Agrosynergie Európai gazdasági egyesülés
Keretszerződés száma: 30-CE-0035027/00-37 A gyümölcs- és zöldségpiac közös szervezésének értékelése
A citrusokra vonatkozó intézkedések értékelése
Rövid összefoglaló
2006. október
– A gyümölcs-- és zöldségpiac közös szervezését illető feldolgozási támogatás intézkedésinek értékelése – Összefoglaló – – Keretszerződés száma:° 30-CE-0035027/00-37 – Agrosynergie – 2006. október –
Az értékelés a gyümölcs és zöldség piaca közös szervezésének értékelési keretéhez kapcsolódik. Célja a 2202/96/EK tanácsi által rendelet szabályozott feldolgozott citrusfélék ágazatát befolyásoló intézkedések hatásainak számbavétele. Az értékelés az 1993–2005. közötti időszakra vonatkozik, és kiterjed a citrusféléket termesztő összes tagállamra, különösen pedig háromra: Spanyolországra, Olaszországra és Görögországra, továbbá egy új tagállamra: Ciprusra.
A feldolgozott citrusfélék ágazata Az európai citrusfélék ágazata elsősorban a friss gyümölcs piacára való termelésre összpontosít. A gyümölcslévé alakított gyümölcsök főként a rosszabb, másodlagos minőségű alapanyagból, alkalmanként pedig többlettermelésből származnak. A feldolgozásra szánt termelés a leggyakrabban kiegészítő bevételt jelent a termelő számára. A citrustermesztés alapterülete többé-kevésbé állandó az EU egészén a vizsgált időszak alatt. A termelés pár földközi-medencei tagállamra korlátozódik, és gyakran azokban is egyes területekre koncentrálódik (pl. Comunidad Valenciana: az európai citrus MHT 38 %-a). A termőterület közel 54 %-át narancsligetek, 32 %-át kis citrusfélék, 14 %-át citromfák, kevesebb mint 1 %-át pedig grapefruitfák fedik. Minden termőrégióhoz helyi feldolgozóipar kapcsolódik. Az elsődleges feldolgozásból főként két gyümölcsléfajta származik: a természetes gyümölcslevek és a gyümölcslé-sűrítmény. Az EU fogyasztását nagyrészt a behozott gyümölcslé biztosítja (92 %). Világszinten Brazília és az Egyesült Államok a két legnagyobb termelő. Az EU-val ellentétben ezek termelési hálózata mindenekelőtt az ipari felhasználásra összpontosít, ami a gyümölcslevek területén biztos versenyelőnyt jelent számukra. Ami a citrusgerezdeket illeti, az EU-ban a termelés ipari célú, de a kínai termékek versenye okán válságban van.
A szabályozási keret A 2601/69/EK rendelet támogatásról rendelkezik a narancs gyümölcslévé alakításához. Ugyanez az eszköz 1989-től a mandarinra, a satsumára és a klementinre is kiterjed. 1996-ban a 2200/96/EK tanácsi rendelet jelentősen megreformálja a közös piacszervezést, így központi szerephez jutnak a termelői szervezetek. E reform részét képezi két másik rendelet is: a 2202/96/EK rendelet, amely átszervezi a feldolgozott citrusfélék támogatási rendszerét, valamint a 2201/96/EK rendelet, amely felülvizsgálja az egyéb termékek feldolgozására nyújtott támogatások rendszerét és a harmadik országokkal folytatott kereskedelem rendszerét. A citrusfélék feldolgozási támogatásának rendszere a gyümölcslévé alakított narancsra, citromra, grapefruitra, pomelóra, mandarinra és klementinre terjed ki, valamint a gerezdekre bontott klementinre és satsumára. A rendszer alapját a következő elemek képezik: - termelői támogatás a feldolgozásra átadott gyümölcsmennyiség után, - a termelőknek nyújtott támogatást a feldolgozókkal való szerződéskötésre kizárólagosan felhatalmazott termelői szervezeteken keresztül utalják, - támogatásban részesülő maximális mennyiségek (küszöbök) gyümölcsfajtánként az EU szintjén, - támogatáscsökkentés a küszöb túllépése esetén, - a feldolgozásra átadott gyümölcsök minőségére vonatkozó minimálkövetelmények. 1
– A gyümölcs-- és zöldségpiac közös szervezését illető feldolgozási támogatás intézkedésinek értékelése – Összefoglaló – – Keretszerződés száma:° 30-CE-0035027/00-37 – Agrosynergie – 2006. október –
2000-ben a 2699/00/EK rendelettel a támogatási rendszer reformon esett át. A gyümölcsönként megállapított küszöböket megszüntették, és a mennyiségeket tagállamok szerint osztották ki.
