Připomínky UNHCR k návrhu směrnice Evropského parlamentu a Rady, kterou se stanoví minimální standardy pro přijímání žadatelů o azyl (přepracované znění) (KOM (2008) 815, v konečném znění, 3. prosinec 2008) 1. Úvod Dne 3. prosince 2008 Evropská komise předložila návrh1 přepracovaného znění směrnice Evropského parlamentu a Rady, kterou se stanoví minimální standardy pro přijímání žadatelů o azyl2 (dále jen „směrnice“). Úřad Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky (dále jen „UNHCR“ nebo „Úřad“) opakovaně zdůrazňuje, že odpovídající podmínky přijímání žadatelů o azyl jsou zcela zásadní pro zajištění spravedlivého a účinného posouzení potřeby ochrany3. V hodnotící zprávě4, kterou Evropská komise vypracovala v roce 2007 je zmíněna řada nedostatků v praxi jednotlivých členských států, a to zejména v oblasti aplikace směrnice ve vztahu k: zajištěným osobám nebo osobám, na něž se vztahuje Nařízení Dublin II5; úrovni a formě podpory přijímání včetně zdravotní péče; přístupu k zaměstnání; právu na volný pohyb; identifikaci zranitelných osob a poskytování péče pro zajištění jejich potřeb. Tyto i další otázky související s prováděním směrnice jsou zdokumentovány i ve „Srovnávacím přehledu provádění směrnice 2003/9
1
Návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady stanovující minimální standardy pro přijímání žadatelů o azyl, KOM (2008) 815, v konečném znění, 2008/0244(COD), {SEC(2008)2944}, {SEC(2008)2945}, 3. prosince 2008, k dispozici na http://www.unhcr.org/refworld/docid/493e8ba62.html. 2 Směrnice Rady 2003/9/ES ze dne 27. ledna 2003, kterou se stanoví minimální normy pro přijímání žadatelů o azyl, k dispozici na http://www.unhcr.org/refworld/docid/3ddcfda14.html. 3 Viz související závěry výkonného výboru UNHCR, zejména závěry výkonného výboru č. 93: „Závěry k přijímání žadatelů o azyl v kontextu individuálních azylových systémů“, č. 44 „Zajištění uprchlíků a žadatelů o azyl“ a č. 47 „Děti uprchlíků“, č. 105 „Závěr k otázce žen a dívek v nebezpečí“ a č. 107 „Závěr k otázce dětí v nebezpečí“; vše k dispozici na http://www.unhcr.org/refworld/type/EXCONC.html. 4 Zpráva Evropské komise Radě a Evropskému parlamentu o uplatňování směrnice 2003/9/ES z 27. ledna 2003, kterou se stanoví minimální normy pro přijímání žadatelů o azyl, 26. listopad 2007, k dispozici na http://www.unhcr.org/refworld/docid/48abd56cd.html. 5 Nařízení Rady (ES) 343/2003 z 18. února, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o azyl podané státním příslušníkem třetí země v některém z členských států („dublinské nařízení II“), k dispozici na http://www.unhcr.org/refworld/docid/3e5cf1c24.html.
ze dne 27. ledna 2003“ vydaném v Akademické síti Odysseus (dále jen „zpráva sítě Odysseus“) v roce 20066. V důvodové zprávě k přepracovanému znění směrnice Evropská komise vysvětluje, že cílem navrhované novely je „zajistit vyšší a rovnější standardy zacházení se žadateli o azyl, a to s ohledem na podmínky přijímání, jež by žadatelům zajistily důstojnou životní úroveň v souladu s mezinárodním právem.“. UNHCR tento cíl podporuje a věří, že pokud bude přepracované znění směrnice schváleno, posílí se příslušné právní normy a zaplní stávající mezery. Přestože některé standardy opravdu postrádají dostatečnou přesnost a umožňují tak různé výklady, mnohé nedostatky v oblasti podmínek přijímání žadatelů o azyl nepramení ani tak z nepřiměřenosti standardů, ale spíš z toho, jak si je členské státy vykládají a jak je uplatňují. UNHCR tudíž vítá návrh Komise, aby byla posílena její monitorovací úloha, stejně jako její úsilí vyjasnit a posílit příslušné standardy. Další harmonizace praxe v oblasti adekvátních a konzistentnějších standardů zacházení by měla probíhat i cestou praktické spolupráce. V dalších odstavcích UNHCR předkládá své připomínky ke konkrétním pozměňovacím návrhům a v některých případech navrhuje odlišné znění, které by mohlo účinněji dosáhnout cíle přepracovaného znění této směrnice. 2. Vymezení pojmů „rodinný příslušník“ a „nezletilá osoba“ UNHCR podporuje navrhované rozšíření vymezení pojmu rodinní příslušníci v čl. 2(c) (ii) tak, aby zahrnoval i svobodné nezletilé děti bez ohledu na to, zda jsou závislé na žadateli, a v bodě (iii) tak, aby zahrnoval vdané či ženaté nezletilé děti, je-li v jejich nejlepším zájmu žít společně s dospělým žadatelem, a v bodě (iv), aby zahrnoval rodiče nebo opatrovníky vdaného či ženatého nezletilého dítěte, je-li v nejlepším zájmu dítěte žít společně s tímto rodičem či opatrovníkem. Dalším významným návrhem v bodě (v) je doplnit vymezení pojmu tak, aby zahrnovalo i nezletilé sourozence žadatele (včetně případů, kdy je žadatel či jeho sourozenec ženatý, popř. vdaná, je-li v nejlepším zájmu jednoho z nich bydlet společně). Tyto návrhy jsou v souladu s Úmluvou OSN o právech dítěte. UNHCR vítá navrhované vymezení pojmu „nezletilá osoba“ v čl. 2(e), které odráží standardy Úmluvy OSN o právech dítěte, jelikož se vztahuje na všechny osoby mladší 18 let. Tuto definici potvrdil v roce 2007 i Výkonný výbor UNHCR7. UNHCR si uvědomuje, že některé státy vymezují věkovou hranici pro dosažení dospělosti jinak, a
6
Akademická síť Odysseus, Srovnávací přehled provádění směrnice 2003/9 z 27. ledna 2003, kterou se stanoví minimální normy pro přijímání žadatelů o azyl v členských státech EU, říjen 2006, k dispozici na http://www.unhcr.org/refworld/docid/484009fc2.html. 7
Viz Závěr výkonného výboru č. 107 (LVIII), Ohrožené děti („Children at risk“), 5. říjen 2007, k dispozici na http://www.unhcr.org/refworld/docid/471897232.html.
