Vydání zákonem předvídaného prováděcího předpisu není věcí volné úvahy ministerstva, neboť k tomuto kroku ho zavázal Parlament ČR. Rozhodnutím, že zákonné zmocnění naplňovat nebude, si ministerstvo osobuje úlohu zákonodárce. Pro porozumění tomuto závěrečnému stanovisku šetření je nezbytné seznámit se s hlavními závěry šetření konkrétního případu (cukrovar v obci Dobrovice) sp. zn. 3602/2008/VOP/KČ, který se stal východiskem pro následní šetření z vlastní iniciativy. Ve zprávě z uvedeného případu je shrnut vznik a podstata celého problému, proto z něj citujeme: Zákon o ochraně ovzduší na řadě míst hovoří o tom, že provozovatelé zdrojů znečištění ovzduší jsou povinni dodržovat přípustnou míru obtěžování zápachem. Konkrétně se k její povaze a způsobu jejího stanovení zákon vyslovuje v ustanovení § 10, kde se uvádí: „Vnášení pachových látek ze stacionárních zdrojů do ovzduší nad přípustnou míru obtěžování zápachem není dovoleno. Prováděcí právní předpis stanoví přípustnou míru obtěžování zápachem a způsob jejího zjišťování, dále stanoví emisní limity pachových látek, rozsah a způsob stanovení koncentrace pachových látek.“ Prováděcí vyhláška, která stanovovala přípustnou míru obtěžování zápachem a způsob jejího zjišťování, byla původně k zákonu vydána.1 V ustanovení § 15 byly stanoveny následující způsoby ověření míry zápachu: -
měření emisí pachových látek prováděné olfaktometrickou metodou,
-
zjištění, zda je překročen imisní limit pro obtěžování zápachem (přípustná míra obtěžování zápachem), což se provádí statistickým zjištěním, kolik procent sledované populace vnímá určitý zápach jako obtěžující.
Už v průběhu své platnosti však byla tato vyhláška v otázce regulace zápachu významně okleštěna - Ministerstvo životního prostředí citované ustanovení ve vyhlášce zrušilo novelou účinnou od 1. 8. 2006. V rámci šetření jsem proto ministerstvo požádala o vyjádření k tomuto legislativnímu kroku. Dopisem ze dne 29. dubna 2009 mi Mgr. Aleš Kuták, náměstek ministra a ředitel sekce ochrany klimatu a ovzduší, sdělil, že obecné emisní limity pro pachové látky stanovené ve vyhlášce se neosvědčily. Pro mnohé zdroje nebyly technicky dosažitelné a jiné zdroje, přestože snížily emise pachových látek pod limit, zůstávaly nadále předmětem stížností. Ministerstvo proto podle vyjádření náměstka připravovalo novelu výše uvedené vyhlášky se záměrem stanovit nové emisní limity pro pachové látky s využitím poznatků získaných měřením pachových látek podle dřívější právní úpravy. Od tohoto záměru však ministerstvo zřejmě následně ustoupilo, neboť s účinností od 18. 7. 2009 pak byla zrušena celá citovaná vyhláška novou vyhláškou č. 205/2009 Sb., která již ochranu před zápachem vůbec neobsahuje. 1
vyhláška Ministerstva životního prostředí č. 356/2002 Sb., kterou se stanoví seznam znečišťujících látek, obecné emisní limity, způsob předávání zpráv a informací, zjišťování množství vypouštěných znečišťujících látek, tmavosti kouře, přípustné míry obtěžování zápachem a intenzity pachů, podmínky autorizace osob, požadavky na vedení provozní evidence zdrojů znečišťování ovzduší a podmínky jejich uplatňování
Nadále však zůstala i po datu 1. 8. 2006, a to až doposud, zachována určitá ochrana proti nadměrnému obtěžování zápachem. Nová samostatná prováděcí vyhláška k tomuto tématu2 stanovila ovšem dvě nutné podmínky pro to, aby byla překročena přípustná míra obtěžování zápachem: -
na obtěžování zápachem si stěžuje více než 20 osob bydlících nebo pracujících v oblasti, ve které k obtěžování zápachem dochází,
-
alespoň u jednoho z provozovatelů stacionárních zdrojů bylo prokázáno porušení povinnosti podle zákona, které překročení přípustné míry obtěžování zápachem způsobilo.