Az értékelési módja és határok Az alkalmazott értékelési módszer alapját a mindeddig létrejött statisztikai és jogszabályi adatsorok elemzése, valamint az érintett szereplőktől összegyűjtött minőségi és mennyiségi információk elemzése jelenti.
A gyümölcs- és zöldségpiac közös szervezési intézkedéseinek hatása a citrusfélék piacára A közös piacszervezés hatékonysága az átfogó célkitűzések fényében A citrusfélék feldolgozási támogatására vonatkozó intézkedések hatékonyságát annak célkitűzései, a Római Szerződés, valamint a 2003-as reform előtti KAP átfogó célkitűzéseinek fényében mérték. A közösségi piac stabilitásának célkitűzése A mennyiség tekintetében az elemzés a következőkre mutatott rá: a feldolgozási támogatás fontos szerepet játszott a feldolgozási ágazat fenntartása és fejlődése szempontjából. Ez meghatározó a gyümölcslé-sűrítménybe szánt gyümölcsök ágazatában, itt ugyanis a támogatás a termelő bevételének több mint háromnegyedét teszi ki. A támogatás kevésbé meghatározó a nem sűrített gyümölcslé ágazatában, amely jövedelmezőbba termelők számára. a piacról kivont mennyiségek csökkenése; a csökkenés mértéke valóban jelentős volt az adott időszak során. Ennek oka egyrészt a támogatás, másrészt a szigorúbb kivonási rendszer. Ugyanakkor a termékek nagy része meg nem felelő minősége miatt nem támogatható ezen eszközzel. a feldolgozási támogatás egyre inkább marginális szerepet játszik a frissgyümölcs-piac stabilizálódásában amiatt, hogy a két piac viszonylag kevéssé fedi egymást. A stabilizáció legfőbb oka valójában az, hogy az alkalmankénti túltermelést felveszi a piac, kisebb mértékben pedig a rendszeres ellátás, ami a rosszabb minőségű termékek piacról való kivonásában nyilvánul meg. a küszöbök kettős szerephez jutnak a feldolgozásra küldött mennyiségek szabályozásában. A gazdasági szereplőket gyakran a mennyiségeket és árakat több évre rögzítő szerződés köti. A küszöb átlépését követő évben megvalósuló támogatáscsökkentéseket főleg akkor érvényesítik, ha egy időszakon belül gyakran ismétlődnek. Ellenkező esetben a szereplők viselkedése alig változik. A minőség tekintetében a közös piacszervezés minimális minőségi követelményeket határozott meg. Az előírásokat betartják, sőt a feldolgozóüzemek néha azoknál szigorúbb követelményeket határoznak meg a termelői szervezetekkel szemben. Az értékelés azt mutatja, hogy az előírások ellenére a támogatás szerepe jelentéktelen a termékminőség javulása szempontjából. A termékeket elsősorban a friss piacra szánják, így a különleges minőséget tartják szem előtt. Ez a sajátosság mindazonáltal hátrányt jelent a Brazíliával és az Egyesült Államokkal folytatott versenyben, mivel ott eleve feldolgozásra szánt fajtákból készítik gyümölcsleveket.
