 mei 2001 aan de minister van Sociale Zaken en Pensioenen en aan de Minister van Telecommunicatie en Overheidsbedrijven en Participaties, belast met Middenstand.
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– de disposer d’un accès à la banque de données Loon- en arbeidstijdgegevens van werknemers (L.A.T.G.), gérée par l’Office national de sécurité sociale (O.N.S.S.), et qui comprend toutes les informations afférentes aux temps de travail et aux rémunérations des travailleurs salariés et – d’accéder aux informations contenues dans la banque de données "pensions" (cadastre des pensions), gérée par l’Institut National d’Assurance Maladie Invalidité (INAMI). La Cour estime, par ailleurs, que ces sources d’informations devraient être complétées par une exploitation systématique des données enregistrées sur les comptes individuels des pensions. En matière de revenu garanti, les paiements indus trouvent essentiellement leur origine dans l’accroissement des ressources des bénéficiaires.
A ce propos, il est apparu que le contrôleur des contributions et le receveur de l’enregistrement ne respectaient que très rarement l’obligation réglementaire (12) de communiquer à l’O.N.P. toute modification qui interviendrait dans la situation de fortune du bénéficiaire et de son conjoint. Par ailleurs, la Cour a relevé que la tâche du Conseil était, dans une certaine mesure, entravée en raison de la persistance de discordances entre les dispositions légales régissant la répétition de l’indu, relatives, respectivement, aux travailleurs salariés (13) et aux travailleurs indépendants (14). En 1990, déjà, la Cour avait fait observer que l’utilisation de termes juridiques distincts pour réglementer des situations matérielles semblables compliquait inutilement la tâche des administrations chargées de l’application de ces réglementations, engendrait des interprétations inadéquates et était, ainsi, une source d’insécurité juridique (15). Enfin, le Conseil peut, certes, décider de renoncer totalement ou partiellement à l’application des sanctions pour déclarations tardives d’activité professionnelle, mais, il a été constaté que, dans certains cas, l’échelonnement de ces sanctions a été accordé par le biais de prélèvements successifs et limités à un pourcentage des montants des pensions liquidés ultérieurement. La Cour estime que si cette pratique se justifie sur le plan social, il conviendrait de lui donner un fondement réglementaire, à défaut duquel le Conseil outrepasse ses compétences.
A ce jour, il n'a pas été répondu à ces observations, dont la teneur a été rappelée (16).
(12) Article 17, alinéa 7, et 20, alinéa 2 de l’arrêté royal du 29 avril 1969 portant règlement en matière de revenu garanti. (13) Article 21 de la loi du 13 juin 1966, précitée. (14) Article 37 de l’Arrêté royal n° 72 du 10 novembre 1967 précité. (15) Lettre du 19 décembre 1990. (16) Lettres du 10 mai 2001 adressées au Ministre des Affaires sociales et des pensions et au Ministre du Telecommunications et des entreprises publiques en charge des Classes moyennes.
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– INTERNE CONTROLE OP DE BETALING VAN DE PENSIOENVOORDELEN In 1999 en 2000 heeft het Rekenhof de interne controle op de betaling van de pensioenvoordelen door de Rijksdienst voor Pensioenen (RVP) onderzocht. Dit onderzoek leidde tot een aantal aanbevelingen, waaraan voor een groot gedeelte gevolg is of zal worden gegeven. N–1.803.364
1. De betaling van de pensioenvoordelen door de RVP Behalve de werknemerspensioenen betaalt de RVP de prestaties van andere stelsels, met name de pensioenen der zelfstandigen ten laste van de begroting van het Rijksinstituut voor de Sociale Verzekeringen der Zelfstandigen (RSVZ), de tegemoetkoming aan mindervaliden ten laste van de begroting van Sociale Zaken en het gewaarborgd inkomen voor bejaarden ten laste van de begroting van Pensioenen. De verschillende diensten, verantwoordelijk voor de toekenning van bovenvermelde pensioenrechten, sturen hun beslissingen naar de betaaldiensten van de RVP onder de vorm van betalingsopdrachten. De betaaldiensten van de RVP staan in voor : – de regelmatige betaling van de aan de gerechtigde toekomende uitkeringen volgens de betaalwijze die hij of zij uit de door de RVP aangeboden mogelijkheden heeft gekozen ; – het, voorafgaand aan de betaling, verifiëren van de conformiteit en de onderlinge verenigbaarheid van de toekenningsbeslissingen van de RVP, de RSVZ en de Dienst Tegemoetkomingen aan Mindervaliden. Voorbeelden hiervan zijn de toepassing van de anti-cumulatiebepalingen tussen rust- en overlevingspensioenen en de controle op de verenigbaarheid van aan eenzelfde gerechtigde te betalen rechten met pensioenrechten in een ander Belgisch of buitenlands pensioenstelsel ; – het verrichten van inhoudingen op grond van de in het kadaster der pensioenen beschikbare gegevens (ziekteverzekering, solidariteitsinhoudingen, bedrijfsvoorheffing) ; – het in aanmerking nemen van elke gebeurtenis of inlichting die het bedrag van de uitkering of de betaalvoorwaarden kan wijzigen (indexering, wettelijke aanpassing, wijziging burgerlijke staat, adreswijziging, terugvordering van onverschuldigde bedragen). In 2000 werd door de RVP voor een totaal bedrag van 558.070.876.130 BEF pensioenen betaald. Het grootste gedeelte van dit bedrag wordt maandelijks betaald, volgens een vooraf vastgelegde kalender :
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– CONTROLE INTERNE DU PAIEMENT DES AVANTAGES DE PENSION En 1999 et 2000, la Cour des comptes a examiné le contrôle interne dans le processus de paiement des avantages de pension par l'Office national des pensions (O.N.P.). Cet examen a débouché sur la formulation d'un certain nombre de recommandations, à une grande part desquelles il a été ou il sera donné suite. N – 1.803.364
1. Paiement des avantages de pension par l'O.N.P. Outre les pensions des travailleurs salariés, l'O.N.P. paie les prestations d'autres régimes, à savoir les pensions des travailleurs indépendants à la charge du budget de l'Institut national des assurances sociales pour travailleurs indépendants (INASTI), l'allocation aux personnes handicapées à la charge du budget des Affaires sociales et le revenu garanti aux personnes âgées à la charge du budget des Pensions. Les différents services responsables de l'attribution des droits aux pensions précités transmettent leurs décisions aux services de paiement de l'O.N.P. sous la forme d'ordres de paiement. Les services de paiement de l'O.N.P. assurent les fonctions suivantes : – paiement régulier des prestations revenant à l'ayant droit selon le mode de paiement choisi par celui-ci ou celle-ci parmi les possibilités offertes par l'O.N.P. ;
– préalablement au paiement, vérification de la conformité et de la compatibilité des décisions d'octroi prises par l'O.N.P., l'INASTI et le service des allocations aux personnes handicapées. Tel est, par exemple, le cas de l'application des dispositions anti-cumul entre les pensions de retraite et de survie et le contrôle de la compatibilité des droits dus à un même bénéficiaire avec des droits à pension dans un autre régime de pension belge ou étranger ; – application des retenues sur la base des données disponibles dans le cadastre des pensions (assurance-santé, retenues de solidarité, précompte professionnel) ;
– prise en considération de tout événement ou information susceptible de modifier le montant de la prestation ou les conditions de paiement (indexation, adaptation de la loi, modification d'état civil, changement d'adresse, recouvrement d'indus).
En 2000, l'O.N.P. a liquidé des pensions à concurrence d'un montant total de 558.070.876.130 francs. La majeure partie de ce montant est payée mensuellement, suivant un calendrier préétabli :
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– rond de 6de van de maand, de betaling van : – pensioenvoordelen aan de gezinnen per assignatie
30.076.487.595 BEF
– rond de 14de van de maand, de betaling van : – pensioenvoordelen aan de alleenstaanden per assignatie
45.539.386.115 BEF
– rond de 15de van de maand, de betaling van : – pensioenen betaald per assignatie in België, beïnvloed door een buitenlands pensioen 16.985.555.515 BEF – rest van de pensioenen die worden betaald per assignatie 89.217.682 BEF – pensioenen die aan derden worden betaald 299.051.326 BEF – pensioenvoordelen per overschrijving 383.466.366.773 BEF – pensioenvoordelen betaald in het buitenland 19.289.307.937 BEF – rond de 20ste van de maand, de betaling van : – pensioenvoordelen aan de weduwen per assignatie – pensioenvoordelen betaald in het buitenland – pensioenen aan de buitenlandse kassen
55.044.603.600 BEF 264.475.397 BEF 32.722.353 BEF
Daarnaast wordt de weduwenrentetoeslag driemaandelijks betaald (273.847 BEF in 2000) en worden de heel kleine pensioenen jaarlijks betaald (218.859.578 BEF in 2000). Tenslotte worden gedurende het jaar dagelijks pensioenachterstallen betaald, in 2000 voor een totaal bedrag van 6.764.568.412 BEF.
2. Het onderzoek naar de interne controle op de betaling van de pensioenvoordelen door de RVP
Het Rekenhof voerde in de loop van 1999 en 2000 een onderzoek uit bij de RVP met de bedoeling de interne controlemaatregelen binnen de betaaldiensten te evalueren en aanbevelingen te formuleren ter verbetering ervan. Het onderzoek steunt op de definitie van interne controle die is weerhouden in het COSO-rapport (1), namelijk : "Interne controle is een door de raad van bestuur, het management en het ander personeel tot stand gebracht proces, ontworpen om redelijke zekerheid te verschaffen betreffende de realisatie van volgende categorieën doelstellingen : – effectiviteit en efficiëntie van de verrichtingen ; – betrouwbaarheid van de financiële rapportering ; – overeenstemming met de toepasselijke regelgeving."
(1) Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission: "Internal control - integrated framework, 1994, Author Coopers & Lybrand US, AICPA New York".
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– aux environs du 6 du mois, le paiement des : – avantages de pension aux ménages, par assignation
30.076.487.595 francs
– aux environs du 14 du mois, le paiement des : – avantages de pension aux isolés, par assignation
45.539.386.115 francs
– aux environs du 15 du mois, le paiement des : – pensions payées par assignation en Belgique, influencées par une pension étrangère – autres pensions payées par assignation – pensions payées à des tiers – avantages de pension par virement – avantages de pension payés à l'étranger
16.985.555.515 francs 89.217.682 francs 299.051.326 francs 383.466.366.773 francs 19.289.307.937 francs
– aux environs du 20 du mois, le paiement des : – avantages de pension aux veuves, par assignation – avantages de pension payés à l'étranger – pensions aux caisses étrangères
55.044.603.600 francs 264.475.397 francs 32.722.353 francs
En outre, la majoration de rente de veuve est versée trimestriellement (273.847 francs en 2000) et les pensions très minimes sont liquidées annuellement (218.859.578 francs en 2000). Enfin, en cours d'année, des arriérés de pension sont liquidés quotidiennement ; en 2000, ils représentent un montant total de 6.764.568.412 francs.
2. Examen du contrôle interne dans le cadre du processus de paiement des avantages de pension par l'O.N.P. Dans le courant des années 1999 et 2000, la Cour des comptes a effectué une évaluation des mesures de contrôle interne en vigueur au sein des services de paiement de l'O.N.P en vue de formuler des recommandations tendant à les améliorer. L'examen a été réalisé sur la base de la définition du contrôle interne retenue dans le rapport du COSO (1), à savoir : "Le contrôle interne est le processus mis en œuvre par le conseil d’administration, les dirigeants et le personnel, destiné à fournir l’assurance raisonnable quant à la réalisation des catégories d'objectifs suivantes :
– réalité et optimisation des opérations ; – fiabilité des informations financières ; – conformité à la réglementation en vigueur."
(1) Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission: "Internal control - integrated framework, 1994, Author Coopers & Lybrand US, AICPA New York".
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Het onderzoek werd deels gevoerd aan de hand van de door de administratie van de RVP ter beschikking gestelde richtlijnen, vademecums en brochures en deels aan de hand van vragenlijsten die werden voorgelegd aan de betaaldiensten en aan het centrum voor informatieverwerking, verantwoordelijk voor de informatisering binnen de RVP.
3. Vaststellingen, aanbevelingen en suggesties van het Rekenhof De controlebevindingen en aanbevelingen (2) omtrent de werking van de interne controle worden gegroepeerd volgens de vijf samenstellende delen die worden onderscheiden binnen het COSO-raamwerk van interne controle.
3.1. De controleomgeving Om de transparantie en het inzicht in de samenhang van de werking van de betaaldiensten te verbeteren, werd gevraagd een korte beschrijving op te stellen van de doelstellingen en de taken van de verschillende diensten. Tevens werd aanbevolen functiebeschrijvingen op te maken voor het afbakenen van de delegatie van bevoegdheden voor verantwoordelijke functies. Uitgaande van de vaststelling dat de Nederlandstalige en Franstalige invorderingsdiensten verschillend zijn gestructureerd, werd gevraagd de diensten zoveel mogelijk symmetrisch te structureren opdat uniforme instructies zouden kunnen worden uitgewerkt zodat het risico op ongelijke behandeling tot een minimum wordt beperkt. Er werd vastgesteld dat de RVP geen volledig beeld heeft van de grootte en de aard van de fouten die optreden bij de uitbetaling van de pensioenvoordelen. Teneinde deze leemte aan te vullen, werd gewezen op de noodzaak een effectieve interne audit te organiseren, met als doel, op onafhankelijke wijze, de doeltreffendheid en de efficiëntie van de controles van het interne controlesysteem te meten en te evalueren.
3.2. Risicoanalyse Er werd gevraagd dat de RVP per dienst operationele doelstellingen zou formuleren, uitgedrukt in meetbare effecten en afgestemd op de algemene doelstellingen van de instelling. In dit verband dient een actuele stand van zaken te worden opgemaakt van de kritische succesfactoren die van belang zijn voor het behalen van deze doelstellingen. Omdat dit essentieel is voor het goed functioneren van de diensten en met het oog op het uitwerken van sleutelcontroles, werd gevraagd een risicoanalyse uit te voeren waarbij de interne en externe oorzaken van de risico's op het niet realiseren van de doelstellingen, zouden worden beoordeeld. In dezelfde context werd gevraagd een grondige analyse te maken van de risico's die gepaard gaan met het gebruik van de verschillende informaticatoepassingen.
(2)
354
Brief van 6 september 2000 aan de Minister van Sociale Zaken en Pensioenen.
Le contrôle a été effectué, en partie, sur la base des directives, des vademecum et des brochures fournis par l'administration de l'O.N.P. et, en partie, sur celle de questionnaires soumis aux services de paiement et au centre de traitement de l'information, responsable de l'informatisation au sein de l'O.N.P.
3. Constatations, recommandations et suggestions de la Cour des comptes Les conclusions du contrôle et les recommandations formulées à l'issue de celui-ci (2) concernant le fonctionnement du contrôle interne sont regroupées suivant les cinq composantes distinguées dans le cadre "COSO du contrôle interne" susmentionné.
3.1. Environnement de contrôle Afin d'accroître la transparence de l'ensemble du fonctionnement des services de paiement et d'en améliorer la compréhension, il a été demandé de rédiger une brève description des objectifs et des tâches des différents services. Il a également été recommandé d'établir des descriptions de fonctions pour délimiter les délégations de compétences relatives aux fonctions de responsabilité. Partant de la constatation que les services néerlandophones et francophones chargés d'une même tâche sont parfois structurés différemment, il a été demandé que les services soient structurés aussi symétriquement que possible, afin de pouvoir élaborer des instructions uniformes et, ainsi, réduire autant que possible le risque d'inégalité de traitement. Il a été constaté que l'O.N.P. n'a pas une vision complète de l'ampleur et de la nature des erreurs commises lors de l’exécution des paiements des avantages de pension. Afin de combler cette lacune, la nécessité d'organiser une forme concrète de contrôle interne a été soulignée, dans le but de mesurer et d'évaluer, de manière indépendante, l'efficacité et l'efficience des contrôles exécutés dans le cadre du système de contrôle interne.
3.2. Analyse des risques Il a été demandé que l'O.N.P. formule des objectifs opérationnels par service, exprimés en termes d'effets mesurables et accordés aux objectifs généraux de l'organisme. A cet égard, il y a lieu d’établir un état actualisé des facteurs critiques de succès qui revêtent une importance pour réaliser ces objectifs opérationnels.
Une telle analyse étant essentielle pour le bon fonctionnement des services et la mise au point des contrôles-clés, il a été demandé de procéder à une analyse des risques, dans le cadre de laquelle les causes internes et externes des risques de nonréalisation des objectifs seraient évalués. Dans ce même contexte, il a été demandé d'analyser en profondeur les risques liés à l'utilisation des différentes applications informatiques.
