Způsoby spravedlivého rozhodování v institucích veřejné správy v ČR

Bankovní institut vysoká škola Praha

Způsoby spravedlivého rozhodování v institucích veřejné správy v ČR

Bakalářská práce

Autor:

Václava Nováková obor Veřejná správa a EU

Vedoucí práce:

Písek

Doc. Ing. Jaroslav Pilný, CSc.

leden 2011

Prohlášení: Prohlašuji, ţe jsem bakalářskou práci zpracovala samostatně a s pouţitím uvedené literatury.

V Písku dne 14.1.2011

Tímto děkuji Doc. Ing. Jaroslavu Pilnému, CSc., za poskytnutou pomoc a cenné rady a připomínky při vypracování bakalářské práce.

Anotace Cílem práce je přiblíţit fungování orgánů veřejné správy v České republice a zhodnotit jejich činnost z hlediska poţadavků na zákonný a spravedlivý proces. Práce se zaměřuje na orgány státní správy, jejichţ nejvýznamnější formou činnosti je aplikace práva, tzn. proces vedení správního řízení, jehoţ výsledkem je vydání správního aktu. Práce nastiňuje způsoby, kterými se lze domoci nápravy v případě nesprávného úředního postupu či nesprávného rozhodnutí, přičemţ v závěru je popsána i moţnost náhrady škody způsobené nesprávným úředním postupem.

Annotation The aim of my diploma work is put near the effectiveness of public service in Czech Republic and valorises their activity in term of needs on lawful and fair process. Work focuses on the state administration body, whose most considerable form activities is application law, that means lawful act of administrative procedure, whose result is enacted into administrative decision. Work outlines ways of how to get remedy in the event of wrong official progress or unlawful decision. In the conclusion is described the possibility of compensation for damnification in the wrong official progress.

Obsah: Úvod

7

1

Vymezení základních pojmů

8

1.1 Veřejný sektor, jeho funkce a znaky

8

1.2 Řízení veřejného sektoru

9

1.3 Veřejná správa

10

Činnost veřejné správy

12

2.1 Rozhodování ve veřejné správě, správní akty

12

2.1 Správní řízení

13

Charakteristika korupce a související pojmy

15

3.1 Korupce ve veřejné správě a její hlavní dopady

15

3.2 Střet zájmů, lobbing

17

3.3 Typy korupce

18

Boj proti korupci ve veřejné správě

21

4.1 Míra korupce v České republice

21

4.2 Vládní program boje proti korupci

24

4.3 Etické kodexy zaměstnanců ve veřejné správě

27

Nezákonná správní rozhodnutí

32

5.1 Způsoby přezkoumání správních rozhodnutí

32

5.2 Příklady nezákonných rozhodnutí

34

2

3

4

5

5.2.1 Nicotnost rozhodnutí

34

5.2.2 Nesprávné doručování písemností

35

5.2.3 Opomenutý účastník řízení

36

5.2.4 Uplynutí lhůty k provedení přezkumného řízení

38

5.2.5 Souhlas mlčky

39

5.2.6 Zánik odpovědnosti za přestupek

40

5.2.7 Námitka podjatosti úřední osoby

41

5.2.8 Překročení povoleného hlukového limitu

42

5.2.9 Funkce stavby

44

5.2.10 Poţadavky na vzájemné odstupy staveb

46

5.3 Analýza činnosti stavebních úřadů v Jihočeském kraji 5

48

6

Příčiny nesprávného úředního postupu

51

7

Důsledky nesprávného úředního postupu

52

Závěr

55

Seznam použité literatury

57

Seznam tabulek a grafů

60

Zadání bakalářské práce

6

Úvod Veřejnou správou se ve společnosti organizované ve stát obecně řečeno rozumí správa veřejných záleţitostí, realizovaná jako projev výkonné moci ve státě. Pojem veřejná správa je uţíván jak v tzv. organizačním pojetí, kdy se jím rozumí orgány veřejné správy, tak v tzv. funkčním pojetí, kdy jde o výkon veřejné správy, jakoţto podzákonné a nařizovací činnosti těchto orgánů. Pravomocí správního orgánu se rozumí souhrn oprávnění, jimiţ je správní orgán vybaven, a právních povinností, jeţ jsou správnímu orgánu uloţeny. Správní orgány uskutečňují svoji pravomoc ve smyslu jim právně stanovené působnosti na určitém území a v určitém věcně vymezitelném okruhu otázek. Bakalářská práce se zaměřuje především na jednu z nejvýznamnějších forem činnosti veřejné správy, kterou je vydávání individuálních správních aktů. Správní orgány jimi autoritativně zasahují do práv, právem chráněných zájmů a povinností účastníků řízení tím, ţe v konkrétních věcech jejich práva nebo povinnosti zakládají, mění nebo ruší, popř. existenci těchto práv a povinností stvrzují. Individuální správní akty jsou výsledkem správního řízení, coţ je procesními normami správního práva upravený postup správních orgánů, jehoţ cílem je vydání správního rozhodnutí. Vzhledem k široké oblasti působnosti správního řádu, pestrosti a sloţitosti řešených problémů, můţe docházet, a v praxi také dochází, k jistým pochybením a vadám v postupu správních orgánů, které ve svém důsledku mohou mít za následek nezákonnost nebo věcnou nesprávnost správního rozhodnutí. Ve vztahu k správním aktům se uplatňuje presumpce správnosti, tedy vývratná právní domněnka o tom, ţe na správní akt je třeba zásadně nahlíţet jako na akt správný, bezvadný, a to aţ do doby, neţli je úředně rozhodnuto o opaku. Práce se týká oblasti stavebního práva, na konkrétních případech uvádí vady správních rozhodnutí, která byla pro nezákonnost zrušena odvolacím, resp. nadřízeným orgánem. Kromě popisu způsobů, jakými se lze domoci nápravy nesprávného rozhodnutí, práce nastiňuje i moţnosti, za jakých se lze domáhat náhrady škody za nesprávný úřední postup.

7

1 Vymezení základních pojmů 1.1 Veřejný sektor, jeho funkce a znaky Veřejný sektor je ta část národního hospodářství, ve které se ve veřejném zájmu realizují veřejné sluţby, je financována z veřejných rozpočtů. Je řízena a spravována veřejnou správou, rozhoduje se v ní veřejnou volbou a podléhá veřejné kontrole. 1 Ekonomika všech hospodářsky vyspělých států je tvořena tzv. smíšenou ekonomikou, která je tvořena sektorem: a) privátním či ziskovým či trţním: je financován z prostředků privátních subjektů b) veřejným (nejčastěji státním nebo municipálním): je financován z veřejných rozpočtů I kdyţ v hospodářství ekonomicky vyspělých států dominuje a bude asi vţdy dominovat i v budoucnu privátní sektor, neobejdou se ani ty nejvyspělejší státy bez té části národní ekonomiky, která je financována z veřejných rozpočtů. Veřejný sektor produkuje veřejné statky (zboţí a sluţby) zejména: pro sociálně slabší skupiny obyvatelstva na jejichţ spotřebě má stát zájem

(základní školství, veřejné zdravotnictví,

bezpečnost obyvatel, obrana státu) statky, o jejichţ produkci nemá privátní sektor zájem pro jejich nízkou ziskovost nebo z jiných důvodů Veřejný sektor má kromě funkce ekonomické ještě funkci sociální a politickou. Z ekonomického hlediska je úkolem veřejného sektoru zajištění veřejných statků, které není schopen zajistit v potřebném mnoţství, kvalitě, čase a na poţadovaném místě privátní sektor. Ze sociálního hlediska veřejný sektor zajišťuje zpravidla produkci těch veřejných statků, které jsou cenově dostupné pro sociálně slabší skupiny obyvatelstva. Přispívá k zvyšování a udrţení zaměstnanosti, k zkvalitnění lidského ţivota a k celkovému zvyšování ţivotní úrovně obyvatelstva. Tím významně přispívá k udrţení tzv. sociálního smíru ve společnosti v určitém místě a v určitém období. Z politického hlediska veřejný sektor ovlivňuje celkovou hospodářsko-politickou situaci v příslušné zemi za určitých 1

REKTOŘÍK, Jaroslav a kol. EKONOMIKA VEŘEJNÉHO SEKTORU, 1.vydání, Masarykova universita Brno, 1999. ISBN 80-210-2045-8, str. 5

8

vnitřních a vnějších podmínek a významně přispívá k zvyšování ekonomického potenciálu příslušné země. Veřejný sektor se vyznačuje těmito hlavními znaky: -

Je to sektor neprivátní – netrţní (o cenách jeho produktů se nerozhoduje na trhu na základě nabídky a poptávky, ale o výši cen rozhodují volení zástupci obyvatelstva)

-

Zajišťuje produkci veřejných statků (organizace veřejné správy zajišťují zejména takové potřeby společnosti, u kterých je obtíţné zjišťovat konkrétní uţivatele. Proto se činnost veřejné správy financuje z tzv. rozpočtových zdrojů – veřejných rozpočtů)

-

Hlavním kritériem úspěšnosti není zisk, ale co nejkvalitnější zajištění poţadovaného mnoţství výrobků a sluţeb při dodrţení základních norem hospodárnosti

-

Je řízen a spravován orgány veřejné správy. Rozhoduje se v něm veřejnou volbou, tj. politickým hlasováním (kolektivní rozhodování)

-

Podléhá veřejné kontrole (právo a povinnost veřejnosti buď přímo nebo prostřednictvím svých zástupců kontrolovat činnost organizací veřejné správy).2

1.2 Řízení veřejného sektoru Existence veřejných statků si vyţaduje veřejné rozhodování o jejich struktuře, kvantitě a kvalitě i o způsobu jejich financování. Ekonomický trh je nahrazen trhem politickým, jehoţ se účastní: a) Občané – voliči, spotřebitelé veřejných statků a daňoví poplatníci b) Politikové, kteří jsou ve volbách zvoleni do volených orgánů, kteří zpravidla svým hlasováním rozhodují o struktuře, velikosti a kvalitě veřejných statků a o způsobu jejich financování c) Nátlakové skupiny (lobby), které se různým způsobem snaţí ovlivnit rozhodování volených orgánů, např. podplácením, zastrašováním ve svůj prospěch d) Byrokraté (úředníci, kteří ve výkonných orgánech rozhodují, resp. plní rozhodnutí volených orgánů) Existují různé postupy veřejného rozhodování, a to: -

2

jednomyslná shoda, která je však zdlouhavá a můţe vést k vydírání jedincem

PILNÝ, Jaroslav. EKONOMIKA ISBN 80-7194-728-8, str. 8-9, 11

VEŘEJNÉHO

9

SEKTORU,

Universita

Pardubice,

2005.

-

většinové

pravidlo,

kdy

sice

existuje

nebezpečí

tyranie

většiny,

ovšem

v demokratických společnostech je základním pravidlem veřejného rozhodování -

pluralitní, kdy volič řadí své varianty podle svých preferencí

-

podle počtu získaných bodů, kdy zvítězí ta varianta, která získala nejvíce bodů.3

1.3 Veřejná správa Subjektem řízení veřejného sektoru je veřejná správa, tzn. státní správa a územní samospráva.4 Veřejnou správou se ve společnosti zorganizované ve stát velmi obecně řečeno rozumí správa věcí veřejných záleţitostí, realizovaná jako projev výkonné moci ve státě; zaměřuje se jednak na udrţování pořádku a jednak na zabezpečení veřejných sluţeb. Veřejná správa, jakoţto správa veřejných záleţitostí, je správou ve veřejném zájmu a subjekty, které jí vykonávají, ji realizují jako právem uloţenou povinnost, a to z titulu svého postavení jako veřejnoprávních subjektů. Pro tuto výkonnou moc je přitom charakteristické, ţe se jedná především o veřejnou moc, jíţ je nadán v prvé řadě sám stát a dále touto mocí disponují jím aprobované subjekty dále povolané ke správě veřejných záleţitostí. Veřejná moc, jejíţ výkon představuje právě veřejná správa, se tak tedy dělí na moc státní a na zbývající veřejnou moc. Tato zbývající veřejná moc, která je státem v příslušném rozsahu svěřena subjektům nestátního charakteru ke správě veřejných záleţitostí (jde o subjekty územní samosprávy, vykonávající specifickou formu správy státu), je však od ní v jistém smyslu odvozena a nemůţe s ní být v rozporu. V tomto smyslu má i tato veřejná moc svůj základ ve státní moci, má s ní určité společné znaky a projevuje se jako decentralizovaná veřejná moc, jejíţ subjekty společně se státem spoluzabezpečují správu státu, jakoţto veřejnou správu.5 Všechny orgány a instituce veřejné správy mají charakter rozpočtových nebo příspěvkových organizací a všechny finanční zdroje získávají různou formou z veřejných rozpočtů a do těchto rozpočtů také odvádějí i svoje příjmy. Jediným systematickým příjmem ve veřejné správě jsou výnosy ze správních poplatků.6

3

PAVLÁK, Miroslav. ŘÍZENÍ INSTITUCÍ VEŘEJNÉHO SEKTORU PO VSTUPU ČESKÉ REPUBLIKY DO EU, Západočeská universita Plzeň, 2008. ISBN 978-80-7043-722-3, str. 12 4 PAVLÁK, Miroslav. ŘÍZENÍ INSTITUCÍ VEŘEJNÉHO SEKTORU PO VSTUPU ČESKÉ REPUBLIKY DO EU, Západočeská universita Plzeň, 2008. ISBN 978-80-7043-722-3, str. 12 5 PRŮCHA, Petr; POMAHAČ, Richard. LEXIKON – SPRÁVNÍ PRÁVO, Nakladatelství Jiří Motloch – Sagit, 2002. ISBN 890-7208-314-7, str. 574-575 6 DUBEN, Rostislav. EKONOMIE VEŘEJNÉHO SEKTORU, Vysoká škola ekonomická Praha, 2000. ISBN 80-245-0049-3, str. 259

10

Mezi tradiční poţadavky, které jsou kladeny na veřejnou správu je, aby si zachovala nezávislost a nebyla vystavena vnějším vlivům. Jinak řečeno, je ţádáno, aby veřejná správa fungovala jako uzavřený rozhodovací systém. V praxi je však tento poţadavek nerealizovatelný, protoţe veřejná správa musí komunikovat s vnějším světem a navíc je objektem zájmu politických stran, nátlakových skupin, působení veřejného mínění a dalších faktorů. Nutně se tedy stává otevřeným rozhodovacím systémem. To ovšem neznamená, ţe by se mělo rezignovat na poţadavek nestrannosti veřejné správy. Naopak je třeba vytvořit veškeré právní, organizační, personální a další předpoklady, aby nestrannost byla zajištěna. Současně musí být zajištěna otevřenost veřejné správy, aby byla zajištěna účast občanů na jejím výkonu a její kontrole. Rozhodování ve veřejné správě neváţe nikdy pouze subjekt, který činí rozhodnutí, ale vţdy také někoho jiného, tedy buď další součásti systému veřejné správy nebo subjekty stojící mimo ni, případně i oba současně (např. rozhodnutí o opravném prostředku). Důleţitým poţadavkem na rozhodování ve veřejné správě je, aby rozhodovatel postupoval konzistentně, tj. aby za stejné či obdobné situace volil vţdy tutéţ variantu. Veřejná správa je charakteristická tím, ţe činí mocenská rozhodnutí (akty aplikace práva). Tím se však její úkoly a funkce nevyčerpávají. Kromě nich přijímá i rozhodnutí účelová, která mají dosáhnout určitého stanoveného cíle.7 Veřejná správa svými nároky nepochybně vyţaduje odpovídající profesní přípravu pracovníků veřejné správy. Vedle obsahu příslušných právních úprav by měli být tito pracovníci vybaveni i nezbytnými teoretickými znalostmi. Jako společný základ nutně k nejvýznamnějším z nich budou zřejmě patřit, či patří, poznatky vědy správního práva, jakoţ i správní vědy. Odpovídající profesní zdatnost pracovníků veřejné správy přitom má význam nejen pro rutinní výkon veřejné správy, ale i pro ţádoucí budoucí tvůrčí přístup těchto pracovníků, a to s průmětem do příslušných legislativních záměrů či konkrétních návrhů.8

7

PAVLÁK, Miroslav. ŘÍZENÍ INSTITUCÍ VEŘEJNÉHO SEKTORU PO VSTUPU ČESKÉ REPUBLIKY DO EU, Západočeská universita Plzeň, 2008. ISBN 978-80-7043-722-3, str. 12-13 8 SKULOVÁ, Soňa. VEŘEJNÁ SPRÁVA NA PRAHU 21. STOLETÍ, Masarykova universita Brno, 2001. ISBN 80-210-2739-8, str. 19-20

