14 duben 2014

Praktický průvodce

4/14 • duben 2014

dotacemi 2014–2020 Ov ě ř e n é i n f or ma c e a n á vody kd y, kam a j ak pod at žád ost a us p ět

• Dubnové dotační novinky • Téma měsíce: Kontroly

AKTUÁLNĚ

tiráž | editorial | obsah

Vážené dámy, vážení pánové, vážení zájemci a žadatelé o finanční podporu ze zdrojů EU, ročník 1 I číslo 4 I duben 2014

Vydavatel Nakladatelství FORUM s.r.o. www.forum-media.cz

v dubnovém čísle opět přinášíme spektrum aktuálních a ověřených informací od odborníků stejně jako rady pro usnadnění vaší práce. Věřím, že hlavní téma – tedy kontroly a nejčastější pochybení, kterých se doupouštějí příjemci dotací, vám pomůže vyhnout se problémům ve vaší vlastní praxi.

Adresa redakce Na Březince 1513/14 150 00 Praha 5

Na květen pro vás připravujeme mimo jiné další přehled aktuálních „rychlovýzev“ – těším se na setkání s vámi!

UKÁZKA

Šéfredaktorka PhDr. Eva Bláhová [email protected] Zákaznický servis [email protected] tel.: +420 251 550 576 fax: +420 257 512 422 Jazyková úprava Mgr. Jana Vašinová Fotografie www.bigstockphoto.com archiv autorů Grafická úprava a zlom Renata Brtnická Objednávka předplatného e-mail: [email protected] fax: +420 251 512 422 Informace o předplatném a služby zákaznického servisu Jitka Drahošová [email protected] tel.: +420 251 115 576 Cena ročního předplatného verze BASIC 2490 Kč bez DPH (pouze tištěný zpravodaj) verze OPTIMUM 3735 Kč bez DPH (tištěný zpravodaj, online verze, poradenství od odborníků) Zpravodaj vychází jako měsíčník celkem desetkrát ročně (v létě a na přelomu roku vychází dvojčíslo). Přetisk a jakékoli šíření je povoleno pouze se souhlasem vydavatele. Redakce si vyhrazuje právo na jazykovou a stylistickou úpravu příspěvků. © Nakladatelství FORUM s.r.o., 2014

2

Novinky z dotačního dění 4/2014 Kondicionality pro nové období / Další program vyhlášen / Zadávací směrnice EU zveřejněny Co budou obnášet tzv. kondicionality pro nové programové období 2014–2020? Jak uvedl eurokomisař pro zaměstnanost, sociální věci a začlenění László Andor koncem března při návštěvě Prahy, ztráta evropských peněz v letošním roce na rozdíl od loňska nám iminentně nehrozí: „... po ztrátě prostředků v roce 2013 tu bezprostřední ohrožení pro rok 2014 není, ještě se s tím dá mnoho dělat. Je každopádně potřeba pokračovat v práci na zlepšení implementace ESF. Vláda by mohla ještě více využívat zjednodušené vykazování nákladů na řadu užitečných investic, například pro zvýšení kapacity mateřských školek či zvýšení dostupnosti pedagogických asistentů,“ řekl pro EurActiv.cz. Přiblížil také tzv. kondicionality pro období 2014–2020, tj. podmínky, které budou členské státy muset splnit, aby mohly čerpat podporu. Klíčovou kondicionalitou je podle Andora služební zákon – ten má pomoci modernizaci veřejné správy. „Určitě sem patří také existence strategického politického rámce na podporu zaměstnanosti mladých lidí včetně tzv. záruky pro mladé, která má zajistit, že každý nezaměstnaný nebo neaktivní člověk mladší 25 let dostane během čtyř měsíců kvalitní příležitost zaměstnání, stáže, odborného školení či dalšího vzdělávání. Každý by měl dostat alespoň jednu slušnou šanci, se kterou pak už samozřejmě musí naložit podle svého. Taková záruka příležitosti je velmi důležitá pro zamezení pocitu marnosti mezi mladou generací v době slabé hospodářské situace a pro předejití úpadku lidského kapitálu. Česká vláda se rozhodla k tomuto zřídit program, který by měl zahrnout úřady práce, školy, zaměstnavatele a jejich svazy, odbory, neziskové organizace a další aktéry a pomoci zlepšit spolupráci mezi nimi.“

Očekávané nové zadávací směrnice EU byly zveřejněny Obsah ukázky: 3

AKTUÁLNĚ Novinky z dotačního dění 4/2014

4 TÉMA MĚSÍCE Nejčastější pochybení při kontrolách v rámci strukturálních fondů Ing. Ondřej Hartman, Ernst & Young 7 SVĚT ŽADATELŮ Kontroly dotací: proč jsou v současné době tak přísné? Ing. Milena Smržová, Ministerstvo financí ČR 10 SERVIS + PŘÍŠTĚ Aktuální výzvy pro přijímání žádostí Praktický průvodce dotacemi 2014–2020 I DUBEN 2014

