1. A Magyar Köztársaság évi költségvetéséről szóló évi CXXI. törvény végrehajtása

393 Jelentés a Magyar Köztársaság 1996. évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzéséről 2. sz. füzet A zárszámadási dokumentum törvényességi és számszaki ellenőrzése

TARTALOMJEGYZÉK 1. A Magyar Köztársaság 1996. évi költségvetéséről szóló 1995. évi CXXI. törvény végrehajtása 2. Az államháztartási alrendszerek gazdálkodása, működése 3. Társadalmi önszerveződések, alapítványok támogatása 1. A Magyar Köztársaság 1996. évi költségvetéséről szóló 1995. évi CXXI. törvény végrehajtása 2. Az államháztartási alrendszerek gazdálkodása, működése 3. Társadalmi önszerveződések, alapítványok támogatása

1. A Magyar Köztársaság 1996. évi költségvetéséről szóló 1995. évi CXXI. törvény végrehajtása 1.1. A zárszámadási törvényjavaslathoz kapcsolódó megállapítások A Pénzügyminisztérium tájékoztatta az Állami Számvevőszéket, hogy az 1996. évi zárszámadási törvényjavaslat végleges változatának elkészítése során figyelembe veszik e jelentés számos megállapítását. 1.1.1. A törvényjavaslat módosítását, illetve kiegészítését igénylő észrevételek A költségvetési hiány és annak finanszírozása A zárszámadási törvényjavaslat 1. §-a 77.086,8 millió forint többletet említ. Ezzel ellentmondásban van a 4. §, ami hiányra hivatkozik. Nem világos, hogy pozitív egyenleg mellett miért volt szükség hiányfinanszírozásra. A valódi ok az, hogy a központi költségvetés a privatizációs bevételeket egész évben külön kezelte, hiszen azokat az 1996. évi költségvetési törvény 8. § (5) bekezdése szerint adósságtörlesztésre kellett fordítani. A privatizációs bevételek nélkül a költségvetés 130,4 milliárd forint hiányt mutat, amit a 4. § által említett államkötvény- és kincstárjegy-kibocsátással finanszíroztak.

A helyi önkormányzatok normatív állami hozzájárulásának elszámolása A törvényjavaslat 7. § (5) bekezdése tartalmazza a helyi önkormányzatok normatív állami hozzájárulásának elszámolásait felülvizsgáló számvevőszéki ellenőrzés által megállapított összegeket. A normaszöveg teljessé tételéhez a normaszövegbe illesztendő összegek a következők: – visszafizetési kötelezettség: 66,3 millió forint, – központi költségvetést terhelő kiegészítés: 19,9 millió forint. A fentiekkel összefüggésben módosítani szükséges a 7. § (3) bekezdésében szereplő összegeket és a (4) bekezdésben szereplő kamatfizetési kötelezettséget is, mivel a javaslatban szereplő összegek csak az önkormányzatok elszámolásait tartalmazzák. Jogtalanul igénybe vett helyi önkormányzati támogatások A zárszámadási törvényjavaslat 7. § (6) bekezdése a helyi önkormányzatok által jogtalanul igénybe vett cél-, címzett és központosított támogatások visszafizetési kötelezettségéről rendelkezik. Az ÁSZ által végzett vizsgálatok alapján a törvényjavaslat normaszövegébe illesztendő összegek a következők: – 278,0 millió forint jogtalanul igénybe vett cél- és címzett, – 51,7 millió forint jogtalanul igénybe vett központosított támogatás. A fentieken kívül az 1992. évi LXXXIX. tv. 14. §-a alapján kötelező lemondások elmaradása miatt 484,1 millió forint céltámogatási előirányzat és céltámogatási kiegészítő keret megvonásáról illetve csökkentéséről kell intézkedni a normaszövegben. A TB Alapok hiányrendezése és járuléktartozások átvállalása A törvényjavaslat 19. §-a a társadalombiztosítási alapok hiányának rendezésével foglalkozik. A normaszöveg nem említi a rendezés módját (a hiány elengedése a kincstári egységes számlán fennálló hitelállománnyal szemben történik-e), valamint az elengedés időpontját. A zárszámadási javaslat 20. §-ában – mintegy összefüggésben a hiányrendezéssel – a MÁV Rt., a Mecsekurán Kft. és a Rendőrség járuléktartozását vállalja magára a Magyar Állam. Az érintett szervezetek tartozása csak annak pénzforgalmi rendezése után törölhető a folyószámláról, ennek módjáról azonban a törvényjavaslat nem rendelkezik. Tőketartozás elengedésére – az 1975. évi II. törvény 114. §-a alapján – jelenleg nincs törvényes lehetőség. Hasonló igények felmerülésének veszélye miatt nem célszerű, hogy a zárszámadási törvény felmentést adjon a hivatkozott törvényhely alól. A központi költségvetés beruházási maradványának elszámolása Nem számszerűsíti a törvényjavaslat a központi költségvetés beruházási maradványának összegét, és nem rögzíti, hogy abból 1997-ben mennyi használható fel. A javaslat egyes mellékleteiben és szöveges indokolásában más-más adatok szerepelnek. Az 1997. évi költségvetési törvény módosítása

A zárszámadási törvényjavaslat 21. § (4) bekezdésében szereplő, az 1997. évi költségvetési törvény módosítására irányuló javaslat a hibás hivatkozások és szövegezés miatt értelmezhetetlen. Törvényi előírás nincs arra nézve, hogy milyen keretek között módosítható a költségvetési törvény, de célszerű lenne ezt külön törvényben megtenni. A Magyar Export-Import Bank és a Magyar Exporthitel Biztosító részére nyújtott állami tőkejuttatás elszámolása A törvényjavaslat 12. §-ában a Magyar Export-Import Bank Részvénytársaság és a Magyar Exporthitel Biztosító Részvénytársaság részére értékpapír formájában nyújtott 3.000 millió forint tőkejuttatásnál nincs megjelölve, hogy abból milyen arányban részesedtek az egyes intézmények (ezt a hiányosságot a törvényjavaslat indokolása sem pótolja). A Magyar Államkincstár által az ÁFI Rt-től átvett követelésállomány A törvényjavaslat nem indokolja meg, hogy a 15. § (2) bekezdésének e) pontjában említett 1.429,2 millió forint követelésállományt miért kezelte külön az ÁFI Rt. Ugyanezen paragrafus (3) bekezdésében nincs rögzítve, hogy az egyes fogalmak – pl. mozgójáradék – alatt mi értendő. Adósságtörlesztés A törvényjavaslat 2. számú mellékletében csak a külföldi hitelfelvételek szerepelnek, a belföldi állampapírkibocsátás, illetve hitelfelvétel nem. Az 1. számú mellékletben a törlesztések között viszont szerepel a belföldi adósságtörlesztés. Ez nem következetes, és nem felel meg a számviteli törvény teljesség alapelvének sem. A költségvetési törvény és a zárszámadási törvényjavaslat normaszövegének megfeleltetése A zárszámadási törvények normaszövege általában kevesebb szakaszból áll, mint a költségvetést meghatározó törvényeké. (A zárszámadási javaslat a beszámolást 29 – viszonylag rövid – paragrafusban tartalmazza, míg az 1996. évi költségvetésről rendelkező törvény 119 sokbekezdéses paragrafusban rendelkezik a költségvetési évről.) Az eltérés részben érthető, hiszen a költségvetési törvény részét képezik a költségvetési előirányzatokat megalapozó rendelkezések és törvénymódosítások is. A költségvetési törvény normaszövegének előírásai nem jelentik azok automatikus teljesülését. Jogszabályi előírás a zárszámadási törvényjavaslat szöveges részének tartalmára és előterjesztésére nézve nincs (pl. az 1996. évi zárszámadási törvényjavaslat az 1997. évi költségvetési törvény módosítását is tartalmazza). A költségvetési törvény normaszövegben szereplő rendelkezéseiről a zárszámadási törvényjavaslat különféleképpen számol be (1. táblázat). Azokat a költségvetési normaszövegben található előírásokat, amikről a zárszámadási javaslat szöveges része beszámol, nem tüntettük fel, továbbá azokat sem, amelyek értelemszerűen nem kell, hogy szerepeljenek a törvényjavaslat normaszövegében. 1. táblázat

A zárszámadási javaslat beszámolási módozatai az 1996. évi költségvetési törvény normaszövegében történt előírásokról A költségvetési törvény normaszövegében megfogalmazott rendelkezések

Zárszámadási törvényjavaslat

a költségvetés tartalék előirányzatai

indokolásban, mellékletekben, egyéb jogszabályokban

az állam vagyonával és a felhalmozásokkal kapcsolatos rendelkezések

indokolásban, mellékletekben, egyéb beszámolóban

állami kezességvállalás és kezesi helytállás

indokolásban, mellékletekben

az előirányzat-módosítások hatáskörei

mellékletekben, egyéb jogszabályokban

Forrás: az 1996. évi költségvetési törvény és zárszámadási törvényjavaslat Az 1. táblázatban bemutatott témakörökkel kapcsolatban az előterjesztés elszámol ugyan (különféle helyeken), de célszerű lett volna végrehajtásuk megjelenítése a törvényjavaslat normaszövegében is. 1.1.2. Törvényi kötelezettségek teljesítésének elmulasztása Hiányzó mérlegek A zárszámadási törvényjavaslat nem tartalmazza az Áht. 116. §-a 2. és 9. pontja szerinti mérlegeket, nem mutatja be: ˇ a költségvetési hiány finanszírozásának mérlegeit az előírt bontásban; ˇ a többéves kihatással járó döntések számszerűsítését. Ezek hiányában nem követhetők pontosan nyomon a normaszöveg egyes előírásai, azok hatása (hiány vagy többlet; tartozás-elengedések; hitel-átvállalások). A központi költségvetés mérlegéből hiányzó adatsorok Az Áht. 115. §-a szerint "a mérlegeknek a zárszámadáskor a vonatkozó év terv- és tény-, illetve az előző év tényadatait kell tartalmazniuk". A központi költségvetés végrehajtását bemutató 11. számú mellékletben (mérlegben) az előző, 1995. évi tényadatok nem jelennek meg. Az eredeti előirányzat minősítése Az l996. évi LXXVIII. törvény módosította az 1996. évi költségvetésről szóló 1995. évi CXXI. törvényt, és ennek keretében több melléklet (köztük a kiadásokat és bevételeket címenként bemutató 1. és 2. számú melléklet és a központi költségvetés mérlege is) módosult. A törvényjavaslat 1. és 2. számú melléklet és a 11. számú mérleg melléklet "1996. évi előirányzat" oszlopában az eredeti előirányzatként az 1995. évi CXXI. törvény szerinti adatok szerepelnek. A tervadatok az l996. évi LXXVIII. törvényben jóváhagyott 1996. évi előirányzatokat nem tartalmazzák. Mindez lehetetlenné teszi a teljesítési adatok közvetlen összevetését az előirányzatokkal, lényegesen megnehezíti a gazdálkodás szabályszerűségének vizsgálatát és a hiteles tájékoztatás követelményét is sérti. Az állami vagyon kimutatása Hiányossága a törvényjavaslatnak, hogy az Áht. 116. § 8. pontjának előírása

ellenére nem tartalmaz összesítő kimutatást az állami vagyonról. Hiányzik az állami követelések összesítése is. Egy – a követeléseket azok minősítésével tartalmazó – összegzés lehetővé tenné a tényleges nettó államadósság megállapítását. Emellett továbbra sem szerepel a törvényjavaslatban a tartósan és ideiglenesen állami tulajdonban lévő vállalkozói vagyon kimutatása, amire az Állami Számvevőszék jelentései már a korábbi években több alkalommal felhívták a figyelmet. A külföldi követelésekkel való elszámolás A zárszámadási törvényjavaslat nem tesz eleget az Áht. 108/A § (6) bekezdésében foglaltaknak (zárszámadáskor külön is be kell mutatni a külföldi követelések között a kétessé vált követeléseket). A törvényjavaslat mellékletéből hiányzik a kétessé vált követelések bemutatása. Az Áht. 124. §-ában előírt egyes feladatok elmulasztása Az Áht. 124. §-ában a Kormány és a pénzügyminiszter felhatalmazást kapott különféle feladatok rendeletben való szabályozására. E feladataiknak csak részben tettek eleget. (Hiányoznak pl.: a vagyonnyilvántartás részletes szabályozása az államháztartás alrendszereiben, az alrendszerekből nyújtott támogatásokkal kapcsolatos számadási kötelezettség szabályozása, az államháztartás osztályozási rendjének és az Áht. 116. §-ában említett mérlegek összeállításának részletes szabályai, a készpénzkímélő fizetési eszközök bevezetésének és alkalmazásának a kincstári körre vonatkozó szabályai, az államháztartás alrendszereinek felajánlott külföldi segélyek és adományok és ezek felhasználásának információs rendszere, a költségvetési ellenőrzésről szóló 121. § (4)–(6) bekezdésében foglalt ellenőrzések szabályai.) A megszűnt elkülönített állami pénzalapoktól átvett feladatok ellátásához szükséges bevételek forrásának meghatározása Az 1996. évi költségvetési törvény 69. § (3) bekezdése alapján a megszűnt alapoktól átvett feladatokkal kapcsolatos, a feladatellátáshoz szükséges bevételek forrásául szolgáló díjak körét a fejezetekért felelős minisztereknek, a pénzügyminisztériummal egyetértésben 1996. február 1-ig rendeletben kellett volna szabályozniuk. E törvényi kötelezettségnek a fejezetekért felelős minisztériumok – a Földművelésügyi Minisztériumot kivéve – nem tettek eleget, a rendeleteket 1996. február 1-ig nem alkották meg. 1.1.3. Az Áht. hatályának felfüggesztése A zárszámadási törvényjavaslat 28. §-a értelmében a törvényjavaslat néhány paragrafusára nem kell alkalmazni az Áht. 14. §-ának rendelkezéseit. A hivatkozott 14. § (1) bekezdése kimondja: "Az államháztartás alrendszerei hiányának államadósságot növelő rendezését, továbbá tartozásokat átvállalni, elengedni, visszatérítendő támogatást vissza nem térítendő támogatássá átalakítani, illetve bármely más módon államadósságot növelő újabb kötelezettséget vállalni kizárólag a költségvetésük útján, előirányzattal megtervezve lehet."

