Tartalom 1. A pénzügyi ellenőrzési rendszer ............................................................................................ 2 1.1. Az ellenőrzés fogalmáról................................................................................................. 3 1.2. A pénzügyi ellenőrzés típusai érdekhordozók szerint ..................................................... 4 1.3. A pénzügyi ellenőrzés szerepének felértékelődése ......................................................... 5 1.4. Új pénzügyi ellenőrzési paradigma ................................................................................. 6 2. Miért van szükség a pénzügyi közvetítők felügyeletére? ....................................................... 7 3. MNB ....................................................................................................................................... 8
1. A pénzügyi ellenőrzési rendszer A pénzügyi ellenőrzés egyidős a pénz kialakulásával. Már az ókori uralkodók is tudni akarták, hogy hivatalnokaik korrekten számolnak-e el a beszedett adóbevételekkel. A részvénytársaságok tulajdonosai is kíváncsiak arra, hogy az általuk megbízott vezető testületek és menedzserek az ő érdekeiknek megfelelően vezetik-e a gazdasági társaságot. A szereplők kölcsönös függőségén és a bizalmon alapuló pénzrendszer kialakulása és megszilárdulása a pénzügyi ellenőrzésnek egyre fontosabb szerepet biztosít. A vegyes gazdaság pénzügyi rendszerének zavartalan működéséhez hozzátartozik a pénzügyi fegyelem. A pénzügyi fegyelem négy egyszerű – talán magától értetődőnek tűnő – szabály általános érvényesülését jelenti. Az első szabály, hogy a vevő fizesse ki a vásárolt árut, szolgáltatást. A második, hogy az adós hitel visszafizetési kötelezettségének tegyen eleget. A harmadik, az adófizető vegye ki részét a közterhekből. A negyedik a követelményt jelenti, hogy a profitorientált és non profit szervezetek bevételeikből fedezzék kiadásaikat. A hitel lehetővé teszi a különböző időben rendelkezésre álló bevételek átcsoportosítását. A kiadások bevételből való finanszírozásának követelményét a kemény költségvetési korlát követelményének nevezzük. Az első három szabály követését a piacgazdaságokban jogi eszközökkel is kikényszerítik. Ilyen törvényi hátteret jelentenek a szerződések, a pénzügyi nehézségek esetén követendő eljárások szabályozása. A negyedik szabály követését a piac kényszeríti ki. A számviteli kimutatások funkciója, hogy az egyes gazdasági szereplők pénzügyi fegyelmezettségét mindenki számára átláthatóvá tegye. A törvények követését és számviteli információk megbízhatóságát a pénzügyi ellenőrzési rendszer biztosítja. A pénzügyi rendszer evolúciója során az ezredforduló után az ellenőrzési alrendszer egyre fontosabb szerepet tölt be a rendszer környezetéhez való alkalmazkodásában. A pénzügyi ellenőrzés új, nemzetek feletti hatalmi ág jellegét erősíti az a tény, hogy az ellenőrzési tevékenységet – annak minden szakmai területét – szigorúan vett standardok, elvileg önkéntesen követett szabályok szabályozzák, amelyek nem öltenek jogszabályi formát. Így e szabályok tartalmára a nemzetállamoknak meglehetősen szerény befolyásuk van. A tényleges szuverenitás azok elfogadásával vagy elvetésével kapcsolatosan van. Az utóbbi esetben azonban az adott nemzetállam automatikusan kizárja magát a nemzetközi pénzügyi rendszerből.
1.1. Az ellenőrzés fogalmáról
Az ellenőrzés közgazdaságilag és szervezetelméletileg is meghatározható – a gazdasági folyamatokban rejlő – bizonytalanságok kezelésére hivatott funkció, amely meghatározott érdekhordozók által kitűzött célok megvalósítását szolgálja. Másképpen fogalmazva, az ellenőrzés funkciója a biztonság növelése. A gazdálkodás biztonságának erősödése takarékosabb erőforrás-felhasználást és más jóléti hatásokat eredményez. E funkció tartalmát több oldalról is megközelíthetjük: folyamat,
Az ellenőrzés mindenekelőtt tevékenység, amely valamely cselekvés, vagy esemény egy előre kijelölt
feltételrendszerhez
viszonyított
megvalósulását vizsgálja. E cselekvés mindig valamilyen felügyeleti funkció, irányítási, vagy vezetési folyamat része. A vizsgálat kiterjed a tényállapot és az elvárt állapot eltérése, az eltérések okai, következményei és a kiküszöbölésére tehető intézkedések kimutatására, feltárására. Az ellenőrzés a megfelelően differenciált irányítási és/vagy vezetési rendszerben önállósult funkcióvá válik, amely különböző ellenőrzési szervezetekben intézményesülhet.