Jak informovala advokátní kancelář MT Legal, v Úředním věstníku Evropské unie byly na samém konci března zveřejněny dlouho očekávané nové směrnice, jež upravují zadávání veřejných zakázek. Jedná se o tři směrnice, jmenovitě jsou to: • směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/24/EU ze dne 26. února 2014 o zadávání veřejných zakázek a o zrušení směrnice 2004/18/ES, • směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/25/EU ze dne 26. února 2014 o zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb a o zrušení směrnice 2004/17/ES, • směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/23/EU ze dne 26. února 2014 o udělování koncesí. Lhůta pro vnitrostátní transpozici směrnic je podle zprávy MT Legal stanovena do 18. dubna 2016, nicméně v případě České republiky se předpokládá dřívější přijetí nové právní úpravy. Již do konce května 2014 by měl být předložen vládě návrh věcného záměru nového zákona a ještě v říjnu letošního roku jeho paragrafové znění. Obsahu a především dopadu zadávacích směrnic na příjemce dotací se budeme podrobněji věnovat v příštích číslech a očekáváme, že vyvolají zajímavou diskusi. Praktický průvodce dotacemi 2014–2020 I DUBEN 2014

Nový program na podporu rozvoje pracovních příležitostí Program s názvem Podpora rozvoje pracovních příležitostí na území Ústeckého a Moravskoslezského kraje vyhlásila ministryně pro místní rozvoj Věra Jourová na začátku dubna. Podle informací ministerstva pro místní rozvoj je cílem programu vytvořit podmínky pro zřízení nových pracovních míst, snížit nezaměstnanost v postižených regionech a tím zvýšit jejich hospodářskou výkonnost. Program je určen jak pro obce a kraje nebo jimi zřízené právnické osoby, tak i pro fyzické a právnické osoby s doložitelnou minimálně jednoletou aktivní podnikatelskou historií. Dělí se na dva dotační tituly: v rámci jednoho budou podávat žádosti o dotaci fyzické a právnické osoby, v rámci druhého obce a kraje. Jak uvádí MMR, bude podpořeno pořízení, technické zhodnocení nebo modernizace hmotného či nehmotného investičního majetku, zejména budov a pozemků bezprostředně s nimi souvisejícími, strojů, zařízení a informačních systémů. Zásadní podmínkou pro poskytnutí dotace je, že projektový investiční záměr a následné vytvoření minimálně jednoho pracovního místa pro zaměstnance v hlavním pracovním poměru bude realizováno na území Ústeckého nebo Moravskoslezského kraje. Pro program bylo schváleno 300 mil. korun. Žádosti je možné podávat kontinuálně, počínaje 7. dubnem, do 15. května musí být žádost o poskytnutí dotace i se všemi povinnými přílohami doručena na Ministerstvo pro místní rozvoj. 3

téma měsíce

Téma měsíce

Nejčastější pochybení při kontrolách v rámci strukturálních fondů Ing. Ondřej Hartman Manažer Ernst & Young pro služby veřejného sektoru

Při kontrolách dotací se klade velký důraz na veřejné zakázky. Je proto nezbytné upozornit žadatele/ příjemce finanční podpory na pochybení, která se při kontrolách a auditech projektů financovaných z různých operačních programů v České republice často opakují. Vezměte si poučení pro vlastní praxi!

N

ejprve si uveďme několik vybraných důvodů, proč k těmto chybám dochází, aby případný příjemce/zadavatel, případně administrátor veřejné zakázky nebyl překvapen, až se s některým z důvodů setká. Odhlédneme-li od jistě nejčastějšího důvodu, kterým je nepozornost nebo neznalost požadovaných pravidel ze strany příjemce/zadavatele, je jedním z obecně vnímaných důvodů častých chyb zadavatelů u výběrových řízení složitost pravidel zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách (dále jen „ZVZ“), resp. jeho časté změny (např. novelizace k 1. 4. 2012 znamenala řadu dalších povinností, se kterými se zadavatelé evidentně ne zcela sžili). U výběrových řízení zadávaných v rámci projektů financovaných z fondů EU je pak situace dále komplikována následujícími faktory: (i) dalšími pravidly poskytovatele dotace, která musí zadavatel plnit nad požadavky ZVZ (například dodatečné povinnosti týkající se uveřejnění výzvy k podání nabídek, speciální ustanovení smlouvy, zvláště upravený střet zájmů apod.), (ii) vývojem rozhodovací praxe v průběhu let na úrovni poskytovatele dotace a dalších kontrolních orgánů v rámci implementační struktury fondů EU (to, co prošlo např. v roce 2009, dnes již neprojde), 4

(iii) nejednotnou rozhodovací praxí různých kontrolních orgánů (poskytovatel dotace může mít jiný názor, než který následně prezentuje auditní orgán Ministerstva financí, Nejvyšší kontrolní úřad nebo auditoři Evropské komise). Příjemci dotací z fondů EU se tak musí vyrovnat s ne zcela přehledným systémem pravidel, a to nejen pro zadávání zakázek. Stále častěji se proto příjemci, kterým byla identifikována pochybení, o nichž do té chvíle nemu-

Nejčastěji dochází k chybám kvůli nepozornosti či neznalosti pravidel ze strany zadavatele seli mít ani tušení, obrací na nezávislý soudní přezkum. Na této úrovni již tedy k soudním sporům dochází. Jako kacířská se však prozatím jeví myšlenka, že se někdy bude některý řídicí orgán operačního programu nebo členský stát Evropské unie bránit obdobnou cestou vůči závěrům auditorů Evropské komise.