2
– A gyümölcs-- és zöldségpiac közös szervezését illető feldolgozási támogatás intézkedésinek értékelése – Összefoglaló – – Keretszerződés száma:° 30-CE-0035027/00-37 – Agrosynergie – 2006. október –
Az alapanyag árának tekintetében: az 1996-os reform előtt a minimálárak miatt hivatalosan minden feldolgozóüzem ugyanazt az árat fizette az alapanyagért az EU teljes területén. Az 1996-os reformot követően a feldolgozásra szánt alapanyag felvásárlási árai nagyon különböző mértékben alakultak a piacok, a gyümölcsök és a nemzetközi verseny függvényében. • narancs: az árak emelkedtek Spanyolországban és Szicíliában, erősen csökkentek azonban Calabriában és Görögországban. A 2000-es reform az emelkedés kiigazításával járt Görögországban, ahol így is egyértelműen alacsonyabb az ár, mint a többi tagállamban. A görög régiók feldolgozóüzemei által gyártott gyümölcslé fajtája közvetlen kapcsolatban áll az árral: ekképpen Spanyolországban és Szicíliában, ahol a termelés a pasztőrözött, nem sűrített gyümölcslé felé mozdult el, sokkal szerencsésebbek az árak, mint Görögországban vagy Calabriában, ahol (az olcsóbb importált gyümölcslevekkel közvetlen versenyben álló) gyümölcslé-sűrítmények készítése az uralkodó. • citrom: áremelkedés figyelhető meg Olaszországban, és árcsökkenés Spanyolországban és Görögországban. A 2000-es reformot követően az erős nemzetközi versenynek köszönhetően az árak mindenhol csökkenésnek indulnak (kivéve Görögországban, ahol az ár eléri a többi tagállam szintjét). • grapefruit és satsuma: a nemzetközi verseny miatt mind a mennyiség, mind az árszint csökken. A feldolgozásra szánt citrusfélék vonatkozásában a támogatás továbbra is a termelők bevételének legnagyobb részét teszi ki (50 %-ot sőt annál is többet bizonyos gyümölcsök, tagállamok és évek esetében), következésképpen vitathatatlanul javít a termelők megélhetésén. A friss gyümölcs piaci ára a feldolgozott gyümölcsénél a támogatással együtt is magasabb. A mennyiségeket illető stabilizáló szerepének következtében a támogatási eszköz stabilizálta a friss gyümölcs árát, de ez főként a szükségleten felül termelt mennyiségek piac általi felvételének köszönhető, mintsem a rendszeres ellátásnak, ami főleg a rosszabb minőségű termékek kivonásában nyilvánult meg. A fogyasztó számára minőségi és ésszerű árú termékek biztosítása A citruslevek fogyasztói ára kevésbé emelkedett, mint más élelmiszereké. A fogyasztók széles körű, várakozásaiknak megfelelő árú és minőségű választékkal számolhatnak, mivel a termékskála nagyon széles. E levek több mint 90 %-a behozatalból származik, de a csomagolás szövegéből csak kivételes esetben derül ki a fogyasztó számára, hogy honnan származik a gyümölcslé készítéséhez felhasznált gyümölcs. A hálózat versenyképességének célkitűzése A külső piacon: • A gyümölcslevek és a gyümölcsgerezdek ágazata erős versenynek van kitéve; és az EU ezen ágazatai jelentős strukturális hiányoktól szenvednek. A mindenekelőtt a friss gyümölcsök piacára berendezkedett és kis méretű gazdaságokkal rendelkező európai ágazatok a brazil és amerikai ágazatokkal állnak versenyben: az üzemek ott jóval nagyobbak, eleve a gyümölcs lévé való feldolgozásra rendezkedtek be, ami jelentősen alacsonyabb termelési költségeket tesz lehetővé. Egyébként ezen országok gyümölcslé-ipari ágazatának egésze néhány multinacionális cég birtokában áll. Ebben a környezetben érthető, hogy a feldolgozási támogatás egyértelmű szerepet játszik az Unió gyümölcslé-sűrítményeket gyártó hálózatainak megsegítésében. • A gyümölcslé-behozatal olyan minőségű termékekből történik, amelyek lehetővé teszik a legalacsonyabb vámok (gyümölcstől függően 12–14 %) alkalmazását. • Az EU-ban előállított gyümölcslevek után fizethető export-visszatérítéseket nagyon ritkán alkalmazzák, mértékük ugyanis nem elég vonzó a gazdasági szereplők számára. • A gerezdre bontott citrusfélék ágazatára vonatkozóan 2004-ben védzáradékot vezettek be, ami stabilizálta a helyzetet a behozott kínai termékekkel szemben. 3
