Bankovní institut vysoká škola Praha Katedra Financí a ekonomie
Zadávání veřejných zakázek Diplomová práce
Autor:
Bc. Olga Vokáčová Finance
Vedoucí práce:
Praha
doc. Ing. František Pavelka, CSc.
Červen, 2015
Prohlášení Prohlašuji, že jsem diplomovou práci zpracovala samostatně a v seznamu uvedla veškerou použitou literaturu. Svým podpisem stvrzuji, že odevzdaná elektronická podoba práce je identická s její tištěnou verzí, a jsem seznámena se skutečností, že se práce bude archivovat v knihovně BIVŠ a dále bude zpřístupněna třetím osobám prostřednictvím interní databáze elektronických vysokoškolských prací.
V Sokolově dne 26. 6. 2015
Bc. Olga Vokáčová
Poděkování Na tomto místě bych ráda poděkovala vedoucímu práce doc. Ing. Františku Pavelkovi, CSc. za podporu, cenné rady, připomínky a odborné vedení. Rodině a kolegům za podporu.
Anotace Tato diplomová práce se zabývá procesem zadávání veřejných zakázek na stavební práce z pohledu veřejného zadavatele na území České republiky. Vývojem a výhledem legislativy. Dále zkoumá metody a systém oceňování výkazu výměr stavebních prací u veřejných zakázek s platnou legislativou České republiky v porovnání s procesem na území Německa. Popisuje, porovnává a hodnotí postupy tohoto procesu. Klíčová slova: Veřejná zakázka, veřejný zadavatel, stavební práce, výkaz výměr, cena, rozpočet, stavba, kalkulace, kvalifikace, otevírání obálek, hodnocení nabídek.
Annotation This Masters Thesisis focused on the process of public tendering of construction projects in Czech Republicfrom the viewpoint of a public institution tendering work. The Thesisis focused on the progress of procurement process over the past few years and anticipated changes to come. The document also examines methods of public tender awards in relation to the directive and legislature of Czech Republic as compared to processes established and used in Germany. Processes used in both counties are clearly discussed and described in the text. Key words: Public tender, public institucion for which a project tendering a project, cnostruction project, bill of quantities, cost estimate, construction, calculatins, qualifications, tender submission mening, evaluation fo public tenders.
Obsah Úvod.................................................................................................................................... 11 1.
Základní pojmy - terminologie ................................................................................... 13
2.
Pojem a vymezení legislativního rámce ...................................................................... 16 2.1 Právní úprava v ČR ................................................................................................ 16 2.2 Právní úprava v Německu ...................................................................................... 18 2.3 Hospodárnost, efektivnost, účelnost – pravidlo 3E ................................................. 21 2.4 Nové trendy a vliv na zapracování směrnic EU ...................................................... 22
3.
Průběh zadávacího řízení ............................................................................................ 25 3.1 Veřejná zakázka dle předmětu plnění a výše předpokládané hodnoty ..................... 27 3.2 Druhy zadávacích řízení ......................................................................................... 29 3.3 Přehled lhůt............................................................................................................ 30 3.4 Hodnotící kritéria a kvalifikace .............................................................................. 31 3.5 Uveřejňování údajů a informací o VZ .................................................................... 35
4.
Veřejné zakázky na stavební práce ............................................................................ 37 4.1 Zadávací dokumentace a technické podmínky ........................................................ 37 4.1.1
Požadavky na kvalifikaci uchazeče .......................................................... 41
4.1.2
Výkaz výměr - kalkulace stavební produkce ............................................ 43
4.2 Zadávací řízení ...................................................................................................... 49 4.2.1
Otevírání obálek ...................................................................................... 50
4.2.2
Posouzení a hodnocení nabídek ............................................................... 51
5.
Komparace zadávání veřejných zakázek na stavební práce v ČR a v Německu ...... 55
6.
Analýza procesů zadávacích řízení ............................................................................. 58
7.
Zadávání výstavbových projektů metodou Design and Build ................................... 60
8.
Analýza předražených zakázek v EU ......................................................................... 63
9.
Možná rizika a nestandardní postupy ........................................................................ 65 9.1 MNC a nulové položky v nabídkách uchazečů ....................................................... 65 9.2 Volba hodnotícího kritéria a nejnižší nabídková cena ............................................. 69 9.3 Administrátoři veřejných zakázek .......................................................................... 71 9.4 Problematika víceprací v průběhu realizace veřejných zakázek .............................. 73 9
10. ÚOHS a kontrolní systém ........................................................................................... 76 11. Nejčastější pochybení v procesu veřejných zakázek .................................................. 77 Závěr .................................................................................................................................. 80 Seznam použité literatury .................................................................................................. 82 Seznam zkratek .................................................................................................................. 85 Seznam tabulek .................................................................................................................. 86 Seznam obrázků ................................................................................................................. 87 Seznam příloh .................................................................................................................... 88
10
Úvod Veřejný sektor poskytuje prostřednictvím veřejných zakázek každé ekonomice významné příležitosti využití veřejných prostředků. V České republice se v roce 2013 jednalo o 12,3 % HDP, Německu dokonce 17 % HDP. Veřejné subjekty poptávají dodávky, služby a stavební práce v různých stupních a odvětvích. Úlohou státu je využívat veřejné zdroje co nejúčinněji a nejhospodárněji a zajistit korektní a regulovanou volnou soutěž. Veřejné zakázky na stavební práce se v mnoha směrech odlišují od ostatních veřejných zakázek, zakázek na dodávky a služby. Nejenom v návaznosti na související právní předpisy, kde jedním z nejdůležitějších je stavební zákon, ale i na rozsah související s přípravou, zadáváním a realizací. Veřejné zakázky na stavební práce představují z hlediska finančního objemu nejvýznamnější druh veřejných zakázek. Veřejná zakázka na stavební práce je veřejná zakázka na provedení nové stavby, změny dokončené stavby, udržovací práce na stavbě, odstranění stávající stavby a dále dle přílohy č. 3 ZVZ. Veřejnou zakázku na stavební práce lze zadat dvojím způsobem a to za prvé klasickým vícestupňovým způsobem od soutěže o návrh, zpracováním projektové dokumentace a na realizaci stavby. Druhý způsob, který zákon umožňuje je zadání veřejné zakázky komplexním způsobem, kdy součástí jedné veřejné zakázky na stavební práce budou jak vlastní stavební práce, tak zpracování projektové dokumentace. Veřejné zakázky na stavební práce zasahují a hlavně dopadají na životy všech obyvatel. V nejčastější míře jde o investice do dopravní infrastruktury, zdravotnictví, sociální oblasti, školství, kultury a životního prostředí. Cílem této práce je poskytnout ucelený přehled metodologie zadávání veřejných zakázek na stavební práce na území České republiky a Německa. Porovnat a vyhodnotit tyto procesy ve vazbě na srozumitelnost a transparentnost zadání, kdy všem uchazečům jsou nastoleny jasné a rovné podmínky pro soutěž. Dále ilustrovat požadavky na podobu zadávací dokumentace
na
stavební
práce
v České
republice
a
Německu
s důrazem
na soupis stavebních prací výkazu výměr se skladbou ceny stavební produkce, kterým je jasně definován předmět a rozsah zadání. Klíčovou součástí zadávací dokumentace jsou obchodní podmínky, tzn. smlouva o dílo, která je předem stanovená jako součást zadávací dokumentace
11
a všichni uchazeči musí respektovat stejná pravidla obchodních podmínek, nepřípustné jsou jejich změny jak v zadávacím řízení, tak při samotném plnění ze smlouvy.
12
1. Základní pojmy - terminologie V této úvodní kapitole bych ráda definovala význam základních pojmů, které budou v této diplomové práci používány. Vysvětlím pojem veřejné zakázky s důrazem na stavební práce a stavební výkony. Dále specifika zadávání stavebních prací v podrobnostech výkazu výměr v porovnání s právní úpravou a praxí v České republice a v Německu. 3E – Economy, Efficiency, Effectiveness = hospodárnost, efektivnost, účelnost; dle § 2 zákona o finanční kontrole. CPV – Common Procurement Vocabulary, společný slovník pro veřejné zakázky. CPV se skládá z hlavního slovníku, který slouží pro určení předmětu zakázky, a doplňkového slovníku,
který
se
využívá
při
zadávání
dalších
kvalitativních
informací.
Hlavní slovník je založen na stromové struktuře obsahující kódy s maximálně 9 číselnými znaky (8místný číselný kód plus jedna kontrolní číslice), které souvisí se slovním popisem druhu dodávky, stavebních prací nebo služeb představujících předmět zakázky. PPP – Public Private Partnership, partnerství veřejného a soukromého sektoru. PPP je obecně užívanou
zkratkou
pro
Partnerství
veřejného
a
soukromého
sektoru,
převzatou
z anglického termínu Public Private Partnership. PPP je obecný pojem pro spolupráci veřejného a soukromého sektoru, která vzniká za účelem využití zdrojů a schopností soukromého sektoru při zajištění veřejné infrastruktury nebo veřejných služeb. Cílem PPP je zvýšit kvalitu i efektivnost veřejných služeb včetně výkonu státní správy a urychlit realizaci významných infrastrukturních projektů. Typickými příklady realizace formou PPP jsou projekty v těchto oborech: dopravní infrastruktura (dálnice, mosty, tunely atd.), zdravotnictví (nemocnice), školství (univerzitní komplexy, studentské koleje, školy). Předpokládaná hodnota zakázky – je definována jako předpokládaná výše peněžitého závazku vyplývající z plnění veřejné zakázky, kterou stanoví zadavatel pro účely postupu v zadávacím řízení. Zadavatel ji musí, vyčíslit před zahájením zadávacího řízení a slouží k určení finančního limitu za účelem zařazení veřejné zakázky do kategorie veřejných zakázek nadlimitních, podlimitních nebo malého rozsahu. Do předpokládané hodnoty se nevztahuje daň z přidané hodnoty a musí být určena dle aktuální cenové úrovně nebo cenou
13
obvyklou v místě a čase ke dni vyhlášení veřejné zakázky. 1 Veřejný zadavatel – dle §2 ZVZ Česká republika, státní příspěvková organizace, územní samosprávný celek nebo příspěvková organizace, u níž funkci zřizovatele vykonává územní samosprávný celek, jiná právnická osoba, pokud byla založena či zřízena za účelem uspokojování potřeb veřejného zájmu, které nemají průmyslovou nebo obchodní povahu, a je financována převážně státem či jiným veřejným zadavatelem nebo je státem či jiným veřejným zadavatelem ovládána nebo stát či jiný veřejný zadavatel jmenuje či volí více než polovinu členů v jejím statutárním, správním, dozorčím či kontrolním orgánu. Veřejná zakázka – jedná se o zakázku, která je realizována na základě smlouvy uzavřené mezi zadavatelem a jedním nebo více dodavateli; předmětem je úplné poskytnutí dodávek či služeb nebo provedení stavebních prací. Jednou ze smluvních stran musí být vždy zadavatel vymezený v § 2 ZVZ. Veřejná zakázka na stavební práce – z hlediska svého předmětu je definována v § 9 ZVZ. Jedná se o veřejnou zakázku, jejímž předmětem je provedení stavebních prací, které odpovídají činnostem uvedených v příloze č. 3 Zákona. Přitom není významné, zda se jedná o práce na zhotovení nové stavby, změnu dokončené stavby nebo udržovací práce na stavbách. U některých činností je však třeba upozornit na nutnost rozlišení mezi stavebními pracemi a službami. Dále se jedná o stavební práce a s nimi související projektové nebo inženýrské činnosti a to za předpokladu, že se bude jednat o jednu zakázku. V případě, že by se jednalo pouze o samostatně zadané projektové práce či inženýrské činnosti, jednalo by se o veřejnou zakázku na služby. Dále se veřejnou zakázkou na stavební práce rozumí i zhotovení stavby jako výsledku stavebních nebo montážních prací. Zahrnutí montážních prací do tohoto vymezení svědčí o tom, že technologická část stavby, která se montuje a je nedílnou součástí stavby, je také předmětem veřejné zakázky na stavební práce. Z výše uvedeného vyplývá, že k vymezení předmětu veřejné zakázky na stavební práce se tedy přistupuje dvojím způsobem a to buď vymezením jednotlivých stavebních činností podle jejich klasifikace nebo definováním veřejné zakázky na zhotovení stavby jako celku schopného plnit určenou samostatnou ekonomickou nebo technickou funkci. 1 V Německé úpravě právního předpisu se definice vymezení pojmu veřejné zakázky na stavební práce příliš neliší od té
1
Dvořák, D., Serafín, P.: Veřejné zakázky ve stavebnictví. Linde Praha, 2011; ISBN 978-80-7201-843-7
14
české
právní
úpravy:
„Veřejné
zakázky
na
stavební
práce
jsou
smlouvy
o realizaci nebo současném plánování a realizaci stavebního záměru, jsou výsledkem inženýrských podzemních nebo nadzemních stavebních prací a měli by plnit ekonomickou nebo technickou funkci, nebo přímý ekonomicky přínosný stavební výkon podle požadavků specifikovaných zadavatelem.“2 Vícepráce a méněpráce – u veřejných zakázek na stavební práce velmi často dochází k situaci, že se vyskytnou práce, které nebylo možné na začátku realizace stavebního díla či v projektové přípravě předvídat. Je například o změnu množství ve výkazu výměr či dodatečně zjištěná potřeba souvisejících prací. V důsledku těchto změn však nedojde ke změně původního záměru realizované stavby. V ZVZ jsou tyto vícepráce definovány pojmem „dodatečné stavební práce“, které jsou nezbytné pro provedení původních stavebních prací, tzn., že bez těchto prací nemůže být dosaženo původního výsledku. Nejedná se tedy o rozšíření předmětu díla. Po vzájemné dohodě a v souladu s obchodními podmínkami může nastat v průběhu realizace stavby opačná situace a to potřeba méněprací tzn., že některé práce, které obsahoval původní soutěžní výkaz výměr, nebudou realizovány. Možnost dodatečných stavebních prací je dána zákonem a to do max. výše 30 % ceny původní zakázky. Avšak méněpráce nelze započítávat proti dodatečným stavebním pracím (vícepracím). Výkaz výměr – je podklad pro sestavení rozpočtu, kde se množství jednotlivých stavebních prací a konstrukčních prvků promítne v požadovaném množství a matematicky daných měrných jednotkách u jednotlivých položek. Výkaz výměr vymezuje druh, jakost a množství požadovaných prací, dodávek a služeb potřebných ke zhotovení stavby a je podkladem pro zpracování nabídkové ceny. Zajišťuje stejné podmínky k oceňování pro všechny účastníky soutěže. Kvalita zpracování výkazu výměr je závislá nejenom na znalostech a zkušenostech rozpočtáře nebo projektanta, ale v první řadě na kvalitě zpracování projektové dokumentace dle vyhl. č. 499/2006 Sb.
2
§99, odst. 1 Gesetz gegen Wettbewerbsbeschrankungen GWB (Zákona proti porušování hospodářské soutěže)
15
2. Pojem a vymezení legislativního rámce Komparace české a německé právní úpravy v oblasti zadávání veřejných zakázek na stavební práce je jedním z cílů této diplomové práce. Hlavním právním předpisem v oblasti veřejných zakázek je na území České republiky Zákon o veřejných zakázkách č. 137/2006 Sb. Na území Německa se jedná o Zákon proti porušování hospodářské soutěže (GWB).
2.1 Právní úprava v ČR Původní zákon č. 40/2004 Sb. o veřejných zakázkách byl nahrazen současně platným avšak několikrát novelizovaným zákonem č. 137/2006 Sb. Důvodem byla nutná implementace dvou nových směrnic Evropského parlamentu a Rady. Směrnice č. 2004/17/ES o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb a směrnice č. 2004/18/ES o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby. Nutnost implementace těchto směrnic členskými státy do jejich národní legislativy byla Evropskou unií stanovena požadavkem nejpozději do 31. 1. 2006.
předpisy týkající se občanského práva: o zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů.
předpisy týkající se stavebního práva a veřejných zakázek: o zákon č. 183/2006 Sb., stavební zákon, ve znění pozdějších předpisů, o vyhláška č. 499/2006 Sb., o dokumentaci staveb, o zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů. o vyhláška č. 230/2012 Sb., kterou se stanoví podrobnosti vymezení předmětu veřejné zakázky na stavební práce a rozsah soupisu stavebních prací, dodávek a služeb s výkazem výměr o vyhláška č. 231/2012 Sb., kterou se stanoví obchodní podmínky pro veřejné zakázky na stavební práce 16
o vyhláška č. 232/2012 Sb., o podrobnostech rozsahu odůvodnění účelnosti veřejné zakázky a odůvodnění veřejné zakázky
předpisy týkající se cen: o zákon č. 151/1997 Sb., o oceňování majetku, ve znění pozdějších předpisů, o vyhláška 3/2008 Sb., o provedení některých ustanovení zákona č. 151/1997 Sb., o oceňování majetku a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, o zákon č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění pozdějších předpisů o zákon č. 320/2001 Sb. o finanční kontrole Výše uvedené právní předpisy jsou úzce provázány se zákonem o veřejných zakázkách. Jejich dodržování je pro veřejného zadavatele velice důležité. Základním pramenem práva je i pro oblast zadávání veřejných zakázek Občanský zákoník. V souladu s ním jsou stanoveny obchodní podmínky mezi objednatelem a zhotovitelem. U stavebních zakázek při realizaci staveb je zásadním předpisem Stavební zákon, který klade důraz na odbornou stránku a kvalifikaci dodavatele stavby, na technický dozor stavby a kvalitu provedených prací v souladu s požadavky projektu a stavebního úřadu. V neposlední řadě je velice důležité při zadávání veřejné zakázky a i při její realizaci dodržovat cenové předpisy. Jejich implementace je podstatná při stanovení předpokládané hodnoty veřejné zakázky. Kontrolní orgány či poskytovatelé dotací se na dodržování těchto předpisů velmi často odvolávají ajepak na zadavateli jakékoli pochybení zdůvodnit.