11

2 Činnost veřejné správy 2.1 Rozhodování ve veřejné správě, správní akty Specifický prvek rozhodování ve státní správě spočívá v tom, ţe jde o rozhodování jménem státu, které má zásadně právní formu a charakter universální závaznosti, tj. v zákonem stanovených případech zavazuje občany a organizace, které nejsou součástí řetězce hierarchických vztahů podřízenosti a nadřízenosti. K zajištění efektivního rozhodování tu slouţí zejména hmotně-právní a procesně-právní obecně závazné předpisy, organizační pravidla, hierarchický systém pozic a systém komunikace, které ulehčují koordinaci a předvídání jednotlivých činností. Z hlediska zpracování informace je rozhodnutí orgánů státní správy nejen volním aktem, ale především aktem sdělení obsahu rozhodnutí, neboť pouze jako sdělený a vnímaný výsledek zpracování informace můţe být rozhodnutí závazným motivem a podnětem pro akci. Rozhodnutí je tedy současně speciálním způsobem příjmu, zpracování a předání informace a zahrnuje v sobě absorpci neurčitosti na základě programů, zejména právních předpisů, které tvoří premisy pro rozhodování. 9 Správní akty představují jednu z nejvýznamnějších forem činnosti veřejné správy. Ve správních aktech se nejvýrazněji projevuje veřejný mocenský charakter veřejné správy, a dále i výkonná, podzákonná a nařizovací poloha její činnosti. Podstata veřejné správy a povaha její realizace umoţňuje vymezit správní akty jako veřejné mocenské akty, vydané v souladu se zákony a zpravidla také na základě zákonů orgány veřejné správy v procesu praktické realizace úkolů a funkcí veřejné správy. Správní orgány správní akty vydávají jako orgány státu a veřejnoprávních korporací realizující výkonnou moc ve státě, a to převáţně na základě zákonů a k jejich provedení. Správní akty představují rozhodnutí správních orgánů, jimiţ dochází k realizaci jejich pravomocí. Správní akty mohou být vydávány jen v mezích jejich působnosti a způsobem stanoveným v právních normách, neboť jenom v takových případech jsou pro jejich adresáty závazné. Pravomoc správních orgánů má charakter oprávnění nařizovacího, a akty veřejné správy proto mají povahu jednostranně zavazujícího pravidla. Jednostranný a zavazující charakter správních aktů je výrazem vztahů mocenské nadřízenosti a podřízenosti mezi subjekty veřejné správy a adresáty jejich působení, jakoţ i projevem administrativně-právní metody regulace

9

MÁŠA, Miloslav. EFEKTIVNOST VEŘEJNÉ SPRÁVY A SPRÁVNÍ VĚDA, Masarykova universita Brno, 2001. Účelový tisk, str. 20

12

společenských vztahů ve veřejné správě. Správní akty představují nestejnorodou skupinu forem realizace veřejné správy, diferencovanou podle toho, zda jsou předmětném akty výsledkem normotvorné činnosti správních orgánů (normativní správní akty) nebo výsledkem aplikace práva (individuální správní akty), a dále podle toho, zda adresát stojí vně či uvnitř organizačního systému veřejné správy (interní akty).10

2.2 Správní řízení Správní právo je jedním z nejvýznamnějších subsystémů českého právního řádu. Jeho posláním je upravovat postavení a chování subjektů práva ve vztazích, které vznikají a uskutečňují se v souvislosti s realizací výkonné moci ve státě ve sféře veřejné správy. Správní právo jako odvětví českého práva je souhrnem norem správního práva, které jsou obsaţeny v četných právních předpisech různé právní síly a jejichţ posláním je upravovat postavení a chování subjektů ve vztazích, které vznikají a uskutečňují se v souvislosti s postavením a realizací veřejné správy. Správní právo je právním řádem veřejné správy.11 Správní řízení je rozhodování o právech, právem chráněných zájmech a povinnostech právnických a fyzických osob v oblasti státní správy. Práva, právem chráněné zájmy a povinnosti se dotýkají veřejných zájmů a rozhodováním o nich se zabezpečuje plnění úkolů státní správy. Správní řád je obecným předpisem, jímţ se řídí řízení probíhající před správními orgány. To však neplatí bezvýhradně. Kaţdý jiný zákon můţe pro určitý úsek činnosti správních orgánů stanovit odchylky od obecného správního řádu, nebo dokonce můţe stanovit samostatnou zvláštní právní úpravu správního procesu (např. zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, v platném znění, zákon č. 183/2006 Sb. o územním plánování a stavebním řádu, v platném znění). Tehdy platí zásada, ţe obecný správní řád má obecnou podpůrnou (subsidiární) platnost, tzn., ţe jeho ustanovení se pouţijí tehdy, nestanoví-li zvláštní zákon něco jiného.12 Obecná právní zásada lex specialis

derogat

generali stanoví, ţe zvláštní předpis má přednost před předpisem obecným. 13

10

PRŮCHA, Petr; POMAHAČ, Richard. LEXIKON – SPRÁVNÍ PRÁVO, Nakladatelství Jiří Motloch – Sagit, 2002. ISBN 890-7208-314-7, str. 463-464 11 PRŮCHA, Petr; POMAHAČ, Richard. LEXIKON – SPRÁVNÍ PRÁVO, Nakladatelství Jiří Motloch – Sagit, 2002. ISBN 890-7208-314-7, str. 466, 469 12 ŠLAUF, Václav; MATRASOVÁ, Eva; PŘÍHODA, Petr; ŠMÍD Ladislav. SPRÁVNÍ ŘÁD, Poznámkové vydání, 11. vydání, Nakladatelství LINDE Praha a.s., 2003, ISBN 80-7201-393-9, str. 13, 15 13 KINDL, Milan. ČINNOST VEŘEJNÉ SPRÁVY, Západočeská universita Plzeň, 1998. ISBN 80-7082-468-9, str. 93

13

Obecné správní řízení je upraveno zákonem č. 500/2004 Sb., správní řád, v platném znění, účinným od 1.1.2006. Jde o procesními normami správního práva upravený postup správních orgánů, jehoţ cílem je, ve vţdy konkrétní věci, vydání správního rozhodnutí, jakoţto individuálního správního aktu. 14 Základní zásady správního řízení jsou rozvedeny a konkretizovány v jednotlivých ustanoveních správního řádu. Kaţdá základní zásada přitom vyjadřuje určitou základní nenahraditelnou a nezastupitelnou společenskou hodnotu ve správním řízení a jejich uplatnění můţe mít občas zdánlivě protichůdnou povahu. Pouze optimální a proporcionální moţnost uplatnění všech základních zásad správního řízení umoţňuje uskutečnit cíl správního procesu, tj. vydání bezvadného správního rozhodnutí. 15

14

PRŮCHA, Petr; POMAHAČ, Richard. LEXIKON – SPRÁVNÍ PRÁVO, Nakladatelství Jiří Motloch – Sagit, 2002. ISBN 890-7208-314-7, str. 478 15 ONDRUŠ, Radek a kolektiv. PRŮVODCE ÚŘEDNÍKA SPRÁVNÍM ŘÍZENÍM, Nakladatelství LINDE Praha a.s., 2003. ISBN 80-7201-410-2, str. 24

14

3 Charakteristika korupce a související pojmy 3.1 Korupce ve veřejné správě a její hlavní dopady Politici, úředníci, zastupitelé, komise a rady rozhodují o veřejných statcích, které tvoří v kaţdém národním hospodářství nesmírnou hodnotu, tvořící majetek vysoké ceny. V důsledku rostoucí úlohy státu v ekonomice došlo v řadě zemí zejména od 60. let 20. století k rozšíření korupce.16 Skutečnost, ţe se o korupci tak intenzivně mluví a píše, je však poměrně nová. Korupce představovala společenské tabu, teprve v devadesátých letech 20. století se dostal problém korupce na agendu národních vlád i mezinárodních organizací. Bylo to dáno jednak tím, ţe si vlády vyspělých zemí začaly uvědomovat výši ekonomických ztrát, které má korupce na svědomí (takţe např. rozvojová pomoc zemím třetího světa se stala téměř neúčinnou). Jednak se ve stejné době v mezinárodním měřítku začaly prosazovat nevládní organizace, které měly boj proti tomuto fenoménu „v popisu práce“.17 V současnosti nejjednodušší a zároveň nejpouţívanější definici korupce, ve svých studiích pouţila Světová banka, která popisuje korupci jako zneuţití veřejné pravomoci (síly) k soukromému prospěchu. V soudobých alternativních definicích je korupce definována jako způsob chování, který je záměrný, cílený, tedy vědomě se odchylující od společensky závazných norem. Podstatou korupčního jednání je odměna, bonus za neoprávněně získanou výhodu. Vláda České republiky korupci ve svých dokumentech týkajících se korupce definuje jako „zneuţití postavení spojené s porušením principu nestrannosti při rozhodování, motivované snahou po zisku. Korupce je projevem chyby v rozhodovacím (řídícím) procesu. Součástmi korupčního vztahu je vţdy ten, kdo rozhoduje, jeho moc odchylovat se od stanovených pravidel, výměna takto vychýleného rozhodnutí za výhodu a nesprávnost (protiprávnost, anomálnost) tohoto vztahu výměny. Schopnost institucí korupci potlačovat a bránit se jí je pak současně indikátorem kvality příslušných institucí a celého institucionálního systému jako takového“.18 Korupcí se tedy rozumí takové jednání, kterým osoba v určitém kvalifikovaném postavení (volený zástupce, úředník zaměstnaný ve veřejné správě, zaměstnanec veřejného sektoru, ale i osoba na určité pozici v soukromém sektoru) zneuţívá svého postavení k osobnímu obohacení nebo obohacení třetích osob, přičemţ z tohoto jednání mohou mít přímý uţitek 16

VOLEJNÍKOVÁ, Jolana. KORUPCE V EKONOMICKÉ TEORII A PRAXI, Profess Consulting s.r.o., 2007. IBSN 978 80-7259-055-1 str.7, 148 17 TRANSPARENCY INTERNATIONAL - ČESKÁ REPUBLIKA. KORUPCE A PROTIKORUPČNÍ POLITIKA VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ, skripta ke stejnojmennému vzdělávacímu programu, 2005 18 VOLEJNÍKOVÁ, Jolana. KORUPCE V EKONOMICKÉ TEORII A PRAXI, Profess Consulting s.r.o., 2007. IBSN 978 80-7259-055-1 str. 13, 15

15

osoby, které korupční jednání vyvolají, a vţdy vzniká škoda do různé míry určitelné skupině fyzických i právnických osob.19 Korupce je tedy součástí struktury zaloţené na získávání uţitků nelegální cestou a znamená, ţe důleţitá rozhodnutí jsou určována nízkými motivy bez ohledu na důsledky pro společnost, občany, obec, kraj, stát. Korupce zvyšuje veřejné výdaje a daně, způsobuje nepřehlednost, nesrozumitelnost a nedůvěryhodnost v kaţdém stupni rozhodovacího procesu. Není pochyb o tom, ţe rozhodující prostor a hlavní nebezpečí korupce leţí v oblasti politiky a veřejné správy, tedy včetně moci zákonodárné a soudní. V České republice čelí obvinění z netransparentnosti majetkových poměrů, zneuţívání svých pravomocí či nestranného jednání a klientelismu zejména politici a úředníci. Významným atributem korupce je skutečnost, ţe se jedná o skrytý jev, proto se korupce velice těţko odhaluje a dokazuje. V mnoha případech nejsou rozhodnutí politiků či úředníků vedena obecným zájmem společnosti, veřejné statky nejsou spravovány odpovědně, nebo je o nich rozhodováno pochybným a netransparentním způsobem. Moderní ekonomická interpretace cílového chování úředníků, vycházející z teorie veřejné volby předpokládá, ţe způsoby chování politiků, veřejných činitelů a úředníků všech stupňů se neliší od chování ekonomických subjektů maximalizujících svoji uţitkovou funkci. Při vykonávání svých úkonů realizují navíc veřejní činitelé monopolní postavení výkonu státní správy a úředních rozhodnutí, proto je veřejný sektor povaţován za nejzkorumpovanější oblast hospodářství. Negativní dopady korupce se projevují nejenom v ekonomické oblasti fungování trhů, ale nepřehlédnutelným důsledkem korupce je bezesporu nepříznivý vliv na morálku a etiku celé společnosti, protoţe korupční rozhodnutí jsou určována nízkými motivy a oslabují občanské nebo profesní ctnosti a zbavují tak široké vrstvy obyvatelstva motivu k dodrţování platných zákonů. Korupce tak ohroţuje ţivotaschopnost demokratických institucí a trţních ekonomik, tedy systémů, na kterých demokratická společnost stojí.20 Důsledkem korupce pak je, ţe veřejné instituce přestávají slouţit veřejnému zájmu a naopak se stávají platformou pro sledování zájmů soukromých. Dochází k narušení 19

TRANSPARENCY INTERNATIONAL - ČESKÁ REPUBLIKA. KORUPCE A PROTIKORUPČNÍ POLITIKA VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ, skripta ke stejnojmennému vzdělávacímu programu, 2005 20 VOLEJNÍKOVÁ, Jolana. KORUPCE V EKONOMICKÉ TEORII A PRAXI, Profess Consulting s.r.o., 2007. IBSN 978 80-7259-055-1 str. 8,9, 148, 149, 150, 151, 169

16

výkonu základních funkcí státu. Jeho rozhodování se přestává řídit obecně závaznými pravidly a namísto toho začíná poskytovat výhody na základě „kupní síly“ jejích jednotlivých klientů.21

3.2

Střet zájmů, lobbing

S korupcí jsou pak spojeny i další jevy, které s ní souvisejí, ale samy o sobě korupcí nejsou. Jde o marginální jevy, které vytvářejí vhodné prostředí a příleţitosti pro korupci. Jedná se o střet zájmů a lobbying. Střet zájmů nastává tam, kde se způsob či kvalita výkonu určitého zaměstnání nebo funkce můţe dostat nebo nepřímo dostává do rozporu se soukromým zájmem osoby, která toto zaměstnání nebo funkci zastává. Ke střetu zájmů dochází jak u veřejných činitelů, tak i u soukromých subjektů (např. manţel tajemnice města dostane výhodnou zakázku na rekonstrukci městských bytů). Střet zájmů není sám o sobě korupčním chováním, je však stavem, ve kterém se riziko korupce zvyšuje. Typickým příkladem střetu zájmů byl nedávný případ vedoucí západočeského stavebního úřadu, která mnohonásobně zhodnotila cenu svých pozemků, kdyţ v rámci pořizování změny územního plánu navrhla své pozemky zařazené do zemědělského půdního fondu, určit k výstavbě rodinných domů. Zastupitelstvo města navrţenou změnu územního plánu schválilo, vedoucí stavebního úřadu pozemky obratem prodala s několikanásobným ziskem, nicméně i přes masivní mediální kampaň odvolána ze své funkce nebyla. Lobbying znamená prosazování zájmů určité skupiny v rámci politického procesu, tedy při schvalování

legislativy

nebo

exekutivních

rozhodnutí.