Az ellenőrzés „technológiai” értelemben különböző gazdasági elemzési
módszerek, a tevékenység jellege által meghatározott munka-, és folyamatszervezési elvek és eljárások és eljárásrendek kombinációja. E meghatározás mindhárom eleme fontos. Az elemzési mozzanat azzal kapcsolatos, hogy definiálni kell a kezelni vagy elkerülni kívánt bizonytalanságot. Ez az ellenőrzött folyamat, szervezet, program működését befolyásoló tényezők meghatározását, a tényezők közötti kölcsönhatások feltárását jelenti. Erre alkalmasak azok az elemzési módszerek, amelyek az egyszerű összehasonlítástól az elemi statisztikai módszereken, mintavételezési eljárásokon keresztül a legkülönbözőbb modellek alkalmazásáig terjednek. Az ellenőrzési funkció különböző érdekhordozók szempontjai szerint működik. Ez részben megköveteli az érintett érdekhordozók szempontjainak érvényesítését, valamint a funkcióval kapcsolatos érdekkonfliktusok kezelését. A megfelelő szempontokat és az ellenérdekek kizárását szolgálják a speciális munka- és folyamatszervezési elvek és eljárásrendek.
Az ellenőrzés mindig meghatározott „erőtérben”, érdekviszonyok között működik. Az ellenőrzés speciális munkaszervezési eljárásai, eljárás rendjei, az ellenőrök által követendő magatartási normák azért alakultak ki, hogy ezen érdekkonfliktusok magának az ellenőrzés funkciójának veszélyeztetése nélkül kezelhetők legyenek. A fejlett intézményrendszerrel rendelkező gazdaságokban az ellenőrzési funkció komoly mértékben differenciálódik. A kormányzat gazdasági funkcióinak kiteljesedésével az állami gazdálkodás is egyre összetettebbé válik. A közszektorban egyre nagyobb gazdasági erőforrástömeg összpontosul. Ez az ellenőrzés tradicionális területén, az államháztartásban is gyökeres változásokat hoz. A gazdálkodás mindennapjaiba egyre több ellenőrzési funkció épült be. A fejlett piacgazdaság működésének logikájából adódóan a gazdasági életben működő ellenőrzés döntően, de nem kizárólagosan, a pénzfolyamatokra irányul. A modern vegyes gazdaságokban mind a piaci szektorokban, mind a többi koordinációs mechanizmus uralta területeken a pénzfolyamatokban tükröződnek a gazdálkodás különböző vonatkozásai. Ezen ellenőrzési rendszer hivatott garantálni – egyebek között – a társadalmi berendezkedés olyan alappilléreinek megbízhatóságát, mint a különböző vállalatok pénzügyi beszámolói, a gazdasági szereplők adóbevallásai, a közpénzek felhasználásáról szóló beszámolók, a statisztikai rendszer alapját jelentő adatszolgáltatások, stb.
1.2. A pénzügyi ellenőrzés típusai érdekhordozók szerint
E szempont alapján történik a külső és a belső ellenőrzés fogalmának megkülönböztetése. E megkülönböztetés alapját az ellenőrzés céljának meghatározása és eredményének visszacsatolása adja. Az ellenőrzés mindig meghatározott érdekeket szolgál. A külső ellenőrzés a tényleges gazdálkodási folyamaton kívül elhelyezkedőkhöz köthető. Ilyen érdekhordozó a vállalati gazdálkodás esetén a tulajdonos, vagy még inkább az elaprózott tulajdonosi kör, a vállalat partnerei (vevők, szállítók, hitelezők stb.), az állam, mint adóbeszedő, egyáltalán a vállalat tevékenysége által érintett gazdasági szereplők. A kormányzati szektorban ilyen külső érdekhordozók a választók, illetve az általuk delegált (választott) törvényhozói hatalom. Külső ellenőrzés esetén arról van szó, hogy egy gazdasági szervezet tevékenységét különböző felhatalmazásokkal, különböző állami és nem állami
ellenőrző szervek meghatározott szempontok szerint ellenőrizhetik és megállapításaikat meghatározott körben tehetik meg. Ilyen a számvevőszéki ellenőrzés, az adóhatósági ellenőrzés, felügyeleti ellenőrzés vagy akár a könyvvizsgálat. A független könyvvizsgálat, mint külső ellenőrzés, minősítése az utóbbi időben élénk viták tárgya. A független könyvvizsgálat eredetileg ugyanis a különböző, nem a vállalatvezetéshez tartozó, érdekhordozók számára végzett szolgáltatás volt, amely a vállalati vezetés által készített pénzügyi beszámolók valódiságát volt hivatott tanúsítani. A könyvvizsgálók azonban profitérdekelt vállalkozások, a