A törvényjavaslatnak az Áht. hatálya alól kivont paragrafusai a következő tartozások elengedését, átvállalását tartalmazzák: ˇ a Bős-Nagymarosi Vízlépcső rendszer nagyberuházással összefüggő járadéktartozás elengedését; ˇ a gazdasági kamarák megelőlegezett tőketartozásai kamatainak elengedését, ha a tőkét 1997. december 31-ig megfizetik; ˇ a törvényjavaslat 20. §-ában a társadalombiztosítás központi költségvetéssel szemben még fennálló tartozásainak elengedését, továbbá a MÁV Rt., a Mecsekurán Kft. és a Rendőrség járuléktartozásainak a Magyar Államra való engedményezését; ˇ a MÁV Rt.– kereskedelmi bankoktól felvett – hiteleinek és azok kamatainak átvállalását. Nem először fordul elő a hivatkozott Áht szakasz alóli kivételezés. Az 1997. évi költségvetési törvény hasonló módon vonta ki két paragrafusát az Áht. hatálya alól. A központi költségvetés az előző évek során többször vállalt költségvetésen kívüli – hiányt ugyan nem növelő – kötelezettséget az államadósság terhére. A kötelezettségvállalást követő költségvetési években azonban ennek hatása megegyezik a hiány növelésével, hiszen ezek a tételek akkor jelentenek valós kiadásokat. A törvényalkotó szándéka – az Áht. e paragrafusának beiktatásával – éppen az ilyen kötelezettségvállalások elkerülése volt. 1.1.4. A fejezeti indokolásokkal kapcsolatban tett megállapítások Amint azt a PM az 1996. évi zárszámadási törvényjavaslat előkészítését szolgáló fejezeti köriratában közzétette, a törvényjavaslathoz szöveges fejezeti indokolást kell készíteni. Ebben röviden áttekintést kellett adni a fejezet feladatellátásáról a köriratban meghatározott szempontok szerint. A fejezetek túlnyomórészt betartották a körirat útmutatásait, de a korábbi évekhez hasonlóan most is találhatók hiányosságok: ˇ a fejezetek szöveges indokolásaikban különféle mélységben tértek ki a köriratban megadott témakörök bemutatására (viszonylag kevés a tájékoztatás a rendes és rendkívüli előirányzat szerinti megkülönböztetés bevezetésének hatásáról, az intézmény-felülvizsgálatok eredményeiről, a befizetési kötelezettségek teljesítéséről, a kiadási megtakarítások összetételéről); ˇ egy adott fejezet szöveges indokolásán belül is előfordul, hogy a különféle címek kidolgozása nem azonos színvonalú; ˇ nem minden fejezet alkalmazott a szöveges értékelést alátámasztandó részletező és kiegészítő táblázatokat. A fejezetek tevékenységéről átfogó és pontosabb képet adhatna egy, a beszámolási szempontokat űrlapszerűen rögzítő, szöveges indokolás. Így kitöltési kényszer adódna azon szempontokra is, amelyek nem merültek fel a költségvetési évben az adott fejezetnél. A jövőben követelményként kellene a

fejezetek elé állítani a fejezeti indokolások lényeges informatív elemekre összpontosító elkészítését. 1.2. A törvényjavaslat teljessége és valódisága A törvényjavaslat mellékleteinek számszaki egyezősége A mérleg és az 1., 2. számú melléklet azonosítható adatai megegyeznek egymással. Nem egyeztethető viszont egyik mellékletből sem a "központi költségvetési szervek folyó előirányzat-maradványa" elnevezéssel megjelölt, a kiadási oldalon szereplő adatsor. A zárszámadási törvénytervezet nem tartalmaz olyan számszaki levezetést vagy szöveges indokolást amely ennek az összegnek a valódiságát és hitelességét egyértelműen igazolná. A költségvetési előirányzatok teljesítését, a törvényi előírások betartását az előterjesztés általános indokolásából valamint annak mellékleteiből is ellenőrizte az ÁSZ. A törvényjavaslat mellékletében szereplő összegek és az általános indokolás szöveges részében illetve táblázataiban feltüntetett adatok több esetben nem egyezőek. (Pl. a "kormányzati rendkívüli kiadások" cím kiadásai összevetése a mérleg, az 1. számú melléklet és az általános indokolás tételes elszámolása között.) Az intézmények beszámolóit tartalmazó APEH-SZTADI összesítés adataival az azonosítás több esetben lehetetlen, illetve az abban szereplő összegek és a törvényjavaslat indokolásában olvasható adatok sokszor csak megközelítően egyeznek. Rendes és rendkívüli előirányzatok Az Áht. 16. §-a szerint meg kell különböztetni a rendes és rendkívüli előirányzatokat. A zárszámadási törvényjavaslat 1. §-ában a központi költségvetés főösszegét, 2. §-ában a fejezetek, címek, alcímek kiadási és bevételi előirányzatainak teljesítését (1. és 2. számú mellékletek), a 14. §-ában a központi költségvetés mérlegét (11. számú melléklet) hagyja jóvá az Országgyűlés. Az 1. és 2. számú mellékletben szereplő előirányzati és teljesítési adatok – az Áht. előírásának megfelelően – rendes és rendkívüli előirányzat bontásban készültek. A mérleg adatai ezt a bontást nem tartalmazzák, ami a két melléklet egyeztetését megnehezíti. A zárszámadási törvényjavaslat 1. és 2. számú melléklete a Működési költségvetést rendes, a Felhalmozási kiadásokat rendkívüli, a Fejezeti kezelésű speciális előirányzatokat pedig rendes és rendkívüli előirányzatként is szerepelteti. Az alábbi táblázatban felsorolt előirányzatoknál a költségvetési törvénytől eltérő megkülönböztetés szerepel: 2. táblázat A rendes és rendkívüli előirányzatok eltérései a költségvetési törvény és végrehajtása között millió Ft Fejezet/cím/alcím

Neve

1995. évi CXXI. tv.

1996. évi teljesítés

rendes KIADÁS XV.10.11.1.

XXXII..1.3.1.

Mezőgazdasági alaptevékenységek beruházásai

rendkívüli rendes rendkívüli

18.574,2

MÁV pénzügyi szanálása miatti adósságtörlesztés

17.444,5

28.046,9 30.827,2

BEVÉTEL XV.10.2.12.1.

Visszatérítési kötelezettséggel adott támogatások tárgyévi megtérülése

1.976,5

XVII.22.1.

Vegyes bevételek

3.000,0

XVII.23.3.4.

Útalap

2.523,8

10.700,0

25.544,6

4.700,0 4.699,8

Forrás: az 1996. évi költségvetési törvény és végrehajtásáról készült törvényjavaslat Az ÁSZ korábbi zárszámadási jelentéseiben már javasolta, hogy ki kell alakítani a rendes és rendkívüli előirányzatok egységes, minden fejezetre érvényes besorolási módját. A zárszámadási törvényjavaslat 1. számú mellékletében ez az egységesség még mindig nem lelhető fel. A rendes kiadási előirányzatok között még mindig szerepelnek beruházások, rekonstrukciós kiadások, program támogatások, alapítványi támogatások, kártérítés, árellentételezés. Az állami vagyon hasznosításából, értékesítéséből származó bevételek A módosított 1996. évi költségvetési törvény 9. § (1) bekezdése szerint "A Kincstári Vagyoni Igazgatóság kezelésében lévő állami vagyon hasznosításából, értékesítéséből származó bevételekből összesen 350 millió forint összegben teljesíthetők a vagyonkezeléssel (őrzéssel), hasznosítással, értékesítéssel, továbbá a kincstári vagyonkataszter elkészítésével kapcsolatos – más forrásból nem fedezhető – kiadások. A bevétel további hányada a központi költségvetés központosított bevételét képezi." A zárszámadási törvényjavaslat indokolása részletesen beszámol a kincstári vagyonkezeléssel és hasznosítással kapcsolatos (a központi költségvetést megillető) bevételekről. Az indokolás szerint 1996-ban ezen a címen 1.229,1 M Ft bevétel realizálódott, ebből 1.051,1 M Ft készpénzben. A befolyt összegből – központi költségvetésnek elszámolt bevételként – az általános és fejezeti indokolásban egyaránt 604,7 M Ft van feltüntetve. A törvényjavaslat 2. számú mellékletében a kincstári vagyonkezeléssel és hasznosítással kapcsolatos, a központi költségvetést megillető bevételek (XVII. PM fejezet 9. cím 5. alcím) 1996. évi teljesítési adata az indokolástól eltérően 292,0 M Ft. Az elszámolás más adatai sem egyeztethetők a mellékletekből. Így a költségvetési törvény előírásának betartása a bevételek jogszabálynak megfelelő elszámolása a törvényjavaslatból nem ellenőrizhető.

Helyi önkormányzatok cél- és címzett támogatási maradványa A törvényjavaslat 8. § (7) bekezdése rögzíti a helyi önkormányzatok címzett- és céltámogatási maradványának összegét. Helyszíni ellenőrzésünk a Kincstárnál a maradvány összegét 0,4 millió forinttal eltérő összegben állapította meg. (A maradvány és a teljesítés összege eltér a javaslat 5/a számú mellékletében, és az azt részletező mellékletek adataiban, valamint az általános indokolás 222. oldalán lévő két bekezdésben szereplő összeg között is. A részletező táblák összesített adatai visszaigazolják a MÁK-nál szereplő maradvány összegét. A 216,1 millió forint "visszafizetett", maradványt növelő összeg indokolás nélkül nem értelmezhető, hiszen a cél- és címzett támogatások lemondása, visszafizetése a költségvetési törvény előírása szerint nem növeli a támogatási keretet, illetve maradványt.) Az 1995. évi zárszámadási törvény előírásának teljesítése A törvényjavaslat 9. §-a megállapítja, hogy a helyi önkormányzatok az 1995. évi zárszámadási törvényben előírt befizetési kötelezettségből 1.519,4 millió forintot és annak kamatait befizették a központi költségvetésbe. Ezt az ÁSZ helyszíni ellenőrzése – az előző évekhez hasonlóan – nem tudta visszaigazolni. A Kincstár működésével sem valósult meg – a bankszámlákhoz kapcsolódóan – az önkormányzati befizetési kötelezettségek teljesítésének folyamatos figyelemmel kísérése. A bankszámlákon nem különítették el az 1994. és 1995. évi zárszámadáshoz kapcsolódó befizetéseket sem. Így a törvényjavaslatban, a Kincstárnál és az önkormányzati összesített beszámolókban más-más adat szerepel. (A rendszer továbbfejlesztése folyamatban van, ennek eredménye az 1997. évi zárszámadás során várhatóan megjelenik.)

2. Az államháztartási alrendszerek gazdálkodása, működése A Magyar Államkincstár 1996. évben kezdte meg működését, ami jelentős változást okozott a költségvetési szervek finanszírozásában. Az új szabályozás szerint a kincstári finanszírozásnak számos előnye van. ˇ A központi költségvetési szervek és az elkülönített állami pénzalapok esetében (az indulásnál ugyanis csak ezek tartoztak a kincstári körbe) átláthatóbbá teszi a gazdálkodást. ˇ Az önálló bankszámlák megszűnésével, a kincstári egyszámla bevezetésével, a központi költségvetés pénzeszközeinek kímélésével javítja a likviditási helyzetet. ˇ Csökken a finanszírozáshoz szükséges pénz mennyisége. ˇ Javítja és egyes esetekben garantálja a

közpénzek felhasználásának törvényességét, a jogszabályokkal való összhangját. ˇ Gyors és pontos adatokat szolgáltat a költségvetés tényleges helyzetéről. ˇ Adatszolgáltatásával, elemzéseivel lehetőséget biztosít az éves költségvetési előirányzatok megalapozottabb tervezéséhez. A rendszer működési hiányosságaiból adódóan – ahogy erre az előterjesztő is utal a benyújtott anyagban – a kincstári rendszer még nem teljeskörűen alkalmas arra, hogy a központi költségvetés zárszámadásához a tényleges felhasználásnak megfelelő adatokat biztosítson. A kincstár működésének tapasztalatairól külön jelentést készít az Állami Számvevőszék. 2.1. A központi költségvetés 2.1.1. Az állami kezességvállalások A Kormány az Áht. 124. § (2) bekezdés e) pontja alapján 1996-ban elkészítette az állam által – jogszabályban vagy szerződésben – vállalt kezesi garanciák előkészítésének és beváltásának eljárásrendjét. Az erről szóló 151/1996. Korm. rendelet 1996. októberében lépett életbe. Az egyedi kezességvállalásokhoz kapcsolódóan kötelezően benyújtandó előterjesztés – a korábbiakhoz képest – sokkal szélesebb körű tájékoztatást ad a Kormány részére a döntések meghozatalához. A törvényjavaslat a költségvetési törvény vonatkozó – módosított – szakaszai szerinti bontásban bemutatja az 1996-ban állami garanciákkal kapcsolatos kormányhatározatokat. Az általános indokolásban tételesen beszámol a kezességérvényesítési és megtérülési folyamatokról és az állomány alakulásáról. 2.1.1.1. A kezességvállalásokból eredő kötelezettségek keretei Az 1996. évi költségvetési törvény 39. § (2) bekezdésében a kiadási főösszeg 2%ában korlátozta a költségvetési évben újonnan elvállalható egyedi garanciák együttes értékét. A törvény módosítása következtében a keretösszeg 41,7 Mrd Ftról 42,3 Mrd Ft-ra emelkedett. Kihasználására 33,5 Mrd Ft mértékig került sor. A központi költségvetést ezen kívül más egyéb jogcímeken – összegszerűen korlátozott, illetve korlátozás nélküli módon – vállalt garanciák is terhelhetik. ˇ A megállapított mérték felett vállalható garancia az energiahordozók importjára és biztonsági készletezésére. (Kezesség-érvényesítésre eddig még nem került sor.) ˇ Az EB Rt. és az Eximbank megalakulása óta a tevékenységi körükbe eső garanciák keretösszegeit külön szabályozzák a költségvetési törvények, noha ezen intézmények garanciaügyleteiért is a Kormány – a központi költségvetés terhére – készfizető kezesként felel. ˇ A módosított 1996. évi költségvetési törvény