Jak minimalizovat pochybení?

Pokud jde o samotná pochybení, která opakovaně identifikujeme při naší kont-

rolní a auditní praxi, domnívám se, že by se velmi dobře dal sestavovat pravidelný (například roční) žebříček těchto pochybení. Některá pochybení je možné docela úspěšně vyřešit edukativní činností poskytovatelů dotací, jiná se ale drží stále vysoko v žebříčku již po mnoho let. Odstranění těchto pochybení tedy nebude možné provést jednoduchou formou a bude třeba zavést zásadnější opatření. Mezi taková opatření lze jistě počítat kontrolu výběrových řízení poskytovatelem dotace již v průběhu jejich realizace. Některé operační programy v České republice tak mají nastaven systém, při kterém sledují postup příjemce/zadavatele v následujících krocích: (i) zadávací dokumentace (připomínkování návrhu zadávací dokumentace), (ii) posouzení a hodnocení nabídek (přítomnost poskytovatele dotace na jednání hodnoticí komise, resp. připomínkování dokumentace týkající se posouzení a hodnocení nabídek, tj. před výběrem nevhodnější nabídky), (iii) smlouva (připomínkování návrhu smlouvy před jejím uzavřením s vybraným dodavatelem). Tento postup zpomaluje proces zadání zakázky a zvyšuje jeho administrativní náročnost pro příjemce. Na poskytovatele dotace klade rovněž značné administrativní nároky, ale může být účinnou cestou, jak omezit možná rizika či přímo pochybení příjemce. Je ovšem třeba pokračovat v komunikaci s příjemcem i při následující realizaci projektu, kdy příjemci uskutečňují podstatné úpravy předmětu zakázky či jiné změny.

Pochybení včerejška...

V minulosti bylo možné do našeho po-

Praktický průvodce dotacemi 2014–2020 I DUBEN 2014

myslného žebříčku zařadit například následující pochybení: 1. záměna kvalifikačních a hodnoticích kritérií, kdy byla hodnocena kritéria, která se vážou k dodavateli a nepředstavují přímou vazbu k nabídce nebo hodnocení smluvních pokut, 2. nesoulad mezi údaji uveřejněnými na národní úrovni a v evropském věstníku, 3. diskriminačně stanovená ekonomická a finanční kritéria (obrat, pojištění za škodu způsobenou třetí osobě apod.). Příčina těchto pochybení byla nakonec odstraněna, a to zcela různým způsobem. V případě bodu jedna se to podařilo především rozhodnutími Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, resp. nálezy z auditů Evropské komise a edukativní prací poskytovatelů dotací, a následně došlo i ke změně ZVZ v tomto smyslu. V případě bodu dvě pak automatickým přebíráním informací z národního Věstníku veřejných zakázek (resp. ISVZ), čili technickým řešením. Konečně v případě bodu tři došlo v rámci novelizace k 1. 4. 2012 jednoduše k vypuštění těchto kritérií ze ZVZ (resp. prokazování pouze čestným prohlášením).

Pochybení dneška...

Některá pochybení z minulosti však přetrvávají a drží se stále v našem pomyslném žebříčku. Jedná se především o ta, která lze shrnout pod základní principy transparentnosti, rovného zacházení a nediskriminace. Pojďme se na ně podívat blíže. 1. Nedostatečně jasné či diskriminační vymezení předmětu veřejné zakázky Nedostatečné vymezení předmětu veřejné zakázky může mít vliv na (a) kvalitu nabízeného plnění nebo na (b) srovnatelnost obdržených nabídek. Tyto případy lze ilustrovat u projektů financovaných z Evropského sociálního fondu například u výběrových řízení na kurzy, kde nebyla dostatečně vymezena délka jedné vyučovací hodiny (45 minut vs. 60 minut), počet účastníků, počet skupin, úroveň účastníků apod. Dalším problémem bývá vymezení předmětu zakázky, pokud má jít o akre-

ditované kurzy. Zadavatel specifikuje požadavek na zaměření a hodinový rozsah kurzu, avšak akreditovaný kurz v požadovaném hodinovém rozsahu nemusí existovat. Například u IT kurzů podle ECDL je akreditací dán určitý rozsah hodin, avšak pokud zadavatel specifikuje nižší počet hodin, pak nebude nikdo schopen takový kurz nabídnout. Zadavatel v lepším případě nedostane žádné nabídky, v tom horším dostane nabídky, které nebudou splňovat požadovaný rozsah hodin, a bude stát před problémem, zda akceptovat nabídky s různým počtem hodin, resp. nesouladem se zadávací dokumentací, pokud si ovšem tento problém vůbec uvědomí.

S diskriminací se také setkáváme u stanovení metody hodnocení 2. Dělení předmětu zakázek nebo naopak spojování předmětu zakázek Při definici předmětu zakázky musí příjemce/zadavatel přemýšlet nad tím, jak by bylo možné některé výdaje rozpočtu spojit do jednoho zadávacího řízení a které položky naopak nakoupit odděleně. Toto cvičení se standardně děje již při přípravě projektové žádosti, nicméně zde ještě obvykle příjemce nemá detailní informace o tom, zda by různé spojení výdajů do jednoho výběrového řízení bylo v souladu s pravidly dotačního programu. Pokud následná kontrola zjistí problém v této oblasti, odvolávky na projektovou žádost nemusí před kontrolním orgánem fungovat. Příjemci/zadavatelé se také musí zabývat otázkou, zda nediskriminují některé dodavatele tím, že chtějí nabídku na spolu nesouvisející předměty. Může jít například o situaci, kdy je v rámci projektu na vybavení školicího centra vybrán společný dodavatel pro nákup IT techniky, projekční techniky i nábytku nebo je u stavebních zakázek součástí zakázky také vybavení objektu nábytkem.