könyvvizsgálói megbízást pedig, az érintett gazdálkodó szervezetek, praktikusan azok management-je adja. A könyvvizsgálók bevételük növelése érdekében egyéb szolgáltatásokat (pl. adótanácsadás, szervezet átalakítás stb.) is kínálnak. Ezek esetében könnyen összeférhetetlenség lép fel, amely csökkenti a könyvvizsgálat elfogulatlanságát. Ezek miatt a veszélyek miatt vannak olyan felfogások, amelyek tagadják a független könyvvizsgálat külső ellenőrzés jellegét. A belső ellenőrzés a gazdálkodási folyamaton belüli, a gazdálkodáson belül elkülönült irányító, vezető funkciókat, gyakorlókat szolgálja, s mint ilyen az irányítási és vezetési folyamat része. A belső ellenőrzési rendszer a tulajdonosok által delegált testületek (igazgatótanács, felügyelő bizottság) és a menedzsment, az államháztartási szektorban a végrehajtó hatalom és a vezető állami alkalmazottak irányító, vezető tevékenységét szolgáló eszköz. A belső ellenőrzés e tekintetben kevésbé korlátozott, hiszen tárgya az azt elrendelők szándékától függ. Az eredményeivel kapcsolatos visszacsatolások is belső ügyek. A tulajdonos és/vagy menedzser megtehet mindent, amit a jog nem tilt. Fontos és gyakran félreértésekre okot adó tény, hogy a külső és belső ellenőrzés sok esetben hasonló „technológiát” alkalmaz. Ebben a tipizálásban a függetlenség azt jelenti, hogy az ellenőrzött szervezet gazdálkodására ráhatással bíró érdekhordozók nem képesek az ellenőrzést befolyásolni. Ilyen értelemben külső független ellenőrzés az adóhatóságok, pénz- és tőkepiaci felügyeletek, illetve a legfőbb ellenőrzési intézmények által végzett tevékenység.
1.3. A pénzügyi ellenőrzés szerepének felértékelődése
A pénzügyi ellenőrzési funkció a gazdaság egészében felértékelődött. Ennek gyökerei a gazdaság, az egyes vállalatok működési környezetének megváltozásában keresendők:
Radikálisan megváltozott a gazdálkodás technológiai környezete. Az
információtechnológia
sajátossága,
hogy
gazdasági
ágazatoktól
függetlenül
forradalmasítja az információfeldolgozás, a logisztika, a termelés-, szolgáltatásszervezés lehetőségeit. E technológia azonban maga is új bizonytalanságok, kockázatok forrása.
Az 1970-es évektől kibontakozó dereguláció, majd az ezzel összefüggő
liberalizáció elsősorban a pénzügyi piacok szegmentáltságát oldotta fel. E folyamatot követi a nemzetközi kereskedelem liberalizálásának szabályozása, amely még a GATT1 keretei között kezdődött, jelenleg pedig a WTO2 keretei között folyik.
A vállalati méretek növekedése és az egyes vállalatok tevékenységi
színterének kiterjedése az a harmadik tényező, amely gazdasági környezet megváltozását okozta.
Mindezek a folyamatok, amit összefoglalóan globalizációnak nevezünk a különféle bizonytalanságok és piaci, valamint a működési kockázatok jelentős növekedését okozták.
1.4. Új pénzügyi ellenőrzési paradigma
Aligha becsülhető túl az a paradigmaváltás, amely a különböző gazdálkodó szervezetek irányítási szemléletében és gyakorlatában végbement. A corporate governance, a testületi irányítás lényege az, hogy a nagy gazdálkodó szervezetek irányításában két fontos pillérre támaszkodik. Az egyik az irányító testület, amelyben megjelennek az adott gazdálkodó szervezettel kapcsolatban álló meghatározó érdekhordozók. A másik pillér az a belső irányítási rendszer (internal control system), amely önszabályozó módon képes minimalizálni az adott szervezet gazdálkodásában rejlő diszfunkciókat. A koncepció tehát lényegét tekintve azt mondja, hogy az egyre nehezebben áttekinthető nagy gazdasági szervezeteket
úgy
lehetséges
eredményesen,
minden
érintett
gazdasági
szereplő,
érdekhordozó (stakeholder) megelégedésére irányítani, hogy ha megteremtik és/vagy 1
General Agreement of Tariffs and Trade (GATT), azaz Általános Vám- és Kereskedelmi Egyezmény. A világkereskedelem liberalizálására létrejött szervezet, melynek célja a vámok csökkentése és a vámon kívüli kereskedelempolitikai akadályok felszámolása. 2 A WTO (World Trade Organization, azaz Kereskedelmi Világszervezet) célja a nemzetközi kereskedelem liberalizációja.