Ačkoliv

se

ve

většině

demokratických zemí jedná o činnost čistě legální, existuje při lobbování riziko, ţe lobbyisté budou pouţívat korupci jako nástroj k dosaţení svých cílů. V mnoha zemích proto jiţ dnes existují pravidla, podle kterých se lobbyisté musí řídit tak, aby tato činnost probíhala jako transparentní a kontrolovatelná. 22

21

TRANSPARENCY INTERNATIONAL - ČESKÁ REPUBLIKA. KORUPCE A PROTIKORUPČNÍ POLITIKA VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ, skripta ke stejnojmennému vzdělávacímu programu, 2005 22 VOLEJNÍKOVÁ, Jolana. KORUPCE V EKONOMICKÉ TEORII A PRAXI, Profess Consulting s.r.o.. 2007. IBSN 978 80-7259-055-1 str. 8,9,13, 15,20, 148, 169

17

3.3 Typy korupce Existují různé typy korupčního jednání, které se od sebe liší především společenskou nebezpečností. Přehled jednotlivých typů a podtypů korupčního jednání ve veřejném sektoru poskytuje následující tabulka:

A. Malá administrativní korupce

B. Velká korupce (zneužívání veřejných zdrojů) 1. zpronevěra veřejných zdrojů 2. nehospodárné využívání veřejných zdrojů

1. podplácení úředníků 2. nepřehledná regulace, zatemňování pravidel, špatná organizace 3. zneužívání pravomocí plynoucích z dozorové činnosti veřejné správy

3. soukromý prospěch z privatizace 4. zneužívání úřední moci při udělování veřejných zakázek 5. nepotismus, klientelismus, prodej pozic

Tabulka č. 1: Typologie korupce ve veřejné správě Zdroj: Karklins 2002:24

Malá (bagatelní) korupce je spojena s kaţdodenním ţivotem lidí. Většinou jde o drobné úplatky, které jedincům neposkytují zvláštní výhody, spíše jim v některých směrech usnadňují ţivot. Jedná se např. o podplácení dopravních policistů nebo níţe postavených úředníků. Chápání malé korupce je podmíněno společenským klimatem a postavením jedince ve společenském ţebříčku. Tato forma není povaţována za nebezpečnou, nicméně četností výskytu můţe způsobit značnější škody neţ korupce velká. Za velkou (závaţnou, organizovanou) korupci je povaţováno takové chování, z něhoţ plynou velké zisky. Vyznačuje se také značným negativním dopadem na společnost ve smyslu ekonomickém i morálním. Tato forma korupce je těţko odhalitelná, protoţe se vyznačuje promyšlenou strukturou, jejíţ součástí jsou i vysoce postavení veřejní činitelé. Z hlediska korupčních tlaků je v celosvětovém měřítku neohroţenější oblastí zadávání veřejných zakázek (např. vládní zakázky na vybavení policistů a armády, veřejné soutěţe na výstavbu dálnic, výběr provozovatele určité veřejné sluţby). Podle výzkumů Světové banky aţ v 80 % všech veřejných soutěţí dochází k manipulacím, přičemţ výše úplatků se 18

obvykle pohybuje mezi 5-15 % z celkové hodnoty zakázky. V České republice se o korupci jako o fenomenálním problému při zadávání veřejných zakázek hovoří zejména v souvislosti se stavebnictvím. Jen malou šanci uspět ve veřejné soutěţi má malá stavební firma. Ve většině veřejných zakázek se prosazují velké firmy, jejichţ „účinnému lobbování nedokáţou malé firmy konkurovat“. Praxe je taková, ţe ačkoliv je vítězem veřejné soutěţe velká firma, na práci si najímá další firmy. Čím větší stavba, tím je více zprostředkujících článků, a tím i více státních financí „mizí“ u firem, které si účtují peníze ve formě provizí za zprostředkované zakázky. V České republice tak např. v roce 2001 připadla na několik velkých stavebních firem více neţ ¼ z celkové 200 miliardové hodnoty veřejných zakázek. Tyto firmy však zaměstnávaly pouze desetinu osob ze 160 000 zaměstnaných ve stavebnictví. Netransparentní zadávání veřejných zakázek, spojené s korupcí, pak eliminuje ekonomický smysl tohoto způsobu zajištění statků a sluţeb. Zmanipulovaný výběr varianty méně efektivní zvyšuje neefektivnost alokovaných ekonomických zdrojů, statky nejsou zpravidla obstarány v poţadované kvalitě a za nejniţší cenu, rostou veřejné výdaje a celospolečenské náklady. Znaky korupčního jednání při zadávání veřejných zakázek vykazuje i mnoho rozhodnutí komunálních politiků a úředníků v regionech, městech a obcích. Navíc je korupce při zadávání veřejných zakázek na úrovni municipalit často propojena s korupcí ve špičkách politických stran. Vedle jiţ zmíněných stavebních zakázek se jedná zejména o prodej obecních pozemků, kdy nejedna městská zelená plocha je prodána solventní firmě k zastavění. Obecně známý je případ kamaráda současného primátora hlavního města Prahy, který zakoupil v Praze pozemek veřejné zeleně. Přestoţe zastavění takového pozemku moţné není, předchozí vlastníci pozemku se po několik desetiletí snaţili způsob vyuţití území změnit, vţdy však bezúspěšně. Magistrát hlavního města Prahy byl ovšem vlastníkem pozemku v letošním roce poţádán o provedení změny územního plánu tak, aby bylo moţno na předmětném pozemku stavět, přitom orgán ochrany přírody a krajiny s navrţenou změnou zásadně nesouhlasil. S jakým výsledkem pořízení změny územního plánu skončí bude záviset na výsledku veřejného projednání. Věřme, ţe v dané věci převáţí zájmy ochrany přírody krajiny před individuálním zájmem osoby, spřízněné s vrcholným představitelem orgánu veřejné správy, který bude o věci rozhodovat. S korupcí se setkáváme také při realizaci monopolu úředních výkonů, kdy se jedná o korupci „v rámci daných povinností“, kdy úředník (nebo poskytovatel veřejné sluţby) 19

dostává (popř. ţádá), nezákonnou odměnu či jinou výhodu za to, ţe dělá něco, co je běţně jeho povinností ze zákona.23 V této souvislosti se můţeme setkat s projevy korupčního jednání, kdy uplácející osoba se úplatkem domáhá výhody, na kterou by jinak neměla nárok. Jako typický příklad lze uvést korupci v řízeních, jejichţ předmětem je vydání povolení, souhlasu, koncese či jiného správního aktu. Za nejčastější indikátory korupce v řízeních, ve kterých veřejná správa zasahuje do práv a právem chráněných zájmů subjektů práva, lze povaţovat: -

rychlá rozhodnutí za situace, kdy úřad obvykle rozhoduje v delších lhůtách

-

neodůvodněné průtahy v řízení za situace, kdy v jiných případech úřad rozhoduje v kratších lhůtách

-

bránění přístupu veřejnosti k informacím, které jsou ze zákona přístupné

-

svévolné změny nebo ztráty úředních dokumentů

-

neobvyklý rozptyl v rozhodování či jednotlivá rozhodnutí, která jsou evidentně v rozporu s vnímaným veřejným zájmem

-

„šikanózní“ výkon úředních pravomocí

-

porušování pravidel, která vylučují rozhodování úředního orgánu v daném případě pro jeho podjatost

-

nadstandardně časté styky zaměstnanců úřadu s účastníky příslušného řízení.24

23

VOLEJNÍKOVÁ, Jolana. KORUPCE V EKONOMICKÉ TEORII A PRAXI, Profess Consulting s.r.o., 2007. IBSN 978 80-7259-055-1 str. 22, 24, 149-151 24 TRANSPARENCY INTERNATIONAL – ČESKÁ REPUBLIKA. KORUPCE A PROTIKORUPČNÍ POLITIKA VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ, skripta ke stejnojmennému vzdělávacímu programu, 2005

20

4 Boj proti korupci ve veřejné správě 4.1 Míra korupce ve veřejné správě Pojem korupce není v trestně právních normách ČR definován jako samostatný trestný čin, charakterizují jej především trestné činy uvedené v hlavě třetí zvláštní části trestního zákona, nazvané „trestné činy proti pořádku ve věcech veřejných“ (dle zákona č. 140/1961 Sb., trestní zákon, v platném znění, účinném do 31.12.2009). Zejména oddíl třetí „úplatkářství“ obsahuje trestné činy, které v sobě nesou znaky korupce. Jde o trestné činy podle § 160 přijímání úplatku, § 161 podplácení a § 162 nepřímé úplatkářství. Počet stíhaných a vyšetřovaných osob pro trestné činy související s korupcí shrnuje následující přehled:

Rok

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

§ 158 zneužívání pravomoci veřejného činitele 262 283 277 352 203 171 132

§ 159 maření úkolu veřejného činitele z nedbalosti 17 18 23 24 16 22 17

§ 160 přijímání úplatku

18 15 37 22 83 31 33

§ 161 podplácení

88 142 81 79 118 79 79

§ 162 nepřímé úplatkářství

úplatkářství celkem

2 6 6 3 9 5 2

108 163 124 104 210 115 114

Tabulka č. 2 : Počet stíhaných a vyšetřovaných osob pro trestné činy související s korupcí Zdroj: Ministerstvo vnitra České republiky, Zpráva o korupci v České republice v letech 2005 – 2006, dostupné z www:

21

Počet obţalovaných a odsouzených osob pro trestné činy související s korupcí shrnuje následující přehled: Rok

§ 158

§ 159

obţalováno odsouzeno obţal.

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

232 262 332 288 221 216 143

100 99 104 110 127 89 75

6 8 12 14 7 7 9

§ 160

odsouz.

3 1 6 11 5 19 4

obţal.

48 51 45 30 41 91 39

§ 161 odsouz.

49 28 26 20 23 24 27

obţal.

106 149 120 96 103 82 96

§ 162

odsouz.

68 83 108 53 74 82 45

obţal.

4 1 3 3 6 2 3

odsouz.

1 3 3 2 0 1 2

Tabulka č. 3 : Počet obžalovaných a odsouzených osob pro trestné činy související s korupcí Zdroj: Ministerstvo vnitra České republiky, Zpráva o korupci v České republice v letech 2005 – 2006, dostupné z www:

Index vnímání korupce (Corruption Perception Index; CPI) vydává kaţdoročně mezinárodní nezisková organizace Transparency International. Index vyjadřuje míru korupce, jaká podle názoru představitelů podnikatelské sféry a analytiků panuje mezi politiky a veřejnými představiteli v příslušné zemi. CPI je sloţený index, který pro hodnocení čerpá z různých průzkumů mínění provedených devíti nezávislými institucemi, přičemţ pro zahrnutí země do ţebříčku CPI je nezbytné, aby ji hodnotily alespoň 3 nezávislé zdroje. Index nabývá hodnot v intervalu od 0 (nejhorší výsledek) do 10 (nejlepší výsledek). Při srovnávání hodnot CPI v čase a mezi zeměmi (údaje jsou publikovány od roku 1995) je nutno brát v úvahu některá specifika. Metodologie CPI je průběţně obměňována, liší se i počet zahrnutých zemí v jednotlivých letech. Hodnocení úrovně korupce vychází ze subjektivních názorů respondentů. Vnímání korupce můţe odráţet nejen její skutečný rozsah, ale např. i publicitu tohoto problému v médiích a také hodnotová měřítka samotných respondentů. Nicméně dlouhodobě špatná pozice země v mezinárodním srovnání či její výrazné a přetrvávající zhoršování je nepochybně nutno hodnotit nepříznivě.

22

Graf č. 1 : Index vnímání korupce v zemích EU v roce 2006 Zdroj: Transparency International (2007)

Transparency International pokládá za korupci vymykající se kontrole takovou korupci, kde hodnota indexu pět je povaţována za zlomovou hodnotu pro vnímání korupce. Země spadající pod tuto hodnotu mohou být povaţovány za zkorumpované, coţ je i případ České republiky (hodnota 4,8).

6 5 4 3 2 1 0 1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Graf č. 2 : Vývoj indexu vnímání korupce v České republice Zdroj: Transparency International (2007)

23

2006

Ačkoliv vláda zintenzivnila boj proti korupci, zlepšily se právní a procesní mechanismy, zvyšuje se politická vůle a zlepšuje se práce soudů, přesto se dlouhodobě nedaří dostatečně postihovat korupční jednání. I přes tyto dílčí pokroky tak zůstává oblast korupce dalším příkladem stále nepřekonané propasti mezi vyspělými evropskými a postsocialistickými zeměmi, kde byla korupce hluboce zakořeněna jako nedílná součást ţivota a správy společnosti. Česká republika v této oblasti dlouhodobě zaostává a korupce je zde vnímána jako rozbujelá.25 Podle mezinárodní organizace Transparency International je v pořadí zemí od nejméně zkorumpovaných Česko na 53. místě ze 178 zemí. Oproti loňsku si tak o jedno místo pohoršilo, označením nejméně zkorumpovaných zemí se mohou tradičně pochlubit Dánsko, Nový Zéland a Singapur.26

4.2 Vládní program boje proti korupci Vláda na svém zasedání dne 25.10.2006 přijala usnesení, ve kterém stanovila postup při potírání korupce na období let 2006 – 2011.27 Postup vlády je postaven na 3 pilířích, kterými jsou prevence, průhlednost a postih. Za účelem vytvoření společenského prostředí eliminujícího moţnosti výskytu korupčního jednání jsou v rámci uvedených tří pilířů stanoveny následující cíle a opatření směřující k jejich naplnění. PREVENCE Na omezování korupčních příleţitostí se zaměřuje 1. pilíř boje proti korupci. Minimalizace státní regulace, zjednodušení legislativy a zvyšování transparentnosti legislativního procesu a sniţování ukládání nadměrné byrokratické zátěţe na občany i samosprávy, se průběţně plní vypracováním hodnocení dopadu regulace RIA (Regulatory Impact Assessment) ke kaţdému návrhu právního předpisu a pomocí dalších vnitřních předpisů

úřadů. Většina úřadů také provádí kontrolu právních předpisů ve své gesci za účelem 25

VLÁDA ČESKÉ REPUBLIKY. EFEKTIVNÍ VEŘEJNÁ SPRÁVA A PŘÁTELSKÉ VEŘEJNÉ SLUŢBY, strategie schválená Usnesením vlády České republiky č. 757 ze dne 11. července 2007, str. 30, 42, 44 26 MF Dnes ze dne 2.10.2010. KORUPCE : ČESKO PROHNILÉ JAKO AFRIKA, str. A2, dostupné téţ na www: 27 VLÁDA ČESKÉ REPUBLIKY. STRATEGIE VLÁDY V BOJI PROTI KORUPCI NA OBDOBÍ LET 2006-2011, dostupné z www:

24

zamezení vzniku nadměrné byrokratické zátěţe a navrhuje odstranění nadměrné byrokratické zátěţe včetně moţného zrušení některých právních předpisů. Ve velké míře jsou na úřadech vyuţívány moderní informační technologie, čímţ se zjednodušuje a urychluje proces úřadování. Zásada diversifikace odpovědnosti v rozhodovacím a schvalovacím procesu je na většině úřadů uplatňována prostřednictvím institutu oprávněné úřední osoby ve smyslu § 15 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, popř. dalších interních předpisů. Většina úřadů vyuţívá jednotné formuláře a průběţně pracuje na jejich zjednodušování. Zaměstnanci úřadů jsou seznamováni s Kodexem etiky zaměstnanců ve veřejné správě, který byl schválen usnesením vlády ČR č. 270 ze dne 21. března 2001, popř. s kodexy úřadů speciálně vzniklých pro daný úřad. PRŮHLEDNOST Na umoţnění maximální a ničím neomezované veřejné kontroly nad fungováním veřejných institucí a nad nakládáním s veřejnými prostředky je zaměřen 2. pilíř boje proti korupci. Na zprůhlednění systému čerpání prostředků z veřejných rozpočtů a systému zadávání veřejných zakázek úřady permanentně pracují, a to jak v rámci interních předpisů, tak na základě zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů. Zároveň je zákon o veřejných zakázkách průběţně novelizován dle aktuálně zjištěných potřeb. Podmínky pro pouţívání jednotného správního řízení budou vytvořeny na základě harmonogramu, který byl schválen usnesením vlády č. 1397 ze dne 16. listopadu 2009, v jehoţ souladu budou novelizovány jednotlivé právní předpisy upravující správní řízení tak, aby byly odstraněny nedůvodné odchylky od správního řádu. Kontrola veřejnosti nad činností veřejných funkcionářů a jejich majetkovými poměry po dobu výkonu funkce je zajištěna zákonem č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, ve znění pozdějších předpisů. Na úřadech je obecně zajištěna praxe, kdy účastník řízení můţe kdykoliv zkontrolovat stav vyřizování své věci nahlíţením do spisu za účasti oprávněné úřední osoby a dalšího pracovníka. Dále se kaţdý můţe na úřady obracet se ţádostmi o informace, sdělení i se stíţnostmi, zejména podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů. Obecně úřady pracují na zjednodušování způsobu podávání stíţností v případech podezření z korupčního jednání ve veřejné správě. Od 19. září 2007 je v provozu bezplatná protikorupční linka 199.

25

POSTIH Na zintenzivnění činnosti policie, urychlení vyšetřování případů korupce a zvýšení efektivity trestních řízení je pak zaměřen 3. pilíř boje proti korupci. Návrh na zřízení speciálního protikorupčního senátu u vyššího soudu a zvláštního útvaru působícího při vrchním státním zastupitelství se zaměřením na korupci byl zrušen usnesením vlády ze dne 24. září 2007 č. 1081. Návrh na zajištění personálního a technického posílení specializované sloţky Policie ČR se zaměřením na boj proti korupci je rozpracován v rámci věcného záměru trestního řádu. Byl zaveden institut tzv. „protikorupčního agenta“ se zaměřením na odhalování a zjišťování případů korupce, tresty za prokázanou korupci na základě novely trestního byly zpřísněny, byl zaveden rejstřík osob se zákazem plnění veřejných zakázek – zákon č. 417/2009 Sb., kterým se mění zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, převzal dvě nejvýznamnější opatření, která mají zvýšit průhlednost zadávání veřejných zakázek, jsou to zavedení rejstříku osob se zákazem plnění veřejných zakázek a zavedení oprávnění Úřadu pro ochranu hospodářské soutěţe uloţit zákaz plnění smlouvy na veřejnou zakázku. Návrh právní úpravy, na základě které osobám, jeţ budou odsouzeny za korupční jednání v souvislosti s veřejnými zakázkami, soutěţemi a draţbami bude vedle trestu odnětí svobody či peněţitého trestu uloţen trest zákazu činnosti, byl schválen.28 Trvalá pozornost a průběţné vyhodnocování procesů, u kterých je moţné předpokládat vznik korupčních podmínek, musí být zavedeno do systému vnitřní kontroly všech veřejnoprávních institucí. Policie České republiky a další instituce musí mnohem aktivněji a důsledněji přistupovat k prověrce poznatků a podnětů získaných od občanů k podezření z korupčního jednání. Prověřování poznatků musí být zaloţeno na individuální spolupráci se svědky a poškozenými. Cílem všech postupů a opatření je zintenzivnění činnosti policie a urychlení vyšetřování případů korupce. Vláda v této oblasti garantuje nekompromisní, nepolitické a profesionální vyšetřování korupčních podezření a obvinění.