(2)
Lettre du 6 septembre 2000 au Ministre des Affaires sociales et des pensions.
355
3.3. De interne controleprocedures Er werd gevraagd de doelstellingen van de verschillende controlepunten toe te lichten bij de uitwerking van de nieuwe workflow, naar aanleiding van de implementatie van het nieuwe betalingsprogramma. Omdat werd vastgesteld dat sommige gepensioneerden niet correct waren geïntegreerd in het personenrepertorium van de Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid (KSZ), werd gevraagd de integratie van alle gepensioneerden aan een nieuw onderzoek te onderwerpen en in samenspraak met de KSZ duidelijke instructies op te stellen voor de opvolging van deze gegevens. Tevens werd gesuggereerd de wijzigingsbevoegdheid te beperken tot de daartoe gemachtigde personeelsleden, waarbij ook de betrokken interne onderrichting dient te worden aangepast.
Om elk risico op verlies te voorkomen en te verzekeren dat alle documenten, in het bijzonder de betaalopdrachten en de teruggekeerde assignaties, worden ontvangen en behandeld, werd voorgesteld bij het intern versturen van documenten lijsten op te maken en mee te sturen. Er werd tevens opgemerkt dat de dienst van de manuele betalingen geen register heeft van de binnenkomende dossiers. Derhalve kan de werking van de dienst niet op doeltreffende wijze worden opgevolgd. Voor de gevallen waarvoor nog geen elektronische betalingsopdracht wordt opgemaakt, zou een systeem moeten worden uitgewerkt dat het manueel overnemen van gegevens zoveel mogelijk uitsluit. Omdat de toekennings- en betalingsgegevens in verschillende bestanden worden bijgehouden, zou de mogelijkheid moeten worden onderzocht de essentiële toekenningsgegevens die voorkomen in het betalingsbestand, zoals het toegekende pensioenbedrag en de ingangsdatum van het recht, te toetsen aan overeenstemmende gegevens van het toekenningsbestand. Er werd gevraagd de opvolging van de terugvordering van ten onrechte uitbetaalde pensioenvoordelen van gepensioneerden aan wie de RVP geen pensioenvoordelen meer uitbetaalt, te informatiseren, teneinde de aanmaningen waardoor de verjaring wordt gestuit, automatisch op te maken.
3.4. Informatie en communicatie De RVP maakt maandelijkse statistieken op met betrekking tot de uitgevoerde activiteiten, maar beschikt niet over cijfermateriaal omtrent het behalen van sommige vooropgestelde doelstellingen. De door de diensten te volgen procedures zijn beschreven in veelal verouderde vademecums. Er zou een procedurehandboek per dienst moeten worden opgesteld, waarin wijzigingen eenvoudig zijn aan te brengen. Procedures en interne richtlijnen dienen tevens via het netwerk ter beschikking van het personeel te worden gesteld. Er werd ook gesuggereerd een inventaris op te maken van de informaticatoepassingen met een korte beschrijving van doelstellingen en inhoud. De verantwoordelijken dienen te worden gewezen op de veiligheidsrisico's die zijn verbonden aan
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3.3. Procédures de contrôle interne Il a été demandé d'expliciter les objectifs des différents points de contrôle lors de l'élaboration du nouveau workflow, à la suite de l'application du nouveau programme de paiement. Parce qu'il avait été constaté que certains pensionnés n'avaient pas été correctement intégrés dans le répertoire des personnes physiques de la Banque-carrefour de la sécurité sociale (B.C.S.C.), il a été demandé de soumettre l'intégration de tous les pensionnés à un nouvel examen et de rédiger, de concert avec la B.C.S.C., des instructions précises pour le suivi de ces données. Il a, en outre, été suggéré de réserver aux membres du personnel autorisés à cet effet la possibilité de modifier les données personnelles, l'instruction interne concernée devant également être adaptée en conséquence. Afin prévenir tout risque de perte de données et de garantir que tous les documents, en particulier les ordres de paiement et les assignations renvoyées, sont reçus et traités, il a été proposé qu'en cas d'expédition interne de documents, des listes soient établies et jointes. Il a également été fait observer que le service des paiements manuels ne tient pas de registre des dossiers entrants et que, partant, il n’est pas possible de suivre de manière efficace le fonctionnement dudit service. En ce qui concerne les paiements pour lesquels il n'est pas encore établi d'ordres de paiement électronique, il y aurait lieu d’élaborer un système excluant autant que possible le recopiage manuel de données. Les données relatives à l'octroi des avantages et à leur paiement étant tenues à jour dans des fichiers différents, il conviendrait d'examiner la possibilité de comparer les données essentielles en matière d'octroi reprises dans le fichier de paiement, telles que le taux de pension accordé et la date d’ouverture du droit avec les données correspondantes inscrites dans le fichier d’octroi. Il a été demandé d'informatiser le suivi du recouvrement des avantages de pension indûment payés à des retraités auxquels l’O.N.P. ne paie plus d'avantages, afin de confectionner automatiquement les sommations interrompant la prescription.
3.4. Information et communication L'O.N.P. établit des statistiques mensuelles relatives aux activités réalisées, mais ne dispose pas de données chiffrées relatives à la réalisation de certains objectifs. Les procédures que les services doivent suivre sont décrites dans des vademecum souvent désuets. Il y aurait lieu de rédiger, par service, un manuel de procédure qui puisse être modifié facilement. Les procédures et directives internes devraient, en outre, être mises à la disposition du personnel par le biais du réseau interne. Il a également été suggéré de dresser un inventaire des applications informatisées, comprenant une brève description des objectifs et du contenu. Il conviendrait d’informer les responsables des risques relatifs à la sécurité des données conservées
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het bewaren van bestanden in gemeenschappelijke mappen (directories) en op welke wijze deze risico's kunnen worden beperkt. De nooit herziene tekst van de "Praktische raadgevingen uitgewerkt in verband met de uitvoering van het koninklijk besluit 16 juli 1985 ten behoeve van de financiële instellingen", dient te worden aangepast aan de huidige reglementering. Om de gepensioneerde toe te laten op eenvoudige wijze te verifiëren of het uitbetaalde pensioenvoordeel overeenstemt met de hem toegekende rechten, werd aanbevolen bij de afrekening, onder verwijzing naar de toekenningsbeslissing, het bedrag, het indexcijfer en de ingangsdatum te vermelden van het toegekende recht dat is opgenomen in het betalingsbestand.
3.5. Monitoring Het Rekenhof merkte op dat geen gevolg werd gegeven aan een aantal aanbevelingen uit het rapport "Contrôle interne des service des paiements au 1er mai 1997" van de bedrijfsrevisor van de RVP. De RVP stelde in zijn antwoord op de vragenlijsten van het Rekenhof een aantal maatregelen in het vooruitzicht die kunnen worden gerealiseerd na de implementatie van een nieuw betalingsprogramma op 1 juli 2001, waaronder het principieel uitsluiten van de manuele tussenkomsten, het automatisch vergelijken van het toegekend pensioenbedrag met het betaald pensioenbedrag en het zoveel mogelijk automatiseren van de werkmethodes. Om te kunnen nagaan of deze maatregelen ook daadwerkelijk zijn uitgevoerd en of de voorgestelde controle ook effectief functioneert, werd gevraagd naar het tijdschema van realisatie en naar de inhoud van deze maatregelen.
4. Antwoord van de Minister van Sociale Zaken en Pensioenen (3) De minister wees op drie informaticaprojecten bij de RVP, die eens ze gerealiseerd zullen zijn, de essentie vormen van het antwoord op de door het Rekenhof geformuleerde opmerkingen. Het betreft : – het project Pilou dat het volledig herschrijven van het betalingsprogramma beoogt ; – het project Mandelec waarbij een geïnformatiseerde verbinding wordt gecreëerd tussen de toekenningsprogramma's en het project "Pilou", zodat de betalingsopdrachten elektronisch worden doorgestuurd en manuele handelingen worden uitgeschakeld ; – het project Workflow dat moet zorgen voor een geïnformatiseerde opvolging van alle aanvragen die door de RVP worden behandeld, vanaf de creatie van het dossier tot en met de laatste noodzakelijke bewerking.
(3)
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Brief van 5 april 2001.
dans les fichiers communs (répertoires), ainsi que la manière dont ces risques peuvent être limités. Il conviendrait d'adapter à la réglementation actuelle le texte des "Conseils pratiques concernant l’exécution de l’arrêté royal du 16 juillet 1985 destinés aux organismes financiers", qui n’a jamais été revu. Afin de permettre aux retraités de vérifier facilement si l’avantage de pension payé correspond aux droits qui leur sont accordés, il a été recommandé que le décompte mentionne, sous référence à la décision d’octroi, le montant, l’indice des prix et la date d’ouverture du droit octroyé, repris dans le fichier de paiement.
3.5. Monitoring La Cour a fait observer qu'aucune suite n'a été donnée à un certain nombre de recommandations formulées dans le rapport "Contrôle interne des services des paiements au 1er mai 1997", établi par le réviseur d’entreprise de l’O.N.P. Dans sa réponse aux questionnaires de la Cour, l'O.N.P. a annoncé un certain nombre de mesures pouvant être réalisées après la mise en œuvre d’un nouveau programme de paiement au 1er juillet 2001, notamment l'exclusion, en principe, des interventions manuelles, la comparaison automatique du taux de pension accordé avec le montant de la pension payé et l'automatisation optimale des méthodes de travail. En vue de pouvoir vérifier si ces mesures ont été réellement exécutées et si le contrôle proposé fonctionne efficacement, il a été demandé que des informations soient fournier au sujet du calendrier de réalisation et du contenu de ces mesures.
4. Réponse du ministre des Affaires sociales et des Pensions (3) Le ministre a attiré l'attention sur trois projets informatiques en cours à l'O.N.P., qui, dès qu'ils seront réalisés, constitueront l'essentiel de la suite donnée aux observations formulées par la Cour. Il s'agit des projets suivants : – projet Pilou, dont l'objet est la réécriture complète des programmes de paiement ;
– projet Mandelec, dont l'objet est de créer un lien informatisé entre les programmes d'attribution des droits et le projet Pilou, de sorte que les mandats seront transmis par la voie électronique et que les manipulations manuelles seront éliminées ; – projet Workflow, qui doit permettre un suivi informatisé de toutes les demandes traitées par l'O.N.P., depuis la création du dossier jusqu'à la fin de la dernière opération qu'il nécessite.
(3)
Lettre du 5 avril 2001.
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De minister heeft op heel wat concrete punten een oplossing voorgesteld, onder meer inzake het opstarten van een interne audit, het actualiseren van de vademecums, het opstarten van een project teneinde de interne onderrichtingen ter beschikking te stellen via het netwerk, het toewijzen van de bevoegdheid voor de wijziging van persoonsgegevens aan één dienst en het informatiseren van de manuele betalingen en de terugvorderingen. Daarnaast antwoordde de minister dat naar een oplossing zal worden gezocht om de verwarring weg te werken, die bij de gepensioneerden kan ontstaan door het grote verschil in het toegekende en het uitbetaalde pensioenbedrag. Dit blijkt echter technisch uiterst moeilijk, enerzijds, door het mogelijk grote tijdsverloop tussen de notificatie van de toekenningsbeslissing en de afrekening en, anderzijds, door de wijze van opmaak van de documenten.
5. Evaluatie van het antwoord Het Rekenhof stelt vast dat op een aantal punten niet of onvoldoende duidelijk werd geantwoord. Zo kreeg het Rekenhof onder meer geen duidelijk antwoord op zijn vraag naar het tijdschema voor de realisatie van sommige door de RVP in uitzicht gestelde maatregelen en/of naar de juiste inhoud van deze maatregelen. Er werd ook niet geantwoord op de vragen van het Rekenhof in verband met :
– het opstellen van functiebeschrijvingen ; – de risicoanalyse en – de doelstellingen van de verschillende controlepunten in de workflow. Tenslotte blijft de precieze taak van de op te richten controlecel, die de huidige controles van de toekenningsdiensten en van de betaaldiensten zal groeperen, onduidelijk en werd evenmin volledig ingegaan op de vraag de risico's toe te lichten die verbonden zijn aan het gebruik van het netwerk. Het Rekenhof wenst meer duidelijkheid te verkrijgen over de punten waarop niet of vaag werd geantwoord (4). Daartoe zal ter plaatse de nodige informatie worden ingewonnen.
(4)
360
Brief van 27 juni 2001 aan de Minister van Sociale Zaken en Pensioenen.
Le ministre a, sur de nombreuses questions concrètes, proposé des solutions, notamment en ce qui concerne le démarrage d'un audit interne, l'actualisation des vade-mecum, le lancement d'un projet visant à rendre les directives internes disponibles par le biais du réseau, l'attribution à un seul service de la compétence pour modifier les données personnelles et l'informatisation des paiements manuels et des créances. En outre, le ministre a répondu qu'une solution sera recherchée pour éviter le trouble qu'est susceptible de semer dans l'esprit des pensionnés la différence importante entre le taux de pension accordé et le montant liquidé. Cette démarche est, toutefois, techniquement très difficile en raison, d'une part, du délai important qui peut s'écouler entre la notification de la décision d'octroi et la liquidation et, d'autre part, du mode de confection des documents.
5. Evaluation de la réponse La Cour des comptes constate que, sur de nombreux points, il n'est pas répondu, sinon de manière insuffisamment précise, à ses observations et recommandations. Ainsi, la Cour n'a, notamment, pas obtenu de réponse claire à sa demande d'être informée du calendrier de réalisation de certaines des mesures annoncées par l'O.N.P. et/ou au sujet du contenu exact de ces mesures. Il n'a pas non plus été répondu aux questions de la Cour concernant les sujets suivants : – établissement des descriptions de fonctions ; – analyse des risques ; – objectifs des différents points de contrôle du projet workflow. Enfin, la tâche précise de la cellule de contrôle à instaurer, qui groupera les contrôles actuels portant sur les services d'octroi et sur les services de paiement, est imprécise et il n'a pas davantage été répondu complètement à la demande tendant à expliciter les risques liés à l'utilisation du réseau. La Cour a fait connaître son souhait d'obtenir davantage de présicons quant aux questions auxquelles il n'a pas été (clairement) répondu (4). Les informations nécessaires seront collectées lors du contrôle sur place.
(4)
Lettre du 27 juin 2001 au Ministre des Affaires sociales et des Pensions.
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– DE STABILISATIE VAN DE BELGISCHE PENSIOENVOORDELEN, GECUMULEERD MET EEN OF MEERDERE BUITENLANDSE PENSIOENEN Het Rekenhof heeft vastgesteld dat de betaling van sommige Belgische pensioenvoordelen sinds enige tijd niet meer wordt aangepast aan bepaalde wijzigingen in gecumuleerde buitenlandse pensioenvoordelen. De minister werd daarom gevraagd naar de rechtsgrond van deze "stabilisatie" van de Belgische pensioenvoordelen. Uit de verstrekte verantwoording bleek dat geen duidelijke rechtsgrond kan worden aangewezen voor deze "stabilisaties" die, in sommige gevallen, klaarblijkelijk in strijd zijn met de bestaande Belgische regelgeving. N–1.803.364
1. Vaststellingen en opmerkingen van het Rekenhof De Rijksdienst voor Pensioenen (RVP) heeft de Belgische pensioenvoordelen, gecumuleerd met één of meerdere buitenlandse pensioenen, "gestabiliseerd". De stabilisatie vindt haar grondslag in artikel 51, 1° lid, van de verordening (EG) nr. 1408/71 van 14 juni 1971 (1). De stabilisatie komt er in essentie op neer dat een wijziging van het buitenlands pensioenvoordeel, die voortvloeit uit een herwaardering, een aanpassing aan de kosten van levensonderhoud, een aanpassing van de minimumbedragen, schommelingen van de wisselkoersen, enz., het Belgisch pensioenbedrag niet meer beïnvloedt. Wanneer de verordening van toepassing is, rechtvaardigen enkel een wijziging van de berekeningswijze of van de toekenningsvoorwaarden (2) een nieuwe berekening van het Belgische voordeel. Dergelijke wijzigingen geven dan aanleiding tot een nieuwe beslissing van de toekenningsdienst. Bij toepassing van de verordening stabiliseerde de RVP het overlevingspensioen werknemers op 1 juni 1992. Op 1 januari 1998 stabiliseerde de RVP niet alleen de andere voordelen die worden toegekend met toepassing van de verordening, maar ook de pensioenaanvulling aan de grens- of seizoenarbeiders. Op 1 januari 2000 breidde de RVP de stabilisatie verder uit tot alle pensioen- en residuaire voordelen die worden gecumuleerd met één of meerdere buitenlandse pensioenen alsook tot de berekening van de sociale inhoudingen.