Je tedy zřejmé, že současná prováděcí vyhláška k zákonu o ochraně ovzduší vychází z toho, že pokud se provozovateli zdroje znečišťování ovzduší neprokáže porušení jiné zákonné povinnosti, nelze jej pouze za samotné obtěžování nadměrným zápachem jakkoliv postihovat ani na něj klást povinnost zápach snížit. Porušením „jiné zákonné povinnosti“ by mohlo být například nedodržování podmínek vydaných úředních povolení, schváleného provozního řádu a podobně. Navíc je ještě nutné prokázat, že porušení předmětné povinnosti bylo přímou příčinou zvýšeného zápachu.3 Ochrana, kterou citovaná vyhláška obyvatelům obtěžovaným zápachem poskytuje, je tedy velmi omezená, v praxi téměř neuplatnitelná. Vyhláška také nestanovuje žádné emisní limity pachových látek, ačkoliv zákon o ochraně ovzduší to Ministerstvu životního prostředí ukládá. Při zkoumání otázky, proč Ministerstvo životního prostředí zrušilo úpravu ochrany před zápachem z původní prováděcí vyhlášky a nahradilo ji úpravou novou, méně účinnou a nekompletní, jsem zjistila následující informace. Výše původních emisních limitů pro pachové látky byla 50 pachových jednotek (oue/m3) v intravilánu a až 200 pachových jednotek mimo intravilán. Je třeba si však uvědomit, že pachové jednotky vypovídají pouze o tom, jak je určitý pach výrazný (1 pachová jednotka znamená, že je rozeznatelný), nevypovídají však nic o obtěžování – nepříjemné pachy mohou být obtěžující již při nízkých koncentracích v řádech desítek pachových jednotek (obzvláště pro lidi, kteří v daném místě trvale žijí), jiné mohou i v řádech stovek být poměrně snesitelné. Důležité je také umístění zdroje – vzorky pro stanovení emisí se odebírají na výduchu, ale při vhodném umístění a vzdálenosti zdroje má zápach možnost se rozptýlit a naředit. Česká inspekce životního prostředí, která nad dodržováním emisních limitů pro pachové látky bděla, si byla těchto omezení vědoma. Proto prováděla měření emisí pachových látek pouze tam, kde obdržela stížností na zápach, používala tedy pachové jednotky jako nástroj, jak stížnosti objektivizovat. Provozovatel, kterého ČIŽP na základě obdržených stížností a následného naměření překročení emisního 2
Vyhláška Ministerstva životního prostředí 362/2006 Sb., o způsobu stanovení koncentrace pachových látek, přípustné míry obtěžování zápachem a způsobu jejího zjišťování. 3 Pro úplnost podotýkám, že citovaná vyhláška stanovuje ještě také způsob stanovení koncentrace pachových látek. Toto stanovení však bylo časově omezené a neobsahovalo žádné limity pro pachové látky. Jeho účelem nebyla ochrana obyvatel před zápachem, jak si ukážeme dále.
limitu pro pachové látky postihovala, byl nucen emise pachových látek snižovat a společně s tím obvykle nutně snižoval i drobné prachové částice a prekurzory troposférického ozónu. Na základě stížností některých provozovatelů na uložené pokuty k Ministerstvu životního prostředí však byly v roce 2006 emisní limity pro pachové látky zrušeny a odůvodněním, že jsou stanoveny „šikanózně“. Ministerstvo se rozhodlo, že nové limity stanoví podle určitých skupin zdrojů, a to na základě odborných poznatků. Aby získalo podkladová data, přijalo novou vyhlášku č. 362/2006, která stanovila provozovatelům některých zdrojů povinnost měřit koncentrace pachových látek. Je ale třeba si uvědomit, že smyslem bylo pouze to, aby ministerstvo získalo potřebná data (na náklady provozovatelů). Žádná povinnost dodržet jakýkoliv limit tímto měřením není ověřována. Povinnost uvedeného měření skončila v srpnu 2009. Dodnes však nebyly stanoveny nové emisní limity pro pachové látky. Ministerstvo životního prostředí k tomu na svých internetových stránkách uvádí: „Účelem stanovení koncentrace pachových látek bylo v průběhu cca tří let získat podklady pro budoucí stanovení specifických emisních limitů pro pachové látky, které budou opřeny o objektivní poznatky vědy i praxe. Přestože ke stanovení emisních limitů pro pachové látky nakonec nedošlo, byl tento účel již zřejmě „zkonzumován“, neboť po provedení odborné analýzy získaných dat se dospělo k závěru, že není možné emisní limity plošně pro určité typy zdrojů vymezit.