– A gyümölcs-- és zöldségpiac közös szervezését illető feldolgozási támogatás intézkedésinek értékelése – Összefoglaló – – Keretszerződés száma:° 30-CE-0035027/00-37 – Agrosynergie – 2006. október –
A belső piacon: • A citrusfélék támogatásának szerepe a jövedelmezőség fenntartásában a többi tanulmányozott növénykultúrával szemben kevésbé meghatározó, mivel a jövedelmezőség a parcella szintjén már jóval magasabb. • az uniós ipar szintjén az európai citruslé-kereslet növekedése kedvező körülményeket teremtett a feldolgozóknak a kereslet szempontjából. Ebből kifolyólag – és az erős nemzetközi konkurenciának kitett citromlé kivételével – a feldolgozott mennyiségek növekedésének általános tendenciája figyelhető meg a vizsgált időszak során. Az 1996-os reformot követően a feldolgozóüzemek a piacaikhoz igazították áraikat. A narancslé esetében például azok, amelyek a természetes gyümölcslére szakosodtak, sokkal jobban meg tudták fizetni a termelőket, mint azok, amelyek a brazil gyümölcslével versenyben álló gyümölcslé-sűrítmény készítésénél maradtak, és egyre alacsonyabb szinten kellett megszabniuk a felvásárlási árakat. Tisztességes jövedelem biztosítása a citrustermelőknek A RICA számviteli adatbázisának elemzései alapján kijelenthető, hogy a feldolgozási támogatás vitathatatlanul javítja az átlagos citrustermesztő gazdaságok jövedelmezőségét. Egyes régiók feldolgozásra termelő gazdaságai esetében a támogatás a jövedelem legfőbb részét is jelentheti, és nagyon magas szintet érhet el, ami egyáltalán nem felel meg a támogatás eredeti célkitűzésének. Az érintett gazdaságok így ugyanis szinte kizárólag a támogatások miatt működőképesek, ez pedig gazdaságilag nem fenntartható. A termelési/feldolgozási tevékenység fenntartására és a régiók gazdasági, társadalmi és környezeti fenntarthatóságának biztosítására vonatkozó célkitűzés Különböző helyzetek állnak fenn: - a támogatás hatása a regionális gazdaságra kevésbé jelentős: e területeken a frissgyümölcs piaca az uralkodó, a gyümölcsfeldolgozás központjában nem a gyümölcslé-sűrítmények állnak. Az olyan régiókban, mint Murcia, Andalúzia és Szicília, a támogatás elég kevéssé befolyásolja a gazdasági hajtóerőket, - két külön csoportba sorolhatók azok a területek, amelyek esetében a támogatás jelentős hatással van a régió gazdaságára, o azok a régiók, ahol a támogatás lehetővé tette az elsőrorban gyümölcslésűrítményeket és nem friss gyümölcsöket előállító, gazdasági szempontból jelentős ágazat fennmaradását és/vagy fejlesztését; ilyen Calabria és Görögország. o Valencia körzete, ahol a támogatásnak pusztán azért van nagy jelentősége, mert a citrus-kultúrák a regionális mezőgazdaság 64 %-át jelentik. Mindazonáltal az átlagos üzemek kevésbé függnek a támogatástól, és ugyanez vonatkozik az ipari ágazatra is, mivel az nem a sűrítményekre szakosodott. E hatás annál jelentősebb, ha figyelembe vesszük, hogy az érintett régiók nagy része gazdaságilag nehéz helyzetű; ez igaz az 1. célkitűzésbe soroltakra. Végül pedig a feldolgozási támogatás semmiben nem változtat az elsősorban a friss gyümölcs piacára szánt citrus-kultúrák környezeti hatásán.
A feldolgozási támogatás hatékonysága és fenntarthatósága Az eszköz szereplőkre háruló irányítási költségeinek szintjeit vizsgálataink nem tudták megállapítani, mivel túl kevés választ kaptunk a termelői szervezetektől és a feldolgozóüzemektől, az ellenőrző szervezetek által átnyújtott számszerű adatok pedig nem voltak eléggé teljesek az általánosításhoz. Ekképpen – tekintetve az eszköz irányítási költségeinek és
4
– A gyümölcs-- és zöldségpiac közös szervezését illető feldolgozási támogatás intézkedésinek értékelése – Összefoglaló – – Keretszerződés száma:° 30-CE-0035027/00-37 – Agrosynergie – 2006. október –
hatékonyságának tanulmányozásához a rendelkezésünkre álló információk szűkösségét – e tekintetben nem vonhatunk le következtetést.
