ZÁKON ze dne ………………………………… 2015, o detenčních centrech pro nelegální migranty v cizích státech Parlament se usnesl na tomto zákoně České republiky: §1 Věcná působnost Tento zákon se vztahuje na prosazování veřejného zájmu při neoprávněném pobytu cizinců na území České republiky. §2 Osobní působnost (1) Tento zákon se vztahuje na ilegální migranty. (2) Ilegálním migrantem se rozumí a)
občan cizího státu neoprávněně pobývající na území České republiky, takový bezdomovec, nebo b) žadatel o mezinárodní ochranu, který byl do České republiky relokován v rámci krizového relokačního mechanismu. (3) Cizím státem se rozumí stát, který není členem Rady Evropy. §3 Detenční centrum (1) Česká republika zřizuje pro ilegální migranty detenční centra. (2) Detenčním centrem se rozumí a) pobytové středisko, nebo b) zařízení pro zajištění cizinců, které je umístěno v cizím státě. (3) Zřizovatelem a správcem detenčního centra je úřad pro přesídlení ilegálních migrantů. (4) Detenční centrum se řídí právním řádem stanoveným mezinárodní smlouvou podle § 4, přičemž režim je obdobný jako v pobytovém středisku nebo zařízení pro zajištění cizinců na území České republiky s přihlédnutí k místní situaci. (5) Úřad pro přesídlení ilegálních migrantů vydá řád detenčního centra, v němž stanoví oprávnění a povinnosti jeho uživatelů, včetně míry jejich autonomie. §4 Mezinárodní smlouva (1) Úřad pro přesídlení ilegálních migrantů uzavře jménem České republiky s cizím státem mezinárodní smlouvu o zřízení detenčního centra na jeho území.
-2(2) Česká republika koordinuje sjednávání smluv podle odstavce 1 s členskými státy Evropské unie. §5 Přesídlení ilegálního migranta (1) Ilegální migrant, který v České republice požádá o udělení mezinárodní ochrany nebo byl do České republiky relokován, je přesídlen na náklady úřadu pro přesídlení ilegálních migrantů do detenčního centra, ledaže to není účelné, přičemž je zvoleno takové, které je nejblíže jeho zemi původu. (2) Je-li to účelné, je do detenčního centra před vyhoštěním přesídlen ilegální migrant, který o mezinárodní ochranu nepožádal. §6 Řízení o přesídlení ilegálního migranta (1) Řízení o přesídlení ilegálního migranta je zahájeno a) žádostí ilegálního migranta o mezinárodní ochranu, b) zajištěním ilegálního migranta, nebo c) relokací ilegálního migranta z členského státu Evropské unie. (2) Opravný prostředek proti rozhodnutí o přesídlení ilegálního migranta nemá odkladný účinek. §7 Uživatel detenčního centra (1) Okamžikem přesídlení do detenčního centra se ilegální migrant stává uživatelem detenčního centra. (2) V detenčním centru jsou s uživatelem detenčního centra vedena správní řízení podle jiných zákonů. (3) Je-li uživateli detenčního centra udělena mezinárodní ochrana, má nárok na přesídlení zpět do České republiky na náklad úřadu pro přesídlení ilegálních migrantů. (4) Uživatel detenčního centra je z něho vyhoštěn též, je-li mu zamítnuta žádost o mezinárodní ochranu nebo ji vezme zpět. §8 Chartovní město (1) Požádá-li o to většina uživatelů detenčního centra, úřad pro přesídlení ilegálních migrantů přemění detenční centrum na chartovní město jako plně autonomní zónu volného obchodu. (2) Chartovní město se řídí obecním zřízením obdobně, přičemž dosavadní uživatelé detenčního centra se okamžikem přeměny detenčního centra na chartovní město stávají jeho občany. (3) Jinak se chartovní město považuje za detenční centrum.
-3§9 Úřad pro přesídlení ilegálních migrantů (1) Působnost v řízeních podle tohoto zákona má úřad pro přesídlení ilegálních migrantů. (2) Úřadem pro přesídlení ilegálních migrantů je ministerstvo vnitra. § 10 Účinnost Tento zákon nabývá účinnosti dnem 1. dubna 2016.