“ 4 Z výše uvedeného vyplývá, že současná právní úprava neobsahuje žádnou účinnou ochranu před zápachem, kterou by mohly poskytovat správní orgány. Jedinou možností pro osoby, které se cítí být zápachem z určitého provozu obtěžovány, tak zůstává soukromé právo, tedy cesta soudní. Podle § 127 občanského zákoníku totiž platí: „Vlastník věci se musí zdržet všeho, čím by nad míru přiměřenou poměrům obtěžoval jiného nebo čím by vážně ohrožoval výkon jeho práv. Proto zejména nesmí ... nad míru přiměřenou poměrům obtěžovat sousedy hlukem, prachem, popílkem, kouřem, plyny, parami, pachy, pevnými a tekutými odpady, světlem, stíněním a vibracemi...“ Podání žaloby k soudu na nepřiměřené obtěžování zápachem však s sebou samozřejmě vždy nese nutnost hradit soudní poplatky a náklady vzniklé v průběhu sporu. Je zde také nezanedbatelné riziko, že v případě prohry ve sporu bude žalobce hradit též náklady na právní zastoupení protistrany. Nicméně žádný účinnější prostředek ochrany před zápachem český právní řád nenabízí. Zda je tento stav správný, je otázka, která přesahuje rámec tohoto šetření konkrétní kauzy zápachu v Dobrovici. Nepochybné ovšem je, že zákonodárce v zákoně o ochraně ovzduší s určitou ochranou osob před zápachem ze strany úřadů počítal a tento jeho záměr není - zřejmě vinou Ministerstva životního prostředí – 4
Stanovisko odboru ochrany ovzduší MŽP potvrzené odborem legislativy MŽP k problematice měření emisí pachových látek, dostupné na http://www.mzp.cz/C1257458002F0DC7/cz/mereni_emisi_pachovych_latek/$FILE/OOOmereni_pachovych_latek_dle_vyhlasky-20101220.pdf, naposledy navštíveno dne 4.3.2011.
v prováděcí vyhlášce naplněn. Proto proti ministerstvu zahájím samostatné šetření z vlastní iniciativy, které se bude týkat právě obsahu prováděcích vyhlášek k § 10 zákona o ochraně ovzduší. (konec citace) Následuje závěrečné stanovisko k šetření z vlastní iniciativy: V Brně dne 18. listopadu 2011 Sp. zn.: 1/2011/SZD/KČ Vážený pane ministře, odpovídám na Váš dopis čj. 46289/ENV/11 ze dne 19. 7. 2011, kde jste se vyjádřil k mým závěrům v otázkách nestanovení emisních limitů pro pachové látky a nezařazení výroby bioethanolu do působnosti zákona o integrované prevenci. Na základě těchto informací jsem se rozhodla přijmout ve věci následující závěrečné stanovisko. Emisní limity pro pachové látky dle stávající legislativy Jak jsem již uvedla dříve v průběhu tohoto šetření, ministerstvo životního prostředí musí vycházet z platného zákona o ochraně ovzduší, který určuje, že prováděcí právní předpis stanoví emisní limity pachových látek a rozsah a způsob stanovení koncentrace pachových látek. Vydání prováděcího předpisu není tudíž věcí volné úvahy ministerstva, neboť k tomuto kroku ho zavázal Parlament ČR. Rozhodnutím, že zákonné zmocnění naplňovat nebude, si ministerstvo osobuje úlohu zákonodárce. Ministerstvo může po mém soudu vyjít z výsledků výše popsaného tříletého stanovování koncentrace pachových látek, které probíhalo na základě vyhlášky Ministerstva životního prostředí 362/2006 Sb., o způsobu stanovení koncentrace pachových látek, přípustné míry obtěžování zápachem a způsobu jejího zjišťování. Zpracovatel analýzy získaných dat navrhl dva způsoby, jak zákonné zmocnění naplnit – specifický emisní limit pro vymezené typy technologií nebo individuální emisní limity stanovované pro konkrétní zdroje na základě provedeného měření a zpětného rozptylu pachových látek. Další teoretickou možností, kterou zpracovatel navrhl, by bylo nahrazení emisních limitů povinností provést pachový audit a na jeho základě zpracovat plán snižování emisí pachových látek. Hlavní problémy, které ministerstvo v této souvislosti uvádí, jsou následující: a) Při stanovení specifického emisního limitu pro vymezené typy technologií by u některých zdrojů mohlo docházet k tomu, že zdroj bude plnit stanovený emisní limit, a přesto bude nadále obtěžovat okolí zápachem. b) Při stanovení individuálního emisního limitu pro konkrétní zdroj by mohlo u některých stávajících zdrojů znečištění ovzduší (vzhledem k jejich nevhodnému
