Post-Apartheid Zuid-Afrika: Transformatie en Verzoening
Kristin Henrard Rijksuniversiteit Groningen Nederland
Inleiding Discussies over verzoening in Zuid-Afrika hebben vooral betrekking op het werk van de Waarheids- en Verzoeningscommissie. Echter, een goed begrip van de complexe kwesties die aan de orde zijn bij de transformatie van deze verscheurde samenleving vergt een bredere benadering. Verzoening veronderstelt immers niet enkel het vertellen van de waarheid over het verleden en vergeving maar vereist ook het herstel van een menswaardige gemeenschap waar respect voor mensenrechten en democratie heerst.1 Deze transformatie behoeft ook de creatie van een samenleving waarin de kansen op herhaling van grove mensenrechtenschendingen tot een minimum zijn gereduceerd.2 Derhalve zijn de evaluatie van het grondwettelijk onderhandelingsproces en de manier waarop de thema’s van natiebouwen, het aanpakken van wantoestanden ten gevolge van apartheid hierin speelden zeker zo belangrijk.3 De bepalingen van de Bill of Rights evenals bepaalde andere artikelen uit de Grondwet vormen belangrijke bouwstenen voor dit verzoeninge- en transformatieproces. De verdere uitwerking en uitvoering van deze grondwettelijke bepalingen zal ook een belangrijke impact hebben op het uiteindelijke transformatie- en verzoeningsproces in Zuid-Afrika. Na een korte beschrijving van de meest opvallende kenmerken van het apartheidsregime volgt een beschrijving van het grondwettelijk onderhandelingsproces in Zuid- Afrika met zijn typische kenmerken. Vervolgens wordt de nodige aandacht besteed aan de Waarheids – en Verzoeningscommissie waarbij de volgende aspecten worden belicht en besproken: de grondwettelijke basis, de relevante wetgeving, een korte beschrijving van het Waarheids- en Verzoeningsproces evenals een globale analyse van de impact van dit proces op verzoening. Ten vierde volgt een analyse van de grondwettelijke onderhandelingen over controversiële aangelegenheden zoals gelijkheid, taal en onderwijs, zelfbeschikking en minderheidsrechten en landrechten. De uitwerking en implementatie van de relevante grondwettelijke bepalingen is in volle ontwikkeling en vaak bemoeilijkt door allerlei hindernissen. Er is desalniettemin sprake van een gestadige vooruitgang en de bijhorende transformatie zal hopelijk tot een hoger niveau van verzoening leiden in de Zuid-Afrikaanse samenleving.
1
Zie ook Essays on the Truth and Reconciliation Committee, South African Embassy : Information Series No 4, 36. 2 Ibid., 37. 3 Zie ook de postambule van de grondwet van 1993 en de preambule van de Promotion of National Unity and Reconciliation Act, die een historische brug vormt tussen de "untold suffering and injustice" van het verleden en een "future founded on the recognition of human rights, democracy and peaceful co-existence for all South Africans”.
1
I. Enkele Relevante Kenmerken van het Apartheidsregime Het is gepast om een overzicht te geven van gebeurtenissen, mechanismen en strategieën verbonden met het apartheidsverleden, die verklaren waarom bepaalde concepten momenteel hoogst gevoelig zijn. Verschillende historische gebeurtenissen en regelingen van het apartheid regime hebben een slechte connotatie gegeven aan concepten zoals groepsclassificatie, groepsrechten, etniciteit, ras, minderheidsrechten en zelfbeschikking. Het officiële begin van het apartheidsregime is de verkiezingsoverwinning in 1948 van de Nationale Partij (NP), die dat concept en programma gebruikte als centrale verkiezingsslogan.4 Nochtans waren reeds sinds het vroege begin van kolonialismee in ZuidAfrika segregationistische pogingen merkbaar.5 Tegen het einde van de 18de eeuw waren en reeds verschillende regelingen die discrimineerden op grond van ras,6 maar een coherente ideologie van segregatie zou slechts zijn ontstaan en uitgevoerd in de periode tussen het einde van de Anglo-Boer oorlog in 1902 en 1930.7 Apartheid had als centraal beleid “verdeel en heers” en was gericht op het verzekeren van de blanke heerschappij door de niet-blanke bevolking onder te verdelen naar ras en zelfs etnische origine.8 Op die manier werd de overeenkomstige meerderheid verdeeld in een veelheid aan minderheidsgroepen die niet langer een bedreiging vormden voor de blanke minderheid. Apartheid kan dan ook beschreven worden als een schema dat de niet-blanke bevolking benadeelde terwijl het privilegies gaf aan de blanke en vooral de Afrikaner bevolking.9 Deze opzet van apartheid was onder andere duidelijk in het beleid inzake officiële talen dat beperkt was tot Engels en Afrikaans en alle autochtone talen uitsloot, in de gereserveerde plaatsen voor Afrikaners in de openbare dienst en in bevoordeling van Afrikaners in het onderwijssysteem.10 Apartheid impliceerde inderdaad een allesomvattend systeem van positieve discriminatie voor Afrikaners.11
4
Inter alia T.R.H. Davenport, South Africa, a Modern History, Toronto, University of Toronto, 1991, 519. Zie ook N. Worden, The Making of Modern South Africa. Conquest, Segregation and Apartheid, Oxford, Blackwell, 1994, 87 die benadrukt dat de NP kiezers had geronseld d.m.v. de apartheid slogan. 5 Cf. Worden, The Making of Modern South Africa, 112. See also D. Brown, "Speaking in Tongues: Apartheid and Language in South Africa", Perspectives in Education 1988-1989, 40. Cf. Davenport, South Africa, a Modern History, 518. 6 Worden, The Making of Modern South Africa, 66-67. 7 Worden, The Making of Modern South Africa, 72. Voor de impact van de Broederbond op het ontstaan en de ontwikkeling van apartheidsideologieën, zie I. Wilkins & H. Strydom, The Broederbond, New York, Paddington, 1978, 141 en A.N. Pelzer, Die Afrikaner Broederbond: Eerste 50 Jaar, Cape Town, Tafelberg, 1980, 14. 8 R.H. Kashula & C. Anthonissen, Communicating Across Cultures in South Africa: Towards a Critical Language Awareness, Johannesburg, Hodder & Stoughton, 1995, 98; Worden, The Making of Modern South Africa, 95. Zie ook T.W. Bennett, Human Rights and African Customary Law under the South African Constitution, Kenwyn, Juta, 1995, 7. Voor een bespreking van de creatie van een identeit van kleurling, zie I. Goldin, "Coloured Identity and Coloured Politics in the Western Cape Region of South Africa" in L. Vail (ed.), The Creation of Tribalism in Southern Africa, Berkeley, University of California, 1989, 241. 9 Voor een beschrijving van het apartheidsregime in de zin van een ontkenning van multi-culturalisme, zie C. Soudien, "The Debate on Equality and Equity in South African Education" in M. Cross et al (eds.), Dealing with Diversity in South African Education. A Debate on the Politics of a National Curriculum, Kenwyn, Juta, 1998, 128; M. Cross & Z. Mkwanazi-Twala, "The Dialectic of Unity and Diversity in Education: Its Implications for a National Curriculum in South Africa" in M. Cross et al (eds.), Dealing with Diversity in South African Education. A Debate on the Politics of a National Curriculum, Kenwyn, Juta, 1998, 28. 10 Pelzer, Die Afrikaner Broederbond, 136-139, 163; Wilkins & Strydom, Broederbond, 253. 11 Inter alia A. Sachs, Advancing Human Rights in South Africa, Cape Town, University Press, 1992, 98; F. Sonn, "Afrikaner Nationalism and Black Advancement as Two Sides of the Same Coin" in C. Adams (ed.), Affirmative Action in a Democratic South Africa, Kenwyn, Juta, 1993, 6.
2
Apartheid en het bijhorende labyrint van regels waren gebaseerd op een toegeschreven groepsidentiteit voornamelijk op basis van ras maar voor de zwarte bevolking ook op basis van etniciteit.12 Het gehele klassificatieproces was juridisch opgelegd, meer specifiek op basis van de Population Registration Act van 1950, en werd vaak arbitrair toegepast.13 Die wetgeving onderscheidde 4 raciale categorieën namelijk blank, zwart, kleurling en Indisch. Het apartheidsregime beperkte de racialse klassificatie niet tot blank en zwart maar verdeelde de overweldigende zwarte meerderheid in drie groepen: afrikanen, kleurlingen en Indiërs. Om het verdeel-en-heers-beleid te versterken en te voorkomen dat er een sterke weerstandsbeweging ontstond, creëerde de apartheidregering doelbewust een soort tussenpositei voor de kleurlingen en de Indiërs.14 De bevoordeelde behandeling van deze twee bevolkingsgroepen, onder andere op het gebied van distributie van middelen,15 droeg bij tot een zeker geïnternaliseerd blank racisme en een dienovereenkomstige neerbuigende houding naar de afrikanen.16 Deze apartheidsstrategie resulteerde in een ambiguë maar gemarginaliseerde positie voor de kleurlingen en de Indiërs, hetgeen nog steeds effecten ressorteert hedentendage.17 Bovendien werden de afrikanen verder onderverdeeld in etnische groepen, zoals de Zulu, de Xhosa, de Ndebele enz. Vervolgens werd dit rigiede schema geïmplementeerd en doorgetrokken naar ongeveer elk domein van menselijk leven door verschillende wetten.18 De belangrijkste wetten die verduidelijken hoe allesomvattend de klassificatie en de segregatie was,19 omwatten de Group Areas Act van 1950 (verplichte segregatie qua huisvesting), de Reservation of Separate Amenities Act van 1953 (verplichte segregatie voor alle publieke voorzieningen), een resem Pass Laws en wetgeving die de gesegregeerde huisvesting ondersteunden en tegelijk “migrant labor” instelden voor de zwarte bevolking, de Bantu Education Act van 1953 en de andere wetten gericht op segregatie in het onderwijs en tenslotte de Promotion of Bantu Self-government Act van 1959. Die laatste wet legde de basis voor het beleid van de onafhankelijke thuislanden of Grand Apartheid.20 Verwoerd en zijn opvolgers implementeerden een groot plan onder de naam “afzonderlijke ontwikkeling” of “Grand Apartheid” met als bedoeling de politieke rechten van de afrikanen te beperken tot de Bantustans, die op etnische basis werden afgelijnd.21 De 12
Inter alia B. Manby, "South Africa: Minority Conflict and the Legacy of Minority Rule", Fletcher Forum of World Affairs 1995, 27; H. Kotze, Culture, Ethnicity and Religion: South African Perceptions of Social Identity (Occasional Papers), Johannesburg, KAS, April 1997, 2; D. Van Wyk, "Introduction to the South African Constitution" in D. Van Wyk et al (eds.), Rights and Constitutionalism. The New South African Legal Order, Kenwyn, Juta, 1994, 133. 13 Inter alia T. Coetzee, Die Verrekening van die Etnisiteitsfaktor in Grondwetskrywing in Suid-Afrika - 'n Politikologiese Analyse, Bloemfontein, University of the Free State, 1995, 90; Worden, The Making of Modern South Africa, 95; P. Harries, "Exclusion, Classification and Internal Colonisation; the Emergence of Ethnicity among the Tsonga-speakers of South Africa" in L. Vail (ed.), The Creation of Tribalism in Southern Africa, Berkeley, University of California, 1989, 110. 14 Y. Carrim, "Minorities Together and Apart" in W. James et al (eds.), Now that We Are Free: Coloured Communities in a Democratic South Africa, Johannesburg, IDASA, 1996, 47, 50. 15 Cf. Manby, "South Africa: Minority Conflict and the Legacy of Minority Rule", 28. 16 Galiguire, "Voices from the Communities", 12; Carrim, "Minorities Together and Apart", 47; Sonn, "Breaking Down the Borders", 66. 17 D. Galiguire, "Voices from the Communities" in W. James et al (eds.), Now that We Are Free: Coloured Communities in a Democratic South Africa, Johannesburg, IDASA, 1996, 14-15. 18 Cf. Manby, "South Africa: Minority Conflict and the Legacy of Minority Rule", 28: "(e)very South African was compulsory registered at birth as a member of one race, on which depended all future rights and entitlements." 19 Davenport, South Africa: A Modern History, 328; Worden, The Making of Modern South Africa, 95, 109-110. 20 Cf. Davenport, South Africa: A Modern History, 336-341. 21 Cf. Bennett, Human Rights and African Customary Law under the South African Constitution, 7.