vyzývá členské země, aby v rámci směrnice přijaly hranici 18 let věku a umožnily tak všem dětem požívat ochrany dle této směrnice. Vymezení pojmu „rodinní příslušníci“ a „nezletilá osoba“ - UNHCR podporuje navrhované rozšíření definice pojmu „rodinný příslušník“ v čl. 2(c), které bere v úvahu nejlepší zájmy dítěte a jeho závislost na rodičích / opatrovnících / dalších příbuzných, která zůstává i v případě, že se dítě ožení, případně vdá. Tyto změny odrážejí mezinárodní právo a specifickou situaci zranitelných dětí. - UNHCR podporuje navrhované změny vymezení pojmu „nezletilá osoba“ na osobu mladší 18 let ( čl. 2( e) přepracovaného znění).
3. Působnost směrnice Úvodní bod 8 přepracovaného znění směrnice uvádí, že tato směrnice „by měla být uplatňována během všech fází řízení o žádostech o mezinárodní ochranu, na všechny druhy uvedených řízení a ve všech místech a zařízeních, v nichž se žadatelé o azyl zdržují“. Toto důležité vysvětlení je v souladu s výkladem přijatým řadou členských států, jelikož díky němu tato směrnice platí i pro žadatele o azyl, kteří čekají na transfer dle Nařízení Dublin II, žadatele o azyl, u nichž probíhá řízení o přípustnosti žádosti, řízení na hranicích nebo jiné odlišné řízení, a žadatele, kteří jsou zajištěni v administrativní detenci, nebo na jiném místě na hranicích země, na letišti, policejní stanici nebo kdekoliv jinde. Zpráva sítě Odysseus zdůrazňuje, že řada členských států má na platnost směrnice v těchto případech rozdílné názory8. Rozsah: UNHCR podporuje explicitní zmínku v úvodním bodě 8 přepracovaného znění, že tato směrnice by se měla uplatňovat „během všech fází řízení o žádostech o mezinárodní ochranu, na všechny druhy uvedených řízení a ve všech místech a zařízeních, v nichž se žadatelé o azyl zdržují“. 4. Informace Čl. 5 (2) přepracovaného znění požaduje, aby informace o výhodách a povinnostech souvisejících s podmínkami přijímání byly poskytovány „písemně a pokud možno v jazyce, o němž lze důvodně předpokládat, že mu žadatel rozumí. V případě potřeby mohou být tyto informace sděleny i ústně.“ Současná verze uvádí „v jazyce, o kterém lze důvodně předpokládat, že žadatel pravděpodobně rozumí“ (orig. ang.text „...in a language that the applicants may reasonably be supposed to understand). Ustanovení, že informace má být podána „(…) pokud možno v jazyce, o němž lze důvodně předpokládat, že mu žadatel rozumí“, je nedostatečné. Zpráva sítě Odysseus nachází v řadě členských států velké nedostatky v uplatňování současné povinnosti poskytovat informace9. Podle této zprávy není žadatelům o azyl minimálně v jednom 8 9
Zpráva sítě Odysseus, viz pozn. 6, str. 9. Zpráva sítě Odysseus, viz pozn. 6, str. 38 a 39.
Naformátováno: Čeština
členském státě k dispozici tlumočník. Ti nerozumí ani jednomu z jazyků, v nichž jsou písemné materiály poskytovány10. Zpráva sítě Odysseus sice uvádí, že ostatní členské státy poskytují tlumočníky, ale není zde jasné, zda se jedná o systematickou praxi. V rámci svého monitorování a participativního hodnocení UNHCR dospěl ke zjištění, že žadatelé o azyl často nerozumí azylovému řízení, jelikož jim nebylo objasněno v jazyce, kterému rozumějí, anebo pro ně způsobem přiměřeným jejich kultuře. Informace: UNHCR navrhuje změnit článek 5(2) přepracovaného znění takto: „Členské státy zajistí, aby informace uvedené v odstavci 1 byly poskytovány písemně a v jazyce, jemuž žadatelé rozumějí. V případě potřeby mohou být tyto informace sděleny i ústně.“ UNHCR navrhuje stejné znění i pro čl. 10 (3) přepracovaného znění, který se týká povinnosti informovat zajištěné žadatele o azyl o pravidlech, která v daném detenčním zařízení platí. 5. Zajištění Ochrana před svévolným zajišťováním je důsledkem základního lidského práva na svobodu a osobní bezpečnost11. UNHCR podporuje návrh v přepracovaném znění směrnice, který upravuje a omezuje zajištění osob žádajících o mezinárodní ochranu, jelikož zdůrazňuje zásadu, že členský stát nesmí osobu zajistit „pouze proto, že se jedná o žadatele o mezinárodní ochranu…“ (čl. 8(1) přepracovaného znění). UNHCR připomíná čl. 31 Úmluvy z roku 1951 o právním postavení uprchlíků (dále jen „Úmluva z roku 1951“), který stanoví, že uprchlíci a žadatelé o azyl nebudou stíháni12 pro nezákonný vstup nebo přítomnost, pokud se sami bez prodlení přihlásí příslušným úřadům a prokáží dobrý důvod pro svůj nezákonný vstup či přítomnost a pokud se nejedná o výjimečné okolnosti13. 5.1 Důvody zajištění Návrh by měl omezit možnost zajištění žadatelů o azyl začleněním testu nutnosti do čl. 8 (2) přepracovaného znění podle kterého cit: „V případě nutnosti a na základě individuálního posouzení daného případu....“ a „.... nelze-li účinně uplatnit jiná, mírnější donucovací opatření,“) a omezením přípustných důvodů pro zajištění (čl. 8 (2) 10
Podle zprávy sítě Odysseus jsou ve Francii informace poskytovány pouze v šesti jazycích a tlumočník není k dispozici ani tehdy, neexistuje-li překlad písemného materiálu do jazyka užívaného žadatelem o azyl. Viz: zpráva sítě Odysseus, viz pozn. 6, str. 39, ot. 17 C. 11 Viz také čl. 9 Všeobecné deklarace lidských práv, k dispozici na http://www.unhcr.org/refworld/docid/3ae6b3712c.html, čl. 9 Mezinárodní úmluvy o občanských a politických právech, k dispozici na http://www.unhcr.org/refworld/docid/3ae6b3aa0.html, čl. 37, písm.b) Úmluvy o právech dítěte, k dispozici na http://www.unhcr.org/refworld/docid/3ae6b38f0.html, čl. 14 Úmluvy o právech osob se zdravotním postižením, k dispozici na http://www.unhcr.org/refworld/docid/4680cd212.html, a čl. 5 Evropské úmluvy o lidských právech, k dispozici na http://www.unhcr.org/refworld/docid/3ae6b3b04.html. 12 Ačkoli „zajištění“ není v čl. 31, odst. 1 Úmluvy z roku 1951 explicitně zmíněno, pojem „stíhání“, byl jejími autory míněn tak, že v sobě „zajištění“ již obsahuje. Čl. 31, odst. 2 umožňuje zajištění jen v případě, kdy je to nezbytné, a to za velmi konkrétních podmínek. Viz odst. 29 Goodwinovy-Gillovy studie, k dispozici na http://www.unhcr.org/refworld/docid/3bf9123d4.html. 13 Viz také závěr výkonného výboru č. 44 (XXXVII), Zajištění uprchlíků a žadatelů o azyl, 13. říjen 1986, k dispozici na http://www.unhcr.org/refworld/docid/3ae68c43c0.html.