Veřejné investování
Pablic Private Partnership
Klasické
Veřejné zakázky podle ZVZ
PPP projekty podle ZVZ
Koncesní smlouvy
Obrázek 1: Druhy veřejného investování Zdroj: vlastní
17
2.2 Právní úprava v Německu Oblast veřejných zakázek je v Německu upravena zejména:
Zákonem o zákazu omezování hospodářské soutěže (GWB – Gesetz gegen Wettbewebsbeschrankungen) v jeho čtvrté části:
Zadávání veřejných zakázek (GWB - část 4 VgV)
Zadávací řízení (Vergabevergahren)
Přezkumné řízení (Nachprufungsverfah ren)
Ostatní pravidla (Sonstige Regulangen)
Obrázek 2: Struktura veřejného zadávání v Německu Zdroj: GWB
Tato část zákona obsahuje celkem 32 paragrafů, na rozdíl od české právní úpravy zákona o veřejných zakázkách se 160 paragrafy se jeví dosti srozumitelnější. Vyhláška o zadávání veřejných zakázek (VgV) je nařízení, které udává postup pro udělování a přezkum zadávacích řízení. Zákon GWB a VgV se uplatňuje pouze v případě nadlimitních veřejných zakázek. V Německu je zadávání nadlimitních veřejných zakázek v zásadě upraveno spolkovými zákony. Spolkové země vytvořily několik dodatečných vyhlášek, které platí i pro nadlimitní zakázky. Pro uchazeče jsou významné především zadávací řády pro dodávky a služby, zadávací řád pro prováděné práce ve svobodných povoláních a řád pro stavební práce:
Zadávací a smluvní řád pro stavební výkony (VOB
– Vergabe-und
Vertragsordnung fur Bauleistungen) – norma upravující výhradně stavební zakázky. 18
Zadávací a smluvní řád pro dodávky a služby (VOL – Verdingungsordnungen fur Leistungen) – norma upravující poskytování dodávek a služeb
Zadávací a smluvní řád pro speciální služby (VOF – Vedingungsordnung fur freiberufliche Leistungen) – norma pro poskytování speciálních, profesionálních služeb – tzv. svobodná povolání
GWB
Směrnice sektorový zadavatel
VgV
VOL
Národní legislativa
VOB
Evropské směrnice
Národní legislativa
VOF
Evropské směrnice
Obrázek 3: Struktura legislativy v Německu Zdroj: GWB
Zadávání podlimitních veřejných zakázek je v Německu určeno rozpočtovým právem, které zpravidla odkazuje na VOB v oblasti stavebních prací a VOL v oblasti dodávek a služeb. U podlimitních zakázek se na rozdíl od České republiky se velmi málo veřejných zadavatelů musí řídit těmito předpisy. Většina zadavatelů se u podlimitních zakázek musí řídit pouze zásadami řádného hospodaření. V Německu se dělí zakázky na podprahové (podlimitní) a nadprahové (nadlimitní). Podlimitní zakázky se řídí zákonem o rozpočtových zásadách, který se odkazuje na zadávací a smluvní podmínky VOB. Minimální hranici pro povinnost vyhlášení veřejné soutěže si každá spolková země určuje sama. Nadlimitní zakázky, jejíž finanční limity jsou dány evropskou 19
směrnicí 2004/18/ES, jsou zapracovány do zákona proti omezování hospodářské soutěže (GWB). Jedná se o vyhlášku, která určuje metodiku a postup veřejné soutěže u nadlimitních zakázek. VOB vydává a aktualizuje samosprávný orgán, složený ze zástupců předních německých zadavatelů veřejných zakázek a stavebních podnikatelů. Cílem je dosažení harmonizace invencí jak zadavatelů, tak objednatelů stavebních zakázek. VOB se dělí na tři části:
VOB
VOB/A všeobecné podmínky
VOB/B všeobecné smluvní podmínky
VOB/C - technické podmínky díla a požadované standardy
Obráezk 4: Struktura VOB Zdroj: VOB
Tato soustava norem reguluje veřejnou i soukromou výstavbu v Německu. VOB vydává a aktualizuje samosprávný orgán složený ze zástupců předních německých zadavatelů veřejných zakázek a stavebních podnikatelů. Použití smluvních podmínek VOB je pro veřejné zadavatele povinné. Jedno mají právní předpisy v obou zemích shodné, a to implementaci evropských směrnic, která je pro členské státy evropského společenství povinná. Na první pohled se jeví struktura právních předpisů v Německu složitější, než je tomu v České republice. V České republice jsou veřejné zakázky upraveny jedním právním předpisem, Zákonem o veřejných zakázkách č. 137/2006 Sb., který obsahuje devět částí se 160 paragrafy. V Německu je základním předpisem pro oblast zadávání veřejných zakázek Zákon proti porušování hospodářské soutěže (GWB 32 §), dále zadávací předpisy 20
jednotlivých spolkových zemí a předpis pro stavební výkony (VOB). Avšak z pohledu veřejného zadavatele na stavební práce uznávám strukturu tvorbu předpisů VOB v Německu. V Českém prostředí toto chybí, zejména v oblasti VOB/B všeobecných smluvních podmínek a technických podmínek pro provedení díla v minimálně požadovaném standardu. 3
2.3 Hospodárnost, efektivnost, účelnost – pravidlo 3E Definice hospodárnosti, účelnosti a efektivnosti v kontextu veřejných zakázek vychází z § 2 zákona o finanční kontrole. Nutno v úvodu této kapitoly upozornit, že jakékoli vynaložení veřejných finančních prostředků tzn. i u zakázek malého rozsahu, které se neřídí zákonem o veřejných zakázkách, musí zadavatel postupovat i v souladu se zákonem o finanční kontrole a mít na paměti i tato pravidla. Definice je také uvedena v auditních standardech INTOSAI4 a v evropských směrnicích pro jejich implementaci. Hospodárnost – minimalizace nákladů na zdroje (finanční, lidské, věcné) při dodržení požadavků na kvalitu a kvantitu. Efektivnost – optimalizace využití zdrojů k dosažení stanoveného cíle. Účelnost – dosažení stanoveného cíle. Náklady vynaložené na předmět plnění zahrnují i náklady na životní cyklus předmětu plnění. Jednotlivé složky 3E lze znázornit v následujícím grafu.
3
OLERÍNY, Milan. Řízení stavebních projektů: ceny a smlouvy v zahraniční praxi. Vyd. 1. V Praze: C.H. Beck, 2002. ISBN 80-7179665-4
4
Mezinárodní organizace nejvyšších auditních institucí.
21
Potřeba Cíl (e) Vstupy/zdroje
• účelnost • hospodárnost, efektivnost
Činnost Výstupy
• účelnost, efektivnost
Výsledky/dopady
• účelnost, efektivnost
Obrázek 5: Cyklus předmětu plnění VZ Zdroj: MMR „Jak zohledňovat principy 3E (hospodárnost, efektivnost a účelnost) v postupech zadávání veřejných zakázek“
Logický řetězec procesu veřejné zakázky - od vzniku požadavku potřeby jsou stanoveny cíle, k jejichž naplnění, prostřednictvím zdrojů a činností, dojde k transformaci výsledku.
2.4 Nové trendy a vliv na zapracování směrnic EU Počátkem roku 2014 byl dokončen legislativní proces, v němž se reformovalo zadávací právo Evropské unie. V rámci této reformy byly přijaty nové evropské směrnice:
Směrnice evropského parlamentu a rady 2014/23/EU o udělení koncesí.
Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/24/EU o zadávání veřejných zakázek a o zrušení směrnice 2004/18/ES.
Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/25/EU o zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb a o zrušené směrnice 2004/17/ES.
Jak vyplývá z jejich názvů, nové směrnice o zadávání veřejných zakázek veřejnými i sektorovými zadavateli ruší dosavadní evropské směrnice v této oblasti - směrnice o udělování koncesí je novou úpravou na evropské úrovni. Reforma se nedotkla evropských směrnic
upravujících
přezkum
rozhodnutí 22
zadavatelů
veřejných
zakázek,
ty zůstávají nadále v platnosti. 5 Všechny tři směrnice byly přijaty 26. února 2014 a publikovány 28. března 2014 v Ústředním věstníku EU. Platnosti směrnice nabyly dvacátým dnem od vyhlášení, tedy 18. dubna 2014. Od tohoto okamžiku běží dvouletá lhůta k transpozici směrnic do právního řádu členských států. Nejpozdějí do 18. dubna 2016 tak musí dojít také k reformě zadávacího práva v České republice. Jedinou výjimkou je možnost odsunout přijetí úpravy o povinné elektronické komunikaci. Bude tedy přijat nový zákon o veřejných zakázkách. Předpoklad účinnosti k 1. 1. 2016. Nové zadávací směrnice představují podstatnou inovaci zadávacího práva, zohledňují zkušenosti s aplikací dosavadních směrnic a zavádějí některé nové instituty s cílem posílit transparentnost a efektivitu veřejného zadávání. Základní zadávací postupy však zůstávají zachovány, zadavatelé budou nadále povinni své zakázky a koncese zadávat v transparentních řízeních na základě ekonomického srovnání podaných nabídek. Nová směrnice zavádí zásadu přiměřenosti. K současným třem zásadám (zákaz diskriminace, transparentnost, rovné zacházení) přibývá tedy zásada nová – zásada přiměřenosti, která je již v současném zákoně uplatňována, nicméně její uplatnění bude širší. Zadavatel bude muset stanovit přiměřenou kvalifikaci, přiměřený způsob hodnocení atd. Ačkoli jsou tyto povinnosti zadavateli uloženy, bude zásada v novém zákoně uvedena výslovně. Novým druhem zadávacího řízení je tzv. inovační partnerství. Smyslem zavedení tohoto řízení je podpora vývoje inovací a jejich následné uplatnění. Podmínkou je skutečná inovativnost, předmět veřejné zakázky nesmí být běžně dostupný na trhu.
5
Směrnice Rady 89/665/EHS z 21. prosince o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se nezkumného řízení při zadávání veřejných zakázek na dodávky a veřejných zakázek na stavební práce. Směrnice Rady 92/13/EHS z 25. února 1992 o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se použití předpisů Společenství o postupech při zadávání veřejných zakázek v oblasti vodního hospodářství, energetiky, dopravy a telekomunikací. Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2007/66/ES z 11. Prosince 2007, kterou se mění směrnice Evropského parlamentu a Rady 1989/665/EHS a směrnice Evropského parlamentu a Rady 1992/13/EHS, pokud jde o zvýšení účinnosti nezkumného řízení při zadávání veřejných zakázek.
23
S účinností od 6. března 2015 byl novelou č. 40/2015 Sb. upraven zákon o veřejných zakázkách zejména v těchto bodech:
Vícepráce na služby a stavební práce – dodatečně realizované plnění jen tehdy, pokud je zadavatel „jednající s náležitou péčí nemohl předvídat“. Zvýšení limitu z 20 % na 30 %.
Jedna nabídka – možnost dokončit řízení a uzavřít smlouvu i v případě, kdy k hodnocení zadavateli zůstane i jen jediná nabídka.
Hodnocení realizačního týmu – jako dílčí hodnotící kritérium možnost hodnotit „organizaci, kvalifikaci a zkušenosti osob zapojených do realizace veřejné zakázky, pokud mají významný dopad na plnění veřejné zakázky“ tzn. hodnotit reference osob – dle důvodové zprávy míří do oblasti intelektuálních služeb (projektanti, architekti, poradenské služby, specializované řemeslné činnosti); důvodné tam, kde kvalita plnění je bezprostředně závislá na zkušenostech neboli kvalitě konkrétních osob, které budou veřejnou zakázku realizovat.
Koncentrace návrhového řízení před ÚOHS – „Navrhovatel je k návrhu povinen připojit písemné důkazní prostředky, jejichž provedení navrhl, nejsou-li součástí dokumentace o veřejné zakázce“; dále nemožnost doplňovat podání, jen výjimečné skutečnosti, které již dříve nemohli být tvrzeny v námitkách; možnost navrhnout jen důkazy ve lhůtě 15 dnů od zahájení řízení obecně.
Kauce v souvislosti s návrhem k ÚOHS – v případě zpětvzetí návrhu před rozhodnutím ÚOHS v I. stupni se vrací kauce snížená o 20 %; kauce musí být na účet ÚOHS připsána ve lhůtě pro podání návrhu, jinak se řízení zastavuje; zvýšení limitu horní hranice kauce z 2 mil. na 10 mil.
Možnost přerušit řízení ze strany ÚOHS – za účelem získání odborného stanoviska.
Nový zákon je spojen s mnoha očekáváními. Na jednu stranu jde o příležitost pro vyřešení mnoha často i dost zásadních problémů plynoucích ze současné regulace, zároveň je jasné, že s novým zákonem a jeho uvedením do praxe je spojena celá řada rizik. Veřejní zadavatelé se často obávají rozhodnout ve sporných situacích, není-li na takové případy rozhodnutí či stanovisko ÚOHS.
24
3. Průběh zadávacího řízení Veřejné zakázky lze zadávat podle různých kritérií. Jedním z významných je například předmět a výše předpokládané hodnoty. Proces zadávání veřejných zakázek je specializovaná činnost,
která
zahrnuje
mimo
vlastní
zadávací
proces
také
prvky
a dovednosti z mnoha dalších oborů (technické, ekonomické a daňové, právní). Znalost těchto souvisejících oborů ovlivňuje kvalitu zadávacího procesu. Kvalita zadávacího procesu začíná již přípravou zadávacích podkladů a souvisejících dokumentů (projektová dokumentace, apod.) Nežli ovšem jako zadavatel přistoupíme k vlastní přípravě zadávacího řízení podle ZVZ, musíme určit, zda se jedná o veřejnou zakázku podle její definice dle ZVZ, zda se jedná o veřejnou zakázku na dodávky, služby či stavební práce. Dále stanovíme předpokládanou hodnotu veřejné zakázky a to je rozhodující pro určení, zda se bude jednat o veřejnou zakázku nadlimitní, podlimitní nebo malého rozsahu. U veřejných zakázek na stavební práce je pro stanovení předpokládané hodnoty rozhodný rozpočet, který je zpracován dle projektové dokumentace. Rozpočet musí být zpracován dle aktuální cenové úrovně a soustavy a to dle prováděcí vyhlášky 230/2012 ZVZ. U stanovení předpokládané hodnoty dodávek a služeb lze vycházet z průzkumu trhu a z cen obvyklých na trhu za požadované služby či dodávky v místě a čase. Jestliže zakázka splňuje předpoklady pro její zadání dle ZVZ, přikročí zadavatel k přípravě zadávacího řízení.
Zadavatel
Veřejný zadavatel
Dotovaný zadavatel
Sektorový zadavatel
Obrázek 6: Kategorie zadavatelů Zdroj: ZVZ
25
Postup přípravy zadávacího řízení:
definice předmětu plnění (stavba, movitý majetek, služba, dodávka)
určení předpokládané hodnoty VZ
určení druhu zadávacího řízení
zpracování zadávací dokumentace (soutěžní podmínky, obchodní podmínky, projektová dokumentace u staveb a výkaz výměr k ocenění, požadavky na kvalifikaci uchazeče, složení jistoty, vymezení hodnotících kritérií)
Zahájení, průběh a konec zadávacího řízení v bodech:
vyhlášení výběrového řízení a to dle druhu zadávacího řízení (uveřejnění oznámení, výzva více subjektům, inzerát, apod.)
poskytnutí zadávací dokumentace v listinné podobě nebo prostřednictvím profilu zadavatele
příjem nabídek (stanovit konkrétní datum, hodinu, místo)
otevírání obálek s nabídkami (ve veřejném sektoru preference veřejného otevírání obálek)
hodnocení nabídek (ve veřejném sektoru hodnotící komise)
přidělení zakázky (rozhoduje kompetentní subjekt)
uzavření smlouvy – uzavřením smlouvy o dílo končí zadávací řízení
Zadávací řízení je ukončeno podpisem smlouvy. Následně probíhá plnění ze smlouvy. Po uzavření smlouvy uvolní zadavatel peněžní jistotu těm uchazečům, kteří se umístili na prvních třech místech. Ostatním uchazečům bezodkladně po rozhodnutí o výsledku veřejné zakázky. Složení jistoty v průběhu zadávacího řízení zákon zadavateli neukládá, je čistě na jeho zvážení. Dle mého názoru by si měl zadavatel předem vyhodnotit, zda je pro něj nevyhnutelné požadovat od potenciálních uchazečů složení jistoty. Stanovit si například od jaké předpokládané hodnoty veřejné zakázky toto bude požadovat a to s ohledem na okruh potenciálních dodavatelů. Pro začínající nebo malé a střední firmy může požadování složení nepřiměřeně vysoké jistoty během zadávacího řízení znamenat omezení pro podání nabídky.
26
Kvalitu zadávacího procesu ovlivňuje výrazně kvalita zadávací dokumentace přesné vymezení předmětu plnění veřejné zakázky (kvalitně zpracovaná projektová dokumentace), položkové výkazy výměr; požadavky zakotvit do smlouvy na projektovou dokumentaci přesné vymezení budoucích dodacích podmínek (splatnosti, sankce apod.), volba vhodných a objektivních hodnotících kritérií.
3.1 Veřejná zakázka dle předmětu plnění a výše předpokládané hodnoty Zákon přesně stanoví vymezení předmětu plnění tak, aby zadavatel určil předmět plnění. Z praxe je ale zřejmé, že si v tomto ohledu někteří zadavatelé nevědí rady a při rozhodnutí o jaký předmět veřejné zakázky se jedná, jsou často na pochybách, nebo dokonce záměrně rozhodnou tak, aby určili předmět plnění v mírnějším režimu zadávání. Veřejná zakázka dle předmětu plnění:
dodávky (pořízení věcí - koupě zboží např. auta, přístroje, nábytek, spotřební materiál; i na splátky, leasing a nájmy)
stavební práce (práce týkající se činností viz příl. č. 3 ZVZ, nebo zhotovení stavby se schopností plnit jako celek samostatnou technickou nebo ekonomickou funkci - např. opravy, novostavby; také pokud je součástí prací projektová nebo inženýrská činnost, přílohou i této práce)
služby (zakázka, která není veřejnou zakázkou ani na dodávky nebo na stavební práce - např. úklidové, stravovací, projektové; dělení a výčet viz příl. č. 1 a 2 ZVZ)
Veřejná zakázka dle výše předpokládané hodnoty:
nadlimitní veřejné zakázky
podlimitní veřejné zakázky
malého rozsahu (do zákonného limitu) 27
Tabulka 1:Finanční limity platné od 1. 1. 2014 v ČR
Zadavatel Česká republika a státní příspěvkové organizace Územně samosprávní celky, příspěvkové organizace, jiné právnické osoby dle § 2 odst. 2 písm. D) zákona, dotovaný zadavatel Sektorový zadavatel Zadavatel uvedený v § 2 odst. 6 zákona, v případě VZ v oblasti obrany a bezpečnosti Podlimitní VZ (ZPŘ + OŘ)
Nadlimitní VZ
VZ malého rozsahu
VZ dodávky
VZ služby
3 395 000 Kč
3 395 000 Kč
VZ stavební práce 131 402 000 Kč
5 244 000 Kč
5 244 000 Kč
131 402 000 Kč
10 489 000 Kč 10 489 000 Kč
10 489 000 Kč 10 489 000 Kč
131 402 000 Kč 131 402 000 Kč
od 2 000 000 Kč (ZPŘ do 10 mil.) do 2 000 000 Kč
od 2 000 000 Kč (ZPŘ do 10 mil.) do 2 000 000 Kč
od 6 000 000 Kč (ZPŘ do 10 mil.) do 6 000 000 Kč Zdroj: vlastní
V Německu jsou hodnotové limity pod prahovými hodnotami EU upraveny rozdílně. Ve spolkové zemi Bavorsko, která je pro trojúhelník zemí Německo, Rakousko a Česká republika relevantní, existují ve stavebnictví hodnotové limity pro obce. Podle § 3 č. 3 odst. 1 písm. a VOB/A je přípustné užší zadávací řízení na komunální stavební práce bez dalšího podrobnějšího zdůvodnění pod následujícími hodnotami zakázek:
300 000 EUR u inženýrských staveb,
150 000 EUR u pozemních staveb/hrubých staveb pro zemní, betonářské a zednické práce s omítkářskými pracemi i bez nich,
75 000 EUR pro dokončovací práce u pozemních staveb, výsadby zeleně a vybavení komunikací.