3
loyauteit aan het eigen etnische thuisland zou de politieke aspiraties op nationaal niveau afzwakken.22 Deze beschrijving van Grand Apartheid verklaart waarom etniciteit zo’n gevoelig concept is in Zuid-Afrika na apartheid.23 Vermits de Grand Apartheid strategie gerechtvaardigd werd als een realisatie van zelfbeschikking voor de onderscheiden etnische groepen, is ook het concept zelfbeschikking of vormen van federalisme op etnische basis uiterst verdacht in hedendaags Zuid-Afrika.24 Verschillende aspecten van het onderwijssysteem gedurende apartheid behoren ook vermeld te worden gezien het nog steeds gevoelige kwesties uitmaken in Zuid-Afrika. Een eerste punt is de raciaal gesegregeerde structuur van het onderwijs dat hand in hand ging met opvallende verschillen in staatfinanciering, met repercussies voor de ratio leerkracht/leerling, kwalificaties van de leerkrachten en andere kwaliteitsfactoren.25 Het curriculum was ook gedifferentieerd volgens raciale lijnen en had als bedoeling de verschillende groepen voor te bereiden op de taken die van hen verwacht werden. Bantu onderwijs of het systeem voor de afrikaanse bevolking was gekenmerkt door een inferieur curriculum en een focus op praktische vakken dat de afrikanen zou geschikt maken voor een ondergeschikte positie op de werkplek.26 Zelfs het hoger onderwijs was vanaf 1959 gesegregeerd in de zin dat de meeste faculteiten in de open universiteiten werden gesloten voor afrikaanse, Indische en kleurling leerlingen en dat aparte etnische instellingen van hoger onderwijs werden opgericht als “agencies of academic apartheid”.27 Taalbeleid inzake onderwijs was en is nog steeds een gevoelig punt in Zuid-Afrika. Gedurende apartheid was het beleid voor de afrikaanse bevolking gericht op de promotie van de etnische identiteit en een lage bekwaamheid in de officiële talen om de kansen op de arbeidsmarkt te minimaliseren.28 Het principe van moedertaalonderwijs werd handig gebruikt om het politieke belang te dienen en de bevolking zoveel mogelijk te verdelen.29 De plotse overschakeling van moedertaalonderwijs naar het 50/50 regime (Afrikaans/Engels) veroorzaakte een enorme onderwijsachterstand bij de afrikaanse studenten30 en leidde tot verschillende opstanden.31 22
Worden, The Making of Modern South Africa, 110-111. Cf. E. Bonthuys, The Legitimacy of Group Rights in the South African Legal System, LLM Thesis, Stellenbosch, Stellenbosch University, 1993, 128. Volgens Worden: "(s)eparate development stimulated and entrenched ethnic divisions by its attempts to retribalize African consciousness" (Worden, The Making of Modern South Africa, 12). 24 Voor een evenwichtige benadering van taal, etnische en culturele factoren bij de afbakening van de provincies binnen Zuid-Afrika zie X, Report of the Commission on the Demarcation/Delimitation of SPRs, Pretoria, 1993, 4, 13. 25 Zie ook J. Stonier, "Intercultural Education in South Africa" in K. Cushner & P. Gagliardi (eds), International Perspectives on Intercultural Education, to be published but on file with the author, 2-3. 26 Davenport, South Africa: A Modern History, 535. See also E. Dube, "The Relationship between Racism and Education in South Africa", Harvard Educational Review 1985, 93-97. 27 Davenport, South Africa: A Modern History, 535. Cf. C.D. Dlamini, "The Relationship between Human Rights and Education" in J. De Groof & E.F.J. Malherbe (eds.), Human Rights in South African Education: From the Constitutional Drawing Board to the Chalkboard, Leuven, Acco, 1997, 47. 28 I. Currie, "Official Languages" in M. Chaskalson et al (eds.), Constitutional Law of South Africa, Kenwyn, Juta, losbladig, 37.1-37.2: "(w)hile mother tongue education at primary level served the apartheid aim of promoting ethnic identity, proficiency in the official languages became a principal determinant of subsequent progress in secondary and tertiary education and of access to employment. Official bi-lingualism in a multilingual country came to symbolise white domination of political power". Zie ook Z. Desei & N. Taylor, "Language and Education in South Africa", World Yearbook of Education, London, Kogan Page, 1997, 169. 29 K. Heugh, "From Unequal Education to the Real Thing" in K. Heugh et al (eds.), Multingual Education for South Africa, Johannesburg, Heinemann, 1995, 42. 30 De omschakeling gebeurde op een moment dat de leerlingen nog niet voldoende onderlegd waren in het Afrikaans en het Engels om de syllabus te begrijpen, die hoe dan ook minderwaardig was. 31 De Soweto opstand van 1976, vrij belangrijk voor de algemene weerstandsbeweging, was vooral veroorzaakt door de rigiede manier waarop het 50/50 beleid werd uitgevoerd na 1975. 23
4
Het concept van Christian National Education was gebaseerd op Afrikaner exclusiviteit en afgestemd op instellingen met 1 medium van onderwijs voor Afrikaners. Gedurende apartheid was onderwijs trouwens de enige sector in dewelke onderscheid werd gemaakt tussen Afrikaners en Engelssprekenden blanken.32Christian National Education vergde bovendien van scholen dat de leerlingen onderwezen werden over en in overeenstemming met de Christelijke waarden.33 Het apartheidbeleid wilde de staatsscholen een christelijk karakter geven en gaf met voorrang financiering aan private scholen die zo’n karakter hadden.34 Bovendien hadden de vakken uit het publiek curriculum, “bijbelstudie” of “religieuze studie”, een hoofdzakelijk protestants en erg conservatief theologisch perspectief in de zin dat alle aandacht ging naar Christelijke waarden terwijl bijna niets werd gezegd over andere wereldgodsdiensten. II. De Grondwettelijke Onderhandelingen: algemene kentrekken In de tachtiger jaren waren er verschillende intensieve onderhandelingen tussen de Nationale Partij en het ANC (African National Congress) en andere groeperingen die behoorden tot de weerstandsbeweging. Uiteindelijk leidde dit tot de bekende speech van president De Klerk op 2 februari 1990 bij de jaarlijkse opening van het parlement, die de uitgesponnen onderhandelingen in beweging zette die uiteindelijk zouden resulteren in de eerste multi-raciale verkiezingen in april 1994 en de eerste democratische Grondwet voor Zuid-Afrika.35 Een belangrijk punt voor alle partijen bij de onderhandelingen was de procedure die zou gevolgd worden bij het tot stand komen van de Grondwet voor de democratisch ZuidAfrikaanse staat. Het was voor iedereen duidelijk dat er behoefte was aan een transitionele periode maar er waren heftige discussies of men in 1 of in 2 stappen tot die Grondwet zou komen. Voor de NP regering was het belangrijk dat bepaalde kwesties konden verzekerd worden voor de toekomst en dat de “schade” van het opgeven van de macht kon beperkt worden. Voor het ANC daarentegen was het cruciaal dat de grondwetgevende vergadering zo min mogelijk zou gebonden zijn door het forum van niet verkozen onderhandelaars (voorafgaand aan enige multi-raciale verkiezing).36 De NP wou dus dat de niet verkozen onderhandelaars de Grondwet zouden formuleren voor het democratische Zuid-Afrika, hetgeen een belangrijke stem en inbreng van de NP bij het tot stand komen van die Grondwet zou impliceren. Het ANC was daarentegen voorstander van een procedure in twee stappen waarbij de onderhandelaars in een eerste faze een interim Grondwet zouden opmaken terwijl de uiteindelijke Grondwet zou geformuleerd worden door een democratisch verkozen grondwetgevende vergadering.37
32
Dube, "The Relationship between Racism and Education in South Africa", 87; K. Heugh, "From Unequal Education to the Real Thing", 42; E.G. Malherbe, Education in South Africa 1923-1975, II, Cape Town, Juta, 1977, 101, 145. 33 Malherbe, Education in South Africa, 3, 147. 34 J.L. Beckman, "Religion in the Schools: Some Implications of a new Constitution", South African Journal of Education 1995, 97. 35 Zie inter alia W. De Klerk, "The Process of Political Negotiations: 1990-1993" in B. De Villiers (ed.), Birth of a Constitution, Kenwyn, Juta, 1994, 1, 4-6; Manby, "South Africa: Minority Conflict and the Legacy of Minority Rule", 35. 36 B. De Villiers, "The Constitutional Principles: Content and Significance" in B. De Villiers (ed.), Birth of a Constitution, Kenwyn, Juta, 1994, 38. 37 Van Wyk, "Introduction to the South African Constitution", 143, H. Coveliers & M. Veys, "De ZuidAfrikaanse Grondwet van 1996", Tijdschrift voor Bestuurswetenschappen en Publiek Recht 1998, 236. Zie ook H. Corder, "Towards a South African Constitution", Modern Law Review 1994, 498.