(1) Verordening (EG) nr. 1408/71 van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de sociale zekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen. (2) Bijvoorbeeld een aanpassing van het buitenlands pensioenvoordeel als gevolg van het in aanmerking nemen van een bijkomend jaar dat is gepresteerd, een verandering in de gezinstoestand,…
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– STABILISATION DES AVANTAGES DE PENSION DU RÉGIME BELGE, CUMULES AVEC UNE OU PLUSIEURS PENSIONS ÉTRANGERES La Cour des comptes a constaté que, depuis quelque temps, le paiement de certains avantages de pension du régime belge n'est plus adapté en fonction de certaines modifications apportées dans les avantages de pension étrangers cumulés. Il a, dès lors, été demandé au ministre de communiquer le fondement juridique de cette "stabilisation" des avantages de pension du régime belge. Il ressort de la justification fournie qu'aucun fondement juridique clair ne peut être indiqué pour ces "stabilisations", qui, dans certains cas, sont manifestement contraires à la réglementation belge existante. N – 1.803.364
1. Constatations et observations de la Cour des comptes L'Office national des pensions (O.N.P.) a "stabilisé" les avantages de pension du régime belge cumulés avec une ou plusieurs pensions étrangères. La stabilisation se fonde sur l'article 51, 1er alinéa, du règlement (CE) n° 1408/71 du 14 juin 1971 (1). La stabilisation a essentiellement pour effet qu'une modification de l'avantage de pension étranger résultant d'une réévaluation, d'une adaptation au coût de la vie, d'une adaptation des montants minimums, des fluctuations des taux de change, etc. , n'a plus d'incidence sur le taux de pension belge. Lorsque le règlement est applicable, seule une modification du mode de calcul ou des conditions d'octroi de l’avantage étranger (2) justifient un nouveau calcul de l'avantage dans le régime belge. Pareilles modifications entraînent, alors, une nouvelle décision du service d'attribution.
En application du règlement, l'O.N.P. a stabilisé la pension de survie des travailleurs salariés, le 1er juin 1992. Le 1er janvier 1998, l'O.N.P. a stabilisé non seulement les autres avantages accordés en vertu du règlement, mais aussi le complément de pension des ouvriers frontaliers et saisonniers. Le 1er janvier 2000, l'O.N.P. a également étendu la stabilisation à tous les avantages de pension belges et avantages résiduaires cumulés avec une ou plusieurs pensions étrangères, ainsi qu'au calcul des retenues sociales.
(1) Règlement (CE) n° 1408/71, du 14 juin 1971, relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés et à leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté. (2) Par exemple, une adaptation de l'avantage de pension résultant de la prise en considération d'une année de prestations supplémentaire, une modification de la situation du ménage, etc.
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Om meer duidelijkheid te krijgen over de wettelijke basis van deze handelwijze van de RVP werd de minister gevraagd (3) naar de rechtsgrond van de stabilisatie van de pensioenaanvulling aan de grens- of seizoenarbeiders, van het gewaarborgd inkomen voor bejaarden, van de tegemoetkomingen voor mindervaliden, van de Belgische pensioenen die worden gecumuleerd met een niet-EG-pensioen en van het bedrag van het buitenlands pensioen voor de vaststelling van de sociale inhoudingen (4).
2. Antwoord van de Minister van Sociale Zaken en Pensioenen (5) Met betrekking tot de stabilisatie van de pensioenaanvulling aan de grens- of seizoenarbeiders en van de niet EG-pensioenen stelde de minister dat de wettelijke bepalingen (6) de RVP niet verplichten het pensioen te herberekenen in geval van schommelingen in het buitenlands pensioen die onder meer het gevolg zijn van een aanpassing van het pensioen aan de levensduurte of van schommelingen in de wisselkoers. Bijkomend argumenteerde de minister dat de RVP zelden wordt geïnformeerd over de wijzigingen van de buitenlandse pensioenen en dat door de stabilisatie wordt vermeden dat er als gevolg van het gebrek aan informatie te veel zou worden uitbetaald. Met betrekking tot de stabilisatie van het gewaarborgd inkomen voor bejaarden – en in de toekomst de inkomensgarantie voor ouderen – gaf de minister toe dat de aard van deze uitkering per definitie onverenigbaar is met elke vorm van stabilisatie. Ook hier wordt de stabilisatie niettemin verdedigd door te stellen dat de RVP aldus vermijdt te veel te betalen. De stabilisatie van de toelage voor mindervaliden vindt volgens de minister een wettelijke basis in artikel 209, 2°, van de wet van 12 augustus 2000 (7).
(3)
Brief van 6 september 2000 aan de Minister van Sociale Zaken en Pensioenen.
(4) Gecumuleerd met een buitenlands pensioenvoordeel betaalde de RVP in 2000: voor ongeveer 1.444 miljoen BEF pensioenaanvullingen aan grens- of seizoenarbeiders; voor ongeveer 479 miljoen BEF gewaarborgd inkomen voor bejaarden; voor ongeveer 126 miljoen BEF tegemoetkomingen mindervaliden; en voor ongeveer 62.623 miljoen BEF aan Belgische rust- en overlevingspensioenen, waarvan ongeveer 2.902 miljoen BEF gecumuleerd met een pensioen afkomstig van buiten de Euro-zone en ongeveer 1.482 miljoen BEF gecumuleerd met een niet EG-pensioen (Bron : actuariaat RVP). (5) Brief van 5 april 2001. (6) De pensioenaanvulling aan de grens- of seizoenarbeiders worden toegekend met toepassing van artikel 10, § 5, van het koninklijk besluit nr. 50 van 24 oktober 1967 betreffende het rusten overlevingspensioen voor werknemers; artikel 3, § 7, van de wet van 20 juli 1990 tot instelling van een flexibele pensioenleeftijd voor werknemers en tot aanpassing van de werknemerspensioenen aan de evolutie van het algemeen welzijn; artikel 5, § 7, van het koninklijk besluit van 23 december 1996 tot uitvoering van de artikelen 15, 16 en 17, van de wet van 26 juli 1996 tot modernisering van de sociale zekerheid tot vrijwaring van de leefbaarheid van de wettelijke pensioenstelsels. De cumulatie van een Belgisch pensioen met een niet EG-pensioen wordt geregeld door de wettelijke beschikkingen van de Belgische pensioenregimes. (7) Artikel 209 van de wet van 12 augustus 2000 houdende sociale, budgettaire en andere bepalingen wijzigt artikel 28 van de wet van 27 februari 1987 betreffende de tegemoetkomingen aan gehandicapten, in die zin dat het bedrag van de toelage wordt vastgesteld op de waarde van juni 2000, teneinde te vermijden dat een verhoging van een pensioen als gevolg van een herwaardering (bijvoorbeeld aanpassing aan het gewaarborgd minimum) een vermindering van de toelage zou teweegbrengen.
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Pour obtenir plus de précisions sur la base légale de cette manière de procéder de l'O.N.P., il a été demandé au ministre (3) d'indiquer le fondement juridique de la stabilisation du complément de pension octroyé aux travailleurs frontaliers et saisonniers, du revenu garanti aux personnes âgées, des allocations pour handicapés, des pensions belges cumulées avec une pension provenant d'un pays non-membre de l'Union européenne et du montant de la pension étrangère pour le calcul des retenues sociales (4).
2. Réponse du ministre des Affaires sociales et des Pensions (5) En ce qui concerne la stabilisation du complément de pension octroyé aux travailleurs frontaliers ou saisonniers et des pensions provenant d'un pays non-membre de l'Union européenne, le ministre a estimé que les dispositions légales (6) n'obligent pas l'O.N.P. à recalculer la pension en cas de variations du taux de la pension étrangère découlant, notamment, d'une adaptation de la pension au coût de la vie ou des fluctuations du taux de change. A titre additionnel, le ministre a fait valoir que l'O.N.P. ne serait que rarement informé des variations de montant des pensions étrangères et que la stabilisation permet d'éviter qu'en raison de l'absence d'informations, les montants liquidés ne soient trop élevés. A propos de la stabilisation du revenu garanti aux personnes âgées – et, pour l'avenir, de la garantie de revenu pour les personnes âgées -, le ministre a admis que, par définition, la nature de cette prestation est incompatible avec toute forme de stabilisation. Néanmoins, dans ce cas également, il défend la stabilisation en affirmant que l'O.N.P. évite ainsi de payer trop. Selon le ministre, la stabilisation des allocations pour handicapés trouverait un fondement légal dans l'article 209, 2°, de la loi du 12 août 2000 (7).
(3)
Lettre du 6 septembre 2000, adressée au Ministre des Affaires sociales et des Pen-
sions. (4) Cumulés avec un avantage de pension étranger, l'O.N.P. a payé, en 2000, pour quelque 1.444 millions de francs de compléments de pension octroyés aux travailleurs frontaliers et saisonniers ; pour quelque 479 millions de francs de revenu garanti aux personnes âgées ; pour quelque 126 millions de francs d'allocations pour handicapés et pour quelque 62.623 millions de francs de pensions de retraite et de survie du régime belge, dont environ 2.902 millions de francs cumulés avec une pension provenant d'un pays étranger à la zone Euro et environ 1.482 millions de francs cumulés avec une pension d'un pays non-membre de l'Union européenne (Source : actuariat de l'O.N.P.). (5) Lettre du 5 avril 2001. (6) Le complément de pension octroyé aux travailleurs frontaliers ou saisonniers est accordé en application de l'article 10, § 5, de l'arrêté royal n° 50 du 24 octobre 1967 relatif à la pension de retraite et de survie des travailleurs salariés, de l'article 3, § 7, de la loi du 20 juillet 1990 instaurant un âge flexible de la retraite pour les travailleurs salariés et adaptant les pensions des travailleurs salariés à l'évolution du bien-être général, de l'article 5, § 7, de l'arrêté royal du 23 décembre 1996 portant exécution des articles 15, 16 et 17 de la loi du 26 juillet 1996 portant modernisation de la sécurité sociale et assurant la viabilité des régimes légaux des pensions. Le cumul d'une pension du régime belge avec une pension versée par un pays étranger à l'Union européenne est réglé par les dispositions légales des régimes de pension belges. (7) L'article 209 de la loi du 12 août 2000 portant des dispositions sociales, budgétaires et diverses modifie l'article 28 de la loi du 27 février 1987 relative aux allocations aux handicapés en ce sens que le montant de l'allocation est fixé à la valeur du mois de juin 2000, afin d'éviter qu'une augmentation de la pension à la suite d'une revalorisation (par exemple, adaptation au minimum garanti) n'entraîne une réduction de l'allocation.
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Tenslotte stelde de minister dat wettelijke beschikkingen die de solidariteitsbijdrage en de inhouding voor rekening van het RIZIV instellen, bepalen dat voor de vaststelling van de minimumplafonds voor de inhouding van de ZIV-bijdrage en van het percentage dat moet worden afgehouden voor de solidariteitsbijdrage, rekening wordt gehouden met de buitenlandse pensioenen van de rechthebbende. De minister bevestigde dat voor de inhouding van de sociale bijdragen rekening moet worden gehouden met de door de RVP recentst gekende bedragen van de buitenlandse pensioenen. Hij wees er verder op dat het correct beheer van deze dossiers afhankelijk is van een regelmatige gegevensuitwisseling met het buitenland, voornamelijk met de Lid-Staten van de Europese Gemeenschap en dat deze problematiek bij de RVP wordt onderzocht in het licht van de komende modernisering van de bestaande geïnformatiseerde procedures.
3. Evaluatie van het antwoord De minister geeft toe dat de cumulatie van een Belgisch pensioen met een niet-EG-pensioen alsook de betaling van een pensioenaanvulling aan de grens- of seizoenarbeiders worden geregeld door de bepalingen van de Belgische pensioenstelsels en niet vallen onder de toepassing van de verordening, die de stabilisatie oplegt. Bij een ongewijzigde wetgeving en reglementering heeft de RVP dus een totaal nieuwe administratieve praktijk ingevoerd op basis van de stelling dat de wettelijke bepalingen dit niet verbieden en dat de informatie omtrent de buitenlandse pensioenen moeilijk kan worden verkregen.
Wat betreft de stabilisatie van de Belgische pensioenen ten aanzien van schommelingen in de van het buitenland ontvangen uitkeringen die het gevolg zijn van een aanpassing van het pensioen aan de levensduurte, kan worden opgemerkt dat de RVP afwijkt van een langdurige administratieve praktijk, die door de rechtspraak werd bevestigd. Omwille van de rechtszekerheid, vereist een dergelijke maatregel met financiële gevolgen voor de betrokken gepensioneerden, volgens het Rekenhof, een formele rechtsgrond. De stabilisatie van de Belgische pensioenvoordelen ten aanzien van schommelingen in de van het buitenland ontvangen uitkeringen of inkomsten als gevolg van schommelingen in de wisselkoers is bovendien in strijd met de bepalingen van het koninklijk besluit van 29 juli 1981 (8). Artikel 4 van dit besluit legt immers een herberekening op telkens wanneer de postwisselkoers één van de spilkoersen bereikt (9).
(8) Koninklijk besluit van 29 juli 1981 tot instelling, wat de door de Rijkskas voor Rusten Overlevingspensioenen te betalen uitkeringen betreft, van een stelsel van spilkoersen dat van toepassing is op de omzetting in Belgische frank van uitkeringen of inkomsten uit het buitenland. (9) Artikel 1 bepaalt dat, telkens met een uit het buitenland afkomstige uitkering of inkomen wordt rekening gehouden bij de vaststelling van het bedrag van een uitkering die voor rekening van het Rijk of van de pensioenregeling voor werknemers wordt uitbetaald, de omrekening in Belgische frank wordt verricht op grond van een spilkoers. Artikel 4 bepaalt dat telkens wanneer de postwisselkoers, van kracht op de eerste werkdag van de maand in het land beoogd in artikel 3, één van de spilkoersen bereikt of tot één ervan wordt teruggebracht, het bedrag van de uit het buitenland afkomstige uitkering of inkomen wordt herberekend op basis van de bereikte spilkoers.
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Enfin, le ministre a affirmé que les dispositions légales instaurant la cotisation de solidarité et la retenue pour le compte de l'INAMI prévoient que, pour la fixation du plafond minimum pour la retenue de la cotisation AMI et du pourcentage à retenir pour la cotisation de solidarité, il y a lieu de tenir compte des pensions étrangères perçues par l'ayant droit. Le ministre a confirmé que, pour la retenue des cotisations sociales, il convient de prendre en considération les montants les plus récents des pensions étrangères dont l'O.N.P. a connaissance. Il a souligné, en outre, que la gestion correcte de ces dossiers dépend de l'échange régulier d'informations avec l'étranger, principalement avec les Etats membres de l'Union européenne, et que cette problématique est examinée, à l'O.N.P., à la lumière de la modernisation prochaine des procédures informatisées existantes.
3. Evaluation de la réponse Le ministre admet que le cumul d'une pension du régime belge avec une pension versée par un pays étranger à l'Union européenne ainsi que le paiement d'un complément de pension octroyé aux travailleurs frontaliers ou saisonniers sont réglés par les dispositions des régimes de pension belges et ne ressortissent pas à l'application du règlement imposant la stabilisation. La législation et la réglementation étant restées inchangées, l'O.N.P. a, donc, introduit une toute nouvelle pratique administrative, sur la base de la thèse selon laquelle les dispositions légales n'interdisent pas cette démarche et les informations relatives aux pensions étrangères sont difficiles à obtenir. En ce qui concerne la stabilisation des pensions du régime belge à l'égard des variations des prestations perçues de l'étranger qui sont la conséquence d'une adaptation de la pension au coût de la vie, il est permis de faire observer que l'O.N.P. déroge à une pratique administrative ancienne, qui a été confirmée par la jurisprudence. En raison de la sécurité juridique, pareille mesure, entraînant des effets financiers pour les pensionnés concernés, exige, d'après la Cour des comptes, un fondement juridique formel. La stabilisation des avantages de pension belge à l'égard des variations des prestations ou des revenus provenant d'un pays étranger qui découlent des fluctuations du taux de change est, en outre, contraire aux dispositions de l'arrêté royal du 29 juillet 1981 (8). L'article 4 de cet arrêté impose, en effet, de recalculer ce montant chaque fois que le taux de change postal atteint l'un des taux-pivots (9).