přepracovaného znění). Tato ustanovení by nahradila stávající čl. 7 (3) umožňující zajištění žadatele o azyl z neurčitých právních důvodů nebo z důvodů veřejného pořádku. UNHCR by uvítal přijetí těchto záruk vycházejích z norem mezinárodního uprchlického a humanitárního práva . Požadavek „nutnosti“ je jasně stanoven v čl. 31(2) Úmluvy z roku 195114, závěru č. 44 (XXXVII) výkonného výboru UNHCR a „Revidované směrnici UNHCR o platných kritériích a normách pro zajišťování žadatelů o azyl“ (dále jen „směrnice UNHCR o zajištění“) 15 a dále v obecné připomínce č. 8 výboru OSN pro lidská práva16 a v jeho dalších rozhodnutích17. Některé dokumenty dále doporučují, aby bylo k zajištění přistupováno jen v krajním případě18. Navrhované důvody pro zajištění (čl. 8 (2) přepracovaného znění) částečně zohledňují směrnice UNHCR o zajištění, a pokud budou přijaty, mohou přispět k větší důslednosti a právní jistotě při využívání možnosti zajištění. Důvody uvedené v písm. b) a c) jdou ovšem nad rámec povolených důvodů uvedených ve směrnicích UNHCR a mohly by umožnit dlouhodobé zajišťování významného počtu žadatelů o azyl. Písm.b) umožňuje zajistit žadatele o azyl „za účelem zajištění důkazů (v anglic.orig.“to determine the elements“), na nichž je jeho žádost o azyl založena a jež by se jinak mohly ztratit“. Toto ustanovení lze interpretovat tak, že se týká celého azylového řízení. UNHCR navrhuje upravit toto ustanovení tak, aby bylo v souladu s duchem směrnic UNHCR o zajištění: „v rámci předběžného pohovoru za účelem zjištění důkazů, na nichž je jeho žádost o azyl založena a jež by se mohly v případě absence zajištění ztratit.“ Čl. 8 (2) (c) přepracovaného znění umožňuje zajištění žadatele „během příslušného řízení za účelem rozhodnutí o jeho právu na vstup na území“. Toto ustanovení by mohlo 14
Článek 31, odst. 2 Úmluvy z roku 1951: „Smluvní státy nebudou na pohyb takových uprchlíků uplatňovat jiná omezení, než jaká jsou nezbytná, a taková omezení budou uplatněna pouze do té doby, než jejich postavení v zemi bude upraveno, nebo než obdrží povolení vstupu do jiné země. Smluvní státy povolí takovým uprchlíkům rozumnou lhůtu a poskytnou všechny potřebné prostředky k získání povolení vstupu do jiné země“ 15 Závěr výkonného výboru č. 44, viz pozn. 13, odst. b); Revidovaná směrnice UNHCR o platných kritériích a normách pro zajištění žadatelů o azyl, únor 1999, směrnice 3, k dispozici na http://www.unhcr.org/refworld/docid/3c2b3f844.html. 16 Výbor OSN pro lidská práva, obecná připomínka č. 8: Právo na svobodu a osobní bezpečnost (čl. 9), 30. červen 1982, k dispozici na http://www.unhcr.org/refworld/docid/4538840110.html. 17 Tento přístup je důsledně uplatňován v následujících případech: A v. Austrálie (CCPR/C/59/D/560/1993) (30. duben 1997, http://www.unhcr.org/refworld/docid/3ae6b71a0.html); C v.Austrálie (CCPR/C/76/D/900/1999) (13. listopad 2002, http://www.unhcr.org/refworld/docid/3f588ef00.html); Jalloh v. Nizozemí (CCPR/C/74/D/794/1998) (15. duben 2002, http://www.unhcr.org/refworld/docid/3f588ef3a.html); Baban v. Austrálie (CCPR/C/78/D/1014/2001) (18. září 2003, http://www.unhcr.org/refworld/docid/404887ee3.html); Shafique v. Austrálie (CCPR/C/88/D/1324/2004) (13. listopad 2006, http://www.unhcr.org/refworld/docid/47975af921.html). 18 Viz např. subkomise OSN pro podporu a ochranu lidských práv, Rozhodnutí 2000/21 o zajištění žadatelů o azyl, 18. srpen 2000, http://www.unhcr.org/refworld/docid/3dda66394.html. Viz také doporučení pracovní skupiny OSN pro svévolné zajišťování že „před uplatněním zajištění by se měla vždy zvážit možnost uplatnit alternativní a jiná než zajišťovací opatření, jako např. pravidelné hlášení se orgánům“; komise OSN pro lidská práva: Zpráva pracovní skupiny o svévolném zajiš´tování: addendum: zpráva o návštěvě pracovní skupiny ve Spojeném království Velké Británie a Severního Irska týkající se otázek přistěhovalců a žadatelů o azyl, 18. prosinec 998E/CN.4/1999/63/Add. 3, odst. 33. Viz také čl. 37, písm. b) Úmluvy o právech dítěte.