megerősítik e gazdasági szervezetek belső kontrollmechanizmusait, amelyek részben önszabályozó módon, részben az érdekeltek megfelelő képviseletével megvalósított folyamatos érdekegyeztetés révén biztosítják a kívánatos működést. E paradigma kulcsfogalma a belső kontroll (irányítási) rendszer (internal control) és a megváltozott tartalmú belső ellenőrzési (internal audit) funkció. Az irányítás eme új megközelítésének egységes gyakorlatát szolgálják azok az önkéntes szerveződésen alapuló tanácsadó testületek, amelyek a magánszektorban megjelenő problémákat voltak hivatottak megoldani (Treadvay Committee, Cadbury Committee). A nemzetközi intézmények (Világbank, OECD, INTOSAI, IFAC Public Sector Committee, stb.) gyorsan felismerték e kérdés jelentőségét és maguk is különböző szervezeti formákban igyekeztek az új paradigma megvalósítását, a felügyelet, irányítás, ellenőrzés nemzetközileg egységes gyakorlatát elősegíteni.
2. Miért van szükség a pénzügyi közvetítők felügyeletére? A korábbiakban megismertük a pénzügyi közvetítők sajátosságait (magas az idegen forrásaik aránya, komoly tőkeáttétellel működnek, bonyolult kapcsolatrendszerek a pénzügyi piacokon keresztül, fertőzés veszélye, információs aszimmetria) és gazdaságban betöltött jelentős szerepét (finanszírozás, likviditás-kezelés, gazdasági növekedés támogatása). Részben ezen okok, részben pedig az ügyfelek/fogyasztók védelme – és megemlíthetnénk még a működési környezet kihívásait is – indokolta a pénzügyi közvetítők felügyeleti szerveinek létrejöttét és folyamatos „fejlődését”. Nézzük meg egy kicsit részletesebben is a fenti gondolatokat! A pénzügyi közvetítés lényege, hogy a közvetítők, közvetítő intézmények az összegyűjtött megtakarításokat transzformálják különböző kihelyezésekké, azaz különböző piaci szereplők finanszírozására, átmeneti pénzhiányának leküzdésére csatornázzák tovább a gazdaságba. Nagyrészt nem saját pénzükkel gazdálkodnak (a saját tőkének biztonsági és nem finanszírozási szerepe van), emiatt jelentős kockázatot vállalnak (kockázattal kereskedő vállalkozások). E kockázatot több tényező is fokozza. Elsőként a magas tőkeáttételt kell megjegyeznünk, mely önmagában kiemelkedő a pénzügyi közvetítés lényege miatt. Az elmúlt években általánossá vált, hogy a közvetítő intézmények kihelyezéseikhez igyekeztek megtalálni a szükséges forrásokat, erre szolgált többek között az értékpapírosítás is. Az értékpapírosítás kicsit leegyszerűsítve – egy bank példáján keresztül szemléltetve – azt jelenti,
hogy a bank egy vállalkozáson keresztül hitelviszonyt megtestesítő értékpapírokat bocsát ki. Ezen papírok (tőke- és kamatfizetésük) fedezete a bank hitelállománya (folyósított hitelek törlesztése). Az így bejövő pénz pedig további hitelkihelyezések forrása lehet. A tőkeáttétel e lépéssel tehát tovább emelkedik. Másrészt ki kell emelnünk, hogy – tekintve az eddig elmondottakat
és
a
megtakarítók
jellemzőit
(megtakarítás-választás
szempontjai:
hozzáférhetőség, hozam, biztonság stb.) – a pénzügyi közvetítés erősen bizalomra épülő vállalkozás, amely ha meginog – például egy szolgáltatóról megjelent akár valós, akár valótlan negatív hír miatt – könnyen érint más jól működő, egészséges intézményeket vagy akár szektor egészét. Vagyis egy intézmény problémája „megfertőzhet” más intézményeket is, veszélyeztetve ezzel a pénzügyi közvetítést, a pénzügyi stabilitást3 és a gazdasági növekedést. További lényeges szempont – mely a felügyeletek létezését indokolja – a fogyasztók pénzügyi
alulinformáltsága (pénzügyi
ismeretek, pénzügyi
tudatosság). Ez
ugyan
társadalmanként nagyon változatos képet mutat, de azt biztosan állíthatjuk, hogy a bankok információs többlete fogyasztóikkal szemben mindenütt jelentősnek mondható. Az elmúlt évtizedek fejlődési tendenciáit tekintve nem csak az egyre újabb és változatosabb pénzügyi instrumentumok (pénzügyi innovációk) megjelenése és elterjedése, hanem a megnövekedett üzemméret, – mely több ágazatot koncentrál – az ún. pénzügyi konglomerátumok létrejötte is fokozottabb ellenőrzést és felügyeletet kíván.
