02

SociaalEconomische Raad

ADVIES

Onverzekerbare risico’s

99/02

Sociaal-Economische Raad De Sociaal-Economische Raad (SER) adviseert de regering over de hoofdlijnen van het te voeren sociale en economische beleid en over belangrijke wetgeving op sociaal-economisch terrein. Daarnaast is de SER belast met bestuurlijke en toezichthoudende taken met betrekking tot de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie (productschappen en bedrijfschappen). Voorts is de SER betrokken bij de uitvoering van enkele wetten, zoals de Vestigingswet bedrijven 1954, de Wet assurantiebemiddelingsbedrijf en de Wet op de ondernemingsraden. De SER is in 1950 ingesteld bij de Wet op de bedrijfsorganisatie. De SER is samengesteld uit vertegenwoordigers van ondernemers en van werknemers alsmede uit onafhankelijke deskundigen. De raad is een onafhankelijk orgaan dat door het gezamenlijke Nederlandse bedrijfsleven wordt gefinancierd. De SER wordt bij de uitvoering van zijn functies bijgestaan door een aantal vaste en tijdelijke commissies. Enkele daarvan zijn onder bepaalde voorwaarden ook zelfstandig werkzaam. De belangrijkste adviezen die de SER uitbrengt, worden in boekvorm uitgegeven. Zij zijn tegen kostprijs verkrijgbaar. Een overzicht van recente publicaties vindt u achterin. Een uitgebreider overzicht wordt op aanvraag gratis toegezonden. Het maandblad SER-bulletin geeft uitgebreid nieuws en informatie over de SER. De SER beschikt ook over een eigen site op Internet, waar u onder meer aantreft: de samenstelling van de raad en zijn commissies, persberichten en het laatste nieuws.

Sociaal-Economische Raad Stafafdeling Voorlichting Bezuidenhoutseweg 60 Postbus 90405 2509 LK Den Haag Telefoon: 070 - 3 499 646 Telefax: 070 - 3 832 535 E-mail: [email protected] Internet: http://www.ser.nl

ISBN 90-6587-712-6 / CIP


Advies Onverzekerbare risico’s Uitgebracht aan de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid de heer J.F. Hoogervorst

Publicatienummer 2, 26 februari 1999

Inhoudsopgave

Samenvatting

5

1.

Inleiding

11

2. 2.1 2.2

Achtergrond adviesaanvraag Aanleiding Recente wijzigingen sociale verzekeringen

13 13 14

3. 3.1 3.2 3.2.1 3.2.2 3.3 3.3.1 3.3.2 3.3.3 3.3.4

Analyse onverzekerbare risico’s 23 Het begrip ‘onverzekerbare risico’s’ 23 Onverzekerbaarheid in de praktijk 32 Inleiding 32 Gegevens over onverzekerbaarheid 33 Nadere afbakening van het vraagstuk van onverzekerbare risico’s 41 Inleiding 41 Dekking Anw-hiaat 42 Dekking WAO-hiaat 51 Arbeidsongeschiktheidsverzekeringen voor zelfstandigen 53

4. 4.1 4.2 4.2.1 4.2.2 4.2.3

Opties voor beleid Afwegingen en keuzemomenten Beleidsopties verzekerbaarheid Anw-hiaat en WAO-hiaat Onverzekerbare risico’s Verzekerbaarheid Anw-hiaat Verzekerbaarheid WAO-hiaat

57 57 66 66 67 75

5. 5.1 5.2 5.3

Standpunt Advieskader Aard en omvang onverzekerbare risico’s Beoordeling onverzekerbaarheid en beleidsconsequenties

81 81 81 83

3

Bijlagen Adviesaanvraag Samenstelling Commissie Sociale Zekerheid Brief van de voorzitter van de raad van 24 april 1998 aan de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Gegevensverzameling onverzekerbare risico’s Ervaringen met het waarborgen van betaalbare particuliere ziektekostenverzekeringen Lijst van afkortingen

1. 2. 3. 4. 5. 6.

Bijlagen 1 en 3 zijn digitaal niet beschikbaar.

4

91 93 95 97 119 123

Samenvatting

Adviesaanvraag Aanleiding tot dit advies vormt de adviesaanvraag van de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 16 maart 1998. De staatssecretaris vroeg de raad te adviseren over het vraagstuk van ‘onverzekerbare risico’s’. Hij refereerde daarbij aan zijn eerdere toezegging aan de Vaste commissie voor sociale zaken en werkgelegenheid in de Tweede Kamer op 9 oktober 1997, tijdens een overleg over de Algemene nabestaandenwet (Anw). De vraagstelling in de adviesaanvraag is tweeledig. Om te beginnen wordt de raad gevraagd aan te geven in welke mate en voor welke risico’s het vraagstuk zich naar zijn oordeel voordoet. Meer in het algemeen wordt vervolgens gevraagd welke verantwoordelijkheid de overheid heeft bij het bieden van een waarborg in individuele situaties waarbij sprake is van niet (of nauwelijks) verzekerbare risico’s. Dit in samenhang met de vraag hoe kan worden voorkomen dat ‘goede’ risico’s particulier en ‘slechte’ risico’s publiek worden gefinancierd.

Advieskader De raad merkt om de beginnen op, dat hij in het recente verleden beschouwingen heeft gewijd aan de bredere thematiek van de verantwoordelijkheidsverdeling op het terrein van de sociale zekerheid en daarbij heeft aangegeven zich aan de hand van een gerichte adviesaanvraag daarover te willen uitspreken. Hij stelt met teleurstelling vast dat de voorliggende adviesaanvraag daarvoor een te beperkte basis vormt. Dit zo zijnde is de raad bij de beantwoording van de adviesaanvraag uitgegaan van het huidige socialezekerheidsstelsel en de bijbehorende verantwoordelijkheidsverdeling. Deze benaderingswijze impliceert dat hij zich in dit advies niet uitspreekt over het stelsel zoals dat in de afgelopen jaren is gewijzigd en evenmin over de daarin besloten liggende verantwoordelijkheidsverdeling. In lijn met de vraagstelling in de adviesaanvraag is de invalshoek van dit advies de positie van personen met een gezondheidshandicap die zich om die reden niet of nauwelijks individueel kunnen verzekeren tegen bepaalde sociale risico’s, waar gezonde mensen dergelijke verzekeringen wel kunnen afsluiten.

5

Analyse onverzekerbare risico’s Na een schets van de context van de adviesaanvraag (hoofdstuk 2), gaat het advies in analyserende zin in op wat onder onverzekerbare risico’s kan worden verstaan (hoofdstuk 3). Daarbij wordt uitgegaan van verzekerbaarheid op de particuliere markt. De raad stelt vast dat niet exact kan worden gedefinieerd wat moet worden verstaan onder onverzekerbare of moeilijk verzekerbare risico’s. Ook is niet objectief te bepalen wanneer onverzekerbaarheid een probleem vormt: wat de één als een noodzakelijke verzekering ziet, kan in de ogen van de ander een luxe verzekering zijn. Ingegaan wordt voorts op verzekeringstechnische aspecten bij het verzekeren van risico’s op de particuliere markt en op instrumenten om de verzekerbaarheid te vergroten. Om inzicht te krijgen in het vraagstuk van onverzekerbaarheid zoals dit zich in de praktijk voordoet, zijn hierover gegevens geïnventariseerd. Complicerende factor daarbij vormt het feit dat het begrip onverzekerbaarheid niet duidt op een eenduidige en objectief vast te stellen situatie maar afhankelijk is van diverse factoren, welke niet alleen van persoon tot persoon maar ook in de tijd gezien kunnen verschillen. De raad concludeert dat de beschikbare gegevens slechts in beperkte mate informatie bieden. Hieruit blijkt globaal voor welke sociale risico’s individuen verzekeringsbelemmeringen ondervinden. In de praktijk gaat het daarbij in hoofdzaak om personen met gezondheidsproblemen. Zij kunnen bij het afsluiten van een verzekering tegen het risico van overlijden en arbeidsongeschiktheid te maken krijgen met belemmeringen. Daarbij kan het gaan om een weigering van de verzekering, een verhoogde premie of om uitsluitingen. Hoeveel personen er met dergelijke verzekeringsbelemmeringen te maken hebben, is thans niet vast te stellen. Representatieve gegevens zijn niet voorhanden. Uitgaande van schattingen vanuit de verzekeringsbranche zou het gaan om een relatief beperkt aantal personen. Zo zou bij levensverzekeringen ongeveer vier procent van het totaal aantal aanvragen niet ‘op standaardvoorwaarden en tegen normale condities’ worden geaccepteerd. Niet bekend is overigens in hoeverre het bestaan van dergelijke belemmeringen ertoe leidt dat personen vanwege een slechte gezondheid bij voorbaat afzien van het aanvragen van een verzekering. In de verkenning van het vraagstuk van onverzekerbaarheid is ook aandacht geschonken aan andere sociale risico’s dan die van overlijden en arbeidsongeschiktheid, zoals het werkloosheidsrisico en het ouderdomsrisico (langlevenrisico). Wat het werkloosheidsrisico betreft, stelt de raad vast dat dit volgens de huidige inzichten niet of nauwelijks op de particuliere markt is te verzekeren. 6

Samenvatting

Ten aanzien van het ouderdomsrisico is van betekenis dat het hierbij doorgaans gaat om een verzekering met een spaarkarakter. Dit brengt met zich dat naarmate de verzekering op latere leeftijd wordt afgesloten en de spaarperiode dus korter is, de premiestelling hoger zal zijn. Bij verzekeringen met een levenslange uitkering kan voorts de levensverwachting op grond van geslacht een rol spelen. Zo geldt met name voor individueel afgesloten verzekeringen dat de hogere gemiddelde levensverwachting van vrouwen haar vertaling vindt in een hogere premie. Een dergelijke premiestelling komt niet voor in collectieve arbeidspensioenregelingen waarbij via doorsneepremies solidariteit op het punt van geslacht en leeftijd is vormgegeven, en evenmin bij de publieke ouderdomsverzekering waarbij tevens inkomenssolidariteit aan de orde is.

Onverzekerbaarheid overlijdens- en arbeidsongeschiktheidsrisico Waar de beschikbare gegevens geen duidelijk zicht bieden op de mate waarin thans sprake is van onverzekerbaarheid, laten zij wel zien dat onverzekerbaarheid met name aan de orde kan zijn bij de verzekering van het risico van overlijden en van arbeidsongeschiktheid. Hiervan uitgaande gaat de raad in dit advies met name in op onverzekerbaarheid bij overlijdens- en arbeidsongeschiktheidsverzekeringen. Gezien de context van de adviesaanvraag richt hij zich daarbij in het bijzonder op verzekeringen die beogen recente aanpassingen in de hoogte en duur van de wettelijke uitkeringen op te vangen. Hierbij gaat het om de verzekering van hiaten die zijn ontstaan als gevolg van wijzigingen in de wettelijke nabestaandenregeling en in de wettelijke arbeidsongeschiktheidsverzekeringen. Deze hiaten worden veelal aangeduid als het Anw-hiaat, het WAO-hiaat en het Waz-hiaat (waarbij de afkorting ‘Waz’ verwijst naar de Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen). Wenselijkheid verzekering hiaten In aanmerking nemend dat deze hiaten het gevolg zijn van keuzes van de wetgever voor een beperking van de publieke inkomensbescherming, heeft de raad allereerst meer in het algemeen stilgestaan bij de vraag naar de wenselijkheid van het kunnen verzekeren van dergelijke hiaten. Aan keuzes voor een beperking van de publieke inkomensbescherming kunnen immers uiteenlopende motieven ten grondslag liggen. In dit verband is ook van betekenis dat de maatschappelijke norm voor de mate van inkomensbescherming die via de publieke sociale verzekeringen wordt geboden, in de loop der tijd kan wijzigen. Het is dan ook niet vanzelfsprekend dat burgers een beperking van de publieke regeling (hiaat) desgewenst onder alle omstandigheden op de particuliere markt moeten kunnen verzekeren. De beantwoording van de vraag of de verzekerbaarheid dient te worden gewaarborgd (en zo ja, in welke mate en voor welke groepen), is afhankelijk van uiteenlopende factoren. 7

Enerzijds kan het daarbij gaan om de doelstellingen die met de beperking van de publieke inkomensbescherming worden nagestreefd, bijvoorbeeld in de sfeer van bevordering van de arbeidsparticipatie, het bieden van keuzevrijheid, een sterkere kostenconfrontatie en een beperking van de collectieve lastendruk. Punt van afweging is dan hoe het waarborgen van verzekerbaarheid zich verhoudt tot dergelijke doelstellingen. Anderzijds kunnen onbedoelde en onvoorziene effecten een rol spelen bij de afwegingen met betrekking tot de verzekerbaarheid. Ook de dan levende opvattingen over verzekerbaarheid kunnen gewicht in de schaal leggen. Illustratief in dit verband is de gang van zaken rond de Wet TBA en het WAOhiaat. Waar het toenmalige kabinet zich bij de indiening van het wetsvoorstel TBA op het standpunt stelde dat het bieden van de mogelijkheid tot reparatie van het hiaat niet wenselijk was, is het hierop in de loop van het wetgevingstraject weer teruggekomen. Een en ander laat zien dat het thema van de verzekerbaarheid van risico’s waarbij de publieke dekking is afgenomen, om een genuanceerde benadering vraagt.

Onverzekerbaarheid Anw-, WAO- en Waz-hiaat Ten aanzien van het Anw-hiaat constateert de raad dat dit hiaat een gevolg is van een bewuste keuze van de wetgever om het recht op uitkering te beperken tot situaties waarin van de nabestaande niet kan worden verwacht dat deze via arbeid in een inkomen voorziet. Voorts kan worden geconstateerd dat bij de parlementaire behandeling van deze wetgeving herhaaldelijk is gerefereerd aan de mogelijkheid desgewenst een verzekering in de private sfeer af te sluiten. Omdat dit in de praktijk voor personen met gezondheidsproblemen niet altijd mogelijk bleek, zijn nadien maatregelen getroffen om hieraan enigermate tegemoet te komen. Een ander aspect is dat ook bij een toenemende arbeidsparticipatie van vrouwen en een blijvende arbeidsdeelname van de beide partners na de geboorte van kinderen, betrokkenen dekking van het Anw-hiaat wenselijk kunnen achten. Wanneer personen met gezondheidsproblemen een dergelijke verzekering op individuele basis willen afsluiten kunnen zij evenwel belemmeringen ondervinden. Wat het WAO-hiaat betreft, stelt de raad allereerst vast dat circa 80 procent van de werknemers – onder wie ook personen met een medisch verhoogd risico – dit hiaat via een collectieve regeling in het kader van de arbeidsrelatie heeft kunnen verzekeren. Daarbij kan het gaan om een verplichte regeling dan wel om een regeling op basis van vrijwilligheid. Werknemers die aldus geen dekking van het WAO-hiaat kunnen realiseren zijn, voorzover zij een 8

Samenvatting

dergelijke verzekering willen afsluiten, aangewezen op een individuele WAOhiaatverzekering. Vastgesteld kan voorts worden dat de wetgever ervan is uitgegaan dat de markt in staat zou zijn ná een overgangsfase te voorzien in de behoefte aan aanvullingen op het nieuwe WAO-niveau. Wanneer werknemers met gezondheidsproblemen een dergelijke verzekering op individuele basis willen afsluiten, kunnen zij evenwel te maken krijgen met verzekeringsbelemmeringen. Wat het Waz-hiaat betreft, acht de raad het nog te vroeg om conclusies te trekken. Voor een beperkte groep kunnen mogelijke problemen overigens worden opgelost door een goede voorlichting over het alternatief van de vrijwillige WAO-verzekering. Ten aanzien van pogingen vanuit de kring van de zelfstandigen om via het vormen van collectiviteiten tot een oplossing te komen, stelt de raad vast dat het benodigde draagvlak nog niet kon worden verkregen. Ervan uitgaande dat dit kan worden bevorderd door ondersteuning van dergelijke initiatieven door de overheid, laat de raad deze problematiek hier verder buiten beschouwing.

Vergroting verzekerbaarheid Anw- en WAO-hiaat Met betrekking tot het Anw- en WAO-hiaat heeft de raad bezien of, en zo ja in hoeverre, een verbetering van de verzekerbaarheid daarvan wenselijk is. De raad richt zich hierbij op personen met gezondheidsproblemen die zich op individuele basis willen verzekeren; in vergelijking met gezonde mensen verkeren zij immers bij dit type verzekeringen in een ongunstiger verzekeringspositie. Daarnaast kan vanzelfsprekend niet voorbij worden gegaan aan de maatschappelijke ontwikkelingen die hebben geleid tot de keuze van de wetgever om de inkomensbescherming via de publieke verzekering te beperken. Met betrekking tot de diverse mogelijkheden waarmee een verbetering van de verzekerbaarheid kan worden gerealiseerd, merkt de raad op dat de keuze voor een bepaalde oplossingsrichting in een evenwichtige verhouding dient te staan tot de aard en omvang van de individuele onverzekerbaarheidsproblemen. Waar oplossingen in de sfeer van zelfregulering perspectief bieden, gaat de voorkeur van de raad hiernaar uit. Wat het WAO-hiaat betreft, stelt de raad vast dat thans het merendeel van de werknemers met gezondheidsproblemen desgewenst een dekking kan realiseren, doordat zij vallen onder collectieve regelingen in het kader van de arbeidsrelatie. Hij heeft er vertrouwen in dat de verzekerbaarheid voor personen met gezondheidsproblemen via zelfregulering nog verder kan toenemen. Het 9

is de raad in dit verband bekend dat sociale partners en verzekeraars thans overleg voeren over het verminderen van verzekeringsbelemmeringen voor werknemers die bij wisseling van dienstbetrekking niet langer in de gelegenheid zijn aan een collectieve verzekering deel te nemen en daardoor aangewezen raken op een individuele verzekering. De raad juicht dit initiatief toe en gaat ervan uit dat dit initiatief binnen een redelijke termijn voorspoedig wordt afgerond. Hij acht het wenselijk indien bij dit overleg een mogelijke openstelling van het MAAV-waarborgfonds voor nieuwe gevallen wordt betrokken. Voor de hieruit voortvloeiende financiering zal dan wel moeten worden bezien in hoeverre een beroep kan worden gedaan op het collectief van de premiebetalers voor reguliere WAO-hiaatverzekeringen. Voorkomen dient te worden dat diegenen die via hun eigen collectiviteit er reeds toe bijdragen dat de dekking van het WAO-hiaat ook mogelijk wordt gemaakt voor collega-werknemers met een verhoogd medisch risico, daarnaast tevens aan de landelijke regeling moeten bijdragen. Ten aanzien van de verzekerbaarheid van het Anw-hiaat acht de raad het van betekenis dat de wetgever sinds de inwerkingtreding van de Anw (op 1 juli 1996) reeds diverse malen maatregelen heeft getroffen om tegemoet te komen aan verzekeringsbelemmeringen van personen met gezondheidsproblemen. Daarnaast is van belang dat vele van de inmiddels ontwikkelde Anw-regelingen niet zijn gericht op een sluitende en uniforme reparatie van het hiaat. Het ligt dan ook niet in de rede voor personen met gezondheidsproblemen mogelijkheden te creëren voor een volledige reparatie van het hiaat. De raad vraagt in algemene zin aandacht voor situaties waarin onverzekerbaarheid van het Anw-hiaat voor personen met een gezondheidshandicap als problematisch kan worden ervaren. Hij noemt in dit verband de inkomensterugval van de nabestaande wanneer het (jongste) kind 18 jaar wordt dan wel wanneer het arbeidsongeschiktheidspercentage van de nabestaande daalt beneden de 45 procent. Met het oog hierop zouden maatregelen kunnen worden overwogen, zoals een mogelijke uitbreiding van de reeds bestaande regeling voor onverzekerbare risico’s in het kader van de Anw.

10

1. Inleiding

Adviesaanvraag Op 16 maart 1998 heeft de toenmalige staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) de Sociaal-Economische Raad (SER) verzocht te adviseren over het vraagstuk van ‘onverzekerbare risico’s’. De staatssecretaris refereert daarbij aan zijn eerdere toezegging de SER advies te vragen over de verantwoordelijkheid van de overheid indien burgers zich niet of slechts tegen zeer hoge kosten kunnen verzekeren tegen bepaalde sociale risico’s. De staatssecretaris deed deze toezegging op 9 oktober 1997 in een overleg over de Algemene nabestaandenwet (Anw) met de Vaste commissie voor sociale zaken en werkgelegenheid in de Tweede Kamer. De vraagstelling in de adviesaanvraag is tweeledig. Om te beginnen wordt de raad gevraagd aan te geven in welke mate en voor welke risico’s het vraagstuk zich naar zijn oordeel voordoet. Meer in het algemeen wordt vervolgens gevraagd welke verantwoordelijkheid de overheid heeft bij het bieden van een waarborg in individuele situaties waarbij sprake is van niet (of nauwelijks) verzekerbare risico’s. Dit in samenhang met de vraag hoe kan worden voorkomen dat ‘goede’ risico’s particulier en ‘slechte’ risico’s publiek worden gefinancierd. De adviesaanvraag is als bijlage 1 achter dit advies opgenomen.

Voorbereiding en vaststelling advies Het dagelijks bestuur van de raad heeft de adviesaanvraag ter voorbereiding van een ontwerpadvies in handen gesteld van de Commissie Sociale Zekerheid. De samenstelling van de commissie is als bijlage 2 opgenomen. Op verzoek van het dagelijks bestuur heeft de commissie nagegaan of het mogelijk was reeds in juni 1998 een ontwerpadvies gereed te hebben, dit in verband met mogelijke besluitvorming terzake in het kader van de kabinetsformatie. De commissie kwam tot de conclusie dat dit niet mogelijk was, gelet op het open karakter van de adviesaanvraag en de aard van de onderscheiden vraagstellingen. De voorzitter van de raad heeft de staatssecretaris hiervan bij brief van 24 april 1998 op de hoogte gesteld; voorts heeft hij hem meegedeeld dat zou worden gestreefd naar advisering in het najaar van 1998, een en ander afhankelijk van de reikwijdte van het advies en de concrete informatiebehoefte bij de beantwoording van de voorgelegde vragen. Deze brief is hierachter als 11

bijlage 3 opgenomen. Mede doordat relevante informatie over gevallen van onverzekerbaarheid veelal moeizaam beschikbaar kwam, heeft de commissie de voorbereiding van het ontwerpadvies eerst in februari 1999 kunnen afronden. Het door de commissie voorbereide advies heeft de raad behandeld en vastgesteld in zijn openbare vergadering van 26 februari 1999; het verslag van deze vergadering is verkrijgbaar bij het secretariaat van de raad.

Reikwijdte advies Zoals ook in het bovengenoemde overleg tussen de staatssecretaris en de Tweede Kamer is geconstateerd, hangt het vraagstuk van onverzekerbare risico’s samen met het bredere thema van de verantwoordelijkheidsverdeling op het terrein van de sociale zekerheid. Dat de raad eraan hecht aan de hand van een gerichte adviesaanvraag over dit bredere vraagstuk te adviseren, heeft hij reeds bij eerdere gelegenheden aangegeven, laatstelijk in het advies Sociaaleconomisch beleid 1998-2002 van april 1998. Daarin constateerde hij ook dat de thans voorliggende adviesaanvraag betrekking heeft op een deelaspect1. Dit zo zijnde, richt de raad zich in dit advies met name op gevallen van onverzekerbaarheid zoals deze zich kunnen voordoen in de context van het huidige socialezekerheidsstelsel en de daarbij behorende verantwoordelijkheidsverdeling. Opbouw advies Het advies is als volgt opgebouwd. Hoofdstuk 2 gaat in op de achtergrond van de adviesaanvraag. Meer in het bijzonder betreft dit de aanleiding daartoe en een aantal recente wijzigingen in de sociale verzekeringen. Hoofdstuk 3 bevat een analyse van het vraagstuk van onverzekerbare risico’s. Daarin wordt nader ingegaan op het begrip ‘onverzekerbare risico’s’ en worden bestaande gevallen van onverzekerbaarheid geïnventariseerd. Vervolgens worden in hoofdstuk 4 beschouwingen gewijd aan beleidsopties ter oplossing hiervan. Hoofdstuk 5 besluit met een standpuntbepaling van de raad, waarmee hij antwoord geeft op de vraagstelling in de adviesaanvraag.

1 SER-advies Sociaal-economisch beleid 1998-2002, publicatienr. 98/08, Den Haag 1998, pp. 43 en 44. De raad wijdde meer uitgebreide beschouwingen aan het vraagstuk van de verantwoordelijkheidsverdeling in het advies Werken aan zekerheid, welke mede waren bedoeld als uitnodiging aan het kabinet om terzake gerichte adviesaanvragen te formuleren (SER-publicatienr. 97/05 I, Den Haag 1997, p.130). Hiernaar is vervolgens verwezen in de brief van de voorzitter van de raad van 24 april 1998 aan de staatssecretaris van SZW over de behandeling van de adviesaanvraag inzake onverzekerbare risico’s.

12

2. Achtergrond adviesaanvraag

De adviesaanvraag maakt melding van een overleg van de toenmalige staatssecretaris met de Vaste commissie voor sociale zaken en werkgelegenheid in de Tweede Kamer over de Anw, welk overleg in feite de aanleiding vormt tot de vraagstelling aan de raad. Uit dit overleg komt naar voren dat het vraagstuk van onverzekerbare risico’s vooral actueel is als gevolg van de wijziging van de nabestaandenwetgeving, maar dat dit eveneens aan de orde kan zijn bij andere sociale verzekeringswetten die de afgelopen jaren zijn gewijzigd en waarbij een herschikking van verantwoordelijkheden heeft plaatsgehad. Tegen deze achtergrond wordt in dit hoofdstuk nader ingegaan op de directe aanleiding tot de adviesaanvraag (paragraaf 2.1) en wordt voorts een aantal recente wijzigingen van de sociale verzekeringswetten in kaart gebracht (paragraaf 2.2).

2.1

Aanleiding

Sinds de invoering van de Algemene nabestaandenwet (Anw) op 1 juli 1996 is vanuit de Tweede Kamer bij verschillende gelegenheden aandacht gevraagd voor diverse problemen die zich met deze wet voordoen. Onder meer kwam daarbij aan de orde de problematiek van personen die zich op de particuliere verzekeringsmarkt niet of moeilijk kunnen verzekeren. De per 1 juli 1996 getroffen overgangsregeling zou op dit punt onvoldoende soelaas bieden. In vervolg hierop heeft de staatssecretaris voorgesteld de tijdelijke overgangsregeling voor moeilijk verzekerbare personen uit te breiden. In een overleg van de staatssecretaris met de Vaste commissie voor sociale zaken en werkgelegenheid op 9 oktober 1997 over de Anw kwam vervolgens de mogelijkheid van een waarborgfonds aan de orde, aangezien de uitbreiding van de tijdelijke overgangsregeling slechts voor een beperkte groep een oplossing biedt. In dat kader stelde het Tweede-Kamerlid mevrouw Kalsbeek-Jasperse in meer algemene zin het vraagstuk van de verantwoordelijkheidsverdeling aan de orde. Zij gaf aan een nadere gedachtewisseling te wensen over de verantwoordelijkheid van de overheid indien burgers zich niet of slechts tegen zeer hoge kosten kunnen verzekeren tegen bepaalde sociale risico’s. Zij wees op de mo13

gelijkheid de SER op dit punt in te schakelen. Onder verwijzing naar het proces van terugtreding van de overheid op het gebied van de sociale zekerheid en de toenemende marktwerking, zegde de staatssecretaris vervolgens toe een adviesaanvraag over het vraagstuk van de onverzekerbare risico’s aan de raad te richten1. De discussie over de mogelijkheid van een waarborgfonds is hierop aangehouden. Wel is medio april 1998, bij de plenaire behandeling van het wetsvoorstel tot wijziging van de Anw, vanuit de Tweede Kamer aangedrongen op spoedige besluitvorming over de mogelijkheid van de instelling van een waarborgfonds voor personen die problemen ervaren bij het afsluiten van een particuliere overlijdensrisicoverzekering. Onder meer is daarbij opgemerkt dat de bestaande overgangsregeling in de Anw tegemoet komt aan de “ergste en meest urgente nood”, maar dat er een aantal vragen ligt die samenhangen met de keuze en tendens van de afgelopen jaren om meer onder private verantwoordelijkheid te laten vallen en minder collectief te regelen2.

Recente wijzigingen sociale verzekeringen

2.2

Deze paragraaf bevat een beknopt overzicht van wijzigingen in de socialeverzekeringswetgeving zoals deze de afgelopen jaren hebben plaatsgehad. Als startpunt is genomen de per 1 augustus 1993 inwerking getreden Wet terugdringing beroep op de arbeidsongeschiktheidsregelingen (TBA). Ten aanzien van de wijzigingen die sindsdien hebben plaatsgehad, kan worden geconstateerd dat in een aantal gevallen sprake is van een beperking van de wettelijke inkomensbescherming. In een aantal andere gevallen is de wettelijk geregelde inkomensbescherming ongewijzigd gebleven maar hebben aanpassingen plaatsgehad ten aanzien van de financiële verantwoordelijkheid voor de regeling. De belangrijkste wijzigingen worden onderstaand per risico in kaart gebracht, waarbij achtereenvolgens aan de orde komen het risico van overlijden, arbeidsongeschiktheid, ziekte, werkloosheid en ouderdom (ook wel aangeduid als het ‘langlevenrisico’).

1 Tweede Kamer, vergaderjaar 1997-1998, 25 517, nr. 11, p. 22. 2 Handelingen Tweede Kamer, Ed. 27 en 48, 14 en 15 april 1998. Inmiddels is van kracht de Wet tot wijziging van de Algemene nabestaandenwet in verband met gebleken onbillijkheden (Wet van 18 juni 1998, Staatsblad 1998, 377). Deze wet voorziet onder meer in een versoepeling van de regeling voor onverzekerbaren.

14

Achtergrond adviesaanvraag

Overlijden Per 1 juli 1996 is de Algemene Weduwen- en Wezenwet (AWW) vervangen door de Anw. Samengevat geeft de Anw aanspraak op een nabestaandenuitkering tot het 65e jaar aan: – nabestaanden met een kind onder de 18 jaar dat niet tot het huishouden van een ander behoort; – nabestaanden die voor minimaal 45 procent arbeidsongeschikt zijn; – nabestaanden die vóór 1950 zijn geboren. De Anw-uitkering is inkomensafhankelijk en bedraagt 70 procent van het minimumloon. Daarnaast kent de Anw een halfwezenuitkering voor een nabestaande die een halfwees jonger dan 18 jaar in zijn huishouden verzorgt. Deze uitkering bedraagt 20 procent van het minimumloon en is onafhankelijk van het inkomen van de nabestaande3. Vastgesteld kan worden dat waar de werkingssfeer van de AWW beperkt was tot huwelijkse relaties, de Anw zich tevens uitstrekt tot ongehuwd samenwonende partners4. In vergelijking met de AWW is de inkomensbescherming in de Anw op een aantal punten afgenomen. Als gevolg daarvan komt thans een beperktere groep nabestaanden in aanmerking voor een uitkering. De uitkering is voorts inkomensafhankelijk geworden. Deze en andere beperkingen in de inkomensbescherming worden veelal samengebracht onder de noemer Anw-hiaat.

Overgangsrecht Anw De in de Anw opgenomen overgangsbepalingen hadden aanvankelijk alleen betrekking op personen die bij de invoering van de Anw reeds recht hadden op een AWW-uitkering. Kort na de inwerkingtreding van de Anw is hieraan met terugwerkende kracht een overgangsregeling toegevoegd voor personen

geboren tussen 1 januari 1950 en 1 juli 1956, van wie de huwelijkspartner vóór 1 juli 1999 overlijdt. De gedachte hierbij was dat betrokken nabestaanden vanwege hun leeftijd bij de invoering van de Anw (ouder dan 40 jaar) wel recht zouden hebben gehad op een AWWuitkering indien de AWW zou zijn gehandhaafd. Bij overlijden van de huwelijkspartner krijgen deze nabestaanden

3 Vermelding verdient dat de Anw voorts voorziet in een wezenuitkering. Deze komt in grote lijnen overeen met de regeling in de AWW. 4 Aanvankelijk voorzag de AWW overigens alleen in een uitkering voor weduwen (en wezen). Dat weduwnaars vanaf 1989 eveneens aanspraak konden maken op een AWW-uitkering, was het gevolg van een rechterlijke uitspraak.

15

aanspraak op een Anw-uitkering onder de normale voorwaarden. Inmiddels is een extra overgangsregeling getroffen voor personen uit genoemd geboortecohort van wie de huwelijkspartner ná 1 juli 1999 overlijdt*. Deze personen kunnen onder bepaalde voorwaarden deelnemen aan een door de Sociale Verzekeringsbank (SVB) uitgevoerde regeling, waarvoor zij zich tot 1 april 1999 kunnen aanmelden. Voorwaarde voor deelneming aan deze regeling is dat er sprake is van onverzekerbaarheid. Hiervan wordt geacht sprake te zijn indien de huwelijkspartner niet door een verzekeraar wordt geaccepteerd of in-

dien een verzekering wordt aangeboden tegen een premie die ten minste 2,5 maal zo hoog is als gebruikelijk**. Vanaf 1 juli 1999 is dan een maandelijkse bijdrage van 100 gulden aan de SVB verschuldigd en ingeval van overlijden van de huwelijkspartner kan de nabestaande aanspraak maken op een Anw-uitkering onder de reguliere condities.

*

Deze uitbreiding is – met terugwerkende kracht tot 1 juli 1996 – gerealiseerd met de Wet tot wijziging van de Algemene nabestaandenwet in verband met gebleken onbillijkheden (Wet van 18 juni 1998, Staatsblad 1998, 377).

**

Artikel 2 Besluit ex artikel 66a Anw.

Arbeidsongeschiktheid

TBA-wetgeving De per 1 augustus 1993 in werking getreden Wet TBA leidde tot diverse wijzigingen in de wettelijke arbeidsongeschiktheidsverzekeringen. Behalve om wijziging van het arbeidsongeschiktheidscriterium ging het daarbij met name om aanpassingen betreffende de hoogte van de uitkering. Waar de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO) voordien voorzag in een loongerelateerde uitkering (70 procent van het dagloon) tot aan het 65e jaar, voorziet deze sinds de TBA-maatregelen in een loondervingsuitkering en een vervolguitkering. De duur van de loondervingsuitkering is leeftijdsafhankelijk en bedraagt maximaal zes jaar. Bij volledige arbeidsongeschiktheid bedraagt de uitkering 70 procent van het dagloon. De vervolguitkering loopt tot het 65e jaar en de hoogte ervan hangt af van het dagloon én de leeftijd van betrokkene. Bij de vaststelling van de hoogte van de vervolguitkering geldt als basis 70 procent van het minimumloon en dit wordt vervolgens verhoogd met een percentage dat afhankelijk is van de leeftijd alsmede het verschil tussen het dagloon van betrokkene en het minimumloon. De vervolguitkering is dus lager naarmate het eigen dagloon lager is en betrokkene jonger is. Laatstgenoemde wijzigingen hebben geleid tot wat thans algemeen wordt aangeduid als het WAO-hiaat, waarbij dus wordt gedoeld op een hiaat in de 16


inkomensbescherming ten opzichte van de situatie vóór de inwerkingtreding van de TBA-wetgeving. Zoals uit het vorenstaande kan worden opgemaakt, ziet de aanduiding ‘WAOhiaat’ niet op een uniform hiaat en voorts worden ook niet alle werknemers die arbeidsongeschikt worden met een hiaat geconfronteerd5. Daarbij spelen vooral de factor leeftijd en de hoogte van het inkomen een rol.

Verzekerbaarheid WAO-hiaat De mogelijkheid tot verzekering van het WAO-hiaat op de particuliere markt vormde onderwerp van discussie bij de behandeling van het wetsvoorstel TBA in de Eerste Kamer. Daarbij ging de aandacht uit naar de problematiek van de toegankelijkheid van particuliere arbeidsongeschiktheidsverzekeringen voor werknemers met een verhoogd risico op arbeidsongeschiktheid. Naar aanleiding hiervan heeft het toenmalige kabinet overleg gevoerd met verzekeraars over de toegankelijkheid van dergelijke verzekeringen voor individuele werknemers. Dit heeft ertoe geleid dat verzekeraars een waarborgfonds hebben opgericht, waar moeilijk verzekerbare werknemers zich tegen een maatschappelijk aanvaardbare premie konden verzekeren. Ter ondersteuning hiervan is via wetgeving voorzien in een verplichte bijdrage voor tekorten van dit fonds (voorzover deze tekorten voortvloeien uit het

accepteren van verhoogde risico’s) door alle aanbieders van aanvullende arbeidsongeschiktheidsregelingen. Dit is gerealiseerd met de Wet medefinanciering aanvullende arbeidsongeschiktheidsverzekeringen (MAAV). Werknemers die in aanmerking wensten te komen voor een WAO-hiaat-verzekering bij het waarborgfonds, dienden zich vóór 1 december 1993 te melden bij een verzekeraar. Alleen werknemers die een zodanig verhoogd risico van arbeidsongeschiktheid hadden, dat het niet mogelijk was om bij een andere verzekeraar een dergelijke verzekering af te sluiten tegen een premie die lager is dan 2,5 maal de standaardpremie, kwamen in aanmerking voor een verzekering bij het waarborgfonds. De regeling was verder beperkt tot werknemers die niet de mogelijkheid hadden deel te nemen aan een collectieve verzekering bij de eigen werkgever.