vytvářet nebezpečí plošného a systematického zajišťování žadatelů o azyl v rámci řízení na hranicích a je v rozporu se směrnicemi UNHCR o zajištění. V závislosti na jeho provádění a výkladu by mohli být postihováni žadatelé o azyl vstupující na území EU nezákonně. Dle názoru UNHCR je důležité, aby legislativa a administrativa jednotlivých států rozlišovala mezi žadateli o azyl, kteří usilují o naplnění základního práva žádat o azyl a získat jej, a ostatními nelegálními přistěhovalci19. Důvody zajištění (článek 8 přepracovaného znění): UNHCR navrhuje změnit čl. 8 (2)(b) takto: „v rámci předběžného pohovoru za účelem zjištění důkazů, na nichž je jeho žádost o azyl založena a jež by se mohly v případě absence zajištění ztratit“.
5.2 Povinnost informovat o důvodech zajištění Povinnost, stanovená v čl. 9(4) přepracovaného znění, okamžitě informovat zajištěného žadatele o azyl „o důvodech zajištění… v jazyce, o němž lze důvodně předpokládat, že mu žadatel rozumí“ není v souladu s čl. 5(2) Evropské úmluvy o lidských právech (dále jen „EÚLP)“), která uvádí: „Každý, kdo je zatčen, musí být seznámen neprodleně a v jazyce, jemuž rozumí, s důvody svého zatčení a všemi obviněními proti němu“. Toto ustanovení bylo interpretováno Evropským soudem pro lidská práva (dále jen“ESLP“) tak, že příslušné osobě musí být jednoduchým a srozumitelným jazykem sděleny důvody zadržení, a to takovým způsobem, aby mohla v případě potřeby napadnout jeho zákonnost před soudem20, a že kupříkladu obecné prohlášení není dostatečné21. Poskytnutí informací v jazyce, jemuž daná osoba nemusí nutně rozumět, tudíž nesplňuje požadavky čl. 5 (2) EÚLP. Informace o důvodech zajištění: UNHCR navrhuje následující znění čl. 9(4) přepracovaného znění: „Zajištění žadatelé o azyl musí být neprodleně informováni o důvodech svého zajištění, maximální době trvání zajištění a o postupech pro napadení rozhodnutí o zajištění podle vnitrostátního práva, a to v jazyce, jemuž rozumějí.“
5.3 Soudní přezkum UNHCR podporuje posílení požadavku na pravidelný soudní přezkum zajištění (čl. 9 přepracovaného znění), který jednak zaručí, že zajištění bude uplatňováno a prodlužováno přiměřeně a jen v nezbytných případech a že bude v souladu s přípustnými důvody, a jednak se postará o dodržování všech procedurálních záruk. Navrhovaný požadavek, aby zajištění bylo nařízeno nebo potvrzeno soudním orgánem ve lhůtě 72
19
20
Závěr výkonného výboru č. 44 (XXXVII), viz pozn. 13, písm. d).
ESLP, Fox, Campbell a Hartley v. Spojené království Velké Británie a Severního Irska, žádosti č. 12244/86, 12245/86 a 12383/86, rozsudek ze 30. srpna 1990, k dispozici na http://www.unhcr.org/refworld/docid/3ae6b6f90.html. 21 ESLP, Saadi v. Spojené království Velké Británie a Severního Irska, žádost č. 13229/03, rozsudek z 29. ledna 2008, k dispozici na http://www.unhcr.org/refworld/docid/47a074302.html, odst. 85.
hodin (čl. 9 (2) přepracovaného znění), by měl být dostatečnou zárukou bránící svévolnému zajišťování osob22. UNHCR pokládá za důležité, aby měl žadatel o azyl právo požadovat soudní přezkum svého zajištění, kdykoli nastanou nové okolnosti nebo jsou k dispozici informace, které mohou ovlivnit zákonnost jeho zajištění. Takové znění by bylo v souladu s ustanovením čl. 5 (4) EÚLP23. Odkaz na možnosti soudního přezkumu „důvodů pro trvání zajištění“ v čl. 9(5) přepracovaného znění může vyvolávat nedorozumění. UNHCR jej chápe tak, že jeho účelem bylo pokrýt jak zákonnost zajištění v prvním období, kdy bylo o zajištění rozhodnuto, tak i jeho prodloužení. Z důvodu srozumitelnosti UNHCR tudíž navrhuje vypustit slova „trvání“. Záruky pro zajištěné žadatele o azyl (čl. 9 přepracovaného znění): a) UNHCR navrhuje změnit čl. 9(4) tak, aby jeho ustanovení bylo v souladu s povinnostmi stanovenými Evropskou úmluvou o lidských právech a precedenčním právem Evropského soudu pro lidská práva: „Zajištění žadatelé o azyl musí být neprodleně informováni o důvodech svého zajištění, maximální době trvání zajištění a o postupech pro napadení příkazu k zajištění podle vnitrostátního práva, a to v jazyce, jemuž rozumějí.“ b) UNHCR navrhuje změnit znění čl. 9 (5) přepracovaného znění takto: „Zajištění bude přezkoumáno v přiměřených časových odstupech soudním orgánem z úřední povinnosti a na žádost dotyčného žadatele o azyl, kdykoli nastanou nové okolnosti nebo jsou k dispozici nové informace, které mohou ovlivnit zákonnost zajištění.“ 5.4 Podmínky zajištění Podmínky zajištění by měly zaručit lidské zacházení a úctu k přirozené důstojnosti dotčené osoby24. Směrnice UNHCR o zajištění doporučují, aby existovala oddělená zvláštní zajišťovací zařízení pro žadatele o azyl, v nichž se nebudou nacházet jiní státní příslušníci třetích zemí, kteří nepožádali o azyl, usvědčení pachatelé trestných činů a osoby ve vyšetřovací vazbě25. Toto doporučení je založeno na předpokladu, že většina 22
