SPECIFICKÉ APROXIMAČNÍ INSTRUMENTY Při výkladu problematiky aplikace dokumentů acquis justice a vnitřních věcí je třeba mít na paměti, že toto acquis se svou povahou liší od ostatních částí acquis communautaire. 1 Na základě pravidelné zprávy Evropské komise pro rok 1999, která obsahovala analýzu příprav České republiky na členství v Evropské unii s vyznačením prioritních oblastí pro další rozvoj přípravných prací, přijala Rada Evropské unie (Rada EU) 6. prosince 1999 rozhodnutí o zásadách, prioritách, průběžných cílech a podmínkách obsažených v Přístupovém partnerství s Českou republikou (Přístupové partnerství). Plnění tohoto dokumentu bude prověřováno v orgánech Evropské dohody a příslušnými orgány Rady EU, kterým bude Evropská komise pravidelně podávat zprávy. 2 Dokument Přístupové partnerství je základem pro řadu nástrojů politiky, jejímž prostřednictvím obdrží kandidátské země pomoc v jejich přípravě na členství v Evropské unii. Tyto nástroje zahrnují v případě justice a vnitřních věcí zvláště aplikaci Předvstupního paktu o organizované trestné činnosti mezi členskými státy Evropské unie a žadatelskými zeměmi z roku 1998. 3 Vymezení specifických instrumentů aproximace Instrumenty specifikované v tomto pojednání představují zobecnění obsahu množiny takových dokumentů, které zásadním způsobem determinují konkrétní úseky fungování oblastí justice a vnitřních věcí. Současně se na jejich základě nebo v jejich rámci rozvíjí spolupráce v dané oblasti, přičemž jsou pro její obsah i realizační formy určující. Nejedná se tedy v našem případě o výklad problematiky acquis justice a vnitřních věcí, ale spíše o její aplikační, realizační stránku z hlediska potřeb a praktik asociované země. Za specifické instrumenty aproximace pro oblasti justice a vnitřních věcí lze, podle našeho názoru, považovat: 4 1. Evropské dokumenty obsahující politický závazek pro vstup asociované země do Evropské unie týkající se akceptace acquis justice a vnitřních věcí, včetně sbližování předpisů trestního práva. 2. Dokumenty označované jako soft law (prohlášení, usnesení, doporučení a další) přijaté před a po vstupu Smlouvy o Evropské unii (Smlouva o EU) v platnost.
1
Viz Akční plán Rady a Komise o nejlepších způsobech provádění ustanovení Amsterodamské smlouvy o vytvoření prostoru svobody, bezpečnosti a práva z 3.prosince 1998 (1999/C 19/01), bod D.21. 2 Council Decision of 6 December 1999 on the principles, priorities, intermediate objectives and conditions contained in the Accession Partnership with the Czech Republic (399D0858). 3 Předvstupní pakt o organizované trestné činnosti mezi členskými státy Evropské unie a kandidátskými zeměmi střední a východní Evropy a Kyprem - schválený Radou 28.května 1998, č.98C 220/01 (398Y1229(01). 4 Při zpracování tohoto pojednání, zejména pak charakteristiky některých zvláštností procesu aproximace v oblastech justice a vnitřních věcí a následně při členění specifických aproximačních instrumentů do jednotlivých skupin, vycházel autor zvláště z poznatků ze své dřívější praxe ve funkci vedoucího oddělení kompatibility s právem ES odboru legislativy Ministerstva vnitra, kterou zastával v letech 1993-2000.