Pembacomplex Per 1 januari 1998 zijn de wettelijke arbeidsongeschiktheidsverzekeringen opnieuw gewijzigd. De Algemene arbeidsongeschiktheidswet (AAW) is afgeschaft en de WAO is gewijzigd, onder gelijktijdige invoering van de Wet premiedifferentiatie en marktwerking bij arbeidsongeschiktheidsverzekeringen

5 Volledigheidshalve zij hier vermeld dat de TBA-wetgeving voorziet in diverse overgangsmaatregelen voor personen die bij de inwerkingtreding van de wet reeds arbeidsongeschikt waren.

17

(Wet Pemba), de Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen (Waz) en de Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten (Wajong). De Wet Pemba ziet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering van werknemers en strekt er in hoofdzaak toe meer verantwoordelijkheid te leggen bij de werkgevers voor de kosten van arbeidsongeschiktheid. Uiteindelijk gaat het er hierbij om een bijdrage te leveren aan een meer activerend stelsel van sociale zekerheid. Belangrijkste elementen van de Wet Pemba zijn de invoering van een stelsel van premiedifferentiatie in de WAO waarbij de premie voortaan voor rekening van de werkgever komt alsmede de mogelijkheid voor de werkgever om – op basis van vrijwilligheid – voor een periode van vijf jaar uit het publieke bestel te stappen en eigenrisicodrager te worden. De Wet Pemba heeft geen verandering gebracht in de hoogte of duur van de WAO-uitkering.

Premiedifferentiatie en eigenrisicodragen in de WAO Sinds de Wet Pemba is er niet langer sprake van een landelijk uniforme WAOpremie (ten laste van de werknemer) maar van een geïntegreerde premie ten laste van de werkgever. Deze premie bestaat voor een deel uit een landelijk uniforme basispremie en voor een ander deel is er sprake van een per onderneming gedifferentieerde premie. De gedifferentieerde premie is deels gerelateerd aan het arbeidsongeschiktheidsrisico in het desbetreffende bedrijf. Thans wordt daarbij uitgegaan van het arbeidsongeschiktheidsrisico in de jaren 1995 t/m 1997. Vanaf 2000 zullen steeds de vijf voorafgaande jaren meetellen. Ten aanzien van de gedifferentieerde premie voorziet de wet in premiebandbreedtes

en voor kleine werkgevers bestaat voorts de mogelijkheid tot maximering van de jaarlijkse verhoging of verlaging van de gedifferentieerde premie. Het eigenrisicodragen in de WAO houdt samengevat in dat de werkgever de betaling van WAO-uitkeringen voor nieuwe arbeidsongeschikten op zich neemt gedurende de eerste vijf jaar van hun arbeidsongeschiktheid. In deze periode is hij dan geen gedifferentieerde premie meer verschuldigd. Het eigenrisicodragerschap is aan voorwaarden verbonden. Zo dient de werkgever te beschikken over een zekerheidsstelling van een kredietinstelling of verzekeraar, waardoor ook bij betalingsonmacht van de werkgever de arbeidsongeschiktheidsuitkeringen kunnen worden betaald.

Zoals hierboven vermeld, is de afschaffing van de AAW gepaard gegaan met aparte arbeidsongeschiktheidsverzekeringen voor zelfstandigen en voor jonggehandicapten. Als een van de overwegingen voor het treffen van aparte wettelijke regelingen voor deze doelgroepen gold, dat er geen garantie bestond dat

18


betrokkenen een particuliere verzekering tegen maatschappelijk aanvaardbare condities kunnen afsluiten6. Wat de nieuwe regeling voor zelfstandigen betreft, de Waz, is de grondslag voor de arbeidsongeschiktheidsuitkering gewijzigd. Waar de AAW een fictieve grondslag kende ter hoogte van het minimumloon, gaat de Waz uit van een feitelijke grondslag, te weten het winstinkomen in het jaar voorafgaand aan de arbeidsongeschiktheid. Omdat zelfstandigen veelal wisselende inkomsten hebben, mag (als dat gunstiger is) worden uitgegaan van het gemiddelde winstinkomen over de laatste vijf jaar. De Waz-uitkering bedraagt – evenals de vroegere AAW-uitkering – 70 procent van de grondslag en maximaal 70 procent van het minimumloon. Waar onder de AAW de grondslag werd gevormd door het minimumloon, kunnen zelfstandigen sinds de invoering van de Waz dus te maken hebben met een hiaat in hun inkomenbescherming, het zogeheten Waz-hiaat. Dit doet zich voor wanneer het winstinkomen onder het minimumloon ligt, hetgeen zich met name bij startende ondernemers kan voordoen. Ziekte Nadat met de Wet terugdringing ziekteverzuim (Wet TZ, 1993) werkgevers werden verplicht gedurende de eerste 2 tot 6 weken het loon van hun zieke werknemers door te betalen, is per 1 maart 1996 de Ziektewet (ZW) voor grote groepen werknemers verder geprivatiseerd. Op die datum werd de Wet uitbreiding loondoorbetalingsplicht bij ziekte (Wulbz) van kracht, die de werkgever verplicht bij ziekte van een werknemer gedurende maximaal één jaar 70 procent van het loon door te betalen. Voor bepaalde groepen werknemers die aan een zuiver privaatrechtelijk systeem onvoldoende bescherming zouden kunnen ontlenen, is de ZW gehandhaafd.

Verzekerbaarheid Wulbz-risico Als een van de randvoorwaarden bij de privatisering van de ZW gold dat de werkgever voor alle werknemers zonder selectie een betaalbare particuliere verzekering moest kunnen afsluiten*. Bij de voorbereiding van de Wulbz is van de zijde van de verzekeraars aangegeven dat zij alle collectiviteiten ongeacht de

grootte van het bedrijf kunnen verzekeren, zonder selectie op individuele werknemers. Deze in beginsel volledige toegankelijkheid betrof een overgangsperiode van zes maanden na inwerkingtreding van de nieuwe wetgeving, en zou daarna ook gelden voor nieuwe bedrijven die de markt betreden. Met het stellen van deze termijn werd beoogd zoveel mogelijk te voorkomen dat werkgevers pas

6 Tweede Kamer, vergaderjaar 1995-1996, 24 698, nr. 3, p. 5.

19

kiezen voor verzekering op een moment dat het verzuim stijgt**. Ten aanzien van de premiestelling gingen verzekeraars uit van de veronderstelling dat de premie in de praktijk maximaal 2,5 maal de gemiddelde premie van de collectiviteit op basis van het bedrijfstakverzuim zou bedragen. *

Dit conform het regeerakkoord 1994, waarin was vastgelegd dat als een van de randvoor-

waarden bij privatisering van het ziekte- en arbeidsongeschiktheidsrisico zou dienen te gelden de plicht voor alle werk-nemers om tegen deze belangrijke sociale risico’s verzekerd te zijn en het recht van werkgevers om voor alle werknemers (zonder selectie) een betaalbare verzekering tegen dit risico te kunnen afsluiten. ** Verbond van Verzekeraars, Private verzekering van ziekte en arbeidsongeschiktheid, visie en uitgangspunten van verzekeraars, Den Haag, oktober 1995.

Werkloosheid Wat de wettelijke verzekering van het werkloosheidsrisico betreft, wordt hier vermeld dat de toegang tot de Werkloosheidswet (WW) per 1 maart 1995 is beperkt. Het ging daarbij om een aanscherping van de referte-eisen, waardoor met name personen met een kort arbeidsverleden minder snel aanspraak kunnen maken op een uitkering op grond van de WW-uitkering7. De aanscherping van de referte-eisen blijkt inderdaad vooral gevolgen te hebben voor werknemers die pas kort op de arbeidsmarkt aanwezig zijn, zoals jongeren en herintreders. Voor een deel komen betrokkenen niet langer in aanmerking voor een uitkering, voor een ander deel is hun aanspraak beperkt tot een kortdurende uitkering op minimumniveau8. Voor oudere werknemers betekenen de wijzigingen van de WW juist vaak een verbetering. Zij hebben relatief weinig last van de verzwaarde entree-eisen en hebben daarnaast veelal langer recht op een

7 Vóór 1 maart 1995 gold dat een werknemer die in de 52 weken voorafgaand aan de werkloosheid ten minste 26 weken had gewerkt, recht had op een uitkering ter hoogte van 70 procent van het loon gedurende een half jaar. Had hij bovendien in de vijf kalenderjaren voorafgaande aan de werkloosheid in ten minste drie jaar minimaal 52 dagen gewerkt, dan bestond ook recht op verlenging van deze loongerelateerde uitkering (maximaal vijf jaar). Ten slotte bestond na afloop van de verlengde loongerelateerde uitkering nog recht op een vervolguitkering ter hoogte van 70 procent van het minimumloon (maximaal een jaar). Sinds 1 maart 1995 houdt de ‘wekeneis’ in dat een werknemer in de 39 weken voorafgaand aan de werkloosheid in ten minste 26 weken moet hebben gewerkt; de ‘jareneis’ bepaalt verder dat hij in de vijf kalenderjaren voorafgaand aan de werkloosheid in ten minste vier kalenderjaren op ten minste 52 dagen moet hebben gewerkt. Voldoet een werkloze aan zowel de weken- als de jareneis, dan kan hij aanspraak maken op een uitkering ter hoogte van 70 procent van het loon. Deze uitkering duurt, afhankelijk van de leeftijd en het feitelijke arbeidsverleden in de laatste vijf jaar, maximaal vijf jaar. Aansluitend bestaat recht op een vervolguitkering (70 procent van het minimumloon) gedurende maximaal twee jaar. Wordt alleen voldaan aan de wekeneis, dan bestaat recht op een kortdurende uitkering (70 procent van het minimumloon) gedurende een half jaar. 8 Zie hierover meer uitgebreid: SER-advies Werken aan zekerheid, publicatienr. 97/05 I, pp. 253-255.

20


vervolguitkering. Vermelding verdient verder dat voor werknemers met jonge kinderen, de zogeheten jareneis is versoepeld9. Ouderdom Met betrekking tot de Algemene ouderdomswet (AOW) kan worden geconstateerd dat zich veranderingen hebben voorgedaan in de sfeer van de individualisering van de uitkeringen. Hierbij is sprake van stapsgewijze veranderingen, welke uiteindelijk in 2015 zullen leiden tot volledig geïndividualiseerde uitkeringen.

Stapsgewijze individualisering AOW De eerste wijziging dateert van 1 april 1988. Voordien hadden gehuwden recht op een gezamenlijke AOW-uitkering van 100 procent van het minimumloon vanaf het moment dat een van de huwelijkspartners de 65-jarige leeftijd bereikte. Op 1 april 1988 wijzigde dit, doordat de gehuwde bij het bereiken van de 65-jarige leeftijd toen een zelfstandig recht ter hoogte van 50 procent van het minimumloon kreeg. Bij wijze van overgangsmaatregel is er toen voor gekozen AOWgerechtigden met een partner jonger dan

65 jaar recht te geven op een uitkering van 70 procent met de mogelijkheid van een (inkomensafhankelijke) partnertoeslag van 30 procent. Vanaf 1 februari 1994 zijn deze percentages vervolgens voor nieuwe AOW-gerechtigden gewijzigd. AOW-gerechtigden met een partner jonger dan 65 jaar hebben sindsdien recht op een uitkering van 50 procent met de mogelijkheid van een inkomensafhankelijke partnertoeslag van 30 procent. Personen die ná 2015 AOW-gerechtigd worden, zullen in het geheel geen recht meer hebben op een partnertoeslag.

9 Kalenderjaren waarin de werknemer een kind jonger dan zes jaar heeft verzorgd, tellen daarbij volledig mee. Bij de verzorging van kinderen tussen de zes en twaalf jaar tellen deze voor de helft mee.

21

22

3. Analyse onverzekerbare risico’s

De eerste vraag die de raad in de adviesaanvraag wordt voorgelegd, heeft met name een empirisch karakter. De raad wordt verzocht aan te geven in welke mate en voor welke risico’s het vraagstuk van de onverzekerbare risico’s zich naar zijn oordeel voordoet. Dit hoofdstuk bevat een poging tot beantwoording van deze vraag, waarbij sprake is van een poging in die zin dat het hoofdstuk mede is gebaseerd op een beperkte hoeveelheid onderzoeksuitkomsten. Ter beantwoording van de genoemde vraagstelling wordt eerst nader ingegaan op het begrip onverzekerbare risico’s (paragraaf 3.1). Vervolgens bevat paragraaf 3.2 een weergave van de meest relevante onderzoeksbevindingen. Daartoe is onder meer gebruik gemaakt van allerlei verzamelde gegevens die in bijlage 4 in kaart zijn gebracht. Ten slotte wordt het vraagstuk van onverzekerbare risico’s in paragraaf 3.3 nader afgebakend.

3.1

Het begrip ‘onverzekerbare risico’s’ 1

Verzekerbare en onverzekerbare risico’s Uit de sociaal-politieke discussie, de weten regelgeving en de verzekeringspraktijk blijkt dat het begrip onverzekerbare risico’s niet eenduidig te definiëren is. In het algemeen wordt dit begrip afgezet tegenover datgene wat wel verzekerbaar is of wordt geacht te zijn. De termen verzekerbaar en onverzekerbaar zijn immers convers (tegengesteld complementair), omdat onverzekerbaar overeenkomt met datgene wat in een bepaalde situatie niet te verzekeren is2. Onverzekerbare risico’s zijn dus de risico’s die niet (kunnen) wor-

1 Op basis van onder meer: A. van Doorn, Solidariteit in perspectief, in: ASTIN, Solidariteit en verzekering, s.l., 1985, pp. 17-33; B.H. Posthuma, Solidariteit kwantitatief, in: ASTIN, op.cit., pp. 35-53; J.M. Bekkering, Private verzekering van sociale risico’s, Den Haag 1994, p. 28 e.v.; SER, Verantwoordelijkheidsverdeling sociale zekerheid (terreinverkennende studie over de verdeling van verantwoordelijkheden op het terrein van de sociale zekerheid), Den Haag 1994; M.G. Faure, De grenzen der verzekerbaarheid rechtseconomisch bekeken, in: Welwezen, februari 1995, pp. 16-25; A.J. Vermaat, Onverzekerbaarheid, een groeiend probleem, in: ESB, februari 1995, pp. 17-21; Ph.H.J.G. van Huizen e.a., Grondslagen van het verzekeringsrecht, Heerlen 1996; KPMG/Bureau voor Economische Argumentatie, Verzekeren zonder gezondheidsbelemmeringen, naar een solidair alternatief, verkenningsonderzoek in opdracht van het Breed Platform Verzekerden en Werk, Hoofddorp november 1996 (ongepubliceerd); Raad voor de Volksgezondheid en Zorg, De toekomst van de AWBZ, Zoetermeer 1997, pp. 91-99. 2 Relevant in dit verband is ook het in de adviesaanvraag gehanteerde onderscheid tussen ‘slechte risico’s’ en ‘goede risico’s’. Analoog daaraan wordt ook wel onderscheid gemaakt tussen ‘zware risico’s’ en ‘lichte risico’s’. Hier worden ‘slechte of zware risico’s’ opgevat als moeilijk verzekerbare of onverzekerbare risico’s.

23

den verzekerd op de particuliere verzekeringsmarkt3. De definitie dan wel afbakening van het begrip onverzekerbare risico’s is dan ook afhankelijk van het antwoord op de vraag wanneer, in welke gevallen en onder welke voorwaarden risico’s wél (kunnen) worden verzekerd en ter dekking van deze risico’s een particuliere verzekering wordt of kan worden aangeboden4. In deze paragraaf wordt de beantwoording van deze vraag toegespitst op de zogeheten klassieke sociale risico’s (ziekte, invaliditeit en arbeidsongeschiktheid, werkloosheid, ouderdom en overlijden)5. Daarbij wordt in de eerste plaats ingegaan op de verzekeringstechnische aspecten die van belang zijn bij de afbakening van verzekerbare versus onverzekerbare risico’s. Of in de praktijk ook een verzekering ter dekking van het desbetreffende risico wordt of kan worden aangeboden is immers ten dele afhankelijk van verzekeringstechnische factoren en daarnaast ook van onder meer bedrijfseconomische, commerciële, en sociaalpolitieke factoren.

Verzekeringstechnische aspecten en instrumenten ter vergroting van verzekerbaarheid Uit de verzekeringstechniek kan worden afgeleid dat een verzekerbaar risico in beginsel betrekking heeft op een onzekere en onvoorziene gebeurtenis die een voldoende aantal personen kan overkomen (zie kader). Voor het kunnen verzekeren van risico’s op de vrije markt (met andere woorden voor de verzekerbaarheid) is van belang dat het risico (de schade) nog niet is opgetreden (zogeheten brandende huizen zijn niet meer te verzekeren). Voorts moet een kansberekening mogelijk zijn, namelijk van de kans dat een risico optreedt en van de omvang van de schade; beide kansberekeningen zijn nodig voor het vaststellen van de premiehoogte.

Verzekeren van risico’s De verzekeringstechniek gaat uit van de functie en betekenis van een verzekering: ter dekking van de mogelijk nadelige gevolgen van een (tevoren omschreven) onzekere en onvoorziene gebeurtenis die zich in de toekomst (gedurende

de looptijd van een verzekering) kan voordoen, wordt tezamen met anderen een fonds gevormd waaruit de gevolgen die voor de individuele deelnemer optreden geheel of gedeeltelijk worden gecompenseerd. Tegenover de door de verzekeraar geboden garantie van een (gedeeltelijke) schadeloosstelling staat dat

3 In de literatuur wordt ook wel onderscheid gemaakt tussen verzekerbaarheid in het particuliere domein en verzekerbaarheid in het publieke domein, met andere woorden via de sociale verzekeringen. Hier refereert de term verzekerbaarheid alleen aan de mogelijkheid tot dekking van een risico via een particuliere verzekeringspolis. 4 Opgemerkt zij dat het gebruik van de termen ‘risico’, ‘zeker’ en ‘onzeker’ hier niet aan de actuariële wetenschap is ontleend. 5 ILO-Conventie nr. 102 (1952).

24

Analyse onverzekerbare risico’s

de verzekerde een premie betaalt die wordt bepaald door de waarschijnlijkheid dat het schadegeval zich met een bepaalde omvang zal voordoen, verhoogd met een surplus voor administratieve kosten en met een winstmarge. Ook moet de wet van de grote aantallen kunnen worden toegepast. Deze impliceert dat de kring van verzekerden van een zo-

danige omvang dient te zijn dat het risico afdoende kan worden gespreid en opdat voldoende voorspelbaar en kwantificeerbaar is in welke mate het desbetreffende risico zich binnen deze kring zal voordoen (risico-inschatting). Daartoe zal de verzekeraar moeten beschikken over voldoende statistische gegevens met betrekking tot het te verzekeren risico.

In de verzekeringsliteratuur worden ook de volgende aanvullende voorwaarden voor verzekerbaarheid genoemd6. De premie moet betaalbaar zijn voor een groep mensen van minimaal een bepaalde omvang en de verzekeraar moet een zekere mate van (risico)solidariteit kunnen organiseren tussen degenen die gelijksoortige risico’s ter verzekering aanbieden. Voorts is van belang dat het aanbieden van verzekeringen kan leiden tot gedragsreacties waardoor risico’s moeilijk of niet verzekerbaar zijn. Zo kunnen anti- of zelfselectie (vooral personen met een verhoogd risico besluiten zich te verzekeren) en moral hazard (geen inspanningen van verzekerden tot schadebeperking; toename van de schadekans naarmate een groter deel van het risico verzekerd is) leiden tot onverzekerbare of nauwelijks verzekerbare risico’s; beide reacties zijn mogelijk als gevolg van de zogeheten informatieasymmetrie tussen verzekerde en verzekeraar. Ook het verschijnsel dat een risico zich min of meer gelijktijdig op grote schaal voordoet (risicoclustering of -cumulatie) kan hetzelfde effect sorteren; dit fenomeen maakt het bijvoorbeeld niet (of nauwelijks) mogelijk om het werkloosheidsrisico op de particuliere markt te verzekeren. De verzekeringspraktijk kent echter instrumenten waardoor deze risico’s ten dele verzekerbaar (kunnen) worden gemaakt en er voor de dekking daarvan verzekeringstechnisch verantwoorde producten worden aangeboden (zie kader).

6 In de literatuur wordt ook gesteld dat het onderscheid tussen verzekerbare en onverzekerbare risico’s in verzekeringstechnisch opzicht ook kan worden benaderd vanuit verschillende invalshoeken, te weten het perspectief van de klant of potentiële verzekerde en het perspectief van de verzekeraar. Of een klant zich wil verzekeren wordt mede bepaald door een rationele keuze op basis van de kans op intreden van het risico, de omvang van de schade, het inkomen, risicoaversie en de hoogte van de premie (personal risk management); met name bij een lage kans en hoge kosten is de verzekeringsgeneigdheid groot. Vanuit het perspectief van de verzekeraar is de verzekerbaarheid afhankelijk van de hoogte van de maximale schade, de hoogte van de gemiddelde schade, de frequentie en het optreden van moral hazard.

25

Instrumenten ter vergroting van verzekerbaarheid In de eerste plaats gaat het om instrumenten gericht op risicospreiding, zoals uitbreiding van de verzekerde groep en pooling. Ook het onderscheid tussen een individuele en een collectieve verzekering is in dit verband relevant. Onverzekerbaarheid is gemakkelijker op te lossen in de collectieve sfeer, daarbij zijn ook de omvang en de samenstelling van de collectiviteit van belang. In de tweede plaats kan worden gewezen op instrumenten met betrekking tot het acceptatiebeleid, zoals: zorgvuldige ri-

sicobeoordeling * (op basis van adequate informatie) en risicoselectie, indeling in (homogene) risicogroepen (risicodifferentiatie) met een op de schadekans afgestemde premiestelling (premiedifferentiatie), uitsluiting of weigering van bepaalde risico’s. In de derde plaats gaat het om financiële incentives zoals eigen risico en premiekortingen of -verhogingen. *

De risicobeoordeling is erop gericht reeds aanwezige schadefactoren uit te sluiten, zelfselectie te identificeren en een adequate beoordeling van het risico en indeling in soortgelijke risicogroepen mogelijk te maken.

Verzekeringsbelemmeringen De instrumenten ter vergroting van verzekerbaarheid kennen ook hun grenzen. In het bijzonder de maatregelen die betrekking hebben op de toegankelijkheid van een verzekeringsproduct impliceren dat bepaalde risico’s uiteindelijk en al dan niet gedeeltelijk onverzekerbaar dan wel moeilijk verzekerbaar blijven. In de praktijk betreft het een drietal belemmeringen voor het afsluiten van een verzekering, te weten: – weigering of afwijzing van een gevraagde verzekering; – beperking van de polisvoorwaarden dan wel aanpassing van de standaardvoorwaarden (uitsluiting bepaalde aandoeningen/gebeurtenissen; aanpassing verzekeringsduur; verlaging eindleeftijd; verlenging eigenrisicotermijn). Deze beperkingen kunnen in het bijzonder betrekking hebben op de omvang van de dekking en kunnen vooral aan de orde zijn bij dekkingen met een hoog verzekerd bedrag; – aanpassing van de premie (premieopslag). In paragraaf 3.2.2 wordt hier nader op ingegaan. In de mate dat deze toegangsbelemmeringen in de praktijk worden toegepast kan sprake zijn van moeilijk verzekerbare risico’s (als gevolg van extra premie dan wel uitsluiting) dan wel onverzekerbare risico’s (als gevolg van weigering). Daar staat tegenover dat deze oplossingen wel kunnen bijdragen tot het ten dele verzekerbaar maken van onverzekerbare risico’s (bijvoorbeeld verhoogde medische risico’s). 26


Ook is de stelling dat premieopslagen fungeren als verzekeringsbelemmering en daarmee als ‘oorzaak’ van moeilijk verzekerbare risico’s voor een rekkelijke interpretatie vatbaar. Dit heeft immers betrekking op de betaalbaarheid van een verzekeringspremie; wanneer en in hoeverre een premie niet of nauwelijks betaalbaar is hangt echter af van uiteenlopende factoren, zoals de financiële positie, in het bijzonder het inkomen van de (kandidaat-)verzekerde. Ook de verhouding tussen de premieopslag en de ‘normale premie’ kan daarbij van belang zijn. Daarnaast geldt dat de betaalbaarheid van een premie niet alleen in het perspectief van de individuele omstandigheden mag worden beschouwd. Het betaalbaarheidsaspect kan ook een relevant probleem vormen als blijkt dat omvangrijke groepen van mensen hiermee te kampen hebben. In deze paragraaf komt dit verder aan de orde. Wat de verzekeringstechniek betreft is hier van belang dat als bovengrens wordt gehanteerd dat een risico onverzekerbaar is als de premie ter dekking van dat risico het kostenniveau van schade bij intreden van het risico evenaart omdat de vraag naar een verzekering dan volledig ontbreekt.

Dynamiek van (on)verzekerbaarheid Het onderscheid tussen verzekerbare en onverzekerbare risico’s kan vervolgens ook in dynamisch perspectief worden benaderd. Als gevolg van een gamma van ontwikkelingen (medische technologie, weten regelgeving) kan de mate van (on)verzekerbaarheid van bepaalde risico’s toe- of afnemen. Zo kan worden verondersteld dat de problematiek van onverzekerbaarheid zich in de toekomst kan uitbreiden als gevolg van de toegenomen mogelijkheden van verzekeraars tot risicoverfijning en -selectie en tot toesnijding van de premiestelling op het individuele risico (meer op het individu gerichte risicoclassificatie en tariefstelling)7. De toegenomen mogelijkheden om medische informatie over aspirant-verzekerden boven tafel te krijgen kunnen op zichzelf genomen leiden tot een afname van de (verzekeringstechnische) solidariteit tussen gezonde en minder gezonde personen; ook kunnen zij leiden tot grotere belemmeringen inzake de verzekerbaarheid van personen met verhoogde medische risico’s aangezien verzekeraars een op het individuele risicoprofiel gebaseerde premie kunnen stellen welke de individuele financiële draagkracht sterk vermindert of te boven gaat. In dit verband is van belang dat er thans een wettelijk verbod geldt op het vragen naar een genetisch on-

7 Actuarieel Genootschap, Solidariteit verzekerd. Inzicht in solidariteit bij levensverzekeringen, Woerden 1997.

27

derzoek en op het vragen naar informatie die is verkregen uit eerder gedaan onderzoek8. Met betrekking tot de mogelijke invloed van weten regelgeving op het onderscheid tussen verzekerbare en onverzekerbare risico’s zij hier bij wijze van voorbeeld verwezen naar de invoering – per 1 januari 1998 – van de Wet op de medische keuringen (Wmk) die keuringen voor aan de arbeidsverhouding gekoppelde verzekeringen in beginsel verbiedt9. Op zichzelf genomen kan dit de informatieasymmetrie tussen verzekeraar en verzekerde vergroten, en in het verlengde daarvan, tot prijsverhogingen om het desbetreffende risico te ondervangen en in het uiterste geval zelfs tot onverzekerbaarheid10. Ten slotte kan een risico ook meer of minder verzekerbaar op de particuliere markt worden als gevolg van wijzigingen in de wettelijke sociale zekerheid, aangezien dergelijke wijzigingen mede bepalend zijn voor de omvang van het via een particuliere verzekering te dekken risico11. Een en ander raakt ook aan de vraag in welke mate een bepaald risico moet worden gedekt, hetgeen dan weer betrekking heeft op de meer fundamentele vraag wanneer en in welke gevallen moeilijk verzekerbare dan wel onverzekerbare risico’s als een relevant maatschappelijk vraagstuk kunnen worden beschouwd. Deze vraag komt verder nog aan de orde.

Sociaal-politieke aspecten Op basis van de verzekeringstechniek en -praktijk kan grosso modo worden aangegeven wat wel verzekerbaar is, en a contrario wat als onverzekerbaar risico moet worden aangemerkt. Niettemin blijkt uit het voorgaande eveneens dat het onmogelijk is om precies aan te geven waar de grens ligt tussen onverzekerbare en wel verzekerbare risico’s. Deze begrippen hebben niet alleen een diffuus karakter, bovendien gaat het om conditionele begrippen, in die zin dat realisering van verzekerbaarheid afhankelijk is van bepaalde factoren. Wat in de ene constellatie wel verzekerbaar is, blijkt in een andere constellatie onverzekerbaar te zijn. Hoewel een verzekeraar op basis van diverse verzekeringstechnische criteria afweegt of een bepaald risico in een gegeven constellatie verzekerbaar moet worden geacht, betekent een positieve beoordeling daarvan

8 9 10 11

Op grond van de Wet medische keuringen (1998). Overigens hadden verzekeraars reeds in 1990 een moratorium erfelijkheidsonderzoek afgesproken. Dit is nader uitgewerkt in artikel 4 Wmk. Actuarieel Genootschap, Solidariteit verzekerd. Inzicht in solidariteit bij levensverzekeringen, op.cit., pp. 54 en 55. Zo wordt de omvang en de aard van de problematiek van onverzekerbaarheid ook bepaald door de effecten van de beleidsmaatregelen die in de recente periode zijn getroffen met het oog op de verzekerbaarheid van het overlijdens- of arbeidsongeschiktheidsrisico (zie paragraaf 2.2).

28


nog niet dat een polis ook daadwerkelijk zal worden aangeboden. Zoals reeds vermeld spelen daarbij ook bedrijfseconomische en algemene economische overwegingen evenals sociaal-politieke aspecten een rol (inkomensbeleid, opvattingen over inkomens- en risicosolidariteit en toegankelijkheid). Daaruit blijkt dat verzekerbaarheid tot op zekere hoogte beïnvloedbaar en dus in zekere zin ‘maakbaar’ is. Er bestaan immers mogelijkheden ter vergroting van de verzekerbaarheid van een risico. Verzekeraars kunnen vrijwillig of op grond van weten regelgeving (politieke dwang) maatregelen treffen om de verzekerbaarheid van risico’s te vergroten (respectievelijk af te dwingen). Hieraan kunnen verschillende overwegingen ten grondslag liggen, zoals sociaal-politieke en financieel-economische motieven bij de overheid en bedrijfseconomische en marketing-overwegingen bij verzekeraars; ook de wens om een bepaalde mate van subsidiërende solidariteit te organiseren kan van belang zijn. Relevant zijn voorts de (uiteenlopende) opinies of (bepaalde) onverzekerbare risico’s al dan niet als een maatschappelijk probleem moeten worden beschouwd. De sociaal-politieke dimensie van deze thematiek kan worden geïllustreerd door de betekenis van het onderscheid tussen verzekerbare en onverzekerbare risico’s voor de inrichting van het stelsel van ziektekostenverzekeringen (zie kader). De ontwikkeling van het AWBZ-pakket in het afgelopen decennium (overheveling van bepaalde verstrekkingen naar de AWBZ en vervolgens terugheveling naar de Ziekenfondswet en de particuliere ziektekostenverzekeringen) illustreert dat het begrip onverzekerbare risico’s afhankelijk van de sociaal-politieke voorkeuren en besluitvorming kan worden ingevuld.

(On)verzekerbare ziektekostenrisico’s Een van de gangbare opvattingen is dat de zogeheten onverzekerbare risico’s met betrekking tot ziektekosten (moeten) worden ondergebracht in de AWBZ. Wat dan onder onverzekerbare risico’s wordt begrepen is evenwel niet eenduidig. De in de gezondheidszorg gehanteerde definities van onverzekerbaarheid komen in het algemeen neer op “risico’s die naar aard of kosten niet of nauwelijks door de markt te verzekeren zijn” en op de zogeheten “zware risico’s” waarbij de zwaarte van een risico wordt bepaald door verschillende factoren, zoals persoon-

lijke omstandigheden (financiële draagkracht van de betrokkene) en bestaande dekkingsmogelijkheden. Bij de invoering van de AWBZ is gekozen voor een pragmatische invulling van het begrip onverzekerbare of zware risico’s, te weten datgene wat complementair moest zijn aan de ziekenfondsverzekering en de particuliere ziektekostenverzekering. Ook in de discussie over de toekomstige vormgeving van het stelsel wordt veelal volstaan met een inhoudelijke opsomming van voorzieningen en verstrekkingen die als onverzekerbare risico’s in de AWBZ moeten worden ondergebracht.

29

Ten slotte blijkt de sociaal-politieke context van de discussie over onverzekerbare risico’s ook uit gehanteerde maatstaven inzake (on)verzekerbaarheid. De parlementaire discussie en besluitvorming met betrekking tot de Anw en de WAO hebben enkele aanknopingspunten geboden om te komen tot relevante criteria inzake (on)verzekerbaarheid. Zo heeft de wetgever in het kader van de recente wijzigingen van de Anw een expliciete maatstaf voor onverzekerbaarheid van het overlijdensrisico geformuleerd. De gekozen maatstaf geldt overigens alleen voor personen vallend onder de Anw-overgangsregeling voor onverzekerbare risico’s. In dat kader worden als onverzekerbaar beschouwd: a) personen die door een verzekeraar worden geweigerd voor een overlijdensrisicoverzekering en b) personen die slechts worden geaccepteerd tegen een premie die ten minste 2,5 maal zo hoog is als de premie voor een persoon zonder gezondheidsrisico’s in dezelfde leeftijdscategorie voor dezelfde verzekering. Een premie die 2,5 maal of meer hoger is, wordt gezien als een maatschappelijk gezien te hoge premie12. Deze maatstaven voor (on)verzekerbaarheid zijn het resultaat van een pragmatische keuze met betrekking tot zowel de afbakening van de groep waarvoor aan het onverzekerbaarheidsprobleem wordt tegemoet gekomen als ten aanzien van de vaststelling van de factor 2,513. Naar aanleiding van de discussies over de verzekering van het WAO-hiaat waren reeds eerder maatstaven inzake (on)verzekerbaarheid afgesproken. Deze hebben ook betrekking op een afgebakende doelgroep, te weten de werknemers die een zodanig verhoogd risico van arbeidsongeschiktheid hadden dat het niet mogelijk was om bij een andere verzekeraar een aanvullende arbeidsongeschiktheidsverzekering af te sluiten tegen een premie die lager is dan de door het waarborgfonds vastgestelde maximumpremie (2,5 maal de standaardpremie).

Onverzekerbare risico’s als maatschappelijk vraagstuk De verzekerbaarheid van een risico wordt niet alleen bepaald door technische en economische restricties, maar eveneens door maatschappelijke criteria. Van belang daarbij is de visie ten aanzien van de vraag welke risico’s in welke mate dienen te (kunnen) worden verzekerd op de particuliere markt en – in het ver-

12 13

Nota van toelichting bij het Besluit ex artikel 66a Anw (Staatsblad 1998, 378, p. 5). Voor deze factor 2,5 is gekozen naar analogie van de factor in het kader van de MAAV. Daarbij werd aan werknemers die op de particuliere verzekeringsmarkt alleen een WAO-hiaatverzekering konden afsluiten tegen een premie van ten minste 2,5 maal de standaardpremie, de mogelijkheid geboden een dergelijke verzekering af te sluiten bij een door verzekeraars opgericht waarborgfonds. Verzekeraars kozen daarbij uiteindelijk voor de factor 2,5 nadat hun eerdere voornemen voor een – uit verzekeringstechnisch oogpunt meer wenselijke – factor van 4 maal de standaardpremie, door de Tweede Kamer maatschappelijk niet aanvaardbaar werd bevonden.