(8) Arrêté royal du 29 juillet 1981 instaurant, en ce qui concerne les prestations à payer par la Caisse nationale des pensions de retraite et de survie, un système de taux-pivots applicables à la conversion en francs belges de prestations ou de revenus provenant d'un pays étranger. (9) L'article 1er dispose que, toutes les fois qu'une prestation ou un revenu provenant d'un pays étranger est pris en considération pour la détermination du montant d'une prestation payée à la charge de l'Etat ou du régime de pension des travailleurs salariés, sa conversion en francs belges est effectuée sur la base d'un taux-pivot. L'article 4 dispose que, chaque fois que le taux de change postal en vigueur le premier jour ouvrable du mois dans le pays visé à l'article 3 atteint l'un des taux-pivots ou est ramené à l'un d'eux, le montant des prestations ou des revenus provenant d'un pays étranger est recalculé sur la base du taux-pivot atteint.
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Met betrekking tot het gewaarborgd inkomen voor bejaarden bevestigt de minister dat de aard ervan per definitie tegengesteld is aan elke vorm van stabilisatie en, wat de in te houden sociale bijdragen betreft, geeft de minister toe dat, volgens de geldende wettelijke beschikkingen, rekening moet worden gehouden met de recentste bedragen. Het argument dat de RVP slechts zelden kennis heeft van de variaties in de buitenlandse pensioenen, is niet overtuigend. De gegevens over de pensioenen die worden toegekend in EG-verband worden immers nu reeds op regelmatige wijze bijgewerkt. Waar de nodige informatie ontbreekt, zou de RVP de mogelijkheid kunnen onderzoeken de betrokken gepensioneerden te bevragen over het door hen ontvangen buitenlands pensioenvoordeel. Het Rekenhof kan dan ook geen genoegen nemen met het verstrekte antwoord. Het heeft zijn opwerpingen en argumenten opnieuw ter kennis van de minister gebracht (10).
(10)
368
Brief van 27 juni 2001.
En ce qui concerne le revenu garanti aux personnes âgées, le ministre confirme que sa nature s'oppose, par définition, à toute forme de stabilisation et, pour ce qui est des cotisations sociales à retenir, il reconnaît que les dispositions légales en vigueur imposent de prendre en considération les montants les plus récents.
L'argument selon lequel l'O.N.P. ne serait que rarement informé des variations de montant des pensions étrangères n'est pas convaincant. En effet, les données relatives aux pensions allouées dans le cadre de l'Union européenne sont, d'ores et déjà, tenues à jour régulièrement. Lorsque les informations nécessaires font défaut, l'O.N.P. pourrait étudier la possibilité d'interroger les pensionnés concernés sur l'importance de l'avantage de pension étranger qu'ils perçoivent. La Cour des Comptes ne peut se satisfaire de la réponse qui lui a été transmise. Ses objections et arguments ont à nouveau été portés à la connaissance du Ministre (10).
(10)
Lettre du 27 juin 2001
369
– DE GEGEVENSUITWISSELING MET HET PENSIOENKADASTER In het kader van het onderzoek naar de interne controle op de betaling van de pensioenvoordelen stelde het Rekenhof vast dat de laatste drie jaar geen gegevensuitwisseling plaatsvond tussen de Rijksdienst voor Pensioenen (RVP) en het pensioenkadaster. De RVP heeft deze gegevens nodig voor de correcte inhouding van de solidariteitsbijdrage. Het Rekenhof vroeg de minister maatregelen te nemen teneinde de gegevensuitwisseling op regelmatiger tijdstippen te laten verlopen en het wees er tevens op dat het voor de vaststelling van de solidariteitsbijdrage nuttig zou zijn indien de RVP ook gebruik zou kunnen maken van de gegevens waarover hij reeds via andere kanalen beschikt. N–1.803.364
1. Vaststellingen en opmerkingen van het Rekenhof (1) Voor de vaststelling van de maandelijkse solidariteitsbijdragen (2) op de pensioenvoordelen, gebeurt de uitwisseling van sociale gegevens met een persoonlijk karakter tussen de RVP, de pensioendienst bij het Ministerie van Financiën, het Rijksinstituut voor Ziekte- en Invaliditeitsverzekering en de andere instellingen van sociale zekerheid met toepassing van artikel 68quinquies, § 6, van de wet van 30 maart 1994 (3). Krachtens deze bepaling dient de gegevensuitwisseling te geschieden door tussenkomst van de Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid (KSZ). De RVP kan dus bij de berekening van de solidariteitsbijdrage slechts de gegevens van de pensioengegevensbank (het zogenaamde pensioenkadaster) in aanmerking nemen die hem worden meegedeeld door tussenkomst van de KSZ. Teneinde deze reglementering te respecteren, heeft de RVP bij de berekening van de solidariteitsbijdrage aldus moeten afzien van de mogelijkheid om van meet af aan, dus vanaf de eerste betaling, de verschuldigde bijdrage af te houden door de in zijn databank reeds gekende gegevens over de andere Belgische wettelijke pensioenen in aanmerking te nemen. Er werd vastgesteld dat de laatste zending van gegevens uit het pensioenkadaster dateert van mei 1998 (4). Deze trage gegevensuitwisseling met het pensioenkadaster creëert een feitelijke discriminatie tussen de gepensioneerden en betekent een inkomensverlies voor de sociale zekerheid (5).
(1) Brief van 6 september 2000 aan de Minister van Sociale Zaken en Pensioenen. (2) In 2000 werd 2.009.406.807 BEF solidariteitsbijdrage ingehouden op de door de RVP betaalde pensioenen. (3) Wet van 30 maart 1994 houdende sociale bepalingen, zoals gewijzigd bij koninklijk besluit van 16 december 1996 tot wijziging van de wet van 30 maart 1994 houdende sociale bepalingen met toepassing van de artikelen 15, 6°, en 49 van de wet van 26 juli 1996 tot modernisering van de sociale zekerheid en tot vrijwaring van de leefbaarheid van de wettelijke pensioenstelsels en van de artikelen 2, § 1, en 3, § 1, 4°, en § 2, van de wet van 26 juli 1996 strekkende tot realisatie van de budgettaire voorwaarden tot deelname van België aan de Europese Economische en Monetaire Unie. (4) Brief van 6 september 2000. (5) Voor de gepensioneerden van wie het pensioen inging na de datum waarop de laatste zending van het pensioenkadaster werd afgesloten, wordt bij de vaststelling van de in te houden solidariteitsbijdrage geen rekening gehouden met de in andere stelsels genoten pensioenen.
370
– ECHANGE DE DONNEES AVEC LE CADASTRE DES PENSIONS Dans le cadre de l'examen du contrôle interne du processus de paiement des avantages de pension, la Cour des comptes a constaté que, ces trois dernières années, aucun échange de données n'a eu lieu entre l'Office national des pensions (O.N.P.) et le cadastre des pensions. L'O.N.P. est tributaire de ces informations pour calculer correctement le montant de la cotisation de solidarité. La Cour a demandé au ministre de prendre des mesures afin que l'échange de données s'effectue à intervalles plus réguliers et a, en outre, fait observer que, pour calculer la cotisation de solidarité, il serait utile que l'O.N.P. puisse utiliser les données dont il dispose actuellement par le biais d'autres canaux. N – 1.803.364
1. Constatations et observations de la Cour des comptes (1) En vue de calculer les cotisations de solidarité mensuelles prélevées (2) sur les avantages de pension, l'O.N.P., le service des pensions du ministère des Finances, l'Institut national d'assurance maladie-invalidité et les autres organismes de sécurité sociale procèdent à la communication de données sociales à caractère personnel, en application de l'article 68 quinquies, § 6, de la loi du 30 mars 1994 (3).
En vertu de cette disposition légale, cette communication de données s'effectue à l'intervention de la Banque-carrefour de la sécurité sociale (B.C.S.C.). Pour calculer la cotisation de solidarité, l'O.N.P. ne peut, donc, prendre en considération que les données de la banque de données des pensions (cadastre des pensions), qui lui sont communiquées à l'intervention de la B.C.S.C. En ce qui concerne la cotisation de solidarité, l'O.N.P., se conformant à cette réglementation, a dû renoncer à la possibilité de prélever d'emblée, c’est à dire dès le premier paiement, la cotisation, qui pouvait être calculée en tenant compte des informations relatives aux autres pensions légales belges déjà contenues dans sa propre banque de données. Il a été constaté que le dernier transfert de données figurant dans le cadastre des pensions date de mai 1998 (4). La lenteur de l'échange de données avec le cadastre des pensions crée une discrimination de fait entre les pensionnés et se traduit par une perte de revenus pour la sécurité sociale (5).
(1) Lettre du 6 septembre 2000, au Ministre des Affaires sociales et des Pensions. (2) En 2000, l'O.N.P. a retenu, à titre de cotisation de solidarité, un montant de 2.009.406.807 francs sur les pensions payées. (3) Loi du 30 mars 1994 portant des dispositions sociales, modifiée par l'arrêté royal modifiant la loi du 30 mars 1994 portant des dispositions sociales, en application des articles 15, 6°, et 49 de la loi du 26 juillet 1996 portant modernisation de la sécurité sociale et assurant la viabilité des régimes légaux des pensions et des articles 2, § 1er, et 3, § 1er, 4°, et § 2, de la loi du 26 juillet 1996 visant à réaliser les conditions budgétaires de la participation de la Belgique à l'Union économique et monétaire européenne. (4) Lettre du 6 septembre 2000. (5) Pour les pensionnés dont la pension a pris cours après la date de clôture de la dernière transmission par le cadastre des pensions, il n'est pas tenu compte, pour calculer la cotisation de solidarité à retenir, des pensions dont les intéressés ont bénéficié dans d'autres régimes.
371
Er werd gevraagd maatregelen te nemen teneinde de gegevensuitwisseling op meer regelmatige tijdstippen te laten verlopen. Tevens werd er op gewezen dat het nuttig zou zijn dat de RVP, voor de vaststelling van de solidariteitsbijdrage, gebruik zou kunnen maken van reeds gekende gegevens over andere Belgische wettelijke pensioenen.
2. Antwoord van de Minister van Sociale Zaken en Pensioenen (6) De minister antwoordde dat voor de berekening van de solidariteitsbijdrage een normaal productieregime van één zending van gegevens per trimester werd overeengekomen met de KSZ. De huidige vertraging in het doorzenden van gegevens is het gevolg van de ontwikkeling van een nieuwe gegevensbank van de pensioenen. Met het oog op de integratie in de nieuwe gegevensbank is het noodzakelijk alle vroegere gegevens te hergroeperen, waarbij moet worden gewaakt over de integriteit van de gegevens. De minister wees er ook op dat bij de laatste zendingen, waarvan de gegevens werden gebruikt voor de betalingen vanaf juli 1997 en juli 1998, heel wat problemen rezen. Omdat gegevens ontbraken of slecht waren samengevoegd, veroorzaakte dit telkens problemen in de betaling van de pensioenvoordelen door de RVP. Gelet op de desastreuze gevolgen van deze gebrekkige gegevensuitwisseling diende de RVP heel wat inspanningen te leveren om de verkeerde gegevens te verbeteren en de toestand van de benadeelde personen te regulariseren.
Als gevolg van deze incidenten besliste de RVP de gegevens van de pensioengegevensbank niet meer te gebruiken totdat hun betrouwbaarheid zal zijn gewaarborgd. De minister meldde voorts dat, met het oog op het gebruik van de nieuwe gegevens, een kwaliteitstest wordt voorzien in de loop van het eerste trimester 2001.
3. Evaluatie van het antwoord Ondertussen werden de aangekondigde kwaliteitstests uitgevoerd, maar kwamen nieuwe, kleinere problemen aan het licht, zodat de gegevens van de pensioengegevensbank nog niet onmiddellijk bruikbaar zijn. Het Rekenhof stelt vast dat de minister niet inging op de financiële gevolgen van een en ander met betrekking tot de inning van de solidariteitsbijdrage, noch op de feitelijke discriminatie die wordt gecreëerd tussen gepensioneerden. Hij antwoordde ook niet op de suggestie de RVP gebruik te laten maken van de cumulatiegegevens waarover hij zelf reeds beschikt.
(6)
372
Brief van 5 april 2001.
Il a été demandé que des mesures soient prises afin que l'échange de données s'effectue de façon plus régulière. Par ailleurs, il a été signalé qu'il serait utile que, pour calculer la cotisation de solidarité, l'O.N.P. puisse utiliser les données connues par l'organisme concernant les autres pensions légales belges.
2. Réponse du ministre des Affaires sociales et des Pensions (6) Le ministre a répondu que, pour le calcul de la cotisation de solidarité, un régime de opérationnel normal de transfert trimestriel de données a été convenu avec la B.C.S.C.. Le retard actuel dans la transmission des informations provient de l'élaboration d'une nouvelle base de données en matière de pensions. En vue de leur intégration dans la nouvelle banque de données, il est nécessaire de regrouper toutes les données antérieures tout en veillant à leur intégrité. Le ministre a également fait observer que de nombreux problèmes ont surgi à l'occasion des dernières transmissions, dont les données ont été utilisées pour opérer les paiements à partir des mois de juillet 1997 et juillet 1998. L'absence ou la mauvaise fusion de données ont occasionné, chaque fois, des problèmes en matière de paiement des avantages de pension par l'O.N.P. Eu égard aux conséquences désastreuses de cet échange de données défectueux, l'O.N.P. a été contraint de fournir des efforts importants pour corriger les données erronées et régulariser la situation des personnes lésées. A la suite de ces incidents, l'O.N.P. a décidé de ne plus utiliser les informations figurant dans la banque de données des pensions jusqu'à ce que leur fiabilité soit garantie. Le ministre a également précisé qu'en vue de l'utilisation des nouvelles informations, un test de qualité est prévu dans le courant du premier trimestre 2001.
3. Evaluation de la réponse Entre-temps, les tests de qualité annoncés ont été exécutés, mais de nouveaux problèmes, mineurs, ont surgi, de sorte que les données figurant dans la banque de données des pensions ne sont toujours pas utilisables immédiatement. La Cour constate que le ministre n'a pas abordé la question de l'incidence financière de la perception de la cotisation de solidarité, ni celle de la discrimination de fait qui est créée entre les pensionnés. Il n'a pas davantage répondu à la suggestion tendant à permettre à l'O.N.P. d'utiliser les informations en matière de cumul dont il dispose déjà.
(6)
Lettre du 5 avril 2001.
373
10. REGIE DER GEBOUWEN – DE HUISVESTING VAN PRIVAATRECHTELIJKE VERENIGINGEN De oprichtingswet van de Regie der Gebouwen laat deze instelling toe onder bepaalde voorwaarden in te staan voor de huisvesting van privaatrechtelijke verenigingen. In dergelijke gevallen gelden een aantal vormvereisten die door de regie niet steeds worden nageleefd. Aldus werd vastgesteld dat de huisvesting soms kosteloos werd toegestaan, of tegen voorwaarden die veel gunstiger zijn dan de marktcondities. Dergelijke kosteloze of tegen gunstige voorwaarden terbeschikkingstelling van kantoorruimte aan private verenigingen moet worden beschouwd als een subsidie waarvoor geen wettelijke basis voorhanden is. N–1.786.129
1. Wettelijk en reglementair kader De Regie der Gebouwen werd door de wet van 1 april 1971 opgericht als openbare instelling met rechtspersoonlijkheid, die onder het rechtstreeks gezag van de minister staat. De wet van 1 april 1971 belast de regie ermee de terreinen en gebouwen, die noodzakelijk zijn voor de diensten van de Staat, evenals voor de huisvesting van sommige categorieën van het door de Staat bezoldigd personeel, ter beschikking te stellen van de Staat. Daartoe kan de regie gebouwen oprichten, inrichten, onderhouden, kopen en verkopen, onteigenen, huren en verhuren. De wet van 15 januari 1999 bepaalt evenwel dat de Koning, bij een in Ministerraad overlegd besluit, aan de regie toestemming kan verlenen door haar beheerde gebouwen een andere bestemming te geven (1). Die toestemming mag slechts in uitzonderlijke gevallen worden verleend. De bestemming moet materieel aan het gebouw zijn aangepast en het algemeen belang ten goede komen. Het koninklijk besluit moet de investeringen bepalen waartoe de regie wordt gemachtigd, evenals de algemene bezettingsvoorwaarden. Binnen de twaalf maanden na de inwerkingtreding van het koninklijk besluit moet bij de wetgevende kamers een verslag worden ingediend dat de tekst van het besluit overneemt.
2. Vaststellingen van het Rekenhof In het verleden heeft het Rekenhof meermaals vastgesteld dat de Regie der Gebouwen privaatrechtelijke verenigingen huisvestte. Vóór de wet van 15 januari 1999 was deze praktijk in de meeste gevallen strijdig met de statutaire opdracht van de regie. De wet van 15 januari 1999 verschaft de regie nu de mogelijkheid – een aantal van – deze onregelmatigheden te regulariseren.