ezeken felül a 41. és a 41/A §-aiban meghatározott esetekre – nemzetközi pénzintézetekkel kötött hitelszerződések esetén, légvédelmi rendszerek és a Ferihegyi repülőtér fejlesztésére – korlátozás nélkül engedélyezi a garanciák megadását. A következő táblázat bemutatja az 1996. évi költségvetési törvény 39. § (2) bekezdésében előírt 2%-os keretösszeg alá eső garanciákat. 3. táblázat Az 1996. évi költségvetési garanciakeret alá tartozó vállalások: millió Ft Korm. hat. A garancia célja A garancia A garancia száma összege típusa 2010/1996. (I.24) 1996. évi tankönyvellátáshoz 3.000 készfizető szükséges hitel 2065/1996. Magyar Hitel Bank 11.000 készfizető (III.20.) privatizációs célú konszolidációja 2137/1996. (VI.4.) Mezőbank Rt. tőkehelyzetének 5.500 készfizető rendezése 2153/1996. Nemzetközi Büntetőjogi 16,8 egyszerű (VI.19) Kongresszus megrendezése 2316/1996. gabonatermelők éven belüli 14.000 egyszerű (XI.28.) hitele Mindösszesen: 33.516,8 Forrás: a garanciákról döntő 1996. évi kormányhatározatok A garanciák jelentős része készfizető kezesség. Az Áht. 33. § (3) bekezdése értelmében a Kormány csak kivételesen indokolt esetben vállalhat készfizető kezességet. Az Áht. 42. § (1) bekezdése előírja, hogy a nyilvános határozatban többek között rögzíteni kell a garancia indokát, típusát és a típus megválasztásának indokát. E törvényi rendelkezések nem érvényesültek maradéktalanul a kormányhatározatokban. A garanciavállalás indokát többnyire annak célja helyettesíti, és sokszor a garancia típusának megválasztására vonatkozó indokok sem szerepelnek a Kormányhatározatokban. 2.1.1.2. Az 1996-ban beváltott garanciák elszámolása Az eredeti 1996. évi költségvetési törvény az állami kezességek beváltására – a XVII. PM fejezet 18. cím négy alcímén – összesen 9 Mrd Ft előirányzatot tartalmazott. Az EB Rt. általi biztosítási tevékenységből adódó fizetési kötelezettség alcímének 4 Mrd Ft-os előirányzata – a központi költségvetési szervek 1996. évi előirányzatainak a 2283/1996. Korm. határozatban meghirdetett

csökkentése alapján – 1 Mrd Ft-tal csökkent. A törvényjavaslat 1. számú melléklete módosított előirányzat hiányában az eredeti – magasabb – előirányzatot tartalmazza a hivatkozott címen és alcímen. A csökkenésről csak az indokolási részben szól a törvényjavaslat. 1996-ban az állam által különféle jogcímen fizetett helytállásoknál magasabb összeg folyt be a garanciavállalások megtérüléseiből. (Ezért szerepelnek negatív számok a törvényjavaslat kiadásokat bemutató 1. számú melléklete XVII. PM fejezet 18. cím egyes alcímein.) A megtérülésekkel csökkentett kiadások bemutatása sérti a bruttó elszámolás elvét. A javaslat általános indokolása bemutatja ugyan alcímenként a megtérüléseket, de az így keletkezett bevételek elszámolásának a törvény részét képező 2. számú mellékletben is meg kellene jelenni. A leírtakból következik, hogy a központi költségvetés mérlegét bemutató 11. számú melléklet is negatív előjelű számot tartalmaz a kiadási oldalon. Új elem a kezességvállalásokkal összefüggésben a kezességvállalási díj. A garanciavállalás jelenlegi eljárásrendjének értelmében a Kormány kezességvállalási díjat határozhat meg a garancia megadásakor. Az ebből származó bevétel – 167,9 M Ft – 1996-ban az Egyéb bevételek között jelenik meg a mérlegben. Különleges az 1996-os költségvetési év abból a szempontból, hogy az állammal szembeni kezesség-érvényesítések és a garanciák megtérüléséből adódó pénzmozgás egyenlege pozitív. (Az elmúlt években kevesebb volt a megtérülés, mint az állam ezirányú kifizetései.) 2.1.2. Általános tartalék A törvényjavaslat általános indokolása bemutatja az általános tartalék időarányos elosztását, valamint főbb jogcímek szerinti felhasználását. Külön táblázatban részletezi, fejezeti csoportosításban, a felhasználásról szóló kormányhatározatokat. Az államháztartási törvény 25. és 26. §-ai rendelkeznek az általános tartalék képzéséről és felhasználásának módjáról. Az Áht. 26. § (1) bekezdése alapján "Az általános tartalék előirányzata nem lehet több, mint a központi költségvetés kiadási főösszegének 2%-a és nem lehet kevesebb, mint annak 0,5%-a." Az 1995. évi CXXI. törvény általános tartalék címen 10.450 M Ft-ot irányzott elő, ami a kiadási főösszeg 0,5%-a. A költségvetést módosító 1996. évi LXXVIII. törvény által meghatározott 15.764 M Ft a kiadási főösszeg 0,7%-a. Az általános tartalék képzése tehát a törvényi előírásoknak megfelel. Szociális és egészségügyi kiadásokra (42%), IFOR kártérítési és műszaki kontingens költségei (17%), valamint a médiák támogatására (8%) használták fel. Az általános tartalék felhasználásáról szóló kormányhatározatok tartalmazzák a támogatási többletek célját, költségvetési címét, valamint a támogatási igények megalapozottságát alátámasztó részletes indokolást is. Az adatlapok minden esetben tartalmazták a támogatás forrását és a megemelt előirányzatot is. Hiányosság, hogy a kormányhatározatok többsége nem tesz eleget a 158/1995. (XII.26.) Korm. rendeletben foglalt előírásoknak azzal, hogy nem jelöli meg az előirányzat-módosítások érvényességi időtartalmát (egyszeri jellegű, vagy a költségvetésbe beépülő támogatás).

2.1.3. Céltartalék Az 1995. évi CXXI. törvény 6. § (2) bekezdése szerint bérpolitikai intézkedésre 14.873 M Ft-ot kellett képezni. Az előirányzat kormányhatározat, költségvetési törvényt módosító intézkedések hatására 19.944 M Ft-ra emelkedett a következők szerint: 5. táblázat Bérpolitikai intézkedések kerete millió forint 1995. évi CXXI. tv. (VII. fejezet 10. cím Tartalékok, 2. alcím Céltartalék, 1. kiemelt előirányzat-csoport) (eredeti előirányzat)

14.873

1996. évi LXXVIII. tv. (VII. fejezet 10. cím Tartalékok, 2. alcím Céltartalék, 1. kiemelt előirányzat-csoport) (módosított előirányzat)

15.873

2096/1996. (IV.23.) Korm. hat. az 1996. évben megvalósuló létszámcsökkentések egyszeri többletkiadásainak fedezetére szolgáló céltartalék képzéséről és felhasználásának módjáról (előirányzat-növekmény) Keret:

4.071

19.944

Az előterjesztés teljesítésként 14,9 Mrd Ft-ról és maradványként 5 Mrd Ft-ról számol el. Az ÁSZ-hoz megküldött előirányzat-módosítási űrlapok alapján csak 8,7 Mrd Ftnyi módosítás követhető nyomon. Ez is jelzi, hogy nem volt teljeskörű a 158/1995 Korm. rendelet 20. § (2) bekezdésében meghatározott adatszolgáltatás. 2.1.4. Kormányzati rendkívüli kiadások Az 1996. évi módosított költségvetési törvény 7. § (2) bekezdése a) - g) pontokban tételesen meghatározza azokat az előirányzatokat, amelyek a törvény 1. számú mellékletében jóváhagyott rendkívüli kiadások közül kormányzati rendkívüli kiadásnak minősülnek. A 11. számú melléklet (mérleg) és az 1. számú melléklet nincs összhangban a törvényi előírással mivel kormányzati rendkívüli kiadásként a 7. §-ban felsoroltakon kívül több tételt tartalmaz (VII. MEH fejezet 11. cím 8. alcím Közszolgálatban állók Önkéntes Kölcsönös Biztosító Pénztárai szervezetének támogatása, XVIII. MKM fejezet 12. cím 3. alcím Lágymányosi egyetemi fejlesztések). Az előterjesztés az általános indokolásban tételesen beszámol a rendkívüli kiadások teljesítéséről. Az itt feltüntetett jogcímek, azok módosított előirányzatai és teljesítési adatai viszont eltérést mutatnak a költségvetési törvény és a zárszámadási törvényjavaslat 1. számú mellékletének adataihoz viszonyítva. 2.1.5. Kormányzati beruházások A zárszámadás az általános indokolási részben eleget tesz a jogszabályokban foglalt elszámolási kötelezettségnek. A kiemelt jelentőségű központi beruházások mellett név szerint mutatja be a beruházási célprogramokat és az egyéb központi beruházásokat is.

Az adatok súlyozás nélkül sorolják fel fejezetenként a beruházási témákat. Egymás mellett jelenik meg például a bútor, a járművásárlás, a szoftver fejlesztés és a soproni kórház rekonstrukciója. Az egyes témák iránt érdeklődőknek ez jó tájékoztatásul szolgálhat, de tekintve az adatok tömegét, nem tartjuk célszerűnek az általános kötetben való szerepeltetést. A részletes és sok információt tartalmazó táblázatok adatai nem egyeznek meg más helyen megjelenő, a beruházásokra vonatkozó adatokkal. Így pl. a beruházási fajták szerint csoportosított teljesítési adatok nem egyeznek meg a központi beruházások címen a 285-től a 294. oldalig megjelenő összesítő kimutatás adataival. A beruházásokra fordított összeget tekintve az eltérés meghaladja a 8 Mrd Ft-ot, a módosított előirányzatnál közel 8 Mrd Ft az eltérés. A támogatásokat tekintve az eltérés meghaladja a 700 M Ft-ot, a módosított előirányzatoknál pedig több, mint 500 M Ft. Nincs meg az egyezőség a központi beruházások általános indokolásánál (177-178. oldal szöveges rész) és a 285-295-ig terjedő táblázatokba foglalt adatok között sem. Egyedül a központi beruházások költségvetési fedezete (67.201 M Ft) egyezősége áll fenn. A 177. és a 178. oldalon hivatkozás történik a 7. számú táblázatra, amely a benyújtott dokumentumban nem lelhető fel. A szöveges indokolás 178. oldala beruházási maradványként 3.647 M Ft-ot szerepeltet, ugyanez a 294. oldalon 4.183,8 M Ft, a kiemelt jelentőségű beruházások, a beruházási célprogramok, valamint az egyéb beruházások részletező táblázatai adatainak összegzése alapján pedig 3.427,8 M Ft. Így az, hogy valójában mekkora a maradvány és az Országgyűlés mely összegű beruházási maradványt fog jóváhagyni, az előterjesztésből nem állapítható meg. A törvényjavaslat 1. számú melléklet XIII. fejezet kiemelt jelentőségű beruházásai között szerepel az Esztergomi Mária-Valéria híd építése. A 294. oldalon a kiemelt jelentőségű beruházások részletező táblázat felsorolásából ez kimaradt, összegében azonban szerepel. A Fővárosi Önkormányzat Lágymányosi Duna-híd beruházása (678,6 M Ft) a részletező táblázatban beruházási célprogramként jelenik meg, a törvényjavaslat 1. számú mellékletében viszont kiemelt jelentőségű beruházások között szerepel a XVII. PM fejezeténél. A törvényjavaslat indokolásának táblázati részében (285-294. oldal) jelennek meg a kormányzati beruházások módosított adatai. Több címen a módosított előirányzatot meghaladó teljesítési összeg szerepel, ami a gazdálkodási szabályok megsértését jelenti. (Pl. XV. FM fejezet: Központi igazgatása; Erdészeti szakigazgatási intézmények; Földhivatalok, Földmérési és Távérzékelési Intézet; Mezőgazdasági minősítés és törzstenyészet-fenntartás intézményei; Agrárkutató intézetek; XX. KTM fejezet: Természetvédelmi területi szervek.) A szabálysértés ténye a törvényjavaslat 1. számú mellékletéből nem állapítható meg, tekintve, hogy a törvénymellékletben a módosított előirányzat nem jelenik meg. Az előirányzat-gazdálkodás alapvető elvének további megsértését jelentette az a

körülmény, hogy a központi beruházások 1995. évi pénzmaradványának felhasználásáról, azaz "előirányzatosításáról", a Kormány csak 1996. december 17én hozott döntést. Így az Áht-ban foglaltakkal szemben – év közben, valójában az egész 1996-os év során – a maradványok felhasználása esetén, előirányzat nélküli, szabálytalan kifizetésekre került sor. 2.1.6. A belföldi államadósság alakulása A központi költségvetés bruttó adósságállománya 1996-ban az előző évinél kedvezőbben alakult. Nominális értéken 198,8 milliárd forinttal, 4.932,3 milliárd forintra növekedett, de a növekmény elmarad az előző évi 981,8 milliárd forinttól. A kisebb emelkedés következtében az állomány GDP-hez viszonyított aránya csökkent, 1996 év végére a bruttó hazai termék 74,5%-át tette ki.