Příjemce může zvážit také postup dle § 98 ZVZ, tj. rozdělit zakázku na části. Je však třeba počítat s tím, že především u menších částí s předpokládanou hodnotou v řádu desítek či stovek tisíc korun nemusí mít dodavatelé dostatečný zájem o podání nabídek na tyto části. Pak příjemce/zadavatel (po odsouhlasení ze strany poskytovatele dotace) zadává danou část napřímo přímým oslovením, protože tato nedosahuje hodnoty, u které je třeba provádět výběrové řízení, případně postupuje jiným zjednodušeným způsobem. 3. Nepřiměřené (diskriminační) vymezení kvalifikačních předpokladů Častokrát se setkáváme s diskriminačním vymezením technických kvalifikačních předpokladů, a to v oblasti požadovaných významných služeb dle § 56 odst. 2 písm. a) ZVZ nebo v oblasti požadavků na realizační tým § 56 odst. 2 písm. b)/e) ZVZ. Diskriminace v oblasti významných služeb může být spatřována ve dvou ohledech. Za prvé v počtu požadovaných referenčních projektů, kde tyto projekty skutečně souvisí s předmětem zadávané zakázky. S tímto souvisí i požadavek na nepřiměřeně vysokou hodnotu referenčních zakázek. Za druhé může být problém vůbec v požadavku na nesouvisející referenční zakázky. Jako příklad lze uvést zakázku v oblasti implementace efektivního procesního řízení, u které zadavatel stanovil požadavek na šest zakázek v oblasti procesního auditu a dvě zakázky v oblasti řízení lidských zdrojů. Obdobně doporučujeme dát si pozor na požadavek na zkušenosti s projekty financovanými ze strukturálních fondů či přímo konkrétního fondu EU (Fond soudržnosti, Fond pro obnovu a rozvoj nebo Evropský sociální fond). Toto lze akceptovat pouze u zakázek, které velmi úzce souvisí s daným předmětem, například u služeb administrace projektu, určitě však ne u stavebních prací či jakýchkoli dodávek. Nepřiměřené požadavky na realizační tým se objevují v nepřiměřené délce praxe, v nepřiměřeném počtu čle5

témA měsíce

nů realizačního týmu nebo také v požadavcích na jejich odborné zkušenosti. Zadavatel by si měl ujasnit, které experty bude skutečně k výkonu zakázky potřebovat, a stanovit v souladu s tím i jejich délku praxe apod. Zadavatel u zakázek dle ZVZ po tzv. aprílové novele (zákon č. 55/2012 Sb.) je povinen zpracovat tzv. odůvodnění veřejné zakázky, ve kterém mimo jiné uvádí také odůvodnění přiměřenosti požadavků na technické kvalifikační předpoklady pro plnění zakázky. I přes tento instrument se setkáváme se zakázkami, kde se lze úspěšně domnívat, že zadavatel toto posouzení provedl nedostatečně. Situace je však jistě častější u zakázek malého rozsahu. 4. Netransparentní či diskriminační popis způsobu a metody hodnocení nečíselných hodnoticích kritérií Stanovení hodnoticích kritérií není jednoduchý úkol, a zadavatelé se tak pro jistotu často uchylují k nejnižší nabídkové ceně. Zadavatel tudíž ale obvykle neobdrží ekonomicky nejvýhodnější nabídku, neboť nemá možnost hodnotit kvalitu předložených nabídek. V případě využití jiných kritérií, než je cena, se však setkáváme s tím, že tato kritéria jsou stanovena tak, že není jednoznačně zřejmé, co a jak bude zadavatel hodnotit. Následně dochází k netransparentnímu postupu při hodnocení, hodnoceny jsou skutečnosti, které zadavatel v zadávací dokumentaci nevymezil, nebo není přidělení bodů jednotlivým nabídkám dostatečně odůvodněno. S diskriminací se ovšem setkáváme také u stanovení metody hodnocení. Mezi takové metody řadíme ty, u kterých výsledek závisí na počtu obdržených nabídek, nebo ty, jež pevně stanoví bodové rozdíly mezi první, druhou a dalšími nabídkami v pořadí (např. první 100, druhá 90, třetí 80 atd.). Důvodem je skutečnost, že tyto metody neodráží skutečnou kvalitu nabídek dle názoru hodnoticí komise. Malý rozdíl v kvalitě tak může mít za následek i zásadní rozdíl v počtu bodů obdržených v této části hodnocení, a celkové hodnocení tak již nemusí odrážet skutečnou ekonomickou výhodnost jednotlivých nabídek. 6