(1) gen.
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Artikel 36 van de wet van 15 januari 1999 houdende budgettaire en diverse bepalin-
10. RÉGIE DES BATIMENTS – HÉBERGEMENT D'ASSOCIATIONS DE DROIT PRIVÉ La loi organique de la Régie des bâtiments l'autorise, sous certaines conditions, à assurer l'hébergement d'associations de droit privé. Or, la Régie ne respecte pas toujours les formalités imposées en pareils cas. Ainsi, il a été constaté que l'hébergement a parfois été accordé gratuitement ou à des conditions beaucoup plus favorables que celles du marché. Cette mise à disposition gratuite ou à des conditions favorables de surfaces de bureaux à des associations de droit privé doit être considérée comme un subside en nature ne reposant sur aucun fondement légal.
N – 1.786.129
1. Cadre légal et réglementaire La Régie des bâtiments a été créée par la loi du 1er avril 1971 en tant qu'organisme public doté de la personnalité civile et est placée sous l'autorité directe du ministre. La même loi charge la Régie de mettre à la disposition de l'Etat les terrains et bâtiments nécessaires au fonctionnement de ses services, ainsi qu'au logement de certaines catégories du personnel qu’il rétribue. A cet effet, la Régie peut construire, aménager, entretenir, acquérir et exproprier, vendre, prendre et donner en location des bâtiments. La loi du 15 janvier 1999 portant des dispositions budgétaires et diverses dispose toutefois que le Roi peut, par arrêté royal délibéré en Conseil des ministres, autoriser la Régie à donner une autre affectation à des bâtiments gérés par elle (1). Cette autorisation n'est accordée que dans des circonstances exceptionnelles. L'affectation doit être adaptée matériellement au bien et poursuivre un but d'intérêt général. En outre, cet arrêté doit déterminer les investissements que la Régie est autorisée à effectuer ainsi que les conditions générales d'occupation. Dans les douze mois de l'entrée en vigueur de l'arrêté royal, un rapport reprenant le texte de l'arrêté est déposé devant les Chambres législatives.
2. Constatations de la Cour des comptes La Cour des comptes a constaté à maintes reprises que la Régie des bâtiments avait hébergé des associations de droit privé. Dans le passé, c’est-à-dire avant 1999, cette pratique était, dans la plupart des cas, contraire à la mission statutaire de l’organisme. La loi du 15 janvier 1999 donne à présent à la Régie la possibilité de redresser ces irrégularités.
(1)
Article 36 de la loi du 15 janvier 1999 portant des dispositions budgétaires et diverses.
375
– Het ESIM-complex (voorheen bezet door het Hoger Instituut voor de Middenstand) werd in 1991 gedeeltelijk overgedragen door de federale Staat aan de Vlaamse en Franse Gemeenschap, het Vlaamse en Waalse Gewest en het Brusselse Hoofdstedelijk Gewest. De medeëigendom werd geregeld door een samenwerkingsakkoord van 10 oktober 1991. Artikel 1 van dit akkoord belast de Regie der Gebouwen met het beheer van het complex. Artikel 6 stipuleert dat de verschillende eigenaars een overeenkomst moeten sluiten met het oog op het beheer van het gebouw. Dit gebeurde tot op heden nog niet. Artikel 2, § 2, van het samenwerkingsakkoord stelt dat de betrokken partijen de Regie der Gebouwen ermee belasten het gebouw zo snel mogelijk te koop te stellen. Een mogelijke verkoop van het gebouw wordt echter verhinderd door het ontbreken van een stedebouwkundig attest. Het gebouw wordt momenteel door geen enkele overheidsdienst bezet. Het wordt zeer gedeeltelijk bezet door een viertal VZW’s. Slechts één ervan beschikt over een precair bezettingsrecht. De vereniging moet evenwel geen vergoeding betalen voor de bezetting van de lokalen. Wel dient ze haar aandeel in de exploitatiekosten van het gebouw ten laste te nemen, maar zij werd daartoe nooit door de Regie aangemaand. Het ontbreken van een schriftelijke toestemming tot bezetting van het gebouw heeft tot gevolg dat met de andere VZW’s geen afspraken bestaan omtrent hun aandeel in de gemeenschappelijke exploitatiekosten van het gebouw. Er werden op naam van de Regie der Gebouwen ook twee bankrekeningen geopend waarop de ontvangsten en uitgaven met betrekking tot het ESIM-gebouw worden geboekt. Die rekeningen werden geopend zonder medeweten van de financiële dienst van de Regie. – In het gebouw in de Hertogstraat 81 te Brussel worden vier VZW’s gehuisvest waarvan geen enkele over een schriftelijke toelating tot bezetting van het gebouw beschikt. Op een voorstel van de Regie der Gebouwen om op naam van deze verenigingen huurcontracten op te stellen, werd door het Ministerie van Sociale Zaken, Volksgezondheid en Leefmilieu – de eigenlijke rechthebbende op de bezetting van het gebouw – nooit ingegaan. De bezetting gebeurt in dit geval niet ten precaire titel. Dit betekent dat de huisvesting van de diensten van de Staat, door de Staat beheerde openbare diensten of bepaalde internationale instellingen niet langer de bestemming uitmaakt van dit gebouw. Het gebouw zou immers niet bruikbaar zijn voor de huisvesting van overheidsadministraties. – De Ministerraad besliste op 8 mei 1998 de inhuring van de Espace Jacquemotte op te dragen aan de Regie der Gebouwen. Het gebouw was bestemd voor de huisvesting van de VZW Internationaal Huis (2). De uitgave die met deze inhuring gepaard gaat, wordt ten laste genomen door de begroting van het Ministerie van Buitenlandse Zaken.
(2)
376
Zie hieromtrent ook het artikel m.b.t. die VZW, pp. 292-300
– Le complexe immobilier ESIM, (qui était antérieurement occupé par l’Institut supérieur des classes moyennes) été partiellement transféré en 1991 par l'Etat fédéral, aux Communautés flamande et française, aux Régions flamande et wallonne et à la Région de Bruxelles-Capitale. La copropriété a été réglée par un accord de coopération du 10 octobre 1991. L'article 1er dudit accord charge la Régie des bâtiments de la gestion du complexe. L'article 6 stipule que les différents propriétaires doivent conclure une convention en vue de la gestion du bâtiment. Cette convention fait encore défaut à ce jour. L'article 2, § 2, de l'accord de coopération précise que les parties contractantes chargent la Régie des bâtiments de mettre l’immeuble en vente le plus rapidement possible. La possibilité de vendre le bâtiment est toutefois contrariée par l'absence de certificat d’urbanisme. Le bâtiment n'est actuellement occupé que très partiellement, par quatre A.S.B.L. et par aucun service public. Une seule association peut se prévaloir d'un droit d'occupation à titre précaire, elle ne doit toutefois payer aucune indemnité de ce chef.. Elle devrait en revanche supporter sa quote-part des charges d'exploitation du bâtiment, mais elle n'y a jamais été astreinte par la Régie.
L'absence d'autorisation écrite d'occuper le bâtiment a pour effet qu'aucun arrangement n’a été conclu avec les autres A.S.B.L. en ce qui concerne leur quotepart dans les frais d'exploitation communs du bâtiment. Deux comptes bancaires ouverts au nom de la Régie des bâtiments enregistrent les recettes et les dépenses relatives au bâtiment ESIM. Ces comptes ont été ouverts à l'insu du service financier de la Régie.
– Quatre A.S.B.L. sont hébergées dans un bâtiment sis rue Ducale, 81 à Bruxelles et aucune ne dispose d'une autorisation écrite d'occupation. Le ministère des Affaires sociales, de la Santé publique et de l'Environnement –véritable détenteur du droit d’occupation du bâtiment – n'a jamais donné suite à une proposition de la Régie des bâtiments tendant à faire établir des baux au nom de ces associations dont l’hébergement n'est pas consenti à titre précaire. Cela signifie que ce bâtiment n’est plus affecté au logement de services de l'Etat, de services publics gérés par l'Etat ou de certains organismes internationaux. En fait, il ne conviendrait plus pour l'hébergement d'administrations publiques.
– Le Conseil des ministres a décidé, le 8 mai 1998, de confier la reconduction du bail de l' Espace Jacquemotte, à la Régie des bâtiments. L’immeuble a été affecté à l'hébergement de l’A.S.B.L. Maison Internationale (2). Le loyer y afférent est mis à la charge du budget du ministère des Affaires étrangères.
(2)
Voir à ce sujet l’article consacré à cette association, pp 293-297.
377
3. Opmerkingen van het Rekenhof aan de Minister van Telecommunicatie, Overheidsbedrijven en Participaties (3) De Regie der Gebouwen moet een inventaris opstellen van alle gebouwen die, geheel of gedeeltelijk, ter beschikking worden gesteld van privaatrechtelijke verenigingen. Enkel op die manier kan het beleid dat de Regie in deze materie voert, voldoende transparant worden en een afdoende controle op het privatief gebruik van staatspatrimonium mogelijk maken. Het kosteloos ter beschikking stellen van kantoorruimte in het ESIM-gebouw aan de vier VZW’s moet worden beschouwd als een subsidie waarvoor geen wettelijke basis bestaat. Artikel 12 van de gecoördineerde wetten op de rijkscomptabiliteit schrijft immers voor dat voor elke subsidie, bij ontstentenis van een organieke wet, een speciale bepaling in de algemene uitgavenbegroting moet worden opgenomen ; voorts moeten de toekenningsvoorwaarden van de subsidie het voorwerp uitmaken van een koninklijk besluit. De kosteloze terbeschikkingstelling heeft eveneens tot gevolg dat de Regie der Gebouwen inkomsten moet derven. De subsidie wordt aldus ten laste gelegd van de werkingsmiddelen van de Regie der Gebouwen, hetgeen strijdig is met de statutaire opdracht van de Regie (4). Volgens het Rekenhof zou aan alle VZW’s die in het ESIM-gebouw zijn gehuisvest een schriftelijke overeenkomst moeten worden voorgelegd. Het ontbreken van een schriftelijke toestemming tot bezetting van het gebouw kan tot gevolg hebben dat de Regie der Gebouwen een deel van de werkingskosten van de verenigingen ten laste neemt. Aangezien het gebouw niet wordt bezet door een overheidsadministratie, vereist een rationeel patrimoniumbeheer dat het zo snel mogelijk zou worden verkocht. De nodige initiatieven moeten worden genomen opdat het voor de verkoop vereiste stedebouwkundig attest zo snel mogelijk zou worden bekomen. Het kosteloos ter beschikking stellen van kantoorruimten in het gebouw in de Hertogstraat aan private verenigingen is in strijd met het voormelde artikel 12 van de gecoördineeerde wetten op de rijkscomptabiliteit, evenals met het in de oprichtingswet van de Regie bepaalde statutair doel van de instelling. Het Rekenhof aanvaardt immers het standpunt van de Regie der Gebouwen dat de bezetting ten precaire titel kan gebeuren, zonder wijziging van de bestemming van het aldus bezette gebouw. In dat geval vindt de bezetting haar wettelijke grond in artikel 2bis, § 3, van de wet van 1 april 1971 en meer bepaald in de overweging dat een gedeeltelijke bezetting van het gebouw verdere degradatie kan voorkomen.
(3) Brief van 21 februari 2000, herinnerd bij brief van 13 februari 2001. (4) Artikelen 2, 2bis en 2ter van de wet van 1 april 1971 houdende de oprichting van een Regie der Gebouwen.
378
3. Observations de la Cour des comptes adressées au ministre des Télécommunications, des Entreprises et des Participations publiques (3) La Régie des bâtiments doit dresser un inventaire de tous les bâtiments qui ont été mis entièrement ou partiellement à la disposition d'associations de droit privé. C’est uniquement par ce biais que la politique menée en la matière par la Régie s’avérera suffisamment transparente pour permettre un contrôle efficace de l'utilisation privative du patrimoine de l'Etat. La mise à disposition gratuite de surfaces de bureaux de l’immeuble ESIM au profit de quatre A.S.B.L. doit être considérée comme un subside indirect ou en nature ne reposant sur aucune base légale. L'article 12 des lois coordonnées sur la comptabilité de l'Etat prescrit, en effet, qu'en l'absence d'une loi organique, tout subside doit faire l'objet d'une disposition spéciale inscrite dans le dispositif du budget général des dépenses et qu'en outre les conditions de son octroi doivent être précisées dans un arrêté royal. La mise à disposition gratuite a également pour effet que la Régie des bâtiments subit un manque à gagner. Le subside susmentionné est ainsi mis à la charge des moyens de fonctionnement de la Régie des bâtiments, ce qui est contraire à sa mission statutaire (4). Selon la Cour des comptes, une convention écrite devrait être soumise à toutes les A.S.B.L. qui sont hébergées dans le bâtiment ESIM. L'absence d'autorisation écrite d'occuper le bâtiment peut avoir pour conséquence que la Régie des bâtiments supporte de facto une partie des frais de fonctionnement de ces associations.
Etant donné que le bâtiment n'est pas occupé par une administration publique, une gestion rationnelle du patrimoine impose sa vente aussi vite que possible. Les initiatives nécessaires doivent être prises afin d’obtenir le certificat d’urbanisme requis dans les meilleurs délais. Mettre gratuitement des espaces situés dans le bâtiment de la rue Ducale à la disposition d'associations privées est également contraire à l'article 12 des lois coordonnées sur la comptabilité de l'Etat, ainsi qu'à l'objet statutaire de la Régie tel qu'il est fixé dans sa loi organique. La Cour des comptes accepte, cependant, le point de vue de la Régie des bâtiments selon lequel une occupation peut être consentie à titre précaire, sans modification de l'affectation du bâtiment ainsi occupé. Dans ce cas, l'occupation se fonde légalement sur l'article 2 bis, § 3, de la loi du 1er avril 1971 et, plus spécifiquement, sur la considération qu'une occupation partielle du bâtiment peut prévenir une dégradation ultérieure.
(3) (4) bâtiments.
Lettre du 21 février 2000, rappelée par lettre du 13 février 2001. Articles 2, 2 bis et 2 ter, de la loi du 1er avril 1971 portant création de la Régie des
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Aangezien de bezetting in dit geval niet ten precaire titel gebeurt, moeten de wettelijke voorschriften worden nageleefd (5). In het geval van de Espace Jacquemotte is duidelijk dat het gebouw uitsluitend in huur werd genomen voor de huisvesting van een privaatrechtelijke vereniging. Ook hier dienen de wettelijke voorschriften te worden nageleefd. De Minister van Telecommunicatie, Overheidsbedrijven en Participaties heeft nog niet op de opmerkingen van het Rekenhof geantwoord.
(5)
380
Artikel 36 van de voormelde wet van 15 januari 1999 (zie punt 1).
Etant donné qu'en l'occurrence, l'occupation n'est pas consentie à titre précaire, les prescriptions légales doivent être respectées (5). Dans le cas de l'Espace Jacquemotte, il apparaît clairement que le bâtiment a été pris exclusivement en location aux fins d’héberger une association de droit privé. En l'occurrence aussi, les prescriptions légales doivent être respectées. Le ministre des Télécommunications, des Entreprises et des Participations publiques n'a pas encore répondu aux observations de la Cour des comptes.
(5)
Article 36 de la loi précitée du 15 janvier 1999.
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11. AUDIT VAN DE CONSULTANCYCONTRACTEN VAN DE ORGANISATIE EUROCONTROL De uitgaven voor consultancy vertegenwoordigen een zeer belangrijk deel van de begroting van EUROCONTROL. Om die reden heeft de Controlecommissie er bijzondere aandacht aan besteed. Na een korte beschrijving van het juridisch, financieel en organisatorisch kader van de instelling wordt ingegaan op de problematiek van de overheidsopdrachten in het algemeen en worden de belangrijkste leemten in het bestaande systeem aangegeven ; daarna worden de vaststellingen, aanbevelingen en conclusies van die audit samengevat. Bovendien worden ter afsluiting een aantal algemene overwegingen geformuleerd die de controle van de internationale instellingen aanbelangen.
1. Institutioneel, financieel en organisatorisch kader van Eurocontrol
1.1. Statuut en opdrachten EUROCONTROL is de benaming van de Europese Organisatie voor de veiligheid van de luchtvaart, die in 1960 werd opgericht om toezicht uit te oefenen op de controle van het luchtverkeer in het luchtruim van de Lid-Staten (1) ; haar zetel is in Brussel gevestigd. De instelling heeft dus in hoofdzaak als opdracht het luchtverkeer te regelen ; ze houdt zich eveneens bezig met opleiding, onderzoek en ontwikkeling en verleent diensten. Hierbij kan inzonderheid worden verwezen naar het Luchtcontrolecentrum van Maastricht dat het hoger luchtruim van België, Luxemburg en een gedeelte van Duitsland en Nederland controleert.