Viz zpráva sítě Odysseus (viz pozn. 6) o systematické politice zadržení uplatňované na Maltě, kapitola II „Vertikální obavy týkající se podmínek přijímání v některých členských státech“, str. 10. 23 Čl. 5, odst. 4 EÚLP: „Každý, kdo byl zbaven svobody zatčením nebo jiným způsobem, má právo podat návrh na řízení, ve kterém by soud urychleně rozhodl o zákonnosti jeho zbavení svobody a nařídil propuštění, je-li zbavení svobody nezákonné.“ 24 Viz Všeobecná deklarace lidských práv (čl. 10), Úmluva proti mučení a jinému krutému, nelidskému či ponižujícímu zacházení nebo trestání (čl. 11), Mezinárodní úmluva o občanských a politických právech (čl. 10), Mezinárodní úmluva o ochraně práv všech migrujících pracovníků a jejich rodinných příslušníků (čl. 17), a Úmluva o právech dítěte (čl. 37, písm. c)). Viz také: Výbor OSN pro lidská práva, obecná připomínka č. 21: článek 10 (Lidské zacházení s osobami zbavenými svobody), 10. duben 1992, k dispozici na http://www.unhcr.org/refworld/docid/453883fb11.html, a Generální shromáždění OSN, Zásady ochrany všech zadržovaných a vězněných osob: rezoluce přijatá Generálním shromážděním, 9. prosinec 1988, A/RES/43/173, k dispozici na http://www.unhcr.org/refworld/docid/3b00f219c.html. 25 Viz závěr výkonného výboru č. 44, viz pozn. 13, písm. f); směrnice UNHCR o zajištění, směrnice 10, bod iii) viz pozn. 15; Komise OSN pro lidská práva: Zpráva pracovní skupiny o svévolném zajišťování, 28. prosinec 1999, E/CN.4/2000/4, Příloha II: bod 5, “Situace přistěhovalců a žadatelů o azyl“, zásada 9, k dispozici na http://www.unhcr.org/refworld/docid/3b00f25a6.html; Rada Evropy: výbor ministrů,
žadatelů o azyl nespáchala žádný trestný čin a spíše než postih pravděpodobně potřebuje zákonem stanovenou mezinárodní ochranu. Toto specifické postavení žadatelů o azyl uznává krom jiného i Evropský soud pro lidská práva ve věci Saadi v. Spojené království Velké Británie a Severního Irska26. Ze stejného předpokladu vychází i čl. 10 (1) přepracovaného znění, jímž se zakazuje umístit zajištěného žadatele o azyl do vězení a vyžaduje, aby byli umístěni do „zvláštních zajišťovacích řízení.“27. 5.5 Zajištění zranitelných skupin UNHCR vítá navrhovaný zákaz zajištění nezletilých dětí bez doprovodu (čl. 11 (1) přepracovaného znění) a podporuje nadřazenost zásady „nejlepšího zájmu dítěte“ ve vztahu k zajištění nezletilých dětí28 (čl. 11 (1) a 22 (2) přepracovaného znění). UNHCR podporuje návrh, aby nebyly zajišťovány osoby se zvláštními potřebami (čl. 11 (5) přepracovaného znění). Jako další záruka slouží i požadavek na individuální posouzení jejich situace kvalifikovanými odborníky, kteří osvědčí, že jejich zdraví včetně zdraví duševního a blaho neutrpí v důsledku zajištění výraznou újmu (čl. 11 (5) přepracovaného znění). S cílem zamezit zajišťování žadatelů o azyl se zvláštními potřebami UNHCR podporuje čl. 21 (2) přepracovaného znění týkající se povinnosti členských států vytvořit v rámci národní legislativy postupy pro včasné rozpoznání zvláštních potřeb. Zajištění zranitelných skupin: UNHCR vítá zákaz zajištění nezletilých osob bez doprovodu (čl. 11 (1) přepracovaného znění) a podporuje návrh, aby nebyly zajišťovány osoby se zvláštními potřebami (čl. 11 (5) přepracovaného znění). 6. Lékařské vyšetření Ačkoli Evropská komise nenavrhuje změnu článku 13, který členským státům umožňuje z důvodů ochrany veřejného zdraví nařídit lékařské vyšetření žadatelů o azyl, UNHCR k tomu poznamenává, že povinné testování na virus HIV porušuje celou řadu lidských Doporučení (2003)5 výboru ministrů členským státům ve věci zadržení žadatelů o azyl, 16. duben 2003, odst. 10, k dispozici na http://www.unhcr.org/refworld/docid/3f8d65e54.html; Organizace spojených národů, Standardní minimální pravidla pro nakládání s vězni, 30. srpen 1955, odst. 8, k dispozici na http://www.unhcr.org/refworld/docid/3ae6b36e8.html; OSN, Zásady ochrany všech zadržovaných a vězněných osob, viz pozn. 24. 26 V rozsudku ve věci Saadi v. Spojené království Velké Británie a Severního Irska uvedl ESLP, že „místo a podmínky zajištění by měly být přiměřené s ohledem na to, že toto opatření není uplatněno vůči osobám, které spáchaly trestný čin, ale vůči cizím státním příslušníkům, kteří uprchli ze své vlasti často z obavy o svůj vlastní život“. (Viz Amuur, § 43)“; viz pozn. 21, odst. 74. 27 Evropský výbor pro prevenci mučení a jiného krutého, nelidského či ponižujícího zacházení nebo trestání (CPT), Normy CPT, „podstatné“ části obecné zprávy CPT, říjen 2006, zejména, str. 40, odst. 28, k dispozici na http://www.cpt.coe.int/en/documents/eng-standards-scr.pdf. 28 Ve svém rozsudku ve věci Mubilanzila Mayeka a Kaniki Mitunga v. Belgie (žádost č. 13178/03, 12. říjen 2006, k dispozici na http://www.unhcr.org/refworld/docid/45d5cef72.html) týkající se zadržení pětileté dívky zajištěné společně s dospělými žádajícími o azyl poukázal ESLP na to, že to nebylo v nejlepším zájmu dítěte.