Do hodnotového limitu 30 000 EUR je přípustné volné zadání komunálních stavebních prací bez dalšího podrobnějšího zdůvodnění. Pro dodávky a služby platí v Bavorsku – 28
v závislosti na typu zadavatele – rovněž prahové hodnoty od 25 000 EUR do 30 000 EUR jakožto hranice pro volné zadávání bez zvláštního zdůvodnění. Dle mého názoru lze hodnotit limitní hodnoty veřejných zakázek v obou zemích stejně. V České republice však neexistuje rozdělení na výše uvedené tři oblasti ve stavebnictví. Naopak jednotné limity jsou pro uchazeče transparentnější a neomezují prorazit na trh i uchazečům, kteří na trhu teprve začínají.
3.2 Druhy zadávacích řízení Zákon v České republice upravuje šest druhů zadávacích řízení:
otevřené řízení (§27) – je standardní a obecně využívaný druh zadávacího řízení pro všechny kategorie zadavatelů. Jedná se o nejtransparentnější druh zadávacího řízení a to proto, že ho zadavatel zahajuje oznámením do ISVZUS, kterým zadavatel vyzývá neomezený počet dodavatelů k podání nabídky a prokázání splnění kvalifikace.
užší řízení (§28) – tento druh je sice standardní, ale není tak často využíváno. Zahajuje se oznámením v ISVZUS, kterým zadavatel v první fázi vyzývá neomezený počet dodavatelů k podání žádosti o účast a k prokázání splnění kvalifikace. V této fázi dochází pouze k posouzení kvalifikace dodavatelů, nabídky se podávají až v další fázi. Druhou fázi zahajuje zadavatel výzvou pouze kvalifikovaným zájemcům, kteří ji v prní fázi prokázali. Dle mého názoru je toto řízení na jedné straně zdlouhavé a méně transparentní než otevřené řízení. Jeho použití proto nedoporučuji.
jednací řízení s uveřejněním (§29) – na rozdíl od předchozích dvou druhů zadávacích řízení
je
toto
pouze
pro
sektorové
zadavatele.
Jedná
se
také
o dvoukolové zadávací řízení.
jednací řízení bez uveřejnění (§34) – tento druh je naopak možné využít jen v zákoně taxativně stanovených vyjimečných případech. Například u dodatečných stavebních prací k původní veřejné zakázce za předpokladu, že tyto práce nemohl zadavatel předpokládat v původním zadávacím řízení, ale jsou nezbytné pro řádné dokončení původní veřejné zakázky.
29
soutěžní dialog (§35) – může použít pouze veřejný zadavatel, a to pro zadání veřejné zakázky se zvlášť složitým předmětem plnění, pokud použití otevřeného ani užšího řízení není možné. Jde v podstatě o trojfázový druh zadávacího řízení.
zjednodušené podlimitní řízení (§38) – může použít pouze veřejný zadavatel a to pro podlimitní veřejné zakázky na dodávky, na služby a na veřejné zakázky na stavební práce s předpokládanou hodnotou nepřesahující 10 mil. Kč. U stavebních zakázek velmi často používáno pro zkrácení lhůt pro podání nabídky a napřímo oslovením minimálně pěti dodavatelů k podání nabídky.
Jak jsem již výše uvedla - jako standardní způsoby zadání lze uvést pro veřejné zadavatele: otevřené řízení a za stanovených podmínek zjednodušené podlimitní řízení. Veřejné podlimitní zakázky mohou být v Německu zadávány rovněž v otevřeném, užším a jednacím řízení, označovaném též jako veřejné zadávací řízení, užší řízení a volné zadání. Užší zadávací řízení a volné zadání mohou být provedena bez předchozí účastnické soutěže. Zadavatelé však musí zajistit, aby se zadávacího řízení účastnil dostatečný počet uchazečů. V oblasti dodávek a služeb mohou při hledání vhodných firem využít pomoci poradenských center pro zakázky (Auftragsberatungsstellen) jednotlivých spolkových zemí. Při užších řízeních a volném zadání uvádějí tato centra vhodné firmy. Podniky, které chtějí být uvedeny, se mohou nechat zařadit do databáze uchazečů v poradenských centrech.
3.3 Přehled lhůt V německých právních předpisech pro zadávání zakázek nejsou pro podlimitní zadávací řízení stanoveny žádné lhůty. Tyto právní předpisy hovoří o „dostatečných lhůtách“. V případě pochybností by se zadavatelé měli řídit podle lhůt EU. Český zákon o veřejných zakázkách upravuje lhůty pro jednotlivé druhy zadávacích řízení v případě podlimitních veřejných zakázek (veřejných zakázek pod prahovými hodnotami EU) takto:
30
a) minimální lhůty pro doručení žádostí o účast v podlimitním užším řízení, podlimitním jednacím řízení s uveřejněním nebo podlimitním soutěžním dialogu: Užší řízení
15 dní
Jednací řízení s uveřejněním
15 dní
Soutěžní dialog
15 dní
Užší řízení, jestliže z naléhavých důvodů nelze stanovit lhůtu min. 37 10 dní dní (nadlimitní), resp. 15 dní (podlimitní) Jednací řízení s uveřejněním, jestliže z naléhavých důvodů nelze 10 dní stanovit lhůtu min. 37 dní (nadlimitní), resp. 15 dní (podlimitní) b) minimální lhůty pro podání nabídek při zadávání podlimitních veřejných zakázek Otevřené řízení
22 dní
Užší řízení
15 dní
Užší řízení, jestliže z naléhavých důvodů nelze stanovit lhůtu min. 40 7 dní dní (nadlimitní), resp. 15 dní (podlimitní) Zjednodušené podlimitní řízení
15 dní
Zjednodušené podlimitní řízení, jestliže z naléhavých důvodů nelze 7 dní stanovit lhůtu min. 15 dní U významných zakázek se lhůta prodlužuje o 10 dní. V oblasti srovnání zadávacích lhůt pro příjem nabídek od vyhlášení veřejné zakázky pokládám délku lhůt v České republice jako nepřiměřeně dlouhou. Zvláště pak u tzv. významných zakázek, kde se lhůta automaticky prodlužuje o dalších deset dní, přičemž rozsah a požadavky na zpracování nabídky se nemění.
3.4 Hodnotící kritéria a kvalifikace Hodnotící kritéria
cena je vždy jedním z kritérií; další možná kritéria – kvalita, technická úroveň, estetické nebo funkční vlastnosti předmětu plnění, provozní náklady, záruční nebo pozáruční servis, dodací lhůta 31
váha kritérií v %, možnost i stejné váhy
postupy hodnocení nejsou stanoveny prováděcím předpisem
Přehled běžně používaných způsobů hodnocení nabídek je následující: 1. dle nejnižší nabídkové ceny (vhodné k použití např. u nákupu zboží s naprosto stejnými vlastnostmi) 2. dle ekonomické výhodnosti pomocí více kritérií (použití např. u staveb) Volba konkrétního způsobu hodnocení závisí na charakteru předmětu plnění veřejné zakázky. U běžně standardizovatelných komodit (např. kancelářský papír) se obvykle používá hodnocení dle nejnižší nabídkové ceny. U složitějších zakázek (např. stavební práce) je preferováno použití hodnocení dle ekonomické výhodnosti. Je sice jak zákonodárci preferováno, ale v praxi se i u velkých veřejných zakázek na stavební práce preferuje jediné hodnotící kritérium a to nejnižší nabídková cena. Jen stěží u stavebních zakázek budeme nastavovat jako hodnotící kritérium dobu záruk – u staveb běžné pětileté období. To je z pohledu trvanlivosti a funkčností použitých materiálů optimální. Lze si tedy tuto obvyklou dobu stanovit v obchodních podmínkách. Další matematicky vyjádřitelné kritérium je nejenom tedy výše nabídkové ceny a doba záruk, ale i lhůta realizace. Avšak i toto poslední kriterium je obvykle stanoveno v zadávacích podmínkách, jelikož dobu realizace si zadavatel obvykle dle rozsahu projektu určí sám. Zbývá nám tedy jen výše nabídkové ceny. V Německu jsou velmi často použítá i kritéria jako je například technické vybavení, návratnost investic, provozní výdaje, ekologické měřítko. V České republice nastavení těchto hodnotících kritérií, byť jsou matematicky vyjádřitelná, není obvyklé. Důvodem je dle mého názoru obava zadavatelů, že by si toto rozhodnutí neobhájili před kontrolními orgány. Více by nám v tomto ohledu mohl nabídnout prostor nový zákon o veřejném zadávání, který zákonodárci chystají v platnosti od dubna roku 2016. Současná právní úprava je v tomto ohledu poněkud slabá. Metoda 1. Hodnocení nabídek dle nejnižší nabídkové ceny Je-li základním hodnotícím kritériem nejnižší nabídková cena, stanoví hodnotící komise pořadí nabídek podle výše nabídkové ceny. Metoda 2. Hodnocení nabídek dle ekonomické výhodnosti bodovou metodou
32
Je-li základním hodnotícím kritériem ekonomická výhodnost nabídky, je hodnotící komise povinna hodnotit nabídky a stanovit jejich pořadí podle jednotlivých dílčích hodnotících kritérií a jejich vah. S cílem objektivizovat způsob hodnocení nabídek je možné při vyhodnocování nabídek používat způsoby vyhodnocení uvedené v dalším textu. S ohledem na konkrétní zvolená kritéria hodnocení a charakter veřejné zakázky je třeba zvolit nejvhodnější variantu hodnocení (maximální počet přidělovaných bodů pro hodnocení hodnotících kritérií, váhy hodnotících kritérií). Popis použité varianty hodnocení nabídek v daném zadávacím řízení je nutno uvést ve Zprávě o posouzení a hodnocení nabídek. Vlastní hodnocení nabídek se provádí pomocí více kritérií bodovým systémem samostatně pro každé kritérium zvlášť s tím, že důležitost jednotlivých kritérií je vyjádřena jejich váhou v procentech. Každý hodnotitel přiděluje každé nabídce pro dané hodnocené kritérium počet bodů dle předem stanoveného klíče (způsobu) systémem: více bodů – výhodnější nabídka. V případě, že je dle názoru hodnotitele několik nabídek v určitém kritériu zcela srovnatelných, přidělí hodnotitel všem srovnatelným nabídkám stejný počet bodů. Přidělené počty bodů jednotlivými hodnotiteli se přenásobí příslušnými váhami kritérií. Součet takto získaných bodů za všechna kritéria od všech hodnotitelů tvoří celkový vážený bodový zisk nabídky. Nejvýhodnější nabídkou je nabídka s největším váženým bodovým ziskem. Příklad vzorového výpočtu v příloze. Kvalifikace dodavatele – jinými slovy: způsobilost dodavatele pro plnění veřejné zakázky. Způsob prokazování kvalifikace lze dle zákona třemi způsoby: a) doloží veškeré doklady, prohlášení a podklady b) výpis ze seznamu kvalifikovaných dodavatelů c) certifikát ze systému certifikovaných dodavatelů Posuzování kvalifikace je jeden ze zásadních okamžiků celého zadávacího řízení. Účelem posuzování kvalifikace je ujištění, že v další fázi zadávacího řízení již budou posuzovány a hodnoceny pouze nabídky takových dodavatelů, kteří jsou schopni splnit předmět veřejné 33
zakázky. Za tímto účelem stanoví zadavatel kritéria, jejichž splnění je nezbytných předpokladem pro prokázání jejich způsobilosti. Tento postup vychází z požadavku na eliminaci stavu, kdy nabídku podává subjekt, který by zakázku následně nebyl schopen realizovat.6 Zákon vymezuje tři kategorie kvalifikačních předpokladů, a to základní, profesní a technické kvalifikační předpoklady. Ekonomickou a finanční způsobilost, která byla požadována do novely v dubnu 2012, bylo upuštěno a v současné době postačí toto prokázat čestným prohlášením. Požadavky na prokázání splnění kvalifikačních předpokladů je třeba uvést v rámci oznámení o zahájení zadávacího řízení nebo výzvy o zahájení zadávacího řízení. Přesnou specifikaci a podrobnosti požadované kvalifikace zejména profesní a technické, stanoví zadavatel přímo v zadávací dokumentaci nebo v samostatné kvalifikační dokumentaci.
Zákon
připouští
možnost
prokazování
kvalifikace
prostřednictvím
subdodavatelů, výjimkou je základní kvalifikace. Hodnocení nabídek provádí v otevřeném řízení v případě veřejné zakázky zadávané veřejným zadavatelem hodnotící komise. Zadává-li veřejnou zakázku v otevřeném řízení sektorový zadavatel, provádí hodnocení přímo sektorový zadavatel, avšak za použití stejných pravidel jako hodnotící komise. Hodnotící komise může hodnotit pouze takové nabídky, které byly posouzeny jako v souladu se zákonem danými zadávacími podmínkami stanovenými zadavatelem a nebyly komisí pro otevírání obálek s nabídkami nebo hodnotící komisí vyřazeny. Hodnocení nabídek může být rovněž v některých řízeních provedeno formou elektronické aukce.
6
KRUTÁK, Tomáš a Lenka KRUTÁKOVÁ. Zákon o veřejných zakázkách s komentářem a příklady. Praha:
Nakladatelství ANAG, 2013. ISBN 978-80-7263-778-2
34
3.5 Uveřejňování údajů a informací o VZ Zákon ukládá zadavateli povinnost uveřejňovat údaje a informace o veřejných zakázkách: prostřednictvím informačního
systému o veřejných zakázkách v ČR (podlimitní
i nadlimitní) a v Úředním věstníku EU (nadlimitní). Veřejní zadavatelé jsou v Německu zpravidla povinni zadávací řízení u podlimitních zakázek zveřejňovat. Volba média však zůstává na zadavateli. V Německu proto existuje množství publikačních orgánů, v nichž jsou pravidelně zveřejňována zadávací řízení. Patří k nim deníky, odborné časopisy, úřední a státní věstníky a četné internetové portály. Zadávací řízení spolkových úřadů musí být dnes již publikována centrálně na platformě Spolkové republiky pro zadávací řízení na adrese www.bund.de. S asi 50 novými zadávacími řízeními denně je tato adresa nejdůležitějším zdrojem zadávacích řízení. Též většina spolkových zemí vytvořila pro zemské úřady a částečně i pro obce příslušné země centrální platformy pro zadávací řízení, např. Hesensko (www.had.de), Bavorsko (www.vergabe.bayern.de) a Severní Porýní – Vestfálsko (www.vergabe.nrw.de). Různé portály pro zadávací řízení, jako jsou například www.abz-bayern.etisportal.com,
www.ausschreibungs-abc.de
a
www.subreport.de
se
pokoušejí shromáždit zadávací řízení z různých německých zdrojů a nabízet je centrálně. Místa, kde jsou ve veřejných informačních systémech – elektronicky uveřejněny informace určené zákonem (zveřejňování informací o zadávacích řízeních, oznámení výsledků apod.) 7 Čeští zadavatelé musí uveřejňovat informace o veřejných zakázkách včetně veškerých požadavků na uchazeče. Jak u podlimitních, tak i u nadlimitních zakázek se uveřejnění provádí především prostřednictvím veřejně přístupného informačního systému o veřejných zakázkách, který je součástí informačního systému veřejné správy, dostupného na www.isvzus.cz, jehož správcem je Ministerstvo pro místní rozvoj ČR. Nadlimitní veřejné zakázky musí být kromě toho publikovány též v Úředním věstníku Evropských společenství. Při zadávání podlimitní veřejné zakázky ve zjednodušeném podlimitním řízení musí veřejný zadavatel uveřejnit písemnou výzvu k podání nabídek vhodným způsobem po celou dobu 7
Brožura
MMR:
Veřejné
zakázky
v
Horním
3E_vs_principy_ZVZ_B4
35
Rakousku/AT,
Bavorsku/DE
a
Česku/CZ:
trvání lhůty pro podání nabídek; za takový vhodný způsob lze považovat mj. webové stránky veřejného zadavatele či úřední desku. EU - ted.europa.eu - Dodatek Úředního věstníku EU Databáze Tenders Electronic Daily (doména EU pro zadavatele - simap.europa.eu - vzory formulářů). 7
36
4. Veřejné zakázky na stavební práce V úvodu jsme si již definovali pojem a obsah vymezující veřejnou zakázku na stavební práce dle zákona o veřejných zakázkách. Nyní si podrobně popíšeme průběh veřejné zakázky na stavební práce realizované veřejným zadavatelem v režimu limitů dle zákona v otevřeném podlimitním řízení, které je u zakázek na stavební práce nejčastěji používaným zadávacím řízením. A to se všemi náležitostmi od vyhlášení s požadavky na podrobnosti zadávací dokumentace až po průběh zadávacího řízení, které končí podpisem smlouvy o dílo.
4.1 Zadávací dokumentace a technické podmínky Vzhledem k tomu, že zadávací dokumentace je nejvýznamnějším dokumentem, na jehož základě zpracovávají dodavatelé své nabídky, musí zadavatel vymezit prostřednictvím zadávací dokumentace veškeré podrobnosti předmětu veřejné zakázky nezbytné k tomu, aby dodavatel mohl zpracovat svou nabídku. Význam kvality zpracování zadávací dokumentace lze z pohledu zadavatele spatřovat v tom, že dodavatelé na jejím základě podají vzájemně porovnatelné nabídky, které umožní zadavateli jejich hodnocení dle stanovených hodnotících kritérií. V tomto ohledu je nejvýznamnější částí zadávací dokumentace přesné vymezení předmětu veřejné zakázky, které v podaných nabídkách ovlivní též další aspekty, zejména výši nabídkové ceny. V praxi si tedy lze představit stručný popis předmětu plnění v případě dodávky jednoduchého zařízení až po obsáhlý soubor zadávací dokumentace v případě zakázek kombinujících dodávky, služby a stavební práce při realizaci veřejné zakázky se zvlášť složitým předmětem plnění například rozsáhlé stavební dílo. Za všech okolností však Zákon zadavateli ukládá vymezit předmět veřejné zakázky přesně s potřebnou určitostí jak z hlediska druhu požadovaného plnění, tak i z hlediska poptávaného množství. Problematickým by potom byl takový postup zadavatele, kdy by tento v zadávací dokumentaci uvedl předmět plnění pouze položkovým způsobem bez určení alespoň předpokládaného počtu takových položek. Je nutné, aby předmět plnění byl stanoven celkově
37
a aby tak nabídková cena dodavatelů mohla být součinem položkové ceny a počtu položek a byla tak porovnatelná s nabídkovými cenami ostatních uchazečů. 8 Způsob stanovení obchodních podmínek je na uvážení zadavatele, přičemž konkrétní podoba bude závislá zejména na rozsahu a složitosti veřejné zakázky, jakož i na kapacitě zadavatele vymezit obchodní podmínky v podobě smluvního textu. Obchodní podmínky musí, kromě jiného, obsahovat též požadavek zadavatele na platební podmínky; za platební podmínky je třeba považovat zejména způsob či periodicitu fakturace, splatnosti jednotlivých faktur, náležitosti faktur, možnost poskytování záloh. Obchodní podmínky musí být součástí zadávací dokumentace. Možnost překročení výše nabídkové ceny je vždy vázána výlučně na objektivní podmínky, které musí být specifikovány dopředu v obchodních podmínkách, nikoliv na subjektivní potřebu či návrh zadavatele či vybraného uchazeče. Za objektivní podmínky pro překročení nabídkové ceny je tak možné považovat např. změnu sazby DPH, která je relevantní pro danou veřejnou zakázku, index růstu spotřebitelských cen zboží a služeb (inflace), v odůvodněných případech kursové změny apod. Za objektivní podmínky pro překročení nabídkové ceny není možné naopak považovat např. vícepráce požadované zadavatelem či uchazečem. 8 Zadavatel je rovněž povinen v zadávací dokumentaci vymezit předmět veřejné zakázky odkazem na technické podmínky nebo na zvláštní technické podmínky, to však pouze v případě, je-li to odůvodněno předmětem veřejné zakázky. Specifikace technických podmínek je velmi významná a nutná zejména v případě veřejných zakázek na stavební práce. Toto je specifikováno projektovou dokumentací a výkazem výměr jako součást zadávací dokumentace.