5
Ongeveer halfweg de onderhandelingen die de eerste multi-raciale verkiezingen (27 april 1994) voorafgingen was er voldoende akkoord over een procedure in twee stappen.38 De uiteindelijke aanvaarding van deze unieke manier van grondwetschrijving bevestigde dat compromis-politiek een essentieel aspect was van de onderhandelingen dat bijdroeg tot hun succes.39 In een eerste stap zou dus een interim Grondwet worden uitgewerkt door de onderhandelende politieke partijen en dit voorafgaand aan democratische verkiezingen. Die Grondwet zou van kracht zijn gedurende de periode van de eerste democratische verkiezingen en de daarop volgende onderhandelingen voor de zogenaamde finale Grondwet. Er was wel overeengekomen dat die finale Grondwet geen afbreuk kon doen aan fundamentele principes opgenomen in de interim Grondwet. Er werden dan ook 34 grondwettelijke principes geïdentificeerd waarmee de finale Grondwet moest in overeenstemming zijn.40 Deze grondwettelijke principes impliceerden inderdaad beperkingen voor de volgende reeks onderhandelingen vermits zij de verplichte basis vormden voor de finale Grondwet.41 De verschillende reeksen onderhandelingen onthullen dus reeds een oprechte zorg voor verzoening en transformatie, vooral gezien de bewuste keuze om de vroegere heersende minderheid en diens belangen voldoende gewicht te geven in het transformaitieproces. III. Het Waarheids- en Verzoeningsproces: Grondwettelijke Basis, Relevante Wetgeving, Structuur en Algemene Evaluatie De onderhandelingen die leidden tot de interim Grondwet behandelden ook de manier van omgaan met de zware mensenrechten schendingen uit het verleden gedurende de transitie naar een volwaardige democratie. Verschillende factoren vereisten compromissen en dit resulteerde in de merkwaardige postambule getiteld: “ National Unity and Reconciliation”, die voorziet in amnestie voor politiek gemotiveerde misdrijven volgens de modaliteiten bepaald in een wet.42 Volgens Sarkin impliceerde dit dat "the drafters of the interim Constitution recognized the primacy of reconciliation and reconstruction to the pursuit of national unity and peace and they accepted the principle of amnesty as a necessary tool for this purpose".43 Publiek de waarheid vertellen werd beschouwd als een essentieel onderdeel van het verzoeningsproces terwijl amnestie noodzakelijk zou zijn om de gehele waarheid 38
Inter alia Corder, "Towards a South African Constitution", 500; Van Wyk, "Introduction to the South African Constitution", 143. 39 De Klerk, "The Process of Political Negotiation: 1990-1993", 10; G. Erasmus & J. De Waal, "Die Finale Grondwet: Legitimiteit en Ontstaan", Stellenbosch Law Review 1997, 40-41. 40 M. Chaskalson & D. Davis, "Cases and Comments: Constitutionalism, the Rule of Law, and the First Certification Judgement: Ex Parte Chairperson of the Constitutional Assembly in Re: Certification of the Constitution of the Republic of South Africa 1996, 1996 (4) SA 744 (CC)", S.A.J.H.R. 1997, 430. Zie ook Corder, "Towards a South African Constitution", 491; Coveliers & Veys, "De Zuid-Afrikaanse Grondwet van 1996", 237; A.J.H. Henderson, "Cry the Beloved Constitution? Constitutional Amendment, the Vanished Imperative of the Constitutional Principles and the Controlling Values of Artikel 1", S.A.L.J. 1997, 543; Loban, "Un Accord Négocié: Le Processus Constitutionnel en Afrique du Sud depuis 1991", Revue de Droit Publique 1997, 81. 41 Dit verklaart ook waarom artikelen 71(1) en (2) van de interim grondwet bepalen dat de "finale" grondwet slechts in werking kan treden als het Grondwettelijk Hof heeft gecertfieerd dat het in overeenstemming is met die grondwettelijke principes. 42 "In order to advance such reconciliation and reconstruction, amnesty shall be granted in respect of acts, omissions and offences associated with political objectives and committed in the course of the conflicts of the past. To this end Parliament under the Constitution shall adopt a law determining a firm cut-off date, which shall be a date after 8 October 1990 and before 6 December 1993, and providing for the mechanisms, criteria and procedures, including tribunals, if any, through which such amnesty shall be dealt with at any time after the law has been passed". 43 . J. Sarkin, "The Trials and Tribulations of South Africa's Truth and Reconciliation Commission", S.A.J.H.R. 1996, 620.
6
boven te halen. In 1995 werd de Promotion of National Unity and Reonciliation Act afgekondigd die bevestigde dat het centraal doel van de Waarheids- en Verzoeningscommissie was de ongerechtigheden uit het verleden te overstijgen door nationale eenheid en verzoening te bevorderen.44 Het werk van de Commissie was beperkt tot grove mensenrechten-schendingen die exhaustief waren opgesomd in de wet. Bijgevolg vielen de meer algemene onrechtvaardigheden, zoals de gedwongen relocatie van miljoenen mensen, niet binnen het mandaat van de Commissie.45 De hele landproblematiek of maatregelen om de systematische raciale discriminatie recht te trekken kwamen ook niet aan de orde in dit process. De wet stelt drie comités in werking om de Commissie’s doeleinden te realiseren: het comité inzake mensenrechten schendingen, het comité inzake amnestie en het comité inzake herstel en rehabilitatie. Het eerste comité moest onderzoek doen naar schendingen van mensenrechten en bewijs verzamelen,46 terwijl het laatste comité informatie moest verzamelen over de identiteit van de slachtoffers, hun lot en de veroorzaakte schade.47 Het comité inzake amnestie moest de individuele amnestie-aanvragen beoordelen volgens de essentiële vereisten van de wet, namelijk dat de misdrijven een politiek motief hadden en dat de verzoeker alle relevante feiten onthulde.48 De wet bepaalde dat amnestie niet alleen latere strafrechtelijke maar ook burgerrechtelijke vervolging zou uitsluiten.49 Dit was een uiterst controversiële kwestie en bepaalde slachtoffers van apartheidsmisbruiken brachten een zaak wegens schending van de Bill of Rights (interim Grondwet) voor het Grondwettelijk Hof in 1996. Voor deze bijdrage moge het volstaan te zeggen dat het Hof deze klacht verwierp op grond van twee overwegingen: de noodzaak van amnestiewetgeving voor een democratische transitie en het belang van de waarheid die op die manier zou naar boven komen.50 Volgens het Grondwettelijk Hof was de amnestiewetgeving een noodzakelijke vereiste voor een succesvolle transitie.51 Het Hof hechtte ook veel belang aan het feit dat geen blanke amnestie werd toegekend en dat er stricte eisen werden gesteld vooraleer individuele verzoekers amnestie konden krijgen.52 Tegen het eind van juni 2001 was het werk van de Commissie voltooid en was de voornaamste laatste taak het opstellen van het finale rapport.53 Wanneer men de invloed en impact op verzoening van de Commissie wil evalueren valt het op dat de opiniepeilingen die men hierrond heeft gehouden heel uiteenlopende resultaten kennen. Desalniettemin lijken er verschillende aanwijzingen te zijn dat het hele proces een eerder negatieve uitwerking had en dat het in ieder geval niet in belangrijke mate heeft bijgedragen tot verzoening, vermits er sterk bewijs is van voortdurende raciale isolatie.54 Inderdaad, "it can rightly be said that the Commission has succeeded in its main task of telling the essential story of what happened 44
Artikel 3(1), Promotion of National Unity and Reconciliation Act. Artikel 1 (ix), Promotion of National Unity and Reconciliation Act. Zie ook Sarkin, "The Trials and Tribulations of South Africa's Truth and Reconciliation Commission", 622. 46 Artikel 14, Promotion of National Unity and Reconciliation Act. 47 Artikel 25, Promotion of National Unity and Reconciliation Act. 48 Artikel 20, Promotion of National Unity and Reconciliation Act. 49 Artikel 20(7), Promotion of National Unity and Reconciliation Act. 50 Grondwettelijk Hof van Zuid-Afrika, The Azanian Peoples Organization and others v the President of the Republic of South Africa and others, CCT 17/1996, 25 July 1996. Voor een grondige bespreking van deze zaak, zie Sarkin, "The Trials and Tribulations of South Africa's Truth and Reconciliation Commission", 626-630. Zie ook J. Klaaren & H. Varney, "A Second Bite at the Amnesty Cherry? Constitutional and Policy Issues Around Legislation for a Second Amnesty", S.A.L.J. 2000, 581-586. 51 Grondwettelijk Hof, Azapo, § 19. 52 Ibid., § 20. 53 X, "TRC to Report on Reparations this Month", [www.anc.org.za/cgi-bin/shownews], 6 June 2001. 54 X, "Racial Isolation impedes Reconciliation", [www.anc.org.za/cgi-bin/shownews ], 11 June 2001. 45
7
between 1960 and 1993. Nonetheless, not all the truth emerged and the objective to achieve national reconciliation was, as a result, seriously undermined".55 Ofschoon er verschillende waarborgen waren om te voorkomen dat straffeloosheid zou heersen, waren verscheidene amnestie-beslissingen heel controversieel.56 Bovendien is het belangrijk te benadrukken dat verscheidene afschuwelijke daden van het apartheidsregime, zoals de gedwongen relocaties, niet werden behandeld door dit process. De trage finalisering van het beleid inzake herstelmaatregelen van de regering leidt tot heel wat negatieve gevoelens en verontwaardiging. De beperkte middelen van de staat zijn een belangrijke reden voor de weerstand van de regering om herstelmaatrelegen als een recht van slachtoffers te erkennen.57 Het kan echter niet ontkend worden dat deze gang van zaken de slachtoffers van apartheidmisbruiken op een manier ontmachtigt.58 IV. De Grondwettelijke Onderhandelingen over Aangelegenheden die Speciaal Relevant zijn voor Verzoening A. Gelijkheid, inclusief Positieve Discriminatie Gezien apartheid’s verdeel en heersbeleid, de erfenis van discriminatie tegen bepaalde groepen59 en de uitsluiting van de niet-blanke bevolking van politieke participatie, is het begrijpelijk dat er doorheen het hele onderhandelingsproces een uitgesproken nadruk lag op gelijkheid en de noodzaak om ongerechtigheden uit het verleden te remediëren, op democratie en op natiebouwen.60 Er kan geen twijfel over bestaan dat het gelijkheidsprincipe "lies at the heart of the constitution and pervades it".61 Het moet verder benadrukt worden dat de ZuidAfrikaanse Grondwet niet neutraal is en duidelijk in het teken staat van een bepaalde vizie op gelijkheid namelijk de inhoudelijke, reële gelijkheid, het tegenovergestelde van formele gelijkheid.62 Reële gelijkheid vergt een contextuele benadering, die verschillen in omstandigheden in rekening brengt. Reële gelijkheid aanvaardt en vereist in bepaalde omstandigheden herstelmaatregelen "geared to redressing both individual and group disadvantage created by a history of oppression and apartheid".63 Bijgevolg werd voor de interim Grondwet gemakkelijk overeenstemming bereikt over het principe van positieve discriminatie.64 55
. Klaaren & Varney, "A Second Bite at the Amnesty Cherry? Constitutional and Policy Issues around Legislation for a Second Amnesty", 574. 56 Zie Essays on the Truth and Reconciliation Commission, South African Embassy, March 1998, 23-24. 57 C. Jenkins, "After the Dry White Season: the Dilemmas of Reparation and Reconstruction in South Africa", S.A.J.H.R. 2000, 417. 58 Ibid., 480. 59 I. Currie, "The Future of Customary Law: Lessons from the Lobola Debate", Acta Juridica 1994, 154; B. Oomen, "Group Rights in Post-Apartheid South Africa: the Case of Traditional Leaders", presentatie op de IUAES Conferentie (Williamsburg, Virginia, 26 juli-1 augustus 1998), ongepubliceerd, 1. 60 Preambule van de Grondwet van 1993. Cf. J. Kentridge, "Equality" in M. Chaskalson et al (eds.), Constitutional Law of South Africa, losbladig, 14.1; J. De Waal, "Equality" in J. De Waal et al (eds.), The Bill of Rights Handbook 1998, Kenwyn, Juta, 1998, 153; Van Wyk, "Introduction to the South African Constitution", 158. 61 Grondwettelijk Hof van Zuid-Afrika, Fraser v The Children's Court and Others, CCT 31/, 5 February 1997, 1997 (2) SA 261 (CC), 1997 (2) BCLR 153 (CC), § 20. 62 Kentridge, "Equality", 14.2-14.3. Cf. C. L'heureux-Dube, "Making a Difference. The Pursuit of Equality and a Compassionate Justice", S.A.J.H.R. 1997, 340-341; N. Smith, "Affirmative Action under the New Constitution", S.A.J.H.R. 1995, 94. 63 Kentridge, "Equality", 14.35. Cf. De Waal, "Equality", 155. 64 Artikel 8(3)(a) van de Grondwet van 1993: "This artikel (requiring equality before the law, equal protection of the law and prohibiting unfair discrimination) shall not preclude measures designed to achieve the adequate protection and advancement of persons or groups or categories of persons disadvantaged by unfair discrimination, in order to enable their full and equal enjoyment of all rights and freedoms."