30


lengde daarvan – de vraag wanneer onverzekerbaarheid en verzekeringsbelemmeringen een maatschappelijk dan wel een individueel probleem zijn. De beantwoording van deze vragen wordt mede bepaald door tijd-, plaats-, cultuur- en persoonsgebonden aspecten. In het bijzonder de veronderstelde noodzaak van de behoefte aan dekking is van belang. Deze wordt mede bepaald door uiteenlopende factoren, waarvan er hier enkele worden genoemd14. Zo is de aard van het risico van belang; marktonderzoek laat zien dat verzekeringen die direct met de eigen gezondheid te maken hebben, hoge prioriteit genieten. In het bijzonder bij dit soort verzekeringen worden verzekeringsbelemmeringen als problematisch beschouwd, met name wanneer er geen redelijke substituten zijn voor de gewenste verzekering15. Ook de omvang van het risico en de daarvoor gewenste dekking zijn mede bepalend voor het al dan niet problematische karakter van onverzekerbare risico’s. Belemmeringen bij verzekeringen met een hoog verzekerd bedrag worden maatschappelijk immers anders beoordeeld dan verzekeringen die een beperkte dekking bieden. De persoonlijke situatie van betrokkene is eveneens van betekenis. Hierbij kunnen uiteenlopende variabelen een rol spelen. Onder meer kan het gaan om de maatschappelijke situatie waarin betrokkene verkeert (huishoudtype, socioprofessionele status), diens financiële positie, gezondheidstoestand en leeftijd, evenals de aanwezigheid van de mogelijkheid een risico via een collectiviteit te verzekeren. Deze variabelen spelen een rol bij de risicoperceptie van betrokkene en bij diens afwegingen een risico al dan niet te verzekeren (personal risk management). Ook dergelijke aspecten zijn van belang voor de beantwoording van de vraag wanneer onverzekerbaarheid een individueel probleem is. Vermelding verdient verder ook de aanwezigheid van alternatieven via het treffen van een inkomensvoorziening. Voorzover bijvoorbeeld een spaarvoorziening geldt als adequaat substituut voor een particuliere verzekering is er geen sprake van een onverzekerbaarheidsprobleem. Ten slotte is ook het niveau van de door de overheid geboden inkomensbescherming relevant; onverzekerbare risico’s zijn niet aan de orde indien risico’s worden gedekt door overheidsregelingen (inclusief de bijstandsregeling).

14 15

Zie hierover meer uitgebreid: KPMG/Bureau voor Economische Argumentatie, Verzekeren zonder gezondheidsbelemmeringen, naar een solidair alternatief, op.cit., p. 24 e.v. Met betrekking tot de mogelijkheid van substitutie wordt bij wijze van voorbeeld genoemd de vervanging van een levenhypotheek door een annuïteitenhypotheek.

31

Conclusies Uit het bovenstaande moge blijken dat het niet mogelijk is onverzekerbare dan wel moeilijk verzekerbare risico’s eenduidig en in absolute zin te definiëren. Ook de inhoud van deze begrippen kan in de tijd variëren. Er bestaat dus geen exacte maatstaf voor onverzekerbaarheid. Wel kan worden gesteld dat de begrippen verzekerbare en onverzekerbare risico’s te plaatsen zijn op een continuüm, waarbij sprake is van een glijdende schaal met betrekking tot de mate van (on)verzekerbaarheid. Zo is sprake van graduele verschillen in het niet dan wel moeilijk kunnen verzekeren van het overlijdens- en/of het arbeidsongeschiktheidsrisico. Deze gradaties komen ook tot uiting in de mate waarin de eerder onderscheiden verzekeringsbelemmeringen (weigering, uitsluiting, premieopslag) zich voordoen, in die zin dat weigering duidt op volledige ontoegankelijkheid van de verzekering, terwijl dit voor uitsluiting en premieopslag niet per definitie het geval behoeft te zijn. Evenmin is het mogelijk objectief te bepalen wanneer en in welke gevallen onverzekerbare dan wel moeilijk verzekerbare risico’s als een (maatschappelijk) relevant vraagstuk moeten worden beschouwd. Dit wordt mede bepaald door sociaal-politieke normen, subjectieve criteria en de individuele situatie en preferenties. In algemene zin kan worden gesteld dat wat voor de ene persoon als een noodzakelijke verzekering wordt gezien, voor een ander een luxe verzekering kan zijn. Een en ander noopt tot een pragmatische benadering van het vraagstuk van de onverzekerbare risico’s. Dit houdt in dat – rekening houdend met de aard van de problematiek – de nadruk wordt gelegd op problematische verzekeringsposities zoals die uit uiteenlopende onderzoeken en in de politieke en maatschappelijke discussie concreet naar voren zijn gekomen.

3.2

Onverzekerbaarheid in de praktijk

3.2.1

Inleiding

Om inzicht te verkrijgen in het vraagstuk van onverzekerbaarheid zoals dit zich in de praktijk voordoet, zijn langs twee wegen gegevens hierover verzameld. Dit is gebeurd via het verrichten van literatuuronderzoek en via het inwinnen van informatie bij diverse organisaties en instellingen die geacht kunnen worden op basis van feitelijke gegevens hierin enig inzicht te hebben. Complicerende factor bij het in kaart brengen van gevallen van onverzekerbaarheid vormt het feit dat het begrip onverzekerbaarheid – zoals nader uiteen is gezet in paragraaf 3.1 – niet duidt op een eenduidige en objectief vast te 32


stellen situatie maar afhankelijk is van diverse factoren, welke niet alleen van persoon tot persoon maar ook in de tijd gezien kunnen verschillen. Dit zo zijnde, is bij het verkennen van de beschikbare literatuur en de gesprekken met organisaties uitgegaan van een ruime benadering van het begrip onverzekerbaarheid. Gezocht is naar gegevens die erop kunnen wijzen dat het voor (groepen) burgers of bedrijven niet, of alleen tegen afwijkende voorwaarden, mogelijk is zich te verzekeren tegen de risico’s van overlijden, ziekte en arbeidsongeschiktheid, werkloosheid en ouderdom. Vastgesteld moet worden dat de conclusies die zich op basis van de verkregen gegevens over onverzekerbaarheid laten trekken, voornamelijk van kwalitatieve aard zijn. Zij geven globaal aan voor welke risico’s zich in de praktijk problemen voordoen of kunnen voordoen, uitgaande van de wijze waarop het socialezekerheidsstelsel thans is ingericht. Wat dit laatste betreft is van betekenis te achten dat de mate waarin de inkomensbescherming via de publieke sociale zekerheid is gewaarborgd, medebepalend is voor het vóórkomen van onverzekerbaarheid in de private sfeer. In welke omvang, op welke wijze en voor welke categorieën personen zich onverzekerbaarheid voordoet, wordt uit de verkregen gegevens niet goed duidelijk. Het beschikbare materiaal biedt hiervoor slechts in beperkte mate aanknopingspunten en heeft vooral een indicatieve waarde. Voorzover er al kwantitatieve gegevens werden aangetroffen – bijvoorbeeld in het kader van een registratie van klachten en meldingen van onverzekerbaarheidsproblemen – passen hierbij kanttekeningen op het punt van de representativiteit. De belangrijkste conclusies die uit de gegevensverzameling kunnen worden getrokken, worden hierna weergegeven16. 3.2.2

Gegevens over onverzekerbaarheid

Personen met een verhoogd medisch risico In algemene zin kan worden geconcludeerd dat het vraagstuk van moeilijk verzekerbare dan wel onverzekerbare risico’s in hoofdzaak betrekking heeft op personen die als gevolg van gezondheidsproblemen of -belemmeringen een verhoogd medisch verzekeringsrisico hebben. Wat de gezondheidsbelemmeringen betreft kan het gaan om: ziekte of aandoening in het verleden, de actuele aanwezigheid van een chronische ziekte of aandoening, de kans op ziekte of aandoening in de toekomst, en ten slotte een geestelijke of fysieke handicap. Zo blijkt dat 85 procent van degenen die in 1997 informatie hebben

16

Een uitgebreidere weergave van de gepleegde gegevensverzameling is als bijlage 4 bij dit advies opgenomen.

33

gevraagd of een klacht ingediend bij de Helpdesk Gezondheid, Verzekeringen en Werk gezondheidsproblemen heeft in het heden, terwijl voor 15 procent die problemen in het verleden hebben gespeeld en inmiddels zijn afgesloten17. Tot de potentiële risicogroep behoren mensen met chronische aandoeningen en met beperkingen. Tussen deze categorieën bestaat overigens een grote samenhang. Ongeveer een kwart van de bevolking heeft volgens het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) een chronische ziekte en 420.000 tot 585.000 mensen hebben (zeer) ernstige lichamelijke gebreken18. Het hebben van beperkingen neemt toe naarmate de leeftijd stijgt. Vooral na het vijfenvijftigste levensjaar komen veel beperkingen voor en neemt de ernst van de beperkingen sterk toe. Tevens geldt dat vrouwen twee keer zo vaak ernstige beperkingen hebben als mannen en ook matige beperkingen komen bij vrouwen vaker voor dan bij mannen. Voorts verdient vermelding dat personen met gezondheidsproblemen veelal een minder goede arbeidsmarktpositie hebben. Dit gegeven is ook van invloed op de mogelijkheid om zonder risicoselectie bepaalde verzekeringen af te sluiten. Met name betreft dit de mogelijkheid in het kader van de arbeidsrelatie deel te nemen aan collectieve verzekeringen. Er is ten slotte ook verband tussen opleidingsniveau en het hebben van langdurige beperkingen.

Verzekeringsbelemmeringen De gezondheidssituatie van de kandidaat-verzekerde kan ertoe leiden dat in de praktijk sprake is van verzekeringsbelemmeringen. De verzamelde gegevens bevestigen de in paragraaf 3.1 genoemde bevindingen in de onderzoeksliteratuur dat er grosso modo drie elementen kunnen zijn waardoor kandidaat-verzekerden in meer of mindere mate worden belemmerd in het afsluiten van een verzekering, te weten: – weigering of afwijzing van de verzekering; – beperking van de polisvoorwaarden dan wel aanpassing van de standaardvoorwaarden, zoals uitsluiting van bepaalde aandoeningen van de verzekering, verlaging van de eindleeftijd van de verzekering en verlenging van de eigenrisicotermijn; – premieopslag of aanpassing van de premie. De twee eerstgenoemde elementen leiden ertoe dat een beschikbare verzekering niet of beperkt verkrijgbaar is, het derde element leidt ertoe dat een (in formele zin) verkrijgbare verzekering niet betaalbaar is.

17 18

Helpdesk Gezondheid, Werk en Verzekering, Rapportage periode 15 januari 1997 tot 1 januari 1998, Amsterdam 1998. SCP, Rapportage gehandicapten, Den Haag 1997.

34


Het is evident dat lang niet voor alle personen met chronische aandoeningen of beperkingen zich de hierboven genoemde verzekeringsbelemmeringen daadwerkelijk voordoen. Op basis van de gegevens is het echter lastig daarover met enige zekerheid uitspraken te doen. Wel kan met de nodige voorzichtigheid worden gewezen op enige bronnen die lijken te wijzen op een relatief bescheiden omvang van onverzekerbare dan wel moeilijk verzekerbare risico’s (zie kader).

Indicatie omvang onverzekerbare risico’s Uit een bericht van het Verbond van Verzekeraars blijkt dat voor levensverzekeringen in het algemeen geldt dat 96 procent van alle aanvragen op standaardvoorwaarden en met normale premies wordt geaccepteerd*. Aanvullende voorwaarden of opslagen van premies komen in 3,5 procent van de gevallen voor, terwijl 0,5 procent van de aanvragen wordt afgewezen om medische redenen**. Het is onbekend of het bestaan van verzekeringsbelemmeringen ertoe leidt dat mensen met een verhoogd medisch risico bij voorbaat afzien van het aanvragen van een verzekering.

het WAO-hiaat. Van de 382 personen die uiteindelijk een klacht hebben ingediend, heeft 37 procent te maken gehad met premieopslag, een groep van ongeveer dezelfde omvang met weigering van de verzekering en 10 procent met uitsluitingen in de polisvoorwaarden. Ten slotte blijkt uit onderzoek dat zeven procent van de verzekeringsconsumenten (ongeveer 480.000 huishoudens) aangeeft ooit “problemen te hebben gehad” om zich te verzekeren vanwege gezondheidsproblemen***. Op welke risico’s die problemen betrekking hadden of wat de aard van de problemen was is niet geïnventariseerd. *

Voorts laten gegevens van de al eerder genoemde Helpdesk zien dat in 1997 3021 gesprekken zijn geregistreerd, waarvan 911 over verzekeringen en 2110 over werk. De 911 vragen en klachten over verzekeringen hebben vooral betrekking op drie soorten verzekeringen: de levensverzekeringen (26 procent), de ziektekostenverzekeringen (24 procent) en de Anw-hiaatverzekeringen (15 procent). Iets meer dan een op de tien bellers heeft vragen gesteld die verband houden met

**

***

Verbond van Verzekeraars, artikel in de Staatscourant van 17 april 1996. Navraag bij het Verbond heeft geen aanvullende informatie opgeleverd, bijvoorbeeld over andere soorten verzekeringen. Ook de status van de gegevens is onduidelijk. Zo wordt niet aangegeven hoeveel aanvragen er in totaal worden gedaan en hoe de verhouding is tussen dat aantal en de daadwerkelijk afgesloten verzekeringen. KPMG Bureau voor Economische Argumentatie, Solidariteit en soliditeit, draagvlak onder verzekeringsconsumenten in Nederlandse huishoudens (concept), Hoofddorp 1996.

35

De mate waarin de genoemde verzekeringsbelemmeringen zich voordoen is afhankelijk van meerdere (al dan niet onderling verbonden) variabelen, zoals: – Het verzekeringsproduct. Uit de beschikbare gegevens blijkt dat ingeval van individuele aanvragen weigering van de verzekering relatief vaker aan de orde is bij Anw-hiaatverzekeringen, terwijl uitsluitingen relatief meer voorkomen bij arbeidsongeschiktheidsverzekeringen. – De vraag of er sprake is van een collectieve dan wel individuele regeling; ingeval van een collectieve verzekering is ook de omvang van de collectiviteit van belang. Uit de beschikbare gegevens kan worden afgeleid dat de geïnventariseerde verzekeringsbelemmeringen zich veel sterker voordoen bij individuele dan collectieve verzekeringen en dat moeilijk dan wel niet te verzekeren risico’s relatief meer voorkomen ingeval van kleine collectiviteiten. – De hoogte van de dekking. In de beschikbare onderzoeksliteratuur wordt erop gewezen dat (ingeval van individuele verzekeringen) de verzekeringsbelemmeringen vooral aan de orde zijn bij dekkingen met een hoog verzekerd bedrag. Zo speelt de omvang van de dekking een rol bij zelfregulering van verzekeraars, waardoor zij onder een bepaalde grens in sommige gevallen geen gebruik maken van de mogelijkheid om beperkende voorwaarden op te leggen. – De situatie van de potentiële verzekerde. Ook hierbij kunnen uiteenlopende kenmerken van belang zijn, zoals onder meer: de socio-professionele categorie (werknemer, zelfstandige), de sector en het bedrijf waarin betrokkene werkzaam is, de financiële positie (draagkracht is mede van belang voor het bepalen van de ‘betaalbaarheid’ van een verzekering), de gezondheidstoestand en de leeftijd. Terzijde zij erop gewezen dat laatstgenoemde variabelen tevens indiceren dat de problematiek van moeilijk dan wel niet te verzekeren risico’s deels een subjectieve lading heeft. Het spreekt voor zich dat ook de risicoperceptie daarbij van belang kan zijn. Uit onderzoek uit 1996 blijkt bijvoorbeeld dat 11 procent van de werkenden (inclusief zelfstandigen) niet op de hoogte is van het bestaan van het Anwhiaat19. Eveneens 11 procent weet niet wat het WAO-hiaat is en 18 procent is onbekend met het bestaan van een collectieve voorziening ten behoeve van het WAO-hiaat. Daarbij kan overigens worden aangetekend dat een WAOhiaatverzekering niet voor alle werknemers relevant is. Een en ander is immers afhankelijk van de hoogte van het loon en de leeftijd van betrokkene.

19

Center for economic research (Center) van de Katholieke Universiteit Brabant, Project risicoperceptie, onderzoek in opdracht van AMEV, Tilburg 1996.

36


Hier wordt tot slot vermeld dat werknemers met gezondheidsproblemen die via de arbeidsrelatie deelnemen aan een collectieve verzekering, bij beëindiging van de verzekering als gevolg van het eindigen van de dienstbetrekking, te maken kunnen krijgen met verzekeringsbelemmeringen. Dit kan zich voordoen indien zij niet via de nieuwe werkgever aan een collectieve regeling kunnen deelnemen.

Verzekeringsbelemmeringen per risico Meer specifiek laten zich vervolgens conclusies formuleren ten aanzien van het risico van overlijden, arbeidsongeschiktheid, werkloosheid, ouderdom alsmede de werkgeversrisico’s in het kader van Wulbz en Pemba. De verzekeringsbelemmeringen blijken zich te concentreren bij de verzekering van het overlijdensrisico en van het arbeidsongeschiktheidsrisico. Ten aanzien van het overlijdensrisico kan het zowel gaan om Anw-hiaatverzekeringen als om andere vormen van levensverzekering. Volgens het hierboven genoemde onderzoek van Center (uit 1996) is voor twee van de vijf werknemers (volgens hun eigen opgave) een collectieve verzekering voor het overlijdensrisico aanwezig, afgesloten door werkgever of pensioenfonds. Bijna de helft van alle werkenden zegt dat géén regeling is getroffen door de werkgever of het pensioenfonds. Daarnaast is geconstateerd dat een stijgende leeftijd kan leiden tot dusdanig hoge premies dat in de praktijk sprake is van onverzekerbaarheid (bijvoorbeeld bij baanwisseling op hogere leeftijd, maar ook indien iemand met pensioen gaat). Voorts wordt hier melding gemaakt van het voorkomen van wachttijden bij individueel afgesloten Anw-hiaat- en WAO-hiaatverzekeringen. Bij de verzekering van het arbeidsongeschiktheidsrisico door werknemers zijn voorts aan de orde problemen met het (op individuele basis) afsluiten van een WAO-hiaatverzekering dan wel een WAO-excedentverzekering. Daarnaast blijken zelfstandigen problemen te ondervinden bij het afsluiten van een particuliere arbeidsongeschiktheidsverzekering, hetgeen het geval kan zijn bij AOV-verzekeringen en bij Waz-hiaatverzekeringen. De dekkingsgraad van WAO-hiaatregelingen bedraagt circa 80 procent20. Voor degenen die geen WAO-hiaatverzekering hebben vormt volgens het Breed Platform Verzekerden en Werk een knelpunt dat mensen met gezondheidsproblemen in heden of verleden te maken krijgen met uitsluitingen. Ook zou er mede als reactie op de inwerkingtreding van de Wet op de medische keuringen sprake zijn van invoering van een zogeheten carenz-jaar bij sommige verzekeraars. Daardoor

20

Blijkens de rapportage 1997 van het ZARA-werkgeverspanel is voor 82 procent van de werknemers sprake van een aanvulling op de WAO-uitkering, veelal via een verzekering (ZARA-werkgeverspanel rapportage 1997, Den Haag 1998).

37

kunnen werknemers gedurende een bepaalde periode geen beroep doen op de verzekering. Met betrekking tot het werkloosheidsrisico kan worden vastgesteld dat de particuliere markt hiervoor thans geen verzekeringsproducten aanbiedt, afgezien van een aantal productcombinaties welke voorzien in een beperkte dekking van het werkloosheidsrisico. Zoals eerder is beschreven, heeft dit te maken met het feit dat verzekeraars dit risico niet privaat verzekerbaar achten21. De gegeven situatie brengt met zich dat het vraagstuk van de onverzekerbare risico’s, in die zin dat bepaalde groepen in de samenleving (de ‘slechte’ risico’s) belemmeringen ondervinden bij het afsluiten van een verzekering, hier niet aan de orde is. Wat vervolgens het ouderdomsrisico (het langlevenrisico) betreft, wijzen de verkregen gegevens er vooralsnog niet op dat zich problemen voordoen bij het afsluiten van verzekeringen. In dit verband is met name van betekenis te achten dat de medische gesteldheid van betrokkenen geen rol speelt bij het acceptatiebeleid van verzekeraars. De kans dat betrokkene vanwege een goede gezondheid een hoge leeftijd bereikt – en vanuit die optiek bezien een verhoogd risico vormt – wordt daarbij immers buiten beschouwing gelaten. Het spaarkarakter van verzekeringen van dit type brengt echter wel met zich mee dat de premiestelling hoger is naarmate de verzekering op latere leeftijd wordt afgesloten. Daarnaast kan bij verzekeringen met een levenslange uitkering de levensverwachting op grond van geslacht een rol spelen. Met name voor individueel afgesloten verzekeringen geldt dat de hogere gemiddelde levensverwachting van vrouwen haar vertaling vindt in een hogere premie. Dit ligt anders bij collectieve arbeidspensioenregelingen, waar via doorsneepremies solidariteit terzake van leeftijd en geslacht is gerealiseerd. Wat ten slotte de verzekerbaarheid van de werkgeversrisico’s in het kader van Wulbz en Pemba betreft – waarbij eveneens persoonlijke gezondheidskenmerken van de werknemers een rol kunnen spelen – laten zich op basis van de gepleegde gegevensverzameling nog lastig conclusies trekken. Het gaat hierbij dan ook om betrekkelijk jonge regelingen waarbij de ervaringen met verzekeringsproducten in de particuliere sfeer nog beperkt zijn. Een evaluatie van de op 1 januari 1998 in werking getreden Wet Pemba wordt thans voorbereid22.

21

22

In dit verband verdient vermelding het lopende onderzoek van de Erasmus Universiteit Rotterdam naar de mogelijkheden en onmogelijkheden van private verzekering van het werkloosheidsrisico. Het onderzoek vindt plaats in opdracht van het Verbond van Verzekeraars. Bij de evaluatie van deze wet zal onder meer aan de orde komen de mate waarin werkgevers kiezen voor eigenrisicodragen, respectievelijk tegen dit risico een particuliere verzekering afsluiten, alsmede de redenen van werkgevers om al dan niet eigenrisicodrager te worden (Tweede Kamer, 1998-1999, 26 282, nr. 1, p. 5).

38


Wat de Wulbz betreft, is in het kader van de evaluatie hiervan wel reeds onderzoek gedaan. Het volgende kader bevat enige bevindingen uit dit onderzoek waar het gaat om verzekering van de loondoorbetaling bij ziekte.

Verzekering loondoorbetaling bij ziekte

is wat hiervan de reden is en welke werknemers dit betreft.

Medio 1997 heeft 80 procent van de bedrijven een particuliere verzekering voor het risico van loondoorbetaling bij ziekte. Van alle werknemers valt ruim de helft onder de werkingssfeer van de particuliere verzekeringen. Het zijn vooral kleine bedrijven die het loondoorbetalingsrisico hebben verzekerd: 83 procent van alle bedrijven met minder dan 10 werknemers en 81 procent van de bedrijven met 10 tot 19 werknemers zijn medio 1997 particulier verzekerd. Onder bedrijven met 20 tot 49 werknemers is dat percentage 68 en bij bedrijven met 50 tot 99 werknemers 51. Van de bedrijven met 100 tot 149 werknemers heeft ruim eenderde een verzekering tegen het loondoorbetalingsrisico bij ziekte en van de bedrijven met meer dan 500 werknemers is dat 20 procent. De particuliere verzekeringen hebben over het algemeen de ‘conventionele’ vorm van een eigen risicoperiode per verzuimgeval, waarbij vaak nog steeds 2 of 6 weken als periode gehanteerd wordt.

Twaalf procent van de bedrijven waar niet alle werknemers verzekerd zijn (0,9 procent van het totale bedrijfsleven) geeft aan dat de verzekeraar bepaalde werknemers heeft uitgesloten. Of de gezondheid van deze werknemers daar een rol in speelt is onbekend; ook andere redenen zijn denkbaar, zoals het vallen onder de vangnetregeling van ex-WAO’ers.

Bij 90 procent van de afgesloten verzekeringen zijn alle werknemers verzekerd. Dat wil zeggen dat 72 procent van de Nederlandse bedrijven ál hun werknemers heeft verzekerd. Wanneer niet alle werknemers zijn verzekerd dan komt dat in 9 van de 10 gevallen doordat het bedrijf bepaalde onderdelen of groepen werknemers niet heeft verzekerd of heeft willen verzekeren. Niet onderzocht

De premie van een particuliere verzekering bedraagt gemiddeld 2,5 procent van de verzekerde loonsom. Er is echter een grote variatie in premiehoogte die samenhangt met diverse, elkaar deels overlappende kenmerken, waaronder de hoogte van het eigen risico, de bedrijfsomvang (kleine bedrijven zijn relatief duur uit), de bedrijfssector en het ziekteverzuimpercentage. In 4 procent van de bedrijven moet een verhoogde premie worden betaald omdat bepaalde (categorieën) werknemers als een verhoogd risico worden beschouwd. Dit percentage verschilt per bedrijfssector, waarbij voor landbouw en bouwnijverheid een percentage van boven de tien procent geldt dat een verhoogde premie betaalt. Gevraagd naar de overwegingen om het loondoorbetalingsrisico bij ziekte niet te verzekeren, spelen de kosten voor het grootste deel van de niet verzekerde bedrijven een rol. Het niet verzekeren vanwege een laag ziekteverzuim komt in alle grootteklassen globaal genomen 39

even vaak voor (rond de 30 procent). Naarmate bedrijven groter zijn, beslissen ze over al dan niet verzekeren vaker op grond van een analyse van kosten en baten. Bij kleine bedrijven gelden vaker motieven als het niet nodig of nuttig vinden van een verzekering, te klein zijn, te duur vinden of ‘er nog mee bezig zijn’.

De hieronder genoemde rapportage behandelt overigens nog een groot aantal andere onderwerpen die verband houden met de veranderde regelgeving rond ziekteverzuim, arbeidsomstandigheden, reïntegratie en arbeidsongeschiktheid. Bron: ZARA-werkgeverspanel rapportage 1996-1997, SZW, november 1997.

Hier wordt verder vermeld dat inmiddels is gebleken dat de premies voor particuliere ziekengeldverzekeringen zich aanvankelijk op een te laag niveau bevonden23, waardoor thans premieverhogingen en aanpassingen van de polisvoorwaarden aan de orde zijn24. In dit verband is van betekenis dat vooral kleine bedrijven blijken te kiezen voor het afsluiten van een particuliere ziekengeldverzekering25. Algemene conclusies op het punt van de verzekerbaarheid van het loondoorbetalingsrisico bij ziekte, laten zich thans evenwel nog niet trekken. Met betrekking tot de verzekerbaarheid van het werkgeversrisico in het kader van de Wet Pemba lijkt het bovendien zeer de vraag of hier überhaupt verzekerbaarheidsproblemen zijn te verwachten. Het eigenrisicodragerschap is immers facultatief. Volledigheidshalve wordt hier verder vermeld dat de gegevensverzameling voorts aanwijzingen geeft voor het bestaan van belemmeringen bij het afsluiten van ziektekostenverzekeringen. Onder meer zou het gaan om personen die de door hen gewenste verzekering niet of niet tegen reguliere condities kunnen afsluiten en daarom aangewezen zijn op een WTZ-polis. Dergelijke toegankelijkheidsproblemen hebben derhalve betrekking op verzekeringen met een relatief ruime dekking. Of zich mogelijk nog andere problemen voordoen, wordt uit de gegevensverzameling niet duidelijk. Afrondend kan worden vastgesteld dat onverzekerbaarheid zich met name kan voordoen ten aanzien van het arbeidsongeschiktheidsrisico en het overlijdensrisico. Bij dergelijke verzekeringen is sprake van goede en slechte risico’s, waarbij personen met gezondheidsproblemen belemmeringen ondervinden op het

23

24 25

Zo maakt de Verzekeringskamer in haar jaarverslag 1997 melding van een ‘onhoudbaar laag prijsniveau’ van particuliere ziekengeldverzekeringen en van aanzienlijke verliezen op deze producten (Verzekeringskamer, Jaarverslag 1997, p. 9). Zie hierover onder meer: Het Verzekeringsblad, 15 januari 1998, pp. 22 en 23; Verbond van Verzekeraars, Bondig Dossier, november 1998. Naar mate een bedrijf groter is, blijkt het minder vaak een particuliere ziekengeldverzekering af te sluiten. ZARA-werkgeverspanel rapportage 1996-1997, Den Haag 1997, p. 91.

40


punt van de toegang tot de verzekering (weigeringen, uitsluitingen, premieopslagen). Tegen deze achtergrond en voorts uitgaande van de huidige wettelijke regelingen wordt het vraagstuk van moeilijk verzekerbare dan wel onverzekerbare risico’s in de volgende paragraaf nader afgebakend.

3.3

Nadere afbakening van het vraagstuk van onverzekerbare risico’s

3.3.1

Inleiding

Uit de gegevensverzameling (zie paragraaf 3.2.2 en bijlage 4) komt naar voren dat verzekeringsbelemmeringen zich met name voordoen bij het verzekeren van het overlijdensrisico en het arbeidsongeschiktheidsrisico. In het bijzonder hebben personen met een verhoogd medisch risico met deze belemmeringen te maken. In deze paragraaf wordt nader ingegaan op de mogelijke onverzekerbaarheidsvraagstukken met betrekking tot het Anw-hiaat, het WAO-hiaat en het arbeidsongeschiktheidsrisico voor zelfstandigen. Daarbij dient te worden bedacht dat bij de analyse en vervolgens beoordeling van deze vraagstukken ook sociaalnormatieve criteria relevant kunnen zijn, criteria die ook aan de orde (kunnen) zijn bij de verkenning van mogelijke oplossingsrichtingen (zie ook hoofdstuk 4). Zo kan worden gesteld dat bepaalde onverzekerbare of moeilijk verzekerbare risico’s alleen beleidsrelevant zijn voorzover deze betrekking hebben op de dekking tot een bepaald inkomensniveau. Daarvan uitgaande wordt in deze paragraaf niet ingegaan op de mogelijke onverzekerbaarheidsaspecten van WAO-excedentverzekeringen of van andere overlijdensrisicoverzekeringen dan die betreffende het Anw-hiaat. Achtereenvolgens wordt aandacht besteed aan de dekking van het Anw-hiaat, het WAO-hiaat en het arbeidsongeschiktheidsrisico voor zelfstandigen. Aan de orde daarbij komen de inhoud en omvang van het desbetreffende risico, de uiteenlopende regelingen voor het opvangen ervan en de aspecten die vanuit de optiek van onverzekerbare risico’s als maatschappelijk relevant kunnen worden gekwalificeerd.

41

3.3.2

Dekking Anw-hiaat26

Anw-hiaten Het Anw-hiaat (of het Anw-gat) wordt hier opgevat als de beperking van de inkomensbescherming als gevolg van de vervanging van de AWW door de Anw. Deze beperking kan de volgende – uiteenlopende – oorzaken hebben: a. de beperking van de groep rechthebbenden. Onder de AWW kon een specifieke categorie van nabestaanden geen aanspraak maken op een AWW-uitkering, te weten de nabestaanden jonger dan 40 jaar zonder kinderen. Op grond van de Anw is de groep van nabestaanden die geen recht (meer) heeft op een wettelijke nabestaandenuitkering uitgebreid. Het recht op Anw-uitkering is voorbehouden aan de nabestaande die aan een van de volgende voorwaarden voldoet: – geboren vóór 1950; – het hebben van een kind onder de 18 jaar dat niet behoort tot het huishouden van een ander; – arbeidsongeschiktheid van minimaal 45 procent27. Indien geen recht op Anw-uitkering bestaat is sprake van een maximaal Anw-hiaat. De twee laatstgenoemde voorwaarden geven aan dat een (maximaal) Anw-hiaat op termijn kan ontstaan (als het jongste kind de 18-jarige leeftijd heeft bereikt en/of als de arbeidsongeschikte nabestaande in voldoende mate arbeidsgeschikt wordt). b. de invoering van een inkomenstoets. Doordat de Anw-uitkeringen in tegenstelling tot de AWW-uitkeringen worden gekort wanneer het inkomen uit of in verband met arbeid van de nabestaande boven bepaalde grenzen uitkomt, kan sprake zijn van een inkomensafhankelijk volledig dan wel gedeeltelijk Anw-hiaat28. Ook kan de omvang van het Anw-hiaat mede afhankelijk zijn van de versoepelingen in de Anw-inkomenstoets sinds 1996. Met betrekking tot de inkomenstoets is voorts van belang dat de uitkering op grond van Anw-hiaatverzekering en

26

27

28

Op basis van: R. Blankemeijer en A. Janssen, De nieuwe nabestaandenwet. Handleiding voor de praktijk, Deventer 1996, pp. 36-58; L.L. Geleijnse en A.P.G. Jonkers, Algemene nabestaandenwet, Deventer 1991, pp. 52-80; W.A. Sinninghe Damsté, De Algemene nabestaandenwet, Deventer 1996; W.A. van Zelst, Aanvullende pensioenregelingen en Anw, in: PS, 20 maart 1996, pp. 34-41. Het betreft nabestaanden die voor ten minste 45 procent arbeidsongeschikt zijn op en sinds de dag van overlijden van de partner of op de laatste dag van de maand waarin het jongste kind achttien jaar wordt, en van wie het aannemelijk is dat de arbeidsongeschiktheid nog minimaal drie maanden zal voortduren. Situatie 1996: bij een bruto-inkomen van 1205 gulden per maand vindt geen korting op de Anwuitkering plaats. Vanaf een bruto-inkomen van 3.838 gulden per maand is de korting gelijk aan de Anw-uitkering voor een nabestaande zonder kinderen (70 procent van het minimumloon).

42


een aanvullend nabestaandenpensioen daarin niet worden betrokken. De inkomenstoets geldt evenmin voor de Anw-halfwezenuitkering voor nabestaanden met een kind jonger dan 18 jaar. c. de verlaging van de hoogte van de volledige Anw-uitkering. De volledige AWW-uitkering bedroeg voor een nabestaande met een kind jonger dan 18 jaar 100 procent van het minimumloon. De maximale Anwuitkering bedraagt voor dezelfde nabestaande 90 procent van het nettominimumloon (70 procent partneruitkering plus 20 procent halfwezenuitkering). d. de regeling van het overgangsrecht. AWW-uitkeringsgerechtigden behouden op het moment van inwerkingtreding van de Anw het uitkeringsrecht en ontvangen een Anw-uitkering in de plaats van de AWW-uitkering. In beginsel gelden ook voor deze groep de Anw-bepalingen, met uitzondering van enkele speciale regelingen ter voorkoming van een abrupte inkomensachteruitgang voor de betrokkenen. Deze regelingen hebben betrekking op: – de inkomenstoets (geldend vanaf 1 januari 1998; hogere vrijlating en gunstiger vrijlatingsregime met betrekking tot inkomen in verband met arbeid); – de gelijkstelling van ongehuwd samenwonenden (geldend vanaf 1 januari 1998); – het einde van de uitkering (behoud van de – inkomensgetoetste – Anwuitkering tot het moment dat recht op een AWW-uitkering zou hebben bestaan); – de hoogte van de uitkering voor nabestaanden met kinderen (geleidelijke verlaging van de uitkering voor de nabestaanden met een kind jonger dan 18 jaar tot maximaal 90 procent van het minimumloon door bevriezing van de AWW-uitkering per 1 juli 1996 totdat de nominale uitkering gelijk is aan 90 procent van het minimumloon). Tot slot geldt een inkomensonafhankelijke bodemuitkering ter hoogte van 30 procent van het minimumloon.

43

Ten slotte zijn er nog enkele resterende verschillen tussen de AWW- en de Anw-inkomensbescherming29.

Bestaan en omvang Anw-hiaat Uit het bovenstaande blijkt dat het Anw-hiaat geen eenduidig begrip is en dat het nagenoeg onmogelijk is exact te bepalen wanneer en in welke mate ervan sprake is. Het bestaan en de omvang van het Anw-hiaat zijn immers afhankelijk van de persoonlijke omstandigheden van de nabestaande en van diverse factoren die tegelijkertijd kunnen optreden en elkaar kunnen versterken, maar die ook op diverse momenten in de tijd kunnen optreden en vervolgens weer kunnen verdwijnen. Daarmee kan het Anw-hiaat in de tijd een zeer grillig verloop vertonen. Zo kan het gaan samenwonen van de nabestaande of het ouder worden van kinderen een reden zijn voor beëindiging van de Anw-uitkering. Het verrichten van betaalde arbeid kan het Anw-hiaat weer vergroten. Daarnaast kan het wegvallen van het inkomen uit of in verband met arbeid het Anw-hiaat juist weer verkleinen. Als gevolg van het overgangsrecht is het (eventuele) Anw-hiaat verschillend voor degenen die reeds bij de invoering van de Anw een AWW-uitkering hadden en de zogeheten nieuwe gevallen. Verder wordt de omvang van het hiaat ook beïnvloed door de sinds juli 1996 ingevoerde wijzigingen van de Anw (bijvoorbeeld met betrekking tot de vrijlating van inkomen uit dan wel in verband met arbeid). Het bestaan en de omvang van het Anw-hiaat worden bepaald door zowel demografische factoren (zoals de leeftijd van de verzekerde, de leeftijd van de nabestaande(n), het al of niet hebben van kinderen, de leeftijd van de kinderen) als niet-demografische factoren (zoals het hebben van een inkomen, de hoogte van het inkomen, de aard van het inkomen (inkomen uit dan wel in verband met arbeid), het opnieuw gaan samenwonen door de nabestaande, de mate van arbeidsongeschiktheid en de ontwikkeling daarvan).