1.2. Uitgaven en middelen Het totale bedrag van de werkings- en investeringskosten voor het boekjaar 2000 beliep 560 miljoen EURO. De uitgaven worden gefinancierd door de bijdragen van de Lid-Staten en met leningen (investeringen). Zo vertegenwoordigde de bijdrage van België in 2000, die werd betaald via – en ten laste van de begroting van – het autonoom overheidsbedrijf BELGOCONTROL, nagenoeg 30 miljoen EURO (1.210 miljoen BEF) (2). BELGOCONTROL ontvangt ook de routevergoedingen die door de luchtvaartmaatschappijen worden betaald.
(1) Thans zijn er 30 leden : België, Bulgarije, Cyprus, Denemarken, Duitsland, Finland, Frankrijk, Griekenland, Hongarije, Ierland, Italië, de gewezen Joegoslavische Republiek Macedonië, Kroatië, Luxemburg, Malta, Moldavië, Monaco, Nederland, Noorwegen, Oostenrijk, Portugal, Republiek Slowakije, Republiek Tsjechië, Roemenië, Slovenië, Spanje, Turkije, Verenigd Koninkrijk, Zweden en Zwitserland. (2) 75 % van die som is bestemd voor het Luchtcontrolecentrum van Maastricht, dat ten belope van 33 % door België wordt gefinancierd.
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11. L’AUDIT DES CONTRATS DE CONSULTANCE DE L’ORGANISATION EUROCONTROL Les dépenses de consultance représentent une part très importante du budget d’EUROCONTROL, c’est pourquoi celles-ci ont particulièrement retenu l’attention de la Mission de contrôle. Après avoir brièvement décrit le cadre juridique, financier et organisationnel de l’institution, la problématique de la passation des marchés publics, en général, est abordée et les lacunes principales du système existant sont évoquées ; ensuite les constatations, recommandations et conclusions de cet audit sont synthétisées ci-dessous.
Par ailleurs, certaines considérations générales intéressant le contrôle des organismes internationaux sont formulées au terme de cet article.
1. Cadre institutionnel, financier et organisationnel d’EUROCONTROL
1.1. Statuts et missions EUROCONTROL est la dénomination de l’Organisation européenne pour la sécurité de la navigation aérienne, créée en 1960 pour superviser le contrôle de la circulation aérienne dans l’espace aérien des Etats membres (1), et dont le siège social est établi à Bruxelles. L’organisme remplit essentiellement une mission de régulation du trafic aérien ; il s’occupe également de formation, de recherche et développement et exerce des activités de service. On peut citer notamment le Centre de contrôle aérien de Maastricht qui exerce le contrôle de l’espace supérieur de la Belgique, du Luxembourg et d’une partie de l’Allemagne et des Pays-Bas.
1.2. Dépenses et ressources Le montant total des charges de fonctionnement et d’investissement pour l’exercice 2000 s’est élevé à 560 millions EURO. Les dépenses sont financées par les contributions des Etats membres et par l’emprunt (investissements). Ainsi, en 2000, la contribution de la Belgique, payée à l’intervention – et sur le budget – de l’entreprise publique autonome BELGOCONTROL, a porté sur un montant de près de 30 millions EURO (1.210 millions de francs) (2). Il convient de signaler que c’est également BELGOCONTROL qui perçoit les redevances de route payées par les compagnies aériennes.
(1) Actuellement au nombre de 30 : Allemagne, Autriche, Belgique, Bulgarie, Chypre, Croatie, Danemark, Espagne, Finlande, France, Grèce, Hongrie, Irlande, Italie, ancienne République yougoslave de Macédoine, Luxembourg, Malte, Moldavie, Monaco, Norvège, Pays-Bas, Portugal, République slovaque, République tchèque, Roumanie, Royaume-Uni, Slovénie, Suède, Suisse, Turquie. (2) 75 % de cette somme son affectés au Centre de contrôle aérien de Maastricht, financé à hauteur de 33 % par la Belgique.
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1.3. Beslissings- en beheersorganen EUROCONTROL wordt bestuurd door de Permanente Commissie, samengesteld uit de vertegenwoordigers van de Lid-Staten. De algemene directie staat in voor het dagelijks bestuur ; er bestaan evenwel ruime bevoegdheidsdelegaties.
1.4. Externe controle De externe controle van het financieel beheer van EUROCONTROL werd tot de controle van het boekjaar 1999 verzekerd door een Controlemissie bestaande uit twee leden, die in alfabetische orde door de Lid-Staten voor vijf jaar worden aangewezen. Zo bestond de Controlemissie voor dat boekjaar uit een lid van het Belgische Rekenhof en de adjunct-auditeur-generaal van de Republiek Cyprus.
2. Oogmerken, doel en methodologie van de controle De uitgaven voor consultancy vertegenwoordigen een zeer belangrijk deel van de begroting van EUROCONTROL (meer dan de helft van het geheel van de door de organisatie gegunde opdrachten). Om die reden heeft de Controlemissie er bijzondere aandacht aan besteed. De controle werd gebaseerd op een steekproef van een veertigtal consultancycontracten van meer dan 100.000 EURO, d.w.z. meer dan 10 % van het geheel van de consultancycontracten van meer dan 100.000 EURO. Zij kon in hoofdzaak worden gerealiseerd dankzij de belangrijke logistieke ondersteuning vanwege het Belgische Rekenhof.
3. Leemten in de reglementering inzake de opdrachten van EUROCONTROL Hoewel EUROCONTROL grotendeels wordt gefinancierd met overheidsgelden en stoelt op een vereniging van de Lid-Staten, werkt het als een privaatrechtelijke instelling waarop geen enkele nationale of supranationale wetgeving inzake overheidsopdrachten van toepassing is (3). De vergadering van de Lid-Staten heeft echter een intern reglement uitgewerkt en goedgekeurd, dat op twee basisprincipes is gebaseerd : de vrije mededinging tussen de inschrijvers en de bescherming van de financiële belangen van de instelling.
De Controlemissie heeft verschillende leemten in die reglementering vastgesteld.
(3) Wat de contracten betreft, zijn de meeste internationale instellingen niet onderworpen aan de wetgevingen op de overheidsopdrachten van de Lid-Staten, noch aan de desbetreffende richtlijnen van de Europese Unie. Ze zijn enkel op het vlak van het burgerlijk recht en het handelsrecht aan de nationale wetgevingen onderworpen.
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1.3. Organes de décision et de gestion EUROCONTROL est dirigée par la Commission permanente, assemblée constituée des représentants des Etats. La Direction générale assure la gestion courante, avec cependant de larges délégations de pouvoir.
1.4. Contrôle externe Le contrôle externe de la gestion financière d’EUROCONTROL a été assuré jusqu’au contrôle de l’exercice 1999 par une Mission de Contrôle composée de deux membres désignés pour cinq ans, par ordre alphabétique, par les Etats membres. Ainsi, pour cet exercice, la Mission de Contrôle était composée d’un membre de la Cour des comptes de Belgique et de l’Auditeur général adjoint de la République de Chypre.
2. Objectifs, cible et méthodologie du contrôle Les dépenses de consultance représentent une part très importante du budget d’EUROCONTROL (plus de la moitié de l’ensemble des marchés passés par l’Organisation), c’est pourquoi celles-ci ont particulièrement retenu l’attention de la Mission de contrôle. Le contrôle, basé sur un échantillon d’une quarantaine de contrats de consultance d’un montant supérieur à 100.000 EURO, soit plus de 10 % de la totalité des contrats de consultance de plus de 100.000 EURO, a pu être réalisé grâce essentiellement à une aide logistique importante fournie par la Cour des comptes de Belgique.
3. Les lacunes constatées dans la réglementation des marchés d’EUROCONTROL Quoique largement financé par des fonds publics et fondé sur une association d’Etats membres, EUROCONTROL fonctionne comme un organisme de droit privé, auquel ne s’applique aucune législation nationale ni supra-nationale, en matière de marchés publics (3). Une réglementation interne a cependant été élaborée et approuvée par l’assemblée des Etats membres ; elle s’appuie sur deux principes de base : la libre concurrence des soumissionnaires, et la défense des intérêts financiers de l’organisme. Différentes lacunes ont été constatées dans cette réglementation par la Mission de Contrôle.
(3) Au niveau des marchés, les organismes internationaux ne sont pas, pour la plupart d’entre eux, soumis aux législations sur les marchés publics des Etats Membres, ni aux directives de l’Union européenne en la matière. Les liens avec les législations nationales concernent le droit civil et le droit commercial.
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3.1. Moeilijkheid om open procedures vast te leggen Volgens een verslag van de interne audit wordt nagenoeg 40 % van de opdrachten waarvan het geraamde bedrag hoger ligt dan 100.000 EURO gegund via een onderhandelingsprocedure ("onderhands"). Vastgesteld werd dat die procedure blijkbaar wordt verantwoord door de (in het reglement voorziene) vaststelling dat er slechts één leverancier voorhanden is. In de meeste gevallen wordt die situatie evenwel door de instelling zelf gecreëerd en is zij niet het gevolg van de concurrentiestructuur van de markt. Naar aanleiding van het starten van de procedures rijst eveneens het probleem van de voorafgaande kennisgeving van de opdrachten. Er worden in casu beperkte lijsten van te raadplegen firma's opgesteld : in het licht van het bovenvermelde principe is het natuurlijk niet voldoende alle bedrijven te contacteren waarmee de organisatie op een bepaald ogenblik heeft gewerkt.
3.2. Noodzaak om de gelijke behandeling van de inschrijvers te respecteren In verschillende dossiers wordt over de modaliteiten zelf van de bestekken apart onderhandeld met de inschrijvers. In de bestekken ontbreekt systematisch de voorafgaande definitie van de selectiecriteria. Er wordt geen duidelijk onderscheid gemaakt tussen het technisch en het financieel onderzoek van de offertes. In de praktijk geven de technische criteria nagenoeg altijd de doorslag, ongeacht de prijs. Onderhandelingen met de inschrijvers, na de neerlegging van de offertes, worden door het intern reglement toegelaten "in uitzonderlijke gevallen wanneer ze behoorlijk worden gerechtvaardigd". In feite zijn er vaak nieuwe onderhandelingen met één of meer inschrijvers.
3.3. Onvoldoende opvolging van de uitvoering van de opdrachten Er zou meer aandacht moeten worden besteed aan de controle van de uitgevoerde prestaties, aan de controle van de prijzen en aan de uitvoeringstermijnen. Het ontbreken van een verantwoordelijke die voldoende bekwaam is om de grote projecten te beheren en te coördineren, is vaak een andere bron van disfuncties. EUROCONTROL heeft bijvoorbeeld pas begin 2000 een gekwalificeerde projectleider aangeworven om de modernisering van het Luchtcontrolecentrum van Maastricht te beëindigen, nadat er vier jaar vertraging was ten opzichte van de planning en nadat de kosten ten opzichte van de initiële begroting met meer dan 50% waren gestegen.
3.4. Gebrek aan een volledige informatie van de Lid-Staten De beslissing tot gunning van de opdrachten van meer dan 750.000 EURO wordt genomen door de vergadering van de Lid-Staten ; er werd in verschillende dossiers vastgesteld dat de aan de Staten overgezonden informatie onvolledig en zelfs onjuist was.
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3.1. Difficulté d’établir des procédures ouvertes Selon un rapport de l’Audit interne, près de 40 % des marchés dont le montant estimé est supérieur à 100.000 EURO sont passés par une procédure négociée – "de gré à gré". Il a été constaté que cette procédure est apparemment fondée sur le constat (prévu par le réglement) de "l’unicité du fournisseur", situation qui, en fait, est provoquée, dans la plupart des cas, par l’organisme lui-même et ne procède pas de la structure concurrentielle du marché.
L’ouverture des procédures pose également le problème de la publicité préalable des marchés. En l’occurrence, des listes restreintes de firmes à consulter sont établies : la pratique consistant à contacter toutes les entreprises avec lesquelles l’Organisation a travaillé à un certain moment n’est évidemment pas satisfaisante au regard du principe susmentionné.
3.2. Manquements au respect de l’égalité des soumissionnaires Dans plusieurs dossiers, les modalités elles-mêmes du Cahier des charges font l’objet de négociations particulières avec les soumissionnaires. La définition préalable des critères de sélection est systématiquement absente des Cahiers des charges. L’analyse technique et l’analyse financière des offres ne sont pas clairement séparées ; les critères techniques sont presque toujours prépondérants, quel que soit le prix offert. Des négociations avec les soumissionnaires postérieures au dépôt des offres sont autorisées par le règlement interne "dans des cas exceptionnels et dûment justifiés". Dans les faits, la renégociation avec un ou plusieurs soumissionnaires est fréquente.
3.3. Suivi insuffisant de l’exécution des marchés Une meilleure attention devrait être consacrée au contrôle des prestations effectuées, au contrôle des prix et aux délais d’exécution. L’absence d’un responsable suffisamment qualifié pour gérer et coordonner les gros projets est également une source de dysfonctionnements. Ce n’est, par exemple, qu’au début de l’année 2000 qu’EUROCONTROL a finalement engagé un Directeur de projet qualifié pour terminer la modernisation du Centre de contrôle aérien de Maastricht, après quatre ans de retard sur le planning initial et un surcoût enregistré de 50 % par rapport au budget initial.
3.4. Défaut d’information complète des Etats Membres La décision d’attribution des marchés de plus de 750.000 EURO est prise par l’Assemblée des Etats membres ; il a été constaté dans plusieurs dossiers que l’information transmise aux Etats avait été incomplète, voire inexacte.
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3.5. Aanbevelingen De Controlemissie heeft bijgevolg de aanbeveling geformuleerd dat in de reglementering op de opdrachten van EUROCONTROL een bepaald aantal principes zouden worden toegevoegd of gepreciseerd.
4. Audit van de consultancycontracten bij EUROCONTROL
4.1. Typologie van de opdrachten Voor de consultancycontracten kan een onderscheid worden gemaakt tussen : – body shopping, d.w.z. de aanwerving voor een onbepaalde termijn van een deskundige met bijzondere kwalificaties en die volgens een dagelijks tarief wordt bezoldigd ; – tasking, d.w.z. contracten waarbij de uitvoering van een studie of een bijzondere taak, waarvan de aard is gepreciseerd, aan een derde wordt toevertrouwd en waarbij forfaitaire prijzen worden gehanteerd.
4.2. Vastgestelde onregelmatigheden De beslissing om gebruik te maken van een bepaald contracttype wordt vaak slechts genomen op basis van budgettaire noodwendigheden. Tasking wordt immers beschouwd als een met leningen gefinancierde investering, terwijl body shopping als een lopende uitgave, gefinancierd door de bijdragen van de Lid-Staten, wordt beschouwd. Bij EUROCONTROL geldt trouwens een aanwervingsstop voor het statutair personeel. In heel wat gevallen zijn consultancycontracten een – dure – manier om de regels voor de aanwerving van personeel van de instelling te omzeilen. Verschillende consultants vervullen permanente taken en zijn geïntegreerd in de hiërarchische structuur van de instelling. In bepaalde dossiers werden opdrachten gesplitst met de bedoeling een overschrijding van het drempelbedrag van 750.000 EURO, dat de tussenkomst van de vergadering van de Lid-Staten verplicht maakt, te vermijden. Soms worden opeenvolgende bijakten belangrijker dan de initiële opdracht ; die bijakten worden evenwel niet voor advies aan de controleorganen voorgelegd. Onverminderd dat drempelbedrag behoort de gunning van de opdrachten tot de exclusieve bevoegheid van een aankoopdienst, die zowel met alle gunningscriteria rekening moet houden (naleving van het bestek, financiële aspecten) als met de technische aspecten die door een dienst ad hoc worden onderzocht. De technische diensten treden soms buiten hun rol door rechtstreeks over de gunning van de opdrachten te gaan onderhandelen. De Controlemissie heeft bovendien vastgesteld dat de delegatieregeling niet altijd wordt gerespecteerd. De uitvoering van sommige prestaties wordt aangevat vóór de ondertekening van enig contract, waardoor de beslissingsorganen voor een voldongen feit worden geplaatst.
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3.5. Recommandations La Mission de Contrôle a recommandé qu’un certain nombre de principes soient ajoutés ou précisés dans la réglementation des marchés d’EUROCONTROL.