8
KRUTÁK,
Tomáš
a
Lenka
KRUTÁKOVÁ.
Zákon
o
veřejných
a příklady. Praha: Nakladatelství ANAG, 2013. ISBN 978-80-7263-778-2
38
zakázkách
s komentářem
Dále by měl zadavatel v zadávací dokumentaci kromě přesného stanovení kvantitativních parametrů týkajících se ocenění předmětu plnění rovněž detailně popsat způsob, jakým mají být nabídkové ceny v nabídce strukturovány a kalkulovány, a to tak, aby dodavatelé tímto způsobem došli k cenám, které budou mezi sebou vzájemně porovnatelné. Nedostatečné vymezení způsobu stanovení nabídkové ceny může být společně s neurčitým vymezením předmětu veřejné zakázky jedním z hlavních důvodů, kdy zadavatel obdrží nabídkové ceny s velkým rozptylem, a kdy jde tedy o zjevné porušení zadavatele související se správností a úplností zadávací dokumentace. V takovém případě se zadavatel vystavuje riziku zrušení zadávacího řízení ze strany orgánu dohledu právě z těchto důvodů. V případě veřejných zakázek na stavební práce je nezbytné, aby zadávací dokumentace kromě obecných náležitostí obsahovala rovněž další dokumenty nezbytné pro zpracování nabídky a stanovení nabídkové ceny. Jde zejména o dokumentaci zpracovanou v rozsahu stanoveném prováděcím právním předpisem, zpracovanou do podrobností, které specifikují předmět veřejné zakázky v rozsahu nezbytném pro zpracování nabídky. Prováděcím předpisem pro zpracování zadávací dokumentace je vyhláška 230/2012, kterou se stanoví podrobnosti vymezení předmětu veřejné zakázky na stavební práce a rozsah soupisu stavebních dodávek a
služeb
s
výkazem
výměr.
Vyhláška
upravuje
požadavky
na
obsah
a rozsah příslušné dokumentace a soupisu stavebních prací, dodávek a služeb s výkazem výměr. Vyhláška 230/2012 stanoví jednotný rámec pro specifikaci předmětu veřejné zakázky na stavební práce.8 Pro účely kalkulace nabídkové ceny je druhým zásadním dokumentem zadávací dokumentace veřejných zakázek na stavební práce soupis veškerého požadovaného plnění, které má být předmětem plnění v rámci příslušné veřejné zakázky, a to společně s výkazem výměr. Tyto dokumenty je zadavatel povinen poskytnout obligatorně rovněž v elektronické podobě, což zaručuje jednodušší pozici dodavatele při zpracování jeho nabídky a díky unifikaci rozsahu požadovaného
plnění
tak
i
jednodušší
pozici
zadavatele
při
posuzování
a hodnocení nabídek. 8 Vzhledem k vymezení druhu veřejných zakázek na stavební práce, kdy za veřejné zakázky na stavební práce jsou považovány rovněž stavební činnosti společně s projektovými pracemi, tedy například i včetně příslušné dokumentace stavby. V tomto případě může být příslušná 39
dokumentace a soupis stavebních prací, dodávek a služeb včetně výkazu výměr nahrazena odkazem na technické podmínky s odkazem na výkon nebo funkci požadovaného plnění. Zákon tedy umožňuje zadávat veřejné zakázky na stavební práce společně s vyhotovením projektové dokumentace, aniž by existovala zákonná blokace zadávání zakázek tohoto typu v případě, že se zadavatel rozhodne pro zadání zakázky na stavební práce společně s projektem z důvodu výhodnosti. V případech, kdy je součástí veřejné zakázky na stavební práce rovněž provedení související projektové činnosti, mohou nastat dvě základní situace: a) projektová činnost je prováděna až při samotné realizaci stavby (jde např. o zhotovení prováděcí projektové dokumentace zhotovitele nebo dokumentace skutečného provedení stavby); v těchto případech bude veřejná zakázka zadávána na základě standardních podkladů, jelikož zadavateli nic nebrání pořídit dokumentaci stavby a soupis stavebních prací, služeb a dodávek s výkazem výměr v rámci přípravy zadávacího řízení jako součást zadávací dokumentace; nebo 8 b) jedná se o veřejné zakázky, jejichž předmětem je jak zhotovení projektové dokumentace stavby (obvykle na úrovni projektové dokumentace pro vydání stavebního povolení nebo jiné dokumentace
pro
řízení
v
rámci
stavebního
řádu
podle
stavebního
zákona
a dokumentace pro provádění stavby), tak vlastní provedení stavebních prací. Součástí takové veřejné zakázky může být také výkon inženýrské činnosti s cílem zajištění potřebných souvisejících úkonů podle stavebního zákona. V tomto případě bude tedy projektová dokumentace a soupis stavebních prací, služeb a dodávek s výkazem výměr přípravena zhotovitelem stavby (vybraným uchazečem) až v rámci samotné realizace veřejné zakázky na stavební práce. 8 Vždy je však třeba dodržet zásadu, že požadované plnění (předmět veřejné zakázky) musí být v zadávacích podmínkách dostatečně konkrétně specifikováno. Zadavatel je povinen provést tuto specifikaci pomocí technických podmínek vyjádřených formou požadavků na výkon nebo funkci, přičemž tyto požadavky musí být dostatečně přesné, aby uchazečům umožnily jednoznačně určit předmět veřejné zakázky a zpracovat porovnatelné nabídky; při této formě zadání veřejné zakázky na stavební práce nesou uchazeči odpovědnost za úplnost zpracování projektové dokumentace včetně vyčíslení všech nákladů na provedení stavby. 8 40
Tento výčet požadavku na podrobnosti zadávací dokumentace a technické podmínky na veřejnou zakázku na stavební práce je v Německé praxi obdobný. V přílohové části této diplomové práce uvádím pro srovnání příklad struktury výkazů výměr na stavební práce.
4.1.1 Požadavky na kvalifikaci uchazeče Kvalifikovaným pro plnění veřejné zakázky je dodavatel, který splní základní kvalifikační předpoklady dle § 53 zákona. Splnění předpokladů uchazeč prokáže čestným prohlášením, z jehož obsahu musí být zřejmé, že uchazeč splňuje základní kvalifikační předpoklady. Prohlášení pro kvalifikační předpoklady je možné doložit na formuláři, který je přílohou zadávací dokumentace. Dále profesní kvalifikační předpoklady dle § 54 zákona. Splnění předpokladů uchazeč prokáže předložením výpisu z obchodního rejstříku, pokud je v něm zapsán, či výpisu z jiné obdobné evidence, pokud je v ní zapsán výpis nesmí být starší 90 dnů ke dni podání nabídky – uchazeč předloží kopie dokladů, dokladu o oprávnění k podnikání podle zvláštních právních předpisů v rozsahu odpovídajícím předmětu veřejné zakázky, zejména doklad prokazující příslušné živnostenské oprávnění či licenci, dokladu osvědčující odbornou způsobilost dodavatele nebo osoby, jejímž prostřednictvím odbornou způsobilost zabezpečuje, tj., osvědčení o autorizaci dle zák. č. 360/92 Sb. v platném znění osoby odpovědné za odborné vedení provádění stavby dle č. 183/2006 Sb. – uchazeč předloží kopie dokladů. Technické kvalifikační předpoklady dle § 56 zákona. K prokázání splnění technických kvalifikačních předpokladů dodavatele pro plnění veřejné zakázky zadavatel požaduje seznam stavebních prací provedených dodavatelem a to minimálně v objemu 50 % předpokládané hodnoty VZ a jednotlivá osvědčení objednatelů o řádném plnění těchto stavebních prací; tato osvědčení musí zahrnovat cenu, dobu a místo provádění stavebních prací a musí obsahovat údaj o tom, zda byly tyto stavební práce provedeny řádně a odborně. 1 Zadavatel by měl tedy zhodnotit náročnost a složitost zadávaného předmětu veřejné zakázky z pohledu technologických, ekonomických, personálních či časových požadavků. Každá zadávaná veřejná zakázka na stavební práce vychází z poměrně striktně dané charakteristiky uvedené zejména v projektové dokumentaci k předmětným stavebním pracím, položkovém rozpočtu či výkazu výměr předmětných stavebních prací, plánu organizace výstavby, harmonogramu výstavby případně i dalších obdobných dokumentech popisujících specifikaci 41
předmětu zakázky. Zadavatel tak disponuje dostatečným množstvím informací o předmětu veřejné zakázky a je tedy schopen zhodnotit předpokládanou náročnost realizace takové veřejné zakázky s ohledem na požadavky technické (např. mechanizace, stavební stroje a přístroje aj.), technologické (např. způsob provádění jednotlivých stavebních prací), ekonomické (např. finanční objem jednotlivých stavebních prací), personální (např. počty stavebních dělníků či jiných profesních odborníků nezbytných k provedení stavebních prací aj.) či časové (např. plánovaná doba realizace stavebních prací dle harmonogramu aj.). Z uvedených charakteristik předmětu veřejné zakázky by měl tedy zadavatel vycházet především v případě stanovování počtu požadovaných referenčních zakázek. 1 Uchazeči
mohou
k prokázání
základních
kvalifikačních
předpokladů
a profesních kvalifikačních předpokladů využít za podmínek stanovených v ZVZ výpisu ze seznamu kvalifikovaných dodavatelů ne staršího než 3 měsíce. 1 Uchazeči mohou k prokázání kvalifikačních předpokladů využít za podmínek stanovených ZVZ certifikátu vydaného v rámci systému certifikovaných dodavatelů ne staršího než 1 rok. Tento certifikát nahrazuje prokázání kvalifikace uchazeče v rozsahu v něm uvedených údajů. 1 Pokud není dodavatel schopen prokázat splnění určité části kvalifikace požadované veřejným zadavatelem v plném rozsahu, je oprávněn splnění kvalifikace v chybějícím rozsahu prokázat prostřednictvím subdodavatele. Dodavatel je v takovém případě povinen veřejnému zadavateli předložit doklady prokazující splnění základního kvalifikačního předpokladu a profesního
kvalifikačního
předpokladu
subdodavatelem
a
smlouvu
uzavřenou
se
subdodavatelem, z níž vyplývá závazek subdodavatele k poskytnutí plnění určeného k plnění veřejné zakázky dodavatelem či k poskytnutí věcí či práv, s nimiž bude dodavatel oprávněn disponovat v rámci plnění veřejné zakázky, a to alespoň v rozsahu, v jakém subdodavatel prokázal splnění kvalifikace. 1 V Německu v současné době existuje centrální předkvalifikací rejstřík pro zakázky na stavební práce. Zápis do rejstříku lze provést prostřednictvím různých akreditovaných předkvalifikačních středisek. Do seznamu předkvalifikačních středisek lze nahlédnout na www.pqverein.de. Na této internetové stránce naleznete též informace k předkvalifiakčnímu řízení ve stavebnictví v Německu a seznam předkvalifikovaných firem. Vedle ústředního 42
spolkového rejstříku existují v mnoha spolkových zemích tzv. seznamy dodavatelských podniků (Unternehmer- Lieferanten-Verzeichnisse, ULV) pro veřejné zakázky, do nichž se mohou nechat zaregistrovat jak stavební tak i dodavatelské firmy a poskytovatelé služeb. Platnost těchto seznamů ULV je v současné době omezena na příslušné spolkové země resp. omezený okruh zadavatelů. Seznamy ULV jsou zpravidla vedeny poradenskými centry pro zakázky ve spolkových zemích. 9
4.1.2 Výkaz výměr - kalkulace stavební produkce U veřejných zakázek na stavební práce je uchazeč povinen dodržet strukturu soupisu prací s výkazem výměr a netvořit nový formát exportu, toto je nutné z pohledu zadavatele s ohledem na kontrolu nabídek dodržet. Avšak nesplnění tohoto požadavku, který si zadavatel vyhradil v zadávacích podmínkách, není důvodem pro vyloučení uchazeče. Nabídkové ceny musí zahrnovat veškeré práce, dodávky a činnosti vyplývající ze zadávacích podkladů a o kterých zhotovitel podle svých odborných znalostí vědět měl. Podkladem pro zpracování cenové nabídky je zadávací dokumentace, a dále její veškeré přílohy nejlépe prováděcí projektová dokumentace. V případě, že uchazeč zjistí absenci některých položek či nesrovnalosti ve výkazech výměr, případně v ostatních částech projektové dokumentace, je oprávněn požádat písemně o dodatečné informace k zadávací dokumentaci. Z pohledu cen je i v Německu nejdůležitější částí nabídky právě výkaz výměr (Bill of Quantities – Leistungsverzeichnis LV). Součástí výkazu výměr jsou položky specifikace. Stejně jak v české praxi jsou seřazeny dle jednotlivých profesí a technologických celků neboli provozních souborů. Uchazeč vyplní jednotkovou cenu za každou jednotlivou položku a vypočte cenu celkovou, množství položky uchazeč nemění. Rozhodující je stanovení jednotkové ceny za položku, je základem ceny pro fakturaci provedených prací tzv. čerpání a případných víceprací. Zjistí – li zadavatel při hodnocení, že uchazeč nevyplnil jednotkovou cenu u některých položek, má se za to, že nevyplněná cena je již v nabídce obsažena, a je 9
Soudní inženýrství FAST VUT v Brně: Přednáška Ing. Jaroslav Chovanec: Znalecké rozpočtování a kalkulace v Německu
43
pouze částí jiné položky. 9 Tady se dostáváme do opačné situace v následných kontrolách nabídek. V České republice neexistuje jednotný právní výklad na neoceněné položky nebo tzv. nulové položky. Jedna část pohledu je stejná v Německé praxi – – v české praxi k „nepodstatným“ položkám zadavatel nepřihlíží. Podle opačného právního výkladu je taková nabídka na vyloučení, protože uchazeč je dle zákona povinen ocenit všechny položky. Při sestavování rozpočtu se k popisu stavebních prací používají softwarová aplikace, jako DBD
-
Dynamische
BauDaten,
Xbau,
SirAdos.
Využívá
se
také
STLB
-
Standardleistungsbuch fur Bauwesen. Nejrozšířenější aplikací používanou v Německu je DBD. Při zadávání jednotlivých položek rozpočtu se vychází z oborů prací zadáváním jednotlivých upřesňujících údajů (druh konstrukce, rozměry). DBD poté přiřadí automaticky úplný popis dle STLB ke každé položce. DBD pracuje na platformě aplikace MS Excel, tzn., že samotné zpracování dat probíhá běžným způsobem, na jaký je uživatel zvyklí při práci s MS Excel. DBD nabízí v podstatě dva druhy kalkulací. První je tzv. přirážková kalkulace, druhá se nazývá zpětná. V případě první se zadávají jednotlivé položky rozpočtu dle dokumentace a DBD k nim přiřazuje úplné popisy dle STLB v souladu s VOB (zadávací řád), normativ pracnosti a jemu odpovídající hodinový mzdový tarif dělníka vykonávajícího tento úkon. Tento mzdový tarif sestává z tarifního platu, odvodů do fondů (sociální a zdravotní daň, příspěvek na nezaměstnanost, na církev, atd.) a vedlejších nákladů (náklady na vyhodnocení mezd). DBD nabízí tzv. „běžné ceny", uživatel si však může zadat jinou cenu dle svých představ. Ceny lze ovlivnit změnou celkové nabídkové ceny, změnou jednotkových nákladů, změnou krycího příspěvku (marže), a změnou přirážky na ostatní náklady (Sonstige kosten SoKo). Měnit lze i pro hodinové sazby dělníků. DBD nabídne sazbu a uživatel si ji pak může upravit. Druhý způsob kalkulace (zpětná) je vhodné provádět až po dokončení předběžné kalkulace. Výchozím údajem je totiž celková cena objektu z přirážkové kalkulace. Tuto cenu si může uživatel v rámci následné kalkulaci upravit a DBD přepočítá zpětně náklady na odměny pracovníků. DBD kalkulační vzorec obsahuje materiál, mzdy, ostatní náklady a tzv. přídavky. Přídavky slouží ke krytí nákladů na zařízení staveniště, všeobecné obchodní náklady (nevýrobní střediska) a zahrnuje také riziko a zisk. 9
44
Cena je v neustálém pohybu a je ovlivňována požadavky trhu a stavebními zakázkami. Konkrétní ceny stavebních prvků jsou závislé od konkrétní situace na regionálním trhu jednotlivých spolkových zemí, na vývoji nákladů a produktivity a na podmínkách výstavby na konkrétním místě. Ceny jsou výsledkem aktuální situace na stavebním trhu. Kalkulací se rozumí určení ceny konkrétního stavebního výkonu. Při zjišťování cen pomocí DBD můžete zadat jednotlivé parametry stavebního díla, jako je všeobecná situace na trhu (konjunktura, recese), místo realizace stavby (Berlin, západní nebo východní část Německa apod.). K zadání těchto parametrů je potřebná dostatečná znalost místních poměrů. Přesnost potom závisí na zkušenostech a vědomostech uživatele. Jednotliví činitelé ovlivňující cenu na stavebních trzích jsou v DBD zachyceny pomocí různých koeficientů, které upraví výslednou cenu stavby. 9 DBD stavební ceny jsou zpracovány na základě STLB (Standardleistungsbuch) a pro každou položku tohoto třídníku mají přidělenou konkrétní cenu. Zadává se konkrétní popis položky dle STLB tzv. Kalkulationsatz (kalkulační věta) a na základě tohoto popisu je vygenerována cena DBD. STLB popisuje, označuje a třídí veškeré stavební práce a jsou v souladu se zadávacím řádem staveb VOB (Verdingungsordnung). Toto třídění může být k dispozici v různém stupni propracovanosti (detailnost popsání jednotlivých položek). Tomu se také přizpůsobuje DBD. 9 Stěžejním bodem při kalkulaci s DBD jsou jednotkové náklady dílčích prvků, které potom v souhrnu tvoří veškeré náklady v podniku. Ceny materiálu jsou převzaty většinou z firemních prospektů a katalogů výrobců stavebních hmot. Při mechanických úkonech vykonávaných stroji čerpá DBD z aktuálního třídníku stavebních strojů (Baugeräteliste BGL).9 DBD rozlišuje následující druhy nákladů: Stavební materiály. Mzda (časové hodnoty). Pomocné stavební prvky (lešení, bednění, atd.). Strojní vybavení (odpisy, zúročení, opravy).