1. ábra Forrás: Államadósság Kezelő Központ: Állampapírpiac 1996. Az állományon belül csökkent a költségvetés MNB-vel szembeni kamatmentes, lejárat nélküli adóssága, ami az MNB által felvett devizahiteleken elszenvedett árfolyamveszteség miatt keletkezett. A csökkenés nagyrészt annak volt köszönhető, hogy a Kormány az 1996. évi költségvetési törvény adta felhatalmazás alapján az MNB tv. 22. §-ának (2) bekezdésében megadott mennyiséget jóval meghaladó mértékben alakította át a lejárat nélküli állományt piaci kamatozású értékpapírrá. Erre az MNB tv. lehetőséget ad, hiszen a 22. § (2) bekezdése csak a minimálisan átalakítandó mennyiséget rögzíti. Az átalakítás mértéke meghaladta az állomány 22%-át. Ez 430 milliárd forint értékű államkötvény és 30 milliárd forint értékű diszkont kincstárjegy kibocsátását jelentette. A kamatmentes állományt tovább csökkentette az erre a célra fordított 167.503 milliárd forint rendkívüli privatizációs

bevétel, növelte viszont a leértékelés miatti 170,3 milliárd forintos árfolyamveszteség. Így az év végi állomány az 1995-ös 2.023,3 milliárd forintról 1.563,3 milliárd forintra csökkent.

A központi költségvetés kiadásai között jelentős szerepet kaptak az adósságszolgálattal kapcsolatos kiadások. A kamatkiadások 1994-ben 283,3 milliárd forintot tettek ki, egy évvel később már 477,4 milliárd forintot értek el. Az 1996-os esztendőben meghaladták az 534,8 milliárd forintot. 2. ábra Forrás: 1992., 1993., 1994., 1995. évi zárszámadási törvény, 1996. évi zárszámadási törvényjavaslat 2.1.6.1. Az államadósság szerkezeti átalakulása Az államadósság finanszírozásában jelentős szerepet kapott a piaci úton, értékpapírokkal történő finanszírozás. Az 1996. év végén az adósság 57,2%-a állt kötvényben, miközben a hitelállomány lecsökkent 20,5%-ra, a kincstárjegyek állománya pedig 22%-ra emelkedett.

3. ábra Forrás: Államadósság Kezelő Központ: Állampapírpiac 1996.

Az állampapírok korábbi legnagyobb vásárlója, az MNB 1996-ban csak minimális mértékben vásárolt államkötvényeket. 4. ábra Forrás: Államadósság Kezelő Központ: Állampapírpiac 1994, 1995, 1996. A magyar államkötvény állomány lejárati szerkezete kiegyensúlyozatlan: a rövid 12 éves papírok mellet alig bocsátottak ki hosszú lejáratú állampapírt (a konszolidációs kötvényeket nem számítva). 1996-ban bocsátottak ki először 5 évnél hosszabb lejáratú papírt nyilvánosan. Ez mutatja az egészségesebb szerkezet felé történő elmozdulást.

5. ábra

Forrás: Államadósság Kezelő Központ: Állampapírpiac 1994, 1995, 1996. 2.1.6.2. Az 1996. évi költségvetési hiány finanszírozása Az általános indokolás a privatizációs bevételek nélkül számított hiányt 130,4 milliárd forintban állapítja meg. A törvényjavaslat nem tesz eleget az Áht. 116. § 2. pontjában foglaltaknak, mert nem mutatja be sem a hiány finanszírozásának mérlegeit, sem a hiány finanszírozását hitelezők szerint. 6. táblázat milliárd Ft Megnevezés Államkötvény kibocsátás

Összeg 73,4

Esedékes kamat tőkésítése

19,9

Kincstárjegy kibocsátás

37,1

Összesen:

130,4

Forrás: 1996. évi zárszámadási törvényjavaslat A törvényjavaslat hiányossága, hogy az indokolásokban nem számol el részletesen a hiány finanszírozásáról, így a Részletes indokolásban található összefoglaló táblázatokból nem vezethetőek le a 6. táblázatban szereplő adatok. Az összefoglaló táblázatok szerint az 1996. évi hiányt finanszírozó államkötvény-kibocsátás 284,01 milliárd forint. Az indokolás semmiféle számítást nem tartalmaz arra nézve, hogy miként származtatható a normaszövegben szereplő 73,4 milliárd forintos összeg az előbbi mennyiségből. A Kincstárjegy kibocsátás esetében az összefoglaló táblázatokban a hiányt finanszírozó és a KESZ likviditása miatti értékesítések nem különülnek el egymástól. Emellett további zavart okoz, hogy a Részletes indokolásban, illetve az Általános indokolásban lévő összegek eltérést mutatnak.

A bruttó államkötvény-kibocsátás az Általános indokolásban 299,8 milliárd forint, a Részletes indokolás szerint 309,1 milliárd forint adódik. (A konszolidációs és az MNB-nek a kamatmentes adósság átalakítása miatt nyújtott államkötvényeket nem számítva.) Az Általános indokolás alapján 134,5 milliárd értékű a hiányt finanszírozó és adósságmegújító államkötvények nettó kibocsátása, míg a Részletes indokolás táblázatai alapján 128,3 milliárd forint adódik. A fenti okok miatt a hiányt finanszírozó állampapír állomány 1996. évi alakulása nehezen követhető nyomon. Szükség lenne egy, az Áht. 116. § 2. pontjának megfelelő finanszírozási mérleg elkészítésére. 2.1.6.3. A kincstári egységes számla likviditása Az 1996. évi költségvetési törvény 4. § (3) bekezdése felhatalmazást adott a pénzügyminiszternek, hogy a kincstári egységes számla (KESZ) folyamatos likviditásának biztosítására egy évnél rövidebb lejáratú állampapírokat bocsásson ki. A törvény azonban nem tartalmaz utalást arra nézve, mekkora az a mennyiség, amellyel a folyamatos likviditás még biztosított. Az Áht. 113/A § (2) bekezdés a) pontja alapján a Kincstár gondoskodik a KESZ napi likviditásáról. E törvényhely nem ad felhatalmazást arra, hogy – bármely okból – a KESZ-en többletlikviditás legyen. A KESZ napi egyenlegének alakulása és a KESZ számla napi terhelése alapján felhívjuk a figyelmet arra, hogy a pénzügyminisztérium jelentősen túlfinanszírozta a számlát. A likviditás kisebb mértékű állampapír kibocsátással is biztosítható lett volna. Közelítő számításokat végeztünk a túlfinanszírozás mértékére vonatkozóan, melyek eredményét a 7. táblázat tartalmazza: 7. táblázat milliárd Ft Megnevezés Átlagos napi egyenleg

I. eset 109,46

II. eset 229,96

Átlagos napi terhelés

40,46

19,05

Túlfinanszírozás mértéke

69,00

210,91

A túlfinanszírozás miatti plusz kamatkiadás

16,57

50,63

A túlfinanszírozás miatti plusz kamatbevétel

17,58

53,74

Forrás: Magyar Államkincstár Az I. eset egy minimális becslés, mert itt az átlagos napi egyenleget a napi egyenlegek átlagának (229,96 Mrd Ft) és szórásának (120,41 Mrd Ft) különbségével adtuk meg, míg az átlagos terhelést a napi terhelések átlagának (19,05 Mrd Ft) és szórásának összegével számítottuk. Ezzel az egyenleget alul-, a napi terhelést felülbecsültük, a kettejük különbségeként adódó túlfinanszírozást

pedig szintén alulbecsültük. Így kaptuk a túlfinanszírozás mértékére a 69 milliárd forintot, amely tehát a tényleges túlfinanszírozás minimumának tekinthető. A II. esetben az átlagos napi egyenleget és terhelést azok átlagával helyettesítettük, így született a 210,91 milliárd forintos túlfinanszírozás, amely túlbecsüli a tényleges túlfinanszírozás mértékét. A táblázat alsó részében található számok mutatják, hogy a túlfinanszírozás mekkora pótlólagos kamatkiadásokat illetve kamatbevételeket okozott. A kamatkiadást a likviditás biztosítására kibocsátott kincstárjegyek után fizetett kamat jelentette, a kamatbevételt pedig a KESZ egyenleg után 1996. január 1-től a jegybank által fizetett kamat jelentette. A kamatkiadás becslésénél a 90 napos kincstárjegyek súlyozott átlaghozamát használtuk, amely 24,01 % volt. A jegybank által fizetett kamat a mindenkori jegybanki alapkamat volt, amelynek átlagos nagysága 1996-ban 25,48 % volt. A kapott eredmény azt mutatja, hogy a központi költségvetés egyenlegét 1-2 milliárd forinttal pozitív irányba befolyásolta a túlzott kincstárjegy kibocsátás. A végső következtetések levonásához azonban még egy tényezőt kell figyelembe venni. A jegybank a KESZ egyenlege után a költségvetésnek összesen 59 milliárd forintot fizetett be kamatjóváírás címén. Az 1996. évben a jegybanknak összesen 58,1 milliárd forint vesztesége volt, amely megfeleltethető a KESZ utáni kamatfizetésnek, hiszen ha a KESZ egyenlegre nem kellet volna kamatot fizetnie a jegybanknak (mint, ahogy 1996 előtt nem fizetett kamatot a forgóalap egyenlege után), akkor nyeresége a fizetett kamat összegével nagyobb lett volna. Az 1996. évi költségvetési törvény 4. § (9) bekezdése alapján a központi költségvetés a jegybanknak megtérítette 1996. évi veszteségét. Ez azt jelenti, hogy hozzávetőlegesen akkora összeget térített a költségvetés a jegybanknak, amekkora összeget attól kamatjóváírás címén kapott. Összességében tehát elmondható, hogy a KESZ túlfinanszírozása a kibocsátott többlet kincstárjegy állomány után fizetett kamatnak megfelelő összeggel – a becslés alapján több tízmilliárd forinttal – terhelte a központi költségvetést. 2.1.6.4. A Magyar Államvasutak Részvénytársaság likviditási hiteleinek átvállalása A MÁV Rt. kötelezettségeinek átvállalása illetve elengedése az elmúlt néhány esztendőben jelentős kiadásokat, illetve bevételkiesést jelentett a központi költségvetés számára. 8. táblázat millió Ft Megnevezés Hitelátvállalások és tartozáselengedések

1994

1995

1996

Összesen

7.519

75.168,1

23.000

105.687,1

A központi költségvetés kiadásai a MÁV tartozások átvállalása miatt

1.756

37.034

38.790

Forrás: költségvetési törvények Az 1996. évi költségvetési törvény 4. § (4) bekezdése szerint a központi költségvetés 1995. december 31-i hatállyal átvállalta a MÁV Rt. 1992-1995 között állami kezességvállalás mellett felvett likviditási hiteleit, melyek összege 45.568,1 millió forint volt. Az 1996. évi zárszámadási törvényjavaslat 26. § (1) és (2) bekezdései szerint a költségvetés átvállalja a társaság 1996-ban felvett rövid lejáratú hiteleit – 15.740,11 millió forint értékben – és azok kamatterheit. A központi költségvetés a MÁV Rt-től 1995. december 31-i hatállyal átvállalt likviditási hitelek 1996. évi törlesztésére 30,8 milliárd forintot fordított, ami 2,8 milliárd forinttal több, mint az előirányzott mennyiség. Ez abból adódott, hogy a 2197/1995. (VII.13.) sz. Kormányhatározat alapján a költségvetés előre átvállalta a társaság által 1995. decemberében felvehető maximum 5 milliárd forint értékű likviditási hitelét. A MÁV a költségvetési törvény elfogadásáig nem vette igénybe ezt a lehetőséget, így a törvényben még csak a korábban felvett, 28 milliárd forint értékű likviditási hitel szerepel. Az 5 milliárd forintos keretnek a terhére később a társaság 2,8 milliárd forint hitelt vett fel. A kamatterhek, a korábban átvállalt hitelek kamataival együtt 1996-ban már 6.206,6 millió forintot tettek ki. Emellett 1995-96-ban összesen 41.695 millió forint értékben kapott a társaság hatósági árkiegészítést. A MÁV Rt. szanálása és konszolidációja a nagymértékű állami segítséget többször szükségessé tette. A hitelek automatikus – a feltételek, kikötések teljesítésének ellenőrzése nélküli – állami átvállalása a MÁV költségvetési korlátjának felpuhulásához vezet, ezen keresztül pedig parttalan hitelfelvételre ösztönözhet. 2.1.7. A privatizációs bevételek és azok felhasználása A központi költségvetés 1996. évi privatizációs bevételeinek alakulása, szerkezete, illetve a bevételek felhasználása a törvényjavaslatban nehezen követhető nyomon. A felhasznált bevételek nem egyeznek a törvényjavaslat szerint az év során beérkező bevételekkel és a különbözőség nincs indokolva. A mintegy 83 milliárd forintos különbség az 1995-ben befolyt privatizációs bevétel felhasználását mutatja, ám erre nézve az indokolás semmiféle utalást nem tartalmaz. 9. táblázat