1
3. Zvláštní mezinárodní smlouvy sjednané mezi členskými státy Společenství k bezpečnostní materii, zvláště Schengenská prováděcí úmluva a Dublinská úmluva, resp. dokumenty přijaté k realizaci těchto úmluv. 4. Tzv. úmluvy třetího pilíře jako jsou Úmluva o Europolu, Úmluva o spolupráci mezi celními správami nebo Úmluva o ochraně finančních zájmů Evropských společenství, resp. dokumenty přijaté k realizaci těchto úmluv. 5. Občanskoprávní úmluvy sjednané v rámci tzv. evropské politické spolupráce. 6. Dokumenty zpracovávané pro vládu České republiky k materii vnitřní bezpečnosti. 5
Dokumenty s požadavkem na akceptaci acquis Některé důležité evropské dokumenty obsahují politický závazek pro vstup asociovaných zemí do Evropské unie týkající se akceptace acquis justice a vnitřních věcí jako podmínky sine qua non. Zmíněný Předvstupní pakt o organizovaném zločinu, který navazuje na Akční plán boje proti organizovanému zločinu z roku 1997, 6 obsahuje patnáct principů, představující úkoly pro policejní a soudní spolupráci v trestních věcech ještě před vznikem členství v Evropské unii. Současně dokument bere do úvahy aktivity Rady Evropy v této oblasti. V jednotlivých principech účastnické země stvrzují své rozhodnutí plně spolupracovat v boji proti všem druhům organizovaného zločinu a jiným formám závažné trestné činnosti a vyslovují se pro opatření jako jsou hlavně tyto způsoby a formy spolupráce: • za nezbytné se považuje koordinovat vyšetřování trestných činů tam, kde je to vhodné a účinné, • zdůrazňuje se úzká spolupráce při rychlé a účinné výměně informací v rámci vyšetřovacích kauz a vzájemné právní pomoci v trestních věcech a rovněž i koordinace při operativních akcích; • zúčastněné země považují za důležitou i vzájemnou praktickou pomoc při společných vyšetřovacích a operativních akcích za využití možností Europolu a současně za využití možností pomoci v oblasti vzdělávání a technického vybavení, či formou stáží, • zvláštní pozornost je věnována problematice potírání praní peněž a korupce a dále nezbytnosti vytvoření společného a komplexního postupu proti všem formám této trestné činnosti, • v zájmu zlepšení spolupráce mezi asociovanými zeměmi a státy Evropské unie je zvláštní důležitost přikládána styčným důstojníkům a styčným soudcům. Důležitým dokumentem je tzv. Berlínská deklarace o prohlubování spolupráce při potírání závažné trestné činnosti. 7 Obsahuje prohlášení ministrů států Evropské unie a zemí střední a východní Evropy za účelem rozvoje efektivní spolupráce v boji proti závažným formám trestné činnosti v oblastech obchodování 5
Podrobněji viz Pikna,B.: Specifické instrumenty právní a věcné aproximace v oblastech justice a vnitřních věcí, Právník č. 4/2002. 6 Akční plán boje proti organizované kriminalitě přijatý Radou 28.dubna 1997 (497Y815 (01). 7 Berlínská deklarace o prohlubování spolupráce při potírání trestné činnosti související s omamnými látkami a organizované trestné činnosti v Evropě, z 8. září 1994, vyhrazeno.
2
s omamnými látkami, krádeže radioaktivních a jaderných materiálů, obchodování s lidskými bytostmi, nezákonné imigrační sítě a krádeže motorových vozidel. Týká se spolupráce policejní, dotýká se rovněž justiční spolupráce v gesci Ministerstva spravedlnosti a vyzývá k maximálnímu sladění trestněprávních předpisů. Dalším důležitým dokumentem je Akční plán Rady a Komise o nejlepších způsobech provádění ustanovení Amsterodamské smlouvy o vytvoření evropského prostoru svobody, bezpečnosti a práva z 3.prosince 1998 (Akční plán k Amsterodamu), který obsahuje priority a úkoly se kterými musí pracovat i asociované země při zajišťování aproximačního procesu na úseku justice a vnitřních věcí. Jeho posláním je zajistit plnou a bezodkladnou realizaci Amsterodamské smlouvy v co možná nejkratším časovém horizontu. Průběžné naplňování obsahu tohoto dokumentu rovněž ze strany asociovaných zemí představuje podmínku a předpoklad pro jejich plynulé a bezkonfliktní začlenění do rámce bezpečnostní spolupráce 8 v Evropské unii. V dokumentu se uvádí, že přijetí tohoto Akčního plánu k Amsterodamu znamená další výhodu pro kandidátské země, neboť dokument jasně vymezuje všechny priority Evropské unie v této oblasti. Za účelem posuzování připravenosti jednotlivých asociovaných zemí v oblastech justice a vnitřních věcí byl přijat zvláštní akt třetího pilíře, kterým se zavádí mechanismus společného hodnocení toho, jak uchazečské země uzákoňují a aplikují acquis v oblastech justice a vnitra. 9 Tento dokument představuje prostředek umožňující expertům z členských států Unie, aby v rámci Rady EU koordinovali své aktivity, jejichž výstup by měla brát do úvahy Evropská komise při přípravě a jednáních ohledně vstupu té které asociované země do Evropské unie. Výsledkem této společné expertní práce má být objektivní přehled o právním a věcném stavu procesu aproximace v každé kandidátské zemi přičemž v případě potřeby jim může být ze strany Unie poskytnuta potřebná pomoc. Do výkladu této skupiny instrumentů organicky zapadá nezbytnost pro asociované země, aby průběžně aplikovaly akty evropského práva obsahující výzvu nebo přímo závazky ke sbližování právních předpisů členských států Evropské unie. Z aktuálních právních aktů třetího pilíře v gesci Ministerstva spravedlnosti například lze uvést společnou akci o sbližování právních předpisů pro boj proti drogové závislosti a nelegálnímu obchodování s drogami, 10 společnou akci o boji proti rasismu a xenofobii 11 nebo společný postoj týkající se boje proti korupci. 12 Hlavním cílem těchto aproximačních aktivit Unie je využít možností harmonizace národních právních předpisů členských států a jejich vlivu na omezení trestné činnosti. Snaží se zároveň zvláště v případě trestněprávních předpisů odstranit 8
Pokud se v rámci problematiky třetího pilíře, tj.oblasti justice a vnitřních věcí, hovoří o „bezpečnosti“ má se na mysli vnitřní bezpečnost členských států Evropské unie. Na rozdíl od pilíře druhého, kde pojem bezpečnost vyjadřuje vnější, zahraniční dimenzi s možností přechodu až na úroveň obranné politiky Unie. 9 Společná akce č.98/429/JVV z 29.června 1998, kterou se zavádí mechanismus pro společné hodnocení přijímání, používání a účinného provádění acquis EU ze strany kandidátských zemí v oblasti justice a vnitřních věcí (498Y0429). 10 Společná akce z 17.prosince 1996 o sbližování právních předpisů a praxí členských států Evropské unie pro boj proti drogové závislosti a předcházení nelegálnímu obchodování s drogami a boj proti němu, přijatá Radou na základě článku K.3 Smlouvy o EU (41996X0750). 11 Společná akce z 15.července 1996 přijatá Radou na základě článku K.3 Smlouvy o EU o boji proti rasismu a xenofobii (41996X0443). 12 Společný postoj z 6.října 1997 přijatý Radou na základě článku K.3 Smlouvy o EU o jednáních v Radě Evropy a OECD týkajících se korupce.