svět žadatelů

5. Nevyloučení uchazeče při nedoložení požadované kvalifikace a dokumentace posouzení kvalifikace Opakovaně se potkáváme se zjištěními v oblasti chybného posouzení kvalifikace ze strany hodnoticí komise nebo komise pro posouzení kvalifikace. Jedná se o nedostatky nabídek, které nebyly odhaleny komisí a jejichž odhalení by mělo za následek buď doplnění nabídky, či její vyřazení z dalšího procesu. V situaci, kdy přichází kontrola ex post, však již mnoho řešení nezbývá. Zadavatelé by tak měli dbát větší péče při posuzování nabídek. Další pochybení v oblasti kvalifikace pak vyplývají z nedostatečné implementace požadavků novelizace ZVZ k 1. 4. 2012. Jedná se především o chybějící protokol o posouzení kvalifikace, který je požadován až touto novelou. Zadavatelé často uvádí informaci o posouzení kvalifikace do zápisu o posouzení a hodnocení nabídek, což je však z hlediska ZVZ nedostatečné. 6. Změna podmínek smlouvy – uzavírání podstatných dodatků Stále se setkáváme s pochybeními vyplývajícími ze změny smluvních podmínek, která by měla, nebo spíše mohla mít dopad na výběr v rámci zadávacího řízení. Obecné pravidlo říká, že zadavatel by neměl v průběhu realizace zakázky měnit hodnoty smluvní kritérií, která byla předmětem hodnocení. V případě, že tak učiní, mělo by to být na základě okolností nepředvídatelných k datu realizace výběrového řízení. Tak lze zdůvodnit například prodloužení termínu pro dokončení stavebních prací při nepřízni počasí nebo nutnost dodatečných prací v případě nestabilního podloží (viz současný případ dálnice D 1). Z tohoto pohledu bývá největší problém u rekonstrukcí památkových objektů, kde nelze provést dokonalý předběžný stavební průzkum.

... a pochybení zítřka

Jak je zřejmé, řada výše uvedených pochybení nepůjde jednoduše odstranit, pokud bychom související povinnosti nevypustili ze ZVZ podobně jako výše uvedený případ ekonomických a finančních kvalifikačních kritérií. To ovšem

není účelné a z hlediska evropských zadávacích směrnic ani možné. Stále se vyvíjející praxe zadávání zakázek přináší nové výzvy nebo klade důraz na některé prozatím nedostatečně akcentované aspekty, které se mohou do našeho žebříčku pochybení dostat již v letošním roce. Za všechny jmenujme tři případy, s nimiž se jako auditoři potkáváme: 1. Požadavek na odbornou způsobilost ve vztahu k předmětu veřejné zakázky u jedné třetiny členů hodnoticí komise (§ 74 ZVZ): s tímto požadavkem myslím zápolí každý kontrolor/auditor u veřejných zakázek, když není zřejmé, jakou způsobilost ve vztahu k předmětu veřejné členové hodnoticí komise mají. 2. Zahájení otevírání obálek ihned po uplynutí lhůty pro podání nabídek (§ 71 ZVZ): kontrolní pracovník se dostává do nejistoty, zda odklad z důvodu převozu nabídek je v souladu se ZVZ, neboť zadavatel mohl stanovit místo předkládání nabídek nebo jednání komise pro otevírání nabídek tak, aby k prodlení nedošlo. Další situace, kdy není možné otevřít obálky ihned, jistě vymyslíte sami. 3. Neuveřejnění smlouvy u zakázek malého rozsahu (méně než 1 mil. Kč), ale s větší hodnotou než 500 tis. Kč, které je porušením § 147a ZVZ, a to i přesto, že zadavatel smlouvu na pokyn kontrolního orgánu uveřejní, protože zde je stanovena lhůta 15 dnů od uzavření smlouvy. • SHRNUTÍ: • Článek předkládá několik zkušeností dlouholetého auditora s kontrolami veřejných zakázek financovaných z fondů EU. Kromě specifik zadávání v rámci fondů EU jsou to pak především některá pochybení, se kterými se auditor často setkává při kontrolách prováděných pro různé orgány v rámci implementační struktury fondů EU v České republice. • Auditor také uvádí některá potenciálně hrozící pochybení při budoucích kontrolách.


Kontroly dotací: Proč jsou v současné době tak přísné? Ing. Milena Smržová Auditorka auditního orgánu Ministerstva financí ČR

Každý, kdo nějakým způsobem vstoupil do světa dotací, ať už jako příjemce, nebo jiný zúčastněný subjekt, jistě zaznamenal velmi rychlý vývoj kontrol dotací, kterého jsme byli svědky od začátku programovacího období v roce 2007 do nynějška. Osobně se v této oblasti pohybuji od poloviny roku 2008 a rozdíl mezi tehdejším nastavením kontrol a současným stavem vnímám jako propastný. Důvodem byl především počáteční nedostatek zkušeností, praxe, ale i jasně daných pravidel, která by regulovala různé aspekty kontroly, jež jsme schopni postihnout dnes.