8
De formulering in de Grondwet van 1996 en de verdere uitwerking van dit principe waren echter ontzettend controversieel.65 Gezien de geïnstitutionaliseerde discriminatie gedurende apartheid bevatte de gelijkheidsclausule in de interim en de finale Grondwet een discriminatieverbod. Gelijkheid voor het recht en gelijke bescherming door het recht werden ook vermeld zodanig dat de verschillende dimensies van het gelijkheidsbeginsel naar international recht weerspiegeld waren in de ZuidAfrikaanse Grondwet.66 De bepaling over het discriminatieverbod bevatte trouwens een expliciet verbod op indirecte discriminatie, wat in verband kan worden gebracht met de wens om elke mogelijke herhaling van apartheidspraktijken te voorkomen. Een problematische kwestie gedurende de onderhandelingen voor de finale Grondwet was de clausule over positieve discriminatie in het algemeen en de erkenning van de noodzaak voor positieve discriminatie in de openbare dienst. Ofschoon er geen controversie was over het principe van positieve discriminatie als een manier om discriminatie uit het verleden te herstellen, was er die wel over de exacte formulering van de grondwettelijke bepaling..67 Uiteindelijk werd overeenstemming bereikt over de volgende formule: "Equality includes the full and equal enjoyment of all rights and freedoms. To promote the achievement of equality, legislative and other measures designed to protect or advance persons, or categories of persons, disadvantaged by unfair discrimination may be taken"68. Deze clausule verduidelijkt dat positieve discriminatie eigenlijk een toepassing is van het gelijkheidsbeginsel en geen uitzondering erop, en bevestigt dat de Zuid-Afrikaanse Grondwet een inhoudelijke benadering van het gelijkheidsbeginsel omarmt.69 De discussies over positieve discriminatie worden vrij heftig wanneer het wordt toegepast in concrete omstandigheden of in bepaalde rechtsgebieden, zoals duidelijk werd bij de besprekingen rond de grondwettelijke bepalingen over de openbare dienst.70 De overgangsbepalingen van de interim Grondwet hadden de functies van de ambtenaren uit de oude orde verzekerd71 maar het ANC stond op een grondwettelijke veankering van het principe van positieve discriminatie in het hoofstuk over de openbare dienst, omdat anders de status quo Inter alia D. Davis, "Equality and Equal Protection" in D. Van Wyk et al (eds.), Rights and Constitutionalism. The New South African Legal Order, Kenwyn, Juta, 1994, 210; Sachs, Advancing Human Rights in South Africa, 102; Sonn, "Afrikaner Nationalism and Black Advancement as Two Sides of the Same Coin", 1; Van Wyk, "Introduction to the South African Constitution", 158. 65 Zie ook L.M. Du Plessis, "A Background to Drafting the Chapter on Fundamental Rights" in B. De Villiers (ed.), Birth of a Constitution, Kenwyn, Juta, 1994, 94-95. Cf. Smith, "Affirmative Action under the New Constitution", 92. 66 Davis, "Equality and Equal Protection", 209; T. Loenen, "The Equality Clause in the South African Constitution. Some Remarks from a Comparative Perspective", S.A.H.J.R. 1997, 406-413. 67 X, Constitutional Talk Number 1-9 February 1996, [www.constitution.org.za/talk/1pg4-2.html], 1; X, Constitutional Talk Number 2-8 March 1996, [www.constitution.org.za/talk/2pg2-2.html], 1. 68 Artikel 9 (2) van de Grondwet van 1996. 69 Cf. Kentridge, "Equality", 14.35-14.36. 70 Dit kan vergeleken worden met de situatie in de VS. Anaya benadrukt in dit opzicht inderdaad dat "(i)n recent years affirmative action programs have come under attack, but the criticisms are mostly aimed at the methodology of affirmative action and not its core underlying objectives. ... Largely absent from the debate over affirmative action, however, is serious questioning of the need to roll back patterns of discrimination where they exist and to do something to redress historical discrimination" (S.J. Anaya, "On Justifying Special Ethnic Group Rights: Comments on Pogge" in I. Shapiro & W. Kymlicka, Ethnicity and Group Rights, Nomos XXXIX, New York, New York University Press, 1997, 228). 71 Artikel 236 (2) van de Grondwet van 1993. Zie inter alia S. Ellmann, "The New South African Constitution and Ethnic Division", Columbia Human Rights Law Review 1994, 27; X, "ANC still can't wrest Control of Apartheid's Organs", [www.mg.co.za/mg/news/98oct1/7oc-anc.html].
9
zou behouden blijven.72 De Democratische Partij en de NP vonden echter dat een algemene clausule over positieve discriminatie in de Bill of Rights voldoende zou zijn.73 De Minister van Grondwettelijke Ontwikkeling benadrukte dat omdat gedurende apartheid de openbare dienst niet-blanke personen compleet had uitgesloten, veel meer dan in gelijk welk ander aspect van de Zuid-Afrikaanse samenleving, het principe van positieve discriminatie zou moeten herhaald worden in de bepalingen over de openbare dienst.74 Bij de afschaffing van apartheid was het inderdaad zo dat "(o)fficials who dominate senior positions in these institutions ... are predominantly white, and many or most still harbor strong sympathies for the apartheid order they served for many years".75 Uiteindelijk werd de volgende bepaling opgenomen als een van de fundamentele warden en principes van de openbare dienst, hetgeen aantoonde dat "affirmative action in the public administration has won the day"76: "Public administration must be governed by the democratic values and principles enshrined in the Constitution, including the following principles: ... (i) Public administration must be broadly representative of the South African people, with employment and personnel management practices based on ability, objectivity, fairness, and the need to redress the imbalances of the past to achieve broad representation"77 (mijn nadruk).
B. Taal en Onderwijs De status van de talen die in Zuid-Afrika worden gesproken, de regeling van taal in onderwijs en “aparte” scholen voor de verschillende bevolkingsgroepen bleken gevoelige kwesties gedurende de onderhandelingen, hetgeen duidelijk in verband staat met apartheids’ nalatenschap. Verscheidene blanke Afrikaners zijn zeer bekommerd over de status van hun taal, vooral in verhouding tot Engels, hetgeen kan verklaard worden door de verwoede taalstrijd uit het verleden.78 De meeste politieke partijen waren overtuigd dat de voorheen ondergewaardeerde autochtone talen in ere moesten hersteld worden. Een poging om zoveel mogelijk de verschillende standpunten tegemoet te komen resulteerde in een heel lange en gedetailleerde bepaling. Het was geen enkel probleem voor de NP en andere “blanke” partijen dat er 11 officiële talen zouden zijn zolang Afrikaans er één van was. Bij de onderhandelingen voor de interim Grondwet pleitten deze partijen wel voor een non-diminishment bepaling,79 die zou 72 73
X, Constitutional Talk Number 30 June- 10 August 1995, [www.constitution.org.za/talk9_95.html], 3. X, Constitutional Talk Number 10-11 August 1995, [www.constitution.org.za/talk/talk/10pg2-1.html],
1. 74
Ibid. Ellmann, "The New South African Constitution and Ethnic Division", 27. Inter alia de White Paper on Affirmative Action in the Public Service, Notice 564 of 1998, maart 1998, [www.polity.org.za/govdocs/white_paper/affirmative.html], 33 p. 76 Ibid. 77 Artikel 195 (1) (i) van de Grondwet van 1996. 78 I. Currie, "Official Languages" in M. Chaskalson et al (eds.), Constitutional Law of South Africa, Kenwyn, Juta, losbladig, 37.1; Subcommittee on Languages of both the National Assembly and the Senate, Policy Discussion Paper on the Pan South African Language Board, March 1995, 10-11. 79 Aatikel 3(2) van de Grondwet van 1993: "Rights relating to language and the status of languages existing at the commencement of this Constitution shall not be diminished, and provision shall be made by an Act of Parliament for rights relating to language and the status of languages existing only at regional level, to be extended nationally in accordance with the principles set out in subartikel (9)". 75
10
waarborgen dat de status van de officiële talen voor 1994 behouden blijft. Dit zou de erosie van Afrikaans helpen tegen te gaan.80 De andere partijen konden hiermee instemmen zolang het duidelijk was dat de andere negen talen moeten ontwikkeld worden zodanig dat uiteindelijk alle elf officiële talen dezelfde rechten en status zouden hebben. Ofschoon het niet vereist was dat alle elf talen gelijk werden behandeld, was er wel overeenstemming over de noodzaak om het gelijk gebruik van de talen te bevorderen.81 De mogelijkheid van provinciale wetgevers om bepaalde nationale officiële talen uit te roepen tot provinciale officiële talen kan verder worden beschouwd als een poging om de regionale concentratie van linguistische bevolkingsgroepen te erkennen en tegemoet te treden.82 Er werd tevens een onafhankelijke taalraad ingesteld (PANSALB- Pan South African Language Board) die onder andere moest toezien op de verdere ontwikkeling van de officiële talen en de bevordering van meertaligheid in Zuid-Afrika. Onderwijs was geen groot obstakel bij de eerste reeks grondwettelijke onderhandelingen, in tegenstelling tot de situatie bij de onderhandelingen voor de finale Grondwet. Het was eenvoudig overeenstemming te bereiken over een waarborg van gelijke toegang tot onderwijsinstellingen.83 De gelijkschakeling van onderwijsmogelijkheden was inderdaad cruciaal omwille van apartheid’s beleid van apart en ongelijk onderwijs, dat had geleid tot inferieur onderwijs voor de afrikaanse bevolking en de overeenkomstige lage scholingsgraad van deze bevolkingsgroep.84 De vrijheid de taal waarin wordt onderwezen te kiezen was heel belangrijk voor de partijen die de vroeger misdeelde groepen vertegenwoordigden omwille van het verplichte regeling gedurende apartheid.85 Die vrijheid was ook belangrijk voor een bepaald deel van de Afrikaner bevolking omdat dit hen in de mogelijkheid zou stellen om moedertaalonderwijs te kiezen, hetgeen beschouwd wordt als essentieel om de Afrikaner taal en cultuur te behouden. Het was nochtans duidelijk voor iedereen dat er bepaalde praktische beperkingen waren tav de volledige realisatie van dit recht en dit werd tot uiting gebracht in de formulering van de clausule. Bovendien werd ook de wens geuit door bepaalde Afrikaners voor aparte onderwijsinstellingen die overeenstemmen met hun specifieke culturele waarden. Dit was aanvaardbaar voor het ANC voor zover er geen raciale discriminatie zou plaatsvinden in deze instellingen. Bepaalde gebeurtenissen gedurende de onderhandelingen voor de finale Grondwet toonden echter aan dat er in bepaalde kringen pogingen werden ondernomen om
80