4. Audit des contrats de consultance à EUROCONTROL
4.1. Typologie des marchés Parmi les contrats de consultance, on peut distinguer : – le body shopping qui désigne l’engagement pour une durée déterminée d’un expert possédant des qualifications particulières et qui sera rémunéré selon un barème journalier, – le tasking : il s’agit de contrats par lesquels est confiée à un tiers la réalisation d’une étude ou d’une tâche particulière, dont la nature est précisée ; leurs prix sont forfaitaires.
4.2. Irrégularités constatées La décision de recourir à l’une ou l’autre forme de contrat n’est souvent prise qu’en fonction de contingences budgétaires – en effet, le tasking est considéré comme un investissement, financé par l’emprunt, tandis que le body shopping est considéré comme une dépense courante, financée par les contributions des Etats.
Par ailleurs, EUROCONTROL connaît un blocage du recrutement de son personnel statutaire. Dans des cas fréquents, les contrats de consultance sont une manière – onéreuse – de détourner les règles de recrutement du personnel de l’organisme. Plusieurs consultants occupent des tâches permanentes et sont intégrés dans la structure hiérarchique de l’organisme. Dans certains cas les marchés sont scindés aux fins de contourner le seuil de 750.000 EURO qui impose la prise de décision par l’Assemblée des Etats. Parfois, des avenants successifs prennent plus d’importance que le contrat initial et ne sont plus soumis à l’avis des organes de contrôle.
Sans préjudice de ce plafond, l’attribution des marchés relève de la compétence exclusive d’un service des achats qui doit tenir compte de l’ensemble des critères d’attribution (respect du cahier des charges, aspects financiers) outre les aspects techniques examinés par le service ad hoc ; il a été relevé que les services techniques dépassent parfois leur rôle en négociant directement l’attribution de contrats. En outre la Mission de Contrôle a constaté l’existence de carences dans le respect du système de délégations Certaines prestations débutent avant la signature de tout contrat, ce qui met les organes de décision devant le fait accompli.
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4.3. Aanbevelingen De Controlemissie heeft aanbevolen de interne controle aanzienlijk te versterken.
5. Conclusies en resultaten van de audit De Controlemissie heeft haar verslag over de consultancycontracten geïntegreerd in de certificering van de jaarrekening en heeft daarin een algemeen voorbehoud geformuleerd wegens het bestaan van ernstige tekortkomingen in het interne controlesysteem en de aanwezigheid van onregelmatige financiële transacties. Als gevolg hiervan heeft de algemene directie van EUROCONTROL in twee maanden de reglementering van de opdrachten volledig herwerkt, rekening houdend met de meeste aanbevelingen van de audit en heeft zij vooral de discussie tussen de Lid-Staten op gang gebracht. De audit van de consultancycontracten van EUROCONTROL heeft eveneens de mogelijkheid geboden een tweevoudig debat op gang te brengen over de controlenormen van de internationale instellingen : – binnen EUROCONTROL zelf, met de algemene directie van de instelling en met de vertegenwoordigers van de Lid-Staten ; – binnen de groep EXAWINT waarin de externe auditeurs van de West-Europese internationale instellingen geregeld vergaderen om ervaringen uit te wisselen en om gemeenschappelijke controlenormen op te stellen. Het Belgische Rekenhof heeft meer bepaald de ontmoeting georganiseerd en voorgezeten die op 27 april 1999 in de lokalen van EUROCONTROL te Brussel werd gehouden en het heeft actief deelgenomen aan de ontmoeting in Straatsburg van 3 april 2001. De volgende aspecten werden inzonderheid in het licht gesteld : – de Staten (en in het bijzonder de Belgische Staat) moeten zich ervan bewust worden dat een betere controle moet worden uitgeoefend op het financieel beheer van de internationale instellingen waarvan ze lid zijn en van het belang om voldoende middelen vrij te maken om de externe controle toe te laten zijn opdracht te vervullen ; – de IFAC-normen (internationale organisatie van de accountants) zijn ontoereikend ten opzichte van de specifieke kenmerken van de internationale instellingen : zelfs wanneer de meeste internationale instellingen een klassieke economische boekhouding voeren, blijven er belangrijke verschillen bestaan ten opzichte van privé-ondernemingen. Aldus kan worden gewezen op het belang van de budgettaire contraintes, de reglementeringen op de opdrachten, het personeelsstatuut, de problematiek van de pensioenen, enz. ... ; – de INTOSAI-normen (internationale instelling van hoge controle-instellingen) moeten voor het specifieke geval van de internationale instellingen worden gepreciseerd en de nadruk moet worden gelegd op het belang van de audit van de interne controle en van de regelmatigheid van de financiële transacties ; – er moeten schriftelijke normen en modellen worden opgesteld voor de verschillende specifieke gevallen inzake rapportering en certificering van de rekeningen.
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4.3. Recommandations La Mission de Contrôle a recommandé un renforcement important du contrôle interne.
5. Conclusions et résultats de l’audit La Mission de Contrôle a intégré son rapport sur les contrats de consultance dans la certification des comptes annuels en émettant une réserve générale basée sur l’existence de sérieux manquements dans le système de contrôle interne et la présence de transactions financières irrégulières. Cette attitude a amené la Direction générale d’EUROCONTROL à réaliser en deux mois une refonte complète de la réglementation des marchés qui a tenu compte de la plupart des recommandations de l’audit, et surtout, à porter la discussion devant les Etats membres.
L’audit des contrats de consultance d’EUROCONTROL a permis également d’alimenter un double débat sur les normes de contrôle des organismes internationaux : – au sein d’EUROCONTROL elle-même, avec la Direction générale de l’Organisme et avec les représentants des Etats membres, – au sein du groupe EXAWINT, qui réunit régulièrement les auditeurs externes des organismes internationaux d’Europe Occidentale en vue d’échanger les expériences et afin d’établir des normes de contrôle communes ; la Cour des comptes de Belgique a notamment organisé et présidé la rencontre qui s’est tenue à Bruxelles dans les locaux d’EUROCONTROL le 27 avril 1999, et a participé activement à la rencontre de Strasbourg du 3 avril 2001. Les aspects suivants peuvent notamment être mis en exergue : – les Etats (et en particulier l'Etat belge) se doivent de prendre conscience de la nécessité d’exercer un meilleur contrôle de la gestion financière des organismes internationaux dont ils sont membres et de l’importance d’octroyer suffisamment de moyens au contrôle externe pour qu’il accomplisse sa mission ;
– les normes IFAC (organisation internationale des comptables) sont insuffisantes par rapport à la spécificité des organismes internationaux : même si la plupart des organismes internationaux adoptent maintenant une comptabilité économique classique, des différences importantes subsistent par rapport aux entreprises privées – on peut ainsi citer l’importance de la contrainte budgétaire, les réglementations sur les marchés, le statut du personnel, la problématique des pensions, etc. ;
– les normes INTOSAI (organisation internationale des Institutions supérieures de contrôle) doivent-être précisées pour le cas spécifique des organismes internationaux et d’insister sur l’importance de l’audit du contrôle interne et de la régularité des transactions financières ; – il est nécessaire d’établir des normes et des modèles écrits pour les différentes espèces de "reporting" et la certification des comptes.
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V.
DOELMATIGHEIDSONDERZOEK – BIJZONDERE PUBLICATIES De wet van 10 maart 1998 kent aan het Rekenhof een controlebevoegdheid a posteriori toe op de goede besteding van de overheidsgelden in het licht van de criteria van zuinigheid, doeltreffendheid en doelmatigheid. Op het federale niveau kunnen die onderzoeken van het beheer worden uitgevoerd op eigen initiatief of op verzoek van de Kamer van Volksvertegenwoordigers (1). De belangrijkste fasen in de uitvoering van dat controletype zijn : de aankondiging van de opdracht, de tegensprekelijke procedure met de geauditeerde administratie en vervolgens met de bevoegde minister, zulks voorafgaand aan elke mededeling van het resultaat van een controle aan het Parlement en ten slotte de mededeling – doorgaans onder de vorm van een afzonderlijk verslag – van de resultaten van de controle aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers. In uitvoering van de wet van 10 maart 1998 heeft het Rekenhof voor de federale materies tijdens de periode van 1 oktober 2000 tot 30 september 2001 aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers op eigen initiatief drie auditverslagen toegezonden, die hierna bondig worden samengevat. Bovendien heeft het Rekenhof op verzoek van de Kamer van Volksvertegenwoordigers onderzoek verricht naar de goede besteding van overheidsgelden door de NMBS.
1. De goede besteding van overheidsgelden door de Nationale Maatschappij van Belgische Spoorwegen (NMBS) Gevolg gevend aan een brief die de Vice-Eerste Minister en Minister van Mobiliteit en Vervoer aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers had gericht, heeft de Kamer in plenaire zitting van 11 mei 2000 een resolutie goedgekeurd die aan het Rekenhof de opdracht toevertrouwt de goede besteding van overheidsgelden door de NMBS te controleren. In een eerste fase werd een lijst van mogelijke onderzoeksvragen aan de Voorzitter van de Kamer van Volksvertegenwoordigers voorgelegd. Vervolgens werd op 7 september 2000 de definitieve lijst van de onderzoeksvragen aan alle betrokken partijen meegedeeld. De eigenlijke controle werd in de loop van die maand aangevat en liep tot februari 2001. Werden achtereenvolgens onderzocht : – de omzetting van de Europese reglementeringen, en inzonderheid de richtlijnen inzake financiële sanering ; – de overeenstemming van de beslissingsstructuren en –organen met de principes van de corporate governance ; (1) De Kamer van Volksvertegenwoordigers was van oordeel dat die opdracht van controle op de goede besteding van de overheidsgelden de wetgevende assemblees in de gelegenheid zal stellen een meer rechtstreekse controle uit te oefenen op de werking van de diensten en de instellingen die aan de controle van het Rekenhof zijn onderworpen (Verslag namens de Commissie voor de Financiën en de Begroting, Parl. St., Kamer, 1995-1996, nr. 618/7).
392
V.
CONTROLE DU BON EMPLOI DES DENIERS PUBLICS – PUBLICATIONS PARTICULIERES La loi du 10 mars 1998 octroie à la Cour des comptes une compétence de contrôle a posteriori du bon emploi des deniers publics au regard des principes d'économie, d'efficacité et d'efficience. Au niveau fédéral, ces analyses de gestion peuvent être menées d'initiative ou sur demande de la Chambre des représentants (1).
Les principales phases de l'exécution de ce type de contrôle sont les suivantes : l'annonce de la mission, l'échange de vues contradictoire avec l'administration contrôlée et, ensuite, le débat avec le ministre compétent, et ce préalablement à toute communication au Parlement des résultats d'un contrôle, et, enfin, la communication des résultats du contrôle à la Chambre des représentants – le plus souvent sous la forme d'un rapport séparé. Durant la période s'étendant du 1er octobre 2000 au 30 septembre 2001, la Cour, en exécution de la loi du 10 mars 1998, a, pour les matières fédérales, adressé d'initiative à la Chambre des représentants trois rapports de contrôle résumés ci-dessous. En outre, la Cour a procédé, à la demande de la Chambre des représentants, à un examen du bon emploi des deniers publics par la S.N.C.B.
1. Le bon emploi des deniers publics par la Société nationale des chemins de fer belges (S.N.C.B.)
Faisant suite à une lettre adressée à la Chambre des représentants par la VicePremière Ministre et ministre de la Mobilité et des Transports, la Chambre a adopté, en séance plénière du 11 mai 2000, une résolution qui confie à la Cour des comptes la mission de contrôler le bon emploi des deniers publics par la S.N.C.B.
Dans un premier temps, une liste de "questions d'audit" susceptibles d'être examinées a été soumise au Président de la Chambre des représentants. Ensuite la liste définitive a été communiquée à toutes les parties concernées le 7 septembre 2000. Le contrôle effectif a débuté dans le courant de ce mois et s'est poursuivi jusqu'en février 2001. Ont été successivement examinés : – la transposition des réglementations européennes et, notamment, les directives en matière d'assainissement financier ; – l'adéquation des structures et organes décisionnels aux principes du gouvernement d'entreprise (corporate governance) ; (1) La Chambre des représentants a notamment considéré que cette mission de contrôle du bon emploi des deniers publics permettra aux assemblées législatives d'exercer un contrôle plus direct du fonctionnement des services et organismes soumis au contrôle de la Cour des comptes. (Voir le Rapport fait au nom de la Commission des finances et du budget, Doc. parl., Chambre des représentants, 1995-1996, n° 618/7).
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– de opvolging van het beheerscontract ; – de naleving van de regelgeving op de overheidsopdrachten en de opvolging van de investeringen door het Bestuur van het Vervoer te Land ; – de commerciële betrekkingen van de NMBS met haar dochterondernemingen en de ontwikkeling van de commerciële activiteiten van de maatschappij ; – het algemeen boekhoudkundig kader en de boekhoudkundige verwerking van de opdrachten van openbare dienst en van de investeringen. De tegensprekelijke procedure met de minister, enerzijds, en de leidende instanties van de NMBS, anderzijds, had plaats in april 2001 ; bovendien werd rekening gehouden met het schriftelijke commentaar dat alle betrokken partijen hebben meegedeeld. Het auditverslag werd in mei 2001 aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers toegezonden.
2. Controle op de toelaatbaarheid tot de werkloosheidsuitkeringen en wachtuitkeringen beheerd door de Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening (RVA) Het Rekenhof is overgegaan tot een onderzoek van een steekproef van dossiers betreffende de toelaatbaarheid tot de werkloosheidsuitkeringen en wachtuitkeringen die werden behandeld door de werkloosheidsbureaus van de Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening (RVA). Een lage foutenmarge werd vastgesteld ; toch werden verschillende concrete aanbevelingen aan de RVA verstrekt. De instelling heeft er zich toe verbonden de kwaliteit van de genomen beslissingen te verbeteren. Een evaluatie van de reeds genomen maatregelen werd uitgevoerd in de loop van het eerste semester 2001 en leidde tot positieve conclusies. De Minister, belast met de Tewerkstelling, kon op 8 maart 2000 kennis nemen van het verslag ; zij heeft er ontvangst van gemeld, maar had zes maanden later haar standpunt nog niet meegedeeld. Het verslag werd derhalve op 13 december 2000 aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers toegezonden.
3. Controle op de Afdeling "Wedden" van de Centrale Dienst voor de Vaste Uitgaven van het Ministerie van Financiën Die audit betrof de vereffening van de wedden van de personeelsleden van de openbare diensten die via de Centrale Dienst voor de Vaste Uitgaven worden betaald, het beheer van de onverschuldigde bedragen, de opvolging van de ontvangsten, de interne controle op die verrichtingen en de plaats van de dienst binnen de structuur van het federaal openbaar ambt. Verschillende concrete aanbevelingen werden aan de Minister van Financiën gericht. Na ontvangst van zijn antwoord werd het auditverslag op 29 maart 2001 aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers toegezonden.
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– le suivi du contrat de gestion ; – le respect de la législation sur les marchés publics et le suivi des investissements par l'Administration des transports terrestres ; – les relations commerciales de la S.N.C.B. avec ses filiales et le développement des activités commerciales de la société ; – le cadre comptable général ainsi que le traitement comptable des missions de service public et des investissements. Les échanges de vues contradictoires entre la Cour et la ministre, d'une part, les organes de direction de la S.N.C.B., d'autre part, ont eu lieu en avril 2001 ; il a, en outre, été tenu compte des commentaires écrits transmis par toutes les parties concernées. Le rapport d'audit a été transmis à la Chambre des représentants en mai 2001.
2. Le contrôle de l'admission au bénéfice des allocations de chômage et d'attente gérées par l'Office national de l'emploi (ONEm) La Cour des comptes a procédé à l'analyse d'un échantillon de dossiers d'admission au bénéfice des allocations de chômage et d'attente, instruits par les bureaux du chômage de l'Office national de l'emploi (ONEm).
Un taux d'erreurs peu élevé a été constaté ; néanmoins, diverses recommandations concrètes ont été formulées à l'ONEm, qui s'est engagé à améliorer la qualité des décisions prises. Une évaluation des mesures d'ores et déjà mises en œuvre a été effectuée au cours du premier semestre 2001 et se conclut favorablement.
La ministre chargée de l'Emploi a pu prendre connaissance du rapport le 8 mars 2000 ; elle en a accusé réception, mais n'avait pas encore fait connaître son point de vue six mois plus tard. En conséquence, le rapport a été transmis à la Chambre des représentants le 13 décembre 2000.
3. Le contrôle de la Division "Traitements" du Service central des dépenses fixes du ministère des finances Cet audit a porté sur la liquidation des rémunérations des agents des services publics payés à l'intervention du Service central des dépenses fixes, la gestion des indus, le suivi des recettes, ainsi que le contrôle interne de ces opérations et le positionnement du service dans l'architecture de la fonction publique fédérale.