A központi költségvetés privatizációs bevételeinek és kiadásainak alakulása 1996-ban milliárd Ft Bevételek ÁPV Rt. 1996-os befizetései MHB Rt. privatizációja miatti rendkívüli bevétel Összesen:

192,0 14,9 206,9

Kiadások MNB-vel szembeni hosszú lejáratú hitelek törlesztése

101,0

MNB-vel szembeni kamatmentes, lejárat nélküli adósság törlesztése

167,5

Nulla kamatozású adósság kötvényesített állományának csökkentése

21,3

Összesen:

289,8

Forrás: a zárszámadási törvényjavaslat A törvényjavaslat indokolása az ÁPV Rt. befizetéseiből származó 100 milliárd forintos előirányzat jelentős, 92 milliárd forintos túlteljesítését – többek között – az 1995-ről áthúzódó bevételekkel magyarázza. Nem részletezi azonban, hogy pontosan mekkora részt képviseltek ezek a bevételek a teljes bevételből, és arra sem tér ki, hogy az említett áthúzódó bevételek megegyeznek-e az 1996. évi költségvetési törvény 8. §. (2) bekezdésében szereplő privatizációs bevételekkel. Ezt az ÁPV Rt. tevékenységéről szóló beszámoló tartalmazhatná, ami nem készült el. 1995. évi CXXI. törvény, 8. § (2): "Az ÁPV Rt. a hozzá tartozó állami vagyon privatizációjából – az 1995. évre tervezett 150.000 millió forint áthúzódó privatizációs bevétel teljesítésén felül – 100.000 millió forintot köteles a központi költségvetésbe befizetni." Amennyiben az 1996. évi zárszámadási törvényjavaslat és az 1996. évi költségvetési törvény által említett áthúzódó privatizációs bevételek megegyeznek, akkor az előirányzat-túlteljesítés indokolása nem megfelelő, mert az 1996. évi költségvetési törvény ezeket a privatizációs bevételeket külön kezeli az előirányzott 100 milliárd forinttól, így helytelen, hogy a törvényjavaslat az 1995-ről áthúzódó, illetve az 1996-os privatizációs bevételeket együttesen kezeli. A tisztánlátás érdekében fontos lenne, hogy a 192 milliárd forintos privatizációs bevétel összetételét is bemutassa a törvényjavaslat. Az 1996. évi költségvetési törvény 8. §-ának – az ÁPV Rt. befizetési kötelezettségeivel kapcsolatos – rendelkezései a helyszíni vizsgálat megállapítása szerint a következőképpen teljesültek. Az alábbi tételek teljesítéséről az ÁPV Rt-ről szóló kormány-előterjesztésnek kellene beszámolnia:

ˇ A 8. § (3) bekezdése az állami vagyon utáni részesedés befizetéséről rendelkezett és 10 Mrd Ft befizetési kötelezettséget írt elő. Az ÁPV Rt. ezen a címen 10 Mrd Ft-ot teljesített annak ellenére, hogy ezen a címen bevétele csak 7,9 Mrd Ft volt. Teljesült az ugyanezen bekezdésben a költségvetés bevételeként 5000 M Ft befizetése is területfejlesztési célokra, továbbá 7000 M Ft a Munkaerőpiaci Alapra. ˇ A 8. § (4) bekezdése 41 Mrd Ft tartalékképzést jelölt meg. Ezt a kötelezettséget az ÁPV Rt. forráshiány miatt nem teljesítette. A képzett tartalék mindössze 31 Mrd Ft volt, amelyből 2.409 M Ft-ot vettek igénybe. ˇ A 8. § (5) bekezdése a tételesen előírt kötelezettségeken (2, 3, 4, 6 és 10-13 bekezdések) felül az államadósság törlesztését is előírta. 1996. I. 7. és XII. 31. között folyamatosan történt befizetés az államadósság törlesztése címén 2.438 M Ft összegben. A végrehajtás módját a törvény az MNB elnöke és a pénzügyminiszter hatáskörébe utalta. ˇ A (10) bekezdés a nemzeti etnikai kisebbségek részére 1996. december 31-ig befejeződően 300 M Ft árfolyamértékű vagyonátadást írt elő. Megállapítottuk, hogy a vagyonátadás részvényátadás formájában megkezdődött, de nem fejeződött be. A jelzett időpontig mindössze 61,7 M Ft vagyonérték átadása kezdődött meg. ˇ A (11) bekezdés szerinti kötelezettség kölcsönszerződés, illetve veszteségrendezés formájában realizálódott, bár a költségvetési törvény veszteségrendezést írt elő a Mecsekurán Kft. részére. ˇ A (12) bekezdés a szovjet csapatok károkozásáról rendelkezett. A tényleges átutalás csak részben teljesült. 1996ban mindössze 43 M Ft-ot fordítottak erre a célra. ˇ A (13) bekezdés szerint az Országgyűlés felhatalmazta a Kormányt, hogy az ÁPV Rt. vagyonkezelésében lévő és nem értékesíthető ingatlanokat a szovjet laktanyákat eseti döntés alapján önkormányzati tulajdonba adja. Az előkészítés eredményeként az 1024/1997. (II. 21.) és az 1090/1996. (VIII. 28.) Kormányhatározat született. Az ingatlanok birtokbaadása megtörtént, illetve folyamatban van. ˇ További kötelezettsége volt az ÁPV Rt-nek a kárpótlási jegyek életjáradékra való átváltása 2.000 M Ft értékben. Az előirányzat csaknem teljesült (1.954 M Ft-ban). 2.1.8. Központi költségvetési szervek 2.1.8.1. Központi költségvetési szervek bevételei 1996. december 31-én 821 beszámoló készítésére kötelezett költségvetési szerv működött. Részükre a központi költségvetés 469,3 Mrd Ft költségvetési támogatást nyújtott, 45,3 Mrd Ft -tal többet mint a megelőző évben. A támogatáson felül az

intézmények az előterjesztés szerint 300,5 Mrd Ft saját bevételt realizáltak, ami 40,5 Mrd Ft-tal haladja meg az 1995. évi tényleges bevételt. Ennek alapján az intézmények összes teljesített bevétele 1996-ban 769,8 Mrd Ft volt. Az intézmények működési bevételei a tervezett 127,2 Mrd Ft előirányzathoz képest 140,8 Mrd Ft-ra teljesültek. Ezen belül egyes bevételi jogcímek a következőképpen alakultak: ˇ A költségvetési intézmények alaptevékenység bevételei jogcímen tervezett előirányzat 7,1 Mrd Ft-tal magasabb az előző évi tényszámnál. A megemelt előirányzat mellett a teljesített bevétel összege 38,7 Mrd Ft, ami 4,1 Mrd Ft-tal (11,5%-kal) meghaladja az eredeti előirányzatot. Az intézményi beszámolók adatai alapján megállapítható, hogy az intézmények mintegy 35%-a túlteljesítette az alaptevékenység bevételi előirányzatát. Az intézmények – az előző évek gyakorlatát folytatva – továbbra is alátervezik saját bevételeiket (az előirányzatot meghaladó bevétel 50%-a a központi költségvetésé, a másik 50%-ot többletforrásként felhasználhatják). Az intézményi beszámolók APEH-SZTADI által összesített adatai alapján az eredeti előirányzatot meghaladó bevétel utáni teljesített befizetés összege 1.426 M Ft, ami 574 M Ft-tal kevesebb a túlteljesítés összege alapján számított befizetési kötelezettségnél. A beszámolóban a maradvány elszámolása során az intézmények a központi költségvetés központosított bevételét képező összeg címen 854,9 M Ft-ot tüntettek fel, amely tartalmazza az alaptevékenységi bevételeken kívül a költségvetési törvény által meghatározott más bevételi források (pl. áru- és készletértékesítés bevétele, különféle díjbevételek stb.) utáni befizetési kötelezettség 1997. évre áthúzódó hányadát is. Így az alaptevékenység utáni befizetési kötelezettség pontos elszámolását ellenőrizni nem lehetett, tekintve, hogy az előterjesztés ilyen részletezést nem tartalmaz. ˇ Kamatbevételekből a tervezett 0,3 Mrd forinttal szemben 2,9 Mrd Ft bevételhez jutottak az intézmények. A törvényjavaslat általános indokolása szerint a Kincstár az intézmények számára kamatot nem fizet. Az APEH SZTADI által összesített beszámoló adatok alapján megállapítható, hogy több mint 200 intézménynél jelentkezik kamatbevétel, amire nem ad magyarázatot az indokolás. (A zárszámadási törvényjavaslat általános indokolásában szereplő "A központi költségvetési szervek 1996. évi mérlege" kimutatás az előzőektől eltérően 417,7 M Ft kamatbevételt tüntet fel teljesítésként.) ˇ Támogatások és átvett pénzeszközök tényleges bevétele az

intézményi beszámolók összesített adatai szerint 150,6 Mrd Ft, ami az előirányzott 96,5 Mrd Ft-hoz viszonyítva több mint 50%-os túlteljesítést mutat. Az előterjesztés indokolási részében szereplő táblázatban az 1996. évi teljesítésként 156,9 Mrd Ft szerepel. 10. táblázat Az intézményi saját bevételek teljesítési adatainak eltérése: milliárd forint Megnevezés

Intézmények működési bevételei

Intézményi beszámolók összesített adatai alapján

Zárszámadási törvényjavaslat általános indokolása szerint

140,8

140,8

2,8

2,8

Támogatások, visszatérülések, átvett pénzeszközök

150,6

156,9

Központi költségvetési szervek saját bevételei összesen:

294,2

300,5

Felhalmozási és tőke jellegű bevételek

A törvényjavaslat 11. számú mellékletében (mérleg) és a központi költségvetési szervek mérlege táblázatban is a törvényjavaslat általános indokolása szerinti összeg szerepel. Az intézményi beszámolók összesített adatai szerint 1996-ban az intézmények éven belüli lejáratú értékpapírokból 7,4 Mrd Ft bevételt értek el. Az Áht. 100. § (1) bekezdésének c) pontja szerint költségvetési szerv értékpapírt – kivéve gazdasági társaságban való részesedést – nem vásárolhat. 2.1.8.2. Központi költségvetési szervek kiadásai A központi költségvetési szervek 1996. évi kiadási előirányzatainak teljesítése a törvényjavaslat szerint összegszerű pontossággal nem állapítható meg, mivel ezen címszó alatt az előterjesztés különböző részeiben egymástól eltérő összegek szerepelnek, és azok valódisága a feltüntetett adatokból nem ellenőrizhető. A központi költségvetési szervek kincstári nyilvántartásában és az intézmények beszámolóiban megjelenő 1996. évi teljesítési adatok az előterjesztő indokolása szerint is eltérnek egymástól. A bruttó rendszerű 1. és 2. számú melléklet és a nettó mérleg között csak a végösszegekkel végzett számszaki kombinációval lehet egyezőséget teremteni. A központi költségvetési szervek teljesített kiadása a törvényjavaslat 11. sz melléklete (mérleg) adatai alapján a következők szerint vezethető le: támogatás 469,3 Mrd Ft

+ saját bevétellel fedezett kiadások 300,5 Mrd Ft –1996-os folyó előirányzat maradvány 48,9 Mrd Ft Számított kiadás 720,9 Mrd Ft A fenti összeg szerepel 1996. évi teljesítési adatként az általános indokoláshoz csatolt "A központi költségvetési szervek 1996. évi mérlege" kimutatásban is. A működési költségvetés kiemelt tételeinek itt feltüntetett végösszegei az intézményi beszámolók összesített adataival többségében nem mutatnak egyezőséget. Az 1. számú mellékletben fejezetenként címek, alcímek szerinti részletezésben szerepel a teljesített kiadások összege, a 11. számú mérleg melléklet kiadási oldalán viszont a támogatások összege jelenik meg. A két melléklet adatai egyezőségének megállapítása ezért csak külön számítással oldható meg. A mérleg kiadási oldala arra épül, hogy a támogatások összegét megnöveli az intézmények teljesített saját bevétele. Ezt az összeget azonban korrigálni kell, mivel arra nem áll rendelkezésre adat, hogy az intézményi saját bevételből mekkora összeg finanszírozott kiadást. Erre szolgál az ú.n. "maradvány változás" – amely a dokumentumból nem ellenőrizhető és az előterjesztésből ennek hitelessége sem állapítható meg –, amellyel csökkentik a fentiek szerint kiszámított összeget. A 409. oldal 2. oszlopában szereplő "előirányzat-maradvány felhasználás" összege az intézményi beszámolók összesített adataival csak megközelítően egyezik. A fenti bizonytalansági tényezőkön alapuló és a 409. oldalon ennek alapján kalkulált maradvány, illetőleg maradvány változás összegének (48,9 Mrd Ft) valódisága az előterjesztésből hitelesen nem igazolható. Az így számított, kialakított kiadás valódisága, megbízhatósága vitatható. A 409. oldal. 4. oszlopában a támogatás 25,3 Mrd Ft-tal több, mint a mérlegben a központi költségvetési szervek – társadalmi önszerveződések nélküli – támogatás összege. Ezzel összefüggésben a 6. oszlopban szereplő kiadás és a mérleg szerinti központi költségvetési szervek kiadási tétele között 25,2 Mrd Ft összegű eltérés mutatkozik. A "központi költségvetési szervek előirányzatainak teljesítése" táblázat adataihoz viszonyítva az előterjesztés általános indokolásának szöveges része (4.1.4. fejezet ) szerint a "központi költségvetési szervek kiadásai 682,6 milliárd forintot tettek ki". Az itt megjelölt összeg 63,4 Mrd Ft-tal kevesebb, mint a 409. oldal táblázatában szereplő összeg és 38,3 Mrd Ft-tal eltér a 11. számú melléklet (mérleg) adataitól. Nem egyezik "A központi költségvetési szervek 1996. évi mérlege" kiadási összegével sem. A számszaki eltérések esetleges adattartalmi különbözőségeit az előterjesztés nem vezeti le. A törvényjavaslatban "A központi költségvetési szervek 1996. évi teljesített kiadásai" megnevezéssel feltüntetett összegek egyike sem egyezik az intézményi beszámolók APEH-SZTADI által összesített adataival. Így a központi költségvetési szervek kiadási összegének az 1. sz. és a 11. számú mellékletben szereplő összege nem tekinthető hitelesnek. A költségvetés alapján gazdálkodó szervek beszámolási és könyvvezetési kötelezettségéről szóló 54/1996. (IV.12.) Korm. rendelet 5. § (4) bekezdése szerint "az összemérés elvének alkalmazásához mind az alaptevékenységnél – ezen belül elkülönítetten a társadalombiztosítási szolgáltatásoknál –, mind a vállalkozási