29

Het betreft: – het vervallen van de uitkering bij ongehuwd samenwonen. Onder de AWW verviel de uitkering als de nabestaande ging hertrouwen; de Anw-uitkering vervalt volledig bij hertrouwen of bij ongehuwd samenwonen van de nabestaande of het kind. Het ongehuwd gaan samenwonen leidt in dit opzicht tot een Anw-hiaat; – de afschaffing van de AWW-gewenningsuitkering waarop in het bijzonder personen jonger dan veertig jaar zonder kinderen aanspraak konden maken. Deze inkomensonafhankelijke uitkering kende een duur van ten minste zes maanden tot maximaal 19 maanden; – het vervallen van de zogeheten bruidsschat, te weten de eenmalige uitkering (ter hoogte van een jaaruitkering) voor AWW-uitkeringsgerechtigden die hertrouwen; – de beperking van de leeftijd van uitkeringsgerechtigde wezen. Op grond van de AWW kregen volle wezen een uitkering tot maximaal de 27-jarige leeftijd, in de Anw is de wezenuitkering beperkt tot de 21-jarige leeftijd.

44


De demografische factoren zijn goed te voorspellen in tegenstelling tot de niet-demografische factoren welke door de nabestaande te beïnvloeden zijn. Vanuit verzekeringsoogpunt betekent dit dat de nabestaande zelf de schade, met andere woorden de omvang van het Anw-hiaat, kan beïnvloeden door betaald werk aan te nemen of op te zeggen, of door te gaan samenwonen. Hierdoor ontstaat een op voorhand slecht in te schatten situatie. Doordat het Anw-hiaat complex en onvoorspelbaar is en bovendien qua omvang in de loop der jaren kan wijzigen, is een individuele afweging met betrekking tot de noodzaak van een (particuliere) Anw-hiaatregeling moeilijk. Ook is het vrijwel onmogelijk te komen tot een ‘naadloze’ oplossing door middel van een Anw-hiaatverzekering die voor alle verzekerden precies het Anw-hiaat dekt. Een ‘grovere’ Anw-hiaatregeling heeft echter als mogelijke consequentie dat er sprake is van overcompensatie (bijvoorbeeld als de nabestaande naast een Anw-uitkering ook nog een volledige Anw-hiaatuitkering ontvangt) dan wel onderdekking (als de Anw-hiaatuitkering en een eventuele wettelijke nabestaandenuitkering niet toereikend zijn om het Anw-gat te compenseren). Vervolgens rijst de vraag naar de relevantie van het niet volledig dan wel op onderdelen kunnen verzekeren van het Anw-hiaat op de particuliere verzekeringsmarkt. Mede ter beantwoording hiervan wordt eerst nader ingegaan op de thans in de praktijk aangeboden Anw-hiaatregelingen.

Anw-hiaatregelingen Sinds 1996 is een uitgebreid gamma van producten ontwikkeld gericht op de dekking van (onderdelen van) het Anw-hiaat. Het betreft zowel collectieve als individuele regelingen. De collectieve regelingen hebben veelal alleen betrekking op (groepen van) werknemers. In grote lijnen kan het daarbij gaan om een collectieve Anwhiaatverzekering die door de werkgever wordt afgesloten bij een verzekeraar of om een uitbreiding van de bestaande pensioenregeling met een aanvullende Anw-hiaatverzekering dan wel een integratie van de Anw-hiaatverzekering in de nabestaandenpensioenregeling. Tot deze collectieve Anw-hiaatregelingen behoort ook een door de werkgever met een verzekeraar afgesloten mantelcontract waardoor werknemers zich op individuele basis direct kunnen verzekeren bij de verzekeraar tegen relatief gunstige voorwaarden. Tussen de collectieve Anw-hiaatregelingen kunnen allerlei verschillen bestaan als gevolg van de uiteenlopende invulling van enkele variabelen (zie kader).

45

Collectieve Anw-hiaatregelingen In de praktijk blijkt de omvang van de dekking van collectieve Anw-hiaatverzekeringen verschillend te zijn, zoals: – het verschil tussen de hoogte van de maximale uitkering AWW-Anw; – het bedrag van de AWW-uitkering als geen recht op Anw bestaat maar wel recht op AWW zou hebben bestaan; – een al dan niet gemaximeerde Anwhiaatuitkering dan wel een vast basisbedrag als aanvulling op de bestaande partnerpensioenregeling; – de inkomensterugval door de verlaging van de Anw-uitkering als gevolg van de inkomenstoets; – de inkomensterugval door de beëindiging van de Anw-uitkering als het jongste kind ouder wordt dan 18 jaar. Ook zijn er verzekeringen waarbij de uitkering direct ingaat op het moment dat

de verzekerde overlijdt en verzekeringen waarbij de uitkering ingaat op het moment dat de nabestaande geen kinderen onder de 18 jaar (meer) verzorgt. Bij de laatste verzekeringen gaat men ervan uit dat de nabestaande een Anw-uitkering krijgt zolang er een kind wordt verzorgd. Door de Anw-inkomenstoets hoeft dat echter niet het geval te zijn. Verder wordt de omvang van de dekking mede bepaald door beperkende clausules, bijvoorbeeld in verband met overlijden binnen een bepaalde termijn van de verzekerde, het hebben van een (veel) jongere partner, het beëindigen van een relatie en het daarna weer aangaan van een nieuwe relatie. Ten slotte kan de regeling worden uitgevoerd op het niveau van de bedrijfstak (eventueel binnen de verplichtgestelde regeling van een bedrijfspensioenfonds) of op ondernemingsniveau.

Wat de toegang van de collectieve Anw-hiaatregelingen betreft is van belang of al dan niet sprake is van uitsluiting om gezondheidsredenen. In dit verband verdient vermelding dat verzekeraars in 1996 zich bereid hebben verklaard om – op basis van de door het Verbond van Verzekeraars ontwikkelde uniforme Anw-hiaatverzekering – binnen zekere (tijds)marges zonder medische waarborgen de gehele collectiviteit van werknemers te verzekeren voor het Anwhiaat, mits het gehele werknemersbestand en niet een selectie daaruit voor de verzekering wordt aangeboden. Op deze manier worden ook de werknemers met een verhoogd overlijdensrisico meeverzekerd30. In geval de Anw-hiaatregeling wordt uitgevoerd door een pensioenfonds is voorts van belang of de regeling geldt voor gehuwde dan wel ook voor ongehuwde deelnemers en wel of niet toegankelijk is voor gewezen deelnemers en voor werknemers die niet aan de pensioenregeling deelnemen. Relevant is ook of de regeling voor alle deelnemers verplicht of vrijwillig is. Bij een verplichtgestelde Anw-hiaatverzekering kan een eventuele medische keuring of medische waarborg veelal achter-

30

Het achterwege blijven van een medische waarborg wordt indirect gecompenseerd door de clausule dat indien de verzekerde overlijdt in de eerste jaren na afsluiten van het contract, de uitkering gekort mag worden. In een eerste jaar kan deze korting oplopen tot 50 procent van de uitkering.

46


wege blijven. Daarnaast is er de mogelijkheid om te werken met een doorsneepremie, waardoor het mogelijk is het relatief goede risico voor een jonge vrouw (en dito lage premie) tegenover het relatief slechte risico voor een oudere man (hoge premie) onderling te verevenen. Naast collectieve regelingen wordt het Anw-hiaat ook gedekt door louter individuele regelingen of verzekeringen. Deze zijn in het bijzonder van belang voor niet-werknemers en zelfstandigen en voor werknemers die niet vallen onder een collectieve Anw-hiaatregeling. Ook de vrijwillige aanvullende voorziening in het kader van de pensioenregeling waaraan een werknemer deelneemt behoort tot deze individuele regelingen. Verder kunnen ook individuele oplossingen voor het Anw-hiaat worden gevonden in de sfeer van sparen en vermogensvorming. Voorts kan onderscheid worden gemaakt tussen reparatie van het Anw-hiaat in de lijfrentesfeer en in de sfeer van de risicoverzekeringen (zie kader).

Lijfrentes en risicoverzekeringen De Anw-hiaatregeling in de lijfrentesfeer lijkt fiscaal en verzekeringstechnisch het meest op reparatie via een aanvullende pensioenregeling. Een van de toegestane lijfrentevormen is de nabestaandenlijfrente. Aangezien een fiscaal gefacilieerde nabestaandenlijfrente direct na het overlijden van de verzekerde dient in te gaan, is hiermee een exacte reparatie van het Anw-hiaat niet mogelijk, in het bijzonder voor degenen voor wie het Anw-hiaat pas na verloop van tijd ontstaat (recht op Anw-uitkering komt te vervallen doordat het jongste kind 18 jaar wordt of doordat het arbeidsongeschiktheidspercentage daalt beneden de 45). Deze problematiek zou kunnen worden opgelost door het fiscaal neutraal omzetten van de nabestaandenlijfrente in een overbruggingslijfrente die ingaat zodra het jongste kind 18 jaar wordt en eindigt op 65-jarige leeftijd van de nabestaande. Het Anw-hiaat kan ook geheel of gedeeltelijk worden gerepareerd door risico-

verzekeringen die een kapitaal uitkeren bij overlijden van de verzekerde. Het feit dat de uitkeringen uit deze verzekeringen bijna altijd belastingvrij geschieden, kan worden betrokken bij de bepaling van de hoogte van het benodigde kapitaal ter reparatie van het Anw-hiaat. De vormen en combinaties waarin deze risicoverzekeringen door verzekeraars worden aangeboden zijn talrijk. Zo kan onderscheid worden gemaakt tussen de tijdelijke kapitaalverzekering bij overlijden en de risicoverzekering op vaste termijn. Een tijdelijke kapitaalverzekering bij overlijden is relevant voor de nabestaanden waarvoor het Anw-hiaat onmiddellijk ontstaat bij het overlijden van de verzekerde; een dergelijke verzekering komt tot uitkering na overlijden van de verzekerde voor de 65-jarige leeftijd van de partner. De hoogte van het verzekerde kapitaal voor het opvangen van het Anw-hiaat hangt mede af van de leeftijd van de begunstigde partner; naarmate deze ouder is, is zijn of haar Anw-hiaat geringer van omvang en is het benodigde kapitaal eveneens lager. 47

Dit betekent dat de hoogte van het te verzekeren kapitaal periodiek in neerwaartse zin dient te worden aangepast*. Een risicoverzekering op vaste termijn is in grote lijnen hetzelfde als een tijdelijke kapitaalverzekering bij overlijden. Het verschil is dat de uitkering niet onmiddellijk na overlijden van de verzekerde plaatsvindt, maar op de in de polis vastgestelde einddatum. Voor nabestaanden met kinderen jonger dan 18 jaar biedt deze verzekeringsvariant een oplossing.

Het kapitaal wordt dan uitgekeerd zodra het jongste kind 18 jaar wordt en de Anw-uitkering voor de nabestaande komt te vervallen. * Een dergelijke periodieke aanpassing kan geschieden door bijvoorbeeld éénjarige risicoverzekeringen te sluiten, die jaarlijks worden aangepast aan de grootte van het Anw-hiaat. Een grovere aanpassing van het verzekerde kapitaal kan worden bereikt door een gelijkblijvend of annuïtair dalende kapitaalverzekering bij overlijden af te sluiten.

Er zijn thans geen harde gegevens over de dekking van het Anw-hiaat. Volgens schattingen heeft ruim tien procent van de werknemers het Anw-hiaat verzekerd op grond van een collectieve (bedrijfs)regeling. Voorts wordt geschat dat relatief weinig werknemers met een Anw-hiaat het desbetreffende risico hebben afgedekt via een louter individuele Anw-hiaatverzekering. Niettemin dient daaraan te worden toegevoegd dat kwantitatieve gegevens over deze individuele regelingen thans volledig ontbreken. Over enige tijd kan hierin verandering komen31. Wel is uit de verzekeringspraktijk gebleken dat nergens sprake is van een exacte reparatie van het Anw-hiaat, zijnde het volledige verschil tussen de inkomensbescherming op grond van de AWW dan wel de Anw. Dit neemt niet weg dat de (potentiële) Anw-uitkering wordt gehanteerd als referentiekader voor de bepaling van de (maximale) hoogte van het Anw-hiaat. Daarnaast blijkt het nauwelijks mogelijk een Anw-hiaatregeling naadloos af te stemmen op de wettelijke nabestaandenuitkering als gevolg van de mogelijke fluctuatie van de Anw-uitkering door de toepassing van de inkomenstoets; een naadloze Anw-hiaatregeling heeft daardoor uitvoeringstechnische problemen (zoals de controle op de inkomensgegevens van de nabestaande). Een en ander leidt ertoe dat de in de praktijk aangeboden Anw-hiaatverzekeringen veelal uitgaan van enige mate van overdekking. Ten slotte blijkt uit de gegevens dat medische keuringen dan wel waarborgen nagenoeg steeds worden gehanteerd bij individuele Anw-hiaatregelingen hetgeen consequenties heeft voor de toegankelijkheid van de desbetreffende arrangementen voor mensen met verhoogde medische risico’s.

31

In het voorjaar 1999 worden de resultaten verwacht van het (deel)onderzoek in het kader van de pensioenmonitor van de Verzekeringskamer naar Anw-hiaatregelingen die zijn ondergebracht in pensioenregelingen. De Anw-hiaatregelingen die zijn ondergebracht bij een particuliere verzekeraar zullen worden onderzocht bij de evaluatie van de Anw (Tweede Kamer, vergaderjaar 1998-1999, 26 202, nr. 3, p. 88).

48


Onverzekerbaarheid nader beschouwd De kring van Anw-uitkeringsgerechtigden die op grond van hun leeftijd aanspraak kunnen maken op een nabestaandenuitkering wordt in de loop der tijd steeds kleiner. Daardoor wordt het aantal nabestaanden dat te maken heeft met een Anw-hiaat omgekeerd evenredig groter; in het jaar 2015 zal de groep van nabestaanden die louter op grond van hun leeftijd een Anw-uitkering krijgen helemaal verdwenen zijn. Uiteenlopende elementen kunnen worden betrokken bij de beoordeling van het gegeven dat het in het bijzonder voor personen met hoge gezondheidsrisico’s niet mogelijk is een betaalbare dekking van het Anw-hiaat af te sluiten; deze elementen kunnen op verschillende wijze worden gewikt en gewogen32. In de eerste plaats zijn de individuele omstandigheden van belang. Deze worden mede bepaald door de wettelijke inkomensbescherming, zowel buiten de Anw om als op grond van de Anw. Zo hebben bijstandsgerechtigde personen veelal geen belang bij een Anw-hiaatregeling en vormt het Anw-hiaat geen probleem voor nabestaanden met lagere inkomens, omdat die in aanmerking komen voor een volledige Anw-uitkering, als ze ook aan de andere voorwaarden voldoen. Voorts zijn de aanwezigheid en de toegankelijkheid van Anw-hiaatregelingen in de collectieve en de individuele sfeer van belang. Uit paragraaf 3.2.2 blijkt dat er vooral bij individuele regelingen sprake is van verzekeringsbelemmeringen voor in het bijzonder personen met verhoogde medische risico’s. Ook is gebleken dat het voor zelfstandigen moeilijker is een individuele Anw-hiaatverzekering af te sluiten dan voor werknemers die dat op grond van arbeidsvoorwaardelijke regelingen wel in collectief verband kunnen doen. Verder is ook de risicoperceptie van belang: in 1996 verricht onderzoek laat zien dat het merendeel van de werkenden (werknemers en zelfstandigen) wel op de hoogte is van de wijzigingen in de nabestaandenwetgeving, en dat dit voor een beperkte groep (11 procent van de ondervraagden) toen niet het geval was (zie paragraaf 3.2.2); het ging daarbij vooral om werkenden met een laag opleidingsniveau, jonge werkenden en meer in het algemeen om zelfstandigen. Vervolgens zijn ook maatschappelijke ontwikkelingen van belang voor de beoordeling van het ontbreken van de mogelijkheid om een volledige dan wel gedeeltelijke dekking van het Anw-hiaat af te sluiten. Hierbij kan in het bijzonder worden gewezen op de ontwikkelingen met betrekking tot de verde-

32

Deze thematiek is ook reeds ten dele aan de orde geweest bij de parlementaire discussies naar aanleiding van de invoering en vervolgens de versoepeling van de Anw (zie paragraaf 2.2 en hoofdstuk 4).

49

ling van arbeid en zorgtaken tussen partners, zoals de ontwikkeling dat beide partners na de geboorte van kinderen betaalde arbeid blijven verrichten en dus gezamenlijk verantwoordelijk zijn voor de inkomensverwerving. Daardoor zou het ontbreken van de mogelijkheid een Anw-hiaatverzekering af te sluiten een minder groot probleem zijn, dit wil zeggen ook niet voor personen met verhoogde medische risico’s. Daartegenover staat dat de betrokkenen het zelf gewenst kunnen vinden de mogelijkheid te hebben om een Anw-hiaatverzekering af te sluiten. Dit kan het geval zijn wanneer partners ervoor kiezen om in deeltijd te werken vanwege de zorg voor kinderen en geldt in ieder geval ten behoeve van de partner met een relatief laag arbeidsinkomen (anderhalfverdienersmodel). De betrokkenen kunnen het ook gewenst achten een Anwhiaatverzekering af te sluiten als zij in de traditionele kostwinnerssituatie verkeren. In het bijzonder de partners van kostwinners met kinderen jonger dan 18 jaar worden na het overlijden van de kostwinner als gevolg van het vervallen van de Anw-uitkering geconfronteerd met een grote inkomensterugval wanneer het jongste kind 18 jaar oud wordt en als de overblijvende partner reeds lange tijd geen betaalde arbeid heeft verricht. De reële mogelijkheid van de partner tot deelname aan het arbeidsproces bepaalt mede het belang van de mogelijkheid om een Anw-hiaatverzekering te kunnen afsluiten. In dit verband zij overigens opgemerkt dat de Anw-inkomenstoets als zodanig een belemmering kan vormen om (opnieuw) betaalde arbeid te verrichten als het arbeidsinkomen buiten de vrijlatingsregeling valt33. Daarnaast kan worden gewezen op de situatie van de nabestaande die mede als gevolg van het ontbreken van arbeidsinkomen een beroep doet op de bijstandsverlening en op grond van de bijstandswet wordt geconfronteerd met een inkomenstoets die ook betrekking heeft op inkomen op grond van zowel een eventuele Anw-hiaatregeling als van de aanvullende nabestaandenpensioenregeling. Onverzekerbaarheid kan ook te maken hebben met de betaalbaarheid van een verzekering. De vraag wanneer er sprake is van een betaalbare dekking van het Anw-hiaat is echter niet eenduidig te beantwoorden. Criteria van zowel sociaalpolitieke als verzekeringstechnische aard kunnen daarbij een rol spelen. Zo kan worden verwezen naar de door de wetgever goedgekeurde maatstaf dat er sprake is van een verzekerbare, dat wil zeggen, betaalbare overlijdensrisicoverzekering als een aspirant-verzekerde door een verzekeraar wordt geaccepteerd tegen een premie die minder dan 2,5 keer zo hoog is als de premie voor een persoon zonder gezondheidsrisico’s in dezelfde leeftijdscategorie voor dezelfde verzekering. Bepalend is dus de verhouding van de premie voor eenzelfde verzekeringspakket tussen iemand met een gezondheidsrisico en een

33

Daarnaast is van belang dat de Anw voorziet in een halfwezenuitkering (20 procent van het minimumloon) die onafhankelijk is van het inkomen van de nabestaande.

50


vergelijkbaar iemand binnen dezelfde leeftijdscategorie zonder gezondheidsrisico34. In de maatschappelijke discussie is naar voren gebracht dat ook andere kwantitatieve criteria wenselijk kunnen zijn, zoals de verhouding tussen de premie en het inkomen van de betrokkene. In dit verband is van belang dat Anw-hiaatverzekeringen een nominale premiestelling kennen, dit in tegenstelling tot de inkomensafhankelijke Anw-premie. Dergelijke nominale premies kunnen een relatief groot beslag leggen op het besteedbaar inkomen van personen met een laag dan wel minimuminkomen waardoor een Anw-hiaatverzekering op zichzelf genomen niet of moeilijk betaalbaar kan zijn. Ten slotte is van belang dat de hoogte van de nominale premies wel afhankelijk is dan wel kan zijn van zowel de leeftijd van de verzekerde als het leeftijdsverschil tussen de verzekerde en de partner. In het verlengde hiervan is in de maatschappelijke discussie gewezen op een maatstaf die wordt bepaald door zowel de leeftijd en de gezondheidstoestand van de verzekerde als door het leeftijdsverschil tussen de partners. In het algemeen geldt dat iemand die ouder is dan 65 jaar en gehuwd is (of samenwoont) met een veel jongere partner slechts tegen een heel hoge premie het Anw-hiaat zal kunnen verzekeren als gevolg van de koppeling van een ongunstige sterftekans met een relatief lange potentiële uitkeringsduur. 3.3.3

Dekking WAO-hiaat

Bestaan en omvang WAO-hiaat Het WAO-hiaat heeft betrekking op het verschil in de wettelijke inkomensbescherming bij arbeidsongeschiktheid ten opzichte van de situatie vóór de inwerkingtreding van de TBA-wetgeving; in de plaats van een loongerelateerde uitkering (70 procent van het dagloon) tot aan het 65e jaar kwam er een qua duur leeftijdsafhankelijke loondervingsuitkering (70 procent dagloon) en een leeftijds- en loongerelateerde vervolguitkering (die lager is naarmate het eigen dagloon lager is en betrokkene jonger is). Het WAO-hiaat betreft dus in het bijzonder de WAO-vervolguitkering. Het bestaan en de omvang van het WAO-hiaat hangen in grote mate af van de leeftijd en de inkomenshoogte van de arbeidsongeschikte werknemers. Er is dan ook geen sprake van een uniform WAO-hiaat. In het bijzonder voor jongeren en bovenminimale inkomens kan het WAO-hiaat relatief groot zijn. Ook worden niet alle arbeidsongeschikte werknemers met een hiaat geconfron-

34

De hoogte van deze factor is mede ingegeven door het feit dat het hier een bijzondere verzekeringsregeling betreft, namelijk een regeling waarbij het verzekerde risico zo goed als zeker zal intreden, vaak heel spoedig; daarom moet er sprake zijn van een zekere drempel, ook in de premiestelling.

51

teerd; werknemers boven een bepaalde leeftijd of met een inkomen onder een bepaalde grens hebben een beperkt of geen WAO-hiaat. Aangezien de omvang van het WAO-hiaat afhankelijk is van de leeftijd en het gederfde salaris van de werknemer, is het risico van het WAO-hiaat in vergelijking tot het Anw-hiaat vrij eenduidig in te schatten en daarom relatief gemakkelijk te repareren.

WAO-hiaatregelingen De dekking van het WAO-hiaat geschiedt in de praktijk zowel op collectieve als op individuele basis. Ongeveer 80 procent van de werknemers blijkt op grond van collectieve pensioenregelingen of CAO’s onder een collectieve WAO-hiaatregeling te vallen. Verzekeraars hebben onderling afgesproken dat in beginsel alle werknemers wat het WAO-hiaat betreft verzekerbaar zijn via deelname aan collectieve contracten; derhalve is in beginsel geen sprake van selectie op gezondheidsrisico’s. De premies voor de contracten worden in grote lijnen bepaald op basis van de leeftijd, het beroep, de bedrijfstak en de samenstelling van het werknemersbestand. Ongeveer 20 procent van de werknemers is aangewezen op individuele arrangementen (zie bijlage 4). De premies voor de particuliere verzekeringspolissen zijn gedifferentieerd naar leeftijd, beroep en bedrijfstak. Ook worden de aspirant-verzekerden geconfronteerd met (directe en indirecte) selectie op gezondheidsrisico’s inclusief een extra hoge risicopremie ten opzichte van de collectieve contracten. Vermelding verdient voorts dat relatief weinig werknemers met een WAO-hiaat een individuele regeling treffen, wat te maken zou hebben met de risicoperceptie (risico-onbekendheid).

Onverzekerbaarheid nader beschouwd Met name werknemers die op individuele basis een WAO-hiaatverzekering willen afsluiten, kunnen te maken krijgen met vraagstukken inzake onverzekerbaarheid. Gegeven het feit dat het merendeel van de werknemers onder een collectieve WAO-regeling valt, is dit evenwel een betrekkelijk beperkte groep. Betrokkenen krijgen te maken met een medische keuring en de daaruit mogelijk voortvloeiende toegangsbelemmeringen; het gaat dan om uitsluitingen en premie-opslagen of extra risico-opslagen waarmee verzekeraars de relatief zware risico’s ‘medisch normaliseren’. Ook werknemers die deelnemen aan een collectieve WAO-hiaatverzekering en het dienstverband beëindigen of overstappen naar een werkgever waar een dergelijke verzekering ontbreekt, kunnen hiermee te maken krijgen. Wat de collectieve contracten betreft kan ten slotte worden gewezen op de mogelijke reacties van verzekeraars in verband met de inwerkingtreding van de 52


Wmk. Meer in het bijzonder betreft het de mogelijkheid tot invoering van een zogeheten carenz-jaar voor werknemers die vallen onder een collectief contract35; daardoor zouden werknemers een jaar of langer geen beroep op de verzekering kunnen doen. 3.3.4

Arbeidsongeschiktheidsverzekeringen voor zelfstandigen

Wettelijke regeling Zoals beschreven in paragraaf 2.2, is de inkomensbescherming bij arbeidsongeschiktheid van zelfstandigen sinds 1 januari 1998 geregeld in de Waz. Op grond hiervan bestaat na één jaar arbeidsongeschiktheid aanspraak op een uitkering die – afhankelijk van de hoogte van het winstinkomen – bij volledige arbeidsongeschiktheid maximaal 70 procent van het minimumloon bedraagt. Vermelding verdient voorts dat indien het (gezins)inkomen van de uitkeringsgerechtigde lager is dan het voor betrokkene geldende sociaal minimum, recht bestaat op een toeslag op grond van de Toeslagenwet. Particuliere arbeidsongeschiktheidsregelingen Ter aanvulling van deze wettelijke inkomensbescherming kan de zelfstandige een particuliere arbeidsongeschiktheidsverzekering afsluiten. In beginsel kan het hierbij gaan om zogeheten AOV-verzekeringen, een type verzekering dat al jarenlang op de markt is. Na 1 januari 1998 zijn de zogeheten Waz-hiaatverzekeringen daarbij gekomen, welke beogen een eventueel hiaat in de inkomensbescherming als gevolg van de afschaffing van de AAW op te vangen. Wat de AOV-verzekeringen betreft, is van betekenis dat hiervoor verschillende producten op de markt zijn. In het algemeen wordt daarbij onderscheid gemaakt tussen het eerstejaarsrisico (dekkingsrubriek A) en het na-eerstejaarsrisico (dekkingsrubriek B). Bij de verzekering van het eerstejaarsrisico kan worden gekozen voor een wachttijd, waarbij de uitkering eerst na een bepaalde periode ingaat. Een langere wachttijd leidt dan tot een lagere premie. Ten aanzien van de verzekering van het na-eerstejaarsrisico is van betekenis dat hierbij afspraken kunnen worden gemaakt over de uitkeringsduur. Keuzemogelijkheden zijn er eveneens ten aanzien van de hoogte van het te verzekeren bedrag en de aanpassing van de uitkering aan de loon- of prijsontwikkeling.

35

X, Dossier medische keuringen. Hoe dekken verzekeraars zich in?, in: PensioenAdvies, maart 1998, pp. 6 en 7.

53

Omdat het risico van arbeidsongeschiktheid toeneemt naarmate de verzekerde ouder wordt, betalen ouderen in beginsel een hogere premie. Om hieraan tegemoet te komen, bieden verzekeraars naast de mogelijkheid van een verzekering met een jaarlijks stijgend premietarief ook de mogelijkheid van een gelijkblijvend tarief (dit is een gemiddelde premie over de looptijd van de verzekering)36.

Onverzekerbaarheid nader beschouwd Zoals eerder is beschreven, laat de gegevensverzameling zien dat zelfstandigen met een verhoogd medisch risico belemmeringen ondervinden wanneer zij een arbeidsongeschiktheidsverzekering willen afsluiten. Wat dit laatste betreft, zij hier vermeld dat de behoefte aan het afsluiten van een dergelijke verzekering niet steeds aanwezig is. Of de zelfstandige behoefte heeft aan een aanvullende verzekering hangt vooral af van zijn risicoperceptie, waarbij diverse factoren een rol kunnen spelen37. In dit verband is van betekenis te achten dat lang niet alle zelfstandigen een arbeidsongeschiktheidsverzekering afsluiten38. Ten aanzien van de verzamelde gegevens zij voorts vermeld dat deze in hoofdzaak betrekking hebben op de situatie vóór de invoering van de Waz en derhalve ook niet samenhangen met een beperking van de wettelijke inkomensbescherming. Dit neemt overigens niet weg dat de gesignaleerde belemmeringen zich ook bij Waz-hiaatverzekeringen kunnen voordoen39. De belemmeringen betreffen met name uitsluitingen van de verzekering en premie-opslagen. In welke omvang sprake is van onverzekerbaarheid, kan thans niet worden vastgesteld. Wat de AOV-verzekering betreft zijn evenmin gegevens beschikbaar op het punt van de in dit verband gewenste dekking van de verzekering. Waar het gaat om de vraag of zelfstandigen mogelijk anders dan via een particuliere verzekering een inkomensvoorziening kunnen treffen, kan in het bijzonder worden gewezen op de bestaande mogelijkheden een vrijwillige verzekering af te sluiten in het kader van de ZW en WAO. De mogelijkheid hier-

36 37

38 39

Daarnaast kan sprake zijn van de mogelijkheid van een budgettarief: aanvankelijk een stijgend tarief tot aan de leeftijd waarop het gunstig is over te schakelen naar een gelijkblijvend tarief. Zo blijkt uit een onderzoek van CentER-Fortis dat vooral de gezinsgrootte van de zelfstandige een rol speelt: hoe groter het huishouden, des te aannemelijker dat een zelfstandige een AOV-verzekering heeft afgesloten. Met name jongere zelfstandigen sluiten een AOV-verzekering, terwijl vrouwelijke zelfstandigen juist minder vaak een verzekering afsluiten (Ongepubliceerd rapport van het CentER-Fortis-project Risicoperceptie van 1 november 1996). Zo blijkt uit een in 1996 uitgevoerd onderzoek dat 34 procent van de zelfstandigen geen particuliere arbeidsongeschiktheidsverzekering heeft afgesloten (CentER-Fortis, op.cit.). In het kader van de aangekondigde evaluatie van de Waz zal onder meer aandacht worden besteed aan het effect van de Waz op de hoogte van de uitkering en meer specifiek aan het effect van wisselende inkomens op de hoogte van de uitkering (Tweede Kamer, vergaderjaar 1998-1999, 26 282, nr. 1).

54


toe is in die zin beperkt, dat alleen personen die voorafgaand aan het zelfstandig ondernemerschap gedurende drie jaar verplicht verzekerd zijn geweest ingevolge de ZW en WAO, hiervan gebruik kunnen maken. Betrokkenen dienen zich daartoe binnen vier weken na het einde van de verplichte verzekering aan te melden. In de praktijk wordt van deze mogelijkheid echter slechts in beperkte mate gebruik gemaakt. Dit zou zijn oorzaak vinden in de onbekendheid met deze regeling. Daarnaast zou meespelen dat de aanmeldingstermijn van vier weken als te kort wordt ervaren. Gelet op het feit dat procedures om zich als ondernemer te kunnen vestigen de nodige tijd vergen, wordt het tijdig afsluiten van een vrijwillige verzekering dan nogal eens vergeten40. Initiatieven vanuit de kring van zelfstandigen om via het vormen van collectiviteiten tot een vergroting van de verzekerbaarheid van het Waz-hiaat te komen hebben nog niet tot resultaat geleid.

40

EIM, Sociale zekerheid en ondernemerschap, strategische verkenning, Zoetermeer, december 1997, p. 9. In dit verband verdient verder vermelding dat steeds meer beginnende ondernemers kiezen voor een combinatie van het eigen bedrijf met een baan in loondienst (de zogenaamde ‘hybride starters’). Pas na gebleken succes beëindigt deze starter zijn baan in loondienst en wordt fulltime ondernemer. De omvang van deze groep starters is groeiende en wordt geschat op 30 à 35 procent van het totale aantal starters. De beweegredenen voor het hybride starterschap liggen in de eerste plaats in de sfeer van inkomenszekerheid en voorts ook op het terrein van de sociale zekerheid (EIM, op.cit., pp. 22 en 23).

55

56

4. Opties voor beleid

In het verlengde van de vooral empirisch getinte vraagstelling in de adviesaanvraag betreffende de aard en de omvang van het vraagstuk van de onverzekerbare risico’s, legt de adviesaanvraag de raad tevens de meer beleidsmatige vraag voor welke verantwoordelijkheid de overheid heeft bij het bieden van een waarborg in individuele situaties waarbij sprake is van niet (of nauwelijks) verzekerbare risico’s. Met het oog op de beantwoording hiervan worden in dit hoofdstuk beschouwingen gewijd aan mogelijke opties voor beleid. In paragraaf 4.1 wordt meer in het algemeen ingegaan op afwegingen en keuzemomenten die in dit verband aan de orde kunnen zijn. Paragraaf 4.2 richt zich vervolgens meer specifiek op beleidsopties voor de verzekerbaarheid van het Anw-hiaat en het WAOhiaat.

4.1

Afwegingen en keuzemomenten

Algemeen Zoals in hoofdstuk 1 aan de orde kwam, raakt de bovengenoemde vraag naar de verantwoordelijkheid van de overheid terzake van onverzekerbare risico’s aan het bredere vraagstuk van de verantwoordelijkheidsverdeling op het terrein van de sociale zekerheid. In dit verband is in het bijzonder van betekenis te achten dat de mate waarin sprake is van onverzekerbare risico’s, mede afhankelijk is van de wijze waarop het socialezekerheidsstelsel is ingericht en derhalve ook van de wijze waarop de verantwoordelijkheden daarbij zijn verdeeld tussen de verschillende actoren (overheid, sociale partners, de individuele werknemer en de burger). Wat dit laatste betreft zijn onder meer in de Sociale Nota 1995 aanzetten gegeven tot een discussie over de verantwoordelijkheidsverdeling. Met name betreft dit een aantal praktische uitgangspunten, welke kunnen worden teruggebracht tot de volgende beslissingsregels1: – Kan het individu het risico zelf dragen? Indien dit het geval is, is er geen plaats voor een verdere voorziening.

1 Sociale Nota 1995, p. 113. Zie hierover onder meer: W.J.P.M. Fase, Juridische implicaties van privatisering, een impressie. In: SCOSZ, Privatisering in de sociale zekerheid, Deventer 1995, p. 22 e.v.; Nijfer, Marktwerking in de sociale zekerheid, Den Haag 1998, p. 43.

57

– In geval van grotere risico’s: bestaan er op de particuliere verzekeringsmarkt voldoende mogelijkheden om tegen aanvaardbare premies het risico te dekken? En hoe beschermt de overheid zich in dat geval tegen het risico dat burgers zelf onvoldoende maatregelen treffen? – Als het risico niet door het individu is op te vangen en evenmin gemakkelijk verzekerbaar is, kan het risico dan binnen de arbeidsrelatie worden opgevangen? Indien dit mogelijk is, verdient een dergelijke regeling de voorkeur boven een publieke regeling. – Indien een publieke regeling onvermijdelijk is, kan de bedrijfstak of de risicogroep dan zelf het risico dragen? Indien dit het geval is, verdient een dergelijke regeling de voorkeur boven landelijke risicoverevening. In wezen komen deze regels erop neer dat de verantwoordelijkheid van de overheid complementair wordt geacht aan private mogelijkheden. Daarnaast illustreren deze regels dat de verzekerbaarheid van een risico en de betaalbaarheid van een particuliere verzekering mede of zelfs in grote mate bepalend kunnen zijn voor de verdeling van verantwoordelijkheden. Waar de raad in het recente verleden beschouwingen heeft gewijd aan het vraagstuk van de verantwoordelijkheidsverdeling (zie hoofdstuk 1) en daarbij heeft aangegeven zich aan de hand van een gerichte adviesaanvraag te willen uitspreken over deze thematiek, moet hier worden vastgesteld dat de voorliggende adviesaanvraag daarvoor een te beperkte basis vormt. Bij de beantwoording van de voorgelegde vragen is dan ook uitgegaan van het huidige socialezekerheidsstelsel en de wijze waarop de verantwoordelijkheden daarbij zijn verdeeld. Met het oog op de beantwoording van de voorgelegde vragen wordt hieronder eerst in algemene zin ingegaan op beleidsafwegingen en keuzemomenten die aan de orde kunnen zijn bij een beleidsmatige beoordeling van de in hoofdstuk 3 geanalyseerde gevallen van onverzekerbaarheid. Daarbij is tevens de vraag langs welke weg hieraan tegemoet kan worden gekomen en voorts of de overheid daarbij een verantwoordelijkheid heeft. Naar het voorkomt kunnen in dit verband diverse afwegingsmomenten aan de orde zijn2.