Diverses recommandations concrètes ont été soumises à l'attention du ministre des Finances et, après réception de sa réponse, le rapport d'audit a été transmis à la Chambre des représentants en date du 29 mars 2001.
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4. Audit inzake de prestaties van de strijdkrachten ten voordele van derden (Ministerie van Landsverdediging) De strijdkrachten voeren bepaalde prestaties uit ten voordele van derden ; die laatsten dienen in principe de kost ervan terug te betalen ; de jaarlijkse ontvangsten in dat verband kunnen op één miljard BEF worden geraamd. De audit vertoont diverse aspecten : hij houdt enerzijds verband met de bevoegdheden van het Rekenhof inzake de controle op de wettigheid en de regelmatigheid en inzake de controle op de goede besteding van de rijksgelden, maar anderzijds ook met de bevoegdheden van jurisdictionele aard die het Rekenhof t.o.v. de openbare rekenplichtigen bezit. Zo werden inzonderheid onderzocht : – de wettigheid van de prestaties en van de terugbetaling van de kost ervan, inzonderheid de problematiek van de opvorderingen door de burgerlijke of gerechtelijke overheden ; – het stelsel van machtiging tot het uitvoeren van prestaties, georganiseerd rond de uitzonderlijke aard van gratis geleverde prestaties ; – de doelmatigheid met betrekking tot de invordering van de schuldvorderingen en de regelmatigheid van de concrete procedures in het licht van de bestaande richtlijnen ; – de regelmatigheid van de rekeningen die door de betrokken rekenplichtigen naar het Rekenhof worden gezonden ; – de kwaliteit van de interne controle. Het tegensprekelijk debat werd eerst gevoerd tussen vertegenwoordigers van de strijdkrachten en het auditteam. Vervolgens werd het verslag van het Rekenhof aan de Minister van Landsverdediging meegedeeld. De minister liet weten dat aan verschillende aanbevelingen reeds gevolg werd gegeven. Het auditverslag werd in september 2001 aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers toegezonden.
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4. L'audit des prestations des forces armées au profit de tiers (ministère de la Défense nationale)
Les forces armées effectuent certaines prestations au profit de tiers, auxquels il incombe, en principe, d'en rembourser le coût ; les recettes annuelles y afférentes peuvent être estimées à un milliard de francs. L'audit présente divers aspects : il intègre non seulement les compétences de la Cour en matière de contrôle de la légalité et de la régularité ainsi que du contrôle du bon emploi des deniers publics, mais aussi les compétences de nature juridictionnelle de la Cour vis-à-vis des comptables publics.
Ainsi, ont été examinés, notamment : – la légalité des prestations et du remboursement de leur coût, notamment la problématique des réquisitions par les autorités civiles ou judiciaires ;
– le régime d'autorisation de mise en œuvre des prestations, organisé autour du caractère exceptionnel de la gratuité ; – les performances en matière de recouvrement des créances, la régularité des procédures concrètes au regard des directives établies ;
– la régularité des comptes transmis à la Cour par les comptables concernés ;
– la qualité du contrôle interne. Les débats contradictoires ont été menés, tout d'abord, entre les représentants des forces armées et l'équipe de contrôle ; ensuite, le rapport de la Cour des comptes a été adressé au ministre de la Défense nationale. Ce dernier a fait savoir qu'il avait déjà été donné suite à plusieurs recommandations. Le rapport d'audit a été transmis à la Chambre des représentants en septembre 2001.
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VI. BIJZONDERE KWESTIE MINISTERIE VAN BINNENLANDSE ZAKEN – PROBLEMEN BIJ DE IMPLEMENTATIE VAN DE NIEUWE CONTROLEBEVOEGDHEDEN VAN HET REKENHOF TEN AANZIEN VAN DE PROVINCIES – EVOLUTIE VAN HET GESCHIL Uiteenlopende interpretaties van de wetsbepalingen betreffende de algemene bevoegdheid inzake externe controle van het Rekenhof ten aanzien van de provincies hebben de uitvoering van het controleprogramma betreffende de Waalse provincies in 2000 verstoord. Die betwisting werd reeds in het vorige Boek van het Rekenhof uiteengezet. Nadat het Arbitragehof het beroep van een provincie tegen de wet van 4 mei 1999 tot wijziging van artikel 66 van de provinciewet bij gemis aan belang had verworpen, heeft de Minister van Binnenlandse Zaken de permanente aard (nl. gedurende het gehele jaar) van de controle door het Rekenhof op de verrichtingen, opgenomen in de provinciale rekeningen, bevestigd. Het Rekenhof heeft aan de gouverneurs van de Waalse provincies het standpunt van de Minister van Binnenlandse Zaken meegedeeld. Het heeft hen laten weten dat het ten gepaste tijde zijn controleprogramma voor het jaar 2002 zou meedelen. F–1.960.712
1. Historiek De wet van 4 mei 1999 tot wijziging van artikel 66 van de provinciewet heeft opnieuw een onbetwistbare wettelijke grondslag gegeven aan de algemene externe controlebevoegdheid van het Rekenhof op de provinciale ontvangsten en uitgaven. Vier Waalse provincies hebben zich evenwel op verschillende wijze verzet tegen de uitvoering van het controleprogramma van het Rekenhof (1). Het Rekenhof heeft de Minister van Binnenlandse Zaken geïnformeerd over de houding van die vier provincies en de inhoud van de gevoerde briefwisseling meegedeeld aan de Minister van Binnenlandse Zaken en Ambtenarenzaken van de Waalse regering, en aan de gouverneurs van de Waalse provincies (2).
(1) (2)
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157e Boek van het Rekenhof, deel I, p. 205 en volgende. Brieven van 4 juli en 1 augustus 2000.
VI. QUESTION PARTICULIERE MINISTÈRE DE L’INTÉRIEUR – DIFFICULTÉS DANS LA MISE EN ŒUVRE DES NOUVELLES COMPÉTENCES DE CONTROLE DE LA COUR DES COMPTES À L’ÉGARD DES PROVINCES, EVOLUTION DU CONTENTIEUX Des divergences d’interprétation des dispositions légales relatives à la compétence générale de contrôle externe de la Cour des comptes sur les provinces ont perturbé la mise en œuvre de son programme de contrôle sur les provinces wallonnes en 2000. Ce contentieux a été évoqué dans le précédent Cahier d’observations.
Après que la Cour d’Arbitrage eut déclaré irrecevable, – par défaut de démonstration de l’intérêt à agir -, le recours introduit par une province contre la loi du 4 mai 1999, modifiant l’article 66 de la loi provinciale, le ministre de l’intérieur a confirmé le caractère permanent (c’est-à-dire tout au long de l’année) du contrôle de la Cour des comptes sur les opérations qui se reflètent dans les comptes des provinces. La Cour a fait part aux gouverneurs des provinces wallonnes de la position adoptée par le ministre de l’Intérieur. Elle les a informés qu’elle leur communiquerait en temps utile son programme de contrôle pour l’année 2002. F – 1.960.712
1. Rétroactes La loi du 4 mai 1999, modifiant l’article 66 de la loi provinciale, a donné à nouveau un fondement légal incontestable à la compétence générale de contrôle externe de la Cour sur les recettes et les dépenses provinciales. Toutefois, quatre provinces wallonnes se sont opposées de diverses manières à la réalisation du programme de contrôle de la Cour (1). La Cour a informé le ministre de l’Intérieur de l’attitude de ces quatre provinces, et elle a communiqué la teneur de cette correspondance au ministre des Affaires intérieures et de la Fonction publique du Gouvernement wallon, ainsi qu’aux gouverneurs des provinces wallonnes (2) ;
(1) (2)
157e Cahier de la Cour des comptes, fascicule 1er, pages 204 et suivantes. Lettres du 4 juillet 2000 et du 1er août 2000.
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2. Antwoord van de Minister van Binnenlandse Zaken In zijn antwoord (3) verwees de Minister van Binnenlandse Zaken naar het beroep tot vernietiging van de bepalingen van de wet van 4 mei 1999 die het principe van de controle door het Rekenhof op de provincies opnieuw hebben bekrachtigd. Dat beroep werd door de provincie Henegouwen op 13 december 1999 bij het Arbitragehof ingesteld. De minister achtte het voorzichtig en aangewezen het arrest van dat hof af te wachten vooraleer uitspraak te doen over het interpretatiegeschil met betrekking tot die wetsbepalingen tussen het Rekenhof en de provincies.
3. Het arrest van het Arbitragehof van 7 februari 2001 Het beroep van de provincie Henegouwen bij het Arbitragehof is op twee middelen gesteund. Volgens de provincie maakt de financiële controle van het Rekenhof op de provincies deel uit van het gewoon administratief toezicht ; voor de organisatie van dat toezicht zijn de Gewesten evenwel exclusief bevoegd. Voorts voerde zij aan dat die controle een discriminatie inhoudt omdat de gemeenten, publiekrechtelijke rechtspersonen die met de provincies vergelijkbaar zijn, er niet aan onderworpen zijn. In zijn arrest van 7 februari 2001 (4) heeft het Arbitragehof het beroep van de provincie Henegouwen als volgt onontvankelijk verklaard : "de provincies zijn niet vermeld bij de openbare overheden die ervan zijn vrijgesteld om hun belang om in rechte op te treden aan te tonen. Zij moeten dus aantonen dat zij rechtstreeks en ongunstig kunnen worden geraakt door de normen die zij aanvechten." Het Arbitragehof heeft vastgesteld dat de provincie niet het bewijs had geleverd dat de wederinvoering van de controle door het Rekenhof haar schade kon berokkenen en het heeft daaraan toegevoegd dat "die controle de [aan de provincie] toevertrouwde belangen veeleer kan beschermen dan schaden".
4. Tweede antwoord van de Minister van Binnenlandse Zaken Aansluitend bij het voormelde arrest heeft het Rekenhof de Minister van Binnenlandse Zaken opnieuw over zijn standpunt ondervraagd (5). In zijn brief van 20 juni 2001 deelde de Minister van Binnenlandse Zaken mee dat hij met het standpunt van het Rekenhof, zoals uiteengezet in de brief van 4 juli 2000, instemde (6).
(3) Brief van 7 september 2000. (4) Belgisch Staatsblad van 1 maart 2001. (5) Brief van 7 maart 2001. (6) Dat standpunt werd reeds in het 157e Boek van het Rekenhof, deel I, p. 205 en volgende, uiteengezet.
400
2. Réponse du ministre de l’Intérieur Dans sa réponse (3), le ministre de l’Intérieur a estimé que, compte tenu du recours en annulation des dispositions de la loi du 4 mai 1999, rétablissant le principe du contrôle de la Cour des comptes sur les provinces, déposé auprès de la Cour d’arbitrage par la province du Hainaut en date du 13 décembre 1999, il lui paraissait prudent et préférable d’attendre l’arrêt de cette Cour avant de se prononcer sur les divergences d’interprétation desdites dispositions légales, opposant la Cour des comptes et les provinces concernées.
3. L’arrêt de la Cour d’arbitrage du 7 février 2001 Le recours introduit auprès de la Cour d’arbitrage par la province du Hainaut se fondait sur un double moyen. D’une part, celle-ci estimait que le contrôle financier exercé par la Cour des comptes sur les provinces est un procédé de tutelle administrative ordinaire que seules les régions sont habilitées à régler. D’autre part, elle alléguait que ce contrôle revêt un caractère discriminatoire étant donné que les communes, personnes morales de droit public comparables aux provinces, n’y sont pas soumises. Dans son arrêt rendu en date du 7 février 2001 (4), la Cour d’arbitrage a déclaré le recours de la province du Hainaut irrecevable. En effet, "Les provinces ne sont pas mentionnées parmi les autorités publiques qui sont dispensées d’établir leur intérêt à agir. Elles doivent donc démontrer qu’elles risquent d’être affectées directement et défavorablement par les normes qu’elles attaquent." La Cour d’arbitrage a constaté que la province n’avait pas apporté la preuve que le rétablissement du contrôle de la Cour était susceptible de lui causer préjudice, et elle a ajouté que "ce contrôle est de nature à protéger les intérêts qui sont confiés (à la province) plutôt qu’à leur nuire".
4. Seconde réponse du ministre de l’Intérieur Suite à l’arrêt précité, la Cour des comptes a à nouveau invité (5) le ministre de l’Intérieur à prendre position. Par sa dépêche du 20 juin 2001, le ministre de l’Intérieur a informé la Cour qu’il se ralliait à son point de vue, tel que développé dans la lettre du 4 juillet 2000 (6).
(3) Dépêche du 7 septembre 2000. (4) Moniteur belge du 1er mars 2001 (5) Lettre du 7 mars 2001. (6) Point de vue déjà exposé dans le 157e Cahier de la Cour des comptes, fasc. 1er, pp. 204 et svtes.
401
Volgens de minister "bevestigen de algemene bewoordingen van de artikelen 66, § 2, en 112bis van de provinciewet, respectievelijk gewijzigd en ingelast door de wet van 4 mei 1999 (…..), de permanente aard (nl. gedurende het gehele jaar) van de controle door het Rekenhof op de verrichtingen die in de rekeningen van de provincie weergegeven zijn". Voorts stelt hij vast dat "bij ontstentenis van meer specifieke bepalingen betreffende de modaliteiten van de controle, de artikelen 5 en 5bis van de wet van 29 oktober 1846 op de inrichting van het Rekenhof van toepassing zijn" en dat "de wijze waarop de bovengenoemde artikelen 66, § 2, en 112bis geredigeerd zijn, overeenstemt met de bewoordingen van de artikelen die aan het Rekenhof een controle op andere overheden toevertrouwt" en dat ze "derhalve op dezelfde wijze moeten worden geïnterpreteerd". Ten slotte merkte hij op dat "een dergelijke interpretatie overigens noodzakelijk is om het Rekenhof in de gelegenheid te stellen zijn budgettaire prerogatieven uit te oefenen." Op grond van dat standpunt kan het Rekenhof zijn normale controleactie hernemen. Het Rekenhof heeft aan de gouverneurs van de Waalse provincies het standpunt van de Minister van Binnenlandse Zaken meegedeeld en hen laten weten dat zijn college hun ten gepaste tijde zijn controleprogramma voor 2002 zou meedelen. Een afschrift van die brief werd gericht aan de minister van de Waalse regering die bevoegd is voor Interne Aangelegenheden en Ambtenarenzaken en het toezicht op de lokale overheden (7).
(7)
402
Brieven van 16 augustus 2001.
Selon le ministre, en effet, "le libellé général des articles 66, § 2, et 112bis de la loi provinciale, respectivement modifiés et insérés par la loi du 4 mai 1999 (...), confirme le caractère permanent (c’est-à-dire tout au long de l’année) du contrôle de la Cour des comptes sur les opérations qui se reflètent dans les comptes de la province".
Par ailleurs, il a relevé qu’"en l’absence de dispositions plus spécifiques concernant les modalités du contrôle, les articles 5 et 5bis de la loi du 29 octobre 1846 relative à l’organisation de la Cour des comptes sont d’application" et que "la manière avec laquelle les articles 66, § 2 et 112bis précités sont rédigés, correspond au libellé des articles conférant un contrôle de la Cour des comptes sur d’autres autorités" et "qu’ils doivent dès lors être interprétés de manière similaire".
Enfin, il a observé qu’"une telle interprétation est d’ailleurs nécessaire pour permettre à la Cour des comptes d’exercer ses prérogatives budgétaires".
Ces derniers développements permettent à la Cour de reprendre normalement son action de contrôle. Elle a fait part (7) aux gouverneurs des provinces wallonnes de la position adoptée par le ministre de l’Intérieur et les a informés qu’elle leur communiquerait en temps utile son programme de contrôle pour l’année 2002. Copie de cette correspondance a été adressée au ministre du Gouvernement wallon chargé, des Affaires intérieures, de la Fonction publique et de la tutelle sur les pouvoirs locaux.
(7)
Lettres du 16 août 2001.
403
Aangenomen in algemene vergadering van 16 augustus 2001
Adopté en assemblée générale du 16 août 2001
De Eerste Voorzitter : Le Premier Président :
W. Dumazy ;
De Voorzitter : Le Président :
Fr. Vanstapel ;
De Raadsheren : Les Conseillers :
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J. Beckers , M. de Fays , G. Hubert , P. Rion , R. Lesage , J. Culot ; I. Desomer ; J. Debucquoy ;
De Hoofdgriffier : Le Greffier en chef :
Fr. Van Den Heede ;
De Griffier : Le Greffier :
Fr. Wascotte.