práv, zejména právo na soukromí29. Toto testování by nemělo být podmínkou umožnění vstupu na území ani azylového řízení s osobami, které usilují o mezinárodní ochranu. Obecně by mělo lékařské vyšetření doprovázet poskytnutí příslušných informací v jazyce, jemuž žadatel rozumí, měla by být zaručena podmínka souhlasu žadatele, dostupnost poradenství a důvěrnost zjištěných informací stejně jako příslušná následná lékařská péče a léčba. 7. Přístup na trh práce Ve své důvodové zprávě Evropská komise vyjadřuje cíl umožnit přístup na trh práce a zmiňuje se o výhodách zaměstnání jak pro žadatele o azyl, tak pro hostitelský stát. Navrhované snížení maximální lhůty, po jejímž uplynutí členský stát musí poskytnout žadateli o azyl přístup na trh práce na šest měsíců, je v souladu s návrhem UNHCR, jímž reagoval na zelenou knihu30. Výkonný výbor UNHCR a celosvětová konzultační skupina pro mezinárodní ochranu uznávají, že podmínky přijímání mohou být výhodné jak pro daný stát, tak pro žadatele o azyl, pokud dávají žadateli o azyl příležitost stát se soběstačným a tuto soběstačnost si udržet31. V hodnotící zprávě o provádění směrnice32, kterou Komise vypracovala, byly zjištěny dodatečné překážky kladené žadatelům o azyl, jimž byl v zásadě umožněn přístup na trh práce, ale které v praxi tomuto přístupu výrazně brání. Příklady takových překážek zahrnují i požadavek žádat o pracovní povolení, omezení přístupu do některých odvětví ekonomiky a množství povolené pracovní doby. Navrhované znění čl. 15 (2) vysvětluje, že povolené překážky přístupu na trh práce jsou pouze ty, které jsou v souladu s vnitrostátními předpisy a která tento přístup neoprávněně neomezují33. Přístup na trh práce: UNHCR podporuje navrhovanou změnu čl. 15 přepracovaného 29
Jak je stanoveno krom jiného i v článku 8 Evropské úmluvy o lidských právech. Reakce UNHCR na zelenou knihu (cit. pozn. 8), str. 21. 31 Viz UNHCR, Přijímání žadatelů o azyl, včetně standardů o zacházení s nimi v kontextu jednotlivých azylových systémů, Celosvětová konzultační skupina pro mezinárodní ochranu, 4. září 2001, EC/GC/01/17, k dispozici na http://www.unhcr.org/refworld/docid/3bfa81864.html, a závěr výkonného výboru č. 93 ((LIII)– 2002) o přijímání žadatelů o azyl v kontextu jednotlivých azylových systémů, 8. říjen 2002, k dispozici na http://www.unhcr.org/refworld/docid/3dafdd344.html. 32 Zpráva EK o provádění směrnice, (cit. pozn. 2), str. 8, odst. 3.4.3. 33 Příklady podmínek, které mohou být chápány jako neoprávněně omezující přístup na trh práce, lze nalézt ve zprávě sítě Odysseus, např. - praxe v Lucembursku: „l’autorisation d’occupation temporaire, une fois délivrée, est limitée à un employeur déterminé et pour une seule profession“. Viz síť Odysseus, zpráva o Lucembursku (reakce Lucemburska na otázku 28c), k dispozici na http://ec.europa.eu/justice_home/doc_centre/asylum/studies/docs/luxembourg_2007_en.pdf; - praxe v Nizozemí: „Po uplynutí těchto šesti měsíců může žadatel o azyl pracovat v období každých 52 týdnů maximálně po dobu 12 týdnů… toto omezení na 12 týdnů ročně v praxi vážně brání možnosti žadatele o azyl pracovat“. Viz síť Odysseus, zpráva o Nizozemí (reakce Nizozemí na otázku 28c), k dispozici na http://ec.europa.eu/justice_home/doc_centre/asylum/studies/docs/netherlands_2007_en.pdf. Toto maximální období bylo údajně prodlouženo na 24 z 52 týdnů; - praxe na Kypru: „žadatelé o azyl smí pracovat jen v zemědělství, jelikož pracovní úřad ministerstva práce a sociálního pojištění jim neumožňuje přístup do ostatních odvětví“. Viz síť Odysseus, zpráva o Kypru (reakce Kypru na otázku 28c), k dispozici na http://ec.europa.eu/justice_home/doc_centre/asylum/studies/docs/cyprus_2007_en.pdf. 30
znění, která umožňuje žadatelům o azyl přístup na trh práce a vyjasňuje povolená omezení tohoto přístupu. 8. Přístup k materiálním podmínkám přijetí Hodnotící zpráva Komise a zpráva sítě Odysseus ukazují, že řada členských států v současné době poskytuje peněžité dávky, které nejsou dostatečně vysoké, aby žadatelům o azyl zaručily živobytí; částky těchto dávek jsou jen zřídka souměřitelné s minimální sociální podporou poskytovanou jejich vlastním státním příslušníkům34. Čl.17 (5) přepracovaného znění směrnice navrhuje posílit přístup k materiální pomoci, která umožní odpovídající životní úroveň, a to zejména na základě povinnosti členských států zajistit, „aby celková hodnota materiálních podmínek přijetí, jež mají být žadatelům o azyl poskytnuty, odpovídala výši sociální pomoci určené státním příslušníkům, kteří takovou pomoc potřebují“35. Druhá věta čl. 17 (5) stanoví, že jakékoli rozdíly v tomto ohledu musí být řádně odůvodněny. UNHCR si to vykládá tak, že se toto ustanovení týká pouze situací, kdy je hodnota materiálních podmínek přijetí poskytovaných žadatelům o azyl vyšší než minimální sociální podpora poskytovaná státním příslušníkům. Taková situace může nastat v důsledku toho, že žadatelé o azyl nemají na rozdíl od státních příslušníků zpravidla žádný alternativní systém podpory v zemi svého pobytu. V takových situacích může být nezbytné poskytnout žadatelům azyl dodatečnou podporu, a to i nad rámec podpory dostupné státním příslušníkům. Přístup žadatelů o azyl k materiálním podmínkám přijetí: UNHCR podporuje čl. 17 (5) přepracovaného znění, jímž se zvyšují normy materiálních podmínek přijetí v těch členských státech, kde je jejich současná úroveň nedostatečná. 