45
Pracovní látky (pro stroje). Ostatní náklady (doprava, poplatky, atd.). Pro strojní výkony používá DBD tři druhy nákladů. Jsou to náklady na samotný stroj (odpisy, opravy), náklady na pracovní hmoty (olej, pohonné látky) mzda obsluhy stroje.
9
V České republice se pro třídění stavební produkce využívají dva základní typy klasifikací a třídění a to klasifikace závazné (vydané Českým statistickým úřadem) – CZ-CC, CZ-CPA, CPV a klasifikace pomocné jejichž používání není závazné – JKSO, SKP, TSKP. Klasifikace CZ-CC obsahuje místně a prostorově ucelená stavební díla s takovým vybavení či zařízením, aby mohla samostatně plnit funkce, ke kterým jsou určena. Takováto zařízení musí být se stavebním dílem pevně spojena. Do této klasifikace se nevztahují technologické celky. Klasifikace je pětistupňová (sekce, oddíl, skupina, třída, podtřída). Stavební díla jsou rozdělena na dvě sekce na budovy a inženýrská díla. CZ-CPA je klasifikace produkce podle činností a je závazná pro statistická zjišťování, tvoří ji 6 úrovní. CPV je společný slovník pro veřejné zakázky a v Evropské unii povinný od února 2006. Je nezbytný pro vyplňování formulářů do ISVZUS a pro vyhledávání obchodních příležitostí v TED (Tenders Electronic Daily – podnikatelské příležitosti v Evropě). JKSO – nejpoužívanější nezávazná klasifikace v ČR, má nejlepší vypovídající schopnost a přehlednou strukturu v oblasti rozpočtových ukazatelů stavebních objektů. Slouží pro určení předpokládané hodnoty stavebního díla v předprojektové a projektové přípravě. Standardní klasifikace produkce SKP – jejím předmětem je základní třídění výrobku a služeb. Pozbyla však platnosti k lednu 2008 a byla nahrazena CZ-CPA. Třídník stavebních konstrukcí a prací TSKP – za základ třídění byl zvolen stavební díl (SD) jako účelově a funkčně vymezená část stavebního objektu, zahrnující soubor konstrukcí a prací. Rozdělujeme na hlavní stavební výrobu (HSV) a přidruženou stavební výrobu (PSV). Pro cenovou a rozpočtářskou praxi je třeba znát následující základní třídění – 0 všeobecné konstrukce a práce, 1 zemní práce, 2 zvláštní zakládání, základy, 3 svislé a kompletní konstrukce, 4vodorovné konstrukce, 5 komunikace, 6úpravy povrchů, podlahy a osazování výplní otvorů, 7 konstrukce a práce PSV, 8 trubní vedení, 9 ostatní konstrukce a práce, bourání. 46
Individuální cenová kalkulace. Před započetím samotné kalkulace je nutné si stanovit hodnotu střední mzdy, režijní náklady staveniště (GK), všeobecné obchodní náklady (AGK), riziko a zisk. Čtyři posledně jmenované položky se stanoví na základě rozboru kalkulací minulých let a jejich hodnota se vyjádří koeficientem. O tuto hodnotu se ve výsledné kalkulaci navyšují jednotkové náklady. Dále je třeba vypočítat veškeré výměry stavebních prvků, které souvisí s kalkulovanou položkou, popřípadě spočítat množství použitého materiálu. Režijní náklady staveniště (GK) je možno stanovit také absolutním vyjádřením (paušální částkou). Tyto náklady se přičtou k výsledným jednicovým nákladům. Vyskytují-li se v kalkulované položce strojní výkony, je třeba ke zjištění jednotlivých parametrů použít BGL (Baugeräteliste).9 Tabulka 2:Kalkulační vzorec používaný v Německu
EKT + GK
HK + AGK
SK + W + G
Summer der Einzelkosten der
Součet jednotlivých nákladů
Teilleistungen +
dílčích stavebních úkonů +
Gemeinkosten der Baustelle
Režijní náklady staveniště
Herstellkosten + Allgemeine
Výrobní náklady +
Geschaftskosten,
Všeobecnéobchodní náklady,
Zuschlagssatz % auf di EKT
přirážka v % z EKT
Selbstkosten + Wagnis und
Vlastní náklady + Riziko a
Gewinn, Zuschlagsatz% auf
zisk. Přirážka v % k EKT
die EKT NETTO + MWSt
BRUTTO
Netto Angebotssumme +
Netto nabídková cena + Daň
Umsatzsteuer
z obratu
Angebots - Endpreis
Nabídková konečná cena Zdroj: DBD
Individuální kalkulace stavebních prací je i v České republice ve stavebnictví nejpoužívanější pro stanovení jednotkové ceny stavební práce. Provádí se zpravidla vždy, když nejsou k dispozici oceňovací podklady pro ocenění konkrétní stavební konstrukce nebo práce. 47
Struktura jednotkových cen stavebních prací ÚRS Praha a.s. nejrozšířenější v tuzemsku: Tabulka 3:Kalkulační vzorec používaný v České republice
Jednotková cena stavební práce Přímé náklady Nepřímé náklady Zpracovací náklady
Materiál
Ostatní přímé náklady Doplňkové + odvody Přímé zpracovací náklady
Mzdy
Režie
Stroje
Výrobní
Zisk Správní
Hrubé rozpětí Zdroj: URS
Užitečným pomocníkem při kalkulování jsou i sborníky, popisovníky a případně i ceníky, které vydávají specializované společnosti. Pomůcky pro kalkulace Podobně jako u nás často používaným pomocníkem při rozpočtování jsou publikace od ÚRS Praha a.s., resp. RTS, se i v Německu podobné ústavy zabývají vydáváním a zpracováním podkladů pro kalkulování a rozpočtování. Jsou to především popisovníky a sborníky cen stavebních prací a dodávek od společností Dr. Schiller & Partner, GmbH DBD - Dynamische BauDaten a od firmy SirAdos. DBD ceny mají orientační charakter a jsou to doporučené ceny, které udávají celoněmecké střední hodnoty stavebních prací bez DPH pro aktuální
stav
v
průběhu
roku.
SirAdos
stanovuje
ceny
stavebních
prací
a materiálu na základě zkoumání celospolkového trhu a jsou v rámci Up-date software aktualizovány po 3 měsících od vydání poslední aktualizace. Pro zatřiďování jednotlivých částí stavební výroby se v Německu používá klasifikace stavební produkce, stavebních prací STLB -Standardleistungsbuch. Všechny popisy činností STLB jsou v souladu se zadávacím řádem staveb VOB (Verdingungsordnung für Bauleistungen). Aby se zajistila kompatibilita při porovnání různých cenových nabídek (rozpočtů) se v Německu pro označení stavebních prvků (elementů) používá DIN 276 (1993 Elementegliederung, der neue Nummerschlüssel.) - Toto dělení je stejně jako STLB rozděleno na novostavby a rekonstrukce a na modernizace. Skládá se až z 9 číselných znaků. 9
48
V současné době
je v ČR mezi uživateli velké
množství specializovaných SW
na rozpočtování a problematiku s tím spojenou. Obecně platí, že SW pro potřebu rozpočtování a kalkulací by měl obsahovat i minimální konfiguraci následující funkce: orientaci v databázi cen prací a materiálů, editaci databáze cen, tvorbu výkazu výměr, sestavení rozpočtu a výrobní kalkulace, tvorbu přehledných a citovatelných výstupních sestav. Přehled nejpoužívanějších SW v ČR (pracující s databázemi CS ÚRS, RTS, apod.): Kros plus (ÚRS Praha, a.s.) BuildPower (RTS, a.s.) ASPE (Valbek, spol. s.r.o.) euroCALC (Callida, s.r.o.) WinKAROK (Porings, s.r.o.)
4.2 Zadávací řízení Zadávací řízení je možné zahájit pouze odesláním oznámení o zahájení zadávacího řízení k uveřejnění nebo výzvy o zahájení zadávacího řízení. Oznámením o zahájení zadávacího řízení zákonodárce předpokládá formulář sloužící k uveřejňování v informačním systému. Výzvou se zahajuje jednací řízení bez uveřejnění, zjednodušené podlimitní řízení či řízení na základě rámcové smlouvy, přičemž se jedná o písemný projev vůle zadavatele vyjadřující úmysl zahájit a realizovat jedno z uvedených zadávacích řízení směřující jednomu či více vyzývaným dodavatelům (v závislosti na druhu zadávacího řízení). Zákon vymezuje způsoby zahájení zadávacích řízení taxativně, tj. jiný způsob zahájení zadávacího řízení není přípustný a zadavatel, který by takový jiný způsob použil, porušuje Zákon. Následkem by byla nezákonnost, tj. neplatnost, takto zahájeného zadávacího řízení se všemi důsledky plynoucími ze Zákona. V případě veřejných zakázek na stavební práce, jak jsme již uvedli výše, je nezbytné, aby zadávací dokumentace kromě obecných náležitostí obsahovala rovněž projektovou 49
dokumentaci v podrobnostech pro provedení stavby a soupis stavebních prací s výkazem výměr dle vyhlášky 230/2012 Sb. Pro účely kalkulace nabídkové ceny je druhým zásadním dokumentem zadávací dokumentace veřejných zakázek na stavební práce soupis veškerého požadovaného plnění, tzn. veškerých dodávek, služeb i stavebních prací, které mají být předmětem plnění v rámci příslušné veřejné zakázky, a to společně s výkazem výměr. Tyto dokumenty je zadavatel povinen poskytnout obligatorně rovněž v elektronické podobě, což zaručuje jednodušší pozici dodavatele při zpracování jeho nabídky a díky unifikaci rozsahu požadovaného plnění tak i jednodušší pozici zadavatele při posuzování a hodnocení nabídek (zejména pak při hodnocení nabídkových cen). Formáty výkazů výměr by měli výt v takové podobě, aby uchazeč do struktury souboru doplnil pouze výši jednotkových cen u všech položek a nemohl tak zasahovat do ostatních částí, např. do popisů položek, kódů, množství, apod.)
4.2.1 Otevírání obálek Po uplynutí lhůty pro podání nabídek jsou nabídky, které byly zadavateli ve lhůtě doručeny otevřeny, a přítomným je sdělen obsah nabídek. Doba, po kterou je uchazeč vázán svou nabídkou začíná běžet okamžikem uplynutí lhůty pro doručení nabídek, který je shodný s okamžikem otevírání obálek. Konec této lhůty zadavatel stanový v zadávacích podmínkách. Evropská legislativa neřeší žádná pravidla pro průběh otevírání obálek, zpravidla toto řeší národní legislativa. Ta obsahuje požadavky na ochranu nabídek i konkurenčního prostředí a to během celé fáze zadávacího řízení. Otevírání obálek musí být prováděno několika osobami a zpravidla je zadavatelem jmenována komise. Princip transparentnosti je zde splněn tím, že u otevírání obálek mohou být přítomni i uchazeči. Nabídky jsou členy komise postupně otevírány jedna po druhé. V zadávacích podmínkách je přesně stanovena lhůta pro doručení nabídek a to datum a čas, nabídky doručené zadavateli po uplynutí lhůty pro podání nabídek nesmí být otevřeny a nesmí být brány v potaz. O průběhu jednání komise pro otevírání obálek musí být vystaven protokol, do protokolu se uvedou jména uchazečů a nabídnuté ceny. Protokol je podepsán členy komise.
50
V Německu se otevírání obálek odehrává za přítomnosti vedoucího a zapisovatele. Vedoucí musí být zaměstnancem zadavatele. Vedoucí a v případě pozemního stavitelství i zapisovatel nesmějí být účastníky přípravné fáze (tvorba zadávací dokumentace), nesmějí rozhodovat o udělení zakázky a nesmějí být členy při následném zpracovávání (řízení) zakázky. Německé předpisy požadují, aby zápis z otevírání obálek obsahoval nejen nabídkové ceny, ale i veškeré informace o slevách a zvláštních (neobvyklých) příznacích, např. poškozené obálky při obdržení nebo pozdě došlé nabídky. V České republice musí být v pořízeném zápisu kromě nabídkových cen i údaj o jazyce nabídky, podpisovém zmocnění uchazeče a návrh smlouvy, který je součástí nabídky musí být podepsán oprávněnou osobou.
Německé předpisy
požadují, aby veškeré části otevíraných obálek byly označeny, aby se tak zabránilo následným změnám. Nabídky, zpravidla označené formou perforace s uvedením data, musí být drženy po skončení otevírání obálek jako důvěrné a mohou být zpřístupněny pouze osobám, které je dále zpracovávají. Podobná opatření v České republice neexistují.3
4.2.2 Posouzení a hodnocení nabídek Zadavatel musí přezkoumat a vyhodnotit nabídky obdržené ve stanovené lhůtě. Zároveň musí udělit zakázku tomu uchazeči, který v nabídce nejlépe splňuje kritéria pro zadání zakázky. Shodně s požadavky EU vyžadují příslušná ustanovení v obou zemích přezkoumání a hodnocení nabídek v postupných krocích. Během hodnocení nesmějí být měněny požadavky na doložení vhodnosti uchazečů, hodnoticí kritéria a jejich váhy uvedené v oznámení nebo v zadávací dokumentaci. Kritéria stanovená pro hodnocení vhodnosti uchazečů nemohou být dále použita. Další hodnocení může být provedeno pouze na základě hodnoticích kritérií. V Německu uchazeči musí zachovávat mlčenlivost a hodnocení nabídek se mohou zúčastnit jen oprávněné osoby. Matematickou přesnost nabídek může přezkoumat pouze zadavatel. Hodnocením mohou být pověřeni pouze zaměstnanci, kteří nejsou začleněni do rozhodovací fáze výběru dodavatele nebo do fáze realizace projektu. V České republice musí být nabídky přezkoumány a vyhodnoceny komisí, jmenovanou zadavatelem, která vypracuje zprávu s návrhem uzavření smlouvy. Nicméně v obou zemích konečné rozhodnutí závisí na zadavateli. V Německu je nutno přezkoumávat nejen celkovou cenu, ale také jednotkové ceny. Pokud cenová struktura nabídky ukazuje, že ceny za části celkového projektu byly odhadnuty neúměrně vysoko nebo nízko, uchazeči musejí být požádáni o vysvětlení. Pokud 51
vysvětlení nepodají a pokud zadavatel může prokázat, že nabídka obsahuje vyrovnávací ceny, musejí být takovéto nabídky vyloučeny. To má zabránit uchazečům předkládání cenových kalkulací na základě předpokladu, že u jednotlivých částí celkového projektu budou činěny podstatné kvantitativní změny, což může vést k výraznému nárůstu nákladů na projekt. V České republice se hodnotí celková cena díla. V Německu nemůže být udělena zakázka uchazeči, který nabídne neúměrně vysokou nebo nízkou cenu. Pokud se jedna nebo několik nabídek cenově liší o 10 % nebo více oproti ceně odhadované zadavatelem anebo oproti ostatním nabídkám, uchazeči musejí prokázat, že jejich nabídka byla věrohodně a přesvědčivě zkalkulována. Pokud toho nejsou schopni, měl by je zadavatel vyloučit. V České republice může být zadávací řízení po cenovém přezkoumání zrušeno tehdy, pokud byly obdrženy jen nabídky s neúměrně nízkými cenami a uchazeči tyto ceny nezdůvodnili. Pokud je cena nabídky podstatně vyšší než odhad zadavatele, není to důvodem pro odmítnutí zadat dotčenému uchazeči zakázku (na rozdíl od německého zadávacího práva). Pokud existuje v Německu podezření na jednání, které má omezit konkurenci, zadavatel je povinen tuto skutečnost neprodleně hlásit příslušnému nadřízenému orgánu. Ten musí rozhodnout o dalším postupu a o tom, je-li na místě informovat antimonopolní úřad nebo orgány činné v trestním řízení. Dále musí schválit (např. když kontrakt převyšuje 50 000 € a zakázka nebyla udělena uchazeči s nejnižší nabídkou), zda bude zakázka udělena při projednávání kontraktu nebo zda bude zadávací řízení zrušeno. Česká pravidla tuto oblast neupravují.3 V rámci procesu posouzení nabídek je úkolem hodnotící komise přezkoumat jak formální, tak zejména obsahový soulad nabídky se zadávacími podmínkami (zejména se zadávací dokumentací, a to zejména se zaměřením na obchodní podmínky zadavatele a požadavky na plnění veřejné zakázky) a zákonnými požadavky. Hodnotící komise v této fázi přezkoumává nejen pouhou fyzickou přítomnost dokumentů v nabídce, ale rovněž obsahovou stránku jednotlivých dokumentů. 1 Hodnotící komise dále v této fázi posuzuje, zda nabídka není nepřijatelná ve smyslu, tedy zda nabídka není v rozporu s platnými právními předpisy. Zkoumání tohoto důvodu nepřijatelnosti nabídek přichází v úvahu zejména tehdy, kdy je plnění předmětu veřejné zakázky podřízeno speciální právní úpravě; pak hodnotící komise musí posoudit, zda tedy plnění navržené určitým uchazečem není v rozporu s takovou speciální právní úpravou. 52
Jestliže hodnotící komise shledá rozpor některé z nabídek s výše uvedenými požadavky, je povinna takovou nabídku vyřadit, znamená to, že tato nabídka nebude dále posuzována ani hodnocena. Pokud komise shledá určitou číselnou hodnotu v nabídce za zjevně chybnou v důsledku početní chyby, pak k takové chybě nepřihlíží, to však pouze v případě, že tato zjevná početní chyba nemá vliv na nabídkovou cenu (např. uchazeč chybně spočítá celkový počet určitých typů zařízení, které dle své nabídky použije k realizaci veřejné zakázky, aniž by to jakkoliv souviselo s výší nabídkové ceny). Pokud by naopak početní chyba měla vliv na nabídkovou cenu, nelze toto ustanovení aplikovat, a je tedy třeba k takové početní chybě přihlédnout; v praxi to pak může znamenat i to, že jde o nejasnost nabídky a hodnotící komise může v takovém případě požádat uchazeče o vysvětlení nabídky (právo na podání vysvětlení nejasnosti nabídky může samozřejmě hodnotící komise využít i tehdy, kdy zjevná početní chyba nemá vliv na nabídkovou cenu). 1 Zákon výslovně stanoví zvláštní podmínky, resp. zvláštní přístup k posuzování nabídek v případě veřejné zakázky na stavební práce, jejíž zadávací dokumentace obsahuje příslušnou dokumentaci. V takovém případě je hodnotící komise povinna posoudit nabídky v podrobnostech soupisu stavebních prací, dodávek a služeb a výkazu výměr. Pro účely posouzení nabídek může hodnotící komise přizvat poradce, kterými mohou být zejména odborníci na posouzení formálně-právní stránky nabídky, nejčastěji jsou přizváni odborníci v oblasti, v níž se má realizovat předmět veřejné zakázky. Přizvaný poradce však musí splňovat obdobné požadavky jako členové hodnotící komise a jejich náhradníci, tj. nesmí být podjatý ve vztahu k předmětu veřejné zakázky a k uchazečům, kteří podali nabídku. Poradce je povinen učinit o své nepodjatosti shodné prohlášení jako členové komise. V rámci hodnocení nabídek je hodnotící komise povinna plně respektovat způsob hodnocení nabídek stanovený zadavatelem v zadávacích podmínkách. Hodnotící komise musí v průběhu hodnocení hodnotit nabídky podle všech hodnotících kritérií při zohlednění procentuálních vah a v souladu se způsobem hodnocení, který stanovil zadavatel v zadávacích podmínkách. Hodnotící komise musí při hodnocení nabídek postupovat takovým způsobem, aby jak dílčí hodnotící závěry, tak celkový výsledek hodnocení byly založeny na objektivních hodnotách 53
a aby v případě kvalitativního kritéria bylo subjektivní hodnocení jednotlivých členů hodnotící komise řádně odůvodněno; to vše za účelem možnosti zpětné kontroly a přezkoumatelnosti hodnocení. Při porovnání výše nabídkových cen v jednotlivých nabídkách je komise povinna zohlednit vždy odpovídající stejné údaje - buď výše nabídkových cen bez daně z přidané hodnoty, nebo včetně daně z přidané hodnoty. Zákon již nestanoví prioritu hodnocení cen bez daně z přidané hodnoty, zadavatel je výslovně oprávněn v zadávacích podmínkách stanovit opačný postup (tzn. hodnocení nabídkových cen včetně daně z přidané hodnoty). Nestanovil-li zadavatel jinak v zadávacích podmínkách, je hodnotící komise v případě uchazeč-plátce daně z přidané hodnoty povinna hodnotit cenu bez daně z přidané hodnoty a v případě neplátce daně z přidané hodnoty bude hodnotit cenu s daní z přidané hodnoty. 1 V případě hodnocení nabídek podle základního kritéria nejnižší nabídkové ceny určí hodnotící komise pořadí nabídek pouze na základě seřazení nabídek podle výše jejich nabídkových cen. Toto ustanovení navíc výslovně zmiňuje povinnost hodnotící komise před vlastním hodnocením provést posouzení nabídek z hlediska případných mimořádně nízkých nabídkových cen; nicméně tuto povinnost má hodnotící komise v obdobném rozsahu i v případě hodnocení nabídek podle základního kritéria ekonomické výhodnosti nabídky. Zpráva o posouzení a hodnocení nabídek je základním dokumentem z hlediska přezkoumatelnosti postupu hodnotící komise, popř. zadavatele. Zpráva o posouzení a hodnocení nabídek slouží na jedné straně zadavateli, pro něhož je mj. i nástrojem k přezkoumání postupu hodnotící komise a pro případné rozhodnutí o novém posouzení a hodnocení nabídek, na straně druhé uchazečům, pro něž je základním zdrojem informací o procesu posouzení a hodnocení.