P

řesto, že tento svůj příspěvek budu dále koncipovat ryze prakticky, úvodem se nevyhnu krátkému teoretickému zamyšlení, které nám ovšem pomůže odpovědět na řadu otázek, jež si v praxi pokládáme. Nastíním zde důvody vedoucí k tomu, proč jsou při kontrole dotací tak často v hledáčku kontrol veřejné zakázky. Mým cílem je sdílet se všemi zainteresovanými subjekty a osobami svůj pohled na kontrolu dotací a především na výběr dodavatele tak, aby pochopily jeho smysl a případně přizpůsobily svůj přístup k této problematice. Společně se pak můžeme vyhnout řadě komplikací. Obecně vzato se jakýkoliv vývoj vždy opírá o zkušenosti a znalosti, které zkrátka nelze nasbírat jinak než praxí. Práce kontrolorů je nesmírně komplexní a musí čerpat z mnoha zdrojů, mezi něž ovšem neodmyslitelně patří i to, čemu říkáme „zdravý selský rozum“ a co by se dalo dále rozvést jako logika a smysl pro celkové posouzení věci. Celý systém se pak vždy znovu učí také ze svých chyb, které jsou odhalovány na všech úrovních procesu kontroly

(od pověřeného auditního subjektu – nyní Ministerstvo financí, přes NKÚ až po Evropský účetní dvůr a další instituce), a vše se tak posouvá mílovými kroky kupředu, směrem k uspořádanému a přehlednému stavu. Vraťme se k základní otázce, kterou jsme položili na samém začátku –

proč tedy tak přísné kontroly, zejména ve vztahu k veřejným zakázkám? Základním kamenem pochopení celé věci je správný výklad pojmu dotace.

Dotace je dar z daní

Dotací se v ekonomii rozumí peněžitý dar nebo daru podobná peněžitá úhrada z veřejných financí, která směřuje nějakému konkrétnímu subjektu v zájmu snížení ceny určitého statku, jehož poskytování je ve veřejném zájmu. Dotace je placená z veřejných prostředků, z daní. Žádný z příjemců by proto neměl brát dotaci jako samozřejmost, jako něco, na co má nárok, byť byla v této souvislosti podepsána smlouva či vydáno rozhodnutí. Úlohou kontroly v systému poskytování dotací je dbát na to, aby peníze daňových poplatníků sloužily pouze a jen účelu, na který byly poskytnuty, a za splnění podmínek, jež jsou na příjemce kladeny,

Plán Kvalitní stavební projektová dokumentace • Bez chyb projektanta • Se zahrnutím všech požadavků zadavatele • Aktuální (!), jasná, srozumitelná = srovnatelné nabídky • Kvalitně propracovaný stavební projekt = soutěž bez dotazů a změn, kvalitní nabídky, realizace s co nejmenším počtem změn • Pozor na pevně stanovené částky – „preliminář“ – chápány jako položky bez vypsané soutěže Soupis požadovaných dodávek, služeb • Jasný, přesný, srozumitelný • Eliminace obdržení nesrovnatelných nabídek • Se zahrnutím všech požadavků zadavatele Rizika nekvalitně zpracovaného projektu/plánu • Znetransparentnění řízení (dotazy, odlišné nacenění výkazu výměr – vylučování nabídek) • Nemožnost realizovat projekt/zakázku • Nepovolení změn či nefinancování změn • Korekce dotace • Náročná jednání • Problémem na dlouhou diskuzi je soutěž projektů (cena X kvalita)


7

svět žadatelů

svět žadatelů

Zadání zakázky Předpokládaná hodnota zakázky • Nesprávné stanovení • Pouhý odhad, neaktuálnost • Vysoutěžení takové ceny, na kterou nemám • Pomohla novela – prováděcí dokumentace • Doporučení – zastropovat si ceny na úrovni reálného odhadu • Nesrovnalost – nehospodárnost výdajů Předmět plnění • Jasný, jednoznačný • Nutné znát trh, který mi mé plnění může poskytnout (!) • Nesrovnalost (dělení zakázek, sloučení zakázky, diskriminace, nehospodárnost, nesrovnatelné, špatně vyhodnocené nabídky) Kvalifikace • Důvod častého krácení • Nepřiměřená kvalifikace • Novela velmi pomohla • Novela částečně nastavila hranici přiměřenosti • Technická kvalifikační kritéria: taxativní výčet, ne „inspirace“ – pole pozornosti přesunuto sem • Pozor na přísné nastavení kvalifikace X její dodržení v realizaci • Naplnění kvalifikace – po novele mnozí nepochopili způsob doložení kvalifikace u ZPŘ dle § 62 odst. 3 • Hodnocení kvalifikace (!) • Pozor na obcházení zákona u „jiných požadavků“ • Nesrovnalosti (nepřiměřené požadavky, český jazyk, mnoho referenčních zakázek, zakázka šitá na míru, obalovny směsí, zkušenost s fondy EU, umístění kanceláří, požadavky na referenční zakázky na stavbu za méně než 5 let, porušení u výše uvedeného) Lhůty • Přiměřené složitosti díla (!) Zákon stanovuje pouhé minimum • Nesrovnalosti (nedodržení zákonných lhůt, nepřiměřené lhůty [pozor, na ně klade EK důraz], nastavení lhůt, které v zákoně nejsou / v důsledku časté novelizace zadavatelé nepochytí změny) Hodnoticí kritéria • Transparentně hodnotitelné (!) • Metoda hodnocení • Nesrovnalosti (nedodržení metody hodnocení, subjektivní, nepodložené hodnocení, účelové hodnocení, záruka raději ne – obchodní podmínka) aby nedocházelo k podvodnému jednání a poskytnutá dotace nebyla prostředkem k obohacování různých „zájmových“ skupin parazitujících na veřejných financích.