3
takové rozdíly, které představují překážky při mezinárodní spolupráci v oblasti justice a taktéž zabránit tomu, aby pachatelé trestných činů využívali rozdílné klasifikace trestního jednání v jednotlivých členských státech k „přesunu“ z jednoho státu Unie do druhého a tím unikali trestnímu stíhání a vyhýbali se výkonu trestu, nebo dokonce mohli beztrestně páchat trestnou činnost. Dokumenty typu soft law Před vstupem Amsterodamské smlouvy v platnost 1.května 1999 (Amsterodam) 13 byl právní základ pro přijímání právních aktů třetího pilíře zakotven v ex-článku K.3 původní hlavy VI. Smlouvy o EU (v Maastrichtské verzi). Jednalo se o společné postoje, společné akce a úmluvy. Nicméně bylo v mnoha případech spíše preferováno přijímání nástrojů typu soft law - tzv. měkké právo, zvláště pod označením usnesení, prohlášení, doporučení a další. Tyto dokumenty však neměly oporu ve smyslu právního základu (právního titulu) ve Smlouvě o EU a ani ve Smlouvě o založení ES. Všeobecně nebyly a nejsou tyto dokumenty chápány jako právně závazné ze své podstaty a spíše jsou považovány za dokumenty, které poskytují politické prohlášení o „úmyslu“, což může objektivně představovat určitý morálně politický závazek ke konání. Na druhé straně však některé z těchto dokumentů obsahují i konkrétně vyjádřené závazky. V tomto případě by mělo obecně platit, že aplikace těchto dokumentů je přímo odvislá od jejich samotného věcného obsahu s tím, že v případě, že tyto texty obsahují konkrétní závazky měly by je členské státy Unie aplikovat obdobně jako v případě mezinárodních smluv. 14 Mezinárodní smlouvy v rámci Společenství k bezpečnostní materii Jedná se o mezinárodní smlouvy sjednané mezi členskými státy Společenství k bezpečnostní materii, jako jsou zvláště Schengenská prováděcí úmluva a Dublinská úmluva. Za stěžejní je považována Schengenská prováděcí úmluva, která zakotvuje zejména nezbytné bezpečnostní podmínky a garance, jež mají ztížit možnosti zneužívání volného pohybu osob ke kriminálním aktivitám. 15 Úmluva obsahuje problematiku překračování vnitřních a vnějších hranic členských států Schengenu a navazující problematiku vízovou, dále obsahuje policejní spolupráci, včetně přeshraničního pronásledování a sledování pachatele, a právní pomoc ve věcech trestních. Zakotvuje dále důležitá ustanovení tzv. Schengenského informačního systému (SIS), včetně otázky ochrany osobních údajů. V této souvislosti je nezbytné zmínit Protokol o začlenění schengenského acquis do rámce Evropské unie, který je přiložen k Amsterodamské smlouvě jako závazný text (Schengenský protokol). Schengenský protokol stanoví ve svém článku 8 pro asociované země důležitou podmínku, že „Při jednání o přijímání nových 13
V zahraniční odborné i politické literatuře se běžně používá zkracovaných výrazů např. u Amsterodamské smlouvy „Amsterodam“, u Schengenských dohod „Schengen“, u Dublinské úmluvy „Dublin“, u Úmluvy o Europolu „Europol“ atp. 14 Podrobněji viz Pikna,B.: Právo EU-právní akty třetího pilíře, Právník č.2/2001. 15 Úmluva podepsaná 14.června 1990 v Schengenu mezi Belgickým královstvím, SRN, Lucemburským velkovévodstvím a Nizozemským královstvím k provedení dohody podepsané 14.června 1985 o postupném odstraňování kontrol na společných hranicích. Blíže viz Pikna,B.: Schengenský systém po Amsterodamu, Příloha Mezinárodní politiky č.2/2001; Havránek,D.:Přeshraniční policejní spolupráce a schengenské požadavky, Příloha Mezinárodní politiky č.2/2001.