-4-
Důvodová zpráva Obecná část Zhodnocení platného právního stavu, odůvodnění hlavních principů navrhované právní úpravy a vysvětlení nezbytnosti navrhované právní úpravy v jejím celku Inspirací pro vytlačení ilegálních migrantů z ČR je americký program Wetback z roku 1954. Východiskem je princip státní suverenity, který se promítá do zásady teritoriality. Z ní vyplývá, že stát smí vykonávat pravomoc nad všemi lidmi, kteří se nacházejí na jeho území, ať již legálně nebo nelegálně, a na základě zákonného podkladu je smí přesídlit jinam. Obdobou tohoto programu je Camp Delta na základě Guantánamo na Kubě pro nelegální bojovníky. Pokud někdo vstoupí na území ČR legálně, stát ho nesmí omezovat ve volném pohybu, ledaže se dopustí nějakého deliktu. Jiná situace je v případě ilegálních migrantů, a to i těch, kteří požádají o mezinárodní ochranu (asyl, doplňkovou ochranu či dočasnou ochranu). Vzhledem k tomu, že ilegálním vstupem na území ČR porušili právní řád ČR, stát je smí omezit v jejich pohybu. Správa uprchlických zařízení na základě zákona o asylu spravuje přijímací střediska, pobytová střediska a integrační azylová střediska. Přijímací středisko slouží čistě jen k identifikaci žadatele o mezinárodní ochranu. V pobytovém středisku jsou žadatelé o mezinárodní ochranu, dokud není o jejich žádosti rozhodnuto. Výjimky jsou pouze na povolení. Jakmile je o jeho žádosti vyhověno, může pobývat integračním azylovém středisku. Pokud ilegální migrant o mezinárodní ochranu nežádá, je před vyhoštěním přesídlen do zařízení pro zajištění cizinců – detenčního zařízení. V první řadě je tedy třeba rozhodnout, který typ zařízení se chce přesunout mimo ČR. EU definovala hotspots (horká půda) – rizikové oblasti s dočasným velkým náporem migrantů. Zřídit v nich přijímací střediska by problém neřešilo. Na druhé straně, bylo by protismyslné zřizovat v zahraničí integrační azylová střediska, neboť azylanty je nezbytné integrovat přímo v ČR. Zbývají pobytová střediska a zařízení pro zajištění cizinců. Vzhledem k tomu, že by mělo být dlouhodobým cílem zrušit rozlišování ilegálních migrantů na žadatele o mezinárodní ochranu a na vyhošťované, ČR by měla zřizovat v zahraniční pobytová střediska obecně. Inspirací k tomu může být koncept chartovních měst (angl. charter cities) – plně autonomních speciálních ekonomických zón (SEZ) – zón volného obchodu (FTZ). Druhou otázkou je, kde detenční centra zřizovat. Do EU jsou 3 hlavní přístupové cesty: španělská, italská a řecká. Zatímco Španělsko situaci zvládá, přes Itálii proudí hlavně africká imigrace a přes Řecko blízkovýchodní. Pro italskou cestu se jako přirozené centrum jeví Libye, pro řeckou cestu severní Sýrie. V Sýrii by mělo být detenční centrum a budoucí chartovní město Gate zřízeno v okresu Al-Bāb, který nyní ovládá Islámský stát, v provincii Aleppo. Zákon by měl stanovit povinnost úřadu pro přesídlení ilegálních migrantů koordinovat s jinými členskými státy EU zřizování detenčních center, vytváření a podporu chartovních měst mimo území států Rady Evropy pro přesídlení ilegálních migrantů z ČR. Nadpis zákona vyjadřuje spíše negativní aspekt celé věci, přičemž by mohlo být matoucí, kdy místní určení bylo stanoveno negativně: „mimo Českou republiku“. Proto bylo zvoleno pozitivní vymezení: „v cizích státech“. Pokud by záměrem zdůraznit spíše pozitivní aspekt –