28

MINISTERSTVO VNITRA ČESKÉ REPUBLIKY. ZPRÁVA O PLNĚNÍ ÚKOLŮ STRATEGIE VLÁDY V BOJI PROTI KORUPCI ZA OBDOBÍ LET 2008 – 2009, dostupné z www:

26

Za kaţdé porušení zákona musí přijít trest. Preventivní působení trestního zákona je třeba posílit zvýšením trestů pro zkorumpované veřejné činitele i trestů za korupční jednání spáchané v souvislosti s veřejnými zakázkami, soutěţemi a draţbami. Protikorupční dopad zákona o svobodném přístupu k informacím je nutno posílit zavedením sankcí za jeho porušování. Zvýšení odolnosti veřejné správy vůči korupci spojené s veřejnými zakázkami, soutěţemi a draţbami vyţaduje také přísnější úpravu předpokladů pro účast na těchto činnostech.

4.3 Etické kodexy zaměstnanců ve veřejné správě Veřejná správa svými nároky nepochybně vyţaduje odpovídající profesní přípravu pracovníků veřejné správy. Mezi hlavní problémy patří nedostatečná profesionalita některých úředníků veřejné správy. A to jak z pohledu úředníků samotných – stupňující se nároky na práci s výpočetní technikou a jednání s lidmi, zvládání stresu a překonání rezistence vůči změnám, tak z pohledu občanů – komunikativnost a mnohdy absence etického chování. Bylo tedy nutno přistoupit na národní úrovni k opatřením, která pomáhají změnit pověst pracovníků státní správy v očích veřejnosti. a) V oblasti nároků na kvalifikaci bez úplného středního vzdělání nelze uspět další vzdělávání zaměřit do ekonomicko-správního a sociálně-právního oboru trvalá nutnost sebevzdělávání vzhledem k častým změnám předpisů zvýšená potřeba znalosti cizího jazyka nároky na pracovní flexibilitu, tj. průřezová znalost různých oborů činnosti a schopnost vyuţití znalostí ve prospěch instituce b) V oblasti etického chování V březnu roku 2001 byl usnesením vlády ČR č. 270 schválen Kodex etiky zaměstnanců ve veřejné správě.29 Tento Kodex má povahu doporučení pro zaměstnance veřejné 29

PAVLÁK, Miroslav. ŘÍZENÍ INSTITUCÍ VEŘEJNÉHO SEKTORU PO VSTUPU ČESKÉ REPUBLIKY DO EU, Západočeská universita Plzeň, 2008. ISBN 978-80-7043-722-3, str. 92 VLÁDA ČESKÉ REPUBLIKY. KODEX ETIKY ZAMĚSTNANCŮ VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ, dostupné z www:

27

správy a jeho cílem je podporovat ţádoucí standardy chování zaměstnanců veřejné správy i poskytovat informaci širší veřejnosti o tom, co můţe od úředníků očekávat při případném úředním jednání. Kodex není na rozdíl od obdobných evropských dokumentů (Evropský kodex řádné správní praxe) tak rozsáhlý a obsahuje pouze sedm článků. Mezi ty nejvýznamnější patří poţadavek zákonnosti, korektnosti, objektivnosti, snaha předcházet nečinnosti a zákaz zneuţívání úředního postavení. Pouţití principů dobré správy jako kritéria pro posuzování činnosti veřejné správy je v současné době zakotveno jednak v zákoně č. 349/1999 Sb., O veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, a z těchto principů rovněţ vychází i zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, který nabyl účinnosti 1.1.2006. Ačkoliv dobrá správa není dosud plnohodnotnou právní normou, je její pojem obsaţen v úvodním ustanovení zákona o veřejném ochránci práv a i z tohoto pohledu lze tvrdit, ţe principy dobré správy mohou být povaţovány za jakési „dobré mravy“ v právu veřejném, které by neměly být cizí ţádnému pracovníkovi veřejné správy. Není proto náhodou, ţe právě s ohledem na skutečnost, ţe zákon o veřejném ochránci práv obsahuje pojem „dobrá správa“, uspořádal dne 22.3.2006 v Brně veřejný ochránce práv JUDr. Otakar Motejl jednodenní pracovní konferenci, při níţ bylo přijato deset hlavních principů dobré správy. Zpracováním těchto hlavních principů dobré správy směřuje veřejný ochránce práv ke snaze, aby principy dobré správy vešly ve známost mezi příslušné správní orgány a prosazování těchto deseti hlavních principů v jednotlivých případech, které ve své kaţdodenní praxi řeší. Mezi hlavní principy patří: 1. Soulad s právem Tento princip obsahuje povinnost správního úřadu postupovat v souladu s právním řádem České republiky jako celkem a vykládat právní předpisy podle jejich smyslu, v souladu s principy dobré správy, a respektem ke stanoviskům nadřízených úřadů a konstantní judikatuře soudů. 2. Nestrannost Přijatý princip poţaduje rovné zacházení se všemi osobami, úředník se snaţí oprostit ode všech předsudků, zachovat politickou a náboţenskou neutralitu a nezavdávat 28

ţádnou příčinu k pochybnostem o své nepodjatosti. Pokud se rozhodne nepřihlíţet k vyjádření či poţadavku některé osoby, vţdy takový postup odůvodní. Stíţnost osoby na konkrétního úředníka řeší zásadně jiný úředník, neţ proti kterému stíţnost směřuje, a to na základě tvrzení obou stran a objektivně zjištěných skutečností. 3. Včasnost Uvedený princip zavazuje vyřídit kaţdé podání osoby v rozumném a přiměřeném čase bez zbytečných průtahů, případně povinnost vyrozumět osobu o důvodech prodlevy a předpokládaném termínu, kdy bude podání vyřízeno. Pokud můţe mít rozhodnutí vliv na výsledek jiného řízení, snaří se úřad rozhodnout ještě před ukončením tohoto jiného řízení. U řízení zahajovaných z vlastního podnětu zahájí úřad řízení bezodkladně poté, jakmile se dozví, o důvodu pro jeho zahájení, a dokončí ho v takovém čase, aby bylo plně dosaţeno účelu. 4. Předvídatelnost Tento princip poţaduje po úřadu, aby rozhodoval shodně s tím, jak rozhodoval obdobné případy v minulosti, případně odůvodnil, proč se od své dosavadní praxe v konkrétním případě odchýlil. Úřad taktéţ pouţívá v obdobných případech obdobné postupy. Při aplikaci správního uváţení se úřad drţí předem daných obecných měřítek, a vychází ze spolehlivě zjištěných skutečností. Struktura důleţitých dokumentů úřadu je ustálená tak, aby se osoby mohly v těchto dokumentech snadno orientovat. 5. Přesvědčivost Úředník je povinen poskytnout osobě přiměřené informace o zjištěných skutečnostech a o jejích povinnostech vůči úřadu a informuje ji o postupu úřadu tak, aby osoba plně pochopila účel řízení, orientovala se v jeho průběhu a mohla vyuţívat svá procesní práva. Úředník se snaţí podávat přesné informace takovým způsobem, aby nikoho neuvedl

v omyl.

Při

komunikaci

s osobou

přihlíţí

k jejím

dorozumívacím

a intelektuálním schopnostem a snaţí se všechny její dotazy řádně zodpovědět. Kaţdé rozhodnutí úřadu má přesvědčivé odůvodnění, kde jsou přehledně popsány všechny skutečnosti, ze kterých úřad při přijímání rozhodnutí vycházel, dále způsob, jakým tyto skutečnosti zjistil, a u kaţdé z nich je jednoznačně vysvětleno, jak ji úřad posoudil. Úřad poučí osobu o moţnosti pouţití opravných prostředků proti svému rozhodnutí,

29

a to včetně soudního přezkumu. Úřad také poctivým způsobem informuje veřejnost o přípravě rozhodnutí obecného dosahu a dá jí moţnost vyjádřit se k jeho obsahu. 6. Přiměřenost Úřad zasahuje do práv a oprávněných zájmů osob jen tam, kde je to nutné k dosaţení účelu řízení a pouze v nezbytné míře. Úřad zohledňuje při uplatňování svých pravomocí mimořádnou situaci určité osoby tak, aby jeho postup vůči ní nebyl nepřiměřeně tvrdý. Po osobách poţaduje jen takovou míru součinnosti, která je k dosaţení účelu řízení nezbytná. V zájmu racionality výkonu správy uplatňuje úřad zákony způsobem, který nevede k absurdním výsledkům a odpovídá cílům sledovaným zákonodárcem. 7. Efektivnost Úřad usiluje o komplexní řešení věci. Jestliţe některý odbor nebo organizační jednotka úřadu obdrţí od osoby podání, které jí nepřísluší řešit, postoupí toto podání věcně příslušné části úřadu a osobu o tom informuje. Pokud věc řeší souběţně několik odborů nebo organizačních jednotek téhoţ úřadu nebo několik různých úřadů, zjišťují vzájemně informace o svém postupu, předávají si je a společně tento postup koordinují. Kaţdý úřad je ve své činnosti důsledný a usiluje o skutečné, nikoliv pouze formální vyřešení celé věci. Činí proto účelné kroky k realizaci svých rozhodnutí v praxi a provádí i následnou kontrolu jejich naplňování. 8. Odpovědnost Princip poţaduje po úřadu, aby se nevyhýbal posouzení předběţné otázky nebo přijetí rozhodnutí ve věci, která spadá do jeho působnosti. V případě, ţe úřad udělá chybu, jasně a výslovně tuto chybu přizná, písemně se za ni osobě omluví a neodkladně přijme účinná opatření k nápravě, popřípadě osobu poučí o moţnosti ţádat o náhradu škody způsobené nesprávným úředním postupem. S informacemi získanými při výkonu veřejné správy nakládá citlivě a poskytuje jim náleţitou ochranu, přičemţ bere ohled na soukromí a rodinný ţivot osob. 9. Otevřenost Tento princip spočívá v tom, ţe úřad umoţní osobám nahlíţet do všech úředních dokumentů a pořizovat jejich kopie. Toto oprávnění úřad omezí pouze do té míry, 30

jakou vyţaduje ochrana osobních údajů, soukromí, oprávněné zájmy jiných osob, utajovaných skutečností, obchodní tajemství nebo jiné zákonné limity. Při styku s osobami uvádí úředník, který věc vyřizuje, své jméno, funkci a telefonický či e-mailový kontakt. Tyto údaje jsou uvedeny i na všech dokumentech a internetových stánkách úřadu. Úřední deska je umístěna na viditelném místě, je zřetelně označena a přehledně členěna. 10. Vstřícnost Výše uvedený princip zavazuje úředníky, aby se chovali k osobám s respektem a zdvořilostí. Úřad se vţdy snaţí pomoci osobě dosáhnout cíle, který sleduje svým podáním, a teprve v případě, ţe to není moţné, protoţe tomu brání zákon nebo oprávněný zájem jiné osoby, úřad podání odmítne. Úředník všem sdělením věnuje náleţitou pozornost a na všechna podání řádně odpovídá, s výjimkou podání anonymních a opakujících se. Úředník v ţádném případě nenarušuje lidskou důstojnost osob, neboť si je vědom toho, ţe náplní jeho práce je sluţba veřejnosti. 30

30

VEŘEJNÝ OCHRÁNCE PRÁV. PRINCIPY DOBRÉ SPRÁVY, dostupné z www:

31

5 Nezákonná správní rozhodnutí 5.1 Způsoby přezkoumání správních rozhodnutí Ve vztahu k správním aktům se uplatňuje presumpce správnosti, tedy vývratná právní domněnka o tom, ţe na správní akt je třeba zásadně nahlíţet jako na akt správný, bezvadný. Presumpce správnosti správních aktů tedy znamená, ţe na správní akty se hledí, jako kdyby byly bezvadné, a to aţ do doby, neţli je úředně rozhodnuto o opaku. Presumpce správnosti v sobě skrývá nebezpečí zrovnoprávnění správných a nesprávných aktů. Přitom by patrně nebylo ţádoucí, aby nesprávnost musel – například cestou odvolání, stíţnosti a podobně prokazovat jen ten, kdo má na nápravě nesprávnosti zájem proto, ţe existence aktu je pro něj nevýhodná. Náprava nesprávných aktů je rovněţ, ve větší nebo menší míře, věcí veřejného zájmu a určité typy nesprávných aktů dokonce musejí být v souladu s právem rušeny z úřední povinnosti. Přezkoumání správního rozhodnutí se realizuje v řízení o opravných prostředcích. Právní úpravou opravných prostředků se správním řízení se sleduje moţnost přezkoumání a zjednání nápravy vydaných rozhodnutí pro případ, ţe tato rozhodnutí jsou stiţena takovými vadami, pro které je nutné správní rozhodnutí změnit nebo zrušit. Právní reţim přezkoumání správních rozhodnutí je projevem zásady dvouinstančnosti ve správním řízení, neboť aţ na výjimky přísluší přezkoumání rozhodnutí orgánu instančně nadřízenému správnímu orgánu, jehoţ rozhodnutí se přezkoumává. Podle toho, zda má jít o přezkoumání rozhodnutí, která ještě nenabyla právní moci, nebo jiţ o rozhodnutí pravomocná, lze lišit tzv. řádné a tzv. mimořádné opravné prostředky. Řádnými opravnými prostředky jsou ve smyslu správního řádu odvolání a rozklad, mimořádnými jsou obnova řízení a přezkumné řízení. Zvláštní postavení mezi opravnými prostředky uplatňovanými ve správním řízení mají podání, směřující k přezkoumání rozhodnutí správních orgánů soudem, kdy platí princip „generální klauzule“, který znamená, ţe přezkoumatelná jsou všechna rozhodnutí, pokud to zákon výslovně nevylučuje. Jednou ze základních podmínek ţaloby je to, aby ţalobce před tím, neţ se obrátí na soud, vyčerpal moţnost podat řádný opravný prostředek ve správním řízení. Teprve poté, neuspěje-li s tímto opravným prostředkem, je jeho ţaloba přípustná a musí být podána v zákonem stanovené lhůtě – zpravidla do 2 měsíců ode dne, kdy mu bylo 32

doručeno zamítavé rozhodnutí o opravném prostředku. Výsledkem řízení před soudem je rozsudek, jímţ se buď ţaloba zamítá, nebo se napadené rozhodnutí zrušuje a věc se vrací správnímu orgánu k dalšímu řízení. Nejčastěji uplatnitelným typem řádného opravného prostředku je odvolání proti správnímu rozhodnutí, přičemţ včas podané odvolání má zpravidla tzv. suspenzivní (odkladný) účinek, tzn. nenabývá právní moci a není vykonatelné. V odvolacím řízení přezkoumá odvolací orgán napadené rozhodnutí a rozhodne jedním ze způsobů stanovených § 90 správního řádu. Jestliţe odvolací orgán dojde k závěru, ţe napadené rozhodnutí je v rozporu s právními předpisy nebo ţe je nesprávné, a) napadené rozhodnutí nebo jeho část zruší a řízení zastaví b) napadené rozhodnutí nebo jeho část zruší a věc vrátí k novému projednání správnímu orgánu, který rozhodnutí vydal c) napadené rozhodnutí nebo jeho část změní Neshledá-li odvolací správní orgán, ţe rozhodnutí bylo vydáno v rozporu s právními předpisy nebo ţe je nesprávné, odvolání zamítne a napadené rozhodnutí potvrdí. Mimořádným opravným prostředkem směřujícím proti pravomocným rozhodnutím, vykazujícím nedostatky ve zjištění skutečného stavu věci nebo nedodrţení některých procesních podmínek je obnova řízení a přezkumné řízení. Na provedení přezkumného řízení ve smyslu § 94 správního řádu není, na rozdíl od řízení odvolacího, právní nárok. Přezkumné řízení se zahajuje z moci úřední pouze v případě, kdy lze důvodně pochybovat o tom, ţe pravomocné rozhodnutí je v souladu s právními předpisy. Soulad rozhodnutí s právními předpisy se posuzuje podle právního stavu a skutkových okolností v době jeho vydání. K vadám řízení, o nichţ nelze mít důvodně za to, ţe mohly mít vliv na soulad napadeného rozhodnutí s právními předpisy, popřípadě jeho správnost se nepřihlíţí. Správní orgán je ovšem vţdy povinen šetřit práva nabytá v dobré víře. Usnesení o zahájení přezkumného řízení lze vydat nejdéle do 2 měsíců ode dne, kdy se příslušný správní orgán o důvodu zahájení přezkumného řízení dozvěděl, nejpozději však do 1 roku od právní moci rozhodnutí ve věci. Rozhodnutí v přezkumném řízení v prvním stupni nelze vydat po uplynutí 15 měsíců ode dne právní moci rozhodnutí ve věci. Řízení ukončené pravomocným rozhodnutím ve věci se pak na ţádost účastníka či z úřední moci obnoví, jestliţe vyšly najevo dříve neznámé skutečnosti nebo důkazy, které existovaly v době původního řízení a které účastník, jemuţ jsou ku prospěchu, nemohl 33

v původním řízení uplatnit, nebo se provedené důkazy ukázaly nepravdivými, nebo bylo změněno či zrušeno rozhodnutí, které bylo podkladem rozhodnutí vydaného v řízení, které má být obnoveno. O obnově řízení lze rozhodnout nejpozději do 3 let od právní moci rozhodnutí, přičemţ stejně jako u přezkumného řízení je správní orgán povinen šetřit práva nabytá v dobré víře.31