4
členských států do Evropské unie platí schengenské acquis a další opatření, která v jeho rámci učinily orgány, za acquis, které musí všichni kandidáti na přijetí převzít v plném rozsahu“. Na základě Schnegenského protokolu přijala Rada EU v květnu 1999 rozhodnutí, které určuje právní základ všech dokumentů a relevantních ustanovení acquis Schengenu. 16 Stanovit právní základnu znamenalo vlastně rozhodnout, kam ve struktuře Evropské unie (Společenství) umístit jednotlivá ustanovení a dokumenty schengenského acquis. Jednalo se o podřazení schengenských dokumentů, případně jejich jednotlivých ustanovení, pod konkrétní články buď Smlouvy o založení ES nebo Smlouvy o EU. V samotné praxi to představuje rovněž odpověď na otázku, zda bude napříště příslušná materie legislativně spadat do Smlouvy o založení ES, a tudíž se stane součástí komunitárního práva Společenství, nebo zda bude součástí Smlouvy o EU, a tudíž patřit do oblasti mezivládní spolupráce v rámci třetího pilíře. Jinými slovy po Amsterodamu návrhy právních aktů a iniciativy k dalšímu rozvoji schengenského acquis podléhají příslušným ustanovením zmíněných Smluv o ES/EU podle charakteru jejich právního základu. Vstupem Dublinské úmluvy v platnost 1.září 1997 nahrazuje tato úmluva ta ustanovení Schengenské prováděcí úmluvy (hlava II., kapitola 7), která obsahují azylovou materii. 17 Úmluva vychází z potřeby sjednotit postupy při posuzování žádostí o azyl s ohledem na fungování společného prostoru bez vnitřních hranic mezi státy Evropské unie. Má zaručit každému žadateli o azyl, že nebude dlouho ponechán v nejistotě ohledně výsledku, a že nebude postupně vracen z jednoho členského státu do druhého, aniž by žádný z těchto států nebyl kompetentní k posouzení podané žádosti o azyl. Tím je rovněž sledováno vyloučení možnosti vícenásobného podání žádostí o azyl v dalších členských státech Unie. Na tomto místě je třeba uvést, že po Amsterodamu je azylová materie začleněna do nové hlavy IV. Smlouvy o založení ES. Vzhledem k tomu, že nejdůležitější úkoly obsažené v Dublinské úmluvě jsou zakotveny v článku 63 odst. 1 písm.a), b) této smlouvy bude tato problematika do budoucna upravována sekundárními právními akty komunitárního práva. Do rámce aplikace acquis obou těchto úmluv patří i rozhodnutí učiněná k jejich provádění, která byla rovněž předmětem screeningových jednání ke kapitole 24 - justice a vnitřní věci. 18 Úmluvy třetího pilíře Z hlediska formálního členění do jednotlivých skupin specifických instrumentů aproximace by měla problematika úmluv třetího pilíře spadat spíše do výkladu základních právních instrumentů aproximace v oblastech justice a vnitřních
16
Rozhodnutí Rady č.1999/436/ES z 20. května 1999, které určuje právní základ všech ustanovení nebo rozhodnutí, jež tvoří schengenské acquis, v souladu s příslušnými ustanoveními Smlouvy o založení ES a Smlouvy o EU (399D0436). 17 Úmluva určující stát odpovědný za posouzení žádosti o azyl podané v jednom z členských států Evropských společenství, Dublin, 15.června 1990 (41997A0819(01). 18 Tzv. screeningem se rozumí porovnání a prověřování, zda Česká republika bude schopna v momentě vstupu do Evropské unie převzít veškeré závazky vyplývající z členství, tzn. z dokumentů acguis. Negociace České republiky ke kapitole 24 - Spolupráce v oblastech justice a vnitřních věcí / Schengen, byly formálně uzavřeny dne 12.12.2001.