De wenselijkheid van het kunnen afsluiten van bepaalde verzekeringen Om te beginnen kan het hierbij gaan om afwegingen betreffende de wenselijkheid van het kunnen afsluiten van bepaalde verzekeringen. De vraag daarbij is

2 In dit verband zij ook verwezen naar eerdere beschouwingen van de raad over het bredere vraagstuk van de verantwoordelijkheidsverdeling op het terrein van de sociale zekerheid en afwegingen die in dit verband aan de orde kunnen zijn (SER, Advies Werken aan zekerheid, publicatienr. 97/05 I, Den Haag 1997, p. 113 e.v.).

58

Opties voor beleid

in hoeverre werknemers/burgers zich op de particuliere markt zouden moeten kunnen verzekeren tegen bepaalde risico’s, in aanvulling op de publieke verzekeringen. Duidelijk moge zijn dat het hierbij gaat om afwegingen op grond van sociaalpolitieke criteria, op basis waarvan bepaalde vormen van onverzekerbaarheid en verzekeringsbelemmeringen als maatschappelijk problematisch worden beschouwd. Onder meer kan het daarbij gaan om overwegingen betreffende de gewenste mate van solidariteit tussen personen met en zonder verhoogd risico (zogeheten risicosolidariteit). Een van de afwegingen heeft dan betrekking op de vraag in welke mate, tussen welke categorieën en op welk niveau van risicoverevening deze solidariteit gestalte dient te krijgen. Wanneer het gaat om risico’s waarvoor de inkomensbescherming via de publieke verzekering is verminderd of beëindigd, kunnen meer in het bijzonder afwegingen plaatsvinden omtrent de wenselijkheid dat dergelijke hiaten via private – collectieve dan wel individuele – verzekeringen worden gerepareerd. Verschillende benaderingen zijn daarbij denkbaar. Zo kan enerzijds worden gesteld dat een hiaat steeds volledig en voor alle betrokkenen verzekerbaar moet zijn. Anderzijds kan worden betoogd dat dit in zijn algemeenheid niet wenselijk is, met name als op dit punt sprake is van bewuste keuzes van de wetgever. Een vraag die in dat verband verder aan de orde kan komen is in hoeverre werknemers/burgers via alternatieve adequate mogelijkheden in vergelijkbare inkomensbescherming kunnen voorzien. Zo is ten aanzien van de gesignaleerde problemen met de verzekering van het arbeidsongeschiktheidsrisico voor zelfstandigen gewezen op de mogelijkheid van het afsluiten van een vrijwillige verzekering in het kader van de ZW en de WAO (paragraaf 3.3.4). Deze mogelijkheid staat open voor een beperkte groep zelfstandigen die eerder onder de verplichte ZW- en WAO-verzekering vielen (hetgeen bij startende ondernemers in toenemende mate het geval blijkt te zijn), maar met name vanwege onbekendheid met deze regeling maken slechts weinig zelfstandigen hiervan gebruik. Een goede voorlichting over de mogelijkheden van deze regeling zou de gesignaleerde problemen voor een deel kunnen oplossen. Voor het overige kan worden gewezen op initiatieven vanuit de kring van de zelfstandigen om via het vormen van collectiviteiten tot een oplossing te komen. Het benodigde draagvlak kon tot nu toe echter niet worden verkregen. Ervan uitgaande dat dit kan worden bevorderd door ondersteuning van dergelijke initiatieven door de overheid, wordt deze problematiek hier verder buiten beschouwing gelaten.

59

Afwegingen in de sfeer van het overgangsrecht Ten aanzien van de verzekerbaarheid van risico’s waarvoor de inkomensbescherming via de publieke verzekering vermindert dan wel eindigt, zijn voorts afwegingen in de sfeer van het overgangsrecht aan de orde. In aanmerking nemend dat burgers hun financiële en langetermijnplanning mede baseren op de publieke regelingen, kan er dan aanleiding zijn om bij ingrepen in deze regelingen rekening te houden met deze belangen, bijvoorbeeld door waar nodig waarborgen te scheppen op het punt van de verzekerbaarheid van het desbetreffende (deel van het) risico. Van belang daarbij zijn de verwachtingen van de wetgever ten aanzien van de verzekerbaarheid van het desbetreffende risico op de particuliere markt. In dit verband verdient vermelding dat bij de parlementaire behandeling van de recente Anw-wijzigingen discussie ontstond over het vraagstuk van overgangsrecht. De voormalige staatssecretaris van SZW heeft de Eerste Kamer hierop een notitie over overgangsrecht in het vooruitzicht gesteld3. Aspecten die in het kader van overgangsrecht aan de orde zijn, betreffen onder meer het rechtszekerheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel. Met name wanneer het gaat om verslechteringen van de regeling wordt wel aangevoerd dat men, vertrouwende op de continuïteit van de publieke regeling geen particuliere verzekering heeft afgesloten terwijl op een later moment verzekering niet meer mogelijk blijkt. Dergelijke overwegingen kunnen leiden tot een keuze voor overgangsrecht met eerbiedigende werking. Een ander argument dat in dit verband wordt gebruikt is dat voor de uitkering op het hogere niveau indertijd premie is betaald, waardoor bepaalde verwachtingen zijn gewekt of zelfs rechten zijn verkregen4. Tegenover deze aan het rechtszekerheidsbeginsel ontleende argumenten staat de kwestie van de al dan niet gelijke behandeling van lopende of oude en nieuwe gevallen. In het bijzonder als het overgangsrecht betrekking heeft op een langere termijn (bijvoorbeeld meer dan 10 jaar) zal het gelijkheidsbeginsel onderwerp van discussie zijn. Waar het meer in het bijzonder gaat om sociale verzekeringen met een spaarkarakter, is voorts van betekenis dat reparatie in de private sfeer moeilijker is naarmate de leeftijd van betrokkene hoger is. Hiervan uitgaande vragen voorgenomen beperkingen in de publieke regeling om een tijdige vooraankondiging. Ten aanzien van sociale verzekeringen met een sterk risicokarakter is

3 Zie hierover: Handelingen Eerste Kamer, vergaderjaar 1997-1998, ed. 30, p. 33-1673. Hier wordt ook verwezen naar een vroegere notitie over dit onderwerp: Eerste Kamer, vergaderjaar 1992-1993, 22 013, nr. 46j. Deze notitie spitst zich toe op lopende gevallen die bij wijziging van de sociale verzekeringswetgeving onder het nieuwe regime worden gebracht. 4 SCOSZ, Sociale-zekerheidsrecht en overgangsrecht, Deventer 1995, p. 21.

60

Opties voor beleid

verder de aard van het risico een factor van betekenis voor de invulling van het overgangsrecht.

Afwegingen in de sfeer van gelijke behandeling van personen met en zonder gezondheidsproblemen Meer in het algemeen kan voorts worden gedacht aan afwegingen in de sfeer van de gelijke behandeling waar het gaat om de mogelijkheid bepaalde verzekeringen tegen reguliere condities af te sluiten. Het punt daarbij is, of als groepen burgers/werknemers zich via een collectiviteit kunnen verzekeren dan wel omdat zij tegen een betaalbare premie een individuele verzekering kunnen afsluiten, deze mogelijkheid tevens zou moeten openstaan voor een minderheid van burgers/werknemers die terzake belemmeringen ondervindt als gevolg van het enkele feit dat zij een verhoogd gezondheidsrisico hebben. Keuzemomenten Indien dergelijke sociaal-politieke afwegingen leiden tot de conclusie dat werknemers/burgers bepaalde (delen van) sociale risico’s desgewenst op de particuliere markt moeten kunnen verzekeren, zal tevens moeten worden aangegeven aan welke voorwaarden daarvoor moet zijn voldaan. Op een aantal punten zullen dan nadere keuzes moeten worden gemaakt, waarbij het met name gaat om de bepaling van: – de omvang van de dekking; – de prijs van de verzekering; – de afbakening van de doelgroep; – het tijdstip van afsluiten van de verzekering (als toetredingsvoorwaarde). Wat deze keuzemomenten betreft verdient de samenhang hiertussen in het oog te worden gehouden. Bij wijze van voorbeeld wordt hier vermeld dat bij de bepaling van de prijs van de verzekering niet alleen de betaalbaarheid van de verzekering aan de orde hoeft te zijn maar dat de prijs ook een factor kan zijn om de doelgroep nader af te bakenen. Dergelijke overwegingen hebben een rol gespeeld bij de totstandkoming van de factor 2,5 in het kader van het MAAVwaarborgfonds. De keuzes ten aanzien van de omvang van de dekking betreffen met name de hoogte en duur van de uitkering, en mogelijk ook de vraag of de uitkering al dan niet inkomensafhankelijk zou moeten zijn. De prijs van de verzekering betreft de hoogte van de premie of bijdrage. Punten van afweging zijn of daarbij – met het oog op de betaalbaarheid – moet worden uitgegaan van een inkomensgerelateerde premie, dan wel of een zekere aansluiting bij de premiestelling in de markt moet worden nagestreefd. Wat de doelgroep betreft zijn voorts zo objectief mogelijke afbakeningscriteria nodig. Criteria als leeftijd of geboortejaar kunnen daarbij in aanmerking ko61

men, maar zullen afhankelijk van de te kiezen doelgroep nog moeten worden aangevuld. In dit verband zal ook moeten worden stilgestaan bij de zogeheten brandende huizen waarbij de kans dat het risico spoedig intreedt zodanig groot is, dat verzekering niet in de rede ligt5. Ten aanzien van het tijdstip van afsluiten van de verzekering (het instapmoment) is vervolgens de vraag of dit al dan niet moet worden gedefinieerd. Afhankelijk van het te verzekeren risico kunnen hiervoor bijvoorbeeld in aanmerking komen: een bepaalde leeftijd, datum indiensttreding, huwelijk of samenwonen, geboorte kind. Enerzijds ligt het definiëren van dergelijke instapmomenten vanuit een oogpunt van gelijke behandeling minder voor de hand. Daarbij is de gedachte immers dat slechte risico’s op dit punt over dezelfde mogelijkheden zouden moeten beschikken als de grote groep personen die geen verzekeringsbelemmeringen ondervinden, hetgeen inhoudt dat zij op het door hen gekozen moment de verzekering moeten kunnen afsluiten. Anderzijds kan worden betoogd dat een dergelijke benadering praktisch onhaalbaar is, gelet op de te verwachten antiselectie en de daarmee gepaard gaande problemen voor de verzekerbaarheid van het desbetreffende risico en de financiering van de verzekering6. Hiervan uitgaande zou een beperking van relevante instapmomenten te overwegen zijn.

Instrumentering Mede ook in samenhang hiermee zijn tot slot afwegingen aan de orde ten aanzien van de vraag op welke wijze de verzekerbaarheid voor de beoogde doelgroep dient te worden verbeterd. Onder meer kunnen daarbij meer principiële afwegingen omtrent de gewenste verhouding tussen overheid en maatschappelijke actoren een rol spelen, waarbij ook de omvang en de aard van de problematiek van betekenis zijn. Meer in het bijzonder is dan de vraag of de verzekerbaarheid in beginsel door de verzekeringsbranche zelf dient te worden gewaarborgd of dat het in beginsel op de weg van de overheid ligt hiervoor oplossingen aan te dragen. Vanzelfsprekend behoren hierbij ook mengvormen tot de mogelijkheden. In dit verband is van betekenis dat zowel de verzekeraars als de overheid beschikken over instrumenten om de toegankelijkheid van particuliere verzekeringen te bevorderen. Hierbij gaat het om instrumenten of mogelijkheden

5 In dit verband zij vermeld dat diverse socialeverzekeringswetten eveneens beperkingen kennen ten aanzien van personen met een dergelijk verhoogd risico. 6 Eveneens ter voorkoming van antiselectie geldt in de sfeer van de ziektekostenverzekeringen dat een onbelemmerde overgang van een verzekering op grond van de Ziekenfondswet naar een particuliere ziektekostenverzekering alleen binnen een bepaalde periode kan plaatsvinden (zelfregulering verzekeraars). Wacht de ex-ziekenfondsverzekerde met deze overstap, dan kan de verzekeraar overgaan tot risicobeoordeling.

62

Opties voor beleid

voor verzekeraars om de toegankelijkheid van particuliere verzekeringen te vergroten alsmede om instrumenten waarmee de overheid een bijdrage kan leveren aan een grotere toegankelijkheid van particuliere verzekeringen dan wel een publieke voorziening voor onverzekerbare risico’s kan treffen. Zoals eerder vermeld gaat het hierbij deels om oplossingsrichtingen die elkaar niet behoeven uit te sluiten en dus op zichzelf genomen combineerbaar zijn. Wat de verzekeraars betreft kan het gaan om uiteenlopende vormen van zelfregulering, waarbij verzekeringstechnische instrumenten een belangrijke rol kunnen spelen. In zijn algemeenheid kan worden gewezen op: vervanging van weigeringen door uitsluitingen, beperking van uitsluitingen en vervanging daarvan door premieopslagen alsmede vermindering van premieopslagen7. In dit verband kunnen ook een rol spelen mogelijkheden in de zin van een zorgvuldige risicobeoordeling en aangepaste risico-inschaling. Ook een vervolmaking van de medische statistiek en actuarieel onderzoek zouden in dit verband een bijdrage kunnen leveren. Op zichzelf genomen zou ook kunnen worden gedacht aan het door verzekeraars invoeren van een individuele vrijwillige premieopslag, wellicht ook in combinatie met bijdragen van verzekeraars, categorale fondsen en overheid. Vermelding verdient verder de optie van verzekering via collectieve contracten waarbij binnen de kring van de collectiviteit van de verzekerden tot op zekere hoogte een risicoverevening tussen de individuele deelnemers plaatsvindt. Voorts kan de omvang van de dekking een rol spelen bij zelfregulering van verzekeraars, namelijk wanneer verzekeraars onder een bepaalde grens niet of in mindere mate gebruikmaken van de mogelijkheid om beperkende voorwaarden op te leggen. Verder kan worden gewezen op de mogelijkheid van een door verzekeraars op te richten waarborgfonds voor bepaalde onverzekerbare risico’s naar analogie van het waarborgfonds in het kader van de MAAV; een optie die wel vergezeld dient te gaan van ondersteunende wetgeving, bijvoorbeeld om (mede)financiering door de verzekeraars te waarborgen8. Wat de overheid betreft dienen zich eveneens diverse mogelijkheden aan. Zo kan met het oog op vergroting van de toegankelijkheid van de particuliere verzekeringen worden gedacht aan het stimuleren of faciliëren van zelfregule-

7 Zie: KPMG-BEA, Verzekeren zonder gezondheidsbelemmeringen, naar een solidair alternatief, verkenningsonderzoek in opdracht van het BPVW, Hoofddorp 1996 (niet gepubliceerd). 8 In dit verband verdient vermelding dat de financieringsconstructie in het kader van de MAAV aanleiding heeft gegeven tot discussie, omdat alle aanbieders van aanvullende arbeidsongeschiktheidsregelingen (verzekeraars en pensioenfondsen, ook indien zij louter collectieve regelingen bieden en daarbij geen risicobeoordeling toepassen) werden verplicht een bijdrage te leveren aan de financiering van tekorten van het MAAV-waarborgfonds.

63

ring door verzekeraars dan wel het afsluiten van convenanten met verzekeraars. Daarbij zou ook de mogelijkheid van overheidssubsidiëring ten behoeve van personen met een verhoogd medisch risico aan de orde kunnen komen. De overheid beschikt daarnaast over het wetgevingsinstrument9. Aldus kan de overheid bijvoorbeeld komen tot de invoering van een acceptatieplicht (ter voorkoming van risicoselectie door de verzekeraars), een verbod van bepaalde polisvoorwaarden of het verplicht voorschrijven van bepaalde polisvoorwaarden (verzekeringspakketten), het verplicht stellen van (minimale) verzekeringen (ter voorkoming van een advers selectieproces door de potentiële verzekerden), het ingrijpen in de premiestelling (maximumpremie; gelijkstelling van premies voor groepen met een uiteenlopend risicoprofiel), het verbieden van bepaalde vormen van selectie of van uitsluitingsbepalingen alsmede het verbieden of voorschrijven van elementen van eigen risico en het verplicht stellen van pooling van schade. Zoals hieronder verder zal worden toegelicht, zal met betrekking tot de keuze voor dergelijke instrumenten nadrukkelijk afgewogen moeten worden of de problematiek ingrijpen in de private markt rechtvaardigt. Een van de punten van afweging daarbij is of de aard en omvang van de problematiek noodzaken tot een dergelijke vorm van overheidsinterventie. Dit geldt in het bijzonder voor het middel van de acceptatieplicht. Ook diverse andere elementen kunnen worden betrokken bij de beleidsmatige afweging van het al dan niet introduceren van bovenstaande instrumenten van overheidsingrijpen. Zo kan een dergelijk interveniërend overheidsoptreden tegemoet komen aan de belangen van veelal grote (of achtergestelde) groepen in de samenleving. Daarnaast kleven er ook economisch-theoretische bezwaren aan overheidsinstrumenten die direct ingrijpen in marktprocessen10. Daarom zou de overheid zich tevoren een tweetal vragen dienen te stellen. De eerste vraag is wat de neveneffecten zullen zijn van overheidsingrijpen op de verzekeringsmarkt via gedragsaanpassingen van zowel verzekeraars als verzekerden. De tweede vraag is of de beoogde doelstellingen worden gerealiseerd. Daarbij is vooral van belang of de verzekerbaarheid in de praktijk niet wordt verminderd. Ingrijpen op de verzekeringsmarkt kan namelijk in een aantal gevallen terugtrekkend gedrag van de kant van verzekeraars uitlokken. Dit kan

9 10

A.J. Vermaat, Onverzekerbaarheid: een groeiend probleem, op.cit., p. 19. A.J. Vermaat, op.cit., p. 19.

64

Opties voor beleid

te maken hebben met een toename van de onverzekerbaarheid, maar ook met het verminderen van bedrijfseconomische perspectieven. Dergelijke afwegingsmomenten komen meer in het algemeen aan de orde in de Aanwijzingen voor de regelgeving11, welke beogen een hulpmiddel te zijn bij het tot stand brengen van goede weten regelgeving.

Aanwijzingen voor de regelgeving In het kader van de aanwijzingen voor de regelgeving wordt onder meer stilgestaan bij de vraag naar de noodzaak van overheidsinterventie in relatie tot andere mogelijkheden om een bepaalde doelstelling te bereiken. Uitgangspunt daarbij is dat slechts voorzover het zelfregulerend vermogen van de maatschappij tekortschiet, overheidsmaatregelen aan de orde kunnen zijn. Bij het bepalen van de keuze voor een mogelijkheid tot overheidsinterventie zou voorts zoveel mogelijk aangesloten moeten worden bij het zelfregulerend vermogen van de betrokken sector(en). Direct overheidsingrijpen wordt daarbij slechts op zijn plaats ge-

acht indien van het zelfregulerend vermogen van de maatschappij – ook versterkt met ondersteunende overheidsmaatregelen – niet voldoende resultaten zijn te verwachten. Bij de afweging van de verschillende mogelijkheden tot overheidsingrijpen zouden voorts vragen onder ogen moeten worden gezien betreffende de mate waarin mag worden verwacht dat een regeling het beoogde doel bereikt alsmede betreffende de te verwachten neveneffecten. Ingeval van onbedoelde neveneffecten zou moeten worden bezien in hoeverre deze de aanvaardbaarheid van een regeling niet negatief beïnvloeden en of deze wellicht aanleiding vormen van een regeling af te zien.

In deze sfeer lijkt ook te moeten worden bezien het verzoek van de staatssecretaris aan de raad om de ervaringen die in de gezondheidszorg zijn opgedaan met het waarborgen van betaalbare verzekeringen in de advisering te betrekken. Impliciet wordt hiermee verwezen naar de aldaar opgetreden – onbedoelde – effecten in die zin dat de WTZ-regeling ertoe heeft geleid dat afwenteling van minder goede risico’s naar deze via de collectiviteit van verzekerden gefinancierde regeling heeft plaatsgehad. Met betrekking tot de WTZ (van 1 april 1986) zij hier toegelicht dat deze voorziet in een acceptatieplicht voor verzekeraars, met het oog op het waarborgen van de toegang tot particuliere ziektekostenverzekeringen voor een nader omschreven doelgroep (onder meer personen van 65 jaar en ouder). Op grond hiervan zijn verzekeraars verplicht personen behorende tot de doelgroep te accepteren op basis van een zogehe-

11

Aanwijzingen voor de regelgeving; aanwijzingen voor convenanten, Den Haag 1998, pp. 16-18. Het gaat hierbij om door de minister-president vastgestelde regelingen.

65

ten standaardpakketpolis en tegen een gemaximeerde premie. Het tekort op de standaardpakketpolissen wordt omgeslagen over alle particulier verzekerden. Thans kan worden vastgesteld dat deze constructie ertoe heeft geleid dat de slechte risico’s in toenemende mate via een WTZ-polis worden verzekerd. Daarmee is sprake van een afwenteling van de kosten van slechte risico’s op het collectief van particulier verzekerden. Een uitgebreidere beschrijving van de ervaringen die zijn opgedaan met het waarborgen van betaalbare ziektekostenverzekeringen is in bijlage 5 bij dit advies opgenomen. Met betrekking tot via de verzekeringsbranche zelf te treffen oplossingen voor onverzekerbaarheidsproblemen dient voorts rekening te worden gehouden met relevante verzekeringstechnische aspecten en problemen, welke nu eenmaal grenzen stellen aan de verzekerbaarheid van risico’s op de particuliere markt. Afhankelijk van de terzake te maken keuzes zullen vanzelfsprekend ook de mogelijke budgettaire effecten een punt van afweging dienen te zijn, evenals de juridische houdbaarheid van oplossingsrichtingen waarbij zelfregulering door verzekeraars aan de orde is (mededingingsrecht). Waar in het voorgaande opties ter bevordering van de toegankelijkheid van particuliere verzekeringen aan de orde zijn, wordt hier tot slot melding gemaakt van alternatieven in de publieke sfeer zoals de huidige Anw-overgangsregeling voor onverzekerbare risico’s. Meer specifiek kan verder bijvoorbeeld worden gedacht aan een aanpassing van de zogeheten SVB-regeling in het kader van de Anw en aan de invoering van een achtervangconstructie voor personen die belemmeringen ondervinden bij de verzekering van het arbeidsongeschiktheidsrisico. Tot slot zij hier vermeld de optie van een publiek geregeld waarborgfonds.

4.2

Beleidsopties verzekerbaarheid Anw-hiaat en WAO-hiaat

4.2.1


De beoordeling van het vraagstuk van onverzekerbare risico’s hangt sterk af van de gehanteerde sociaal-politieke criteria, zo kan worden geconcludeerd op basis van de verkenning en analyse in hoofdstuk 3. Wel is vastgesteld dat het vraagstuk zich concentreert op de verzekering van twee ‘gaten’ in de inkomensbescherming als gevolg van recente wijzigingen in de socialeverzekeringswetten, te weten het Anw-hiaat en het WAO-hiaat. In het bijzonder personen met een verhoogd medisch risico hebben te maken met belemmeringen in de toegang tot individuele Anw- dan wel WAO-hiaatregelingen. Bij individuele 66

Opties voor beleid

Anw-hiaatverzekeringen bestaan deze belemmeringen veelal uit weigeringen, daar waar premieopslagen en uitsluitingen relatief meer voorkomen bij WAOhiaatverzekeringen. Door deze bij individuele regelingen toegepaste belemmeringen kan de verzekeringsmarkt – in geval van afwezigheid van een collectieve regeling – niet of slechts ten dele dan wel onder voorwaarden tegemoet komen aan de bestaande behoefte van personen met een verhoogd medisch risico aan een dekking van het Anw-hiaat dan wel het WAO-hiaat. Verondersteld kan worden dat de betrokken personen wel toegang (zouden) krijgen tot de desbetreffende regelingen indien ze niet te kampen (zouden) hebben met gezondheidsbelemmeringen of -problemen. Daarvan uitgaande bevatten de volgende paragrafen een beschrijving van mogelijke beleidsopties en -instrumenten die zijn gericht op het voor personen met gezondheidsbelemmeringen vergroten van de verzekerbaarheid van het Anw-hiaat (paragraaf 4.2.2) respectievelijk het WAO-hiaat (paragraaf 4.2.3). Bij deze inventarisatie wordt er in de eerste plaats van uitgegaan dat de huidige weten regelgeving (dit wil zeggen Anw en TBA) in beginsel wordt gehandhaafd. Voorts wordt ervan uitgegaan dat wijzigingen of beperkingen in de wettelijke inkomensbescherming niet per definitie of automatisch individueel dan wel collectief behoeven te worden gerepareerd. Op basis van de algemene beleidsafwegingen – zoals geschetst in paragraaf 4.1 – geven de beleidsopties en -instrumenten voorzover mogelijk een nadere invulling van de onderscheiden keuzemomenten met betrekking tot de omvang van de dekking, de prijs ervan, de afbakening van de doelgroep en het tijdstip van afsluiten van de verzekering. Het grootste deel van de gepresenteerde beschouwingen is gewijd aan de dekking van het Anw-hiaat; immers, onverzekerbaarheid is relatief meer aan de orde bij individuele Anw-hiaatregelingen daar waar het WAO-hiaat in aanzienlijk ruimere mate is afgedekt via collectieve regelingen. Dit neemt niet weg dat de weergave van keuzemomenten en -elementen inzake het Anw-hiaat ook op onderdelen relevant is voor het WAOhiaat. 4.2.2

Verzekerbaarheid Anw-hiaat

Positie van personen met gezondheidsproblemen Het vraagstuk van onverzekerbare risico’s is vooral aan de orde bij individuele Anw-hiaatverzekeringen, waarbij vooral personen met een verhoogd medisch risico verzekeringsbelemmeringen ondervinden (zie paragraaf 3.3). Bovendien is bij een groot leeftijdsverschil tussen de partners de kans groot dat een relatief hoge en daardoor onbetaalbare premie voor een individuele Anw-hiaatverzekering wordt gevraagd; dit geldt in het bijzonder als een ongunstige sterfte67

kans van de ene partner samengaat met een relatief lange potentiële uitkeringsduur van de andere partner. Uiteenlopende elementen kunnen worden betrokken bij het verkennen van mogelijkheden om de verzekerbaarheid van het Anw-hiaat te vergroten voor personen met verhoogde medische risico’s. Enerzijds kan worden gewezen op de bewuste keuzen van de wetgever bij de overgang van de AWW naar de Anw. Aan de totstandkoming van de Anw ligt de gedachte ten grondslag dat het financiële risico van overlijden van de partner in eerste instantie tot de verantwoordelijkheid van de burger behoort. Een nieuwe nabestaandenwet moest voorzien in een uitkering in die situaties waarin het niet reëel is te verwachten dat burgers die eigen verantwoordelijkheid (kunnen) nemen, met name omdat zij geen eigen arbeidsinkomen kunnen verwerven. Relevant in dit verband zijn de toenemende arbeidsparticipatie van met name gehuwde vrouwen en de ontwikkeling dat beide partners ook na de geboorte van kinderen (blijven) deelnemen aan het arbeidsproces en derhalve een eigen arbeidsinkomen verdienen. Voorts is bij de parlementaire behandeling van de overgang van de AWW naar de Anw herhaaldelijk gerefereerd aan de mogelijkheid van burgers om het desbetreffende risico op de particuliere markt onder te brengen; daarbij is geen uitzondering gemaakt voor personen met gezondheidsproblemen. Anderzijds kan worden geconstateerd dat in de praktijk de mogelijkheid wordt geboden het Anw-hiaat te verzekeren via pensioenregelingen en particuliere verzekeringen en dat de dekking via de particuliere verzekeringsmarkt veelal geschiedt op individuele basis (zie paragraaf 3.3.2). Daarmee wordt tegemoet gekomen aan een behoefte aan een dekking van het Anw-hiaat, welke kennelijk aanwezig is in een veranderende maatschappelijke context (toenemende arbeidsparticipatie vrouwen; blijvende deelname van beide partners aan het arbeidsproces ook na de geboorte van kinderen). Vastgesteld kan worden dat zowel kostwinners als werknemers met kinderen die in deeltijd zijn gaan werken met het oog op de combineerbaarheid van arbeid en zorg, een adequate voorziening van het Anw-hiaat wenselijk kunnen achten. In die situaties kan het echter voorkomen dat juist personen met verhoogde medische risico’s precies en alleen als gevolg van het desbetreffende risicoprofiel worden geconfronteerd met verzekeringsbelemmeringen (in het bijzonder met weigeringen) als zij het Anw-hiaat willen verzekeren op de particuliere markt. Door het ontbreken van een Anw-hiaatdekking kunnen deze categorieën bij het overlijden van de partner te maken krijgen met een forse inkomensterugval.

68

Opties voor beleid

Ook de gang van zaken rond de Anw (onder meer de inmiddels getroffen en vervolgens aangepaste overgangsregeling voor onverzekerbare risico’s) lijkt erop te wijzen dat de wetgever zich – bij de totstandkoming ervan – onvoldoende rekenschap heeft gegeven van de (on)mogelijkheden voor met name individuen met gezondheidsproblemen om terzake private verzekeringen af te sluiten. De vaststelling dat met name personen met verhoogde medische risico’s worden geconfronteerd met verzekeringsbelemmeringen kan nopen tot nieuwe beleidsmatige afwegingen. Uiteenlopende sociaal-politieke criteria kunnen daarbij aan de orde zijn, zoals inzake solidariteit met personen met een medisch verhoogd risico en inzake gelijke behandeling tussen personen met dan wel zonder een medisch verhoogd risico.

Afwegingen en keuzemomenten Uiteenlopende afwegingen kunnen aan de orde zijn bij de inhoudelijke en instrumentele invulling van de mogelijke vergroting van de verzekerbaarheid van het Anw-hiaat ten behoeve van personen met verhoogde medische risico’s. Zo is er het meer algemene dilemma met betrekking tot de verzekering van het overlijdensrisico. Enerzijds is een uitgebreide wettelijke verzekering niet wenselijk onder meer gezien de uiteenlopende behoeften van burgers, anderzijds negeert een strikte terugwenteling van het nabestaandenrisico naar de individuele burger het vraagstuk van moeilijk verzekerbare en onverzekerbare risico’s (als gevolg van de risicoselectie). Voorts is er het gegeven dat de overheid in de recente periode haar verantwoordelijkheid voor de verzekering van het overlijdensrisico heeft beperkt ten gunste van andere actoren, hetgeen consequenties heeft voor de in te zetten instrumenten. Uitgaande van een mogelijke vergroting van de verzekerbaarheid van het Anw-hiaat voor personen met gezondheidsproblemen dienen enkele in paragraaf 4.1 onderscheiden keuzemomenten nader te worden ingevuld, te weten de omvang van de dekking, de prijs van de verzekering, de afbakening van de doelgroep en het tijdstip van afsluiten van de verzekering. Wat deze vier aspecten betreft, dient de samenhang hiertussen in het oog te worden gehouden. Met betrekking tot de keuze voor de in te zetten instrumenten zij hier verder vermeld dat deze mede afhankelijk is van de te bereiken doelstellingen. Onder meer de doelgroep (breed of specifieke categorieën) alsmede de prijs van de verzekering kunnen daarbij een rol spelen. Wat de te maken afwegingen betreft, gaat het in de eerste plaats om de afbakening van de doelgroep, met name personen met gezondheidsbelemmeringen. 69

Daarvoor zijn uiteenlopende opties denkbaar. Zo kan bijvoorbeeld worden gesteld dat de mogelijke vergroting van de verzekerbaarheid in beginsel betrekking dient te hebben op alle personen met gezondheidsproblemen die te maken kunnen hebben met een Anw-hiaat. Daartegenover kan worden geponeerd dat dit zou kunnen worden beperkt tot de zogeheten overgangscategorie, te weten personen die bij de invoering van de Anw vanwege hun leeftijd recht op een volledige AWW-uitkering zouden hebben gehad, maar als gevolg van de vervanging van de AWW door de Anw niet in aanmerking komen voor een wettelijke nabestaandenuitkering. In dit verband kan ook de situatie van betrokkenen een rol spelen. Meer in het bijzonder kan het daarbij bijvoorbeeld gaan om partners van kostwinners (of zogeheten verzorgers), die wanneer het jongste kind 18 jaar wordt geen aanspraak meer kunnen maken op een Anw-uitkering. Gesteld kan worden dat het gezien het arbeidsverleden van betrokkenen een probleem kan zijn om via arbeid in een inkomen te voorzien. Voorts kan bijvoorbeeld ook worden gewezen op de situatie van een arbeidsongeschikte nabestaande die vanwege daling van het arbeidsongeschiktheidspercentage beneden de 45 procent niet langer aanspraak kan maken op een Anw-uitkering. In de tweede plaats is de omvang van de dekking van de Anw-hiaatverzekering voor personen met verhoogde medische risico’s van belang. Ook op dit punt zijn uiteenlopende opties denkbaar. Hier wordt volstaan met het schetsen van twee min of meer extreme posities: enerzijds de norm dat bij een bepaald partnerinkomen een risico voor 70 procent verzekerbaar moet zijn tegen een bepaalde maximale premie, anderzijds de norm dat een huishouden een minimuminkomen moet kunnen hebben gekoppeld aan de omvang van dat huishouden (hetgeen een inkomenstoets impliceert). Vanzelfsprekend zijn vele variaties en combinaties denkbaar van normen die betrekking hebben op enerzijds een percentage van het beschermde inkomen en anderzijds een percentage van het al bestaande inkomen in de leefeenheid. Een derde afweging heeft betrekking op de prijs van de Anw-hiaatverzekering, met andere woorden de betaalbaarheid van de polis. Daarvoor zou kunnen worden aangesloten bij de prijsstelling op de particuliere markt. Voorts zou aansluiting kunnen worden gezocht bij de reeds door de wetgever geformuleerde ‘verzekerbaarheidsmaatstaf’ (zie paragraaf 3.1), hetgeen impliceert dat maximaal 2,5 maal de ‘normale premie’ (te betalen door een persoon zonder gezondheidsrisico’s in dezelfde leeftijdscategorie) mag gelden voor een Anwhiaatverzekering voor personen met gezondheidsproblemen. Vermelding in dit verband verdient de bijdrage te betalen door diegenen die beroep doen op de huidige overgangsregeling voor zogeheten onverzekerbare risico’s (zie kader). Een specifieke afweging daarbij vergt de beantwoording van de vraag of daar70

Opties voor beleid

bij ook rekening moet worden gehouden met de verhouding tussen premie en inkomen en met de combinatie van gezondheid en leeftijd (waarbij ook de leeftijdsverschillen tussen partners relevant zijn).

Prijsstelling SVB-overgangsregeling Zoals vermeld in paragraaf 2.2 wordt als onverzekerbaar risico beschouwd onder meer diegene die door een verzekeraar voor een particuliere overlijdensrisicoverzekering slechts wordt geaccepteerd tegen een premie die minimaal 2,5 maal zo hoog ligt als de premie voor een persoon zonder gezondheidsrisico’s in dezelfde leeftijdscategorie voor hetzelfde verzekeringspakket. Bepaald is dat betrokkenen een bijdrage van 100 gulden per maand aan de SVB dienen te betalen, waardoor ingeval van overlijden van de huwelijkspartner de nabestaande aanspraak kan maken op een Anw-uitkering onder de reguliere voorwaarden*. Het betreft hier dus een nominale premie

welke niet is gerelateerd aan het inkomen, de leeftijd dan wel het geslacht van de betrokkene. Voor de bepaling van de hoogte van deze bijdrage is uitgegaan van de premie die betaald zou moeten worden voor een particuliere overlijdensrisicoverzekering die een maandelijkse uitkering verstrekt die qua hoogte vergelijkbaar is met de nabestaandenuitkering op grond van de Anw, met inkomenstoets. Daarbij is uitgegaan van de berekening door een onafhankelijk actuarieel bureau. De bijdrage is bepaald op 2,5 keer de premie zonder winstmarge, zonder onderscheid naar geslacht, en zonder rekening te houden met leeftijd. * Artikel 1 Regeling op grond van Besluit ex artikel 66a Anw.