Currie, "Official Languages", 37.6-37.7. Currie, "Official Languages", 37.4; A. Sachs, Language Rights in the New Constitution, Johannesburg, SA Constitutional Studies Centre, 1994, 9-15. Artikel 3 (9) (a) van de Grondwet van 1993: "Legislation, as well as official policy and practice, in relation to the use of languages at any level of government shall be subject to and based on the provisions of this artikel and the following principles: (a) The creation of conditions for the development and for the promotion of the equal use and enjoyment of all official South African languages". 82 D. Brand, "Constitutional Language Rights in Canada and South Africa", T.S.A.R. 1997, 692. Sectie 3(5), 1993 grondwet. 83 Artikel 32(a) van de Grondwet van 1993: "Every person shall have the right - (a) to basic education and to equal access to educational institutions". 84 C. Dlamini, "Culture, Education and Religion" in D. Van Wyk et al (eds.), Rights and Constitutionalism. The New South African Legal Order, Kenwyn, Juta, 1994, 589-590. 85 Voor een auteur die de vrijheid van keuze benadrukt, zie Kriel, "Education", 38.11: "(t)he key to interpreting s 32(b) is the notion of choice. The artikel is not about the language of a person's birth or a person's mother tongue - it is about allowing people to choose the language of their instruction". Heugh benadrukt in dit opzicht de weerstand bij niet blanke ouders tav moedertaalonderwijs (Heugh, "From Unequal Education to the Real Thing", 43). 81
11
dit verbod te omzeilen door beroep te doen op argumenten van eigen cultuur etc. Dit leidde tot heel wat verbittering en bemoeilijkte de verdere onderhandelingen.86 De twee kwesties waarover zeer moeizaam een akkoord werd bereikt bij de onderhandelingen over de Grondwet van 1996 waren de bepaling over de status van de talen die gesproken worden in Zuid-Afrika en de bepaling in de Bill of Rights over het recht op onderwijs. Deze twee kwesties impliceerden fundamentele principes van de twee belangrijkste partijen t.t.v. de onderhandelingen, namelijk de NP en het ANC. De gevoeligheden rond de taalkwestie zijn beter begrijpbaar87 als men de algemene trend van taalgebruik in de publieke sector kent na de goedkeuring van de Grondwet van 1993. Niettegenstaande de beklemtoning door die Grondwet van de plicht van de staat om het gelijk gebruik van de 11 officiële talen te bevorderen,88 is er een duidelijke verschuiving nar eentaligheid in de publieke sfeer merkbaar met als gevolg dat Engels in toenemende mate als lingua franca fungeert. De oprichting van de Language Plan Task Group (LANGTAG) als een adviserend orgaan voor het Ministerie van Kunst, Kultuur, Wetenschap en Technologie in december 1995 was onder andere bedoeld om die trend te keren. LANGTAG’s mandaat bestond er in om de Minister te adviseren bij de creatie van een coherent taalplan dat zou gericht zijn op de bevordering van nationale eenheid en tegelijk op de bevordering van respect en toleratie voor taalkundige en culturele diveresiteit.89 Beide rapporten van LANGTAG bekritiseren ten zeerste de neiging van de nationale en ook de provinciale regeringsniveaus om enkel Engels te gebruiken.90 Hoewel beide rapporten slechts verschenen nadat de Grondwet van 1996 reeds was goedgekeurd,91 de trend inzake het taalgebruik was goed zichtbaar gedurende de onderhandelingen en werd vrij algemeen aangeklaagd. Zowel de NP als het Vrijheidsfront vreesden dat Afrikaans in toenemende mate zou gemarginaliseerd en uiteindelijk helemaal weggevaagd worden door Engels, en die partijen stonden er dan ook op dat de bepaling over de garantie van behoud van status zou behouden blijven. Ofschoon de onderhandelaars van de andere politieke partijen, zich zeer goed bewust waren van het belang om een evenwichtige oplossing te vinden die de vrees van NP en Vrijheidsfront zou wegnemen, was vooral het ANC onverbiddelijk over de onmogelijkheid 86
The Potgietersrus case (Matukane v Laerskool Potgietersrus, case no 2436/96, heard in the Transvaal provincial division), toonde aan dat de toepassing van dit voorbehoud in artikel 32(c) van de Grondwet van 1993 niet zo eenduidig is. Potgietersrus laerskool is een publieke school die staatsfinanciering krijgt, Afrikaans/English dual medium, maar met een sterke vertegenwoordiging van Afrikaans-sprekende studenten. De school had toegang geweigerd aan verschillende zwarte studenten en er werd geargumenteerd dat die weigering zou gebeurt zijn omwille van raciale redenen. De school’s tegenargument was dat de school een uitgesproken exclusieve Afrikaans Christelijke cultuur en ethos heeft, wat negatief zou beïnvloed of zelfs vernietigd zou worden door studenten toe te laten met een totaal andere culturele achtergrond. De school vond dus dat dergelijke weigering niet in strijd is met de grondwet. Het tegenargument, dat door de rechtbank werd aanvaard was dat deze weigering van toegang zogenaamd omwille van culturele redenen duidelijk racistisch was. 87 Voor een overzicht van de standpunten van de verschillende partijen in de Grondwetgevende Vergadering, zie Constitutional Talk 8-29 June 1999, [www.constitution.org.za:talk8_29.htm] 88 Artikel 3(1) van de grondwet van 1993. 89 See Announcing the Establishment of the Language Plan Task Group (LANGTAG), 12 December 1995, Media Statement by Dr. B.S. Ngubane, Minister of Arts, Culture, Science and Technology, Overview, Recommendations and Executive Summary from the Final Report of the Language Plan Task Group (LANGTAG), Pretoria, Department of Arts, Culture, Science and Technology, 8 August 1996, iii-v; X, Draft Report of the Language Plan Task Group (LANGTAG). Conference Discussion Document, Pretoria, Department of Arts, Culture, Science and Technology, June 1996, 4. Cf. Currie, "Official Languages", 37.14-37.15. 90 Langtag, Draft Report of the Language Plan Task Group (LANGTAG), Conference Discussion Document, Pretoria, DACST, June 1996, 13, 17, 22, 26, 34, 37; X, Overview, Recommendations and Executive Summary from the Final Report of LANGTAG, Pretoria, DACST, 1998, 9. 91 The rapporten van de verschillende sub-comités van LANGTAG zijn voorgesteld op een conferentie in juni 1996, met als titel "A Language Plan for South Africa" en het Finale Rapport werd op 8 augustus 1996 voorgesteld aan de Minister van Kunst, Cultuur, Technologie en Wetenschap.
12
om die status garantie van de non-diminishment bepaling te behouden. Voor het ANC was het esentieel dat er een grondwettelijke mogelijkheid zou zijn om de status van de autochtone talen te verbeteren door de status van Afrikaans wat te verminderen met als einddoel dat over het algemeen alle officiële talen rechtvaardig zouden gebruikt worden. Uiteindelijk werd de impasse doorbroken door een op zichzelf kleine maar voor de NP symbolisch heel belangrijke toevoeging in een van de paragrafen van het artikel over talen. De NP was enkel bereid in te stemmen met het wegvallen van de garantie van status als de paragraaf over het gebruik van talen voor regeringsdoeleinden op het nationaal en provinciaal niveau zou vereisen dat dit niet slechts 1 taal kon zijn.92 De partij oordeelde dat dergelijke clausule op zijn minst de tendens zou tegengaan om enkel Engels te gebruiken op deze niveaus. De afkondiging van 11 officiële talen in de Grondwet van 1996 evenals in de Grondwet van 1993 heeft een belangrijke symbolische waarde,93 vooral voor de sprekers van de negen Afrikaanse talen die vroeger die status ontbeerden. De gevoelens van behoren en inclusiviteit dat wordt gecreëerd door dit taalkundig beleid kunnen niet worden onderschat. De accommodatie van ’s lands bevolkingsdiversiteit heeft doorgaans een positieve impact op het project van natie-bouwen.94 Het is nochtans opvallend dat de Grondwet van 1996 niet langer als doelstelling stelt dat de 11 officiële talen gelijk zouden behandeld worden maar enkel vereist dat die talen gelijkmatig moeten behandeld worden en met gelijkwaardig respect.95 De vereiste van “gelijkmatige” behandeling kan beschouwd worden als een versterking van de referentie in artikel 6, paragraaf 2 naar de plicht van de staat om positieve stappen te ondernemen gericht op de bevordering van de status van de officiële autochtone talen. De term gelijkmatig zou dan bevestigen dat voor die autochtone talen gedifferentieerde regels nodig zijn gezien de mate waarin ze werden verwaarloosd in het verleden, en niet enkel formeel gelijke behandeling.96 De terminologie “gelijkwaardige behandeling” kan er ook op wijzen dat niet alle 11 officiële talen ten alle tijde kunnen of zouden moeten gebruikt worden voor alle doeleinden.97 “Gelijkwaardig respect” zou dan benadrukken dat onafgezien van praktische beperkingen een oprechte poging moet worden ondernomen om te verzekeren dat 92
Artikel 6(3)(a) van de grondwet van 1996: “De nationale regering en provinciale regeringen mogen elke officiële taal gebruiken voor regeringsdoeleinden ... maar de nationale regering en elke provinciale regering moeten op zijn minst twee talen gebruiken.” 93 Zie ook D. Young, "The Role and the Status of the First Language in Education in a Multilingual Country" in K. Heugh et al (eds.), Multilingual Education for South Africa, Johannesburg, Heinemann, 1995, 65. Cf. Currie,, “Official Languages”, 37.2. 94 Zie ook Currie, "Official Languages", 37.5: "The choice of multiple official languages in the 1996 Constitution is designed to prevent real or perceived discrimination as a result of favouring a particular language and not another with the status of the language of government. At the same time it is recognised that according a language official status will encourage its speakers to feel that they are a part of political life and that they share in the business of government". 95 Artikel 6 (4) van de Grondwet van 1996. Cf. H.A. Strydom, "Minority Rights Issues in Post-Apartheid South Africa", Loyola of Los Angeles International & Comparative Law Journal 1998, 898-899. 96 Currie, "Official Languages", 37.5. Cf. LANGTAG, Overview, Recommendations and Executive Summary from the Final Report of LANGTAG, 9: "(a)ll the Subcommittees agree that while the officialisation of nine of the African languages used in South Africa is a great step forward, it is not enough. They consequently advise that these (and other) languages be used in high-status functions such as parliamentary debates, languages of learning and teaching in all phases of education, from pre-school up to the universities and the technikons, in the print and electronic media and for domestic (national, regional and local) business transactions". 97 Inter alia X, "Symbols for a new South Africa", Constitutional Talk Number 8-29 June 1995, [www.constitution.org.za/talk8-95.html], 7. Het Final Langtag Report drukt ook een voorkeur uit voor functioneel multi-linguisme en het benadrukt dat "(t)he general orientation of the Subcommittees - even if not always made explicit - is one of functional multi-lingualism, but not in the sense of a diglossic situation where the languages are forever doomed to be used in certain domains only. It is an open-ended functional approach such that as languages become usable in any domain their users will be constitutionally (and in practice) entitled to require that they be so used" (LANGTAG, Overview, Recommendations and Executive Summary. Part I of the Final LANGTAG Report: Towards a National Language Plan for South Africa, Pretoria, August 8 1996, 10).