5.2 Příklady nezákonných rozhodnutí V následujícím textu je uveden popis 10 případů nesprávného úředního postupu, které řešil Krajský úřad Jihočeského kraje v letech 2009 - 2010, coby nadřízený, resp. odvolací orgán, na úseku stavebního řádu:

5.2.1 Nicotnost rozhodnutí Obec L. na základě ţádosti pana P.N. povolila dne 28.2.2009 ve společném územním a stavebním řízení stavbu rodinného domu ve své obci a stavebník v dobré víře, ţe stavba byla řádně povolena započal s výstavbou. Obec L. ovšem k vydání takového rozhodnutí vůbec zákonem zmocněna nebyla, neboť nebyla subjektem uvedeným v § 13 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, v platném znění (stavební zákon), kde jsou vyjmenovány orgány příslušné k řízení ve věcech stavebního řádu. Kaţdý subjekt veřejné správy totiţ musí mít vymezeno, co má dělat (okruh úkolů), tj. působnost, jak to má dělat, tj. souhrn prostředků, které můţe pouţívat ke splnění svých úkolů, tj. ve své působnosti - to je jeho pravomoc. Příslušnost je přitom věcná (který druh orgánů rozhoduje), místní (který z orgánů téhoţ druhu a stupně bude rozhodovat) a funkční (kdo bude správním orgánem prvního a druhého stupně).32 V daném případě trpělo rozhodnutí tak závaţnými vadami - absolutní nedostatek věcné příslušnosti, ţe krajský úřad z úřední moci prohlásil nicotnost (nulitu) rozhodnutí. Toto rozhodnutí je svou povahou deklaratorní – nicotnost je deklarována od počátku (ex tunc), tedy od okamţiku vydání rozhodnutí. Správní akt tedy vůbec nevznikl, vzniklo cosi (paakt), co nikoho nezavazovalo a tudíţ nikomu nevznikla práva a povinnosti. Na započatou stavbu bylo nutno pohlíţet jako na stavbu realizovanou bez povolení a příslušným správním orgánem bylo vedeno z úřední moci řízení o odstranění nepovolené 31

PRŮCHA, Petr; POMAHAČ, Richard. LEXIKON – SPRÁVNÍ PRÁVO, Nakladatelství Jiří Motloch – Sagit, 2002. ISBN 890-7208-314-7, str. 369, 347-348, 287 VEDRAL, Josef. SPRÁVNÍ ŘÁD KOMENTÁŘ, 1. vyd. Praha : BOVA POLYGON, 2006. ISBN 80-7273-134-3, str. 532-533, 553, 594 32 KINDL, Milan. ČINNOST VEŘEJNÉ SPRÁVY, Západočeská universita Plzeň, 1998. ISBN 80-7082-468-9, str.74-75

34

stavby. V důsledku nulity rozhodnutí byla do doby konečného rozhodnutí ve věci stavba rodinného domu zastavena a stavebník byl následně nucen stavebnímu úřadu prokazovat, ţe dodatečné povolení stavby je v souladu s veřejným zájmem a zájmy chráněnými zvláštními předpisy. Navíc tím, ţe započal se stavbou bez příslušného povolení, spáchal přestupek proti stavebnímu řádu a za jeho jednání mu byla udělena pokuta. Výsledek : Nicotný (nulitní) správní akt není v důsledku určité závaţné vady vůbec správním aktem, nikoho (ani správní orgán ani účastníky řízení) de iure nezavazuje a není vůbec povaţován za projev výkonu působnosti orgánu veřejné správy. Nicotnost nemůţe být zhojena uplynutím času a můţe být proto prohlášena kdykoliv bez časového omezení.33

5.2.2 Nesprávné doručování písemností Město P., coby věcně příslušný stavební úřad, rozhodlo o povolení stavebních úprav rodinného domu. Stavební úřad stavbu povolil, na rozhodnutí vyznačil nabytí právní moci, stavebníkovi zaslal štítek „STAVBA POVOLENA“ a stavebník začal stavět. Na stavební úřad a posléze i na nadřízený orgán se se stíţností obrátili sousedé, ţe se stavbou nesouhlasí, nebylo s nimi o záměru jednáno a neobdrţeli ani rozhodnutí o povolení stavby, proti kterému mohli podat řádný opravný prostředek. Nadřízený správní orgán stíţnost prošetřil a zjistil, ţe sousedé se ústního projednání věci v řízení vedeném stavebním úřadem zúčastnili a ţádné

námitky k záměru neuplatnili. Stavební úřad jim však, coby

účastníkům správního řízení, nedoručil písemné vyhotovení rozhodnutí do vlastních rukou, nýbrţ rozhodnutí doručil veřejnou vyhláškou (písemnost je zveřejněna na úřední desce správního orgánu, který rozhodnutí vydal, po dobu 15 dnů). Stavební zákon však obdobný způsob doručení písemnosti účastníkům řízení v daném případě nepřipouštěl, proto byl stavební úřad vyzván nadřízeným orgánem, k řádnému doručení rozhodnutí účastníkům řízení. Stavební úřad pokyn nadřízeného orgánu splnil, rozhodnutí účastníkům řízení doručil a ti se proti rozhodnutí v zákonné lhůtě odvolali. Odvolací orgán v odvolacím řízení napadené rozhodnutí pro jeho vady zrušil a věc vrátil k novému projednání orgánu I. stupně. Důvodem byla skutečnost, ţe se stavbou bylo započato v době, kdy stavební povolení bylo v právní moci jen zdánlivě. Ve skutečnosti bylo se stavbou započato bez pravomocného stavebního povolení, proto bylo povinností stavebního úřadu stavbu 33

VEDRAL, Josef. SPRÁVNÍ ŘÁD KOMENTÁŘ, 1. vyd. Praha : BOVA POLYGON, 2006. ISBN 80-7273- 134-3, str. 450

35

zastavit, zahájit se stavebníkem řízení o odstranění nepovolené stavby i řízení o přestupku proti stavebnímu řádu. Stavebník pak v rámci řízení o odstranění nepovolené stavby podal ţádost o dodatečné povolení stavby a stavební úřad na základě výsledku řízení stavbu dodatečně povolil. Proti dodatečnému povolení se opět odvolali sousedé z důvodu zastínění svého pozemku a sníţení kvality prostředí, odvolací orgán jejich odvolání zamítl a rozhodnutí stavebního úřadu potvrdil. Odvolatelé posléze podali ţalobu proti rozhodnutí odvolacího orgánu, ten však jejich ţalobu zamítl s tím, ţe stavební úřad posuzuje záměr stavebníka podle platných stavebních předpisů a v případě splnění zákonných podmínek vydá kladné rozhodnutí. Krajský soud vyslovil názor, ţe vydání kladného rozhodnutí není vázáno na souhlas vlastníka sousední nemovitosti, poţadavky na proslunění obytných místností splněny byly a z pohledu dané lokality, kdy oba domy tvoří dvojdomek v poměrně zhuštěné zástavbě rodinných domů, půjde o stínění přiměřené poměrům. V zastavěném území se určitému omezení tzv. sousedských práv vyhnout nelze, jde o to, aby nedošlo k jejich omezení nad míru přiměřenou poměrům. K namítané ztrátě soukromí je třeba vycházet ze skutečnosti, ţe obecně nelze ukládat těm, kdo mají faktickou moţnost nahlíţet do cizích oken, aby provedli taková opatření, kterými by tuto moţnost vyloučili; to by znamenalo, ţe vlastníci nemovitostí by byli nuceni je ohradit takovým způsobem, ţe by z nich nebyl moţný výhled na cizí nemovitosti, resp. by byli nuceni zřizovat okna situovaná jen tak, ţe by z nich nebylo vidět sousední nemovitosti. Proto je - v souladu s dlouhodobě respektovanými zvyklostmi - na tom, kdo se cítí být obtěţován pohledem, aby sám provedl opatření, která by tomuto obtěţování zabránila. Tomu odpovídá praxe pořizování záclon, závěsů, ţaluzií, neprůhledných plotů apod., těmi, kdo nechtějí být takto obtěţováni, nikoliv těmi, kdo by mohli do domů, příp. jiných nemovitostí nahlíţet. Výsledek : Rozhodnutí se účastníkům řízení oznamuje doručením stejnopisu písemného vyhotovení do vlastních rukou (§ 72 zákona č. 500/2006 Sb., správní řád, v platném znění). Pouze v případech stanovených v § 144 a § 25 správního řádu (velký počet účastníků řízení či u osob neznámého pobytu, jimţ se prokazatelně nedaří doručovat), je umoţněno správnímu orgánu doručovat písemnosti veřejnou vyhláškou.

5.2.3 Opomenutý účastník řízení Město D., coby věcně příslušný stavební úřad, v roce 2005 povolilo stavbu prodejny jízdních kol. V rámci správního řízení se účastnictví v řízení domáhal vlastník sousední nemovitosti tzv. „přes cestu“. Stavební úřad však sousedovi postavení účastníka stavebního 36

řízení nepřiznal a stavbu povolil. Obdobného názoru byl i odvolací orgán, který odvolání souseda proti rozhodnutí stavebního úřadu jako nepřípustné (nebylo podáno účastníkem řízení) zamítl. Rozhodnutí odvolacího orgánu bylo napadeno ţalobou o které krajský soud rozhodl tak, ţe ţalobu zamítl. Soused s výsledkem soudního řízení nebyl spokojen, proto rozhodnutí krajského soudu napadl kasační stíţností (opravný prostředek proti pravomocnému rozhodnutí krajského soudu ve správním soudnictví, jímţ se účastník řízení, nebo osoba zúčastněná na řízení, domáhá zrušení soudního rozhodnutí). V této souvislosti je nutno připomenout, ţe ţaloba ani kasační stíţnost nemají odkladný účinek, proto stavebník i nadále pokračoval ve stavbě na základě pravomocného stavebního povolení. Nejvyšší správní soud v roce 2006 dospěl k závěru,

ţe kasační stíţnost je

důvodná a rozhodnutí krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení a vyslovil názor, ţe krajský soud nedostatečně odůvodnil své rozhodnutí a neuvedl své úvahy, proč nebyl soused „přes cestu“ dotčen na svých vlastnických či jiných právech v souvislosti se stavbou prodejny kol. Krajský soud na základě rozhodnutí Nejvyššího správního soudu zrušil rozhodnutí odvolacího orgánu ohledně zamítnutí nepřípustného odvolání ve věci prodejny jízdních kol a vyslovil názor, ţe odvolací orgán musí své rozhodnutí náleţitě odůvodnit. Odvolací orgán tedy v novém projednání odvolání souseda „přes cestu“ znovu jako nepřípustné zamítl a své rozhodnutí náleţitě odůvodnil. Rozhodnutí bylo opět napadeno ţalobou, kterou krajský soud zamítl. Soused opět nebyl s výsledkem soudního řízení spokojen, podal kasační stíţnost a Nejvyšší správní soud v roce 2010 rozsudkem zrušil rozhodnutí krajského soudu a konstatoval, ţe stěţovatel účastníkem správního řízení ve věci povolení stavby prodejny jízdních kol byl, neboť vznikem prodejny dojde ke zvýšenému pohybu osob, které budou po veřejné komunikaci procházet v bezprostřední blízkostí oken a dveří nemovitosti stěţovatele a ten tak bude dotčen na svých vlastnických právech. Krajský soud na základě právního názoru Nejvyššího správního soudu zrušil rozhodnutí odvolacího orgánu a opomenutému účastníkovi stavebního řízení bylo doručeno stavební povolení z roku 2004. Ten se proti rozhodnutí stavebního úřadu odvolal a odvolací orgán

pro vady v řízení stavební povolení zrušil a věc vrátil k novému

projednání orgánu I. stupně. Stavební úřad totiţ nepostupoval v součinnosti s účastníky řízení, opomenutému účastníkovi nebylo umoţněno uplatnit námitky, tudíţ následně vydané stavební povolení bylo vydáno v rozporu se zákonem. Přestoţe tedy byla prodejna jízdních kol v roce 2010 jiţ zcela dokončena a dokonce zkolaudována, přesto byl stavební úřad povinen v souladu s právním názorem soudů i odvolacího orgánu zahájit v dané věci řízení o odstranění nepovolené stavby. Výsledkem tohoto řízení nemusí být jen její 37

odstranění, ale i její dodatečné povolení, stavebník však musí předloţit ţádost o dodatečné povolení stavby a prokázat, ţe stavba je v souladu s veřejným zájmem. Výsledek : Opomenutému účastníkovi řízení byla odňata moţnost, aby hájil ve stavebním řízení svá práva a oprávněné zájmy. Přitom není-li s účastníkem stavebního řízení, jehoţ postavení vyplývá z hmotněprávního předpisu (§ 109 stavebního zákona), jako s účastníkem řízení jednáno do doby vydání stavebního povolení, nelze jiţ tuto vadu, vzhledem k dvouinstančnosti správního řízení a uplatňované zásadě koncentrace řízení v něm, napravit v řízení odvolacím. To by totiţ nutně vedlo ke zkrácení toho kterého opomenutého účastníka o účast na řízení v jedné instanci, coţ je z hlediska poţadavku na spravedlivý proces naprosto nepřijatelné.

5.2.4 Uplynutí lhůty k provedení přezkumného řízení Krajský úřad Jihočeského kraje obdrţel podnět k přezkoumání kolaudačního rozhodnutí vydaného Stavebním úřadem H., kterým bylo povoleno uţívání stavby rodinného domu s vestavěnou garáţí v k.ú. H. Důvodem pro podání podnětu byla domněnka, ţe kolaudace rodinného domu byla provedena podjatým pracovníkem správního orgánu v rozporu se zákonem, neboť stavby kanalizace a vodovodu, na které byl napojen rodinný dům, nebyly nikdy zkolaudovány. Krajský úřad po prošetření zjistil, ţe

podnět směřuje proti

rozhodnutí, které nabylo právní moci dne 17.8.2005. Přezkumné řízení lze zahájit z moci úřední pouze v případě, kdy lze důvodně pochybovat o tom, ţe pravomocné rozhodnutí je v souladu s právními předpisy, vţdy je ovšem správní orgán povinen šetřit práva nabytá v dobré víře. Usnesení o zahájení přezkumného řízení, pak dle § 96 odst. 1 správního řádu lze vydat nejdéle do 2 měsíců ode dne, kdy se příslušný správní orgán o důvodu zahájení přezkumného řízení dozvěděl, nejpozději však do 1 roku od právní moci rozhodnutí ve věci. V § 97 odst. 2 správního řádu je dále stanoveno, ţe rozhodnutí ve věci v přezkumném řízení v prvním stupni nelze vydat po uplynutí 15 měsíců ode dne právní moci rozhodnutí ve věci. Ve vazbě na výše uvedené proto krajský úřad konstatoval, ţe lhůta k případnému zahájení přezkumného řízení nadřízeným orgánem z úřední moci jiţ uplynula. Kolaudační rozhodnutí tudíţ jiţ nelze přezkoumat a je nutno na něj pohlíţet jako na pravomocné.