-5podporu nucených zón volného obchodu – pak by mohl být označen jako zákon o podpoře chartovních měst pro přesídlení migrantů. Předpokládaný hospodářský a finanční dosah, zejména na státní rozpočet, rozpočty krajů a obcí Dopad na státní rozpočet lze odvodit od počtu žadatelů o mezinárodní ochranu a těch, kteří se nacházejí v zařízení pro zajištění cizinců. V současné době jsou v ČR 2 pobytová střediska, v Kostelci, které má kapacitu 275 lůžek, a Havířově, které má kapacitu 85 lůžek, a 3 zařízení pro zajištění cizinců, v Bělé-Jezové, které má kapacitu 700 lůžek, Vyšních Lhotách které má kapacitu 420 lůžek, a Drahonicích které má kapacitu 240 lůžek. Finanční náklady nelze přesně vyčíslit, neboť se budou odvíjet od podmínek mezinárodních smluv, které ČR uzavře s cizími státy, definovanými v § 1 odst. 3. Dopady na rozpočty krajů a obcí nebudou žádné, neboť právní úprava se jich netýká. Zhodnocení souladu s mezinárodními smlouvami Navrhované řešení není v rozporu s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána, neboť je neregulují. Je věcí každého státu, jak reguluje pohyb cizinců na svém území. Naproti tomu zřízení detenčního centra nebo chartovního města by mělo být vázáno na mezinárodní smlouvu se státem, kde bude umístěno. Pro italskou cestu by jím měl být Stát Libye, pro řeckou Syrská arabská republika. Zhodnocení souladu s ústavním pořádkem Zásadní význam má článek 14 Listiny, který reguluje svoboda pohybu a pobytu. Primárním adresátem jsou občané ČR. Odstavec 2 se týká cizinců, ale výslovně stanoví, že takový cizinec musí na území ČR pobývat oprávněně.
Zvláštní část K§1 Vyjadřuje účel zákona. Je jím prosazování národního zájmu, který je zde označen ustáleným pojmem „veřejný zájem“. Inspirací byla australská právní úprava. Zákon se jeví jako je nutný z bezpečnostních důvodů, neboť po pařížských útocích bylo prokázáno, že mezi imigranty jsou islámští teroristé. Zákon neřeší samotný ilegální vstup, neboť bez pobytu je to zanedbatelný delikt. K§2 Pro vymezení osobní působnosti je ústředním pojmem „ilegální migrant“ neboli též „nepravidelný migrant“ (angl. irregular migrant), se kterým zákon pak dále pracuje na všech ostatních místech. Nejedná se o uprchlíky, běžence či utečence, protože zjevně nesplňují podmínky článku 1 písm. A odst. 2 ženevské úmluvy o uprchlících z roku 1951, vyhlášené pod č. 208/1993 Sb. Bezdomovcem (apolitou nebo apatridou) se v mezinárodním právu veřejném rozumí člověk bez státní příslušnosti. Neoprávněným pobytem bude pravidelně absence udělení visa. Kromě tradičních ilegálních migrantů se zákon vztahuje též na relokované žadatele o mezinárodní ochranu na základě rozhodnutí Rady (EU) 2015/1523 ze dne 14. září 2015, kterým se stanoví dočasná opatření v oblasti mezinárodní ochrany ve prospěch Itálie a Řecka, a rozhodnutí Rady (EU) 2015/1601 ze dne 22. září 2015, kterým se stanoví dočasná opatření v oblasti mezinárodní ochrany ve prospěch Itálie a Řecka, a rovněž ty, které ČR na své území relokuje dobrovolně.