54
5. Komparace zadávání veřejných zakázek na stavební práce v ČR a v Německu Vzhledem k tomu, že postup kalkulování není v Německu totožný s našimi zvyky, vznikla potřeba definovat základní pojmy i v této sekci. Tyto pojmy, především pak názvy jednotlivých položek kalkulací se mohou blížit názvům používaným u nás, jejich obsah však nemusí, a zpravidla ani není totožný. Důležitým předpokladem pro pochopení základních pojmů používaných ke kalkulacím v Německu je jejich dokonalé zvládnutí v našich podmínkách. Předcházející kapitola nám pomohla utvořit si základní přehled o metodách kalkulování u našich západních sousedů. Lze tedy konstatovat, že fungování zadávání veřejných zakázek v Německu je podobné systému v České republice. Německo, jako členská země Evropské unie, musí taktéž aplikovat evropské směrnice. Právní úprava obou zemí vychází ze stejných základů. V České republice
je
oblast
veřejných
zakázek
upravena
zákonem
č.
137/2006
Sb.,
o veřejných zakázkách, a to jak pro nadlimitní, tak i podlimitní zakázky. Na rozdíl od České republiky Německo nemá žádný speciální zákon pro zadávání veřejných zakázek. Nadlimitní zakázky
jsou
zde
upraveny
prostřednictvím
několika
právních
předpisů
a podlimitní zakázky jsou považovány za součást rozpočtového práva. V Německu je nejenom možné, ale dokonce požadováno dělení veřejných zakázek na části. Zdůvodňují to podporou konkurenčního prostředí hlavně malých a středních firem. Z hlediska konkurenčního prostředí zajisté optimální řešení, ale z hledika náročnosti na koordinaci prací v průběhu realizace stavby velice náročné pro zadavatele. Naopak v České republice zákon neumožňuje dělení zakázek – naopak jsou zadávány značně objemné veřejné zakázky speciálně u dopravních staveb. Tento způsob dle mého názoru může narušit hospodářskou soutěž a vést na omezení účasti pouze velkých společností a likvidaci malých a středních firem. Toto omezení může mít za následek významné zvýšení nákladů. Je třeba vždy přistupovat individuálně, a to dle náročnosti a velikosti realizovaného stavebního záměru. Specifikace musí přesně vymezovat požadované dodávky a služby a podrobně uvádět počty jednotek prací a dodávek. V běžných případech by měly být ceny uváděny podle jednotek 55
prací či dodávek (např. v Kč/m2 nebo v Kč/položka). Definovat požadované práce z hlediska jejich funkčnosti je přípustné pouze ve výjimečných případech. V zásadě platí pravidlo, že specifikace je třeba vypracovat kompletně a jednoznačně. Musejí obsahovat přesná množství a nesmějí zahrnovat práce a dodávky, jejichž nutnost není zcela zřejmá. Úhradě ve formě paušálních částek nebo podle odpracovaného času je nutno se vyhýbat, kde je to možné. Tyto části zadávací dokumentace musí vylučovat spekulace a manipulace, založené na nejednoznačných specifikacích. Specifikace musejí každému uchazeči umožnit, aby připravil svoji nabídku s jistotou a bez nadměrných přípravných prací. Výzva k podání nabídky musí být zveřejněna až tehdy, když je zadávací dokumentace kompletní.
56
Tabulka 4: Porovnání oceňovacích podkladů stavební produkce
Interní podklady
Externí kalkulace
( vnitřní podnikové)
(od specializovaných firem)
Česká republika
Individuální ceníky a popisovníky. Vlastní postup kalkulace. Individuální kalkulační vzorec. .
Německo
CZ-CC, SKP, JKSO, TSKP. Software a ceníky ÚRS Praha a.s., RTS, a.s., Callida, s.r.o.
StLB, DIN 276, BGL. Software a ceníky DBD, SirAdos.
Společný slovník pro veřejné zakázky CPV (Common Procurement Vocabulary) platný a povinný pro EU. Představuje jednotný klasifikační systém pro VZ,jehož cílem je standardizovat odkazy, které veřejní zadavatelé používají EU
pro popis předmětu VZ. Používá se v oznámeních, které se týkají soutěže a pro vyhledávání obchodních příležitostí v TEDu
(Tenders
Electronic
Daily
–
podnikatelské
příležitosti v Evropě) Zdroj: vlastní
57
6. Analýza procesů zadávacích řízení Podle § 6 ZVZ musíme v zadávacím řízení dodržet 3 základní zásady, tyto zásady platí i v EU:
zákaz diskriminace
rovné zacházení
transparentnost
Klasifikace stavební produkce má v obou zemích obdobu: Pokrývá stavební práce při výstavbě budov, práce v inženýrském stavitelství, při instalacích, vnitřním vybavení a venkovních úpravách. Rozdíly jsou ve využití systémů v jednotlivých fázích návrhu, projektování, výstavby, údržby, oprav a demolice stavebního díla. Základní poznatky ve specifikačních systémech můžeme shrnout takto: mají hierarchickou strukturu kódu, důraz je kladen na popis a vlastnosti konstrukcí, používají oddělené popisy konstrukcí a prací od jejich ocenění, základním prvkem je položka, která je seskupována do sekcí, uživatelé jsou především z řad projektantů. Pro vlastní vývoj, údržbu a distribuci je využívána výpočetní technika. Nepředpokládá se tvorba jednotného systému, každá země má svůj národní oceňovací systém, které vznikaly z potřeby vytvoření nástroje pro všestrannou komunikaci a jako jistá podmínka pro zadávání VZ.
58
Oceňovací podklady ve vazbě na legislativu: Silné stránky
. Nízké náklady na pořízení a údržbu systémů na oceňování v porovnání s výdaji na realizace staveb.
Slabé stránky
Neustálé novelizace ZVZ snižující transparentnost, orientaci a důvěru veřejnosti. Politické intervence.
Příležitosti Hrozby
Zefektivnění využívání národní zdrojů a zdrojů EU. Plýtvání zdroji má přímý dopad na hospodářský výsledek společnosti. Riziko prostředí korupce. Demotivace úředníků i uchazečů o veřejné zakázky.
Faktory ovlivňující cenu ve stavebnictví:
Faktory vnitřní
Faktory vnější
velikost firmy strategické cíle firmy
postavení firmy na trhu
organizace a řízení formy
nabídka a poptávka
technologické postupy
konkurence
vlastnosti trhu
aktuální vývoj ve stavebnictví
kvalita výrobní přípravy vybavenost firmy
kvalita a spolehlivost externích dodavatelů
personální zajištění
a další
úroveň produktivity práce míra specializace objem produkce
a další
59
7. Zadávání výstavbových projektů metodou Design and Build Tato metoda je obecně popsána v ZVZ §102. Zjednodušeně znamená „Soutěž o návrh“, kdy zhotovitel stavby je i dodavatelem projektové dokumentace. V případě výstavbových projektů se předpokládá, že zhotovitel je v zásadě odpovědný za návrh stavby neboli projektovou dokumentaci a provedení realizace stavby. Do jaké míry bude mít v tomto modelu volno ruku zhotovitel je na volbě a ve stanovení obchodních podmínek zhotovitele. Rozsah projektových prací závisí na konkrétním zadání. Zadávací dokumentace v tomto případě zahrnuje požadavky zadavatele, které obecným způsobem specifikují účel, rozsah, požadavky na návrh stavby a její technické požadavky. Požadavky objednatele zpravidla zahrnují a specifikují části díla, které má navrhnout zhotovitel, a kritéria, jež bude reflektovat projektová dokumentace. Například se může jednat o přesné zadání tvaru, rozměru, technických a technologických požadavků. Tyto požadavky musí být jasné a jednoznačné, tak aby pro všechny uchazeče o tuto veřejnou zakázku byla stejná startovní čára. Požadavky objednatele převede zhotovitel do návrhu, který předloží v soutěži spolu s nabídkou. Smyslem návrhu zhotovitele je poskytnout objednateli podrobný popis představy uchazeče o provedení díla v souladu s obchodními podmínkami, tak aby byly naplněny požadavky objednatele. Obvykle platí, že dokončené dílo musí naplňovat zamýšlený účel v souladu s obchodními podmínkami a především požadavky objednatele. U této formy zadání zpravidla chybí soupis prací v podrobnostech výkazu výměr, a tedy neměří se skutečně provedené práce pro účely fakturace. Fakturace probíhá podle platebního kalendáře nebo na základě dokončených částí díla definované smlouvou. V této formě veřejné zakázky přechází na zhotovitele více rizik než u generálního dodavatelství stavebních prací, je obvykle nabídková cena díla v porovnání vyšší. Zhotovitel má však při návrhu možnost hledat optimální technická a technologická řešení provedení stavebního díla, že může dojít k nabídkové ceně v porovnání nižší než je tomu v klasickém zadávání stavebních prací. Zadavatel má například možnost stavbu dříve zprovoznit a získat také větší pravděpodobnost dodržení nabídkového rozpočtu. A to hlavně díky sjednocené odpovědnosti jak za dodání projektové dokumentace, tak za provedení díla. Odpadá odpovědnost objednatele za dodání nekvalitní projektové dokumentace a výkazu výměr zhotoviteli a tím spojené vícenáklady na revize projektové dokumentace, změnu technologií a prodloužení doby realizace stavby. 60
V tomto případě se zhotovitel vystavuje i kolizi se zákonem o veřejných zakázkách. V případě Design- Build toto odpadá. Zdvojená odpovědnost zhotovitele za provedení díla a současně projektovou dokumentaci. 10 Nepopiratelnou komplikací při užití soutěže Design- Build je složitější hodnocení uchazečů při zadávání veřejné zakázky. U generálního dodavatelství se ocení soupis prací výkazu výměr a zpravidla jediné rozhodující kritérium pro úspěch v soutěži je nejnižší nabídková cena. U formy soutěže Design- Build se pro vyhodnocení uchazečů používají i jiné parametry, především se porovnávají jednotlivé návrhy potencionálních zhotovitelů. Problém tedy nastává jak v tomto případě zaručit transparentní a objektivní vyhodnocení nabídek při porovnávání jednotlivých nabízených návrhů = hospodárnost, efektivnost a účelnost, zásadu 3E. Hlavní zásady návrhu výstavbových projektů metodou Design- Build:
Odpovědnost za návrh stavby a realizaci díla nese zhotovitel.
Design- Build není vhodné uplatnit tam, kde objednatel předpokládá četné změny projektu při jeho realizaci stavby – zejména platí při rekonstrukcích.
Design- Build umožňuje zkrácení doby realizace díla – možnost překrývání fází návrhů a realizace.
Minimalizace rizika navýšení ceny díla oproti nabídkové ceně.
Zadávání zakázek metodou Design- Build může být pro nezkušené a nepřipravené zadavatele velice komplikovanou záležitostí s četnými úskalími. Proto tato metoda není zdaleka tak používaná jako metoda klasického zadávání veřejných zakázek na stavební práce formou generálního dodavatelství. Úskalí zadávání výstavbových projektů metodou Design- Build:
10
Časopis Stavebnictví: časopis stavebních inženýrů, techniků a podnikatelů. Brno: EXPO DATA. ISSN 18022030
61
Zadavatel podcení specifika spojená se zadáváním zakázek Design- Build. Specifika technického, komerčního a právního charakteru. Nutnost založení vysoce odborného týmu ve fázi přípravy.
Objednatel by neměl zasahovat do návrhu uchazeče.
Nevhodná kvalifikační kriteria ve výběrovém řízení.
Nepřesné formulování požadavků objednatele může vést jak ve fázi přípravy, tak ve fázi realizace k značným problémům.
Jednostupňové výběrové řízení není v u této metody vhodné.
Metodu výstavbových projektů Design- Build lze doporučit u významných zakázek na stavební práce, kdy se jedná o realizaci novostaveb infrastruktury. V tomto případě vidím veliké úspory v utlumení předražených veřejných zakázek. Použití této metody v České republice není bohužel praktikováno.
62
8. Analýza předražených zakázek v EU V této části si ukážeme praktickou ukázku a porovnání vybraných realizovaných projektů infrastruktury na území Evropské unie. Tabulka 5: Vybrané předražené zakázky EU
název VZ
konečná cena
prodražení o (%)
(mil. Eur) Tunel Blanka
posun termínu realizace v letech
1,3
38,00%
3 roky
5
79,00%
5 let
8,5
150,00%
4 roky
6,8
34,00%
2 roky
8,5
165,00%
7 let
1,3
53,00%
3 roky
21
30,00%
3 roky
Plynovod South Stream
15,7
45,00%
4 roky
Letadlové lodě třídy Queen
7,5
72,00%
4 roky
Letiště Berlin Brandenburg Jaderná
elektrárna
Flamenville Stuttgart 21 Jaderná
elektrárna
Olkihuoto Nové sídlo ECB Přepravní
letouny
Airbus
A400M
Elizabeth Zdroj: Ekonom. č. 13-19. 2. 2014. Praha: Ekonomia a.s. ISSN 1210-0714
Téměř devět z deseti velkých evropských projektů se oproti plánu prodraží. Miliardové investice do letišť, rychlostních železnic, metra, jaderných elektráren a zbrojních zakázek sebou nesou obrovské problémy. V Česku lze najít více podobných příkladů jako tunel 63
Blanka, tak nový úsek trasy metra A v Praze, dálnice D 8 přes České středohoří, nový blok uhelné elektrárny Ledvice, V Česku na rozdíl od Německa, Francie a Velké Británie naštěstí nevznikají tak velké megaprojekty a prodražení veřejných zakázek se pohybuje „jen“ v řádu jednotek
miliard.
Otázkou,
proč
velké
projekty
končí
fiaskem,
se
zabýval
i dánský profesor Bent Flyvbjerg, působící v Oxfordu. Za hlavní a základní zdroje potíží označuje přehnané ambice politiků, požadavky ekologických a občanských aktivistů, zájmy lobbistů, korupci a v neposlední řadě selhání investora. Flyvbjerg na základě dlouholetých výzkumů došel k závěru, že u 86 procent velkých projektů během realizace naroste cena. Investoři pak musejí v těchto případech zaplatit v průměru o 28 procent vyšší částku, než která byla v původně podepsaných smlouvách. 11 Jednou z příčin předražených projektů je paradoxně honba a soutěž na nejnižší nabídkovou cenu. U většiny takových zakázek pak dochází v průběhu realizace k vícepracím, které zadavatelé řeší jednacím řízením bez uveřejnění a dodatky k původní smlouvě. Mnohdy si ani neuvědomí, že se jedná o podstatné porušení a změnu smlouvy původní, kterou zákon o veřejných zakázkách a nový občanský zákon nepřipouští. Tyto pochybení může odhalit Úřad pro ochranu hospodářské soutěže na návrh nebo nadřízený kontrolní orgán ve vztahu k zadavateli. Ruku v ruce jdou s vícepracemi a nárůstem původní ceny zakázky posuny termínů, což znamená také zpožďování a prodražení projektů. 11
11
Ekonom. č. 13-19. 2. 2014. Praha: Ekonomia a.s. ISSN 1210-0714
64
9. Možná rizika a nestandardní postupy Zákon o veřejných zakázkách ať by byl dopodrobna popsaný, nikdy nebude obsahovat a řešit možná rizika, tzn., že zadavatel musí od záměru až po konec zadávacího řízení jednat transparentně a bez diskriminace. V této kapitole upozorním na rizikové situace před a v průběhu zadávacího procesu, čeho se vyvarovat a čemu věnovat zvýšenou pozornost s ohledem na možná rizika.
9.1 MNC a nulové položky v nabídkách uchazečů Mimořádně nízká nabídková cena je definována v §77 ZVZ (1) Při posouzení nabídek uchazeče z hlediska splnění zadávacích podmínek posoudí hodnotící komise též výši nabídkových cen ve vztahu k předmětu veřejné zakázky. Jestliže nabídka obsahuje mimořádně nízkou nabídkovou cenu, ve vztahu k předmětu veřejné zakázky, musí si hodnotící komise vyžádat od uchazeče písemné zdůvodnění těch částí nabídky, které jsou pro výši nabídkové ceny podstatné; zdůvodnění musí být uchazečem doručeno ve lhůtě 3 pracovních dnů ode dne doručení žádosti uchazeči, pokud hodnotící komise nestanoví lhůtu delší.