umístění v blízkosti obytné zástavby) docházet k tomu, že nebude v technických a ekonomických možnostech provozovatele emisní limit dodržet. Proti těmto potížím zmiňovaným ministerstvem však nutně musím postavit problémy, které vyplývají ze současného stavu, kdy zákonné zmocnění naplněno není. Především je to fakt, že nepochybně existují zdroje, jejichž provozovatele by stanovení emisního limitu pro pachové látky přimělo ke snižování emisí těchto látek, přičemž v současné době na ně žádný tlak vyvíjen není, protože chybí potřebný prováděcí předpis. Dále je zde fakt, že nejsou-li v legislativě stanoveny žádné platné emisní limity pro pachové látky, nemají podle mého názoru orgány ochrany ovzduší právní podklad k tomu, aby mohly při povolování nových zdrojů znečištění ovzduší požadovat jejich umístění v takovém odstupu od obytné zástavby, který vyloučí obtěžování obyvatel zápachem. Stejně tak lze za této situace jen těžko úředně bránit nevhodnému přibližování obytné zástavby ke stávajícím průmyslovým zdrojům zápachu. Ze všech těchto důvodů se domnívám, že je povinností ministerstva nalézt řešení, jak emisní limity pro pachové látky v prováděcím předpise stanovit. Mám za to, že nevýhody jednotlivých navržených variant lze omezit například jejich kombinací. Ministerstvo by mohlo kupříkladu stanovit specifické emisní limity a doplnit je ustanovením, podle něhož tam, kde je obtěžování zápachem ze zdroje předmětem stížností více než 20 osob bydlících nebo pracujících v okolí zdroje, může orgán ochrany ovzduší rozhodnout o stanovení individuálního emisního limitu pro tento zdroj. Tuto konstrukci je možno zmírnit ustanovením, že tam, kde bude prokázáno, že není v objektivních možnostech provozovatele dostupnými technickými opatřeními stanoveného individuálního emisního limitu dosáhnout, stanoví orgán ochrany ovzduší místo toho povinnost zpracovat a provádět plán snižování emisí pachových látek. Uzavírám tedy, že existují možnosti, jak naplnit zákonné zmocnění, obsažené v ustanovení § 10 zákona o ochraně ovzduší, rozumným a smysluplným způsobem. Je pochybením ministerstva, že je až dosud nevyužilo. Toto pochybení je tím závažnější, že projekt plošného proměření emisí pachových látek probíhal na náklady provozovatelů stacionárních zdrojů znečištění ovzduší, jimž ministerstvo svou vyhláškou uložilo povinnost zajistit měření pachových látek bez jednoznačného právního podkladu, když emisní limity pro pachové látky byly již v té době zrušeny. Emisní limity pro pachové látky dle návrhu nového zákona o ochraně ovzduší V návrhu nového zákona o ochraně ovzduší, jak je prezentován v Knihovně připravované legislativy Vlády ČR (tzv. e-klep), je obsažena změna náhledu na pachové látky. Nadále mají být považovány za znečišťující látky a veškeré nástroje k ochraně ovzduší před znečištěním škodlivými látkami mají být použitelné i pro látky pachové. Dovolím si v této souvislosti jednu obecnější úvahu. Stát má v oblasti ochrany občanů před obtěžováním zápachem v zásadě dvě možnosti:
a) Ochrana čistě soukromoprávní: Znamená ponechat tuto oblast pouze v pravomoci soudů, které mohou poskytnout ochranu před obtěžováním zápachem nad míru přiměřenou poměrům podle občanského zákoníku. b) Kombinace soukromoprávní a veřejnoprávní ochrany: Znamená svěřit tuto problematiku vedle ochrany soudní též administrativě, která však na rozdíl od soudů potřebuje pevné mantinely v podobě určitých limitů či konkrétních opatření, jejichž dodržování by mohla kontrolovat a vynucovat. Obvyklé bývá, že tyto limity či opatření jsou stanoveny ve veřejném zájmu – tedy, že v případě jejich nedodržení hrozí prokazatelné dopady například na veřejné zdraví, životní prostředí apod. Volba mezi těmito dvěma variantami je politickým rozhodnutím, proto se k nim nebudu blíže vyjadřovat. Dovolím si však podotknout, že z hlediska občana je zcela nevhodná a kontraproduktivní jakákoliv „střední cesta“, kdy ochrana před obtěžováním