38

Výsledek : Přezkumné řízení, jakoţto mimořádný opravný prostředek, je orientováno zásadně na přezkoumávání zákonnosti jiţ pravomocných správních rozhodnutí. S ohledem na tuto skutečnost zákon v zájmu právní jistoty a práv nabytých v dobré víře stanovuje určité lhůty pro provedení takového řízení, které můţe mít za následek změnu nebo zrušení pravomocného rozhodnutí. Je stanovena nepřekročitelná lhůta pro vydání rozhodnutí v přezkumném řízení, počínající právní mocí přezkoumávaného rozhodnutí, jejíţ uplynutí brání dalšímu pokračování v přezkumném řízení. 34

5.2.5 Souhlas mlčky Obec D. vykonávala do konce roku 2006 tzv. částečnou pravomoc stavebního úřadu. Její kompetence byly stanoveny v § 124 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu („starý“ stavební zákon), v platném znění. V roce 2005 ohlásil stavebník drobnou stavbu oplocení svého pozemku. Ohlášenou stavbu mohl podle § 57 stavebního zákona stavebník zrealizovat pouze na základě písemného sdělení stavebního úřadu, ţe proti jejímu provedení nemá námitek. Pokud toto sdělení není stavebníkovi oznámeno do 30 dnů ode dne ohlášení na stavební úřad nebo v téţe lhůtě stavební úřad nestanoví, ţe ohlášená stavba podléhá stavebnímu povolení, můţe ji stavebník provést. Obec D. na ohlášení nijak nereagovala, proto stavebník po uplynutí stanovené lhůty stavbu zrealizoval. Po uplynutí několika let Obec D. započala s přípravou výstavby místní komunikace a zjistila, ţe předmětné oplocení zasahuje do plánované stavby komunikace. Proto se Obec D. obrátila na krajský úřad s ţádostí o prošetření oprávněnosti stavby oplocení. Krajský úřad věc přešetřil a shledal, ţe právě nečinností Obce D., která v roce 2005 vykonávala částečnou působnost stavebního úřadu, byla stavba oplocení „mlčky“ povolena a stavebník tak mohl v souladu s ohlášením oplotit pozemky, které byly územním plánem řešeny jako plocha pro dopravu. Z pohledu územního plánu je stavba oplocení v ploše určené pro stavbu místní komunikace sice nepřípustná, ovšem obec oplocení v roce 2005 „mlčky“ povolila a nařídit jeho odstranění tedy není moţné. Proto nezbude neţ změnit územní plán a v něm upravit trasu místní komunikace, nebo pro její zřízení (veřejně prospěšná stavba) stavbu oplocení ve veřejném zájmu vyvlastnit. Výsledek : Stavební zákon neukládá povinnost stavebnímu úřadu vydat ve věci ohlášení rozhodnutí ve formálním slova smyslu, tedy vydat kladný nebo záporný správní akt. 34

VEDRAL, Josef. SPRÁVNÍ ŘÁD KOMENTÁŘ, 1. vyd. Praha : BOVA POLYGON, 2006. ISBN 80-7273- 134-3, str. 585

39

Stavebník má právo provést ohlášenou stavbu, uplyne-li marně třicetidenní lhůta (tj. nečinností stavebního úřadu), a to jak ve smyslu, ţe stavební úřad nesdělí, ţe proti provedení nemá námitek, tak i v tom smyslu, ţe ve stejné lhůtě nestanovil, ţe drobná stavba podléhá stavebnímu povolení. Zákon zde konstruoval fikci kladného rozhodnutí, případně nevyvratitelnou domněnku vydání kladného správního aktu. Ke vzniku práva provést drobnou stavbu dochází přímo ze zákona, bez jakéhokoliv úkonu správního orgánu.35

5.2.6 Zánik odpovědnosti za přestupek Město S., coby věcně příslušný stavební úřad, udělilo Pavlovi B. pokutu ve výši 5 000,- Kč za spáchání přestupku proti stavebnímu zákonu, kterého se dopustil v měsíci září 2009 tím, ţe na svém pozemku bez povolení zrealizoval stavbu pergoly bez řádného povolení. Pavel B. se proti rozhodnutí o oddělení pokuty odvolal a odvolací orgán rozhodnutí o udělení pokuty zrušil a věc vrátil stavebnímu úřadu k novému projednání. Odvolací orgán vyslovil názor, ţe přestoţe stavební úřad v září 2009 zjistil nepovolenou stavbu, byl v dané věci dále nečinný a k projednání přestupku přistoupil aţ po 10 měsících, přičemţ rozhodnutí o přestupku bylo vydáno po více neţ 12 měsících od spáchání přestupku.

Přitom podle zákona o přestupcích je definováno, kdy dochází k zániku

odpovědnosti. Podle § 20 zákona č. 200/1990 Sb. o přestupcích, v platném znění, „přestupek nelze projednat, uplynul-li od jeho spáchání jeden rok“. Od spáchání přestupku nejenom ţe nesmí uplynout jeden rok, ale v této lhůtě musí být řízení o přestupku pravomocně ukončeno. Vzhledem k výše uvedenému odvolací orgán rozhodnutí o udělení pokuty zrušil a věc vrátil prvoinstančnímu orgánu k novému projednání s tím, ţe bude povinen řízení o přestupku zastavit, neboť odpovědnost za přestupek zanikla. Výsledek : Podle ustanovení § 20 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, v platném znění, „přestupek nelze projednat, uplynul-li od jeho spáchání jeden rok“. Do běhu lhůty se sice nezapočítává doba, po kterou se pro tentýţ skutek vedlo trestní řízení podle zvláštního právního předpisu (to však nebyl daný případ), proto bylo povinností správního orgánu řízení o přestupku zastavit podle § 76 odst. 1 písm. f) zákona o přestupcích, neboť odpovědnost za přestupek zanikla.

35

NEJVYŠŠÍ SPRÁVNÍ SOUD. Rozsudek z www:

4 As 64/2007 – 65 ze dne 10.7.2008, dostupný

40

5.2.7 Námitka podjatosti úřední osoby Město H., coby věcně příslušný stavební úřad, vedlo správní řízení o povolení stavby rodinného domu v k.ú. H. Jeden z účastníků řízení v průběhu řízení opakovaně namítal podjatost úřední osoby, která vedla správní řízení. Stavební úřad se s touto uplatněnou námitkou vypořádal aţ v odůvodnění svého rozhodnutí ve věci tak, ţe uvedl, ţe nebylo prokázáno, ţe by úřední osoba měla s ohledem na svůj poměr k věci či k účastníkům řízení takový zájem na výsledku řízení, pro nějţ by bylo moţno pochybovat o její nepodjatosti. Stavební povolení bylo napadeno odvoláním, na jehoţ základě odvolací orgán přezkoumal soulad napadeného

rozhodnutí s právními předpisy. Odvolací orgán shledal při

přezkoumávání řízení, které vydání napadeného rozhodnutí předcházelo, ţe napadené rozhodnutí i samotný postup orgánu I. stupně vykazoval vady, které bylo nutno napravit. Zjištěné vady nebylo moţno odstranit v řízení před orgánem II. stupně, proto odvolací orgán přistoupil ke zrušení napadeného rozhodnutí a současně s jeho zrušením celou věc vrátil zpět k novému projednání orgánu I. stupně. Odvolací orgán vyslovil názor, ţe stavební úřad při uplatnění námitek účastníků řízení nedodrţel postup stanovený správním řádem. O tom, zda je pracovník správního orgánu z řízení vyloučen je nutno rozhodnout postupem podle § 14 správního řádu. Postačí tedy pouhá pochybnost o nepodjatosti, o objektivitě rozhodování věci ve správním řízení a stavební úřad je povinen bezodkladně o vyloučení pracovníka správního orgánu rozhodnout, neboť v případě, ţe bylo vydáno rozhodnutí vyloučeným pracovníkem správního orgánu, aniţ bylo o podjatosti rozhodnuto, je rozhodnutí v této části nepřezkoumatelné. Výsledek : Pro zajištění nestranného nezávislého rozhodování správního orgánu bez vlivu osobních zájmů úředních osob a zabránění ovlivňování průběhu řízení s ohledem na vlastní zájmy, stanoví správní řád v hlavě II., dílu 2., § 14, pravidla pro vyloučení osob z projednávání a rozhodování věci – omezení vlivu podjatosti úředních osob v průběhu řízení a rozhodování ve věci. Citované ustanovení přesně specifikuje, kdy lze osobu bezprostředně se podílející na výkonu pravomoci správního orgánu povaţovat za podjatou, a tudíţ vyloučenou z projednávání a rozhodování věci. Jedná se o úřední osobu, o níţ lze důvodně předpokládat, ţe má s ohledem na svůj poměr k věci, k účastníkům řízení nebo jejich zástupcům, takový zájem na výsledku řízení, pro nějţ lze pochybovat o její nepodjatosti. Z citace zákona pak jednoznačně vyplývá, ţe nestačí pouhý zákonem blíţe nespecifikovaný poměr k věci nebo účastníkům řízení, ale téţ vţdy musí současně nastat

41

situace, kdy k tomuto poměru má úřední osoba téţ zájem na výsledku řízení, ať jiţ pozitivní nebo negativní a to vše musí být řádně prokázáno, neboť zákon klade důraz na důvodný předpoklad takového počínání. Dále pak správní řád v ustanovení § 14 taxativně stanovuje, které osoby a kdy mohou namítat podjatost, případně kdo je povinen upozornit na okolnosti nasvědčující vyloučení z projednávání a rozhodování věci. V daném případě byla námitka podjatosti uplatněna účastníkem řízení, a proto bylo nutné, aby správní orgán bezodkladně aplikoval ustanovení § 14 odst. 2 správního řádu.

5.2.8 Překročení povoleného hlukového limitu V roce 2004 byla ve městě K. povolena stavba objektu občanské vybavenosti, ve kterém byla zřízena kavárna a bar, přičemţ stavba byla zkolaudována v roce 2006. Vlastník objektu oznámil v roce 2009 stavebnímu úřadu změnu v uţívání stavby. Změna uţívání spočívala v záměru v místnosti č. 101 (kavárna) pořádat hudební produkce. K oznámení byly předloţeny 2 protokoly o měření hluku, zpracované drţitelem osvědčení o akreditaci. První měření hluku bylo provedeno v denních hodinách jednak přímo v místnosti č. 101 (bod A) při zavřených oknech a dveřích a posuzovalo hladinu hluku při nastavení zesilovače hudební aparatury na maximální stupeň 30, jednak posuzovalo hladinu hluku ve venkovním prostoru (bod B – Široká ulice, bod C – terasa). Výsledkem posouzení bylo, ţe pokud nedojde k oslabení obvodového pláště například otevíráním oken v průběhu hudební produkce či stavební úpravou a hladina hluku z hudební produkce nepřekročí hodnotu 85,9 dB, hladina hluku nepřekročí povolený limit. Druhé měření hluku se konalo v loţnici sousedního rodinného domu

pana W. při zavřených oknech a dveřích

provozovny a nastavení hudební aparatury na maximální výkon. Výsledkem tohoto měření bylo, ţe hluk z hudební aparatury nepřekračuje povolený limit v nejbliţším chráněném prostoru – loţnici. Stavební úřad na základě těchto podkladů rozhodl o námitkách účastníka řízení pana W. a změnu uţívání místnosti č. 101 povolil. Pro nový účel uţívání stavby stanovil tři podmínky. V podmínce č. 1 rozhodnutí stavební úřad stanovil, ţe v provozovně nesmí docházet o oslabování obvodového pláště např. otevíráním oken v průběhu hudební produkce nebo trvalým otevřením dveří. Stavební povolení bylo napadeno odvoláním, na jehoţ základě odvolací orgán přezkoumal soulad napadeného rozhodnutí s právními předpisy. Odvolací orgán shledal při přezkoumávání řízení, které vydání napadeného rozhodnutí předcházelo, ţe napadené rozhodnutí i samotný postup orgánu I. stupně vykazoval vady, které bylo nutno napravit.

42

Zjištěné vady nebylo moţno odstranit v řízení před orgánem II. stupně, proto odvolací orgán přistoupil ke zrušení napadeného rozhodnutí a současně s jeho zrušením celou věc vrátil zpět k novému projednání orgánu I. stupně. Odvolací orgán dospěl k závěru, ţe přestoţe podmínku č. 1 napadeného rozhodnutí stavební úřad stanovil na základě závěru hodnocení měření hluku zpracovaného akreditovanou laboratoří, stanovení takového podmínky nejen ţe odporuje vyhlášce č. 137/1998 Sb., o obecných technických poţadavcích na výstavbu, v platném znění, ale není ani v silách stavebního úřadu dohlíţet nad plněním takto stanovené podmínky a k záměru se nevyjádřil dotčený orgán na úseku ochrany zdraví. Uţívání místnosti č. 101 objektu provozovny bylo řádně povoleno a byl vysloven souhlas s jejím uţíváním. Okna v místnosti č. 101 jsou otevíratelná a stavební úřad zakázal jejich otevírání po dobu trvání hudební produkce. Ve smyslu ustanovení § 23 vyhl. č. 137/1998 Sb., o obecných technických poţadavcích na výstavbu, v platném znění, musí být v pobytových místnostech zajištěno denní osvětlení v závislosti na jejich funkčním vyuţití a délce pobytu osob (v odůvodněných případech lze navrhnout sdruţené, popř. umělé osvětlení v souladu s normovými hodnotami), dále musí být v pobytových místnostech zajištěno přímé nebo nucené větrání. Okna v místnosti č. 101 tedy kromě denního osvětlení místnosti zajišťují i přímé větrání, neboť objekt není vybaven vzduchotechnickým zařízením, které by zajišťovalo výměnu vzduchu. Není proto moţné, aby stavební úřad zakázal (byť jen po dobu konání hudební produkce) otevírání oken, kdyţ okna představují jedinou moţnost větrání místnosti. Přestoţe se vlastník objektu poţadavkům stanoveným stavebním úřadem nijak nebránil, podmínka týkající se zákazu otevírání

oken

v průběhu

hudební

produkce

byla

stanovena

v rozporu

s vyhl. č. 137/1998 Sb., o obecných technických poţadavcích na výstavbu, v platném znění. Umoţnění konání hudebních produkcí v místnosti č. 101 objektu provozovny šlo řešit za stávající situace dvojím způsobem. Buď vlastník objektu navrhne a prokáţe, ţe větrání místnosti v průběhu konání hudební produkce bude

zajištěno okny a přesto

nebudou překročeny hlukové limity stanovené nařízením vlády č. 148/2006 Sb., o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku

a vibrací, nebo navrhne osazení neotvíratelných

oken, příp. technickými prostředky zamezí jejich otevírání. Tím bude znemoţněno přirozené větrání místnosti a na vlastníkovi objektu pak ale bude, aby navrhl dostatečné zařízení pro umělé větrání. Výsledek : Stavební zákon ukládá stavebnímu úřadu postupovat při změně stavby nejen podle obecných technických poţadavků na výstavbu, stanovených prováděcím předpisem 43

tj. vyhláškou č. 137/1998 Sb., o obecných technických poţadavcích na výstavbu (dále jen OTP), ale i podle vyhlášky č. 501/2006 Sb., o obecných poţadavcích na vyuţívání území, ve které je v obecné rovině stanoveno, ţe umístění staveb musí odpovídat urbanistickému a architektonickému charakteru prostředí, splňovat poţadavky hygienické, veterinární, ochrany povrchových a podzemních vod, státní památkové péče, poţární ochrany, bezpečnosti, civilní ochrany, prevence závaţných havárií, poţadavky na denní osvětlení a oslunění a na zachování kvality prostředí. Změnou stavby nelze vyloučit ovlivnění na sousední pozemky a stavby, podstatné však je, aby míra tohoto vlivu nebyla neúnosná. Stavební úřad se v odůvodnění svého rozhodnutí těmito vlivy zabýval, resp. námitky týkající se hlučné hudební produkce řešil tak, ţe provozovateli uloţil v době konání hudebních produkcí neotvírat okna a dveře. K záměru se však vůbec nevyjádřil dotčený orgán státní správy v oblasti ochrany veřejného zdraví, kterým je ve smyslu § 77 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, ve znění pozdějších předpisů, Krajská hygienická stanice Jihočeského kraje. V rámci řízení si pak stavební úřad nevyţádal ani odborné vyjádření tohoto orgánu ke vznesené námitce hlučné hudební produkce, neměl tedy dostatečný odborný podklad pro rozhodnutí o námitkách účastníka řízení, porušil tím § 4 odst. 2 a § 90 stavebního zákona a zatíţil své řízení vadou, která má vliv na zákonnost rozhodnutí. Stanoviska dotčených orgánů státní správy jsou podkladové akty obsahující právní hodnocení skutkového stavu, který byl předmětem územního řízení, z pohledu veřejného zájmu, který hájí. Ten v případě orgánu ochrany veřejného zdraví k záměru vydán nebyl, ačkoliv předpisy stavebního práva vyţadují u takové změny stavby předloţení stanoviska orgánu ochrany veřejného zdraví jiţ v době podání návrhu na změnu v uţívání stavby. Stavební úřad tuto neúplnost podkladů vůbec nezjistil a nebyl tedy nápomocen navrhovateli při odstranění nedostatků jeho podání.