12
Výše uvedené sice
mimořádně nízkou nabídkovou cenu definuje ve vztahu k předmětu veřejné zakázky, ale výsledkem ocenění předmětu veřejné zakázky je předpokládaná hodnota zakázky, takže hodnotící komise porovnává výši nabídkových cen právě k této předpokládané hodnotě veřejné zakázky. Přitom může vzít v úvahu i vliv konkurenčního prostředí na výši nabídkových cen, které současně vykazují tržní hodnotu prací požadovaných k plnění předmětu veřejné zakázky. Hodnotící komise tedy posuzuje výši nabídkových cen v předpokládané hodnotě s tím, že zohledňuje i vzájemný poměr nabídkových cen. V případě stavebních zakázek si hodnotící komise pozve osobu s odborností ve vztahu k předmětu plnění a tato osoba vypracuje tzv. rešerši nabídek ve vztahu a porovnání právě
12
ČESKO. Zákon č. 137/2006 Sb. Zákon o veřejných zakázkách.
65
k předpokládané ceně veřejné zakázky s kontrolním rozpočtem projektanta a za další ve vztahu k cenovým nabídkám ostatních uchazečů. Zákon vůbec nekvantifikuje hodnotu mimořádně nízké nabídkové ceny a ponechává zcela na odborném názoru hodnotící komise, kterou z cen označí jako mimořádně nízkou nabídkovou cenu. Přitom označení nabídkové ceny jako mimořádně nízké neznamená negaci této ceny, ale pouze pochybnosti hodnotící komise o reálnosti nabídkové ceny – posuzováno k jednotlivým položkám. Hodnotící komise může označit jako mimořádně nízkou nabídkovou cenu i více nabídkových cen současně. Při definici mimořádně nízké nabídkové ceny je tedy nutné držet se logiky věci a vzít v úvahu všechny souvislosti. Teoretické ceny stavebních prací, zahrnují všechna rizika a reprezentující optimální podmínky realizace jsou dne díky konkurenčnímu prostředí v průměru o 10 – 15 % nad hranicí skutečných nabídkových cen. Poměřovat mimořádně nízkou nabídkovou cenu k předpokládané hodnotě veřejné zakázky na stavební práce, stanovené podle všeobecných zvyklostí položkovými rozpočty podle některé z cenových soustav je zcela nelogické, protože za předpokladu, že předpokládaná cena byla stanovena správně, pak všechny nabídkové ceny budou pod touto předpokládanou hodnotou a všechny by mohly být označeny jako mimořádně nízké. Logickým, statisticky objektivním prvkem, který by mohl být použit právě pro tuto definici je průměrná nabídková cena ze všech nabídek. Taková cena z části zahrnuje jak vlivy těch, kteří riskují a nabízí cenu na hranici možného minima, tak vlivy těch nabídkových cen, které představují reálnou hodnotu nebo které mají započtenou vyšší míru rizika. Odchylky od průměru pak vyjadřují míru rizikovosti nabídkové ceny. Je logické, že nabídkové ceny nelze posuzovat, popřípadě hodnotit pouze podle zjednodušeného principu nejnižší vyhrává. Příliš nízká nabídková cena, zejména ve spojení s kapitálově slabší firmou je výrazným rizikem i pro zadavatele a přes sebedokonalejší smluvní zajištění může skončit fiaskem. Proto je stanovení mimořádně nízké nabídkové ceny důležitým prvkem v procesu zadávacího řízení. Zdůvodnění mimořádně nízké nabídkové ceny zákon nestanoví. Většina zdůvodnění se tedy odehrává v rovině verbálních popisů. Jediným možným a pro obě strany objektivně transparentním způsobem je, pokud si zadavatel vyžádá podrobnou kalkulaci nabídkové ceny, která bude doložena: 66
kalkulačním vzorcem pro výpočet jednotkových cen stavebních prací
vzorovým výpočtem jednotkových cen podle kalkulačního vzorce u vybraných položek
soupisem (limitkou) stavebních materiálů s uvedením jejich cen a u materiálu ve specifikaci a technického popisu
Pokud zhotovitel tímto způsobem zdůvodní svojí nabídkovou cenu, zcela jasně a objektivně definoval svoje příznivé podmínky a neměl by být ze soutěže vyloučen. Přitom uchazeč zadavateli poskytl dostatečně průkazný dokument k tomu, aby při následném případném oceňování víceprací mohl zadavatel vyžadovat jak stanovení jednotkových cen podle definovaného kalkulačního vzorce, tak ceny materiálů podle předloženého ocenění. Je tedy nezbytné, aby zdůvodnění bylo součástí nabídky – smlouvy. Zákon definuje právo hodnotící komise na posuzování mimořádně nízké nabídkové ceny a následně rozhodování o její objektivitě. Následně pak definuje povinnost zadavatel vyloučit uchazeče s mimořádně nízkou nabídkovou cenou ze soutěže. Přesto nelze zadavateli upřít právo, aby v tomto případě výrok hodnotící komise přezkoumal a rozhodl jinak, protože za dodržení zákona je odpovědný zadavatel a jemu přísluší konečné rozhodnutí. Jakmile se však zadavatel odchýlí od názoru hodnotící komise, je jeho povinností vše řádně a nejlépe písemně odůvodnit.
67
Tabulka 6: Odchylky od průměru nabídek
méně jak 5 %
odchylka optimální – vyjadřující minimální míru rizika a vyjadřující zejména úsporu nákladů v oblasti nepřímých nákladů (režie) a minimální snížení míry zisku
5 – 10%
odchylka se zvýšenou mírou rizika – vyjadřuje ještě přijatelnou míru rizika, ale současně definuje zvýšenou náročnost při vlastní realizaci, a to pro obě strany výstavbového procesu. Je z hlediska současného nepoměru mezi poptávkou a nabídkou odchylkou vyjadřující optimum ceny.
10 – 20 %
více jak 20 %
odchylka riziková – vyjadřují maximální míru rizika, kdy jakýkoli problém při realizaci stavby staví cenovou nabídku do pozice „ztrátové ceny“ a při dosažení této odchylky již není možní stavbu realizovat za dodržení projektem stanovených standardů, bez jednoznačného doložení nových technologických postupů nebo nových řešení nesnižujících hodnotu díla. Nabídkové ceny s touto odchylkou jsou bez jednoznačného zdůvodnění nepřijatelné a jsou právě těmi cenami, které by měli být označeny jako mimořádně nízké. odchylka extrémní – vyjadřuje negaci nabídkové ceny ve vztahu k standardu navrženého projektem. Tato cena je pod hranicí vlastních nákladů a stavby je za nabídkovou cenu s největší pravděpodobností nerealizovatelná (dampingová cena).
Zdroj: Časopis Stavebnictví: časopis stavebních inženýrů, techniků a podnikatelů. Brno: EXPO DATA. ISSN 1802-2030
Ocenění položky nulou Podle ustanovení § 44 odstavec 3 písmeno f) ZVZ je povinností zadavatele, aby v zadávací dokumentaci stanovil požadavek na způsob zpracování nabídkové ceny. U veřejných zakázek na stavební práce je zpracování nabídkové ceny poměrně složitý způsob a o to přesnější či podrobnější musí tento požadavek zadavatele být. Pro stanovení předpokládané hodnoty veřejné zakázky zpracovává většinou zpracovatel projektové dokumentace položkový rozpočet, při jehož sestavování a následném výpočtu předpokládané hodnoty se ve většině případů drží pravidel a podmínek některé ze známých cenových soustav. Pokud tedy zpracovatel projektové dokumentace z tohoto položkového rozpočtu vytvoří soupis stavebních prací ve smyslu prováděcí vyhlášky č. 230/2012 Sb., musí zadavatel v požadavcích na způsob zpracování nabídkové ceny stanovit, jak mají potenciální dodavatelé 68
při sestavení ceny postupovat, tedy stanovit pro všechny shodně, jak mají přistupovat k položkám. V minimálním případě postačí, pokud zadavatel v zadávací dokumentaci odkáže na systém a princip výpočtu v jedné určité cenové soustavě. Je však vhodnější přímo podrobným popisem v položce stanovit rozsah obsahu položky s odkazem na podrobný popis v projektové dokumentaci, která je součástí zadávací dokumentace. Jiná situace je, pokud dodavatel uvede ve svém položkovém rozpočtu u některých položek jednotkovou cenu 0,00 Kč. V takovém případě je to obvykle považováno za nesplnění zadávacích podmínek, protože z logiky věci měl uchazeč ocenit předložený soupis a to neučinil, když některou položku soupisu neocenil. Takový uchazeč by měl být vyloučen z další účasti v zadávacím řízení. Pro právní jistotu zadavatele je ale průkaznější, pokud i tuto otázku popíše v podmínkách pro stanovení nabídkové ceny. Vše záleží na podmínkách, které zadavatel definoval pako podmínky na jednotný způsob zpracování nabídkové ceny. Obecně platí, že povinností uchazeče je ocenit předený soupis stavebních prací bez jakéhokoliv zásahu do něj. Jestliže tedy zadavatel požaduje provedení určité práce, kterou v soupisu popíše příslušnou položkou, je povinností dodavatele takovouto položku ocenit. Přitom hodnota 0,00 Kč je základním znakem nekalosoutěžního jednání. Při ocenění položek nulou či nevyplnění některých položek vychází zadavatel z předpokladu, že nevyplněná cena uchazeče je již v nabídce obsažena a je pouze částí jiné položky. Nevyplněné položky je pak uchazeč během provádění prací povinen provést, aniž by je investor uhradil, neboť dopočet vynechaných položek představuje pro investora další navyšování nabídkové ceny, nad rámec původně odsouhlasených rozpočtových nákladů. Argumentace dodavatele, že položky zapomněl ocenit, investor nepřijímá, takové práce pak dodavatel provádí zdarma, bez ohledu na vlastní vynaložené náklady.
9.2 Volba hodnotícího kritéria a nejnižší nabídková cena Jak jsem již v první části diplomové práce uvedla, pro hodnocení nabídek stanoví zákon dvě možné alternativy. Hodnocení může proběhnout buď podle nejnižší nabídkové ceny, nebo podle ekonomické výhodnosti nabídek.
69
Nejnižší nabídková cena Z hlediska jednoduchosti je použití nabídkové ceny jako základního kritéria pro přidělení veřejné zakázky velmi výhodné. Po otevření obálek s nabídkami se nabídky pouze posoudí a následně se seřadí podle výše nabídkové ceny (nestanoví-li zadavatel v zadávacích podmínkách jinak, pak se hodnotí cena bez DPH) a je hotovo. Bohužel takovýto způsob zadání vede v rámci konkurenčního prostředí k výraznému tlaku na nabídkovou cenu a nepoměrně zvyšuje nároky na hodnotící komisi při posouzení nabídkových cen z hlediska mimořádně nízké nabídkové ceny. Ani pro zadavatele není minimální nabídková cena příliš vhodným nástrojem, protože následně skutečně vede k tomu, že žádná stavba se nepostaví (dodávka nedodá) v požadovaném standardu za cenu, která byla původně nabídnuta. Při zadání veřejné zakázky podle základního kritéria nabídkové ceny je rovněž nezbytné nadefinovat podrobně všechny ostatní obchodní podmínky (placení, záruku, sankce apod.), aby byla nabídková cena dobře smluvně zajištěna. Na trhu stavebních prací, dodávek i služeb se kromě seriozních obchodních společností vždy vyskytnou firmy, které vědomě cenu podrazí s cílem zakázku získat a pak všemi možnými způsoby působit na zadavatele, aby cenu zvýšil. Přes všechny nevýhody je, ale hodnocení nabídek pouze podle nabídkové ceny pro proces zadávacího řízení nejjednodušší. Ekonomická výhodnost nabídky Při hodnocení nabídek podle ekonomické výhodnosti musí zadavatel stanovit dílčí kritéria hodnocení, která v souhrnu tvoří ekonomickou výhodnost nabídky. Jedinou podmínkou při stanovování dílčích kritérií je skutečnost, že se musí vztahovat k nabízenému plnění veřejné zakázky. Z toho zcela jasně vyplývá, že dílčími kritérii nemohou být údaje vztahující se k uchazeči. Dílčími kritérii nemohou být reference, odborná způsobilost uchazeče nebo vyhodnocení jím dříve realizovaných zakázek. Nejběžněji se pro dílčí kritéria používají hodnoty obsažené v návrhu smlouvy, jako délka záruční doby, smluvní pokuty, lhůta pro dokončení stavby apod. Tato dílčí kritéria jsou vyjádřitelná číselnou hodnotou a jejich hodnocení je poměrně 70
jednoduché. Nic však nebrání zadavateli, aby jako dílčí kritéria hodnocení stanovil i taková kritéria, která nelze vyjádřit číselnou hodnotou, jak např. funkční vlastnosti, minimalizace vlivu plnění na životní prostředí, časový a finanční harmonogram plnění apod. U těchto dílčích kritérií, však musí mít zadavatel na paměti, že v zadávací dokumentaci musí blíže vymezit, co bude hodnoceno v rámci těchto dílčích kritérií tak, aby každý zájemce věděl, jaké údaje má ve své nabídce uvádět a v jakém případě bude jeho nabídka hodnocena dobře. Proces hodnocení musí být od počátku zcela transparentní. Rovněž hodnocení těchto číselně nevyjádřených kritérií musí být dostatečně podrobně zdůvodněno a musí obsahovat údaje, proč je určitá nabídka hodnocena lépe než ostatní. Rozhodl-li zadavatel o hodnocení nabídek podle ekonomické výhodnosti, musí zadavatel uvést u jednotlivých dílčích kritérií jejích váhu v procentech (je logické, že součet všech vah musí činit 100%). V určitých případech, kdy zadavatel není schopen objektivně stanovit váhu dílčích kritérií (není zcela zřejmé, kdy taková situace může nastat) nemusí zadavatel váhu dílčích kritérií uvádět, ale musí v tomto případě seřadit dílčí kritéria v sestupném pořadí podle stupně významu (váhy). Stupeň významu v tomto případě určuje až hodnotící komise (musí dodržet sestupnost kritérií) a ve zprávě o posouzení a hodnocení uvést mimo ostatní povinné údaje i popis toho, proč zvolila u jednotlivých kritérií určitý stupeň významu.
9.3 Administrátoři veřejných zakázek Zastoupení zadavatele v zadávacím řízení je upraveno v ustanovení § 151 odst. 1 ZVZ, které zadavateli výslovně umožňuje, aby se při výkonu práv a povinností souvisejících se zadávacím řízením nebo soutěží o návrh nechal zastoupit třetí osobou. Osoba zastupující zadavatele nesmí být ve vztahu k veřejné zakázce a k uchazečům obdobně jako členové hodnotící komise podjata a nesmí se sama zúčastnit zadávacího řízení. Co se týká absence podjatosti na straně zástupce zadavatele, je pak v daném ohledu vhodné, aby dokumentace k veřejné zakázce ve smyslu ustanovení § 17 al. 1 písm. v) ZVZ obsahovala odpovídající čestné prohlášení, kterým zástupce zadavatele tuto skutečnost potvrdí.
71
Omezení pro zástupce zadavatele jsou stanovena v ustanovení § 151 odst. 2 ZVZ, dle kterého osobě zastupující zadavatele nesmí být uděleno zmocnění k: a)
zadání veřejné zakázky;
b)
vyloučení dodavatele z účasti v řízení;
c)
zrušení zadávacího řízení;
d)
rozhodnutí o výběru nejvhodnějšího návrhu;
e)
zrušení soutěže o návrh;
f)
rozhodnutí o způsobu vyřízení námitek.
Až potud je vše relativně jasné a shora uvedené zadavatelům v praxi, až na drobné výjimky, nečiní takřka žádné problémy, přičemž zadavatelé veřejných zakázek možnost nechat se v rámci zadávacího řízení zastoupit třetí osobou relativně hojně využívají. Přestože zadavatel se při využití zastoupení nezbavuje odpovědnosti za případné nedodržení zákona, viz ustanovení § 151 odst. 3 ZVZ, umožňuje mu zastoupení a odborná pomoc před a v průběhu zadávacího řízení přenést převážnou část činností spojených s přípravou a realizací zadávacího řízení na třetí osobu, jež je pro něj zároveň garantem, že všechny úkony v rámci procesu zadání veřejné zakázky budou v souladu s právní úpravou obsaženou v ZVZ. V souvislosti se zastoupením zadavatelů veřejných zakázek jsou pak v hojné míře využíváni tzv. administrátoři veřejných zakázek, kteří poskytují zadavateli odbornou pomoc jak při přípravě
vlastních
zadávacích
podmínek,
tak
zajišťují
veškeré
úkony
v průběhu zadávacího řízení až po kompletaci dokumentace k veřejné zakázce po uzavření smlouvy s vybraným uchazečem a její následné předání zadavateli. Ve vztahu k úkonům, při nichž zadavatel není oprávněn se třetí osobou zastoupit, pak administrátoři veřejných zakázek pro zadavatele standardně připravují alespoň všechny potřebné podklady, či dle pokynů zadavatele připraví návrh příslušného rozhodnutí. Mezi činnosti vykonávané administrátorem veřejné zakázky v praxi standardně patří rovněž zajištění
všech
úkonů
souvisejících
s
činností
komise
pro
otevírání
obálek
a hodnotící komise při posouzení a hodnocení nabídek, kdy nezřídka bývá administrátor 72
veřejné zakázky podepsán i pod žádostmi o objasnění informací a dokladů prokazujících splnění kvalifikace dle ustanovení § 59 odst. 4 ZVZ, žádostmi o písemné vysvětlení nabídky dle ustanovení § 76 odst. 3 ZVZ či žádostmi o písemné zdůvodnění nabídkové ceny dle ustanovení § 77 odst. 1 ZVZ.
9.4 Problematika víceprací v průběhu realizace veřejných zakázek V průběhu realizace jakékoliv stavby je zcela obvyklé, že se vyskytnou práce, které projektová dokumentace neobsahovala nebo práce, které vyvstanou až z průběhu realizace stavby, které nebylo možné na počátku předvídat, ale které jsou pro zhotovení stavby nezbytné. Pro takovéto dodatečné práce se vžil pojem „vícepráce“. V případě, že zhotovení stavby je veřejnou zakázkou ve smyslu zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách (dále jen zákon), je veřejnou zakázkou i provedení dodatečných stavebních prací. Pro tento případ, který je běžný a vyskytuje se víceméně pravidelně u většiny staveb, má zákon ustanovení obsažené v § 23 odstavec 7 písmeno a) zákona, kde umožňuje, aby dodatečné stavební práce byly zadány témuž dodavateli v jednacím řízení bez uveřejnění (samozřejmě za splnění zákonných
podmínek
definovaných
v
citovaném
ustanovení).