Bez výběrového řízení (veřejné zakázky) to nejde

Bez výběrového řízení se neobejde prakticky žádný dotační projekt. Ať už jde o výběr dodavatele služeb, dodávek, či stavebních prací, je vždy třeba dodržet platnou legislativu a/nebo pravidla poskytovatele dotace (u příjemců mimo režim zákona o veřejných zakázkách). Například v rámci Regionálního operačního programu Jihozápad (ROP 8

JZ) jsou zcela základními předpisy zákon o veřejných zakázkách (dále jen „ZVZ“) a Závazné postupy pro zadávání zakázek spolufinancovaných ze zdrojů EU, nespadající pod aplikaci zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, v programovém období 2007–2013 (dále jen „Závazné postupy“). Toto nemusí být u všech poskytovatelů dotací stejné, někteří mají na příjemce i další požadavky nad rámec uvedených předpisů. Zákon není, dle mého, nutno blíže specifikovat. Závazné postupy mohou být pro někoho novinkou, ačkoliv jsou v platnosti již od února roku 2009. Ukládají příjemci povinnosti ve vztahu k zakázkám malého rozsahu a aplikují

se i na zadavatele, kteří nejsou povinni řídit se ZVZ. Přestože Závazné postupy zavádějí některé povinnosti, jež před jejich vejitím v platnost neexistovaly, není možné je nyní ze strany příjemců ignorovat, neboť jsou analogií ZVZ pro ty, kdo se jím řídit nemusejí. Specificky u povinností vyplývajících ze Závazných postupů však bohužel často chybí judikatura a řešení s nimi souvisejících případů je pak náročnější, než u zákonných zakázek. Závazné postupy je možné si stáhnout na internetových stránkách úřadu ROP JZ.

Zaměřeno na výběr dodavatele

Pojďme si nyní přiblížit celý projektový cyklus a význam zakázky v něm. Projektový cyklus není nic jiného než dlouhá cesta od příležitosti přes realizaci předem daného a schváleného projektu k cíli.

Cíl Realizace Plán

Příležitost

zakázka: správně zadaná, zrealizovaná a dodržená zakázka je 80–90% úspěchem projektu

Příležitostí je výzva vypsaná poskytovatelem dotace. Tato výzva je zároveň signálem pro žadatele, že jsou zde finanční prostředky, o něž se mohou ucházet. Výzvy jsou vypisovány v oblastech, které jsou v regionu poskytovatele považovány za stěžejní a je třeba je pomocí dotací rozvíjet. Úkolem žadatelů je v tuto chvíli nabídnout poskytovateli projekty v takové kvalitě, která odpovídá pravidlům pro přidělení dotace. Prostředníkem mezi žadatelem a poskytovatelem dotace je jak známo projektová žádost – jakýsi plán popisující cíl projektu, objem prostředků, které jsou třeba na jeho uskutečnění, a veřejný zájem, jenž má být projektem uspokojen. V případě schválení projektu je s žadatelem podepsána smlouva a projekt se ocitá ve fázi realizace. V této chvíli přichází okamžik výběru vhod-


Realizace zakázky Rovné zacházení • Dodatečné informace/odpovědi na dotazy – odeslat všem, zveřejnit dle ZVZ • Všem odeslat stejné dokumenty • Pozor při vyzývání na doplnění informací/dokumentů; při vyřazování • Nesrovnalosti (jeden vyřazen, druhý ne, jeden vyzván, další ne, mimořádně nízká nabídková cena – jeden vyřazen, druhý ne) Transparentnost • Neprůhledný průběh zakázky • Nesrovnalosti (nedodržení nastaveného způsobu hodnocení s vlivem na výběr dodavatele, nemožnost písemně podložit kroky v řízení [chybí doručenky, podací lístky, předávací protokoly], vše, co bylo v zakázce uděláno jinak, než bylo předem stanoveno) ného dodavatele – subjektu, který se bude na projektu podílet za podmínek, jež respektují určitá pravidla. Partnerovi samozřejmě náleží finanční odměna, stanovená v rámci transparentního procesu hospodářské soutěže, tedy výběrového řízení. Jedině náklady, za nimiž stojí vše výše zmíněné, jsou způsobilé k následnému proplacení ze strany poskytovatele dotace. Jakékoliv porušení zákona nebo jiných platných předpisů v kterékoliv fázi výběru dodavatele zapříčiní nezpůsobilost výdajů – ty už nebude možné hradit z veřejných prostředků, daní (viz definici dotace výše). Zjednodušeně řečeno: příjemce dostane finance, které nemusí vracet, které plynou z peněz daňových poplatníků. Je tedy v zájmu všech přísně kontrolovat čerpání těchto financí, aby finance, které občané odvedou ze svých výdělků, nebyly vynakládány na základě nekalého, podvodného a nepromyšleného jednání. Řada z vás si může říci, že to, co jsem nyní popsala, je naprosto (samo) zřejmé, nicméně kdo vše plně pochopil, chápe také důvod, proč se kontrolní orgány napříč systémem dotací zaměřují na veřejné zakázky. Výsledkem kontrol je stále fakt, že drtivá většina veřejných zakázek v rámci dotačních projektů vykazuje chyby, ať úmyslné, či neúmyslné, vyplývající ze složitosti procesu zadávání zakázek a neustále se měnící legislativy. Je realitou světa dotací, že se ZVZ neustále mění. Zá-

konodárci se tak snaží co nejvíce zabránit korupčnímu jednání a zajistit transparentní prostředí, což odráží celkovou situaci ve veřejných zakázkách a je to také jeden z hlavních důvodů přísné kontroly. Tímto končí teoretický úvod, který slouží jako doprovodný text k prakticky zaměřeným boxům na těchto stránkách. Boxy se věnují jednotlivým fázím projektového cyklu a uvádějí konkrétní příklady pochybení zadavatelů v uvedených fázích veřejné zakázky, upozornění na časté chyby a doporučení, co si pečlivě ohlídat.