5.2.9 Funkce stavby Město B., coby věcně příslušný stavební úřad, na návrh společnosti Z. vedlo územní řízení o umístění víceúčelové stavby o zastavěné ploše 170 m². Dvoupodlaţní stavba byla navrţena

přímo na hranici pozemku s tím, ţe v přízemí bude umístěna prodejna

stavebních materiálů a v 2.NP byt. V průběhu územního řízení uplatnili vlastníci sousedního pozemku námitky, týkající se zastínění jejich pozemku. Stavební úřad námitky účastníků řízení zamítl a rozhodl o umístění stavby. Proti rozhodnutí o umístění stavby se odvolali vlastníci sousedního pozemku a o jejich odvolání rozhodoval krajský úřad. Ten

44

přezkoumal soulad rozhodnutí s právními předpisy a pro vady řízení územní rozhodnutí o umístění stavby zrušil a věc vrátil k novému projednání orgánu I. stupně. Odvolací orgán totiţ zjistil, ţe přestoţe byla projektová dokumentace předloţená v řízení zpracovaná autorizovaným inţenýrem pro pozemní stavby, jehoţ oprávnění ke zpracování projektové dokumentace odpovídalo oboru

udělené autorizace, návrh tak jak byl předloţen,

nesplňoval poţadavky stavebního zákona a prováděcích vyhlášek k němu. U navrţené stavby totiţ převaţovala funkce bydlení, tzn. ţe předmětnou stavbu bylo nutno povaţovat za rodinný dům [podle ustanovení § 2 písm. a) bod 2 vyhl. č. 501/2006 Sb., o obecných poţadavcích na vyuţívání území, v platném znění, je stavbou pro bydlení rodinný dům, ve kterém více neţ polovina podlahové plochy odpovídá poţadavkům na trvalé rodinné bydlení a je k tomuto účelu určena; rodinný dům můţe mít nejvýše tři samostatné byty, nejvýše dvě nadzemní a jedno podzemní podlaţí a podkroví]. Podle ustanovení § 25 odst. 1 a 2 vyhl. č. 501/2006 Sb. musí vzájemné odstupy staveb splňovat poţadavky urbanistické, architektonické, ţivotního prostředí, hygienické, veterinární, ochrany povrchových a podzemních vod, státní památkové péče, poţární ochrany, bezpečnosti, civilní ochrany, prevence závaţných havárií, poţadavky na denní osvětlení a oslunění a na zachování kvality prostředí. Odstupy musí dále umoţňovat údrţbu staveb

a uţívání prostoru mezi

stavbami pro technická či jiná vybavení a činnosti, např. technickou infrastrukturu. Je-li mezi rodinnými domy volný prostor, vzdálenost mezi nimi nesmí být menší neţ 7 m a jejich vzdálenost od společných hranic pozemků nesmí být menší neţ 2 m. Minimální odstupová vzdálenost navrhované stavby od

nejbliţších

objektů bydlení sice

byla

splněna, nebyl ale dodrţen poţadavek vyhlášky, upravující odstup 2,0 m od společných hranic pozemků. Ustanovení § 169 stavebního zákona sice připouští moţnost udělení výjimky z ustanovení § 25 odst. 2 vyhl. č. 501/2006 Sb., ale společnost Z. o povolení výjimky vůbec nepoţádala. Na povolení výjimky není právní nárok, řízení se vede na ţádost buď samostatně, nebo můţe být spojeno s územním řízením, ve své podstatě má ale povolení či zamítnutí výjimky charakter rozhodnutí o předběţné otázce a do značné míry předurčuje rozhodnutí ve věci samé. Stavební úřad tedy nemohl rozhodnout o umístění stavby, kdyţ předpokladem pro její umístění bylo povolení výjimky z obecných poţadavků na vyuţívání území a řízení o ní vůbec vedeno nebylo. Proto odvolací orgán rozhodnutí stavebního úřadu pro rozpor se zákonem zrušil a věc vrátil k novému projednání s tím, ţe bude správní orgán povinen vyzvat navrhovatele k úpravě návrhu tak, aby splňoval poţadavky stanovené vyhláškou a teprve poté, co bude návrh úplný, záměr posoudí ve smyslu § 90 stavebního zákona a ve věci rozhodne. 45

Výsledek : Správní orgán je ve smyslu ustanovení § 3 správního řádu povinen dbát, aby skutečnosti, které jsou podkladem rozhodnutí, byly zjištěny co nejpřesněji a nejúplněji. Není vázán pouze předloţeným návrhem, ale je povinen zjistit stav směrodatný pro rozhodnutí. Z definice zásady materiální pravdy vyplývá povinnost opatřovat z úřední povinnosti podklady pro rozhodnutí, zjišťovat všechny okolnosti důleţité pro ochranu veřejného zájmu a v řízení, v němţ má být z moci úřední uloţena povinnost, zjistit i bez návrhu všechny rozhodné okolnosti svědčící ve prospěch i v neprospěch toho, komu má být povinnost uloţena. 36

5.2.10 Požadavky na vzájemné odstupy staveb Společnost O. podala u věcně příslušného stavebního úřadu ţádost o vydání územního rozhodnutí o umístění stavby bytového domu v k.ú. B. Stavební úřad k projednání nařídil konání veřejného ústního jednání, při kterém uplatnilo námitky pět účastníků řízení. Obsahem námitek bylo narušení pohody bydlení v jejich bytech a nedodrţení odstupových vzdáleností stanovených vyhláškou č. 501/2006 Sb., o obecných poţadavcích na vyuţívání území, v platném znění. Stavební úřad posléze rozhodl o námitkách účastníků řízení a o umístění stavby bytového domu. Proti rozhodnutí o umístění stavby se v zákonné lhůtě společně odvolalo 6 účastníků územního řízení. Obsahem odvolání bylo

nedodrţení

poţadavků vyhlášky č. 269/2009 Sb. ohledně vzájemných odstupů staveb. Odvolání bylo po úkonech provedených ve smyslu ustanovení § 86 odst. 2 správního řádu spolu se spisovým materiálem, postoupeno krajskému úřadu,

k projednání v odvolacím řízení.

Odvolací orgán přezkoumal na základě odvolání napadené rozhodnutí a správní řízení, které jeho vydání předcházelo a dospěl k závěru, ţe napadené rozhodnutí i samotný postup orgánu I. stupně vykazuje vady, které je nezbytné napravit. V souvislosti s tímto závěrem se přitom zabýval i otázkou, zda je moţné, zejména s ohledem na hospodárnost a účelnost, řízení doplnit a zjištěné vady odstranit, nicméně dospěl k závěru, ţe v daném případě to není moţné, neboť stavební úřad porušil zejména ustanovení § 2, § 3 a § 36 správního řádu. Proto krajský úřad přistoupil ke zrušení tohoto rozhodnutí a současně se zrušením napadeného rozhodnutí celou věc vrátil zpět k novému projednání orgánu I. stupně. Odvolací orgán po prohlídce místa stavby, obsahu odvolání a předloţené projektové dokumentace dospěl k závěru, ţe část námitek účastníků řízení byla důvodná a záměr, tak 36

VEDRAL, Josef. SPRÁVNÍ ŘÁD KOMENTÁŘ, 1. vyd. Praha : BOVA POLYGON, 2006. ISBN 80-7273- 134-3, str. 73

46

jak byl předloţen, nevyhovoval poţadavkům ustanovení § 90 písm. c) stavebního zákona. Podle tohoto ustanovení musí stavební úřad zkoumat soulad návrhu stavby s jeho prováděcími vyhláškami, zejména s obecnými poţadavky na vyuţívání území. Bytový dům byl navrţen do vnitrobloku ulic, severovýchodním směrem od něj je umístěn čtyřpodlaţní bytový dům č.p. 823, který je v kaţdém patře opatřen jedním oknem neobytné místnosti (chodby). Navrhovaný bytový je však směrem k bytovému domu č.p. 823 opatřen okny z obytných místností, proto byl odvolací orgán toho názoru, ţe návrh musel vyhovovat poţadavkům § 25 odst. 4 vyhlášky č. 501/2006 Sb., o obecných poţadavcích na vyuţívání území, v platném znění. Podle tohoto ustanovení totiţ „jsou-li v některé z protilehlých stěn sousedících staveb pro bydlení okna obytných místností, musí být odstup staveb roven alespoň výšce vyšší z protilehlých stěn“. Navrţený bytový dům směrem o objektu bydlení č.p. 823 okny obytných místností opatřen byl, nerozhodovalo, ţe v protilehlé stěně domu okna obytných místností nejsou, neboť poţadavek vyhlášky zní „jsou-li v některé z protilehlých stěn sousedících staveb okna obytných místností“. Současná odstupová vzdálenost mezi sousedními stavbami je 10,7 m, přitom výška vyšší z protilehlých stěn (navrhovaný bytový dům) je 18,4 m, z čehoţ vyplývá, ţe poţadavek ustanovený v § 25 odst. 4 vyhl. č. 501/2001 Sb. dodrţen nebyl. Odvolací orgán dospěl k závěru, ţe námitka obsaţená v odvolání, týkající se nesplnění poţadavků pro vzájemné odstupy staveb, byla oprávněná. Nicméně odvolací orgán připomenul, ţe přestoţe návrh na umístění stavby bytového domu poţadavky § 25 odst. 4 vyhlášky č. 501/2006 Sb., o obecných poţadavcích na vyuţívání území, v platném znění, nesplňoval, můţe navrhovatel za podmínek stanovených v § 169 stavebního zákona, poţádat stavební úřad o povolení výjimky z tohoto ustanovení. Na povolení výjimky ovšem není právní nárok, řízení se vede na ţádost buď samostatně, nebo můţe být spojeno s územním řízením, ale ve své podstatě má povolení či zamítnutí výjimky charakter rozhodnutí o předběţné otázce a do značné míry předurčuje rozhodnutí ve věci samé. Odvolací orgán uzavřel, ţe stavební úřad nemohl rozhodnout o umístění stavby, kdyţ předpokladem pro její umístění bylo povolení výjimky z obecných poţadavků na vyuţívání území a řízení o ní vůbec vedeno nebylo. Výsledek : Správní orgán je ve smyslu ustanovení § 3 správního řádu povinen dbát, aby skutečnosti, které jsou podkladem rozhodnutí, byly zjištěny co nejpřesněji a nejúplněji. Není vázán pouze předloţeným návrhem, ale je povinen zjistit stav směrodatný pro rozhodnutí. Z definice zásady materiální pravdy vyplývá povinnost opatřovat z úřední 47

povinnosti podklady pro rozhodnutí a zjišťovat všechny okolnosti důleţité pro ochranu veřejného zájmu. Stavební úřad v územním řízení dle § 90 stavebního zákona mj. posuzuje, zda je záměr v souladu s poţadavky stavebního zákona a jeho prováděcích právních předpisů. Jednou z prováděcích vyhlášek ke stavebnímu zákonu je i vyhláška č. 501/2006 Sb., o obecných poţadavcích na vyuţívání území, v platném znění, která stanoví obecné poţadavky na vyuţívání území a umisťování staveb na nich, tudíţ návrh na umístění stavby měl splňovat poţadavky této vyhlášky ohledně vzájemných odstupů staveb.

5.3 Analýza činnosti stavebních úřadů v Jihočeském kraji V následujících tabulkách a grafech jsou uvedeny přehledy o celkovém počtu správních rozhodnutí (usnesení), vydaných obecnými stavebními úřady v Jihočeském kraji v roce 2009, včetně těch, které byly pro rozpor se zákonem či nesprávnost zrušeny.

počet obecných stavebních úřadů v Jihočeském kraji počet

vydaných

rozhodnutí

(usnesení)

obecnými

46 26 598

stavebními úřady v roce 2009 z toho napadeno odvoláním

336

počet došlých podnětů k provedení přezkumného řízení

56

počet zahájených přezkumných řízení

10

Tabulka č. 4 : Rozhodovací činnost stavebních úřadů v Jihočeském kraji v roce 2009 Zdroj : Krajský úřad – Jihočeský kraj, odbor regionálního rozvoje, územního plánování, stavebního řádu a investic

48

prvoinstanční rozhodnutí (usnesení) zrušeno

20

prvoinstanční rozhodnutí (usnesení) zrušeno a řízení

10

zastaveno rozhodnutí (usnesení) zrušeno a vráceno k novému

132

projednání změna rozhodnutí (usnesení)

38

rozhodnutí (usnesení) potvrzeno

91

zamítnutí nepřípustného či opoţděného odvolání

39

zastavení odvolacího řízení

6

Tabulka č. 5 : Výsledky odvolacích řízení proti rozhodnutí (usnesení) stavebních úřadů v Jihočeském kraji v roce 2009 Zdroj: Krajský úřad – Jihočeský kraj, odbor regionálního rozvoje, územního plánování, stavebního řádu a investic

Graf č. 3 : Odvolání proti rozhodnutí (usnesení) stavebních úřadů v roce 2009 Zdroj: Krajský úřad – Jihočeský kraj, odbor regionálního rozvoje, územního plánování, stavebního řádu a investic

49

Graf č. 4 : Způsob vyřízení odvolání krajským úřadem v roce 2009 Zdroj: Krajský úřad – Jihočeský kraj, odbor regionálního rozvoje, územního plánování, stavebního řádu a investic

Graf č. 5 : Způsob vyřízení podnětů k přezkumnému řízení v roce 2009 Zdroj: Krajský úřad – Jihočeský kraj, odbor regionálního rozvoje, územního plánování, stavebního řádu a investic

50

6. Příčiny nesprávného úředního postupu Obecně lze konstatovat, ţe příčinou nezákonného (nesprávného) postupu správního orgánu je zpravidla nesprávné posouzení dané věci, špatné vyhodnocení shromáţděných podkladů a důkazů, správní uváţení odchylující se od rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů, řízení zatíţené procesními vadami či nečinnost úřadu. Jak jiţ bylo v předešlé kapitole zmíněno, přezkoumání správního rozhodnutí se realizuje v řízení o opravných prostředcích. Vyhodnotit skutečný podíl nezákonných rozhodnutí na celkovém počtu vydaných rozhodnutí však není moţné, neboť ne kaţdé rozhodnutí správního orgánu je napadeno odvoláním. Tudíţ i některá, byť nezákonná rozhodnutí, se stala právem. Správní rozhodnutí přezkoumává instančně nadřízený

správní orgán,

přičemţ při svém přezkoumávání v plném rozsahu posuzuje soulad vydaného rozhodnutí s právními předpisy. Pokud jde o věcnou správnost, pak činí přezkum pouze v rozsahu námitek uvedených v odvolání, nad jeho rámec jen tehdy, pokud to vyţaduje veřejný zájem. Odvolací orgán tedy hodnotí, zda-li postup správního orgánu v konkrétním případě i rozhodnutí samé bylo vydáno v souladu s právními předpisy.

Nepřísluší mu však

hodnotit, zda-li důvodem nesprávného postupu byla neznalost právních předpisů, nedbalost, korupce, přetíţenost či vědomá nečinnost úřadu. Posuzovat obecně úroveň výkonu státní správy lze jen velice obtíţně, neboť jen ztěţí lze nastavit hodnotící kritéria. Je totiţ nutno přihlédnout k mnoţství zpracovávané agendy jednotlivými správními úřady, zohlednit časovou a odbornou náročnost konkrétních případů i určitá specifika jednotlivých agend i velikost správních obvodů. Pro občana je při jednání s úřadem není směrodatné, kolik daný správní orgán vydal rozhodnutí a jaký podíl z nich bylo pro nezákonnost zrušeno. Občan vcelku oprávněně po veřejné správě poţaduje vstřícné jednání, poskytnutí dostatečných informací o právech a povinnostech a vyřízení věci způsobem, o němţ nejsou důvodné pochybnosti, bez zbytečných průtahů.