In de vierde plaats heeft een keuzemoment betrekking op het tijdstip van afsluiten van de voor personen met verhoogde medische risico’s toegankelijke verzekering van (onderdelen van) het Anw-hiaat. Ter beperking van de mogelijke gebruikersruimte dan wel calculerend gedrag kan worden overwogen dat tot een dergelijke verzekering kan worden toegetreden op het moment van het in het huwelijk treden of een equivalent daarvan, met dien verstande dat de zogeheten brandende huizen van deze mogelijkheid worden uitgesloten12. Het krijgen van een kind, de geboortedatum van het eerste kind en het bereiken van een bepaalde leeftijd door de kandidaat-verzekerde kunnen als andere objectief bepaalbare instapmomenten gelden. Voorts is te denken aan het moment waarop de inkomenspositie van een van de partners substantieel wijzigt (bijvoorbeeld als betrokkene niet langer deelneemt aan het arbeidsproces) en

12

In dit verband verdient vermelding dat de Anw de nabestaande geen recht op een uitkering geeft indien de verzekerde binnen een jaar na aanvang van de verzekering is overleden en de gezondheidstoestand ten tijde van de aanvang van de verzekering zulks redelijkerwijs moest doen verwachten (artikel 15 lid 1 sub b Anw).

71

het moment van een wisseling van dienstbetrekking die ertoe leidt dat betrokkene niet langer aan een collectieve Anw-hiaatregeling kan deelnemen. Ten slotte en in de vijfde plaats dienen ook keuzen te worden gemaakt met betrekking tot het in te zetten instrumentarium. Grosso modo gaat het daarbij om enerzijds zelfregulering (gericht op een vergroting van de toegankelijkheid van de particuliere verzekeringen) en anderzijds om wetgeving, waarbij ook tussenvormen tot de mogelijkheden behoren (zoals zelfregulering met overheidsondersteuning). Hieronder wordt achtereenvolgens ingegaan op de mogelijkheden van zelfregulering en vervolgens op verdergaande vormen van overheidsingrijpen.

Zelfregulering (al dan niet met overheidsondersteuning) Een mogelijke vergroting van de verzekerbaarheid van het Anw-hiaat voor personen met gezondheidsproblemen kan tot stand komen door maatregelen van de zijde van de verzekeraars die zijn gericht op het wegnemen van de thans gehanteerde verzekeringsbelemmeringen. In paragraaf 4.1 wordt daartoe een aantal concrete instrumenten genoemd waarmee in beginsel een bepaalde mate van verzekerbaarheid van het Anw-hiaat kan worden gegarandeerd. Daarnaast dient bij zelfregulering ook rekening te worden gehouden met andere mogelijkheden voor aanvullende inkomensbescherming (bijvoorbeeld via kapitaalverzekeringen) dan via de ‘traditionele’ producten voor de dekking van het Anw-hiaat. Voorts kunnen verzekeraars gemeenschappelijk een beleid voeren gericht op het wegnemen van verzekeringsbelemmeringen. Hieronder wordt een tweetal mogelijkheden opgesomd. Zo kan worden gewezen op de activiteiten van de levensverzekeringsmaatschappij De Hoop, die door verzekeraars wordt ingeschakeld om toch een risicodekking te kunnen verlenen voor onverzekerbare in casu verzwaarde medische risico’s. De verzekeraars kunnen door middel van herverzekering bij De Hoop hun klanten offerte doen in die gevallen waarin acceptatie op basis van de gezondheidstoestand van de kandidaat-verzekerde niet zou plaatsvinden. Daartoe werkt De Hoop met ruim gestelde acceptatienormen (‘liever een duur aanbod, dan geen aanbod’). Ook bestaat de mogelijkheid om – in geval van een ingrijpende behandeling na de diagnose van een ziekte – de acceptatie uit te stellen tot het resultaat van de behandeling bekend is. Uiteraard zijn de mogelijkheden van De Hoop begrensd. Zo geldt dat verzekering niet mogelijk is als de levensverwachting tot enkele jaren is teruggebracht. Een tweede mogelijkheid voor verzekeraars om een gemeenschappelijk beleid te voeren betreft de oprichting van een privaatrechtelijk waarborgfonds inzake het Anw-hiaat. Bij dit instrument zijn meerdere afwegingselementen van be72

Opties voor beleid

lang. Hier wordt gewezen op de in het voorgaande genoemde punten zoals de afbakening van de doelgroep, de te betalen (maximum)premie, de omvang van de dekking en het instapmoment. Ook de financiering vraagt nadere afwegingen. Het fonds kan worden bekostigd uit uiteenlopende middelen. Denkbaar is de heffing van een opslag op de reguliere premies voor Anw-hiaatverzekeringen; ook is denkbaar dat het negatieve resultaat van verzekeraars (als gevolg van de maximumpremie) wordt ‘gepoold’ tussen verzekeraars onderling. Daarnaast kan ook een bijdrage van de overheid worden overwogen. Voorts kan financiering op basis van het omslagstelsel in bepaalde omstandigheden leiden tot risicoafwenteling, hetgeen tot efficiencyprikkels noopt. Verder zijn ook hier de mededingingsaspecten van belang. Verzekeraars kunnen ook door initiatieven van patiënten- en consumentenorganisaties worden gestimuleerd om verzekeringsbelemmeringen voor personen met verhoogde medische risico’s weg te nemen. In dit verband zij bijvoorbeeld gewezen op de brochure Bent u verzekerd van een verzekering? van december 1998 van het Breed Platform Verzekerden en Werk (BPVW) welke een praktische handleiding bevat voor iedereen die gezondheidsklachten heeft en die van plan is een particuliere verzekering af te sluiten. Vervolgens kunnen een of meer verzekeraars ook in samenwerking met andere organisaties de toegankelijkheid van Anw-hiaatregelingen verruimen. In dit verband is te denken aan het lopende initiatief van het BPVW om samen met een of meer verzekeraars een sluitende regeling te treffen voor onverzekerbare risico’s13 (zie kader). Hoewel de haalbaarheid van een dergelijk initiatief kan worden betwijfeld (de solidariteit dient immers volledig op vrijwillige basis gestalte te krijgen) valt op voorhand niet uit te sluiten dat daardoor in sommige gevallen voor thans moeilijke verzekerbare dan wel onverzekerbare risico’s een adequate dekking van het Anw-hiaat wordt geboden.

Initiatief BPVW Dit particuliere initiatief beoogt de introductie van een verzekeringsformule waarmee (onder de voorwaarde van verzekerings- en markttechnische haalbaarheid) de betaalbaarheid van onder meer individuele levensverzekeringen voor mensen met een verhoogd medisch ri-

13

sico aanmerkelijk dient te verbeteren. De meest vergaande variant is gericht op de financiering van het verschil tussen de premie (voor een individuele levensverzekering) voor een chronisch zieke en depremie voor een niet-chronisch zieke. Over de nadere invulling wordt thans nog beraadslaagd. De constructie zou uitgaan van een vrijwillige premieopslag op

Op basis van informatie van het BPVW.

73

individuele verzekeringen (levensverzekeringen voor een gemiddelde hypotheek, Anw-hiaatregelingen en WAO-gatverzekeringen, arbeidsongeschiktheidsverzekeringen voor zelfstandigen) ten be -hoeve van moeilijk verzekerbare risico’s,

met andere woorden een ‘solidariteitsopslag’ bovenop de gewone verzekeringspremie die rechtstreeks ten goede komt aan een zogeheten solidariteitsfonds.

Verder kunnen ook sociale partners samen met verzekeraars initiatieven ontplooien. Hier zij gewezen op de mogelijkheid dat werknemers die hun dienstverband bij een werkgever met een collectieve Anw-hiaatregeling beëindigen, in de gelegenheid worden gesteld tot individuele voortzetting van deelname aan de desbetreffende regeling (zie paragraaf 4.2.3). De bovenstaande middelen tot zelfregulering sluiten niet uit dat de overheid een rol kan spelen. Uitgaande van een zekere verantwoordelijkheid van de overheid voor de hier aan de orde zijnde problematiek inzake onverzekerbare risico’s kan haar rol bijvoorbeeld gericht zijn op overleg met verzekeraars en eventueel op het maken van afspraken bijvoorbeeld in de vorm van een convenant, dit met het oog op het in grotere mate garanderen van toegankelijke Anw-hiaatverzekeringen. Daarnaast kan de oprichting van een waarborgfonds door verzekeraars gepaard gaan met ondersteunende wetgeving (in de vorm van een verplichte bijdrage van alle aanbieders van Anw-hiaatproducten) en eventueel met subsidieverlening vanwege de overheid. In dit geval verdienen de budgettaire effecten de aandacht.

Wetgeving Naast en ten dele in plaats van de initiatieven gericht op zelfregulering (met stimulering/ondersteuning door de overheid) zijn op zichzelf genomen ook andere alternatieven denkbaar, zoals in de sfeer van de Anw. Deze kunnen zijn gericht op een uitbreiding van het bereik van publieke regelgeving, en meer in het bijzonder op het creëren van een overheidswaarborg in individuele gevallen. Te denken is aan een wijziging van de thans geldende Anwovergangsregeling voor onverzekerbare risico’s, bijvoorbeeld door een uitbreiding tot alle personen die zich gezien hun gezondheid niet tegen redelijke voorwaarden kunnen bijverzekeren14 en tot ongehuwde partners, alsmede door een wijziging van het criterium inzake onverzekerbaarheid15.

14 15

M.M. Wewer en K.L. Meijer, Helpdesk gezondheid, werk en verzekeringen, rapportage periode 15 januari 1997 tot 1 januari 1998, Amsterdam 1998, p. 34. Een wijziging van het criterium inzake onverzekerbaarheid kan inhouden dat dit niet langer wordt gebaseerd op de verhouding tussen de premie voor een verzekeringsproduct voor een gezond persoon versus voor iemand met een verhoogd medisch risico, maar dat ook rekening wordt gehouden

74

Opties voor beleid

Bij deze publiek gefinancierde waarborgconstructie past echter wel de kanttekening dat zij het voor particuliere verzekeraars relatief aantrekkelijk maakt om ‘slechte’ risico’s door te schuiven. Mede omwille van deze mogelijke afwenteling van risico’s stond de Tweede Kamer in 1998 afwijzend tegenover een voorstel tot oprichting van een publiek waarborgfonds voor degenen die door een verzekeringsmaatschappij worden geweigerd dan wel een verzekering slechts kunnen afsluiten tegen een onaanvaardbaar hoge premie. Met betrekking tot de Anw-overgangsregeling zij ten slotte opgemerkt dat deze op termijn zal worden geëvalueerd. Bij die evaluatie zal ook worden betrokken of mensen met een minimuminkomen op die regeling een beroep kunnen doen16. 4.2.3

Verzekerbaarheid WAO-hiaat

Positie van werknemers met gezondheidsproblemen In de verkenning en analyse (paragraaf 3.3) is geconstateerd dat de overgrote meerderheid van de werknemers het WAO-hiaat op grond van een collectieve regeling heeft verzekerd en derhalve veelal niet te maken heeft met gezondheidsselectie. Daarnaast zijn er aanwijzingen dat zich bij individuele WAOhiaatregelingen verzekeringsbelemmeringen voordoen, met name in de vorm van uitsluitingen en premieopslagen. Daardoor kan in het bijzonder voor werknemers met gezondheidsproblemen sprake zijn van een situatie van nauwelijks verzekerbare dan wel onverzekerbare risico’s. Analoog aan de beschouwingen over het Anw-hiaat (paragraaf 4.2.2) kunnen uiteenlopende elementen worden betrokken bij een nadere verkenning van mogelijkheden om de verzekerbaarheid van het WAO-hiaat te vergroten voor personen met verhoogde medische risico’s. Enerzijds is van belang dat slechts een minderheid van werknemers is aangewezen op een individuele regeling van het WAO-hiaat en dat volledig arbeidsongeschikte WAO-gerechtigden in ieder geval aanspraak kunnen maken op een uitkering ter hoogte van het sociaal minimum. In dit verband verdient vermelding dat het WAO-hiaat bewust door de wetgever is beoogd als onderdeel van een reeks van maatregelen gericht op de verdere vergroting van de activerende werking van het stelsel van sociale zekerheid. Het inbouwen van

16

met de verhouding tussen inkomen en premiehoogte. In dit verband is ook de beleidssuggestie geformuleerd om de factor 2,5 eveneens betrekking te laten hebben op de combinatie van gezondheid en leeftijd, waarbij ook grote leeftijdsverschillen tussen de partners relevant kunnen zijn. Eerste Kamer, Handelingen 33-1693, 16 juni 1998.

75

financiële prikkels (versobering uitkeringsniveaus) is een van de sporen waarlangs is getracht het stelsel en de uitvoering van de sociale zekerheid zo in te richten dat een maximale bijdrage kan worden geleverd aan het voorkomen en beperken van uitval wegens ziekte en arbeidsongeschiktheid (volume-beleid)17. Anderzijds kan op basis van andere sociaal-politieke criteria worden bepleit dat het wenselijk is voor werknemers met verhoogde medische risico’s de toegankelijkheid van individuele WAO-hiaatregelingen te vergroten en dat het evenzeer wenselijk is dat zij het WAO-hiaat bij afwezigheid van collectieve regelingen ook individueel op de particuliere markt kunnen verzekeren. Zoals vermeld in paragraaf 4.1 refereren deze criteria aan de gewenste mate van solidariteit met personen met een medisch verhoogd risico en aan de gelijke behandeling tussen personen met dan wel zonder een medisch verhoogd risico; wat verzekerbaar is voor de werknemers zonder gezondheidsbelemmeringen dient niet onverzekerbaar te zijn voor werknemers met gezondheidsproblemen.

Afwegingen en keuzemomenten Uiteenlopende afwegingen en sociaal-politieke criteria kunnen aan de orde zijn bij de inhoudelijke en instrumentele invulling van de mogelijke vergroting van de verzekerbaarheid van het WAO-hiaat ten behoeve van werknemers met verhoogde medische risico’s. Zo kan worden gesteld dat beleidsopties dienen te stroken dan wel niet op gespannen voet mogen staan met het gangbare en breed onderschreven volumebeleid inzake arbeidsongeschiktheid. Voorts dienen oplossingen in een evenwichtige en redelijke verhouding te staan tot de aard, omvang en urgentie van de problematiek. Uitgaande van een mogelijke vergroting van de verzekerbaarheid van het WAO-hiaat voor werknemers met gezondheidsproblemen dient dit nader te worden ingevuld ten aanzien van enkele in paragraaf 4.1 onderscheiden keuzemomenten, welke overigens onderling nauw samenhangen. Ook deze invulling is gebaseerd op uiteenlopende sociaal-politieke criteria. Als richtsnoer voor de afbakening van de doelgroep kunnen de WAO-verzekerden met verhoogde medische risico’s gelden; op het objectief bepaalbare mo-

17

Andere sporen betreffen het selectiever maken van het stelsel (verscherping toegangscriteria), het inbouwen van andere financiële prikkels (premiedifferentiatie), het aanscherpen van voorschriften op het terrein van arbeidsomstandigheden en verzuimbeleid (verantwoordelijkheid voor verzuimpreventie, -begeleiding en reïntegratie bij werkgever) en door regionalisatie en invoering van marktwerking in de uitvoering (zie: SER-advies Sociale zekerheid en gezondheidszorg, publicatienr. 98/13, Den Haag 1998, pp. 32-34).

76

Opties voor beleid

ment van aangaan van een dienstverband zouden zij zonder medische selectie tot een WAO-hiaatverzekering kunnen toetreden. Wat de omvang van de gewenste dekking van het WAO-hiaat betreft zou kunnen worden aangesloten bij de omvang van het hiaat zelf. In dit verband is van belang dat het WAO-hiaat in tegenstelling tot het Anw-hiaat relatief eenvoudig is te bepalen, aangezien het WAO-hiaat alleen afhankelijk is van de leeftijd en het laatstverdiende loon van de WAO-uitkeringsgerechtigde. Dit neemt evenwel niet weg dat ook hier maatwerk op zijn plaats is, omdat er geen sprake is van een uniform WAOhiaat. Vervolgens zou de maximumprijs van een voor werknemers met gezondheidsproblemen toegankelijke WAO-hiaatverzekering conform de MAAV-maatstaf kunnen worden bepaald op maximaal 2,5 maal de ‘normale premie’ van de verzekering voor personen zonder gezondheidsrisico’s in dezelfde leeftijdscategorie. Hieronder worden enkele concrete beleidsopties geïnventariseerd welke zijn gericht op een mogelijke vergroting van de verzekerbaarheid van het WAOhiaat in het bijzonder voor werknemers met verhoogde medische risico’s. Hierbij gaat het achtereenvolgens om het bevorderen van de mogelijkheden tot individuele voortzetting van een WAO-hiaatverzekering bij beëindiging van het dienstverband bij een werkgever met een collectieve regeling, de openstelling van het MAAV-waarborgfonds voor zogeheten nieuwe gevallen en, ten slotte, het wettelijk verankeren van een collectieve acceptatieplicht. Deze opties gaan alle uit van zelfregulering met een subsidiaire rol voor de overheid maar variëren afhankelijk van de aard en de omvang van de rol van de overheid. Voorafgaand aan een nadere beschrijving wordt hier vermeld dat ook meng- en combinatievormen denkbaar zijn. Zo is – analoog aan het Anwhiaat – denkbaar dat de overheid haar rol richt op overleg met verzekeraars en op het maken van afspraken gericht op een mogelijke vergroting van de verzekerbaarheid van het WAO-hiaat en een verruiming van de toegang tot individuele WAO-hiaatregelingen voor werknemers met gezondheidsbelemmeringen. Tot de mogelijkheden behoort daarnaast ook subsidieverlening door de overheid aan particuliere initiatieven ter vergroting van de toegankelijkheid van individuele WAO-hiaatregelingen; in dit verband wordt hier verwezen naar het in paragraaf 4.2.2 vermelde BPVW-initiatief.

Individuele voortzetting van WAO-hiaatverzekering bij einde dienstverband bij werkgever met een collectieve regeling Het vraagstuk van onverzekerbare risico’s in relatie tot individuele WAO-hiaatregelingen kan ten dele worden verholpen door een gedeeltelijke vergroting/ verbetering van de verzekerbaarheid van het WAO-hiaat via collectieve arbeidsvoorwaardelijke regelingen. Zo kan worden gedacht aan een recht voor de werknemer om bij beëindiging van het dienstverband en het daardoor uit77

treden uit een collectieve WAO-hiaatregeling, deze regeling op individuele basis zonder risicoselectie te kunnen voortzetten op basis van een vastgelegd premiereglement. Aldus kan de werknemer bij aanvaarding van een werkkring elders zijn eventuele collectieve bedrijfsverzekering omzetten in een individuele verzekering tegen een betaalbare premie en met een min of meer gelijke dekking zonder dat medische selectie en/of uitsluitingen worden toegepast. In dit verband verdient vermelding dat een dergelijke constructie thans in bespreking is binnen de Stichting van de Arbeid, dit in het kader van de reductie van de arbeidsmarktmobiliteitbeperkende invloed van een collectieve employee benefitsregeling van de werkgever. Daarbij wordt gestreefd naar een convenant met het Verbond van Verzekeraars18. Het gaat hierbij om een complex vraagstuk, waarbij de discussie zich onder meer richt op de voorwaarden op basis waarvan de verzekerde het recht heeft na beëindiging van het dienstverband de verzekering individueel voort te zetten; het betreft dan onder meer de minimale duur van het dienstverband bij de werkgever, het al dan niet hanteren van een premieopslag en de al dan niet maximale duur van de mogelijkheid tot individuele voortzetting.

Openstelling MAAV-waarborgfonds Zoals vermeld in paragraaf 2.2 hebben verzekeraars het MAAV-waarborgfonds opgericht, waarmee moeilijk verzekerbare werknemers zich tegen een maatschappelijk aanvaardbare premie kunnen verzekeren tegen het WAO-hiaat. Ter ondersteuning hiervan dienen alle aanbieders van aanvullende arbeidsongeschiktheidsverzekeringen – op grond van de Wet-MAAV – verplicht bij te dragen voor tekorten van dit fonds (voorzover deze tekorten voortvloeien uit het accepteren van verhoogde risico’s). De regeling is beperkt tot werknemers die niet kunnen deelnemen aan een collectieve (bedrijfs)verzekering en die als gevolg van een zodanig verhoogd arbeidsongeschiktheidsrisico niet bij een andere verzekeraar een dergelijke verzekering kunnen afsluiten tegen een premie die lager is dan 2,5 keer de standaardpremie. Voorts dienden de werknemers die in aanmerking wensten te komen voor een WAO-hiaatverzekering bij het waarborgfonds zich vóór 1 december 1993 te melden bij een verzekeraar. Gezien de problemen met betrekking tot de toegankelijkheid van individuele WAO-hiaatverzekeringen is het op zichzelf genomen denkbaar het MAAV-waarborgfonds open te stellen voor ‘nieuwe’ gevallen. Tevens is denkbaar dat ook

18

Een met Zorgverzekeraars Nederland af te sluiten soortgelijk convenant over de ziektekostenverzekeringen is in een vergevorderd stadium.

78

Opties voor beleid

werknemers die niet in de gelegenheid waren zich aan te melden voor het MAAV-waarborgfonds gedurende een bepaalde periode de kans zouden moeten krijgen een verzekering af te sluiten. Bij deze openstelling van het MAAV-waarborgfonds verdienen enkele specifieke punten de aandacht, zoals de afbakening van de doelgroep, de toetredingsvoorwaarden en de financiering van de regeling. De doelgroep van deze beleidsoptie zou kunnen worden gericht op personen die (bijvoorbeeld als gevolg van een verhoogd gezondheidsrisico) problemen ervaren bij het afsluiten van een particuliere verzekering, met name op diegenen die een individuele verzekering slechts kunnen afsluiten tegen een onaanvaardbaar hoge premie. Ter bepaling van datgene wat als onaanvaardbaar hoog moet worden beschouwd kan worden aangesloten bij de thans geldende MAAV-regeling (maximaal 2,5 keer de standaardpremie). Voorts zou het aangaan van een dienstverband kunnen gelden als instapmoment; daarmee wordt de mogelijkheid van antiselectie beperkt. Ten slotte zijn verschillende modaliteiten denkbaar voor de financiering van het waarborgfonds voor nieuwe gevallen, zoals de heffing van een opslag op de premie voor reguliere WAO-hiaatverzekeringen19. Aparte afweging vraagt de bijdrage van diegenen die in hun eigen collectiviteit ertoe hebben bijgedragen dat het WAO-hiaat ook voor collega-werknemers met een verhoogd medisch risico wordt mogelijk gemaakt. Denkbaar is ook een bijdrage van de overheid gezien haar verantwoordelijkheid in deze. Ten slotte dient deze waarborgconstructie afdoende prikkels te bevatten ter voorkoming van risicoafwenteling.

Verdergaande maatregelen Afhankelijk van de mate waarin bovenstaande maatregelen de toegankelijkheid van werknemers met een verhoogd medisch risico tot individuele WAOhiaatregelingen vergroten, zouden instrumenten waarmee de overheid in grotere mate intervenieert op de particuliere verzekeringsmarkt overweging kunnen verdienen.

19

Analoog aan de Workers’ Compensation-regeling in de USA ter dekking van het beroepsgebonden arbeidsongeschiktheidsrisico zouden verzekeraars een bijdrage kunnen leveren naar rato van hun omzet in de desbetreffende branche. Deze regeling kent – naast een wettelijk vastgelegde standaardpolis – een vangnetvoorziening (via een zogeheten residueel fonds) waarmee de toegankelijkheid wordt gewaarborgd (L.J.M. Aarts en Ph.R. de Jong, Private voorziening van sociale zekerheid in de praktijk. Een empirische studie naar de verdeling van private en publieke verantwoordelijkheid van het risico van beroepsgebonden arbeidsongeschiktheid in de Verenigde Staten, Den Haag 1996, pp. 89-94).

79

Hier wordt volstaan met de beschrijving van een enkele beleidssuggestie, met name de invoering van een zogeheten achtervangconstructie voor moeilijk verzekerbare risico’s, in casu werknemers met verhoogde medische risico’s. Een aanknopingspunt daartoe zou kunnen worden gevonden in de ‘gedragscode’ voor verzekeraars met betrekking tot de acceptatie van collectiviteiten bij het verzekeren van ziekte en arbeidsongeschiktheid, in casu het WAO-hiaat; daarbij wordt uitgegaan van een premie die maximaal 2,5 keer zo hoog is als de gemiddelde premie voor een soortgelijk bedrijf. Collectiviteiten zouden rechtstreeks een beroep kunnen doen op deze code indien deze wettelijk verankerd wordt; daardoor zou de facto sprake zijn van een acceptatieplicht voor collectiviteiten inclusief een bijpassende maximumpremie. Als zeer vergaande beleidsoptie wordt hier volledigheidshalve gewezen op de mogelijkheid van het opleggen van een individuele acceptatieplicht. Bedacht dient te worden dat het instrument van de acceptatieplicht kan leiden tot gedragsaanpassingen van verzekeraars en kandidaat-verzekerden (zie paragraaf 4.1). Met het oog op voorkoming van antiselectie zou een dergelijke maatregel ook gepaard moeten gaan met de invoering van een verzekeringsplicht. Ten slotte komt het voor dat een dergelijke vergaande beleidsoptie niet in een redelijke verhouding staat tot de aard en de omvang van het vraagstuk van onverzekerbare risico’s inzake het WAO-hiaat.

80

5. Standpunt

5.1

Advieskader

In dit hoofdstuk gaat de raad in op het vraagstuk van de onverzekerbare risico’s aan de hand van de vragen die de adviesaanvraag daarover stelt. In de eerste plaats is het de vraag in welke mate en voor welke risico’s dit vraagstuk zich naar zijn oordeel voordoet. De tweede vraag is welke verantwoordelijkheid de overheid heeft bij het bieden van een waarborg in individuele situaties waarbij sprake is van niet of nauwelijks verzekerbare risico’s. Waar de raad in het recente verleden beschouwingen heeft gewijd aan de bredere thematiek van de verantwoordelijkheidsverdeling op het terrein van de sociale zekerheid en daarbij heeft aangegeven zich aan de hand van een gerichte adviesaanvraag daarover te willen uitspreken, moet hij met teleurstelling vaststellen dat de voorliggende adviesaanvraag daarvoor een te beperkte basis vormt. Dit zo zijnde is de raad bij de beantwoording van de adviesaanvraag uitgegaan van het huidige socialezekerheidsstelsel en de bijbehorende verantwoordelijkheidsverdeling. Deze benaderingswijze impliceert dat hij zich in dit advies niet uitspreekt over het stelsel zoals dit in de afgelopen jaren is gewijzigd en evenmin over de daarin besloten liggende verantwoordelijkheidsverdeling. In lijn met de vraagstelling in de adviesaanvraag is de invalshoek van dit advies de positie van personen met een gezondheidshandicap die zich om die reden niet of nauwelijks individueel kunnen verzekeren tegen bepaalde sociale risico’s, waar gezonde mensen dergelijke verzekeringen wel kunnen afsluiten. Gegeven dit kader gaat de raad in paragraaf 5.2 eerst in op de aard en omvang van het vraagstuk van de onverzekerbare risico’s. Paragraaf 5.3 bevat vervolgens een beoordeling van onverzekerbaarheid en mogelijke beleidsconsequenties.

5.2

Aard en omvang onverzekerbare risico’s

Onverzekerbare risico’s De raad stelt vast dat het vraagstuk van de onverzekerbare risico’s betrekking heeft op risico’s die op de particuliere verzekeringsmarkt niet of nauwelijks 81

kunnen worden verzekerd. Het is niet mogelijk exact te definiëren wat moet worden verstaan onder onverzekerbare of moeilijk verzekerbare risico’s. Evenmin is objectief te bepalen wanneer onverzekerbaarheid een probleem vormt: wat de een als een noodzakelijke verzekering ziet, kan in de ogen van de ander een luxe verzekering zijn.

Gegevens over onverzekerbaarheid Wat de thans beschikbare empirische gegevens over onverzekerbare risico’s betreft, moet de raad vaststellen dat deze slechts in beperkte mate informatie bieden. Hieruit blijkt globaal voor welke sociale risico’s individuen verzekeringsbelemmeringen ondervinden, uitgaande van de wijze waarop het socialezekerheidsstelsel thans is ingericht. In de praktijk gaat het daarbij in hoofdzaak om personen met gezondheidsproblemen. Bij het afsluiten van een verzekering tegen het risico van overlijden en arbeidsongeschiktheid kunnen zij te maken krijgen met weigering van de verzekering, verhoogde premie of uitsluitingen. In paragraaf 5.3 gaat de raad hier nader op in. Hoeveel personen er met dergelijke verzekeringsbelemmeringen te maken hebben, is thans niet vast te stellen. Representatieve gegevens hierover zijn niet voorhanden. Niet duidelijk is nog in hoeverre het door het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid geïnitieerde onderzoek naar het opereren van verzekeraars op de socialeverzekeringsmarkt leidt tot aanvullende informatie. Uitgaande van schattingen vanuit de verzekeringsbranche zou het gaan om een relatief beperkt aantal personen. Zo zou bij levensverzekeringen ongeveer vier procent van het totaal aantal aanvragen niet “op standaardvoorwaarden en tegen normale condities” worden geaccepteerd. Niet bekend is overigens in hoeverre het bestaan van dergelijke belemmeringen ertoe leidt dat personen vanwege een slechte gezondheid bij voorbaat afzien van het aanvragen van een verzekering. In zijn verkenning en analyse van het vraagstuk van onverzekerbaarheid heeft de raad ook aandacht geschonken aan andere sociale risico’s dan die van overlijden en arbeidsongeschiktheid. In dat verband kan worden vastgesteld dat volgens de huidige inzichten het werkloosheidsrisico op de particuliere markt niet of nauwelijks verzekerbaar is. Ten aanzien van de verzekerbaarheid van het ouderdomsrisico (langlevenrisico) is van betekenis dat het hierbij doorgaans gaat om een verzekering met een spaarkarakter. Dit brengt met zich dat naarmate de verzekering op latere leeftijd wordt afgesloten en de spaarperiode dus korter is, de premiestelling hoger zal zijn. Bij verzekeringen met een levenslange uitkering kan voorts de levensverwachting op grond van geslacht een rol spelen. Zo geldt met name 82

Standpunt

voor individueel afgesloten verzekeringen dat de hogere gemiddelde levensverwachting van vrouwen haar vertaling vindt in een hogere premie. Een dergelijke premiestelling komt niet voor in collectieve arbeidspensioenregelingen waarbij via doorsneepremies solidariteit op het punt van geslacht en leeftijd is vormgegeven, en evenmin bij de publieke ouderdomsverzekering, waarbij tevens inkomenssolidariteit aan de orde is.

5.3

Beoordeling onverzekerbaarheid en beleidsconsequenties

Algemeen Het feit dat gegevens over onverzekerbaarheid slechts in beperkte mate beschikbaar zijn, werkt ook door in de beantwoording van de vraag naar de mogelijke beleidsconsequenties. Waar de beschikbare gegevens geen duidelijk zicht bieden op de mate waarin thans sprake is van onverzekerbaarheid, laten zij wel zien dat onverzekerbaarheid met name aan de orde kan zijn bij de verzekering van het risico van overlijden en van arbeidsongeschiktheid. Hiervan uitgaande, gaat de raad in dit advies met name in op onverzekerbaarheid bij overlijdens- en arbeidsongeschiktheidsverzekeringen. Gezien de context van de adviesaanvraag richt hij zich daarbij in het bijzonder op verzekeringen die beogen recente aanpassingen in de hoogte en duur van de wettelijke uitkeringen op te vangen. Hierbij gaat het om de verzekering van het Anw-hiaat, het WAO-hiaat en het Wazhiaat. In aanmerking nemend dat deze hiaten het gevolg zijn van keuzes van de wetgever voor een beperking van de publieke inkomensbescherming, heeft de raad allereerst meer in het algemeen stilgestaan bij de vraag naar de wenselijkheid van het kunnen verzekeren van dergelijke hiaten. Aan keuzes voor een beperking van de publieke inkomensbescherming kunnen immers uiteenlopende motieven ten grondslag liggen. In dit verband is ook van betekenis dat de maatschappelijke norm voor de mate van inkomensbescherming die via de publieke sociale verzekeringen wordt geboden, in de loop der tijd kan wijzigen. Het is dan ook niet vanzelfsprekend dat burgers een beperking van de publieke regeling (hiaat) desgewenst onder alle omstandigheden op de particuliere markt moeten kunnen verzekeren. De beantwoording van de vraag of de verzekerbaarheid dient te worden gewaarborgd (en zo ja, in welke mate en voor welke groepen), is afhankelijk van uiteenlopende factoren. Enerzijds kan het daarbij gaan om de doelstellingen die met de beperking van de publieke inkomensbescherming worden nagestreefd, bijvoorbeeld in de sfeer van bevordering van de arbeidsparticipatie, het bieden van keuzevrijheid, een sterkere kostenconfrontatie en een beperking van de collectieve 83

lastendruk. Punt van afweging is dan hoe het waarborgen van verzekerbaarheid zich verhoudt tot dergelijke doelstellingen. Anderzijds kunnen onbedoelde en onvoorziene effecten een rol spelen bij de afwegingen met betrekking tot de verzekerbaarheid. Ook de dan levende opvattingen over verzekerbaarheid kunnen gewicht in de schaal leggen. Illustratief in dit verband is de gang van zaken rond de Wet TBA en het WAOhiaat. Waar het toenmalige kabinet zich bij de indiening van het wetsvoorstel TBA op het standpunt stelde dat het bieden van de mogelijkheid tot reparatie van het hiaat niet wenselijk was, is het hierop in de loop van het wetgevingstraject op verzoek van de Tweede Kamer weer teruggekomen. Een en ander laat zien dat het thema van de verzekerbaarheid van risico’s waarbij de publieke dekking is afgenomen, om een genuanceerde benadering vraagt.

Onverzekerbaarheid Anw-, WAO- en Waz-hiaat Ten aanzien van het Anw-hiaat constateert de raad dat dit hiaat een gevolg is van een bewuste keuze van de wetgever om het recht op uitkering te beperken tot situaties waarin van de nabestaande niet kan worden verwacht dat deze via arbeid in een inkomen voorziet. Voorts kan worden geconstateerd dat bij de parlementaire behandeling van deze wetgeving herhaaldelijk is gerefereerd aan de mogelijkheid desgewenst een verzekering in de private sfeer af te sluiten. Omdat dit in de praktijk voor personen met gezondheidsproblemen niet altijd mogelijk bleek, zijn nadien maatregelen getroffen om hieraan enigermate tegemoet te komen. Een ander aspect is dat ook bij een toenemende arbeidsparticipatie van vrouwen en een blijvende arbeidsdeelname van de beide partners na de geboorte van kinderen, betrokkenen dekking van het Anw-hiaat wenselijk kunnen achten. Wanneer personen met gezondheidsproblemen een dergelijke verzekering op individuele basis willen afsluiten kunnen zij evenwel belemmeringen ondervinden. Wat het WAO-hiaat betreft, stelt de raad allereerst vast dat circa 80 procent van de werknemers – onder wie ook personen met een medisch verhoogd risico – dit hiaat via een collectieve regeling in het kader van de arbeidsrelatie heeft kunnen verzekeren. Daarbij kan het gaan om een verplichte regeling dan wel om een regeling op basis van vrijwilligheid. Werknemers die aldus geen dekking van het WAO-hiaat kunnen realiseren zijn, voorzover zij een dergelijke verzekering willen afsluiten, aangewezen op een individuele WAO-hiaatverzekering. Vastgesteld kan voorts worden dat de wetgever ervan is uitgegaan dat de markt in staat zou zijn ná een overgangsfase te voorzien in de behoefte aan aanvullingen op het nieuwe WAO-niveau. Wanneer werknemers met gezond84

Standpunt

heidsproblemen een dergelijke verzekering op individuele basis willen afsluiten, kunnen zij evenwel te maken krijgen met verzekeringsbelemmeringen. Wat het Waz-hiaat betreft, acht de raad het nog te vroeg om conclusies te trekken. Voor een beperkte groep kunnen mogelijke problemen overigens worden opgelost door een goede voorlichting over het alternatief van de vrijwillige WAO-verzekering. Ten aanzien van pogingen vanuit de kring van de zelfstandigen om via het vormen van collectiviteiten tot een oplossing te komen, stelt de raad vast dat het benodigde draagvlak nog niet kon worden verkregen. Ervan uitgaande dat dit kan worden bevorderd door ondersteuning van dergelijke initiatieven door de overheid, laat de raad deze problematiek hier verder buiten beschouwing. Met betrekking tot het Anw- en WAO-hiaat heeft de raad bezien of, en zo ja in hoeverre, een verbetering van de verzekerbaarheid daarvan wenselijk is. De raad richt zich hierbij op personen met gezondheidsproblemen die zich op individuele basis willen verzekeren; in vergelijking met gezonde mensen verkeren zij immers bij dit type verzekeringen in een ongunstiger verzekeringspositie. Daarnaast is de raad van mening dat vanzelfsprekend niet voorbij kan worden gegaan aan de maatschappelijke ontwikkelingen die hebben geleid tot de keuze van de wetgever om de inkomensbescherming via de publieke verzekering te beperken. Met betrekking tot de diverse mogelijkheden waarmee een verbetering van de verzekerbaarheid kan worden gerealiseerd, merkt de raad op dat de keuze voor een bepaalde oplossingsrichting in een evenwichtige verhouding dient te staan tot de aard en omvang van de individuele onverzekerbaarheidsproblemen. Waar oplossingen in de sfeer van zelfregulering perspectief bieden, gaat de voorkeur van de raad hiernaar uit. Hieronder gaat de raad nader in op de wegen die hierbij kunnen worden gevolgd.