tevékenységnél az előirányzat-maradvány (maradvány, pénzmaradvány eredmény) megállapításakor a ténylegesen befolyt, (beszedett) bevételeket és a tárgyévben ténylegesen teljesített kiadásokat kell figyelembe venni". A tényleges bevétel illetve kiadás pontos összegének ellenőrizhető módon történő rögzítése nélkül a törvényjavaslat 11. számú mellékletében (mérleg) a kiadást csökkentő 48,9 Mrd Ft "központi költségvetési szervek folyó előirányzat-maradványa" valódisága nem állapítható meg. 2.1.8.3. Pénzmaradvány, – előirányzat -maradványok – alakulása A 156/1995.(XII.26.) Korm. rendelet 41.§-a szerint: "(1) Pénzmaradvány a költségvetési szerv alaptevékenységének teljesítésével és a kapacitások más, nem vállalkozás jellegű hasznosításával összefüggő bevételek és kiadások különbözeteként képződik. (2) A kincstári körbe tartozó kincstári ügyfél tekintetében az előirányzat-maradvány az előirányzat keret számla korrigált egyenlege." A törvényjavaslat általános indokolása (4.1.5.pont) nem különíti el egyértelműen a jogszabály szerinti, előzőekben idézett két fogalmat. Megfogalmazása szerint a központi költségvetési szerveknél az alaptevékenység ellátásával összefüggően 1996. évben 60,3 Mrd Ft előirányzat-maradvány keletkezett. Ez az összeg az intézményi beszámolók összesített adataival csak azzal a feltétellel mutat megközelítő egyezőséget, ha a pénzmaradvány kimutatás és az előirányzatmaradvány alakulása űrlapok adatait együttesen kezeljük. Lényegesen eltér viszont az előző fejezetben részletezett táblázatban "keletkezett előirányzat-maradvány" elnevezéssel feltüntetett összegektől. Az APEH-SZTADI intézményi beszámolók összesített adatai szerint a kincstári körbe tartozó intézményeknél az alaptevékenységgel összefüggésben 1996. évben 58,1 Mrd Ft előirányzat-maradvány keletkezett, ebből 50,0 Mrd Ft a kiadási megtakarítás és 8,1 Mrd Ft bevételi túlteljesítés. A kiadási megtakarítás a kimutatott módosított kiadási előirányzathoz viszonyítva 6,3%-ot képvisel és összege meghaladja az előző évi maradvány kétszeresét. Az előterjesztés a kiadási maradvány keletkezésének csak az okait sorolja fel, de az összegét nem mutatja be. A törvényjavaslat szerint az előző évekhez hasonlóan az átlagosnál nagyobb volumenű maradványok a szakmai programok, ágazati célfeladatok támogatási célprogramok finanszírozásával megbízott fejezeteknél képződnek. (Pl. XI. Népjóléti Minisztérium, XVIII. Művelődésügyi és Közoktatási Minisztérium) Az ÁSZ megállapította, hogy az intézmények 71%-a kiadási megtakarítást ért el, 13%-a előirányzat-túllépéssel zárta az évet. Az intézmények 32%-a túlteljesítette a módosított bevételi előirányzatát. Pénzmaradvány, előirányzat-maradvány megállapítása A költségvetési szervek tervezésének, gazdálkodásának, beszámolásának rendszeréről szóló kormányrendelet alapján a költségvetési szerv pénzmaradványát, előirányzat-maradványát az éves beszámoló keretében állapítja meg. Az önállóan gazdálkodó központi költségvetési szervek pénzmaradványát illetve előirányzatmaradványát a felügyeleti szervnek kell felülvizsgálnia és jóváhagynia. A fejezet összesített pénzmaradványát, illetve előirányzat-maradványát a

Pénzügyminisztérium a tárgyévet követő április 30-ig hagyja jóvá, ideértve a kiemelt és céljellegű előirányzatok maradványát is. A kormányrendelet tételesen szabályozza, hogy melyek azok az összegek, amelyek a képződött maradványból a költségvetési szervet nem illetik meg. A maradványok ilyen értelemben történő feladatonkénti felülvizsgálatát elsősorban az intézményeknek önrevízió keretében kell elvégezniük, és a költségvetési beszámolóban pénzmaradványt terhelő elvonások illetve költségvetési szervet meg nem illető összegként kimutatni. Az intézmények önrevízió keretében kimutatott elvonandó maradványa, az intézményi beszámolók adatai szerint mindössze 1,7 Mrd Ft. Az előterjesztő az általános indokolásban ugyanezen jogcímen 18,3 Mrd Ft összeget tüntet fel. Ez a nagy összegű különbség feltételezhetően eltérő tartalmi megközelítést takar, de ez az előterjesztett adatokból nem ellenőrizhető. Ugyanebben a témakörben az előterjesztő beszámol arról, hogy a Pénzügyminisztérium a fejezetek maradványainak felülvizsgálata során további 0,5 Mrd Ft elvonandó maradványt állapított meg. Az elvonásra kerülő összegből ágazati és célfeladatok, valamint egyéb elmaradt feladatok címen 17,9 Mrd Ft összeget jelez. A pénzmaradvány költségvetési szervet meg nem illető összege a következő évben a központi költségvetés bevételét képezi. 1995. évben a központi költségvetési szervek beszámolójában "pénzmaradványt terhelő elvonás" címen összesen 3,1 Mrd Ft szerepelt. Az 1996. évi befizetési kötelezettség teljesítését vizsgálva megállapítható, hogy összességében realizálódott a központi költségvetés bevételeként ez az összeg. 2.1.8.4. Központi költségvetési szervek befektetései Az Áht. 100. § (1) bekezdése c) pontja szerint "a központi költségvetési szervek értékpapírt - kivéve a gazdasági társasági részesedést megtestesítő értékpapírt nem vásárolhatnak". Az előző évben az ÁSZ kifogásolta e törvényi előírás be nem tartását. Az intézményi beszámolók összesített adatai szerint e téren annyi változás mutatkozik, hogy az értékpapírok állománya az előző évi 1.946.336 E Ft-ról 720.224 E Ft-ra csökkent. Az 1996. évi záró állományban is szerepel azonban 132.533 E Ft összegű kincstárjegy állomány. A beszámoló pénzforgalmi adatai szerint a központi költségvetési szervek 1996ban részesedések vásárlására 798.670 E Ft-ot, kárpótlási jegyek vásárlására 31.218 E Ft-ot fordítottak. Éven belüli lejáratú értékpapír 2.207 E Ft értékben szerepel a beszámolóban. 2.1.8.5. Az intézményi előirányzatok irányító szervi és saját hatáskörű módosítása A törvényjavaslat és mellékletei az előirányzat-módosítások alakulását nem mutatják be. Az ÁSZ az APEH-SZTADI által összesített beszámolókból állította össze a hatáskörök szerinti változásokat. Az előirányzat-módosítások összege az 1995. évi 61 Mrd Ft-hoz viszonyítva 1996-ban a duplájára nőtt. A központi költségvetés eredeti előirányzatait az irányító szervi és saját hatáskörű előirányzat-módosítások bevétel és kiadás oldalon

egyaránt 121,1 Mrd Ft-tal bővítették. A kiadási előirányzat az eredeti előirányzathoz képest 7%-kal, a bevételi előirányzat 15%-kal teljesült túl. 11. táblázat Előirányzat-módosítások hatáskörök szerint Hatáskör Irányító szervi hatáskör

Előirányzat változás milliárd forint 120,6

%-os aránya 99,6

ebből: Országgyűlés

19,0

15,7

Kormány

21,7

17,9

Felügyeleti szerv

79,9

66,0

Saját hatáskör Előirányzat változás együtt

0,5

0,4

121,1

100,0

Forrás: APEH-SZTADI összesített beszámolók A 121,1 Mrd Ft növekedés két részből áll: ˇ az irányító szervi hatáskörben történő módosítások 120,6 Mrd Ft-tal, míg ˇ a saját hatáskörben végrehajtott módosítások csak 0,5 Mrd Ft-tal növelték az előirányzatokat. Az irányító szervi hatáskörön belüli arányok jelzik, hogy az előirányzatmódosítások egyre nagyobb része kerül ki az Országgyűlés hatásköréből. 2.1.8.6. Tájékoztatás az előirányzatok módosításáról A 158/1995. (XII.26.) Korm. rendelet 20. §-a előírja, hogy a fejezeti hatáskörben végrehajtott előirányzat-módosításokról az Állami Számvevőszéket tájékoztatni kell. Az ÁSZ-hoz beérkezett előirányzat-módosítási tájékoztatók, valamint a zárszámadás adatainak összevetése alapján megállapítható, hogy a változásokról az ÁSZ-t – az előző évek gyakorlatához hasonlóan – nem tájékoztatták teljeskörűen. (Pl. az MTA és az FM eleget tesz a tájékoztatási kötelezettségének, míg az Igazságügyi Minisztérium és az Ipari és Kereskedelmi Minisztérium nem.) A megküldött előirányzat-módosításokról szóló jelentések sem minden esetben feleltek meg a jogszabályban meghatározott feltételeknek. Gyakran hiányzott az adatlapokról az előirányzat-módosítás érvényessége, egyszeri, vagy a következő évi költségvetésbe beépülő jellege, az áthúzódó hatása, a módosítást elrendelő jogszabály, vagy határozat száma. 2.2. Az elkülönített állami pénzalapok Az elkülönített állami pénzalapok könyvvizsgálatának kötelező előírása, számuk csökkentése jelentős lépés volt a közpénzekkel való gazdálkodás átláthatóbbá, megbízhatóbbá tétele irányában. Az alapok megszüntetésének illetve összevonásának végrehajtása azonban számos problémát vet fel. 1996. január 1-i hatállyal a korábban működő 29 elkülönített állami pénzalap helyett öt folytatta működését "önállóan", a többi beépült a felügyelő fejezet "fejezeti kezelésű" előirányzatai közé, megszűnt vagy összeolvadt más alapokkal.

12. táblázat Megnevezés

Az alappal rendelkező minisztérium

Az alap az 1996. évi költségvetésben

Földvédelmi Alap

Földműv. M.

beépült

Halgazdálkodási Alap

Földműv. M.

beépült

Vadgazdálkodási Alap

Földműv. M.

beépült

Állattenyésztési Alap

Földműv. M.

beépült

Mezőgazdasági és Erdészeti Alap

Földműv. M.

beépült

Idegenforgalmi Alap

Ipari és Ker. M.

beépült

Gazdaságfejlesztési Alap

Ipari és Ker. M.

beépült

Ált. Piaci Intervenciós Alap

Ipari és Ker. M.

beépült

FEFA

Műv. Közokt. M.

beépült

Gyermek és Ifjúsági Alap

Műv. Közokt. M.

beépült

Nemzeti Kultúrális Alap

Műv. Közokt. M.

önálló alap maradt

OTKA

Műv. Közokt. M.

beépült

Ipari és Ker. M.

beépült

Környvéd. Terfejl. M. Környvéd. Terfejl. M.

önálló alap maradt beépült

Rehabilitációs Alap

Népjóléti M.

összevonásra került

Foglalkoztatási Alap

Munkaügyi M.

összevonásra került

Szolidaritási Alap

Munkaügyi M.

összevonásra került

Szakképzési Alap

Munkaügyi M.

összevonásra került

Bérgarancia Alap

Munkaügyi M.

összevonásra került

Munkavédelmi Alap

Munkaügyi M.

beépült

Menekülteket Tám. Alap

Belügyminisztérium

beépült

Útalap

Közl. Hírk. Víz. M.

önálló alap maradt

Vízügyi Alap Hírközlési Alap

Közl. Hírk. Víz. M. Közl. Hírk. Víz. M.