zápachem je ve veřejném právu deklarována a občanovi tak vlastně „přislíbena“, avšak fakticky není naplněna, jako je tomu v současnosti. Osoby obtěžované zápachem tak žijí v iluzi, že správní orgány mohou zasáhnout v jejich prospěch, i když ve skutečnosti jediným účinným prostředkem obrany by pro ně byla zdržovací žaloba k obecnému soudu. Přiznávám, že mi není zřejmé, jak přesně má zařazení pachových látek mezi látky znečišťující pomoci překlenout problémy současné právní úpravy, když Ministerstvo životního prostředí bude opět stát před otázkou, jak má emisní limity pro tyto látky stanovit tak, aby byly dostatečně přísné z hlediska umisťování nových zdrojů, a přitom zcela nevyloučily provoz některých nevhodně umístěných zdrojů stávajících. Této mé obavě nasvědčuje i fakt, že v návrhu prováděcí vyhlášky k novému zákonu o ochraně ovzduší5 jsem žádný návrh emisních limitů pro pachové látky nenalezla; pouze sporadicky se v ní objevují u některých činností jednotlivá opatření v podobě technických podmínek provozu.6 Mám tedy za to, že pokud bude návrh zákona o ochraně ovzduší schválen v navržené podobě, kdy opět deklaruje ochranu před zápachem prostředky veřejného práva, aniž by byly dořešeny otázky, jak tuto ochranu v praxi aplikovat, bude i po vydání nového zákona přetrvávat současný nežádoucí stav. Integrovaná prevence při výrobě (bio)lihu Jak už jsem uvedla dříve, výroba bioethanolu není vůbec zařazena do režimu zákona o integrované prevenci, ačkoliv se jedná o provozy významně zatěžující své okolí. Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2010/75/EU o průmyslových emisích zařadila mezi činnosti vyžadující integrované povolení též výrobu bioetanolu z obilí, což svědčí o tom, že takovýto krok je možný, ba z hlediska integrované prevence i vhodný. Podle směrnice budou stávající zařízení na výrobu bioetanolu vyžadovat integrované povolení až od 7. července 2015. Členské státy ovšem samozřejmě mohou na svém území stanovit i vyšší standard ochrany životního prostředí, než jim ukládá evropské právo. 5
Zveřejněna na webu MŽP http://www.mzp.cz/cz/ochrana_ovzdusi_navrh_zakona, naposledy navštíveno dne 10.11.2011 6 Kvasná výroba lihu zde ovšem obsažena vůbec není.
Považuji za pochybení Ministerstva životního prostředí, že od května 2008, kdy obdrželo dopis ředitelství České inspekce životního prostředí čj. ČIŽP/10/OOO/0809416.001/08/RSB navrhující „revidovat názor na výrobu bioethanolu z hlediska zákona o integrované prevenci“, až do současnosti, nezařadilo kvasnou (biotechnologickou) výrobu lihu pod režim tohoto zákona. Návrh opatření k nápravě Vážený pane ministře, navrhuji Vám přijetí následujících opatření k nápravě: a) Vydat prováděcí vyhlášku k stávajícímu zákonu o ochraně ovzduší, která by stanovila emisní limity pro pachové látky. b) Zaslat ochránci návrh prováděcí vyhlášky k novému zákonu o ochraně ovzduší upravený tak, aby z něj bylo zřejmé, jakým způsobem budou konstruovány emisní limity pro pachové látky podle nové právní úpravy. c) Předložit vládě novelu zákona o integrované prevenci, která by zařadila kvasnou (biotechnologickou) výrobu lihu mezi záměry, které vyžadují integrované povolení. Vážený pane ministře, dovoluji si Vás tímto požádat, abyste mě podle § 20 odst. 1 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, informoval, zda jste navržená opatření k nápravě přijal (nebo jste začal činit kroky k jejich přijetí), a to ve lhůtě 30 dnů od data obdržení tohoto dopisu.7
S pozdravem
RNDr. Jitka S e i t l o v á v. r. (dopis je opatřen elektronickým podpisem)
7
Vzhledem k tomu, že ministr životního prostředí navržená opatření k nápravě nepřijal, uplatnila zástupkyně veřejného ochránce práv vůči Ministerstvu životního prostředí sankci podle § 20 odst. 2 písm. b) zákona o veřejném ochránci práv, tedy informovala o celé věci veřejnost prostřednictvím tiskové zprávy s názvem „Ministerstvo se vyhýbá povinnosti regulovat zápach“ (viz http://www.ochrance.cz/tiskove-zpravy/tiskovezpravy-2012/ministerstvo-se-vyhyba-povinnosti-regulovat-zapach/).