13
bepaalde talen niet domineren terwijl anderen worden verwaarloosd, en zou dus neerkomen op een afzwering van een lingua franca.98 Tenslotte, bleek het het moeilijkst tot een akkoord te komen over het recht op onderwijs en meer bepaald de kwestie van taal in onderwijs en instellingen met slechts één medium van onderwijs. Deze kwestie werd enkel opgelost de dag voorafgaand aan de stemming en de goedkeuring van de (eerste versie van de) Grondwet van 1996.99 Uiteindelijk draaide het meningsverschil rond instellingen met slechts één medium van onderwijs zoals dat werd aangehangen door de NP (en het Vrijheidsfront). Na verschillende rondes van onderhandelingen was deze kwestie tot op een bepaalde hoogte aangekaart in de paragraaf over het medium van onderwijs. De controverse rond de onderwijsbepaling was begonnen met het voorstel van de NP van een recht op onderwijsinstellingen gebaseerd op een gemeenschappelijke cultuur, taal of godsdienst, op voorwaarde dat er geen raciale discriminatie zou plaatsvinden en op voorwaarde dat de staat bij het geven van financiële ondersteuning geen onderwijsinstellingen zou benadelen omdat ze zijn gebaseerd op een gemeenschappelijke taal, cultuur of religie.100 Dergelijk recht werd door de NP hoogst noodzakelijk geacht om de Afrikaner taal en cultuur te handhaven, terwijl dezelfde mogelijkheid werd gegeven aan andere minderheden. Voor het ANC was dit standpunt echter compleet uitgesloten vermits het een terugkeer zou impliceren naar apartheid-praktijken.101 Bovendien had het Grondwettelijk Hof verduidelijkt in het arrest over de Gautengonderwijskwestie van 4 april 1996 dat de onderwijsbepaling van de Grondwet van 1993 de meeste gepaste houding zou impliceren t.a.v. staatsverplichtingen betreffende de financiering van minderheidsscholen. Hoewel artikel 32 van de interim Grondwet geen expliciete bepaling over financiering bevat zou het aantonen dat de staat enkele een negatieve verplichting heeft van non-interventie t.a.v. privé initiatieven van die orde.102 Dit arrest beïnvloedde de uiteindelijke formulering van het recht tot het oprichten van onafhankelijke onderwijsinstellingen in de zin dat de Grondwet van 1996 expliciet stelt dat dit dient te gebeuren met eigen middelen en dat twee andere voorwaarden zijn toegevoegd aan het verbod van raciale discriminatie.103 Het Grondwettelijk Hof had inderdaad bepaald dat de Grondwet van 1993 ook impliciet zou vereisen dat die onderwijsinstellingen zouden geregistreerd worden bij de overheid en zouden voldoen aan bepaalde minimum normen.104 Het arrest in deze zaak vergrootte in ieder geval de angst bij bepaalde Afrikaners over de formulering van het onderwijsartikel.105 Vervolgens drong de NP aan op een recht op publieke onderwijsinstellingen die slechts één medium van onderwijs zouden gebruiken. Het ANC was echter niet open voor enige toegeving in deze en de NP moest uiteindelijke vrede nemen met een erg afgezwakte versie van z’n oorspronkelijke voorstel in de bepaling over het medium van onderwijs: 98
Cf. Currie, “Official Languages”, 37.2. Currie, "Minority Rights: Culture, Education and Language", 35.7; Kriel, "Education", 38.15; Loban, "Un Accord Négocié: Le Processus Constitutionnel en Afrique du Sud depuis 1991", 107. 100 Zie Working Draft van de grondwet d.d. 19 oktober 1995. 101 Currie, "Minority Rights: Culture, Education and Language", 35.6-35.7. 102 The Gauteng Provincial Legislature In Re: Dispute Concerning the Constitutionality of Certain Provisions of the School Education Bill of 1995, Grondwettelijk Hof van Zuid-Afrika, CCT 39/95, 4 April 1996, 1996 (3) SA 165 (CC), 1966 (4) BCLR 537 (CC), § 7 (hierna: Gauteng Education case). Voor een kritische evaluatie van deze stellingname van het Hof, zie inter alia R. Malherbe, "The Education Clause in the South African Bill of Rights: Background and Contents" in J. De Groof & E.F.J. Malherbe (eds.), Human Rights in South African Education: From the Constitutional Drawing Board to the Chalkboard, Leuven, Acco, 1997, 5859. 103 Artikel 29(3) van de Grondwet van 1996. 104 Grondwettelijk Hof van Zuid-Afrika, Gauteng Education case, §§ 10-11. 105 Cf. Malherbe, "The Education Clause in the South African Bill of Rights: Background and Contents", 63.
99
14
"Everyone has the right to receive education in the official language or languages of their choice in public educational institutions where that education is reasonably practicable. In order to ensure the effective access to, and implementation of, this right, the state must consider all reasonable educational alternatives, including single medium institutions, taking into account (a) equity; (b) practicability and (c) the need to redress the results of past racially discriminatory laws and practices"106 (mijn nadruk). Ofschoon de NP achteraf het gevoel had dat ze deze kwestie verloren hadden, toch kan geargumenteerd worden dat de formulering van deze paragraaf uitdrukkelijk concessies impliceert voor de belangen van minderheden.107 De faktoren die de staat in rekening moet brengen bij de implementatie van het recht om onderwijs te ontvangen in de officiële taal van keuze bieden schijnbaar wel enige maar niet veel ondersteuning voor instellingen met als enige medium van onderwijs Afrikaans. Ofschoon de derde faktor eerder negatief zou zijn voor dergelijke onderwijsinstellingen, kan dit in bepaalde omstandigheden worden uitgebalanceerd door de faktor rechtvaardigheid, bijvoorbeeld in gebieden met een sterke concentratie van mensen die Afrikaans spreken. Bovendien, en gezien het collectieve aspect van dergelijke onderwijsinstellingen, kan artikel 31 met de erkenning en bescherming van de collectieve dimensie van de rechten van personen die behoren tot culturele, religieuze en taalkundige gemeenschappen gebruikt worden ter ondersteuning van eisen voor onderwijsinstellingen met als enig medium van onderwijs Afrikaans. Er werd verder ook gemakkelijk overeenstemming bereikt over een paragraaf die de grondwettelijke mogelijkheid inhoudt van de staat om subsidies te geven aan onafhankelijke onderwijsinstellingen. Vooral de NP was blij met deze ontwikkeling omdat dit de mogelijkheid zou impliceren van private onderwijsinstellingen gebaseerd op een gemeenschappelijke taal, cultuur of religie die toch zouden gefinancierd worden door de staat. Enkel de verdere implementatie van dit grondwetsartikel zal uitwijzen tot op welke hoogte deze bepaling echt positief werkt voor minderheden en Zuid-Afrika’s bevolkingsdiversiteit accommodeert.108 C. Zelfbeschikking, de Volkstaat en Minderheidsrechten Eisen van bepaalde Afrikaners voor zelfbeschikking, en meer specifiek een Volkstaat, bleken ook een controversieel punt gedurende de grondwettelijke onderhandelingen van 1993. Uiteindelijk deed het ANC verschillende toegevingen om de Grondwet zo inclusief mogelijk te maken en om alle partijen te overtuigen om deel te nemen aan de eerste democratische, multi-raciale verkiezingen. Uiteindelijk werden zelfs amendementen gemaakt aan de Grondwet van 1993 om de politieke partijen die een Volkstaat nastreefden ter wille te zijn. Die amendementen voorzagen onder andere in een Volkstaat Raad en een extra
106
Artikel 29 (2) van de Grondwet van 1996. Kriel, "Education", 38.15. Cf. E.F.J. Malherbe, "Reflections on the Background and Contents of the Education Clause in the South African Bill of Rights", Journal of South African Law 1997, 97: "(a)lthough a right to single medium institutions did not materialise, the state has an obligation to consider all reasonable educational alternatives when it decides on how to provide education in the language of one's choice. The practicability test is also of importance in this regard. This obligation entails no guarantee, but a number of considerations militate against the state summarily dismissing the option of single medium institutions". 108 Cf. D. Brown, "Current Developments in Language Policy", Education Monitor April 1997, 3: "(w)hile the Constitution provides a framework for policy formulation, there is considerable room for variety and choices on language policy ... sociolinguistic conditions which prevail in the provinces differ substantially". 107
15
grondwettelijk principe over het recht op zelfbeschikking van een gemeenschap met eenzelfde culturele of taalkundige erfenis.109 Grondwettelijk principe 34 bevat een gekwalificeerde erkenning van een recht op zelfbeschikking dat niet beperkt is tot de interne dimensie van dit recht, vermits het stelt dat een grondwettelijke erkenning van de notie van een recht op zelfbeschikking voor een gemeenschap met een gemeenschappelijke culturele of taalkundige achtergrond niet zou worden uitegesloten, hetzij in de vorm van een terrritoriale entiteit binnen de Republiek hetzij op enige andere erkende manier.110 De Volkstaat Raad was bedoeld om de voorstanders van een Volkstaat de grondwetteljke mogelijkheid te geven dit na te streven.111 Het moet wel benadrukt worden dat de bevoegdheden van die Raad niet erg vergaand waren in de zin dat het enkel een adviserende rol zou spelen met de mogelijkheid om informatie te vergaren en om standpunten kenbaar te maken aan de Grondwetgevende Vergadering.112 Het recht op zelfbeschikking voor een etnische groep evenals de manier waarop grondwettelijk principe 34 zou worden gerealiseerd in de Grondwet van 1996, gezien de open, niet gebiedende formulering, waren inderdaad uiterst controversiële kwesties bij de grondwettelijke onderhandelingen voorafgaand aan de Grondwet van 1996. Zelfbeschikking op etnische gronden heeft negatieve connotaties omwille van apartheid’s Grand Apartheid schema. Bovendien werd een Volkstaat beschouwd als een poging om apartheid te bestendigen en de apartheid privilegies te behouden.113 Desalniettemin was het ANC zich bewust van de angst gevoeld door bepaalde Afrikaners dat hun taal en cultuur zouden verdwijnen als ze geen bepaalde vorm van zelfbeschikking zouden krijgen.114 Gedurende de publieke onderhandelingen werd er bijna niet gesproken over het recht op zelfbeschikking en de wijze waarop dit vorm kon krijgen in de Grondwet van 1996. Deze uiterst gevoelige materie werd voornamelijk besproken in bilaterale onderhandelingen tussen de meest betrokken politieke partijen. Gezien het mandaat van het Vrijheidsfront en diens focus op het Volkstaat ideaal, argumenteerde die partij dat grondwettelijk principe 34 hun eis voor een grondwettelijke erkenning voor een territoriale Volkstaat zou legitimeren. Het ANC verzette zich tegen dergelijke erkenning en benadrukte in dit opzicht het fet dat het eerste rapport van de Volkstaat Raad aan de Grondwetgevende Vergadering had aangetoond dat er heel wat interne verdeeldheid zou zijn over de toekomstige vorm van zo’n Volkstaat.115 Waar aanvankelijk deze discussies werden gevoerd tussen het ANC en het Vrijheidsfront, dus in een bi-laterale discussie, werd uiteindelijk deze kwestie geregeld in een 36 uren durende trilateraal debat met het ANC, de NP en het Vrijheids Front.116 Vermits gedurende de eerste bilaterale discussies het ANC beloftes had gemaakt over culturele raden en minderheidsrechten à la artikel 27 IVBPR, was de NP ook toegetreden tot de discussies om hun doel van de grondwettelijk erkenning van minderheidsrechten na te streven.