önálló alap maradt beépült

Országos Játékalap

Pénzügyminisztérium

megszűnt

Kisváll. Garancia Alap

Pénzügyminisztérium

beépült

Gépj. Felbizt. Kárrendezési Alap

Pénzügyminisztérium

beépült

Nemzeti Sportalap

Belügyminisztérium

beépült

KMÜFA Környezetvédelmi Alap Területfejlesztési Alap

A dőlt betűvel szedett alapok összevonásával jött létre a Munkaerőpiaci Alap Az alapok végelszámolás és – egy részük – hiteles zárómérleg nélkül szűntek meg, ezért nem lehet pontosan tudni megszűnésükkor mekkora vagyonnal rendelkeztek, milyen követeléseket és kötelezettségeket hagytak hátra. Az 1995. évi központi költségvetésről szóló 1995. évi CXXI. tv. 67. §-a szerint a megszűnés dátuma 1996. január 1., emiatt a Kormányt az 1995. évi zárszámadáskor nem

terhelte a végelszámolás feladata. Ezt azonban 1996-ban, a megszűnés napjával végre kellett volna hajtani és arról legkésőbb az 1996. évről szóló zárszámadás keretében számot kellett volna adni. A probléma különösen azon alapok esetében jelentős, amelyek a könyvvizsgálótól nem kaptak hitelesítő záradékot. (1995-ben négy később megszűnő alap korlátozott könyvvizsgálói záradékot, egy pedig függő minősítést kapott.) Korlátozott minősítést kapott a Felzárkózás az Európai Felsőoktatáshoz Alap (FEFA), a Gyermek és Ifjúsági Alap, a Központi Műszaki Fejlesztési Alap (KMÜFA) és a Gépjármű Felelősségbiztosítási és Kárrendezési Alap. A függő záradékot a Munkavédelmi Alap kapta. A megszűnő illetve beépülő alapok vagyona az 1995. évi zárszámadási törvény fejezeti indokolásai szerint az alábbi volt: 13. táblázat milliárd forint Eszközök Befektetett eszközök

Állományi érték 18.975

Forgóeszközök

24.376

Összesen

43.351

Forrás: 1995. évi zárszámadási törvény Az elkülönített állami pénzalapok vagyonával történő elszámolás hiánya érződik a tovább működő alapok 1996. évi nyitómérlegének és az 1995-ben működő alapok 1995. évi zárómérlegének összevetésekor. A két mérleg összehasonlításából kapott eredmény nem értelmezhető, mert több tétel esetén (immateriális javak, tárgyi eszközök, készletek) az 1996. évi nyitóállomány meghaladja az 1995. évi záróállományt, miközben az 1995-ben működő 29 alapból 1996-ban 20 beépült a fejezetekbe, vagy megszűnt. Az öt alap összevonásával létrejött Munkaerőpiaci Alap esetében az 1996. évi nyitómérleg eszköz–forrás összesen adata közel 3 milliárd forinttal, a nyitó maradvány közel 400 millió forinttal haladja meg a korábbi öt alap záró adatainak összesítését. Az eltéréseket a törvényjavaslat nem indokolja. Gondoskodni kellett volna továbbá a megszűnt elkülönített állami alapok jogutódjának meghatározásán túl a vagyon feletti rendelkezési jogosultságról, a feladatok felülvizsgálatáról, az ellátandó feladatok és az ehhez szükséges eszközök meghatározásáról, az át nem adott vagyon kezeléséről is. Ennek hiányában az, hogy a megszűnő alapok előirányzatait beemelték a fejezeti előirányzatok közé, a feladatellátásban érdemi előrelépést nem jelent. Az 1996-ban működő öt elkülönített állami pénzalap hitelesített beszámolóját és mérlegét a zárszámadási törvényjavaslat fejezeti kötetei tartalmazzák. A könyvvizsgálatok eredményéről az Áht. 57. § (4) bekezdésének megfelelően a

Kormány az általános indokolásban tájékoztatja az Országgyűlést. Az alapok hitelesített beszámolójukat a törvényi előírás szerint az Állami Számvevőszéknek megküldték. Az öt alapból négy hiteles, a Munkaerőpiaci Alap korlátozott könyvvizsgálati záradékot kapott. 14. táblázat Az 1996-ban működő állami pénzalapok kiadási, bevételi és maradvány adatai millió Ft Alap

Útalap

Összes kiadás

Bevételből

Költsvet támog. 54.595 1.000

Maradványok

Priv. bevétel

1995 1996 Növekmény (nyitó) (záró) 261 3.120 2.859

2.939

-

-

814

1.841

1.027

90.694

3.070

7.000

32.308

39.207

6.899

Nemzeti Kultúrális Alap

1.514

315

-

417

441

24

Környezetvé-delmi Alap

8.893

-

1.000

13.164

18.497

5.333

158.635

4.385

8.000

46.964

63.106

16.142

Vízügyi Alap Munkaerőpi-aci Alap

Összesen:

Forrás: 1995. és 1996. évi zárszámadási törvényjavaslat A maradványok nagysága, növekedése alapján felhívjuk a figyelmet arra, hogy törekedni kell a túlfinanszírozás elkerülésére is. Az Áht. 56. §-a szerint "A gazdasággal összefüggő alap esetében a zárszámadásról szóló törvényjavaslat tárgyalása során az Országgyűlést tájékoztatni kell az érintett gazdasági kamaráknak az alap indokoltságára és további működésére vonatkozó véleményéről." E véleményt célszerű lett volna a törvényjavaslathoz csatolni. 2.3. A helyi önkormányzatok A helyi önkormányzatok gazdálkodását, pénzügyi beszámolóiknak megalapozottságát, az önkormányzati információs rendszer működését az 1996. évi zárszámadáshoz kapcsolódó helyszíni vizsgálat, 1996. évben lefolytatott célvizsgálatok és 49, a gazdálkodás valamennyi lényeges elemére kiterjedő átfogó vizsgálat alapján értékeltük. 2.3.1. A gazdálkodás általános tapasztalatai Az önkormányzatoknak általában sikerült megőrizniük pénzügyi stabilitásukat. Gazdasági lehetőségeik 1996-ban sem bővülhettek, személyi és dologi kiadásaik determináltak. Eredménynek tekinthető, hogy folytatták – néhány helyen be tudták fejezni – a folyamatban lévő, főleg infrastrukturális fejlesztéseiket anélkül, hogy közszolgáltatásaik ellátásában lényegesebb korlátozásra kényszerültek volna. A kiadások tervezésénél a meglévő intézményhálózat működésének elsődlegessége általában érvényre jutott, de egyes

önkormányzatoknál a korábbi időszakban vállalt fejlesztésekkel összefüggő áthúzódó kötelezettségek a források jelentős részét lekötötték, veszélyeztetve ezzel a kötelező alapfeladatok finanszírozását. Az 1996. évben bevezetett nettó finanszírozás a vizsgált önkormányzatok döntő többségénél nem okozott likviditási zavarokat. Az önkormányzatok nagyfokú döntési és gazdálkodási szabadsága, illetve a források korlátozottsága magában hordozza a pénzügyi egyensúly felbomlásának veszélyét. Az eladósodásokat előidéző körülmények összetettek. Kritikus helyzetbe elsősorban azok az önkormányzatok kerültek, amelyek saját gazdasági pozíciójukat rosszul ítélték meg, és megalapozatlan fejlesztési döntéseket hoztak. Néhány önkormányzatnál vagyonfelélés kezdődött az eladósodás mérséklésére, a pénzügyi stabilitás megteremtésére. Több önkormányzat a hitelfelvételnél figyelmen kívül hagyta valós pénzügyi helyzetét, illetve a vonatkozó törvények eladósodást korlátozó rendelkezéseit. A gazdálkodás szabályszerűségével kapcsolatban az ÁSZ helyszíni vizsgálata számos megállapítást tett. Ezek mindenekelőtt a belső szabályozatlansággal, a jogszabály-értelmezés és alkalmazás hiányosságaival hozhatók összefüggésbe. Az önkormányzatok nem kellően hasznosítják az ellenőrzések tapasztalatait, nem fektetnek hangsúlyt ellenőrzési feladataikra, így nem javul megfelelően a gazdálkodási fegyelem. Mulasztásos törvénysértések sorozata jellemzi egyes önkormányzatok gazdálkodását. 2.3.2. A helyi önkormányzatok költségvetési beszámolóinak valódisága A számvevőszéki ellenőrzés ezúttal is csak megismételni tudja az előző év zárszámadási vizsgálatának tapasztalatait. A beszámolás színvonala nem javult. Sok esetben megsértették az államháztartási, a számviteli, az önkormányzati és más törvényeket, jogszabályi előírásokat. Az önkormányzatok gazdálkodásáról szolgáltatott és összesített információk a megengedhetőnél jóval több és nagyobb volumenű hibát tartalmaznak. A 14 megyében lefolytatott 72 konkrét zárszámadási vizsgálat megállapította, hogy a vizsgált beszámolók több, mint 60%-a nem felel meg az előírt tartalmi követelményeknek. Ez a magas hibaarány egy évvel ezelőtt is azonos nagyságrendű volt. Ez azt jelenti, hogy változatlanul sok hibás információ kerül feldolgozásra, ami torzítja az országos szintű beszámolást, az éves gazdálkodásról szóló információk hitelességét. A beszámolók igen sokféle hibatípusából kiemelkedik a vagyon számbavételének hiányossága, illetve hibája. Ennek következtében a mérlegek nagy hányada valótlan adatokat tartalmaz. Az előző évekhez hasonlóan továbbra sincs összhang az önkormányzati beszámolók és a zárszámadási törvényjavaslatban bemutatott adatok között. A Belügyminisztérium és a Pénzügyminisztérium a költségvetési törvényben meghatározott (majd módosított) előirányzatok teljesítését figyelemmel kísérte, a Kincstárral, az APEH-SZTADI-val egyeztette, biztosította, hogy az önkormányzatok a beszámolókhoz az egyeztetési adatokat megkapják. Ennek ellenére eltérés van az APEH-SZTADI által elkészített országos szintű beszámolók és a minisztériumi adatok között (a normatív állami hozzájárulás, a színházak

támogatása és a tűzoltóság támogatása kivételével valamennyi előirányzatcsoportnál). A pénzügyi információs rendszer működése A helyi közigazgatás korszerűsítésének elengedhetetlen feltétele az információs rendszer fejlesztése. A jelenlegi pénzügyi információs rendszer problémái indokolttá teszik az egyébként szabályozott módon működő információs rendszer célszerűségi és hatékonysági szempontból történő felülvizsgálatát, módosítását. Az önkormányzatoknál lefolytatott célvizsgálatok (normatív állami hozzájárulás, cél- és címzett támogatás, központosított előirányzatok, szakmunkásképzés, infrastrukturális ellátottság stb.) is megerősítik azt a tapasztalatot, hogy a különböző folyamatok részletesebb elemzéséhez, a ráfordítások és az ellátási színvonal összefüggéseinek minősítéséhez nincs megfelelő információs háttér és a meglévő információk egy részének nincs valóságtartalma. Jelenlegi formájában az információs rendszer alapvető feladatát, miszerint a döntéshozókat minden szinten pontos, naprakész és megfelelő részletességű információkkal lássa el, nem képes maradéktalanul teljesíteni. Az önkormányzatok a feladatellátásról, annak pénzügyi és reálfolyamatairól gyakran párhuzamos adatszolgáltatás keretében adnak információt. Ugyanakkor azonban a központilag kialakított információs rendszerek óriási adatbázisa szervezési, tartalmi és szerkezeti problémák miatt nem kellően hasznosítható a központi és helyi irányításban, döntésekben. Az ágazati információk nem felelnek meg a pénzügyi beszámolási rendszerben szolgáltatott adatoknak. Nem teljeskörűek, nem pontosak, ezáltal használhatóságuk is korlátozott. A statisztikai adatszolgáltatások eredményei későn jelennek meg, így a döntésekben, tervezésben nem hasznosíthatók. A költségvetési információs rendszerbe nem integrálódtak a nem állami, nem önkormányzati fenntartású intézmények adatai, és nem egyértelműek ezen intézmények elszámolásai sem. Az általában jellemző túl sok (és részletes) információ ellenére kormányzati szinten az egyes intézkedések előtt időszakonként zavaró információ hiány volt jellemző. A pénzügyi információs rendszer kialakításánál illetve annak korrekciói során nem vették kellően figyelembe a pénzügyi szabályozás, az ágazati irányítás követelményét és nem dolgoztak ki egy egységes önkormányzati információs rendszert, amely egyidejűleg lehet alapja a pénzügyi szabályozásnak, a modellezésnek és az ágazati szakmai döntéseknek. Az információs rendszert érintő központi változások elsősorban a feladatok mennyiségét növelték, az adatok hasznosításában lényeges javulás nem történt. A költségvetési adatok információ tartalmának és osztályozási rendszerének gyakori változásai ugyanakkor akadályozzák az adatok összehasonlíthatóságát, elemzését. A nagy tömegű adatbázis a hosszabb távú tervezéshez szükséges tendenciák értékelését nem tette lehetővé. A pénzügyi-számviteli információs rendszer által előírt főhatósági igények elszakadnak a helyi testületi, gazdálkodási igényektől. Az önkormányzati információs rendszer jogi szabályozásában tapasztalható gyakori korrekciók elbizonytalanodást eredményeztek a helyhatóságoknál, ami a kedvezőtlen létszámfeltételekkel párosulva helyi szintű szabályozatlansághoz vezetett. A helyi