Verzekerbaarheid WAO-hiaat Wat het WAO-hiaat betreft stelt de raad vast dat thans het merendeel van de werknemers met gezondheidsproblemen hiervoor desgewenst een dekking kan realiseren, doordat zij vallen onder collectieve regelingen in het kader van de arbeidsrelatie. Hij heeft er vertrouwen in dat de verzekerbaarheid voor personen met gezondheidsproblemen via zelfregulering nog verder kan toenemen. Het is de raad in dit verband bekend dat sociale partners en verzekeraars thans overleg voeren over het verder verminderen van verzekeringsbelemmeringen voor werknemers die bij wisseling van dienstbetrekking niet langer in de ge85

legenheid zijn aan een collectieve verzekering deel te nemen en daardoor aangewezen raken op een individuele verzekering. De raad juicht dit initiatief toe en gaat ervan uit dat dit initiatief binnen een redelijke termijn voorspoedig wordt afgerond. Hij acht het wenselijk indien bij dit overleg een mogelijke openstelling van het MAAV-waarborgfonds voor nieuwe gevallen wordt betrokken. Voor de hieruit voortvloeiende financiering zal dan wel moeten worden bezien in hoeverre een beroep kan worden gedaan op het collectief van de premiebetalers voor reguliere WAO-hiaatverzekeringen. Voorkomen dient te worden dat diegenen die via hun eigen collectiviteit reeds ertoe bijdragen dat de dekking van het WAO-hiaat ook mogelijk wordt gemaakt voor collega-werknemers met een verhoogd medisch risico, daarnaast tevens aan de landelijke regeling moeten bijdragen.

Verzekerbaarheid Anw-hiaat Ten aanzien van de verzekerbaarheid van het Anw-hiaat acht de raad het van betekenis dat de wetgever sinds de inwerkingtreding van de Anw (op 1 juli 1996) reeds diverse malen maatregelen heeft getroffen om tegemoet te komen aan verzekeringsbelemmeringen van personen met gezondheidsproblemen. Daarnaast is van belang dat vele van de inmiddels ontwikkelde Anw-regelingen niet zijn gericht op een sluitende en uniforme reparatie van het hiaat. Het ligt dan ook niet in de rede voor personen met gezondheidsproblemen mogelijkheden te creëren voor een volledige reparatie van het hiaat. Zoals nader is geanalyseerd in paragraaf 4.2.2, verdient aandacht de verzekerbaarheid van het risico van inkomensterugval (als gevolg van het wegvallen van de Anw-uitkering) van de nabestaande wanneer het (jongste) kind 18 jaar wordt dan wel wanneer het arbeidsongeschiktheidspercentage van de nabestaande daalt beneden de 45 procent. In de analytische beschouwingen hierover is een mogelijke invulling van de verbetering van de verzekerbaarheid in globale zin aangegeven. Voorts kunnen naar het oordeel van de raad nog enkele aanvullende maatregelen worden overwogen. Daarbij zou het kunnen gaan om een uitbreiding van de thans geldende Anw-overgangsregeling voor personen met gezondheidsproblemen, die op vrijwillige basis een beroep kunnen doen op deze regeling (de zogeheten SVB-regeling). Een dergelijke uitbreiding zou kunnen bestaan uit het laten vervallen van de gehanteerde leeftijdsgrens (geboortecohort 1 januari 1950 tot 1 juli 1956) en het openstellen van de regeling voor ongehuwde partners. Mede ook gelet op de ervaringen in de sfeer van de ziektekostenverzekeringen dient de aandacht daarbij ook uit te gaan naar het voorkómen van risicoafwenteling en van antiselectie. 86

Standpunt

Ten slotte constateert de raad in dit verband dat de overheid het voornemen heeft voor een evaluatie van de Anw, waarbij ook de reeds getroffen maatregelen ter verbetering van de verzekerbaarheid voor personen met gezondheidsproblemen op hun effectiviteit zullen worden bezien.

Den Haag, 26 februari 1999

L.J. de Waal plaatsvervangend voorzitter

N.C.M. van Niekerk algemeen secretaris

87

88

Bijlagen bij advies Onverzekerbare risico’s

89

90

Bijlage 2 Samenstelling Commissie Sociale Zekerheid

leden

plaatsvervangende leden

Onafhankelijke leden prof.dr. A.H.J. Kolnaar (voorzitter) mevrouw prof.mr. I.P. Asscher-Vonk prof.mr. W.J.P.M. Fase prof.dr. K.P. Goudswaard mevrouw drs. L.S. Groenman dr. K. Groenveld prof.dr. F. Leijnse R.L.O. Linschoten Ondernemersleden mr. J.W. van den Braak (Vereniging VNO-NCW) drs. M.W. Dijkshoorn (Vereniging VNO-NCW) mevrouw mr. C.S. Frenkel (Vereniging VNO-NCW) ing. A. Hekman (LTO-Nederland) ir. H.M. Smets (LTO-Nederland) mevrouw mr. Th.M. Snelders (Vereniging VNO-NCW) vacature (MKB-Nederland) vacature (MKB-Nederland) Werknemersleden drs. C.C.H.J. Driessen (FNV) mr. T.W. Duijst (CNV) mevrouw drs. C.H. Hagen (FNV) mevrouw drs. A.M. Jongerius (FNV) drs. M. Kastelein (CNV) W.W. Muller (MHP) drs. E. Tasma (FNV) J.S. Vroon (MHP)

drs. G. Verheij

dr. H.F. van der Velden

drs. E.R. Haket mevrouw drs. L.W. Bijleveld

91

Adviserende leden drs. P.J. Besseling (CPB) A.J. Mulder (LISV) drs. J. Seidel (CTSV) mr. J.L.P.G. van Thiel (ZFR) Ministeriële vertegenwoordigers J.G. Breit (VWS) drs. M.P.R.M. Camps (Fin) mevrouw drs. A.W.H. Dortmans (VWS) drs. J.H.M. Kok (SZW) drs. C. Kortleve (EZ) mr. P.F. van Loo (SZW) Secretariaat mevrouw mr.drs. T.D. Riemens mevrouw drs. B.P.M. Claassen drs. A. Devreese mr. D.B. Modderman

92

Bijlage 4 Gegevensverzameling onverzekerbare risico’s

1.

Inleiding

In de adviesaanvraag van 16 maart 1998 van de staatssecretaris van SZW worden twee vragen voorgelegd aan de raad. In de eerste plaats is de raad gevraagd aan te geven in welke mate burgers zich niet of slechts tegen zeer hoge kosten kunnen verzekeren tegen sociale risico’s. De raad dient daarbij aan te geven voor welke sociale risico’s zich dat naar zijn oordeel vooral voordoet. In de tweede plaats is de raad in meer algemene zin de vraag voorgelegd welke verantwoordelijkheid de overheid heeft bij het bieden van een waarborg in individuele situaties waarbij sprake is van niet (of nauwelijks) verzekerbare risico’s. Deze bijlage concentreert zich op de eerst genoemde vraag en dan met name op de beschikbaarheid en bruikbaarheid van kwantitatieve of kwalitatieve gegevens over de mate waarin zich onverzekerbare sociale risico’s voordoen. Uit het feit dat deze vraag wordt voorgelegd aan de raad kan worden afgeleid dat blijkbaar geen of onvoldoende inzicht bestaat in de mate waarin sociale risico’s onverzekerbaar zijn. Ten dele hangt dat samen met het subjectieve karakter van het begrip onverzekerbaar of slecht verzekerbaar. In die zin kan de adviesaanvraag dan ook worden opgevat als een uitnodiging aan de raad om zich uit te spreken over de vraag wat hij wil verstaan onder onverzekerbare of moeilijk verzekerbare sociale risico’s. In de hoofdtekst is in paragraaf 3.1 ruimschoots aandacht geschonken aan de definiëring van onverzekerbaarheid van sociale risico’s. Afhankelijk van de gehanteerde definitie zal de vraag naar de mate waarin burgers zich niet of slechts tegen hoge kosten kunnen verzekeren tegen bepaalde sociale risico’s tot een ander antwoord leiden. Het gebrek aan inzicht in de (on)verzekerbaarheid van sociale risico’s hangt ook samen met de relatief korte periode waarin door veranderingen in de sociale zekerheid een nieuwe situatie is ontstaan. De gevolgen daarvan zijn over het algemeen nog nauwelijks of slechts beperkt in beeld gebracht. Dat speelt vooral een rol ten aanzien van de effecten van wetswijzigingen door de invoering van Pemba en Wulbz en de Waz. Vertrekpunt van deze bijlage is de behoefte aan kwantitatieve en kwalitatieve gegevens over de mate waarin zich onverzekerbare of moeilijk verzekerbare

93

sociale risico’s voordoen. Eerst zal deze informatiebehoefte worden geëxpliciteerd in paragraaf 2, gevolgd door een beschrijving van de wijze waarop naar de benodigde informatie is gezocht in paragraaf 3. Daarna zal verslag worden gedaan van de bevindingen van die gegevensverzameling in paragraaf 4 en paragraaf 5. Een belangrijk aandachtspunt daarbij is de representativiteit van het beschikbare materiaal. De bijlage eindigt met enige samenvattende conclusies in paragraaf 6 en een overzicht van geraadpleegde organisaties in paragraaf 7. Het karakter van deze bijlage is beschrijvend van aard en gericht op het zo feitelijk mogelijk weergeven van informatie die is verkregen uit schriftelijke bronnen of door gesprekken met diverse organisaties.

Informatiebehoefte

2.

Voor het beantwoorden van de vraag in welke mate sociale risico’s niet of slecht verzekerbaar zijn, is idealiter in ieder geval per verzekeringstype bepaalde informatie nodig. Zonder op deze plaats uitputtend te willen zijn, gaat het ten minste om de volgende informatie van individuen en collectieven die een bepaalde verzekering (hebben) willen afsluiten: – aantal verzekeringsaanvragen dat wordt geweigerd, alsmede de reden voor weigering; – aantal verzekerden dat te maken heeft met een premieopslag, de hoogte van de opslag en de motieven om een verhoogde premie te berekenen; – aantal verzekerden dat te maken heeft met uitsluitingen van bepaalde situaties die niet worden gedekt door de verzekering; – de kenmerken van de personen die met weigeringen, premieopslag en uitsluitingen te maken hebben. Van betekenis kan voorts zijn hoeveel personen afzien van het afsluiten van een verzekering vanwege premieopslagen en/of uitsluitingen. Daarnaast kan relevant zijn om te achterhalen hoeveel mensen wel een verzekering zouden willen afsluiten, maar het niet hebben geprobeerd in de verwachting dat het voor hen niet betaalbaar zou zijn. Eerder is al aangegeven dat het begrip onverzekerbare risico’s een subjectief karakter heeft en zich derhalve moeilijk leent voor een eenduidige definitie die door iedereen gedragen wordt. De consequentie daarvan is dat er alleen over de omvang van onverzekerbare risico’s kan worden gesproken, als eerst is vastgelegd wat er onder wordt verstaan. De betekenis van de gegevens zoals hierboven genoemd, ligt dan ook daarin dat bouwstenen beschikbaar zijn om voor verschillende definities van onverzekerbare of moeilijk te verzekeren 94

sociale risico’s berekeningen te maken van de omvang van het verschijnsel. Cruciaal daarbij is dat bij elke definitie andere grenzen kunnen worden getrokken tussen wat nog net wel en wat niet meer als (moeilijk) verzekerbaar wordt beschouwd. Nu deze informatiebehoefte (globaal) is geformuleerd, zal moeten worden onderzocht in hoeverre die informatie daadwerkelijk beschikbaar is.

3.

Werkwijze

Om te achterhalen in hoeverre de benodigde informatie beschikbaar is, zijn meerdere strategieën gevolgd. In de eerste plaats is via literatuurstudie getracht meer inzicht in de materie te krijgen. Ten behoeve van deze literatuurstudie is een aantal ‘searches’ verricht in diverse bestanden. Met behulp van diverse (combinaties van) trefwoorden zijn selecties gemaakt van publicaties die eventueel relevant zouden kunnen zijn. Hoewel op deze wijze tientallen publicaties aan het licht kwamen, bleek bij nadere bestudering dat slechts een gering aantal daadwerkelijk op de onderhavige problematiek betrekking had. Bovendien zijn de meeste publicaties van beschouwende aard en niet gestoeld op empirisch onderzoek. Voorzover deze publicaties zijn benut in deze bijlage, zijn deze in de tekst of in voetnoten aangehaald. In de tweede plaats is informatie verkregen uit (deels telefonische) gesprekken met organisaties. Een overzicht van geraadpleegde instanties is achterin deze bijlage opgenomen. Veel van deze gesprekken bevestigen het algemene beeld dat weinig bekend is over de aard en vooral over de omvang van het verschijnsel. Het Verbond van Verzekeraars heeft aangegeven niet over de benodigde gegevens te beschikken. Individuele verzekeraars zouden de gewenste informatie wellicht wel kunnen leveren, maar daarbij moet worden bedacht dat het ten dele om concurrentiegevoelige onderwerpen gaat. De hulporganisaties zijn over het algemeen wel in staat om de soort problemen of klachten aan te duiden, maar zijn niet in staat om een representatief beeld te geven van de omvang van de problematiek. Het Breed Platform Verzekerden en Werk (BPVW) lijkt op het gebied van verzamelen van informatie een pioniersrol te vervullen. De verkregen informatie van al deze organisaties is voorzover relevant en bruikbaar in deze bijlage verwerkt. Een belangrijke constatering is dat er slechts in zeer beperkte mate cijfers beschikbaar zijn, voor het merendeel omdat deze niet worden verzameld.

95

Daarnaast geldt dat, zo er cijfers zijn, de vergelijkbaarheid en representativiteit van deze gegevens zeer twijfelachtig is1. In de derde plaats is aansluiting gezocht bij een onderzoek dat door SZW is geïnitieerd onder de titel Verzekeraars op de sociale zekerheidsmarkt. De centrale doelstelling2 van dit onderzoek is beantwoording van de volgende vragen: 1. Tot welk aanbod aan nieuwe en tot welke veranderingen in bestaande verzekeringsproducten heeft de veranderde socialezekerheidswetgeving (met betrekking tot ZW, WAO, WW, Anw en Wmk) bij verzekeraars en pensioenfondsen geleid? Hoe en waarom is dit aanbod tot stand gekomen? 2. Onder welke voorwaarden worden de te verzekeren personen of werkgevers al dan niet toegelaten tot deze verzekeringsproducten? Tevens gaat de aandacht uit naar toekomstige ontwikkelingen en de wijze waarop verzekeraars en pensioenfondsen daarop zullen inspelen. Het onderzoek is vooral gericht op de aanbodzijde, doordat het zwaartepunt is gelegd bij verzekeraars en pensioenfondsen. Op zichzelf genomen vormt deze ingang een goede basis voor het achterhalen van het acceptatiebeleid dat wordt gevoerd, waarbij vooral inzicht in gehanteerde premiestellingen, uitsluitingen en weigeringsgronden van belang is. De kwalitatieve, oriënterende opzet sluit echter per definitie uit dat representatieve kwantitatieve gegevens kunnen worden achterhaald. Het onderzoek zal vooral inzicht opleveren in het beleid van verzekeraars ten aanzien van de slecht verzekerbare risico’s, terwijl daarnaast een globale indicatie kan worden verwacht van de mate waarin zich het probleem voordoet dat burgers zich niet of slechts tegen zeer hoge kosten kunnen verzekeren. De afronding van het onderzoek is naar verwachting eind maart 1999. Bij het verkennen van beschikbare literatuur en tijdens de gesprekken met organisaties is een voorlopige werkdefinitie gehanteerd voor het begrip onverzekerbaar of moeilijk verzekerbaar. Vanuit de geformuleerde informatiebehoefte en de omstandigheid dat nauwelijks onderzoek beschikbaar blijkt te zijn over deze materie, is vanuit pragmatische overwegingen gekozen voor een zo ruim mogelijke benadering. Er is met andere woorden gezocht naar gegevens die erop kunnen wijzen dat het voor (groepen) burgers of bedrijven niet of

1 KPMG Bureau voor Economische Argumentatie, Inschatting doelgroepomvang premie-aanvullingsfonds VITAAL, Hoofddorp 1998. 2 In hun offerte merken de onderzoekers op dat een van de onderwerpen uit de offerteaanvraag van SZW (de mate waarin de marktwerking heeft geleid tot efficiencyverbetering en kostenverlagingen) op dit moment nog onvoldoende is vast te stellen. Effecten hebben nog niet volledig hun beslag kunnen krijgen, waardoor hoogstens in termen van verwachtingen kan worden gesproken. Het onderwerp zal in de interviews wel aan de orde komen, maar om het goed te meten is ander onderzoek nodig, waarbij expliciet rekening wordt gehouden met de kosten(structuur) in de uitgangspositie, autonome kosteneffecten (bijvoorbeeld als gevolg van de economische situatie) en de verschillende kostenontwikkelingen in de kleine en grote geldstroom (i.e. uitvoeringskosten en uitkeringskosten). Dat valt buiten de scope van dit onderzoek.

96

alleen tegen afwijkende voorwaarden mogelijk is gebleken zich te verzekeren tegen overlijden, ziekte, arbeidsongeschiktheid, ouderdom en werkloosheid.

4.

Onverzekerbaarheid als probleem?

Soorten verzekeringsbelemmeringen Eerder is al aangegeven dat belemmeringen voor het afsluiten van verzekeringen zich kunnen voordoen door een afwijzing van de verzekering (weigering), doordat bepaalde schadeoorzaken worden uitgesloten van de verzekering (uitsluitingen) of door het stellen van een hogere premie dan gebruikelijk is (premieopslag). Daarnaast kan ook nog sprake zijn van beperkende polisvoorwaarden in de vorm van een eigen risico en van verlaagde eindleeftijden3. Over de mate waarin deze belemmeringen in de praktijk voorkomen zijn geen representatieve gegevens voorhanden. Een (zeer beperkte) indicatie daarover kan worden verkregen uit gegevens van de Helpdesk Gezondheid, Werk en Verzekeringen4. Bij deze Helpdesk hebben in 1997 713 mensen een verzoek om informatie of advies gedaan en/of een klacht gemeld over de acceptatiefase bij het verzekeren. In het verslag van deze Helpdesk is een enigszins kunstmatig onderscheid gemaakt tussen informatie/advies en klachten, aangezien veel informatie/adviesvragen eveneens betrekking hebben op problemen met de acceptatie van verzekeringen. Alleen van de 382 mensen die daadwerkelijk een klacht hebben gemeld ter registratie is echter bekend wat het resultaat is van de verzekeringsaanvraag. Daarbij kan overigens worden aangetekend dat de klachten betrekking hebben op allerlei vormen van verzekeringen, zoals levens-, Anw-gat-, ziektekosten- en arbeidsongeschiktheidsverzekeringen. Hierop wordt later nog dieper ingegaan.

3 KPMG Bureau voor Economische Argumentatie, Verzekeren zonder gezondheidsbelemmeringen – verkenningsonderzoek, in opdracht van het Breed Platform Verzekeringen, Hoofddorp 1996. 4 Op 15 januari 1997 is de Helpdesk Gezondheid, Werk en Verzekeringen van start gegaan. Dit is een telefonische informatie- en advieslijn voor iedereen die door zijn gezondheid moeite heeft bij het vinden of behouden van werk of het afsluiten van een verzekering. Naast het geven van informatie en advies heeft deze Helpdesk ook een monitorfunctie, bestaande uit het registreren van binnengekomen vragen en klachten zodat eventuele knelpunten gesignaleerd kunnen worden. De Helpdesk wordt uitgevoerd door het BPVW en maakt onderdeel uit van het programma ‘Aan motivatie geen gebrek’ van de Nationale Commissie Chronisch Zieken (NCCZ). Dit programma is gericht op het verbeteren van de arbeidsmarktpositie van mensen met (chronische) gezondheidsproblemen.

97

Tabel 1 – Uitslag van de verzekeringsaanvraag Uitslag aanvraag premieopslag verzekering geweigerd uitsluitingen standaardpakketpolis aangeboden uitsluitingen én premieopslag wachttijd nog niet bekend anders onbekend Totaal

Percentage 37 % 36 % 10 % 4 % 1 % 1 % 4 % 6 % 1 % 100 %

Bron: Rapportage periode 15 januari 1997 tot 1 januari 1998, Helpdesk Gezondheid, Werk en Verzekeringen.

Voor bijna driekwart van de 382 mensen die een klacht hebben gemeld, heeft de aanvraag van een verzekering geleid tot een premieopslag (37 procent) of een weigering (36 procent). Volgens de Helpdesk komt het percentage weigeringen van de verzekering vooral voor rekening van de Anw-gatverzekeringen. Eén op de tien bellers heeft te maken gekregen met uitsluitingen in de polis die zij konden afsluiten met de verzekeraar. Bij de hierna nog te bespreken belemmeringen bij de verschillende sociale risico’s zullen enige andere indicaties worden genoemd van de mate waarin zich verzekeringsbelemmeringen voordoen. Op deze plaats kan nog worden vermeld dat uit een klachteninventarisatie van de Consumentenbond blijkt dat de afgelopen drie jaar enkele honderden klachten zijn ontvangen van mensen die niet zomaar door een verzekeraar als klant zijn geaccepteerd5. Ook hier gaat het om meerdere soorten verzekeringen.

Verzekeringsproducten De onverzekerbaarheid van sociale risico’s heeft in beginsel betrekking op de mogelijkheden om verzekeringen af te sluiten voor overlijden, arbeidsongeschiktheid, ziekte, werkloosheid en ouderdom. Voor deze risico’s zijn door verzekeraars of pensioenfondsen in de loop van de tijd diverse producten ontwikkeld.

5 Consumentenbond, U bent een te groot risico, In: Consumentengids, maart 1997, pp. 55-57.

98

Over de mate waarin zich problemen voordoen met onverzekerbaarheid van de verschillende verzekeringsproducten kan op basis van het beschikbare materiaal geen goed overzicht worden gegeven. Wel zijn indicaties gevonden die erop wijzen dat zich op beperkte schaal problemen voordoen. Zo laat de al eerder genoemde klachteninventarisatie van de Helpdesk zien dat bepaalde verzekeringsproducten meer aanleiding geven tot klachten dan andere. De volgende tabel geeft hiervan een overzicht. Tabel 2 – Verzekeringsvormen waarover informatie is gevraagd of een klacht is ingediend bij de Helpdesk Gezondheid, Verzekeringen en Werk in 1997 Soort verzekering

Percentage bellers

(een vorm van) levensverzekering ziektekostenverzekering (maatschappijpolis 17%, standaardpakketpolis 7%) Anw-hiaat verzekering indiv. arb.ongeschiktheidsverzekering (aov) voor zelfstandigen collectieve aov ter dekking van het WAO-hiaat individuele aov ter dekking van het WAO-hiaat individuele aov als aanvulling op WAO voor WAO-hiaat collectieve aov als aanvulling op WAO voor WAO-hiaat pensioenverzekering anders6 onbekend

26 % 24 % 15 % 8 % 4 % 3 % 2.5% 2 % 2 % 11.5% 1 %

Totaal

100 %


In 1997 zijn door de Helpdesk 3021 gesprekken geregistreerd, waarvan 911 over verzekeringen en 2110 over werk7. De 911 vragen en klachten over verzekeringen hebben vooral betrekking op drie soorten verzekeringen: de levensverzekeringen, de ziektekostenverzekeringen en de Anw-hiaatverzekeringen. Iets meer dan eentiende van de bellers heeft vragen gesteld die verband houden met het WAO-gat, al dan niet op collectief niveau en ter dekking van het WAO-hiaat of als aanvulling op de WAO voor het WAO-hiaat.

6 Onder de noemer ‘anders’ zijn vragen gesteld over onderwerpen die geen verband houden met het thema van deze notitie, zoals autoverzekeringen of aansprakelijkheidsverzekeringen. 7 Helpdesk Gezondheid, Werk en Verzekeringen, Rapportage periode 15 januari 1997 tot 1 januari 1998, Amsterdam 1998.

99

Het grootste deel van de vragen of klachten over verzekeringen heeft betrekking op de acceptatiefase (83.5 procent), dat wil zeggen de fase die voorafgaat aan het afsluiten van een verzekering. Een klein deel van de vragen gaat over de uitkeringsfase (9.5 procent) en over de vergoedingsfase (7 procent). Deze laatste twee categorieën blijven verder buiten beschouwing. Het beeld dat uit het bovenstaande spreekt, wordt bevestigd door informatie van andere organisaties. Zo laat een telefonische enquête van de Consumentenbond onder mensen met acceptatieproblemen zien dat de meeste problemen ontstaan bij ziektekosten- (28 procent), levens- (24 procent) en arbeidsongeschiktheidsverzekeringen (13 procent)8. Ruim driekwart van alle problemen heeft te maken met de huidige of vroegere gezondheid van de klant. Ook uit gegevens verstrekt door de Ombudsman Schadeverzekeringen valt op te maken dat veel klachten zich afspelen rond arbeidsongeschiktheidsverzekeringen en het WAO-hiaat. Opmerkelijk is dat bij de Ombudsman Schadeverzekeringen in toenemende mate ook klachten worden gemeld die verband houden met de privatisering van de Ziektewet. Overigens gaat het hierbij in totaal om enige tientallen klachten in de laatste jaren. Voorzover dat valt af te leiden uit de tamelijk beperkte registratie van de Ombudsman Schadeverzekeringen, lijkt een deel van deze meldingen samen te hangen met het acceptatiebeleid van verzekeraars.

Aard van de problemen Over dit onderwerp is alleen via de klachteninventarisatie van de Helpdesk van het BPVW enige informatie bekend. Van degenen die de Helpdesk hebben gebeld is geregistreerd over wat voor soort onderwerp de vraag of de klacht gaat. Daarbij is onderscheid gemaakt naar degenen die informatie of advies vragen en degenen die een klacht hebben gemeld. Overigens zijn deze categorieën niet altijd haarscherp van elkaar te onderscheiden en in een aantal gevallen zijn zowel vragen gesteld als klachten doorgegeven. Die laatst genoemde groep bellers is meegeteld bij beide hierna te beschrijven groepen. De volgende tabel geeft een overzicht van de onderwerpen waarover in 1997 informatie of advies is gevraagd over de acceptatiefase.

8 Consumentenbond, U bent een te groot risico, In: Consumentengids, maart 1997, pp. 55-57.

100

Tabel 3 – Onderwerpen waarover informatie of advies is gevraagd over de acceptatiefase bij het verzekeren (door 541 mensen) Info & advies rechtspositie acceptatiebeleid tips voor aanpak welke verzekeraar overig Totaal

Percentage 60 % 10,5 % 9 % 8,5 % 12 % 100 %


Van de 541 informatie- of adviesvragers heeft een meerderheid van 60 procent vragen gesteld over de rechtspositie bij het afsluiten van een particuliere verzekering. Daarbij komen onderwerpen aan de orde die verband houden met de vraag wat men kan ondernemen tegen beslissingen van de verzekeraar om een premieopslag te vragen, bepaalde uitsluitingen in de polis op te nemen of in het geheel geen verzekering af te willen sluiten. Daarnaast heeft 10,5 procent van de bellers gevraagd naar een inschatting van het acceptatiebeleid dat verzekeraars zullen voeren ten aanzien van bepaalde aandoeningen. Een bijna even grote groep heeft gebeld met het verzoek om concrete adviezen over hoe te handelen bij het afsluiten van een verzekering en hoe problemen bij de acceptatie te voorkomen. Bijna 9 procent heeft gevraagd naar een verzekeraar die een 'soepel acceptatiebeleid' voert. Onder de categorie 'overig' zijn ten slotte vragen geregistreerd over bijvoorbeeld rechten bij een medische keuring of over verzekeringen in het algemeen. Naast informatie en advies is door de Helpdesk ook geregistreerd welke klachten door de bellers in 1997 zijn geuit over de acceptatiefase bij het afsluiten van een verzekering.

101

Tabel 4 – Onderwerpen waarover in 1997 klachten zijn ingediend over de acceptatiefase bij het verzekeren (door 382 mensen) Aard van de klachten resultaat niet in verhouding tot ernst van de aandoening en het te verzekeren risico onvoldoende motivering beslissing verzekering geweigerd uitsluitingen, premieopslag overig Totaal

Percentage

46 16 12 3 22

% % % % %

100 %


Bijna de helft van de geuite klachten bestaat uit onvrede over het resultaat van de aanvraag voor een verzekering, in relatie tot de klachten die men heeft. Onder die noemer worden door de Helpdesk klachten samengevat die meestal betrekking hebben op weigeringen, premieopslagen of uitsluitingen. Aard van de klacht is dat de betrokkenen vinden dat de verzekeraar onterecht tot een dergelijke maatregel besluit. Iemand is bijvoorbeeld door specialisten gezond verklaard, maar de verzekeraar vraagt toch een premieopslag, of iemand heeft weliswaar een bepaalde ziekte (diabetes) maar de extra premie die betaald moet worden gaat veel verder dan de (ook door de specialist aangegeven) ernst van de aandoening. Voor 16 procent van de bellers ligt de aard van de klacht in de gebrekkige motivering van de verzekeraar over de beslissing die is genomen. Voorts gaat 15 procent van de geregistreerde klachten over weigeringen van verzekeringen (12 procent) en door de verzekeraar aangegeven uitsluitingen of premieopslagen (3 procent). Deze antwoordcategorie ligt overigens direct in het verlengde van de hierboven genoemde klachten; het onderscheid lijkt slechts gradueel te zijn. De restcategorie ‘overig’ bevat een mengelmoes van klachten die zijn genoemd, zoals te lange termijn voor bekendmaking, aantasting privacy of ten onrechte HIV-test afgenomen.

Potentiële risicogroep In het algemeen heeft de problematiek van onverzekerbaarheid voor sociale risico’s betrekking op mensen met een verhoogd risico om arbeidsongeschikt te raken of (vroegtijdig) te overlijden. Zo blijkt dat 80 procent van de 713 mensen die de Helpdesk in 1997 hebben gebeld met een verzoek om informatie of advies over de acceptatiefase van verzekeringen langdurige lichamelijke 102

klachten heeft. De overige 20 procent bestaat uit mensen met tijdelijke klachten (4 procent), psychische klachten (5 procent), een verstandelijke handicap (half procent) of een combinatie van klachten. Voorzover bekend heeft 85 procent van de bellers gezondheidsproblemen in het heden, terwijl voor 15 procent die problemen inmiddels zijn afgesloten. Tot de potentiële risicogroep behoren mensen die beperkingen ondervinden. Het SCP komt tot een schatting van circa drie miljoen zelfstandig wonende mensen met beperkingen, waarbij het begrip beperking is gedefinieerd analoog aan de omschrijving van de World Health Organization (WHO) in de International classification of impairments, disabilities and handicaps (ICIDH). Onder een beperking wordt dan verstaan: “iedere vermindering of aanwezigheid (als gevolg van een stoornis) van de mogelijkheid tot een voor de mens normale activiteit, zowel wat de wijze als wat de reikwijdte van de uitvoering betreft”9. Afhankelijk van de wijze waarop beperkingen worden gemeten, schat het SCP dat er in Nederland tussen de 420.000 en de 585.000 mensen zijn met (zeer) ernstige lichamelijke beperkingen. Bij mensen tot 55 jaar komen naar verhouding weinig beperkingen voor. Na het vijfenvijftigste levensjaar komen niet alleen meer beperkingen voor, ook de ernst van de beperkingen neemt sterk toe. Vrouwen hebben ongeveer twee keer zo vaak ernstige beperkingen als mannen en ook matige beperkingen komen bij vrouwen vaker voor dan bij mannen. Deze sekseverschillen worden in alle leeftijdscategorieën aangetroffen, maar naarmate de leeftijd stijgt, nemen ook de verschillen tussen mannen en vrouwen toe. Ten slotte is er ook verband tussen opleidingsniveau en het hebben van langdurige beperkingen. Beperkingen worden in de literatuur onderscheiden van chronische aandoeningen, maar er is wel een grote samenhang tussen deze categorieën. Volgens KPMG BEA is de groep van mensen met chronische aandoeningen een zuiverder afgebakende potentiële risicogroep dan de groep met beperkingen. Deze onderzoekers wijzen erop dat een aantal ziekten niet valt onder lichamelijke beperkingen, maar wel tot een premieopslag, uitsluiting of afwijzing van een verzekeringsaanvraag kan leiden (bijvoorbeeld astma). Het SCP geeft in zijn Rapportage gehandicapten aan dat ongeveer een kwart van de bevolking een chronische ziekte heeft. Mensen met een chronische ziekte hebben ongeveer drie keer zoveel kans om matige of ernstige beperkingen te hebben als mensen zonder chronische ziekte. Bijna de helft van de mensen met een chronische ziekte kent geen beperking.

9 SCP, Rapportage gehandicapten, Den Haag 1997.

103

Afbakening van de risicogroep De omvang van de potentiële risicogroep lijkt zo beschouwd nogal omvangrijk. Het is echter evident dat lang niet voor alle personen met chronische aandoeningen of beperkingen zich verzekeringsbelemmeringen voordoen. Zo blijkt dat verzekeringsbelemmeringen zich veel sterker voordoen bij individuele verzekeringen dan bij collectieve verzekeringen10. Verzekeraars hebben door zelfregulering bij het verzekeren van het WAO-hiaat en de loondoorbetalingsverplichting bij ziekte afspraken gemaakt over de toegankelijkheid van deze verzekeringen voor collectiviteiten. Ook de hoogte van de dekking heeft invloed op de mate waarin zich verzekeringsbelemmeringen voordoen, zowel voor collectieve als voor individuele verzekeringen. KPMG BEA concludeert dan ook dat de producten waar zich de meeste belemmeringen voordoen zijn: – individuele verzekeringen en – in mindere mate – verzekeringen voor kleine collectiviteiten; – verzekeringen met een hoog verzekerd bedrag, bijvoorbeeld boven de 300.000 gulden of boven het maximale jaarloon gerelateerd aan de sociale verzekeringen. Daarnaast wijst dit onderzoek erop dat de aard van het risico (betrokkenheid, beïnvloedbaarheid substitueerbaarheid van het risico), de omvang van de dekking en de situatie van de potentiële verzekerde belangrijke factoren vormen bij het al dan niet als problematisch ervaren van verzekeringsbelemmeringen. Met andere woorden, of er sprake is van onverzekerbaarheidsprobleem is voor een deel ook een subjectieve aangelegenheid. Onder de restrictie dat geen enkele wetenschappelijke pretentie is beoogd en dat is gewerkt met tal van (discutabele) aannames en een ‘flinke dosis gezond verstand’ wordt de omvang van het aantal mensen dat problemen ervaart en behoefte zou kunnen hebben aan een verzekeringsproduct voor het WAO-hiaat geschat op circa 16.000 werknemers. Voor arbeidsongeschiktheidsverzekeringen wordt uitgegaan van een doelgroep die bestaat uit circa 10.000 chronisch zieken die jaarlijks een bedrijf starten. Naar verwachting zullen er jaarlijks omstreeks 3500 chronisch zieke zelfstandigen behoefte hebben aan het afsluiten van een arbeidsongeschiktheidsverzekering. Voor nabestaandenverzeke-

10

KPMG Bureau voor Economische Argumentatie, Verzekeren zonder gezondheidsbelemmeringen – verkenningsonderzoek, in opdracht van het Breed Platform Verzekeringen, Hoofddorp 1996.