109
Corder, "Towards a South African Constitution", 504-505. Grondwettelijk Principe 34, Annex IV van de Grondwet van 1993. 111 Artikel 184 B(1) van de Grondwet van 1993. 112 Inter alia Van Wyk, "Introduction to the South African Constitution", 165, 168. 113 X, Constitutional Talk Number 3-10 February 1995, [www.constitution.org.za/talk/3pg7-1.htm], 1. 114 X, Constitutional Talk Number 1-13 February 1995, [www.constitution.org.za/talk1_95.html], 6-7; X, Constitutional Talk Number 8- 29 June 1995, [www.constitution.org.za/talk8_95.html], 10. 115 X, Constitutional Talk Number 8-29 June 1995, [www.constitution.org.za/talk8_95.html], 9-10. Zie ook Currie, "Minority Rights: Culture, Education and Language", 35.34. 116 X, Constitutional Talk Number 3-22 April 1996, [www.constitution.org.za/talk/3pg3-1.html], 1. Cf. Currie, "Minority Rights: Culture, Education and Language", 35.5; Strydom, "Minority Rights Issues in PostApartheid South Africa", 900-901. 110
16
Uiteindelijk was het resultaat van deze discussies een drie-dimensioneel akkoord117 over een Commissie voor de Bescherming en Bevordering van de Rechten van Culturele, Religieuze of Linguistische Gemeenschappen, culturele rechten zoals in artikel 27 IVBPR118 en een bepaling over zelfbeschikking die nauw aansluit bij de formulering van grondwettelijk principe 34. Ofschoon het woord “gemeenschap” is gebruikt in plaats van “minderheid”, is de gelijkenis tussen artikel 27 IVBPR en artikel 31 van de Zuid-Afrikaanse Grondwet treffend. De term “gemeenschap” werd verkozen omdat het begrip “minderheid” zou verbonden zijn met de apartheid-ideologie en omdat het eerste begrip eerder verbondenheid en affiniteit zou uitdrukken dan bloedbanden.119 Toch kan worden gesteld dat de meest pragmatische manier om het begrip gemeenschap te definiëren is het te zien als min of meer hetzelfde als het begrip minderheid in artikel 27 IVBPR.120 Apartheid’s misbruik van etniciteit heeft er verder toe bijgedragen dat het woord “cultureel” wordt gebruikt in plaats van “etnisch”.121 Er werd besloten dat de Commissie zou opgenomen worden in het hoofstuk van de Grondwet over Staatsinstellingen ter ondersteuning van Constitutionele Democratie, hetgeen het verband tussen democratie en minderheidsbescherming bevestigt. De Commissie moet de verschillende gemeenschappen in Zuid-Afrika vertegenwoordigen en heeft de bevoegdheid om te onderzoeken, te onderwijzen; te adviseren en te rapporteren over kwesties van belang voor de rechten van deze gemeenschappen.122 Verdere details zullen worden bepaald in de wet die de Commissie effectief zal oprichten. Artikel 185 (1) van de Grondwet van 1996 somt expliciet de verschillende primaire doelstellingen op van de Commissie, en deze opsomming toont aan dat de Commissie zou moeten bijdragen tot de accommodatie van Zuid-Afrika’s bevolkingsdiversiteit:123 "(a) to promote respect for the rights of cultural, religious and linguistic communities; (b) to promote and develop peace, friendship, humanity, tolerance and national unity among cultural, religious and linguistic communities, on the basis of equality, non-discrimination and free association; and (c) to recommend the establishment or recognition, in accordance with national legislation, of a cultural or other council or councils for a community or communities in South Africa." Ten tweede werd een akkoord bereikt over een artikel in de Bill of Rights met bijkomende culturele rechten die de bedoeling van artikel 27 IVBPR zouden overnemen. Deze rechten zijn inderdaad geformuleerd als collectieve rechten, meer bepaald als rechten van “members belonging to ... communities” en impliceren de erkenning van een recht op identiteit. Er was enige controverse over de exacte formulering van het grondwetsartikel, namelijk of een negatieve formulering zoals in artikel 27 IVBPR of een positieve formulering zou gekozen 117
De discussies maakten duidelijk dat dit drie-ledig akkoord bedoeld was om te voldoen aan de grondwettelijke principes 11, 12, en 34. 118 X, Constitutional Talk Number 3-22 April 1996, [www.constitution.org.za/talk/3pg3-1.html], 1. 119 Currie, "Minority Rights: Culture, Education and Language", 35.12. 120 Currie, "Minority Rights: Culture, Education and Language", 35.16; Strydom, "Minority Rights Issues in Post-Apartheid South Africa", 899-900. 121 Currie, "Minority Rights: Culture, Education and Language", 35.12. 122 Artikel 185 (2) van de Grondwet van 1996. Strydom, "Minority Rights Issues in Post-Apartheid South Africa", 901. 123 Zie ook Erasmus & De Waal, "Die Finale Grondwet: Legitimiteit en Ontstaan", 34, waar wordt geargumenteerd dat artikel 185 een welwillendheid aantoont om tegemoet te komen aan aparte gevoeligheden etc. en dat het waarschijnlijk moet begrepen worden als een aanwijzing van de manier waarop een grondwettelijke democratie in Zuid-Afrika zou moeten nagestreefd worden.
17
worden. Uiteindelijk werd een akkoord bereikt over de volgende clausule, die de eerste strekking volgt: "Persons belonging to a cultural, religious or linguistic community may not be denied the right, with other members of that community - (a) to enjoy their culture, practise their religion and use their language".124 De derde en laatste component van de package-deal tussen het ANC, de NP en het Vrijheidsfront bestond uit een akkoord over een grondwettelijke bepaling die de inhoud van grondwettelijk principe 34 zou opnemen. De uiteindelijk artikel dat aanvaardbaar was voor de politieke partijen is even vaag qua formulering als het grondwettelijk principe en bovendien zo open-ended dat het geen volwaardig recht bevat:125 "The right of the South African people as a whole to self-determination, as manifested in this Constitution, does not preclude, within the framework of this right, recognition of the notion of the right of self-determination of any community sharing a common cultural and language heritage, within a territorial entity in the Republic or in any other way determined by national legislation"126 (mijn nadruk).
Het feit dat nationale wetgeving zal bepalen wat de aanvaardbare manieren zijn om zelfbeschikking te implementeren benadrukt dat artikel 235 eigenlijk geen recht op zelfbeschikking geeft aan gemeenschappen maar deze kwestie overlaat aan de discretie van de nationale wetgever. Desalniettemin, artikel 235 kan geïnterpreteerd worden als een zekere erkenning van een recht op zelfbeschikking door interne of externe politieke middelen terwijl de “community sharing a common cultural and language heritage” zou verwijzen naar een etnische minderheid.127 Bijgevolg zou artikel 235 op z’n minst de deur open houden voor vormen van zowel externe als interne zelfbeschikking voor minderheden en derhalve de mogelijke tot standkoming van een Volkstaat, 128 hoe gering die mogelijkheid ook lijkt te zijn. Bovendien is artikel 235 geen onderdeel van de Bill of Rights maar van een hoofdstuk met Algemene Bepalingen.129 Tenslotte, de algehele strekking van de grondwet van 1996 om weg te bewegen van een erkenning van een recht op zelfbeschikking dat zou resulteren in een Volkstaat komt ook duidelijk tot uiting door het feit dat de Volkstaat Raad door het parlement kan afgeschaft worden naar believen.130 In ieder geval, dit drie-dimensioneel akkoord leidde tot verschillende spontane en heel emotionele speeches door partij-leiders,131 waarbij het belang werd onderkend van deze doorbraak inzake het omgaan met stigmas uit het verleden en het werken aan eenheid in diversiteit. Ofschoon deze grondwettelijke bepalingen tot stand kwamen door de eisen van politieke partijen die (een onderdeel van) de Afrikaner bevolking vertegenwoordigden, het 124
Artikel 31 (a) van de grondwet van 1996. Currie, "Minority Rights: Culture, Education and Language", 35.33-35.34. 126 Artikel 235 van de Grondwet van 1996. 127 Currie, "Minority Rights: Culture, Education and Language", 35.34. 128 N. Alexander, "Linguistic Communities of South Africa: Some Questions and Attempts at Answers", presentation at IDASA Conference on the Commission for the Promotion and Protection of the Rights of Cultural, Religious and Linguistic Communities" (September 1996), niet gepubliceerd manuscript: "(t)he amphibolous language of s 235 of the new constitution leaves the door ajar for a politics of cultural-national autonomy, and conceivably even for a politics of territorial self-determination". 129 Strydom, "Minority Rights Issues in Post-Apartheid South Africa", 907. 130 Annex 6 "Transitional Arrangements" bij de Grondwet van 1996, nr. 20(5). 131 X, Constitutional Talk Number 3-22 April 1996, [www.constitution.org.za/3pg3-1.html], 1. 125
18
was duidelijk dat alle partijen begrepen dat ze gunstig kunnen zijn voor alle bevolkingsgroepen in Zuid-Afrika met een eigen identiteit en de wens om deze identiteit te behouden. Zonder het belang te willen ontkennen van dergelijke akkoorden zo gauw na de officiële afschaffing van apartheid, moet dit toch ook wat gerelativeerd worden door het algehele beeld. Artikel 31 en de bepaling over de Commissie impliceren de invoeging van collective rechten en de erkenning van collectieve belangen132 en komen dus neer op de vergrendeling van bepaalde minderheidsrechten (en minderheidsbescherming) in de ZuidAfrikaanse Grondwet. Ofschoon op het eerste zicht dit het ANC’s sterke afkeer van speciale maatregelen voor etnische en/of culturele groepen lijkt tegen te spreken, was het eigenlijk de prijs die de partij bereid was te betalen om het Vrijheids Front te kunnen overtuigen een zwakke erkkening van zelfbeschikking te aanvaarden, en tegelijk de NP de minderheidsrechten te geven die het verlangde.133 Het is gepast om hier te vermelden dat het ANC het allesomvattende doel van natiebouwen neigt te benadrukken in de latere gesprekken over de oprichting van de Commissie en de rechten voorzien in artikel 31. Terzelfdertijd is de noodzaak erkent om het land’s bevolkingsdiversiteit te accommoderen, waardoor het thema van eenheid in diversiteit wordt opgenomen.134 Het is niet duidelijk tot op welke hoogte het primaire doel van nationale eenheid en natie-bouwen effectief ruimte laat voor oprechte erkenning en bevordering van diversiteit, zoals mogelijk gemaakt door de artikelen 31 en 185 van de Grondwet van 1996.135 Verdere implementatie en toepassing van deze bepalingen zal aantonen of het ANC; als de dominante politiek partij, aanvoelt dat het doel van natie-bouwen bevorderd, in plaats van bedreigd, wordt door een reële accommodatie van Zuid-Afrika’s bevolkingsdiversiteit. D. Land-Eigendomsrechten Gedurende de onderhandelingen voor de Grondwet van 1993 was de clausule over het recht op eigendom in de Bill of Rights van in het begin een uiterst controversiële aangelegenheid. Er waren drukke onderhandelingen over de geëigende grondwettelijke strategie om eigendomsrechten inzake land terug te geven aan mensen wiens bezit was ontnomen ten gevolge van racistische wetten.136 Uiteindelijk bereikten de onderhandelaars overeenstemming over een formulering van het recht op eigendom dat impliceerde dat onteigening steeds moest gepaard gaan met een billijke schadevergoeding. De blanke gemeenschap en de politieke partijen die hun belangen verdedigden hadden zwaar ingezet om deze bescherming te bekomen.137 De Grondwet van 1993 voorzag ook in een beperkt recht tot herstel in eigendom via een bepaling in de gelijkheidsclausule van de Bill of Rights die het parlement in de 132