51

7. Důsledky nesprávného úředního postupu Nesprávný postup orgánů státní správy má neblahé důsledky především pro adresáty správních rozhodnutí. Listina základních práv a svobod v čl. 36 odst. 3 říká, ţe „kaţdý má právo na náhradu škody způsobené mu nezákonným rozhodnutím soudu, jiného státního orgánu či orgánu veřejné správy nebo nesprávným úředním postupem“37. Stát zodpovídá za škodu způsobenou při výkonu státní moci : -

státními orgány

-

orgány územních samosprávných celků při výkonu přenesené působnosti

-

dalšími osobami, jimţ byl svěřen výkon státní správy

-

rozhodnutím vydaným v civilním či trestním řízení, v řízení dle soudního řádu správního nebo ve správním řízení

-

nesprávným úředním postupem

Problematiku nárokování škody vůči státu obecně řeší zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, v platném znění. Jak jiţ zákon svým názvem napovídá, konstruuje naše právní úprava dva případy, kdy lze nárokovat náhradu škody, a to v případě nezákonného rozhodnutí a nesprávného úředního postupu. Odpovědnost se pak dělí na odpovědnost státu a na odpovědnost územně samosprávných celků (obcí a krajů), přičemţ tato odpovědnost je v zásadě shodná. Nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím lze uplatnit pouze tehdy, pokud pravomocné rozhodnutí bylo pro nezákonnost zrušeno nebo změněno příslušným orgánem. Nesprávný úřední postup je pak určitou činností nebo nedostatek činnosti (nečinnosti), neţ je vydávání rozhodnutí. Obecně lze nesprávný úřední postup charakterizovat jako porušení postupu stanoveného právními normami nebo postupu vyplývajícího z povahy a funkce orgánu státní správy. Právo na náhradu škody vzniklé nezákonným rozhodnutím mají účastníci řízení, ve kterém bylo vydáno rozhodnutí, z něhoţ jim vznikla škoda. Právo na náhradu škody má i ten, s nímţ nebylo jednáno jako s účastníkem řízení, ačkoliv s ním jako s takovým jednáno být mělo. Zákon podmiňuje uplatnění nároku na náhradu škody zásadně tím, ţe jde 37

Zákon č. 2/1993 Sb., LISTINA ZÁKLADNÍCH PRÁV A SVOBOD

52

o rozhodnutí pravomocné (výjimku tvoří rozhodnutí předběţně vykonatelná), které bylo příslušným orgánem pro nezákonnost zrušeno nebo změněno. Další podmínkou je vyčerpání všech řádných opravných prostředků; v případech hodných zvláštního zřetele je moţno k nesplnění této podmínky nepřihlíţet. Samostatně jsou v zákoně upraveny podmínky nároku na náhradu škody způsobené rozhodnutím o vazbě, trestu nebo ochranném opatření. Nárok na náhradu škody musí být předem obligatorně projednán s příslušným ústředním orgánem. Neuspokojí-li ústřední orgán nárok poškozeného do šesti měsíců ode dne jeho uplatnění, můţe se poškozený obrátit se svým nárok na soud. Otázkou ale je, co je to škoda. U podnikajících osob by za škodu bylo moţno povaţovat např. ušlý zisk, který podnikateli ušel v důsledku protiprávního postupu, jsou to náklady právního zastoupení a mohou to být také další účelně vynaloţené náklady. Podmínkou ale je, aby jejich vznik byl v bezprostřední a přímé souvislosti s protiprávním jednáním orgánu veřejné správy. Ostatně na to uţ judikatura civilních soudů reagovala mnoţstvím rozhodnutí. Náhradou se však nerozumí subjektivní nemajetková újma a podobě „nespravedlivého“ a „šikanózního“ jednání při projednávání věci orgánem státní správy. Nároky se uplatňují na příslušném ministerstvu nebo na jiném příslušném ústředním správním úřadu. Uplatnění u ministerstva je nutnou podmínkou toho, aby bylo moţno se v případě nevyhovění následně obrátit na soud. Výše uvedený zákon také umoţňuje, aby se stát „hojil“ na příslušném úředníkovi za škodu, kterou způsobil. Z hlediska výše náhrady se pak aplikují pravidla podobná těm pracovněprávním, tj. za škodu způsobenou z nedbalosti lze poţadovat aţ 4,5 násobek hrubého výdělku. V případu úmyslně vzniklé škody i nad tento rámec.38 Do problémů s vyřizováním ţádostí spojených s odpovědností za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci se aktuálně potýká Ministerstvo spravedlnosti. Osoba, která byla zproštěna obţaloby, má právo poţádat o odškodnění, o které musí ministerstvo rozhodnout do šesti měsíců. V současnosti ovšem leţí na ministerstvu okolo 350 nevyřízených ţádostí o odškodnění za to, ţe osoba byla zproštěna obţaloby z trestného činu. Jestliţe v dané

38

BERAN, Tomáš. NÁHRADA ŠKODY ZA PROTIPRÁVNÍ POSTUP, Magazín iMotor, dostupné z www:

53

lhůtě ministerstvo nerozhodne, můţe osoba podat ţalobu na stát, kdy je zpravidla tato úspěšná a stát musí kromě odškodného navíc hradit náklady soudního řízení. Ministerstvo jiţ sice danou agendu posílilo úředníky odjinud, aby nedodělky do konce roku zvládli, nicméně odhaduje se, ţe ročně stát řádově platí miliony korun v souvislosti s podanými ţalobami na nesprávný úřední postup. 39

39

POKORNÝ, Jakub. ÚŘEDNÍCI „PROŠVIHLI“ 347 ŢÁDOSTÍ O ODŠKODNĚNÍ. STÁT ZAPLATÍ MILIONY. MF Dnes 25.8.2010, str. A4

54

Závěr Veřejná správa je v České republice primárně chápána jako sluţba občanovi, jeţ by měla naplňovat principy dobrého vládnutí, fungovat efektivně a výkonně. Z vlastní zkušenosti však víme, ţe ne vţdy je tomu tak. V obecném povědomí je zakořeněno, ţe veřejná správa je přebujelá, neefektivní a zkorumpovaná, přitom hodnocení výkonu veřejné správy je v převáţné většině subjektivní povahy. Nekvalitní

instituce,

vysoká

(mnohdy

nadměrná)

míra

regulace,

nedostatečná

vymahatelnost smluvních vztahů, špatné fungování justice a policie při vyšetřování závaţných trestných činů, neprůhlednost a nezákonnost rozhodování na všech úrovních veřejné správy, netransparentní spravování veřejných financí, to vše jsou důvody, proč Česká republika není vnímána jako rozvinutá demokratická země s moderní veřejnou správou, která je odolná vůči korupčním příleţitostem.40 Ke zvýšení efektivity a transparentnosti veřejné správy byla vládou ČR přijata celá řada opatření, která měla nastavit podmínky směrem ke zvýšení důvěryhodnosti veřejné správy a kvality jí poskytovaných sluţeb. Přes všechna tato opatření si je však nutno uvědomit, ţe základním stavebním kamenem veřejné správy je úředník a pokud nedojde ke kvalitativní změně jeho výkonu, nebudou jasně nastaveny motivační prvky a odpovědnost úředníka a nebudou minimalizovány byrokratické prvky uvnitř veřejné správy, budou všechna opatření ústředních orgánů ztěţí naplněna. Mnohdy ke zvládnutí agendy v příslušné oblasti nepostačí znalost pouze jednoho zákona a prováděcích předpisů k němu, ale znalost celého souboru dalších souvisejících předpisů, tvořících okolí zákona. V některých oblastech se tak můţe jednat aţ o desítky předpisů, které by měl úředník při své rozhodovací činnosti bezvadně aplikovat. V České republice je v současné době zhruba 10 tisíc platných norem, z nichţ čtvrtinu tvoří zákony. Zákony či jejich změny se tvoří nahodile a nekoordinovaně, přijímají se ve spěchu, coţ se negativně promítá v jejich kvalitě a vyvolává potřebu jejich novelizace. Jen za období od roku 1993 do roku 2005 bylo přijato více neţ 4 000 nových zákonů, nařízení vlády a vyhlášek, v období mezi roky 2000 aţ 2006 bylo novelizováno 303 zákonů ještě předtím, 40

VLÁDA ČESKÉ REPUBLIKY. EFEKTIVNÍ VEŘEJNÁ SPRÁVA A PŘÁTELSKÉ VEŘEJNÉ SLUŢBY, strategie schválená Usnesením vlády České republiky č. 757 ze dne 11. července 2007, str. 46-47, dostupné z www:

55

neţ nabyly účinnosti, přičemţ některé platné zákony byly novelizovány více neţ 70krát. I za těchto podmínek by měl úředník všechny změny právních předpisů, spadající do oblasti jeho působnosti, nejenom znát, ale měl by být schopen je i aplikovat. Stojí za to připomenout situaci z počátku roku 2007, kdy nabyl účinnosti zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, v platném znění, který vnesl do problematiky povolování staveb zcela nové principy, které, jak bylo veřejně deklarováno, měly přinést zjednodušení a urychlení procesu povolování staveb. Zvláště v prvních měsících účinnosti nového stavebního zákona, kdy názory na aplikaci jednotlivých ustanovení stavebního zákona byly různé, výklady soudů k jednotlivým ustanovením nového zákona neexistovaly a metodické pokyny ministerstva byly vydávány teprve postupně aţ po zkušenostech s aplikací nové právní normy, se stavební úřady ocitly v nezáviděníhodné situaci, kdy bylo v podstatě výhradně na nich, jakým způsobem uvedou právní předpis do běţné praxe. Tato práce nechce být obhajobou úředníků veřejné správy. Je si však třeba uvědomit, ţe jejich práce je náročná nejenom co se týká poţadavků na vysokou kvalitu jejich výkonu, průběţné vzdělávání, ale i z hlediska psychické odolnosti při kaţdodenním kontaktu s veřejností. Z pohledu občana není rozhodující, jak odborně náročná je příslušná agenda, kolik daný správní orgán vydal správních aktů a jaká část z nich byla vydána v rozporu se zákonem. Občan vcelku oprávněně po veřejné správě poţaduje vstřícné jednání, poskytnutí dostatečných informací o jeho právech a povinnostech a vyřízení věci způsobem, o němţ nejsou důvodné pochybnosti, bez zbytečných průtahů. Dovoluji si tvrdit, ţe valná část veřejnosti, na základě vlastní zkušenosti, nemá k činnosti úředníků veřejné správy zásadních výhrad. Pochopitelně existují případy, kdy se orgán veřejné správy dopustil chyb, ty jsou pak mediálně prezentovány mnohdy zavádějícím způsobem, a právě díky nim je v obecném povědomí zakořeněno povědomí o chybující veřejné správě. Přitom kontrolní mechanismy, vedoucí k nápravě pochybení, které při svém výkonu způsobila veřejná správa, nastaveny byly, tudíţ předpoklad pro předvídatelný, spravedlivý, bezvadný a nestranný výkon veřejné správy v České republice vytvořen byl.

56

SEZNAM POUŽITÉ LITERATURY 1. BERAN, Tomáš. Náhrada škody za protiprávní postup. Magazín iMotor, dostupné z www: 2. DUBEN, Rostislav. Ekonomie veřejného sektoru. Praha : Vysoká škola ekonomická, 2000, 325 s. ISBN 80-245-0049-3 3. KARKLINS, Rasma. Typology of Post-Communist Corruption. Problems of Post -Communism. Controlling Corruption. Berkeley: University of California Press, 1988, World Bank, 2000/26. Vol. 49, no. 4, July/August 2002, tabulka č. 1 4. KINDL, Milan. Činnost veřejné správy. 1.vyd. Plzeň : Vydavatelství Západočeské university, 1998, 115 s. ISBN 80-7082-468-9 5. MALÝ, Ivan, SIVÁK, Rudolf a kol. Rozvoj veřejného sektoru v ČR a SR. 1. vyd. Brno : Masarykova universita, 2003, 101 s. ISBN 80-210-3268-5 6. MÁŠA, Miloslav. Efektivnost veřejné správy a správní věda. Brno : Masarykova universita, 2001, 75 s. účelový tisk 7. MINISTERSTVO VNITRA

ČESKÉ

REPUBLIKY. Zpráva

o

plnění

úkolů

Strategie vlády v boji proti korupci za období let 2008 – 2009, dostupné z www: 8. MINISTERSTVO VNITRA ČESKÉ REPUBLIKY. Zpráva o korupci v České republice v letech 2005 – 2006, tabulka č. 2 a 3 9. NEJVYŠŠÍ SPRÁVNÍ SOUD.

Rozsudek 4 As 64/2007 – 65 ze

dne 10.7.2008,

dostupný z www: 10. ONDRUŠ, Radek a kolektiv. Průvodce úředníka správním řízením. 3. vyd. Praha : Nakladatelství LINDE Praha a.s., 2003, 523 s. ISBN 80-7201-410-2 11. PAVLÁK, Miroslav. Řízení institucí veřejného sektoru po vstupu České republiky do EU. 1.vyd. Plzeň : Vydavatelství západočeské university, 2008, 110 s. ISBN 978-80-7043-722-3 57

12. PILNÝ, Jaroslav. Ekonomika veřejného sektoru.

1.vyd. Pardubice : Universita

Pardubice, 2005, 202 s. ISBN 80-7194-728-8 13. POKORNÝ, Jakub. Úředníci „prošvihli“ 347 žádostí o odškodnění. Stát zaplatí miliony. MF Dnes ze dne 25.8.2010, str. A4 14. PRŮCHA, Petr; POMAHAČ, Richard. Lexikon správní právo. Nakladatelství Sagit, 2002, 683 s. ISBN 80-7208-314-7 15. REKTOŘÍK, Jaroslav a kol. Ekonomika veřejného sektoru, 1.vydání, Masarykova universita, 1999, 220 s. ISBN 80-210-2045-8 16. SKULOVÁ, Soňa. Veřejná správa na prahu 21. století. Brno : Masarykova universita, 2001, 238 s. ISBN 80-210-2739-8 17. SKULOVÁ, Soňa. Rozhodování ve veřejné správě. Brno : Masarykova universita, 1995, 175 s. ISBN 80-210-1138-6 18. STAŠA, Josef. Doplněk k úvodu do českého správního práva. 1.vyd. Praha : Policejní akademie ČR, 2005, 42 s. ISBN 80-7251-151-3 19. ŠLAUF, Václav, MATRASOVA, Eva, PŘÍHODA, Petr, ŠMÍD Ladislav. Správní řád. 11.vyd. Praha : Nakladatelství LINDE Praha a.s., 2003, 439 s. ISBN 80-7201-393-9 20. TRANSPARENCY

INTERNATIONAL

–

ČESKÁ

REPUBLIKA,

a protikorupční politika ve veřejné správě. Praha 2005, 112 s.

Korupce

skripta

ke

stejnojmennému vzdělávacímu programu 21. TRANSPARENCY INTERNATIONAL – ČESKÁ REPUBLIKA, Index vnímání korupce 2007, graf č. 1 a 2 22. VEDRAL, Josef. Správní řád komentář. 1.vyd. Praha : BOVA POLYGON, 2006, 1048 s. ISBN 80-7273-134-3

58

23. VEŘEJNÝ

OCHRÁNCE

PRÁV.

Principy

dobré

správy,

dostupné

z www: 24. VLÁDA ČESKÉ REPUBLIKY. Efektivní veřejná správa a přátelské veřejné služby,

dostupné z www: 25. VLÁDA ČESKÉ REPUBLIKY. Kodex etiky zaměstnanců ve veřejné správě, dostupné z www: 26. VLÁDA ČESKÉ REPUBLIKY. Strategie vlády v boji proti korupci na období let 2006-2011, dostupné z www: 27. VOLEJNÍKOVÁ, Jolana. Korupce v ekonomické teorii a praxi., Profess Consulting s.r.o., 2007, 390 s. IBSN 978 80-7259-055-1

59

SEZNAM TABULEK A GRAFŮ tabulka č. 1 : Typologie korupce ve veřejné správě

18

tabulka č. 2 : Počet stíhaných a vyšetřovaných osob pro trestné činy související s korupcí

21

tabulka č. 3 : Počet obţalovaných a odsouzených osob pro trestné činy související s korupcí

22

graf č. 1: Index vnímání korupce v zemích EU v roce 2006

23

graf č. 2 : Vývoj indexu vnímání korupce v České republice

23

tabulka č. 4 : Rozhodovací činnost stavebních úřadů v Jihočeském kraji v roce 2009

48

tabulka č. 5 : Výsledky odvolacích řízení proti rozhodnutí (usnesení) stavebních úřadů v Jihočeském kraji v roce 2009

49

graf č. 3 : Odvolání proti rozhodnutí (usnesení) stavebních úřadů v roce 2009

49

graf č. 4 : Způsob vyřízení odvolání krajským úřadem v roce 2009

50

graf č. 5 : Způsob vyřízení podnětů k přezkumnému řízení v roce 2009

50

60

61

62