Nagy kérdés, hogy e kihívásokhoz tud-e, illetve hogy miként tud alkalmazkodni az állami szabályozás! Az 1970-es és 1980-as években a pénzügyi közvetítők szabályozása új irányt vett: a korábbi mennyiségi szabályokat az intézmények kockázatkezelésére és védelmi vonalainak kialakítására fókuszáló szabályozás. Ez az ún. prudenciális szabályozás, melyhez az ellenőrzési tevékenység is igazodott. Kezdetben a felügyelési módszertan változatlan maradt: a prudenciális szabályok számszerű betartását vizsgálták, majd az ezredforduló környékén megtették az első jelentős lépéseket egy valódi kockázatlapú felügyeleti rendszer kialakításához.
3. MNB
3
„A pénzügyi stabilitás olyan állapot, amelyben a pénzügyi rendszer, azaz a kulcsfontosságú pénzügyi piacok és a pénzügyi intézményrendszer ellenálló a gazdasági sokkokkal szemben és képes zökkenőmentesen ellátni alapvető funkcióit: a pénzügyi források közvetítését, a kockázatok kezelését és a fizetési forgalom lebonyolítását.” Forrás: http://www.mnb.hu/Penzugyi_stabilitas/a-penzgyi-stabilitas Letöltés: 2012. augusztus
A Jegybank törvény (2013. évi CXXXIX. törvény) értelmében, hazánkban az MNB látja el a pénzügyi közvetítő rendszer felügyeletét. Mint felügyeleti hatóság az alábbi eljárásokat folytathatja le (feladatai): engedélyezés: a legfontosabb engedélytípusnak a pénzügyi intézmények alapítására illetve működésük megkezdésére vonatkozó kérelmek elbírálása tekinthető; ezek mellett felügyeleti engedély szükséges a pénzügyi intézmények átalakuláshoz, szétválásához,
beolvadásához,
bizonyos
tevékenységek
végzéséhez,
részesedésszerzéshez, egyes személyi pozíciók betöltéséhez ellenőrzés: az ellenőrzési eljárás során különféle személyekre, szervezetekre vonatkozó jogszabályok betartatását illetve a felügyeleti határozatok végrehajtását ellenőrzik. Az MNB ellenőrzése helyszíni és helyszínen kívüli elemekből tevődik össze. A helyszínen kívüli vizsgálatnál az MNB főként az intézmények kötelező, rendszeres adatszolgáltatásából, esetenként rendkívüli adatszolgáltatásából, különféle dokumentumaiból, tényadataiból indul ki. Ezzel szemben a helyszíni vizsgálatoknál az intézmény székhelyén vagy telephelyén különféle kockázati kategóriákat követve ellenőrzik a szervezet bizonyos működési mechanizmusait, adott tényezők megbízhatóságát stb. fogyasztóvédelmi ellenőrzés piacfelügyeleti eljárás: amennyiben az MNB jogsértő magatartást (pl: piacbefolyásolás vagy engedély nélküli tevékenység) állapít meg, akkor jogában áll azt valamiféleképpen
szankcionálni:
bírságot
szabhat
ki
(eljárási
bírság
az
együttműködés hiánya miatt és felügyeleti bírság), felügyeleti biztost rendelhet ki az intézményhez, visszavonhatja vagy felfüggesztheti a működési engedélyt, felhívással élhet. A fentiek az ún. mikroprudenciális felügyelet körébe tartozó feladatok, ami azt jelenti, hogy egyedi, egy-egy intézményre vonatkozó feladatokról beszélünk, vagyis a kockázatokat mikro (azaz vállalati) szinten vizsgálja közben az MNB. Meg kell azonban említenünk az ún. makroprudenciális felügyeleti feladatokat: a makroprudenciális felügyelet a pénzügyi közvetítő rendszer egészét, illetve annak egyes szegmenseit (pl: tőkepiacok, bankrendszer, biztosítók stb.) szektorok vizsgálja. A makroprudenciális felügyelet fő kérdése a rendszerkockázat szempontjából kritikus folyamatok azonosítása, illetve a rendszerszintű problémák kezelése.