-6Osobní působnost je třeba omezit. Není žádoucí zřizovat detenční centra pro občany těch států, které jsou členy Rady Evropy. Má se za to, že civilisační a kulturní úroveň je v nich obdobná jako v ČR, přestože se emigranti z jejich států třebas i kvalifikují pro mezinárodní ochranu. Bylo by to i v rozporu se zásadou mezinárodní zdvořilosti. Pro ostatní státy se zavádí právní pojem „cizí stát“. K§3 Pobytové středisko je definováno v § 79 odst. 3 zákona o asylu: „Pobytové středisko slouží k ubytování žadatele o udělení mezinárodní ochrany do doby nabytí právní moci rozhodnutí o jeho žádosti o udělení mezinárodní ochrany.“ Zařízení pro zajištění cizinců je definováno v § 130 zákona o pobytu cizinců na území České republiky. Pojem „detenční centrum“ obě instituce zahrnuje v jednu, přičemž přidává nový definiční znak, že jsou umístěna mimo území Rady Evropy. Toto ustanovení dále operuje s pojmem úřad pro přesídlení ilegálních migrantů, který je blíže definován v § 9. Tento úřad by měl vydat vnitřní předpis, protože z hlediska mezinárodního práva by bylo vhodné, aby se k němu vyjadřoval též hostitelský stát. K§4 Zřízení detenčního centra se neobejde bez ingerence hostitelského státu. Jako vhodný podklad se jeví bilaterální smlouva, zřejmě presidentská. Ačkoliv vhodné území bude nutné zajistit vojensky, na základě principu územní svrchovanosti by ČR měla respektovat pravomoc toho státu, s nímž udržuje diplomatické styky. Náklady na tento podnik by značně snížilo, pokud by se české diplomacii podařilo toto své úsilí koordinovat s jinými členskými státy EU, které se potýkají s obdobným problémem. K§5 Toto ustanovení je jádrem celého zákona. Zákon důsledně používá pojem „přesídlení“, aby byla vyjádřena dlouhodobost až trvalost změny místa pobytu a také to, aby pojem „přemístění“ neevokoval dřívější umístěnky. Přesídleni do cizí země budou všichni cizinci, kteří bez platného visa pobývají na území ČR a jsou buď žadateli o mezinárodní ochranu, anebo jsou vyhošťováni. Kautelou je v obou případech účelnost takového přesídlení. Zajištění cizince za účelem správního vyhoštění je právní institut podle § 124 zákona o pobytu cizinců na území České republiky. Z osobní působnosti zákona lze dovodit, že pokud žadatel o mezinárodní ochranu pobývá v ČR legálně, bylo mu uděleno visum opravňující k pobytu na území České republiky, nesmí být přesídlen do detenčního centra. K usnadnění začlenění uživatele detenčního centra zákon ukládá, aby úřad pro přesídlení ilegálních migrantů vybral pokud možno takové, které je umístěno v zemi, jejímž je občanem. Nebude-li to možné, tak jiné nejbližší. K§6 Zákon stanoví okamžik, kdy je řízení o přesídlení ilegálního migranta zahájeno. Bude tedy vždy spojeno s jiným správním řízením. Aby přesídlení vůbec mělo nějaký význam, je třeba bránit obstrukcím. Za ně lze ve většině případů považovat též podání opravného prostředku. K§7 Jakmile se ilegální migrant ocitne v detenčním centru, vznikají mu nová oprávnění a povinnosti. Mezi ty první patří zejména podíl na správě detenčního centra. Kromě toho se v detenčním centru vedou standardní řízení o mezinárodní ochraně. Jejich výsledek má vliv na další pobyt uživatele detenčního centra. Je-li mu vyhověno, smí se na náklady státu vrátit
-7do ČR. Není-li úspěšný, je z detenčního centra vyhoštěn. Neúspěch ve věci je podle zákona o asylu rovněž překážkou dalšího meritorního řízení žádosti o mezinárodní ochranu. K§8 Aby ilegální migranti byli motivováni k pobytu v detenčních centrech, zákon stanoví možnost jeho přeměny na chartovní město. Měla by postačit neformální žádost absolutní většiny lidí přesídlených do detenčního centra. Podstatou chartovního města je prakticky úplná nezávislost na právním řádu hostitelské země. Mělo by se tedy jednat o ostrov positivní deviace uvnitř nefunkčního státu, který by se stal vzorem, jak přebudovat jeho instituce. Podstatou je volný obchod jako základ bohatství mnoha států, včetně městského typu (Singapur). Aby chartovní město mělo nějaký právní základ, mělo by se subsidiárně řídit zákonem o obcích. Stanoví se nevyvratitelná právní domněnka, že chartovní město se považuje za detenční centrum. Je to proto, aby do chartovního města šlo ilegální migranty přemisťovat i nadále. K§9 Jedná se o sběrné kompetenční ustanovení. Na pověřený správní úřad je v celém zákoně odkazováno funkcionálně; zde se stanoví, že institucionálně se jedná o ministerstvo vnitra. K § 10 Legisvakační lhůta se stanoví s ohledem na to, aby nová právní úprava nabyla účinnosti co nejdříve. V Praze dne 19. listopadu 2015 Marek Černoch v. r. Martin Lank v. r. Jana Hnyková v. r. Karel Fiedler v. r. David Kádner v. r. Olga Havlová v. r. Jiří Štětina v. r. Augustin Karel Andrle Sylor v. r.