5
věcí. Nicméně jde o problematiku s tolika zvláštními aspekty, že si plně zaslouží zařazení do zvláštních aproximačních instrumentů. 19 Úmluvy sjednané po vstupu Smlouvy o EU v platnost na základě ex-článku K.3 původní hlavy VI. a po Amsterodamu nynějšího článku 34 se nazývají pracovně úmluvy třetího pilíře. Z těchto úmluv je třeba zmínit zvláště Úmluvu o Europolu, Úmluvu o spolupráci mezi celními správami nebo Úmluvu o ochraně finančních zájmů Evropských společenství resp. i dokumenty vydané k realizaci těchto úmluv. Úmluva o Europolu, 20 kterou se zřizuje Evropský policejní úřad pro členské státy Evropské unie, vstoupila v platnost 1. října 1998. Stanoví pro členské státy Evropské unie povinnost zřizovat národní jednotky Europolu a vysílat do centra v Haagu své styčné důstojníky. Těžištěm spolupráce je oblast prevence a boje proti terorismu, nedovolenému obchodu s drogami a dalším závažným formám mezinárodní trestné činnosti (nedovolený obchod s jadernými a radioaktivními látkami, převaděčství, obchod s lidmi, pohlavní zneužívání dětí, krádeže aut, praní peněz). Součástí úmluvy jsou rovněž ustanovení týkající se informačního systému a zřízení nezávislého úřadu pro kontrolu ochrany osobních údajů. Aplikace úmluvy jak věcná tak i právní je dále precizována realizačními akty, které byly rovněž předmětem screeningu. Po Amsterodamu se zásadním způsobem posilují možnosti působení Europolu rovněž na úseku vyšetřování a operativním. Tento zámysl je zakotven v článku 30 revidované hlavy VI. Smlouvy o EU a konkrétní kroky by měly být realizovány za využití možností nových nástrojů - právních aktů třetího pilíře jako jsou zvláště rozhodnutí nebo opatření k provedení úmluv. V současné době jsou dokončovány přípravy k uzavření smlouvy o spolupráci Ministerstva vnitra České republiky s Europolem. Obdobné smlouvy připravuje Evropská unie rovněž s ostatními kandidátskými zeměmi tzv. první skupiny. Důležitá pro bezpečnostní spolupráci je Úmluva o vzájemné pomoci a spolupráci mezi celními správami, 21 která zahrnuje mj. některé formy spolupráce mezi celními správami obdobné formám policejní spolupráce obsažené v Schengenské prováděcí úmluvě. Tato úmluva stanoví podmínky a formy spolupráce v případech porušení celních předpisů jak národních, tak i komunitárních, předpokládá vytvoření tzv. Ústřední koordinační jednotky jako odpovědného realizačního útvaru. Obsahuje formy spolupráce celních orgánů a úkony v jejich kompetenci obdobné policejní a justiční oblasti - spolupráce při trestním vyšetřování, spolupráce a vzájemná pomoc ve věcech trestních, styční důstojníci, výměna informací, žádost o sledování, žádost o šetření. Mezi tzv. zvláštní formy spolupráce patří přeshraniční pronásledování a sledování osoby, skryté vyšetřování a společné vyšetřovací týmy. Úmluva obsahuje i problematiku ochrany osobních údajů a zmocnění Evropskému soudnímu dvoru k řešení případných sporů. Z úmluv třetího pilíře v gesci Ministerstva spravedlnosti je třeba uvést Úmluvu o ochraně finančních zájmů Evropských společenství z 26.července 1995. Úmluva je zaměřena na trestněprávní ochranu Evropských společenství (ES) před 19
S touto úvahou korelují některé odborné názory expertů na právní problematiku Unie, které tyto úmluvy považují za samostatné mezinárodně právní prostředky a zpochybňují tak formálně jejich přímé zařazování do právních aktů třetího pilíře. 20 Úmluva o Europolu z 26.června 1995 (41995A1127(01). 21 Úmluva z 18.prosince 1997 vypracovaná na základě článku K.3 Smlouvy o EU o vzájemné pomoci a spolupráci mezi celními správami (41998A0123(01).