igények kielégítése esetenként csak párhuzamosan vezetett nyilvántartásokból lehetséges. A tervezéshez, a gazdasági programok alátámasztásához, a helyi döntések meghozatalához szükséges megalapozott információk nem vagy csak hiányosan állnak rendelkezésre. Megfelelő helyi információs rendszer hiányában a tervezésben, a szolgáltatások díjtételeinek meghatározásában, a szervezési intézkedések előkészítésében az ad hoc adatgyűjtés, a bázisszemlélet, illetve a nagyvonalú becslés a jellemző. A sokirányú nyilvántartási, adatszolgáltatási feladatnak az önkormányzatok többsége részben személyi, másrészt információtechnikai feltételek hiányában sem tud a törvények és a rendeletek előírásainak megfelelően eleget tenni. A helyi önkormányzatok könyvvizsgálata Az 1996. évi zárszámadáshoz kapcsolódóan 560 auditálásra kötelezett önkormányzat közül 520 küldte meg az Állami Számvevőszéknek a pénzügyi beszámolóról készített jelentést. A könyvvizsgálatok záradéka 444 esetben hiteles (85%), 4 esetben elutasító, 52 esetben korlátozott, 19 esetben függő minősítésű volt. (Egy esetben nem volt záradék.) A könyvvizsgálatokról készített jelentések feldolgozásának összegző tapasztalatai azt mutatják, hogy az önkormányzatok könyvvizsgálatának módszertani kérdései, a jelentések hasznosításának, az auditálások jelentőségének felismerése, az ahhoz fűződő érdekek ma még tisztázatlanok, ellentmondásosak. A könyvvizsgálói jelentések mind tartalmukban, terjedelmükben, mind pedig tényfeltáró, elemző, a pénzügyi-gazdasági tevékenységet pozitívan befolyásoló szerepükben heterogén képet mutatnak. Alacsony – 10-15% körüli – az igényesen elkészített jelentések aránya. Ennek oka lehet részben az, hogy a hatályos jogszabályi előírások nem adnak egyértelmű és kötelezően követendő eligazítást a könyvvizsgálati jelentések tartalmára, e tevékenységre irányuló szakmai követelményekre. Másrészt a polgármesterek, képviselőtestületek sem támasztottak megfelelő követelményeket a könyvvizsgálókkal szemben. A könyvvizsgálói jelentések nem igazolták vissza az ÁSZ megállapításait a beszámolók valódiságáról, a számvevőszéki ellenőrzés tapasztalatainál kedvezőbb képet festettek az önkormányzatok gazdálkodásáról. Ennek részben magyarázata, hogy eltérő volt az auditálásba bevont önkormányzatok és az ÁSZ 1996. évi vizsgálataiban érintett önkormányzatok köre. Az ÁSZ átfogó pénzügyi, gazdasági vizsgálatai döntően a kistelepülésekre irányultak. A kis létszámú polgármesteri hivataloknak nincs módjuk arra, hogy a közigazgatás minden területéhez értő, szakképzett és kellő gyakorlattal rendelkező munkatársakat foglalkoztassanak. A központi költségvetési kapcsolatokat érintő ÁSZ vizsgálatok több száz millió forint jogtalanul igénybe vett támogatást tártak fel. Nem kielégítő az önkormányzatok belső és felügyeleti ellenőrzése, ennek hiányát a könyvvizsgálati megbízások nem tudják pótolni. 2.4. A társadalombiztosítás és a központi költségvetés kapcsolata 2.4.1. A társadalombiztosítás költségvetésének végrehajtása Az Áht. 1997-től hatályos 86/A § (3) bekezdése alapján a társadalombiztosítás a

költségvetési évet követő szeptember 30-ig nyújtja be az Országgyűlésnek a költségvetése végrehajtásáról szóló törvényjavaslatot. Ebben a jelentésben csak a társadalombiztosítás és a központi költségvetés kapcsolatáról adunk véleményt olyan mértékben, amennyire a rendelkezésre álló dokumentum adatai azt lehetővé teszik. A társadalombiztosítás költségvetéséről szóló törvényeket évek óta csak a költségvetési évet közvetlenül megelőzően, vagy már a folyó évben fogadja el az Országgyűlés. Az 1996-os évet is elfogadott költségvetési törvény nélkül kezdték meg a társadalombiztosítási önkormányzatok. (A társadalombiztosítás pénzügyi alapjainak 1996. évi költségvetéséről az 1996. március végén kihirdetett 1996. évi XIV. törvény rendelkezett.) 2.4.2. Az alapok tervezett és kialakult pénzügyi pozíciója Az alapok 1996. évi eredeti költségvetése nem számolt egyensúllyal. A Nyugdíjbiztosítási Alap hiányát 16,2 Mrd, az Egészségbiztosítási Alap hiányát 1,5 Mrd Ft-ban jelölte meg. A decemberben elfogadott társadalombiztosítási pótköltségvetés a realitásokhoz igazította a hiányok mértékét, és az Egészségbiztosítási Alap számára 26-szor nagyobb hiányt állapított meg. A Nyugdíjbiztosítási Alap hiánytervezése kiegyensúlyozottabb képet mutat. A valós pénzügyi pozíciók – amit a 15. táblázat mutat – a pótköltségvetésnél is rosszabbul alakultak. 15. táblázat A TB Alapok költségvetési hiányának alakulása 1996-ban: milliárd Ft TB Alapok

Eredeti TB ktv. Módosított TB hiánya ktv. hiánya

Kialakult hiány

Egészségbiztosítás

1,55

38,92

43,51

Nyugdíjbiztosítás

16,25

21,19

24,84

Forrás: az 1996. évi zárszámadási törvényjavaslat A zárszámadási törvényjavaslat 20. §-a a társadalombiztosítás központi költségvetéssel szemben fennálló tartozásai elengedésére tesz javaslatot. Az utóbbi években szinte megszokottá vált hiányrendezést – a hiányok központi költségvetés általi átvállalása, illetve elengedése – 1996-ot érintően is tartalmazza a törvényjavaslat. Az ÁSZ korábbi jelentéseiben már kifejtette, hogy valódi megoldást az alapok konszolidációja jelenthetne, ami csak a társadalombiztosítási költségvetés kiadási és a bevételi oldalának összhangjával teremthető meg. Enélkül az újratermelődő hiányok évről-évre valószínűen hasonló rendezést igényelnek a továbbiakban is. 2.4.3. A társadalombiztosítás és a központi költségvetés pénzügyi kapcsolata A társadalombiztosítási alrendszer a központi költségvetés pénzeszközeiből két jogcímen részesedik. Egyrészt térítést kap a XI. NM fejezettől az alapok által folyósított, de központi finanszírozású ellátások után, másrészt a kincstári egységes

számlához kapcsolt megelőlegezési számláról likviditási hitelt vehet fel. A társadalombiztosítás számára mindkét pénzügyi kapcsolat igen fontos. A törvényjavaslat kiadási és bevételi mellékletei csak az eredeti költségvetési törvény előirányzatait tartalmazzák. A módosított költségvetési előirányzatokat csak a fejezeti kötetek mutatják be. A törvényjavaslat 1. számú mellékletében az XI. NM fejezet 10. címén a társadalombiztosítási alapoknak és szervezeteiknek fizetendő térítésről szóló elszámolás csak részleges. Az 1996. évi költségvetési törvény módosítása a XI. NM fejezet 10. címét két új kiemelt előirányzattal bővítette (10. cím 4. alcím 7. és 8. kiemelt előirányzat a TB azonosítójel bevezetésére 727,3 M Ft, illetve a családi támogatások igénylésének feldolgozásával kapcsolatban 260 M Ft), valamint a 10. cím 4. alcím 1. kiemelt előirányzatot, a közgyógyellátást megemelte 4.740 M Ft-tal. A törvényjavaslat 1. számú mellékletéből – a 260 M Ft-tól eltekintve – nem állapítható meg, hogy mi történt a törvénnyel módosított feladatokra rendelkezésre bocsátott összesen 5.5 Mrd Ft-tal. A fejezeti kötet tanúsága szerint ezeket nem használták fel. 2.4.4. Az alapok működőképessége és likviditása A központi költségvetés a korábbi évekhez hasonlóan a KESZ-hez kapcsolt megelőlegezési számláról – előzetesen benyújtott és jóváhagyott pénzellátási terv alapján – adott értékhatárig kamatmentes hitelt nyújt a társadalombiztosításnak. Ezt az alapok bevételeinek és kiadásainak időbeni eltérése indokolja. Az 16. táblázat bemutatja az elmúlt néhány évben a forgóalapot (illetve a KESZ-t) átlagosan terhelő likviditási hitelek alakulását. 16. táblázat Az állami forgóalap (KESZ) TB Alapok általi átlagos igénybevétele: milliárd Ft TB Alapok

1994

1995

1996

Egészségbiztosítás

40,74

55,86

41,04

Nyugdíjbiztosítás

9,95

17,99

21,81

Forrás: az 1994.,1995. és 1996. évi zárszámadási törvényjavaslatok A társadalombiztosítási alapok eredeti költségvetésükben nem számoltak a kincstári számláról igénybevett hitelek utáni kamatkiadással. Ezt a hiányosságot pótköltségvetésük korrigálta. A tervezett 3.500 M Ft kamatkiadás 3.513 M Ft-ra teljesült. (A Nyugdíjbiztosítási Alap 51,2%-ban, az Egészségbiztosítási Alap 137,2%-ban használta ki előirányzatát.) 2.4.5. A társadalombiztosítás kintlévősége A társadalombiztosítás kintlévősége hosszú évek óta emelkedik. Ennek hatalmas összege – noha az abszolút értékek növekedése lassuló ütemmel történik – teljesen kezelhetetlenné válhat. 17. táblázat

A TB Alapok adósállománya: milliárd Ft 1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

24

54

94

143

191

223

221

100%

225%

174%

152%

134%

117%

99%

Forrás: TB zárszámadásokról készített korábbi ÁSZ jelentések, 1996 adata a törvényjavaslatból Megjegyzés: az index esetében az előző év = 100% (láncindex) Az egyes köztartozások behajtásáról rendelkező 1996. évi LX. törvény kedvező irányban változtatta meg a behajtással összefüggő legfontosabb jogszabályokat. Az igazán hatásos behajtási rendszer kialakításának azonban nemcsak jogszabályi és pénzügyi, de – informatikai bázison alapuló – nyilvántartásbeli követelményei is vannak. A törvényjavaslat az alapok 1996. évi behajtásból eredő bevételét 38 Mrd Ft-ban adja meg. A működésre fordított kiadások közül 762 M Ft-ot fordítottak a behajtás ösztönzésére.

3. Társadalmi önszerveződések, alapítványok támogatása A társadalmi önszerveződések bizonyos közfeladatok ellátására alakultak. Olyan tevékenységet végeznek, amelyek állami kereteken kívül hatékonyabban elláthatók. Az állam – a feladatok jellegéből adódóan – anyagilag is támogatja ezeket a szervezeteket. A központi költségvetésből 1996-ban az alábbi szervezetek részesültek támogatásban: – kisebbségi szervezetek, – pártok, – társadalmi szervezetek, – egyházak, – alapítványok, – magán intézmények. A társadalmi önszerveződések 1996-ban az Országgyűlés fejezetnél előirányzott támogatásból 2.902,1 M Ft-tal, más fejezetektől 38.440,3 M Ft-tal, együtt 41.342,4 M Ft támogatásban részesültek. Ez 10.378,3 M Ft-tal nagyobb az elmúlt évi összegnél. Az 1996. évi támogatás a következők szerint oszlott meg: kisebbségi szervezetek 0,4 % pártok 3,2 % társadalmi szervezetek 14,6 % egyházak 37,7 % alapítványok 42,0 % magán intézmények 2,1 % A helyszíni vizsgálatok megállapításai szerint az alapítványok vagyonának igen jelentős része költségvetési juttatásból és vállalkozás eredményéből származik, s csak nagyon kis mértékben a civil szférából. Működésük

alapfeltétele a költségvetési támogatások rendszeressége. Az alapítványok vagyonukkal igyekeznek eredményesen gazdálkodni, azonban a kuratóriumok többségénél tapasztalható szakmai felkészültség hiánya miatt eredményük a várttól messze elmarad. Az elmúlt évek tapasztalatai alapján az alábbi hiányosságok kerültek felszínre az alapítványok gazdálkodásában: ˇ a hozzá nem értésből adódóan a számviteli munka színvonala igen alacsony; ˇ sok esetben működésük szabályozatlan, nem érvényesül a pénzügyi rend, a bizonylati fegyelem; ˇ az alapító okiratok egy része nem felel meg a Ptk. vonatkozó előírásainak; ˇ nem minden esetben körvonalazott a támogatás célja, így annak felhasználása sem egyértelmű; ˇ vállalkozási tevékenységet alapítvány csak erre a célra elkülönített vagyonnal végezhet, ez azonban néhány esetben nem érvényesül; ˇ előfordult, hogy az alapítók az adományozott vagyont nem teljes egészében, vagy csak késve bocsátották rendelkezésre; ˇ esetenként az alapítványi érdek másodlagossá vált; ˇ a vagyongyarapítási szándék több esetben sikertelen vállalkozásokba vitte az alapítókat, ami részben a szakértelem hiányából, illetve gondatlanságból következett be; ˇ az alapítók ritkán éltek ellenőrzési jogosítványaikkal, s nem ellenőrizték, ellenőriztették az alapítványok tevékenységét; ˇ a közalapítványok gazdálkodását nyilvánosság elé kell tárni, főbb gazdálkodási adataik ismertetésével, de ennek a kötelezettségének sem tett eleget minden közalapítvány; ˇ a közalapítványok tekintetében fokozottan érvényesül, hogy költségvetési támogatás hiányában feladataikat nem tudják ellátni, rendszeres juttatás nélkül működésképtelenek; ˇ több közalapítvány vagyonának hozama csak a működési költségeket fedezi; ˇ a közalapítványok szabályozottságáról elmondható, hogy hiányos, nem megfelelő; ˇ a közalapítványok által létrehozott önálló gazdálkodó szervezetek tevékenysége nem minden esetben teszi hatékonyabbá a közfeladat ellátását. Az alapítvány és a közalapítvány intézményének létjogosultsága bizonyított, hatékonyabb működésüket

azonban biztosítani kell, illetve meg kell teremteni a közpénzek cél szerinti felhasználását.