104

ringen kon geen schatting worden gemaakt op basis van de weinige beschikbare gegevens11. Uit een andere publicatie van KPMG BEA komt naar voren dat zeven procent van de verzekeringsconsumenten (ongeveer 480.000 huishoudens) aangeeft problemen te hebben gehad om zich te verzekeren vanwege gezondheidsproblemen12. Op welke risico’s die problemen betrekking hebben is niet geïnventariseerd. Uit hetzelfde onderzoek blijkt dat één op de vijf verzekeringsconsumenten iemand kent die dergelijke verzekeringsproblemen heeft gehad. Dat zou dan gaan om circa 1,3 miljoen huishoudens. Ook voor deze bevinding is moeilijk aan te geven wat dit precies zegt (om welke producten gaat het, hoeveel dubbeltellingen komen voor, hoe lang gaan mensen terug in het verleden als ze antwoord geven, wat voor problemen bedoelen ze enzovoort). Al met al blijft het nagenoeg onmogelijk om een representatief beeld te krijgen van de omvang van onverzekerbaarheidsproblemen ten aanzien van sociale risico’s. Wel kan worden aangegeven dat problemen met verzekerbaarheid van sociale risico’s zich kunnen voordoen bij diegenen die nu of in het verleden problemen hebben (gehad) met hun gezondheid, die geen werkgever hebben die voor hen een verzekering heeft afgesloten en die behoefte hebben om zich individueel te verzekeren tegen sociale risico’s. Of zich daadwerkelijk problemen voordoen dan wel problemen worden ervaren hangt vervolgens af van de aard van het risico, de omvang van de dekking en de situatie van de potentiële verzekerde.

5.

Onverzekerbaarheid van sociale risico’s

Overlijden Voor het overlijdensrisico zijn verschillende soorten levensverzekeringen ontwikkeld om te voorzien in de eventuele nadelige financiële gevolgen voor nabestaanden. Een levensverzekering kan noodzakelijk of wenselijk zijn als aanvulling op de Anw (gezin en inkomen), bij het afsluiten van een hypotheek

11

12

Hoewel geen gegevens voorhanden zijn van de omvang van de groep die te maken heeft met deze problematiek, is door KPMG Bureau voor Economische Argumentatie wel geprobeerd een schatting te maken van de omvang van de risicogroep. Voor de hierboven genoemde schatting geldt dat deze louter is bedoeld om enige indicatie te geven hoeveel personen mogelijk problemen kunnen ondervinden bij het afsluiten van verzekeringen tegen deze sociale risico’s. Met de weergegeven teksten moet dan ook uiterst voorzichtig worden omgesprongen. KPMG Bureau voor Economische Argumentatie, Solidariteit en soliditeit, draagvlak onder verzekeringsconsumenten in Nederlandse huishoudens (concept), Hoofddorp 1996.

105

(wonen), als compagnonsverzekering of om als ondernemer een krediet van de bank te krijgen (arbeid)13. In het kader van deze bijlage is gezien de recente wetswijzigingen vooral het Anw-hiaat van belang. Uit onderzoek blijkt dat het merendeel van de werkenden (inclusief zelfstandigen) op de hoogte is van de invoering van de Anw, met een beperkt recht op uitkering; ten tijde van het schrijven van dat rapport bleek 11 procent daarvan niet op de hoogte te zijn14. Het zijn vooral werkenden met een laag opleidingsniveau, jonge werkenden en zelfstandigen die zich minder bewust zijn van het risico van inkomensterugval ten gevolge van overlijden van de partner. De volgende tabel geeft een overzicht van de bekendheid met het bestaan van het Anw-gat en de mate waarin daarvoor collectieve of particuliere verzekeringen zijn afgesloten. Tabel 5 – Bekendheid met het Anw-gat en aanwezigheid van een collectieve voorziening Bekendheid/aanwezigheid onbekend met bestaan Anw-gat wel collectieve voorziening aanwezig geen collectieve voorziening aanwezig Totaal

Percentage 11 % 40 % 49 % 100 %

Bron: Risicoperceptie, Center/Fortis, 1996.

Twee op de vijf (40 procent) werknemers geeft aan dat voor hen een collectieve verzekering aanwezig is, afgesloten door werkgever of pensioenfonds. Bijna de helft van alle werkenden zegt dat géén regeling is getroffen door de werkgever of het pensioenfonds. Dat geldt naar verhouding wat vaker voor werknemers met een tijdelijke aanstelling. Minder dan 1 procent van deze groep heeft een particuliere verzekering afgesloten voor het Anw-hiaat.

13 14

KPMG Bureau voor Economische Argumentatie, Verzekeren zonder gezondheidsbelemmeringen, Hoofddorp 1996. Uit een onderzoek van AMEV, uitgevoerd door het Center for economic research (Center) van de Katholieke Universiteit Brabant (KUB) is in het kader van een gezamenlijk Project Risicoperceptie in 1996 een onderzoek gestart met als doel het krijgen van inzicht in de mate waarin individuen zich bewust zijn van risico’s op het gebied van inkomensterugval en uitgavenstijging en het verband hiertussen. Voor deze notitie is gebruik gemaakt van een rapportage uit 1996. Voor het onderzoek wordt gebruik gemaakt van het VSB-panel, dat in 1993 is opgericht en bestaat uit ongeveer 2000 huishoudens die tezamen een representatieve steekproef van de Nederlandse bevolking vormen, plus ongeveer 600 huishoudens die getrokken zijn uit de de bovenste 10 procent van de inkomensverdeling. De beschreven resultaten zouden door weging representatief zijn gemaakt voor de Nederlandse bevolking.

106

Bij deze bevindingen moet overigens wel de kanttekening worden geplaatst dat het desbetreffende onderzoek vrij kort na de inwerkingtreding van de Anw op 1 juli 1996 is gehouden. Het BPVW geeft aan dat het vooral de mensen zijn die op het moment dat de Anw in werking trad al ziek waren, die niet in staat zijn om een Anw-hiaat verzekering af te sluiten doordat de verzekeraar hen weigert. De zogenoemde vangnetconstructie via de Sociale Verzekeringsbank15 zal volgens de Helpdesk slechts voor een deel van deze groep de problemen kunnen oplossen. Uit een bericht16 van het Verbond van Verzekeraars blijkt dat voor levensverzekeringen in het algemeen geldt dat 96 procent van alle aanvragen (bij een jaarlijks aantal van circa 800.000 afgesloten levensverzekeringen) op standaardvoorwaarden en met normale premies wordt geaccepteerd. Aanvullende voorwaarden of opslagen van premies komen in 3,5 procent van de gevallen voor, terwijl 0,5 procent van de aanvragen wordt afgewezen om medische redenen17. De Verzekeringskamer geeft in een publicatie van eind 1996 aan dat een eventuele dekking van het Anw-hiaat veelal nog niet aanwezig is in pensioenreglementen18. In 1997 heeft de Verzekeringskamer de vragenlijst die wordt gebruikt voor het verzamelen van niet-financiële gegevens bij pensioenfondsen aangepast voor onder meer de invulling van het Anw-hiaat19. Dat betekent dat met ingang van 1998 pensioenfondsen een aantal vragen krijgen voorgelegd over de aanwezigheid en kenmerken van een Anw-regeling. Een van die vragen heeft betrekking op het vóórkomen van uitsluiting om gezondheidsredenen. De resultaten van deze pensioenmonitor worden nog dit jaar verwacht. In de loop van 1999 zal de Verzekeringskamer onderzoek doen naar de rechtstreekse regelingen die bij verzekeraars zijn ondergebracht. Het is niet uitgesloten dat vragen naar het Anw-hiaat ook in dat onderzoek zullen worden opgenomen.

15

16 17

18 19

Personen die in aanmerking willen komen voor een verzekering bij de SVB kunnen zich tot april 1999 aanmelden. Inmiddels hebben zich circa 380 personen gemeld met een verzoek om informatie en/of een aanmeldingsformulier. Circa 50 ingevulde formulieren zijn terugontvangen. Er zijn nog geen beslissingen genomen (Tweede Kamer, vergaderjaar 1998-1999, 26 202, nr. 3, p. 88). Artikel in de Staatscourant van 17 april 1996. Navraag bij het Verbond van Verzekeraars heeft geen aanvullende informatie – bijvoorbeeld over andere soorten verzekeringen – opgeleverd. Ook de status van de gegevens is onduidelijk. Zo wordt niet aangegeven hoeveel aanvragen er in totaal worden gedaan en hoe de verhouding is tussen dat aantal en de daadwerkelijk afgesloten verzekeringen. Verzekeringskamer, Pensioenmonitor, niet financiële gegevens pensioenfondsen, Stand van zaken eind 1996, Apeldoorn 1997. Dit is gedaan op verzoek van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, dat met het oog op de evaluatie van de wettelijke regeling (vijf jaar na inwerkingtreding) de situatie ten aanzien van het Anw-hiaat bij pensioenfondsen op deze wijze wil monitoren.

107

Arbeidsongeschiktheid Voor degenen die het risico van arbeidsongeschiktheid willen verzekeren zijn er particuliere aanvullingen op de wettelijke verzekeringen (WAO, Waz). Voor zelfstandigen zijn er verzekeringsproducten die het eerste jaar van ziekte en daaropvolgende arbeidsongeschiktheid dekken. Sinds Pemba is ingevoerd, hebben werkgevers de mogelijkheid zich particulier te verzekeren tegen de risico’s van de kosten van betaling van de WAO-uitkering gedurende de eerste vijf jaren van arbeidsongeschiktheid van hun werknemers. Voorts kan in een levensverzekering een naar omvang geringe arbeidsongeschiktheidsdekking worden opgenomen, in de vorm van een premievrijstelling (bijvoorbeeld bij een levenshypotheek) of van een verzekerd bedrag. Ook kan een ‘lasten-arbeidsongeschiktheidsverzekering’ worden afgesloten, bijvoorbeeld om de afbetaling van de auto veilig te stellen in geval van verminderde inkomsten door arbeidsongeschiktheid. In het kader van verzekeringen tegen arbeidsongeschiktheid is vooral informatie aangetroffen over het WAO-hiaat als mogelijke bron van onverzekerbaarheid. In het al eerder genoemde onderzoeksrapport Risicoperceptie (1996) is nagegaan in hoeverre werknemers20 bekend zijn met het bestaan van een WAOhiaat. Daarnaast is bij degenen die daarvan op de hoogte zijn geïnventariseerd of er een collectieve voorziening bestaat voor het WAO-hiaat. De volgende tabel geeft een overzicht van de antwoorden van werknemers (voor deze bijlage omgerekend naar het totaal aantal werknemers). Tabel 6 – Bekendheid met het WAO-hiaat en aanwezigheid van een collectieve voorziening Bekendheid/aanwezigheid onbekend met bestaan WAO-hiaat onbekend met bestaan collectieve voorziening wel collectieve voorziening aanwezig geen collectieve voorziening aanwezig Totaal

Percentage 11 % 18 % 60 % 11 % 100 %

Bron: Risicoperceptie, Center/Fortis, 1996.

Volgens dit rapport weten bijna drie van de tien werknemers niet wat het WAO-hiaat is dan wel of er een collectieve voorziening is getroffen voor het

20

Dit onderwerp is alleen voorgelegd aan werknemers, omdat andere groepen (werklozen, gepensioneerden en zelfstandigen) geen risico lopen ten aanzien van het WAO-hiaat.

108

WAO-hiaat. De werknemers die nooit van het WAO-hiaat hebben gehoord, zijn vaker laaggeschoold, met een ambachtelijk of dienstverlenend beroep. Het zijn vooral werknemers met een tijdelijke aanstelling en werknemers in de bouw die niet weten of er een collectieve voorziening bestaat. Bij deze uitkomsten kan overigens worden aangetekend dat een WAO-hiaatverzekering alleen relevant is voor werknemers die een baan boven het minimumloonniveau hebben. Volgens 60 procent van de werknemers is er door hun werkgever of het pensioenfonds een collectieve voorziening getroffen voor het WAO-hiaat. Iets meer dan één op de tien werknemers zegt géén collectieve regeling voor het WAO-hiaat te hebben. Dat geldt met name voor werknemers met een tijdelijke aanstelling (de helft van die groep) en in mindere mate voor werknemers in de handel. Ongeveer de helft van de werknemers die geen collectieve voorziening hebben, geeft desgevraagd aan dat zij rekening houden met het risico van inkomensterugval door arbeidsongeschiktheid. Aan de werknemers die geen collectieve voorziening hebben, is gevraagd of zij een particuliere verzekering hebben afgesloten. Voor 12 procent van de risicogroep is dat het geval. Dat zou betekenen dat 1,3 procent van alle werknemers een particuliere verzekering voor het WAO-hiaat zou hebben afgesloten. Werknemers van middelbare leeftijd zouden sneller geneigd zijn een particuliere verzekering tegen het WAO-hiaat af te sluiten dan andere groepen werknemers. Deze gegevens lijken redelijk overeen te stemmen met gegevens uit een ander onderzoek, waarin wordt berekend dat de dekkingsgraad van WAO-hiaatverzekeringen (na correctie voor banen die niet in aanmerking komen voor een WAO-hiaatverzekering) 86 procent bedraagt21. Dit percentage lijkt overigens een redelijk betrouwbare schatting te zijn, die is gemaakt op basis van gegevens uit bestanden van een verzekeraar. De rapportage 1997 van het ZARAwerkgeverspanel komt tot een percentage van 82 waarvoor sprake is van een aanvulling op de WAO-uitkering22. Voor degenen die geen WAO-hiaatverzekering hebben vormt een groot knelpunt (volgens het Breed Platform Verzekerden en Werk) dat mensen met gezondheidsproblemen in heden of verleden, te maken krijgen met ruime uitsluitingen. Daardoor ontstaat de indruk dat ook toekomstige aandoeningen door verzekeraars al snel aanleiding zijn voor uitsluitingen. Het nut van verzekeren is daarmee voor veel mensen niet meer zo duidelijk.

21 22

KPMG Bureau voor Economische Argumentatie, Inschatting doelgroepomvang premie-aanvullingsfonds VITAAL, Hoofddorp 1998. ZARA-werkgeverspanel rapportage 1997, Den Haag, 1998, p. 50.

109

Een ander knelpunt dat het Breed Platform Verzekerden en Werk constateert, houdt verband met de inwerkingtreding van de Wet op de medische keuringen. In reactie daarop zou een aantal verzekeraars een zogeheten ‘carenz-jaar’ willen gaan invoeren, waardoor werknemers een jaar tot soms zelfs langer geen beroep op de verzekering kunnen doen en dus onverzekerd zijn. Ten slotte blijkt uit het rapport Risicoperceptie dat 34 procent van de zelfstandigen een arbeidsongeschiktheidsverzekering heeft afgesloten. Zelfstandigen dienen zelf een verzekering af te sluiten tegen de risico’s van arbeidsongeschiktheid en ziekte. In dat verband is vermeldenswaard dat het Lisv heeft aangegeven dat voor toelating tot vrijwillige arbeidsongeschiktheids- en ziekteverzekeringen geen medische verklaring nodig is. In zijn algemeenheid is de premie voor vrijwillige verzekering in het publieke bestel hoger dan bij een particuliere verzekeringsmaatschappij. Een groot aantal vrijwillig verzekerden heeft waarschijnlijk een medisch verleden of ondervindt nog steeds beperkingen. Daardoor worden zij bij particuliere verzekeraars vaak geweigerd, is de indruk van het Lisv23. Volgens het Lisv hadden eind 1996 31.702 personen een vrijwillige WAO-verzekering afgesloten. Vrijwillig WAO-verzekerden komen vooral voor in het banken verzekeringswezen, de detailhandel, de metaalnijverheid, de bouw, de agrarische sector, de gezondheidszorg en de vervoerssector. De premie WAO bedraagt voor deze vrijwillig verzekerden 7,85 procent.

Ziekte Sinds de invoering van de Wulbz in maart 1996 kunnen werkgevers een particuliere verzekering afsluiten om te kunnen voldoen aan de loondoorbetalingsverplichting bij ziekte van werknemers tot 1 jaar na aanvang van de ziekte. Voor individuen spelen onverzekerbaarheidsproblemen geen rol bij dit risico, aangezien de werkgever wettelijk verantwoordelijk is voor loondoorbetaling tijdens de ziekte. Werkgevers hebben zich inmiddels op betrekkelijk grote schaal verzekerd tegen dit risico. Uit de rapportage 1996-1997 van het zogeheten ZARA-werkge-

23

Deze gegevens zijn op 4 juni 1998 door het Lisv verstrekt en van enige toelichting en commentaar voorzien.

110

verspanel blijkt dat tussen januari 1996 en medio 1997 het aantal bedrijven met een particuliere verzekering is toegenomen van 8 tot 80 procent24. Er zijn enige signalen dat het voor kleine collectiviteiten soms moeilijk is om zich te verzekeren, vanwege de hoogte van de premie die wordt gevraagd. Uit het rapport van het ZARA-werkgeverspanel komt naar voren dat 8 procent van de niet verzekerde bedrijven aangeeft de verzekering te duur te vinden, overigens zonder dat zij expliciet vermelden dat een kosten-batenafweging is gemaakt. Van de zijde van verzekeraars is aangegeven dat de voor de premievaststelling benodigde verzuimgegevens aanvankelijk niet steeds in voldoende mate beschikbaar waren waardoor het ziekteverzuim in bepaalde gevallen mogelijk te laag is ingeschat. Thans zijn aanpassingen van de premiehoogte en de polisvoorwaarden aan de orde25.

Ouderdom Voor het ouderdomsrisico zijn naast de wettelijk geregelde basisregeling in de AOW tal van aanvullende (collectieve) pensioenverzekeringen beschikbaar, die kunnen worden aangevuld met individuele voorzieningen zoals lijfrente en koopsompolissen. Uit de verzamelde informatie en de gesprekken met organisaties zijn geen indicaties verkregen dat zich hier problemen voordoen met verzekerbaarheid. In tegenstelling tot andere sociale risico’s is de medische gesteldheid van de aanvrager voor de verzekeraar geen factor van belang voor het accepteren van de aanvraag. Werkloosheid Werkloosheid wordt door verzekeraars vanouds als onverzekerbaar beschouwd vanwege het gevaar van risicoclustering en antiselectie. Er bestaat wel een aantal productcombinaties, dat binnen enkele beperkte dekkingsonderdelen het

24

25

IVA, Bureau AS/tri, ZARA-werkgeverspanel rapportage 1996-1997, in opdracht van het Ministerie van SZW, Den Haag 1997. Het werkgeverspanel bestaat uit 4000 bedrijven verspreid over verschillende bedrijfstakken. Het is in 1995 opgezet met als doel de ontwikkelingen en stand van zaken in bedrijven te volgen ten aanzien van ziekteverzuim en verzuimbeleid, arbeidsomstandigheden en arbozorg, reïntegratie en arbeidsongeschiktheid. Aanleiding hiertoe vormden de vele en ingrijpende veranderingen in de wetgeving rond arbeidsongeschiktheid. De staatssecretaris van SZW heeft onlangs besloten het onderzoeksterrein van het panel te verbeden tot andere beleidsterreinen van zijn departement. Het panel zal worden voortgezet onder de naam ‘SZW-panel’ (Tweede Kamer, vergaderjaar 1998-1999, 26 282, nr. 1, p. 2). De Verzekeringskamer maakt in haar jaarverslag 1997 melding van een ‘onhoudbaar laag prijsniveau’ van particuliere ziekengeldverzekeringen en van aanzienlijke verliezen op deze producten (Verzekeringskamer, Jaarverslag 1997, p. 9). Enkele verzekeraars hebben inmiddels ook premieverhogingen en aanpassingen van de polisvoorwaarden aangekondigd (zie hierover onder meer: Het Verzekeringsblad, 15 januari 1998, pp. 22 en 23; Verbond van Verzekeraars, Bondig Dossier, november 1998).

111

werkloosheidsrisico als risico-element heeft opgenomen26. Een bekend voorbeeld daarvan is de beperkte werkloosheidsdekking bij een arbeidsongeschiktheidsverzekering ter dekking van een kredietverplichting. Het Verbond van Verzekeraars laat op dit moment overigens wel een wetenschappelijk onderzoek verrichten, waarbij wordt nagegaan of het voor private verzekeraars mogelijk is om op bedrijfseconomisch verantwoorde wijze loonderving als gevolg van werkloosheid te verzekeren.

Samenvatting en conclusies

6.

Om meer inzicht te krijgen in de aard en de mate waarin zich problemen voordoen bij het afsluiten van verzekeringen ter dekking van sociale risico’s is op diverse manieren informatie verzameld. Uit de beschikbare informatie kunnen alleen enige conclusies worden getrokken van kwalitatieve aard. Kwantitatieve gegevens zijn nauwelijks voorhanden of van twijfelachtige aard. Het is dan ook niet mogelijk om op basis van deze gegevensverzameling uitspraken te doen over de omvang van de problematiek, over de wijze waarop en de categorieën waarvoor zich problemen voordoen. Op basis van het beschikbare materiaal kunnen enige globale conclusies worden getrokken ten aanzien van de onverzekerbaarheid van sociale risico’s. Deze conclusies kunnen wellicht nog worden aangevuld met informatie uit het SZW-onderzoek. In het algemeen kan worden aangegeven dat problemen met verzekerbaarheid van sociale risico’s zich kunnen voordoen bij diegenen die nu of in het verleden problemen hebben (gehad) met hun gezondheid, die geen werkgever hebben die voor hen een verzekering heeft afgesloten en die behoefte hebben om zich individueel te verzekeren tegen sociale risico’s. Of zich daadwerkelijk problemen voordoen dan wel problemen worden ervaren hangt vervolgens af van de aard van het risico, de omvang van de dekking en de situatie van de potentiële verzekerde. In de praktijk doen zich vooral belemmeringen voor bij de verzekering van het overlijdensrisico en van het arbeidsongeschiktheidsrisico. Ten aanzien van de verzekering van het overlijdensrisico kan het zowel gaan om Anw-hiaatverzekeringen als om andere vormen van levensverzekering. Bij de verzekering van het arbeidsongeschiktheidsrisico kunnen zich problemen voordoen bij het af-

26

Verbond van Verzekeraars, Sociale zekerheid 1998-2002, visie en uitgangspunten van verzekeraars, Den Haag 1998.

112

sluiten van een WAO-hiaatverzekering (vooral voor individuele verzekeringen) en bij WAO-excedentverzekeringen. Ook voor zelfstandigen kunnen belemmeringen optreden bij het afsluiten van een arbeidsongeschiktheidsverzekering. Werkgevers kunnen sinds de invoering van Wulbz en Pemba ook particuliere verzekeringen afsluiten ter dekking van het financiële risico van loondoorbetaling bij ziekte dan wel betaling van de WAO-uitkering. In de geraadpleegde literatuur zijn vooralsnog geen duidelijke signalen waarneembaar die wijzen op verzekeringsbelemmeringen. Voor het werkloosheidsrisico en het ouderdomsrisico lijkt evenmin sprake te zijn van problemen met betrekking tot het afsluiten van verzekeringen.

7.

Lijst van benaderde organisaties

Breed Platform Verzekerden en Werk (waarin de volgende twaalf organisaties zijn vertegenwoordigd) – Stichting Pandora – Stichting Landelijke Patiënten- en Bewonersraden – Cliëntenbond – Epilepsie Vereniging Nederland – Nederlandse Vereniging van Hemofiliepatiënten – Nederlandse Patiënten / Consumenten Federatie – Gehandicaptenraad – Nederlandse Federatie van Kankerpatiënten – Werkverband Organisaties van Chronisch Zieken – HIV Vereniging Nederland – Stichting de Ombudsman – Vereniging Samenwerkende Ouder- en Patiëntenorganisaties betrokken bij erfelijke en/of aangeboren afwijkingen Consumentenbond Gelders WAO-platform Landelijk Bureau Leeftijdsdiscriminatie Ombudsman Schadeverzekering Ombudsman Levensverzekering Ministerie van VWS Ministerie van SZW Nationale Commissie van Chronisch Zieken Verzekeringskamer Sociale Verzekeringsbank

113

Lisv AMEV Katholieke Universiteit Brabant, Center Verbond van Verzekeraars

114

Bijlage 5 Ervaringen met het waarborgen van betaalbare particuliere ziektekostenverzekeringen

Per 1 april 1986 werd het stelsel van ziektekostenverzekeringen ingrijpend gewijzigd. Deze wijzigingen hadden consequenties voor zowel de publieke ziekenfondsverzekering als voor de particuliere ziektekostenverzekeringen. Wat de ZFW betreft wordt hier toegelicht dat deze voordien een drietal verzekeringsvormen kende: 1. de verplichte verzekering voor werknemers tot een bepaalde loongrens; 2. de vrijwillige verzekering voor personen die niet konden worden toegelaten tot de verplichte verzekering of de bejaardenverzekering; 3. de bejaardenverzekering voor personen van 65 jaar en ouder met een inkomen beneden een bepaald niveau. Bij de vrijwillige en bejaardenziekenfondsverzekering ontstonden evenwel grote financiële problemen doordat zich hier gaandeweg de minder goede en slechte risico’s concentreerden, terwijl de goede risico’s (veelal jeugdige verzekerden) op de particuliere markt tegen lage premies een verzekering afsloten. Naar aanleiding hiervan zijn de vrijwillige ziekenfondsverzekering en de bejaardenziekenfondsverzekering per 1 april 1986 opgeheven. Personen die voordien verzekerd waren ingevolge de bejaardenziekenfondsverzekering, werden toen ondergebracht bij de verplichte ziekenfondsverzekering. Personen die waren verzekerd ingevolge de vrijwillige ziekenfondsverzekering gingen deels over naar de verplichte verzekering en deels naar de particuliere verzekeringsmarkt. Verder zouden bejaarden die bij het bereiken van de 65-jarige leeftijd particulier verzekerd zijn, voortaan zijn aangewezen op particuliere ziektekostenverzekeringen. Een en ander ging gepaard met regelgeving voor de particuliere ziektekostenverzekeringsmarkt zoals voorzien in de Wet op de toegang tot ziektekostenverzekeringen (WTZ) en de Wet medefinanciering oververtegenwoordiging oudere ziekenfondsverzekerden (MOOZ).

De WTZ Om de toegang tot particuliere ziektekostenverzekeringen voor de nader omschreven doelgroep te waarborgen, voorziet de WTZ onder meer in een acceptatieplicht voor verzekeraars met daaraan gekoppeld een verbod van leeftijdstoeslagen. De verzekeringsovereenkomst heeft betrekking op een nader omschreven standaardpakket en kent een maximumpremie. Het tekort op de standaardpakketpolissen wordt omgeslagen over alle particulier verzekerden. Voorzover de wettelijke acceptatieplicht betrekking heeft op personen die voorafgaand aan het verzoek om een WTZ-verzekering niet verzekerd waren tegen ziektekosten, is verder bepaald dat de verzekeraar niet tot acceptatie ver115

plicht is indien betrokken personen weten of redelijkerwijs kunnen weten dat hun gezondheidstoestand op dat moment zodanig is dat zij aanzienlijke ziektekosten hebben of op korte termijn zullen hebben (de zogenaamde brandende huizen). Het was namelijk niet de bedoeling het brede pakket ook aan te bieden aan personen die met het afsluiten van zo'n verzekering wachten tot het risico, waartegen men zich uiteindelijk wenst te verzekeren, zich heeft voorgedaan. De personenkring waarvoor de acceptatieplicht geldt, is sinds de inwerkingtreding van de WTZ meerdere malen uitgebreid. Vermelding verdient met name de in 1991 gerealiseerde uitbreiding van de personenkring, die ertoe leidde dat de acceptatieplicht ook van toepassing werd op personen die voor een particuliere ziektekostenverzekering (op basis van derde klas) een premie betalen die hoger is dan die van de WTZ-verzekering1. Deze regeling wordt wel aangeduid als de ‘meerbetalersregeling’. In de toelichting op het wijzigingsbesluit wordt erop gewezen dat sinds de jaren zeventig de premies van een ziektekostenverzekering voor jonge, goed gezonde risico’s enerzijds en oude ‘slechtere’ risico’s anderzijds, uiteen zijn gegroeid. Vanuit een positie van in het merendeel doorsneepremies is door middel van risicoselectie en gedifferentieerde premieverhoging een situatie ontstaan, waarbij de premies voor ouderen en slechte risico’s over het algemeen aanmerkelijk hoger liggen dan de premies van jongeren en slechte risico’s. Omdat de branche er naar het oordeel van het toenmalige kabinet onvoldoende in slaagde de premiesolidariteit te verbeteren, is uiteindelijk besloten tot een versterking van de premiesolidariteit via de in 1991 gerealiseerde uitbreiding van de personenkring. Ten aanzien van de meerbetalersregeling zij hier verder opgemerkt dat verzekeraars de kosten hiervoor niet onder de omslagregeling kunnen brengen. Vastgesteld moet worden dat sinds de inwerkingtreding van de WTZ het aantal WTZ-verzekerden alsook de totale schade sterk is toegenomen2. Het aantal WTZ-verzekerden bedroeg in 1996 circa 670.730, hetgeen neerkomt op circa

1 Besluit van 29 januari 1991 tot wijziging van het Besluit houdende uitbreiding en beperking van de toegang tot particuliere ziektekostenverzekeringen. 2 Als gevolg van de per 1 juli 1994 in werking getreden Wet van Otterloo is het aantal WTZ-verzekeringen overigens weer gedaald. Deze wet bepaalt dat voortaan alle AOW-gerechtigden ZFW-verzekerd zijn indien het inkomen aan AOW en aanvullend pensioen niet hoger is dan een krachtens de ZFW vastgesteld bedrag. Daarmee is het in de oorspronkelijke WTZ geregelde uitgangspunt dat verzekerden bij het bereiken van de 65-jarige leeftijd verzekerd blijven in de verzekering waarvoor zij voordien verzekerd waren, komen te vervallen.

116

14 procent van het totale aantal particulier verzekerden3. De WTZ-schade bedroeg in dat jaar 34 procent van de totale particuliere schade. De toename van het aantal WTZ-verzekerden is gepaard gegaan met een sterke stijging van de WTZ-bijdrage; deze bedroeg in 1996 324 gulden per particulier verzekerde per jaar (20-64 jaar)4. Ervan uitgaande dat door onder meer vergrijzing en technologische ontwikkelingen de druk op de zorg en met name op de WTZ in de toekomst zullen stijgen, is in het kader van de MDW-operatie een werkgroep ingesteld met de opdracht mogelijkheden voor en consequenties van invoering van risicodragendheid voor verzekeraars in beeld te brengen. Met de invoering van dit financiële risico wordt beoogd verzekeraars aan te zetten doelmatiger met de zorg voor de WTZ-verzekerden om te gaan waardoor een bijdrage kan worden geleverd aan de instandhouding van de WTZ als vangnet voor de particuliere markt. Zeer recent is van kracht geworden de Wet op de toegang tot ziektekostenverzekeringen 1998, welke een algehele herziening van de WTZ beoogt5. Daarbij gaat het onder meer om een verduidelijking en vereenvoudiging van de systematiek betreffende de toegang tot de standaardverzekering en de toetsing daarvan, aanpassingen van de omslagregeling, nadere regelgeving inzake het uitvoeringsorgaan alsmede een nadere uitwerking van het toezicht. Het invoeren van financiële mederisicodragendheid voor de verzekeraars die de WTZ uitvoeren, is – zo vermeldt de MvT – nog niet mogelijk ten gevolge van het ontbreken van voldoende duidelijkheid zowel over de daarbij toe te passen mogelijkheden als over de gevolgen daarvan. Mogelijk wordt hiervoor te zijner tijd een afzonderlijk wetsvoorstel ingediend6. Vanuit de Tweede Kamer is er in dit verband aandacht voor gevraagd dat de WTZ particuliere verzekeraars niet verhindert de kosten van de slechtere risico’s af te wentelen op de gemeenschap. Meer in het bijzonder is er daarbij op gewezen dat diverse verzekeraars in hun polissen een bepaling opnemen die regelt dat de verzekerde bij het bereiken van de 65-jarige leeftijd zijn aanspraken verliest en automatisch wordt overgeschreven naar de standaardpakketpolis7.

3 Ruim 70 procent van hen is 65 jaar of ouder; 19 procent bestaat uit studenten en de overige 11 procent bestaat uit andere personen jonger dan 65 jaar. Deze laatste groep wordt gevormd door verzekerden met een hoog gezondheidsrisico, die zonder het bestaan van de acceptatieplicht voor de standaardverzekering, niet of slechts tegen hoge premies en/of met uitsluiting van bepaalde vergoedingen, particulier verzekerd kunnen worden. Tweede Kamer, vergaderjaar 1997-1998, 25 859, nr. 3, p. 6. 4 Sinds 1 januari 1998 betalen personen van 65 jaar en ouder geen omslagbijdrage meer. 5 Tweede Kamer, vergaderjaar 1997-1998, 25 859. 6 Tweede Kamer, vergaderjaar 1997-1998, 25 859, nr. 3, p. 2. 7 Tweede Kamer, vergaderjaar 1997-1998, 25 859, nr. 5, p. 8.

117

Het rapport van de MDW-werkgroep verscheen in maart 19988. Het bevat een analyse van een aantal mogelijkheden voor risicodragendheid en toetsing van deze mogelijkheden aan randvoorwaarden en criteria. Daarbij is onder meer aandacht geschonken aan de vraag of de mogelijkheden passen binnen het nationaal en internationaal juridisch kader en in welke mate zij een bijdrage leveren aan doelmatigheidsbevordering. Voorts is nagegaan of met de onderscheiden varianten de toegankelijkheid gewaarborgd blijft en of verzekeraars niet zo onevenredig door de te nemen beleidsmaatregelen worden getroffen dat zij failliet kunnen gaan. Uitgaande van de gehanteerde randvoorwaarden en criteria, concludeert de werkgroep dat van de onderzochte basisvarianten9 de variant waarbij sprake is van een genormeerde vergoeding aan verzekeraars op basis van verzekerdenkenmerken met een systeem van hoge kostenvergoedingen, beter voldoet dan andere varianten. Daarbij wijst de werkgroep op aan de invoering van risicodragendheid verbonden risico’s en onzekerheden. Van belang acht zij met name de juridische onzekerheid (verenigbaarheid met Europese regelgeving), de gedragseffecten die zullen optreden, de benodigde additionele reserves en voorzieningen en de precieze kosten en baten van risicodragendheid. In het regeerakkoord van augustus 1998 is vervolgens afgesproken om de WTZ op een tweetal punten te wijzigen. Daarbij gaat het om sluiting van de WTZ voor nieuwe 65-jarigen per 1 juli 1999 en om een beperking van de WTZ-omslagregeling vanaf 2001 tot verevening van de kosten boven een bedrag van 10.000 gulden10.

8 9

10

Rapport van de MDW-Werkgroep Invoering risicodragendheid in de WTZ, maart 1998. De werkgroep is uitgegaan van een drietal basisvarianten. De eerste gaat uit van het slechts gedeeltelijk vergoeden van de kosten aan verzekeraars. De tweede gaat uit van normatieve vergoedingen van de kosten aan verzekeraars op basis van verzekerdenkenmerken als leeftijd en geslacht. De derde variant gaat ook uit van normatieve risicovergoedingen, maar voegt hier een vorm van hoge kostenvergoeding aan toe. In de analyse zijn verder ook betrokken de voorstellen die door Zorgverzekeraars Nederland zijn gedaan. Deze voorstellen behoren tot de variant waarbij verzekeraars een deel van de WTZ-schade niet langer uit de omslagregeling vergoed krijgen, bijvoorbeeld door de poolleeftijd van de verzekerden te verhogen van 65 naar 70 jaar of door slechts kosten boven een bepaald bedrag te vergoeden. Volgens de werkgroep zijn hieraan evenwel grotere risico’s en onzekerheden verbonden ten aanzien van Euopeesrechtelijke aspecten dan aan de varianten waarin sprake is van vergoedingen gebaseerd op verzekerdenkenmerken als leeftijd en geslacht. Van verschillende zijden zijn kanttekeningen geplaatst bij deze voornemens. Onder meer is betoogd dat zij kunnen leiden tot toegankelijkheidsproblemen voor personen vanaf 65 jaar. Zie hierover onder meer: F.T. Schut, WTZ, van vangnet naar valkuil? In: ESB van 30 oktober 1998, pp. 817-820.

118

Bijlage 6 Lijst van afkortingen

AAW Anw AOW AWBZ AWW BPVW ILO MAAV SCP SER SVB SZW (Wet) TBA Wajong WAO Waz Wet Pemba Wet TZ WMK WTZ Wulbz WW ZW

Algemene arbeidsongeschiktheidswet Algemene nabestaandenwet Algemene ouderdomswet Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten Algemene Weduwen- en Wezenwet Breed Platform Verzekerden en Werk International Labour Organisation Wet medefinanciering aanvullende arbeidsongeschiktheidsverzekeringen Sociaal en Cultureel Planbureau Sociaal-Economische Raad Sociale Verzekeringsbank Sociale Zaken en Werkgelegenheid Wet terugdringing beroep op de arbeidsongeschiktheidsregelingen Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen Wet premiedifferentiatie en marktwerking bij arbeidsongeschiktheidsverzekeringen Wet terugdringing ziekteverzuim Wet op de medische keuringen Wet op de toegang tot ziektekostenverzekeringen Wet uitbreiding loondoorbetalingsplicht bij ziekte Werkloosheidswet Ziektewet

119

02

Recommend Documents