6
podvodným jednáním zejména v příjmech a výdajích, které se týkají více členských států. Požaduje trestání těchto jednání efektivními, úměrnými a odstrašujícími trestními, případně i jiným sankcemi, které v nejzávažnějších případech povedou k vydávání pachatelů. Tato odpovědnost se má vztahovat i na podniky, které hrají důležitou úlohu na úseku financování ES. Úmluva zatím nevstoupila v platnost, neboť dosud nebyla ratifikována všemi členskými státy Evropské unie. V dané záležitosti přijala Rada EU již několik právních předpisů ES, jakož i unijních právních aktů třetího pilíře. 22 V této souvislosti se v Programu Evropské komise na rok 2001 uvádí, že Evropská komise má připravit tzv. Zelenou knihu o obnovení rozpravy o návrhu ohledně zavedení funkce Úřadu evropského veřejného žalobce (European Public Prosecutor) 23a předložit tento návrh na příští mezivládní konferenci členských států Evropské unie. Navazující další návrh Komise se bude týkat boje proti hospodářské kriminalitě a dalším nelegálním činnostem, především praní peněz, které ohrožují finanční zájmy ES. Dále se v programu uvádí, že v souvislosti s úkolem vytvořit evropský prostor svobody, bezpečnosti a práva soustředí Evropské komise zvláštní pozornost na sbližování legislativ a národních postupů v azylové a migrační politice a v justiční spolupráci. 24 Pokud jde o občanskoprávní záležitosti - na základě původní hlavy VI. Smlouvy o EU byla přijata členskými státy Unie Úmluva o doručování soudních a mimosoudních dokumentů v občanskoprávních a obchodních věcech v členských státech Evropské unie z 26. května 1997, spolu s Protokolem uznávajícím úlohu Soudního dvora Evropských společenství (Úřední věstník ES, C 261 z 17.srpna 1997). Tato úmluva s protokolem nahradí Úmluvu z 15. listopadu 1965 o předávání soudních a mimosoudních dokumentů v občanskoprávních a obchodních věcech do ciziny. Pokud jde o předávání dokumentů, taktéž nahradí Haagské úmluvy z roku 1954 a 1965 ve vztazích mezi členskými státy Unie, které jsou jejími účastnickými stranami. Tento právní stav však nebude mít vliv na předávání dokumentů ve vztahu k asociovaným zemím, kde bude i nadále postupováno v souladu s existujícími mezinárodními dohodami. Závěrem k této části výkladu lze připomenout, že vstupem Amsterodamské smlouvy v platnost byla problematika soudní spolupráce v občanskoprávních věcech přenesena ze třetího do prvního pilíře a bude tak do budoucna upravována standardními nástroji ES, tj. sekundárními právními akty Společenství přijímanými podle článku 249 Smlouvy o založení ES. Úmluvy v rámci evropské politické spolupráce 22
Blíže srov. CORPUS JURIS, Přepracovaná a doplněná studie k zajištění ochrany finančních zájmů Evropských společenství, Překlad proveden S.Kloučkovou a J.Fenykem, Brno, říjen 2000. Dále srov.Fenyk,J.: Harmonizace trestního práva a související legislativy v oblasti ochrany finančních zájmů Evropských společenství, Legal Approximation Project-Legal Advice, Ministry of Justice, Brno, 15.září 2000. 23 Blíže viz Fenyk,J.: Veřejná žaloba, Díl první, Historie, současnost a možný vývoj veřejné žaloby, Příručka ministerstva spravedlnosti ČR, Institut Ministerstva spravedlnosti ČR pro další vzdělávání soudců a státních zástupců, 2001, s.120-134. 24 Viz Program Evropské komise na rok 2001, bod 4, Informace z Evropy, Řada A-Evropská unie, Univerzita Karlova v Praze, Evropské informační středisko, č.2(82)/2001. Blíže srov.Pikna,B,:Podvody s Eurem a ochrana finančních zájmů Evropských společenství, Kriminalistika č.2/2001. Právní praxe č.2/2001.
7
Další kategorií dokumentů s mezinárodním prvkem jsou úmluvy přijaté v rámci tzv. evropské politické spolupráce, které jsou v gesci Ministerstva spravedlnosti. Jedná se o smlouvy sjednané mezi členskými státy Společenství ještě před vstupem Smlouvy o EU v platnost k občanskoprávním záležitostem. Úmluvy vypracované v rámci tzv. evropské politické spolupráce jsou otevřeny pouze pro členské státy Unie. Přistoupení k nim však není povinné vzhledem k tomu, že ve Smlouvě o založení ES v inkriminované době pro sjednání těchto dokumentů neexistoval právní základ. Přitom žádná z těchto úmluv nebyla dosud ratifikována všemi členskými státy Unie a tudíž nevstoupila v platnost. Jedná se o Úmluvu mezi členskými státy Evropských společenství o zrušení legalizace dokumentů (Brusel, 25. května 1987) a Úmluvu mezi členskými státy Evropských společenství o zjednodušení postupů při vymáhání výživného (Řím, 6. listopadu 1990). Rovněž u těchto úmluv platí, že přistoupení k nim je podmíněno členstvím v Evropské unii, neboť se jedná o smlouvy „zavřeného“ typu. Tyto úmluvy, spolu s dalšími obdobného druhu, označované někdy pojmem „obecný rámec úmluv o soudní spolupráci v občanskoprávních věcech“ jsou často základnou, odkazem nebo doplňkem řady výše uvedených úmluv přijatých mezi členskými státy Společenství. Jedná se zvláště o tzv. Haagské úmluvy, další úmluvy Rady Evropy a OSN, které jsou ve své většině již součástí českého právního řádu, nebo se přistoupení k nim připravuje. 