Závěrem

Stanovení korekcí se v případě zakázek financovaných ze zdrojů Evropské unie řídí dokumentem Evropské komise COCOF 07/0037/03-CS „Pokyny ke stanovení finančních oprav, které se

použijí pro výdaje spolufinancované ze strukturálních fondů a Fondu soudržnosti v případě nedodržení pravidel pro veřejné zakázky“ (pozn.: dokument je volně ke stažení na internetu při zadání hesla COCOF). Každý řídicí orgán, resp. poskytovatel dotace dále upraví vlastní metodiky a doplní pochybení a stanovení příslušné korekce, což znamená, že COCOF není úplným výčtem pochybení a finančních oprav. Každý poskytovatel dotace by měl však korekce udělovat na základě předvídatelného a transparentního přístupu. Závěrem bych ráda uvedla, že pro správné zadání zakázky je nutné dokonalé pochopení tří známých zásad z § 6 (transparentnost, nediskriminace, rovné zacházení). Pokud budou veškeré kroky zadavatele v zakázce vedeny optikou těchto zásad za podmínek dodržení zákona či pravidel pro zakázky malého rozsahu a mimo režim zákona, pak by neměla žádná kontrola najít pochybení, která vedou ke krácení dotace. Není primárním úkolem poskytovatele dotace dotaci brát, udělovat korekce a sankce, stejně tak není zábavou pro kontrolory hledat chyby. Na závěr ještě jednou uvedu několik pravidel: nic nepodcenit, přemýšlet nad zadáním, poznat trh, obrátit se na zkušené, konzultovat, vzdělávat se, číst aktuální rozhodnutí/judikáty a hlavně s chutí hledat kvalitní uchazeče pro kvalitní výstupy. Jediná skutečná objevná cesta se neskládá z hledání nových území, ale z nového pohledu na věc. •

cíl Uzavření smlouvy • Nesrovnalosti (návrh smlouvy ≠ uzavřená smlouva, k tíží zadavatele, mění podmínky zadávací dokumentace, mění kritéria, která byla hodnocena, mění kritéria, jež byla hodnocena v kvalifikaci) Plnění předmětu smlouvy • Časté stavební změny • Objektivně nepředvídatelné – uznáváme • Objektivně předvídatelné – neuznáváme • Nesrovnalosti (takové změny díla, které mají vliv na výběr dodavatele, nerealizace části díla, realizace jiného předmětu či jiných položek, realizace mnoha položek navíc, změny termínů plnění, pokud byly hodnoticími kritérii, apod.)


9

Praktický průvodce

4/14 • duben 2014

dotacemi 2014–2020 Servis: Aktuální výzvy pro přijímání žádostí 4/2014 (ukázka)

• OP podnikání a inovace – Služby pro rozvoj podnikání, žádosti se přijímají do 30. 4. 2014, příjemce podpory může být pouze podnikatelský subjekt, který splňuje definici malých a středních podniků uvedenou v příloze I Nařízení Komise (ES) č. 800/2008. • OP Lidské zdroje a zaměstnanost – Podpora sociální integrace a sociálních služeb, žádosti se přijímají do 17. 4. 2014, oprávněnými žadateli jsou kraje a organizace zřizované kraji působící v sociální oblasti, obce a organizace zřizované obcemi, NNO působící v sociální oblasti (obecně prospěšné společnosti, církevní PO, spolky, ústavy, sociální družstva, poskytovatelé soc. služeb).

Příště: • Integrovaný operační program – Zavádění ICT v územní veřejné správě, téma Informační a komunikační technologie, žádosti se přijímají do 30. 6. 2014, oprávněnými žadateli jsou obce. Cílem podpory je inovace poskytovaných služeb technologických center obcí s rozšířenou působností v návaznosti na technologická centra krajů a data sdílená s registry veřejné správy a následná konsolidace IT prostředí samosprávy. • EHP fondy – MF ČR a MŽP ČR vyhlásily dne 31. 3. 2014 výzvu k předkládání žádostí o grant v programu CZ02 pro programovou oblast č. 2, 3 a 7 – Biodiverzita a ekosystémové služby/Monitorování a integrované plánování a kontrola v životním prostředí/Adaptace na změnu klimatu. Žádosti se přijímají do 2. 6. 2014, oprávněnými žadateli jsou subjekty VS – právnické osoby.

• Jak to reálně vypadá s operačními programy 2014–2020 • Zákon o úřednících • Management projektu ve firmě bez chyb

14 duben 2014

Recommend Documents