A termeléstől független támogatás lehetséges következményei Mivel az értékelésünk nem előzetes, az értékelő kérdésekre adott válaszokból és a függetlenített rendszerre való átállás lehetséges hatásainak egyszerű jövőbe vetítéséből kiindulva vizsgáltuk meg a termeléstől független támogatás alkalmazásának lehetséges következményeit. A módszer igen behatárolt – mégpedig a szereplők viselkedésének leegyszerűsítéséből fakadóan. A következtetéseinket tehát ennek fényében kell olvasni. Az értékelő kérdésekre adott válaszok a jelenlegi támogatás torzító hatását mutatják a szabad és támogatásoktól mentes piachoz képest. A termeléstől független kifizetésekre való átállás eredménye e torzító hatások megszűnése lenne. Mindazonáltal – és annak tudatában, hogy a jelenlegi eszközt közel harminc éven át alkalmazták – a támogatások leállítása várhatóan a kevéssé versenyképes gazdaságok és feldolgozóüzemek eltűnését eredményezné a hatékonyabbak javára, ami mindenképpen kísérő intézkedéseket tesz szükségessé az átmeneti hatások – a mezőgazdasági szerkezetváltás, az iparban jelentkező munkanélküliség – korlátozása érdekében.
Az új tagállamok sajátos helyzete A tíz új tagállam 2004-es csatlakozásakor alkalmazni kezdték a citrusfélékre vonatkozó feldolgozási támogatást. Figyelemmel a ciprust érintő szabályozási és kereskedelmi kontextus fontos változásaira, a feldolgozási támogatás megvalósításának a régi tagállamokban megfigyeltekhez képest rendkívül eltérő következményei lettek. A támogatás igen vonzó, de a küszöbök nem megfelelőek. Ciprus helyzete a közösségi piacon a földközi-tengeri szomszédos országokkal való verseny és a magas szállítási költségek miatt nehéz. Ennélfogva a ciprusi citrus-termesztés válságban van. Mindazonáltal a megfigyelés rövid időtartama nem teszi lehetővé a kellő mértékű perspektíva nyerését e jelenségek elemzéséhez, amelyekhez egyébként csak igen kevéssé járul hozzá a citrusfélék feldolgozási támogatása.
Ajánlások Ez az utólagos értékelés arra az időszakra esik, amikor technikai és politikai vita zajlik a gyümölcs- és zöldségpiac közös szervezésének reformlehetőségéről, így igen rövid és csak a legfontosabb témákat érintő ajánlásokat fogalmazunk meg. A jelenlegi rendszer fenntartása esetén
•
• • • •
Tényleges, átlátható és hatékony nyomonkövetési rendszert kell felállítani, amely bármikor lehetővé teszi a szükséges és kellőképp részletes információk szerzését (árak, termelés, mennyiségek, készletek stb.) és későbbi felhasználását az irányítás, az ellenőrzés és az eszköz értékelése céljára, Az üzemenkénti vagy hektáronkénti támogatást csökkenteni kell, hogy ne kizárólag a támogatásra támaszkodjon a feldolgozási ágazat, A küszöbök emelését kerülni kell, mivel a piaci egyensúlyt ezek alapján kell elérni, A gyümölcslevek címkézését afelé kell terelni, hogy a fogyasztók meg tudják állapítani, mely termékek európaiak, Az igazgatási rendszer egyszerűsítésre szorul. 5
– A gyümölcs-- és zöldségpiac közös szervezését illető feldolgozási támogatás intézkedésinek értékelése – Összefoglaló – – Keretszerződés száma:° 30-CE-0035027/00-37 – Agrosynergie – 2006. október –
A jelenlegi rendszer termeléstől való függetlenítésének esetén
•
•
1
A jelenlegi rendszerről a független rendszerre való átállás számtalan nehéz helyzetbe sodorhatja az ágazatot, és különösen egyes kevéssé hatékony gazdaságokat, illetve azon feldolgozóüzemeket sőt régiókat veszélyeztetné, amelyek gyümölcslé-sűrítmény készítésére 1 szakosodtak . Éppen ezért elengedhetetlen lenne az ilyen hatások ellensúlyozását elősegítő intézkedések előírása a jövőbeni eszközökben (például a vidékfejlesztési programokon vagy a termelői szervezetek működési programjain keresztül). A lehető legtisztességesebb módon kell meghatározni a tagállamok szintjén történő újraelosztás szabályait, figyelemmel a jelenlegi rendszer által fokozatosan kiváltott eltérésekre, amelyek különösen a gazdaságok feldolgozásra való szakosodását eredményezték.
Lásd 12. kérdés
6