9. Omezení nebo odnětí dávek plynoucích z materiálních podmínek přijetí Evropská komise navrhuje výrazně omezit možnosti odnětí dávek plynoucích z materiálních podmínek přijetí tím, že toto odnětí bude povoleno pouze v případě zatajení finančních prostředků (čl. 20 (2) přepracovaného znění). Dále je navrženo, aby byly vypuštěny další problematické důvody pro omezení nebo odnětí dávek plynoucích z materiálních podmínek přijetí36. Kromě toho, ustanovení zajišťující poskytnutí minimálních materiálních podmínek přijetí žadatelům o azyl posiluje i požadavek, aby členské státy za všech okolností zajistily „živobytí, přístup k nutné zdravotní péči a neodkladné péči v případě onemocnění nebo duševní poruchy“ (čl. 20(4) přepracovaného 34 Zpráva EK o provádění směrnice zmiňuje tyto členské státy poskytující peněžité dávky, které jsou „často příliš nízké, než aby zaručily živobytí“: Kypr, Francie, Estonsko, Rakousko, Portugalsko a Slovinsko; viz pozn. 4, odst. 3.3.2 na str. 6. 35 Viz obecná připomínka č. 19 přijatá výborem OSN pro ekonomická, sociální a kulturní práva ve věci práva na sociální zabezpečení, kde se v odst. 38 stanoví, že dle zásady nediskriminace by žadatelům o azyl mělo být poskytnuto „rovné nakládání v přístupu k nepříspěvkovým systémům sociálního zabezpečení včetně přiměřeného přístupu ke zdravotní péči a podpoře rodiny, a to v souladu s mezinárodními normami“. Viz: E/C.12/GC/19, k dispozici na http://www.unhcr.org/refworld/docid/47b17b5b39c.html, odst. 38. 36 UNCHR výrazně kritizoval zejména ustanovení, že členské státy mohou odmítnout poskytování těchto dávek v případech, kdy žadatel o azyl neprokázal, že uplatnil nárok v přiměřené době po svém příchodu do daného státu. Viz: Komentované připomínky UNHCR ke směrnici Rady 2003/9/ES z 27. ledna, kterou se stanoví minimální standardy pro přijímání žadatelů o azyl, červenec 2003, k dispozici na http://www.unhcr.org/refworld/docid/3f3770104.html.
znění). UNHCR vítá tuto navrhovanou změnu, která by měla pomoci zabránit chudobě mezi žadateli o azyl. Omezení nebo odnětí dávek plynoucích z materiálních podmínek přijetí: UNHCR vítá návrh omezit možnosti odnětí dávek plynoucích z materiálních podmínek přijetí v čl. 20 (2) přepracovaného znění a posílit ustanovení zajišťující poskytnutí minimálních materiálních podmínek přijetí všem žadatelům o azyl, jak je stanoveno v čl. 20 (4) přepracovaného znění.
10. Osoby se zvláštními potřebami UNHCR vítá návrh v čl. 21 (1) přepracovaného znění, jímž se seznamu zranitelných osob zahrnují i oběti obchodování s lidmi a osoby s psychickými problémy. UNHCR k tomu poznamenává, že ani tak není tento seznam vyčerpávající. Čl. 21(2) přepracovaného znění ukládá členským státům povinnost stanovit ve vnitrostátních předpisech postupy, jimiž se bude při podání žádosti o mezinárodní ochranu zjišťovat, má-li žadatel zvláštní potřeby, a určovat povaha těchto potřeb. UNHCR vítá toto ustanovení, které se dotýká jednoho z hlavních zjištěných nedostatků při provádění směrnice. Hodnotící práva Komise o provádění směrnice vyjmenovává devět členských států, které nemají příslušné postupy pro zjišťování zvláštních potřeb, a uvádí: „Identifikace zranitelných žadatelů o azyl je klíčovým prvkem, bez něhož ustanovení směrnice týkající se zvláštního zacházení s těmito osobami postrádájí veškerý smysl“37. Úprava znění tak, aby obsahovalo slova „při podání žádosti o mezinárodní ochranu“, je zcela zásadní, jelikož některé zvláštní potřeby, např. trauma, mohou ovlivnit schopnost žadatele o azyl souvisle odpovídat během azylového pohovoru. Zároveň je třeba připomenout, že z různých důvodů, jako je např. stud nebo nedostatek důvěry, se žadatelé o azyl nemusejí bezprostředně svěřit s některými svými zkušenostmi. To by mohlo krom jiného platit u osob, které byly mučeny, znásilněny nebo podrobeny jiné formě psychického, fyzického či sexuálního násilí. Zvláštní potřeby vyplývající z podobných zážitků proto nemusí být v prvních fázích azylového řízení rozpoznány. Pozdější sdělení těchto zkušeností by nemělo být použito proti žadateli o azyl a nemělo by bránit jeho přístupu ke zvláštním podpůrným opatřením nebo nezbytné léčbě. Z tohoto důvodu UNHCR navrhuje upřesnit povinnost zjišťování zvláštních potřeb v čl. 21 (2) přepracovaného znění, a to změnou poslední věty. Ustanovení o osobách se zvláštními potřebami: UNHCR vítá povinnost identifikovat osoby se zvláštními potřebami, jak navrhuje čl. 21 (2) přepracovaného znění, a navrhuje ji dále posílit následující změnou poslední věty: „Členské státy zajistí, aby se osobám se zvláštními potřebami dostávalo po celou dobu azylového řízení podpory a aby byla jejich 37
Zpráva EK o provádění směrnice , viz pozn. 4, str. 9