Currie, "Minority Rights: Culture, Education and Language", 35.5. Currie, "Minority Rights: Culture, Education and Language", 35.5; V. Sacks, "Multiculturalism, Constitutionalism and the South African Constitution", Public Law 1997, 679. 134 De toenmalige Minister van grondwettelijke ontwikkeling, Valli Moosa, maakte de volgende beschouwingen t.t.v. een conferentie georganiseerd door IDASA in september 1996 over de artikel 185 Commissie : "(t)he constitutional principle which underlies the establishment of the Commission is to promote the objective of nation-building. ...The establishment of the envisaged Commission must be guided by the following principles: The promotion of the rights of cultural, religious and linguistic communities; and the enhancement of peace, friendship, humanity, tolerance and national unity" (V. Moosa, "Legislation and the Anticipated Political Process", niet gepubliceerd manuscript). 135 Sacks, "Multiculturalism, Constitutionalism and the South African Constitution", 672. 136 L.M. Du Plessis, " A Background to Drafting the Chapter on Fundamental Rights" in B. De Villiers (ed.), Birth of a Constitution, Kenwyn, Juta, 1994, 97. 137 Jenkins, "After the Dry White Season: The Dilemmas of Reparation and Reconstruction in South Africa", 450. 133
19
mogelijkheid stelde om een wet te maken die zou voorzien in het herstel in eigendom voor mensen wiens bezit was ontnomen door een racistische wet. Dit werd gerealiseerd in de Restitution of Land Rights Act 22 van 1994, waarbij een Commissie inzake de Restitutie van Land Rechten en een Land Claims Court werden opgericht. De clausule over het recht op eigendom was ook controversieel gedurende de onderhandelingen voor de Grondwet van 1996. Het ANC wilde voldoende armslag voor landhervormingsprocessen die niet zouden neerkomen op restitutie en ijverde voor positieve rechten op redistributie en bezitszekerheid. De Grondwet van 1996 erkent in artikel 25 van de Bill of Rights de mogelijkheid van landherverdeling bovenop herstel in landrechten. De staat is verplicht om redelijke wettelijke en andere maatregelen te nemen, binnen de perken van de beschikbare middelen, om de inwoners op een rechtvaardige manier toegang tot land te verschaffen.138 De Grondwet van 1996 zelf bevat geen gedetailleerde regels over restitutie van landrechten maar de bepalingen van de Restitution of Land Rights Act regelen deze materie nog steeds. Besluit Het grondwettelijk onderhandelingsproces in post-apartheid Zuid-Afrik heeft duidelijk het belang aangetoond van compromis-denken en het zoeken naar evenwichtige oplossingen die de bevolkingsdiversiteit accommoderen van een vescheurde samenleving en die bijdragen tot verzoening en transformatie. Belangrijke overwegingen in de post-apartheid maatschappij van Zuid-Afrika die het democratisch transformatieproces beïnvloeden zijn onder andere de nood aan herstelmaatregelen voor onrechtvaardigheden uit het verleden, natie-bouw en de bescherming van diversiteit/eenheid in diversiteit. Deze thema’s wijzen niet altijd in dezelfde richting. Zoals de volgende paragrafen aantonen is het eigenlijke implementatieproces heel traag en vaak gebrekkig, hetgeen het verzoeningsproces dan ook in de weg staat. De Implementatie Faze Ofschoon de overeenstemming over deze grondwettelijke bepalingen en hun bijdrage tot het verzoenings- en transformatieproces niet kan overschat worden, is de uiteindelijke en voortdurende implementatie even en misschien zelfs meer belangrijk. De omvang van deze bijdrage laat niet toe om vergaand uit te wijden en ik zal me dan ook beperken tot algemene bemerkingen en evaluaties. De meeste schema’s van positieve discriminatie die tot nu toe zijn uitgewerkt en ingevoerd waren vrij controversieel, vooral positieve discriminatie in de openbare dienst en de Employment Equity Act. De blanken, kleurlingen en Indiers hebben op een aantal punten problemen met deze maatregelen van positieve discriminatie. De laatste twee categoriën werden door het apartheidsregime in een soort tussen-positie geplaatst, beter dan de zwarte bevolking maar niet zo bevoorrecht als de blanken. De kleurlingen en de Indiers hebben nu het gevoel dat ze niet zwart genoeg zijn omdat de meeste maatregelen van positieve discriminatie volledig of vooral lijken afgestemd te zijn op de zwarte, afrikaanse bevolking. De blanken daarentegen klagen vooral over de irrationele en stricte manier waarop het positieve discriminatie-beleid wordt uitgevoerd, waarbij teveel aandacht zou gaan naar getallen/percentages en de niveaus van bekwaamheid terugvallen. Er waren in dit kader natuurlijk verschillende discussies over de opportuniteit van het gebruik van de gehate apartheids-klassificaties. Al bij al heeft post-apartheid Zuid-Afrika duidelijk gekozen voor een inhoudelijke benadering van het gelijkheidsbeginsel maar is nog steeds op zoek naar het exacte evenwicht 138
A. Eisenberg, "Land" in M. Chaskalson et al (eds.), Constitutional Law of South Africa, Kenwyn, Juta, losbladig, 40.9
20
om dit te bereiken zonder de bevolkingsgroepen die min of meer bevoorrecht waren gedurende apartheid te vervreemden. De eigenlijke praktijk inzake taalgebruik voor regeringsdoeleinden en andere publieke functies zoals de publieke uitzender staat op gespannen voet met de veelbelovende grondwettelijke principes van de Grondwet van 1996. Er is dan ook een vrij uniforme klacht over de dominante status van Engels als lingua franca en de bijhorende gebrekkige realisatie van meertaligheid. Bepaalde publieke instellingen en nationale departementen proberen wel taalbeleid en taalnormen uit te werken die bijdragen tot het recht op identiteit van de onderscheidenn linguistische groepen in Zuid-Afrika en die tegelijk rekening houden met praktische beperkingen en overwegingen van natie-bouwen. Toch toont de praktijk grove tekortkomingen ten aanzien van de grondwettelijke principes inzake de status van de talen gesproken in Zuid-Afrika en meertaligheid. Onderwijs is over het algemeen een heel gevoelige kwestie in post-apartheid ZuidAfrika, wat tot uiting komt in veelvuldige stakingen van leerkrachten en gevallen van opstand bij de studenten omwille van gebrekkige financiële ondersteuning voor de meeste studenten uit de vroegere benadeelde bevolkingsgroepen, de trage raciale transformatie van scholen en universiteiten, de beslissingen over het medium van onderwijs en de meer algemene herwerking van het curriculum.139 Het thema van gelijke toegang tot en de raciale integratie van de onderwijsinstellingen is heel belangrijk en moet begrepen worden tegen de achtergrond van raciaal gestructureerd en gedifferentieerd onderwijs gedurende aparartheid. Voor de scholen geldt een strict verbod van discriminatie inzake toegangsbeleid terwijl inzake universitair en ander hoger onderwijs verschillende pogingen worden ondernomen om de toegang van studenten uit vroegere misdeelde gemeenschappenn te verbeteren door het gebruik van flexibele en progressieve methodes om capaciteit voor hoger onderwijs vast te stellen.140 Een heel gevoelige kwestie inzake curriculum keuzes is het beleid inzake het medium van onderwijs. De Grondwet bepaalt in artikel 29(2) dat iederen het recht heeft om onderwezen te worden in de officiële taal of talen van keuze, voor zover dit redelijkerwijze mogelijk is. Voor de scholen heeft de nationale Minister van onderwijs Nationale Normen inzake Taalbeleid afgekondigd. Deze normen kunnen beschouwd worden als een oprechte poging om de individuele keuze vrijheid van de student inzake medium van onderwijs zo veel mogelijk te realiseren terwijl er toch rekening wordt gehouden met de beperkingen inzake middelen. De Minister van onderwijs heeft recent erkend dat er grote problemen zijn met de effectieve uitvoering van deze normen en hij kondigde dan ook drastische veranderingen inzake afdwinging aan. Het taalbeleid voor het universitair onderwijs is in nog in volle ontwikkeling en ligt heel gevoelig. De Grondwet van 1996 is duidelijk afkering van een erkenning van het recht op zelfbeschikking voor etnische bevolkingsgroepen dat zou resulteren in een Volkstaat. Sinds die Grondwet in werking is getreden zijn er verschillende onderhandelingen geweest tussen het ANC en het Vrijheidsfront zonder belangwekkende resultaten. Het is echter opvallend dat telkens er een sterke reactie is bij Afrikaners, t.a.v. een bedreiging voor hun taal en cultuur door een bepaald beleidsdocument, er een opflakkering van onderhandelingen op het hoogste
139
Voor een meer gedetailleerde discussie en analyse, zie K. Henrard, Post-Apartheid South Africa and the Accommodation of Population Diversity, wordt gepubliceerd door Greenwood Press in 2002 in de Praeger Serie: Perspectives on the 21st Century. 140 South African Schools Act, no 4 of 1995, artikel 5. National Commission on Higher Education, Report: A Framework for Transformation, Pretoria, Department of Education, 1996, 9.
21
niveau is.141 Het gebrek aan vooruitgang op het officiële niveau en de afnemende kans dat er een officiële Volkstaat wordt ingesteld, heeft geleid tot enkele privé initiatieven tot oprichting van een Volkstaat, waarvan er eentje, Orania, heel erg succesvol lijkt. Het blijft de vraag hoe dit stadje zich zal ontwikkelen, welke reactie het zal uitlokken van de omgeving en de overheid maar het bestaan van Orania maakt duidelijk aan de overheid dat bepaalde Afrikaners verkiezen zich af te scheiden in plaats van te integreren omdat ze het gevoel hebben dat hun eigen identiteit onvoldoende wordt beschermd in Zuid-Afrika. Tenslotte, de verdere behandeling en afwerking van de eisen inzake landrechten en het meer algemene proces van land-herverdeling is heel traag met als gevolg dat heel wat Afrikanen erg teleurgesteld en verbitterd zijn. De regering is zich terdege bewust van de mogelijke gevaren van toenemende landinvasies die dit kan meebrengen en heeft dan ook beterschap beloofd.142 Besluit Zuid-Afrika’s verzoenings- en transformatieproces is duidelijk nog in volle ontwikkeling en zal waarschijnlijk nog enkele tientallen jaren vergen voor het is afgerond. Het Waarheids-en Verzoeningsproces op zichzelf heeft een vrij ambivalente impact op de verzoening in dit diep verdeeld land, omwille van de dubieuze gevolgen voor relaties tussen de verschillende rassen, het beperkt mandaat enz. De grondwettelijke onderhandelingen en de doeleinden van eenheid in diversiteit, herstel van onrechtvaardigheden uit het verleden en natie-bouwen hebben zeker hun steentje bijgedragen tot verzoening maar de eigenlijke uitvoering en realisatie van de relevante grondwetsbepalingen is vrij traag, vaak gebrekkig en heeft dan ook de neiging het verzoeningsproces te dwarsbomen. Het is in ieder geval opmerkelijk dat een land dat zo diep getekend is door apartheid, bijna onmiddelijk na de afschaffing van dit regime een grondwet heeft ontwikkeld die niet alleen individuele mensenrechten bevat, maar ook minderheidsrechten en zelfs een verwijzing naar zelfbeschikking voor etnische bevolkingsgroepen. De grondwettelijke basis voor een systeem dat met succes Zuid-Afrika’s bevolkingsdiversiteit accommodeert en derhalve bijdraagt tot verzoening is aanwezig, maar veel zal afhangen van de verdere uitvoering en realisatie in de komende jaren.
141
Inter alia "Afrikaner Volksstaat. Wagons Rumbling through the Karoo", [www.fm.co.za/98/0717/currents/volks.htm], 17 July 1998, 1-3. 142 X, "DG Moves to Speed up Land Delivery", [www.anc.org.za/cgi-bin/shownews], 12 July 2001.
22