25 Na úmluvy (smlouvy) přijaté mezi členskými státy Společenství, sjednané na základě původního článku 220 (nyní článek 293) Smlouvy o založení ES, nebo na nástroje třetího pilíře přijaté na základě původní hlavy VI. Smlouvy o EU (v Maastrichtské verzi) a úmluvy přijaté v rámci tzv. evropské politické spolupráce, by nemělo být nahlíženo izolovaně od několika důležitých mezinárodních smluv o soudní spolupráci přijatých na jiných mezinárodních fórech. Jedná se o mezinárodní fóra, jejímiž členy jsou rovněž všechny členské státy Evropské unie, jako jsou OSN, Rada Evropy či Haagská konference o mezinárodním právu soukromém. Vládní dokumenty k materii vnitřní bezpečnosti V rámci výkladu specifických instrumentů aproximace v oblastech justice a vnitřních věcí je možno jmenovat i další v praxi plně funkční dokumenty přijímané vládou jako jsou Koncepce boje proti organizovanému zločinu (v aktualizovaných verzích), 26 Vládní program boje proti korupci, Zpráva o nově přijatých opatřeních a aktivitách v boji proti korupci (a další závažné hospodářské trestné činnosti, resp. proti organizovanému zločinu) v zahraničí z února 2000, Zpráva o korupci v České republice a o plnění harmonogramu opatření Vládního programu boje proti korupci z ledna 2001 nebo Koncepce boje proti kriminalitě v oblasti duševního vlastnictví. V březnu 2001 přijala vláda České republiky Návrh organizačního zabezpečení přebírání schengenského acquis v období předcházejícím referenčnímu datu pro vstup České republiky do Evropské unie, jehož nejdůležitější částí je Akční 25
Blíže viz Pikna,B.: Acquis justice, Část I. - Acquis justice a v občanských věcech, Právní praxe č.7/1998. 26 Viz usnesení vlády ČR ze dne 13.listopadu 1996 č.577 Problematika organizovaného zločinu a účinného postupu proti tomuto typu trestné činnosti; usnesení vlády ČR ze dne 29.října 1997 č.673 Aktualizace koncepce boje proti organizovanému zločinu; usnesení vlády ČR ze dne 23.října 2000 č.1044 k aktualizované Koncepci boje proti organizovanému zločinu.
8
plán pro dokončení implementace 27 acquis Schengenu. Tento akční plán představuje důležitý nástroj pro monitorování a řízení procesu přebírání schengenského acquis a jeho aplikace v našich podmínkách. Do této kategorie dokumentů je třeba řadit i hodnotící zprávy s návrhy na opatření průběžně zpracovávané pro vládu jako např. pravidelné zprávy o korupci v České republice zpracovávané vždy k 31.lednu kalendářního roku. 28 Všechny tyto dokumenty obsahují kromě analýz taktéž opatření zaměřená na řešení daného problému, včetně opatření legislativních. Jinými slovy rovněž tyto dokumenty obsahují aplikaci evropského práva a standardů Unie na specifické úseky oblastí justice a vnitřních věcí. V případě těchto dokumentů jde nejen o aproximaci právní, ale hlavně půjde o vyrovnávání se standardy Evropské unie (správní, věcné, organizační, personální, finanční) v oblasti boje proti závažné trestné činnosti a organizovanému zločinu. K realizaci úkolů uložených vládou jsou přijímána legislativní a organizační opatření s tím, že úkoly uložené v příslušném usnesení vlády se realizují buď prostřednictvím plánů legislativních úkolů vlády České republiky, nebo v případě věcných (realizačních) úkolů jsou tyto předmětem příslušných organizačních, metodických a součinnostních opatření. V neposlední řadě jsou i obsahem spolupráce orgánů Ministerstva vnitra a Policie České republiky s partnery ve státech Evropské unie, resp. činností v oblastech justice a vnitřních věcí na úrovni Unie. Závěrem Pro úplnost - mezi dokumenty s mezinárodním prvkem mimo právní rámec ES/EU, které jsou již součástí českého právního řádu, je možno řadit zvláště Úmluvu o právním postavení uprchlíků - Ženeva, 28.července 1951 s Protokolem týkající se právního postavení uprchlíků - New York, 31.ledna 1967 (sdělení MZV č.208/1993 Sb.) nebo Úmluvu o ochraně lidských práv a základních svobod z 4.listopadu 1950 (sdělní FMZV č.209/1993 Sb.). Rovněž tyto dokumenty byly předmětem screeningu kapitoly 24 (justice a vnitřní věci). V souvislosti s tímto výkladem se lze rovněž odvolat na významný dokument Společenství, tzv. Bílou knihu Evropské komise o přípravě přidružených zemí střední a východní Evropy na začlenění do vnitřního trhu Unie. 29 27