situace odpovídajícím způsobem sledována, bez ohledu na to, kdy byly tyto potřeby zjištěny.“ 11. Nezletilé osoby bez doprovodu Zpráva sítě Odysseus uvádí, že „provádění právních předpisů v praxi (týkajících se právního zastupování nezletilých osob bez doprovodu) je v některých členských státech problematická, protože zde schází buď zákonný opatrovník, anebo není jeho úloha vymezena“38. S cílem tuto situaci napravit a ve světle skutečnosti, že opatrovníci hrají velice významnou roli při zajištění ochrany nezletilých osob bez doprovodu, navrhuje UNHCR doplnit do směrnice ustanovení definující oprávnění a úlohu opatrovníka39, jímž by měla být jiná osoba než právní poradce zastupující dítě v rámci azylového řízení40. Nezletilé osoby bez doprovodu: UNHCR navrhuje změnit čl. 23 (1) přepracovaného znění následovně: „Členské státy přijmou v co nejkratší době opatření k zajištění potřebného zastoupení nezletilých osob bez doprovodu.Opatrovník by měl zajistit poradenství dítěti a jeho ochranu a zaručit, že veškerá přijatá rozhodnutí budou v nejlepším zájmu dítěte. Opatrovník by měl mít nezbytné znalosti v oblasti péče o dítě, aby mohl zajistit, že jsou hájeny zájmy dítěte a že jsou řádně pokryty jeho právní, sociální, zdravotní, psychické, materiální a vzdělávací potřeby. Agentury nebo osoby, jejichž zájmy by mohly být v rozporu se zájmy dítěte, by neměly mít právo zastupovat dítě v roli jeho opatrovníka. Příslušné orgány provádějí pravidelná hodnocení situace těchto nezletilých osob.“ 12. Opravné prostředky Čl. 25 (1) přepracovaného znění posiluje důvody, kdy žadatelé o azyl mohou napadnout rozhodnutí týkající se podmínek přijetí, jelikož rozšiřuje jejich právo na podání opravného prostředku na všechna rozhodnutí týkající se „odnětí nebo omezení“ podmínek přijetí. Kromě toho, přepracované znění v čl. 25 (2) stanoví povinnost bezplatné právní pomoci v případě, že si žadatel o azyl nemůže dovolit uhradit náklady s ní spojené. Toto ustanovení se odráží i v čl. 9 (6) přepracovaného znění týkajícího se zajištěných žadatelů o azyl. UNHCR vítá zapracování této nové významné záruky. Opravné prostředky: UNHCR podporuje posílení důvodů k podání opravného prostředku začleněním rozhodnutí ohledně odnětí či omezení podmínek přijetí mezi možné důvody 38 Zpráva sítě Odysseus, str. 82, (cit. pozn. 6), konkrétní problémy související se jmenováním anebo úlohou opatrovníků ve Velké Británii, Maďarsku a České republice. 39 Viz „Připomínky aliance ‚Save the Children‘ k revidovanému znění směrnice o přijímání“, listopad 2008, k dispozici na http://www.savethechildren.net/alliance/europegroup/SC_Submissions_on_the_Revision_ofthe_ECRecepti on_Directive.pdf. Navrhované vymezení pojmu a úlohy vychází z: - Výbor pro práva dítěte, obecná připomínka č. 6: „Zacházení s dětmi bez doprovodu mimo zemi jejich původu“, CRC/GC/2005/6, 1. září 2006, k dispozici na http://www.unhcr.org/refworld/docid/42dd174b4.html; a - Program Děti bez doprovodu v Evropě, „Statement of Good practice“, třetí vydání, 2004, k dispozici na http://www.unhcr.org/refworld/docid/415450694.html. 40 Viz také: Obecná připomínka Úmluva o právech dítěte č. 6, viz pozn. 39, odst. 36: „V případě, kdy se azylového, administrativního nebo soudního řízení účastní děti, měly by mít kromě opatrovníka přiděleného i právního zástupce.“
podání opravného prostředku v čl. 25 (1) přepracovaného znění. UNHCR rovněž vítá nově zapracovanou záruku bezplatné právní pomoci v čl. 25 (2) a čl. 9 (6) přepracovaného znění ve vztahu k zajištěných žadatelům o azyl.
13. Systém řízení, sledování a dozoru Trvající rozdíly v provádění směrnice v jednotlivých členských státech ukazují na potřebu posílit systém předkládání zpráv a monitorování. Tyto rozdíly jsou zdokumentovány ve zprávách delegace LIBE Evropského parlamentu z návštěvy členských států, které byly zaměřeny na přijímací a zajišťovací centra 41. Čl. 27 přepracovaného znění navrhuje posílit stávající ustanovení o začleněním národních monitorovacích mechanismů a povinnosti předkládání zpráv Evropské komisi. UNHCR se domnívá, že povinnost předkládání zpráv dává Evropské komisi významný nástroj pro výkon v oblasti zajištění souladu s právem Evropského společenství.
monitorování každoročního každoročního odpovědnosti
O harmonizovanější výklad a provádění norem směrnice by se mělo usilovat cestou praktické spolupráce mezi členskými státy a na základě podnětů od jiných relevantních subjektů. Systém řízení, sledování a dozoru: UNHCR podporuje zavedení národního monitorovacího systému a povinnosti každoročního předkládání zpráv v čl. 27 přepracovaného znění. 14. Závěrečné poznámky UNHCR si uvědomuje, že mnohé problémy v oblasti přijímání žadatelů o azyl souvisejí s tím, že nejsou řádně uplatňována stávající ustanovení směrnice. Nicméně existují i oblasti, kde současná ustanovení potřebují vyjasnit či posílit. Navrhovaná novelizace by zmenšila prostor pro rozdílný výklad stávajících norem, případně tyto stávající normy zkvalitnila. Toto úsilí se odráží i ve vyjádření, že cílem navrhované novelizace je zaručit „vyšší standardy zacházení pro žadatele o azyl související s podmínkami jejich přijímání, jež by žadatelům zajistily důstojnou životní úroveň v souladu s mezinárodním právem“42. UNHCR doufá, že jednání o navrhovaných změnách stejně jako snaha o praktickou spolupráci v oblasti přijímání žadatelů o azyl bude i nadále zaměřeno na zmíněné cíle ochrany. UNHCR březen 2009
41 42
Tyto zprávy jsou k dispozici v jednotlivých sekcích na http://www.europarl.europa.eu. Návrh přepracovaného znění směrnice, viz pozn. 1, důvodová zpráva, str. 4.