Usnesení vlády ze dne 22.března 2001 č.304, Návrh organizačního zabezpečení přebírání schengenského acquis v období předcházejícím referenčnímu datu pro vstup České republiky do Evropské unie. Dále srov.Informaci o připravenosti České republiky na plnění požadavků vyplývajících z Schengenských dohod z pohledu bezpečnosti státu předloženou vládě na její 29.schůzi dne 7.července 1999. Blíže viz Čelikovský, J.: Schengenské acquis a Česká republika, Integrace č.1/2001. 28 Srov. zvláště usnesení vlády ČR ze dne 14.dubna 1999 č.330 ke Koncepci boje proti kriminalitě v oblasti duševního vlastnictví; usnesení vlády ČR ze dne 17.února 1999 č. 125 Vládní program boje proti korupci; usnesení vlády ČR ze dne 14.února 2000 č.144 ke Zprávě o korupci v České republice a o plnění harmonogramu opatření Vládního programu boje proti korupci; usnesení vlády ze dne 26.května 1999 č.513 ke Zprávě o bezpečnostní situaci v České republice. Dále se jedná zvláště o usnesení vlády č.54/1999 ke Koncepci modernizace kontroly na státních hranicích; usnesení vlády č.843/1999 ke Koncepci vízové politiky České republiky; usnesení vlády č.1165/1999 ke Zprávě o plnění úkolů uložených v harmonogramu opatření k zefektivnění kontroly osob na státních hranicích ... a další. 29 Tzv. Bílou knihu schválila Evropská rada na svém zasedání v Cannes ve dnech 26.-27. června 1995. Dokument nemá závaznou povahu a slouží jako vodítko, informační příručka či soubor doporučení. Bílá kniha má obecnou povahu, tzn. že je určena všem přidruženým zemím. Obsahuje přehled právních předpisů ES, které jsou důležité zejména z hlediska vnitřního trhu a proto významné
9
I když Bílá kniha materii justice a vnitřních věcí přímo neobsahuje, odkazuje na otázky spadající do prvního pilíře, jako jsou problematika praní peněz a některé aspekty volného pohybu osob, které úzce souvisí se soudnictvím a vnitřní bezpečností státu. Odkazuje rovněž na Bruselskou a Římskou úmluvu jako instrumenty občanského práva. Nicméně některé popisné části v Bílé knize mají obecnou platnost pro samotný průběh celkového asociačního procesu, neboť poukazují na nezbytnost vybudování institucionálních předpokladů, které jsou nutné pro plnou účinnost legislativních změn v asociovaných zemích. V této souvislosti se v Bílé knize uvádí, že bez nezbytných institucionálních změn by přijetí práva vnitřního trhu mohlo skončit zcela formálním převzetím právních norem, nebo že hlavní problém, před kterým přidružené země při přebírání právní úpravy vnitřního trhu stojí, nespočívá ani tak ve sbližování právních textů, jako v přizpůsobení jejich správního aparátu a společnosti podmínkám, které musejí existovat, má-li legislativa fungovat. Toto konstatování má obecnou platnost a vztahuje se tak fakticky na všechny oblasti aproximačního procesu, včetně oblastí justice a vnitřních věcí. Ze shora uvedeného vyplývá, že kromě předpokladů právně legislativních, jejichž základ leží v Evropské dohodě, existují i další požadavky na zajištění úspěšnosti aproximačního procesu, jako je zejména vytvoření nezbytných organizačních, věcných a personálních podmínek. Ty by měly garantovat účinnou a kvalitní realizaci aplikovaného práva ES/EU v samotné praxi, včetně účinných sankcí za jejich porušení. Tento proces lze nazvat procesem začleňování naší republiky do evropského bezpečnostního prostoru za využití (aplikace) opatření k zajištění vnitřní bezpečnosti členských i asociovaných zemí. Jde tedy o přípravu potřebné implementační struktury s cílem vytvořit nezbytné a hlavně efektivně fungující instituce a mechanismy. 30 Z hlediska potřeb praxe bude vytvoření (dobudování) právního a administrativního rámce pro oblasti justice a vnitřních věcí klást náročnější požadavky na odborné předpoklady každého pracovníka. Současně bude i vyžadovat jejich odpovídající jazykové znalosti a celkovou připravenost a tím i schopnost vzájemně propojeného systému justice a vnitřních věcí pružně absorbovat nové a progresivní metody spolupráce v rámci Evropské unie. Poznámka: U přiložených evropských textů se až na šest označených výjimek (pracovní překlad) jedná o tzv.revidované překlady pořizované na základě usnesení vlády č.645/1998.
pro národní legislativy přidružených zemí při jejich postupném sbližování s legislativou ES. Kromě těchto legislativních doporučení obsahuje i návrhy příslušných organizačních struktur pro efektivní aplikaci práva ES. Dokument tedy neobsahuje problematiku v rozsahu celého acquis communautaire, které musí převzít asociované země při vstupu do Evropské unie, ale pouze (některé) relevantní prioritní akty ES. 30 Blíže srov. Národní program přípravy České republiky na členství v Evropské unii, zvláště část 3.8. Spravedlnost a vnitro - s.280 (Dublin), s.284,286 (Schengen), s.286,288 (Europol), s.288 (styční důstojníci); Sektorová institucionální příprava pro zajištění správních kapacit k provádění acquis, s.353-355.
10