Pro správné použití jednacího řízení je však třeba vyřešit několik otázek, na které zákon odpověď nedává, nebo ji dává zcela nelogickou a prakticky neaplikovatelnou. Vícepráce a dodatečná veřejná zakázka na stavební práce jsou pojmy, které nemusí mít až tak jasnou souvislost. Na stavbě se v průběhu realizace mohou vyskytnout dva typy víceprací, jednak jsou to vícepráce nezbytné pro dosažení původního záměru (tedy předmětu původní veřejné zakázky). Jde zejména o změny v množství proti výkazu výměr (vada projektu), dodatečně zjištěná potřeba (zvýšení tloušťky podlahové konstrukce původně neuvažované) či jiný důvod vzniku víceprací, ale podstatné je, že v důsledku jejich provedení nevznikne nic jiného, než původně sjednaná stavba. Tento typ víceprací je zcela totožný s pojmem dodatečné stavební práce, definovaný zákonem, protože jednou z podmínek dodatečné veřejné zakázky na stavební práce je, že dodatečné práce jsou nezbytné pro provedení původních stavebních prací. To znamená, že bez víceprací nemůže být dosaženo původního výsledku. Jiný typ víceprací se objevuje rovněž poměrně často a jde o situaci, kdy zadavatel v průběhu realizace zjistí, že potřebuje původní veřejnou zakázku rozšířit (navíc upravit komunikaci, 73
zřídit parkoviště, přistavět garáž apod.). Takovýto dodatečný požadavek však nenaplňuje zákonnou definici, že dodatečné práce jsou nezbytné pro provedení původních stavebních prací (bez garáže může původní stavba stát. Komunikace může zůstat neupravená). V takovémto případě není pojem vícepráce a dodatečné stavební práce totožný a takovéto zakázky musí být zadávány jako samostatná veřejná zakázka způsobem, který odpovídá jejich předpokládané hodnotě a nikoliv v jednacím řízení bez uveřejnění, byť by se vešly do limitu 30%. Podstatné v zákonné definici je to, že dodatečné práce musí být nezbytné pro provedení původních stavebních prací, nikoliv nezbytné pro řádné užívání předmětu veřejné zakázky. Většina zadavatelů řeší otázku víceprací již přímo v obchodních podmínkách předkládaných dodavatelům jako podklad pro podání nabídek. Přitom ujednání o vícepracích, systému jejich evidence, uplatňování, odsouhlasení, ocenění a smluvní sjednání je běžnou a nezbytnou obchodní podmínkou, kterou smlouva o dílo v zájmu právní jistoty obou smluvních stran musí obsahovat, aby v budoucnu nedocházelo ke zbytečným rozporům. Je-li však vše sjednáno smlouvou, jako roli má následné jednací řízení bez uveřejnění. O čem se jedná? Pokud se vícepráce vyskytnou a mají pevné smluvní ujednání o ceně a způsobu sjednání, pak se obě strany musí (nebo by alespoň měly) chovat podle platné smlouvy. Někdo může namítat, že je povinností zadavatele aby smluvní ujednání o vícepracích přizpůsobil podmínkám zákona o veřejných zakázkách, ale takové ujednání by bylo zcela nepraktické a pro obě strany časově komplikované. Je to však obecný problém, který zasluhuje pozornost zadavatele. Pro zadávání dodatečných veřejných zakázek platí pro použití jednacího řízení bez uveřejnění mimo jiné i zákonná podmínka, že celkový rozsah víceprací nesmí překročit 30% ceny původní veřejné zakázky. Zákon jasně definuje, že se posuzuje celkový rozsah víceprací, tedy součet všech dodatečných stavebních prací na jedné veřejné zakázce. Zadavatel tedy musí vést evidenci všech víceprací a postupně je zadávat formou jednacího řízení bez uveřejnění nebo jako zakázky malého rozsahu a ve chvíli, kdy jejich celková hodnota (tedy součet všech víceprací bez započtení méněprací) překročí nově 30% ceny původní veřejné zakázky, musí zadavatel pro jejich zadání použít jinou formu zadávacího řízení (např. otevřené řízení). Zákon totiž nenabízí žádné logické řešení pro vícepráce nad povolený limit. Přitom nelze zcela vyloučit, že u rekonstrukcí, zejména tam, kde se v průběhu stavby zjistí statické poruchy 74
stávající konstrukce, může hodnota víceprací limit 30% překročit. Je taky logické, že na „rozdělané“ stavbě nemůže působit více dodavatelů, protože konstrukce se vzájemně prolínají, práce na sebe bezprostředně navazují a pro zadavatele je ekonomicky i organizačně nevýhodné mít dvě smlouvy s různými dodavateli a koordinovat jejich činnost a řešit jejich vzájemné rozpory. Přitom podle dřívějších názorů Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže nelze pro zadání víceprací použít ustanovení § 23 odstavec 4 písmeno a) – tj., technické důvody, kdy práce může provést pouze určitý (původní) dodavatel, protože stavební práce nemají takový technický charakter, aby je mohl provádět pouze jediný dodavatel (důvody jsou spíše organizační, ekonomické či právní, ale nikoliv technické). Překročí-li tedy vícepráce zákonem povolený limit 30%, nezbývá než formálně provést jiné zadávací řízení než jednacím řízení bez uveřejnění s takovými podmínkami, aby nejvhodnější nabídku mohl nabídnout jen stávající dodavatel, protože jiný výsledek je pro zadavatele z výše popsaných důvodů neakceptovatelný. Takový postup je samozřejmě v rozporu se smyslem zákona a může být vnímán jako diskriminační, ale jiné řešení v podstatě neexistuje, pokud nedojde ke změně zákona.
75
10. ÚOHS a kontrolní systém V současné době je ochrana hospodářské soutěže v České republice institucionálně zajišťována Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže se sídlem v Brně. Úřad začal pod tímto
názvem
fungovat
od
1.
listopadu
1996,
přičemž
navázal
na
činnost
dřívějšího ministerstva. Působnost Úřadu je vymezena zákonem č. 273/1996 Sb., ve znění zákona č. 187/1999 Sb. Úřadu přísluší vytvářet podmínky pro podporu a ochranu hospodářské soutěže, vykonávat dohled při zadávání veřejných zakázek a veřejné podpory. V oblasti veřejné podpory rozhodoval Úřad v letech 2000-2004 o slučitelnosti poskytování veřejné podpory s právem ES. Tato pravomoc přešla od 1. 5. 2004 plně na Evropskou komisi. Úřad je poradenským, monitorovacím a konzultačním orgánem. Od února 2010 vykonává Úřad také roli orgánu dohledu nad dodržováním zákona o významné tržní síle a jejím zneužití. Vzhledem k novele zákona o veřejných zakázkách, která je v souladu se snahou vlády o maximální transparentnost zadávání veřejných zakázek, byl v průběhu roku 2012 výrazně navýšen počet zaměstnanců, a to až za hranici 200 pracovníků. Většinu tvoří právníci a ekonomové. Kontrola zadávání veřejných zakázek:
ÚOHS (Úřad pro ochranu hospodářské soutěže)
NKÚ (Nejvyšší kontrolní úřad)
MFČR (Ministerstvo finančí ČR)
Poskytovatelé dotací (ROP, apod.)
Vnitřní audit a vnitřní kontrola organizace
76
11. Nejčastější pochybení v procesu veřejných zakázek Níže uvedený výčet nejčastějších pochybení veřejných zadavatelů v České republice, které jsou v rozporu se zákonem o veřejných zakázkách a jeho prováděcími vyhláškami. Dále zadavatel musí ctít stanoviska, metodiky a rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže. Jednoduše řešeno postupovat dle pravidel od vnitřních směrnic po zákonem dané předpisy. Dělení předmětu veřejné zakázky
skryté, nesoutěžené VZ
stanovení předmětu VZ
věcné, místní, časové hledisko (okruh potenc. dodavatelů), předvídatelnost zadavatele, záměr zadavatele
jeden funkční celek
způsob stanovení předpokládané hodnoty (snaha o účelové stlačení předpokládané hodnoty pod hranice VZMR, ZPŘ, významné VZ, apod.)
vedle účelového dělení předmětu jedné VZ rovněž účelové spojení předmětu více VZ (skrytá diskriminace)
dělení zakázek – obdobné, spolu související veřejné zakázky za jeden rok
Diskriminační, nepřesné či neurčité vymezení předmětu VZ
diskriminačně stanovené zadávací podmínky
riziko neporovnatelných nabídek
žádosti o dodatečné informace k zadávacím podmínkám
změny ZD/zadávacích podmínek a nezohlednění této změny do lhůt (zejména do lhůty pro podání nabídek)
77
Kvalifikace
nepřesné/neurčité vymezení,
diskriminační vymezení,
nesprávné posouzení kvalifikace zadavatelem (prokázání subd.)
Nesprávný postup při posuzování mimořádně nízké nabídkové ceně (MNC)
MNC nesmí posuzovat administrátor, jen komise; svůj názor může založit na zjištění externích poradců, ale musí to být stále názor komise
chybné výzvy hodnoticí komise na zdůvodnění MNC, jasný návod, co a jak má uchazeč zdůvodnit
nutno posoudit i proč nepovažuje NC za mimořádně nízké
Hodnoticí kritéria
nepřesná kritéria
není stanoven předem transparentně způsob hodnocení
Nesprávné použití výjimek z režimu ZVZ Nesprávné použití JŘBU
nejsou dány/prokázány důvody pro použití JŘBU, zejména ve vztahu k § 23/4 písm. a) a b); priorita soutěže a konkurenčního prostředí, ale nikoliv na úkor 3E, nesmí být pochybnost ohledně nižších nákladů, než kdyby bylo zadáváno v otevřené soutěži, JŘBU, nelze-li ani odkoupit ani postavit „na zelené louce“ efektivněji)
78
Změny smluv před a po jejich uzavření
zákaz podstatných změn smluv - je taková změna, která by rozšířila předmět veřejné zakázky, umožnila účast jiných dodavatelů za použití původního zadávacího řízení, mohla ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky za použití v původním zadávacím řízení a měnila
ekonomickou
rovnováhu
ve prospěch vybraného uchazeče
79
smlouvy
Závěr V případě stavebních zakázek jsou podstatné části zadávací dokumentace, tedy projektová dokumentace v podrobnostech pro provedení stavby a soupis stavebních prací, obvykle výsledkem předchozího samostatného výběrového řízení na služby. Stanovení zadávacích podmínek pro zpracování projektové dokumentace je tedy nezbytným předpokladem pro kvalitní zadávací dokumentaci na zhotovení stavby. Kompletování zadávací dokumentace je prvním krokem zadavatele, protože z popisu předmětu zakázky vycházejí požadavky na kvalifikaci a na všechny další podmínky zadání včetně zvolených kriterií hodnocení. O tom, zda realizace stavby s vítězným uchazečem bude probíhat bez vícenákladů, rozhoduje v prvé řadě kvalita a přesnost zpracování soupisu prací s výkazem výměr zpracovaným dle prováděcí projektové dokumentace. Nabídková cena jako peněžní vyjádření hodnoty, a tedy neustále se měnící ekonomická veličina, musí být předmětem nepřetržité pozornosti každého podnikatele, zvláště pak ve stavebnictví. Dobře stanovená cena produkce může tvořit zisk mnohem rychleji než jakákoli jiná podniková strategie. Stejně tak špatně stanovená cena může přivést podnik do ekonomických potíží. Obecně tedy platí, že cena stavební produkce by měla být stanovena tak, aby pokrývala všechny náklady na realizaci výkonů a navíc přinášela určitý zisk. Nezřídka však nasává situace, kdy je stavební firma pro získání nejenom veřejné zakázky nucena stanovit cenu na úrovni nákladů, případně ještě nižší, tedy se zprátou. Naopak za určitých okolností může dohodnutá cena nejen pokrývat, ale i výrazně převyšovat všechny nutné náklady i přiměřený zisk. Mezi faktory, které nakonec výrazně ovlivní výslednou cenu, patří např. výsledky marketingového mixu, vyhodnocení postavení firmy na trhu, úroveň nabídky a poptávky po jejich výkonech. Cena produkce rozhoduje o tom, v jaké míře bude výroba přispívat k ziskovosti firmy. Stanoví vyšší ceny je vedeno snahou dosáhnout většího rozdílu mezi předpokládanými výnosy a nutnými náklady, což umožňuje realizovat vyšší zisky. Nízké ceny působí opačně – rozpětí nákladů a výnosů je menší a to způsobuje nižší ziskovost firmy.
80
Uvedla jsem některé zvyklosti, standardy, významy pojmů, u kterých neexistuje zatím soulad mezi výkladem podle zákona a věcným výkladem. Rozdílnost výkladů nespočívá jen mezi názorem právním a stavebním, mnohdy nepanuje shoda i u odborné stavební veřejnosti. Z toho důvodu považuji za rozumné a vhodné poskytnout podnikatelským a profesním sdružením podporu pro sjednocování, zlepšování a dokumentování standardů svého oboru tím, že zákony a vyhlášky je budou brát na vědomí a najdou pro to vhodnou formou odkazů v příslušných ustanoveních zákonů, vyhlášek nebo formou výkladových stanovisek. Standardy nebo zvyklosti by měly podléhat nezbytnému a neustálému vývoji. Měly by přitom vycházet ze snahy o zlepšení procesu realizace výstavby. V českém prostředí veřejných zakázek panují veliké obavy z řad zadavatelů z vládního návrhu nového zákona o veřejných zakázkách, který by měl platit, jak jsme již uvedli, od dubna následujícího roku a prováděcí vyhlášky k němu až poté. Na jedné straně tlak veřejnosti, uchazečů a lobbistů o zjednodušení návrhu nového zákona o VZ, slibujíce si od toho deklarovanou větší transparentnost, rovné zacházení a méně administrativy. Z pozice zadavatele určitě souhlasím, budou-li mít zadavatelé větší prostor pro rozhodování, ale dokud nebudou na sporné situace stanoviska či rozhodnutí ÚOHS, budou zadavatelé s vyhlašováním veřejných zakázek zdrženlivější. Zvyšuje se tlak a kritika na nečinnost ÚOHS. Zpomalení činnosti ÚOHS v posledních 4 letech je však neúnosné. Rozhodnutí nejsou vydávána zpravidla dříve než za 6 měsíců, nezřídka jsou i případy, kdy čekáme více než 12 měsíců. Na jednu stranu vydává stát enormní zdroje na boj s korupcí a politická representace deklaruje tento zájem jako prvořadý, ale současně dodavatelé, kteří identifikují chyby v zakázkách a najdou odvahu dovést kauzu oficiálně k ÚOHS, odrazujeme povinností skládat kauce až 2 mil. Kč. Je otázkou proč ve státě, kde funguje klasický soudní systém, dlouhodobě financovat ze státního rozpočtu činnost takového kolosu jako je ÚOHS. Buďme optimisté – je otázkou, zda novela zákona o VZ přinese zadavatelům na jedné straně a dodavatelům na straně druhé, očekávané zjednodušení zadávacího procesu.
81
Seznam použité literatury JURČÍK, Radek. Zadávání veřejných zakázek v praxi. Vyd. 1. Praha: C. H. Beck, 2002. ISBN 80-717-9743-X. JURČÍK, Radek. Zákon o veřejných zakázkách: komentář. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2006. ISBN 80-717-9479-1. KRUTÁK, Tomáš a Lenka KRUTÁKOVÁ. Zákon o veřejných zakázkách s komentářem a příklady. Praha: Nakladatelství ANAG, 2013. ISBN 978-80-7263-778-2 PELC, Vladimír. Veřejné zakázky: zákon o veřejných zakázkách s vysvětlivkami. 1. vyd. Podle nového zákona včetně novel podle stavu k 1. 8. 2004. Praha: Linde Praha - Právnické a ekonomické nakladatelství a knihkupectví Bohumily Hořínkové a Jana Tuláčka, 2004. ISBN 80-720-1477-3. OLERÍNY, Milan. Řízení stavebních projektů: ceny a smlouvy v zahraniční praxi. Vyd. 1. V Praze: C.H. Beck, 2002. ISBN 80-7179665-4. SERAFÍN, Petr a David DVOŘÁK. Zadávání veřejných zakázek ve stavebnictví. 1. vyd. Praha: ABF - Arch, 2009, 254 s. Stavební právo. ISBN 978-80-86905-51-8. SECHTEROVÁ, Jaroslava. Průvodce zákonem o veřejných zakázkách: komentář. Vyd. 1. Praha: Ivana Hexnerová - Bova Polygon, 2005. ISBN 80-727-3123-8. TICHÁ, Alena. Ekonomika práce ve stavebnictví: cvičení. Vyd. 3 Brno: CERM, 2002. ISBN 80-214-2194-0. ÚRS Praha a.s. Rozpočtování a oceňování stavebních prací. Praha: ÚRS, 2009. Cenová soustava ÚRS. ISBN 978-80-7369-239-1 ČESKO. Zákon č. 137/2006 Sb. Zákon o veřejných zakázkách. ČESKO. Zákon č. 89/2012 Sb., Občanský zákoník.
82
ČESKO. Zákon č. 183/2006 Sb., Stavební zákon. ČESKO. Vyhláška č. 499/2006 Sb., o dokumentaci staveb, ČESKO. Vyhláška č. 230/2012 Sb., kterou se stanoví podrobnosti vymezení předmětu veřejné zakázky na stavební práce a rozsah soupisu stavebních prací, dodávek a služeb s výkazem výměr ČESKO. Vyhláška č. 231/2012 Sb., kterou se stanoví obchodní podmínky pro veřejné zakázky na stavební práce. ČESKO. Vyhláška č. 232/2012 Sb., o podrobnostech rozsahu odůvodnění účelnosti veřejné zakázky a odůvodnění veřejné zakázky. EU. Směrnice evropského parlamentu a rady 2014/23/EU o udělení koncesí. EU. Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/24/EU o zadávání veřejných zakázek a o zrušení směrnice 2004/18/ES. EU. Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/25/EU o zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb a o zrušené směrnice 2004/17/ES. Dynamische
BauDaten:
Beschreibung.
[online].
Dostupné
http://www.bauprofessor.de/Dynamische%20BauDaten%20(DBD)/54cdb624-
z:
bbae-4b25-
ac3a-5f1a0dbd90ef Zadávací a smluvní řád pro stavební výkony (Vergabe- und Vertragsordnung für Bauleistungen) Brožura MMR: Veřejné zakázky v Horním Rakousku/AT, Bavorsku/DE a Česku/CZ: 3E_vs_principy_ZVZ_B4
83
Časopis Stavebnictví: časopis stavebních inženýrů, techniků a podnikatelů. Brno: EXPO DATA. ISSN 1802-2030. Ekonom. č. 13-19. 2. 2014. Praha: Ekonomia a.s. ISSN 1210-0714 Soudní inženýrství FAST VUT v Brně: Přednáška Ing. Jaroslav Chovanec: Znalecké rozpočtování a kalkulace v Německu
84
Seznam zkratek ISVZUS
Informační systém o veřejných zakázkách (věstník veřejných zakázek)
JŘBU
Jednací řízení bez uveřejnění
JŘSU
Jednací řízení s uveřejněním
EU
Evropská unie
VZMR
Veřejná zakázka malého rozsahu
MNC
Mimořádně nízká nabídková cena
MMR
Ministerstvo pro místní rozvoj
PD
Projektová dokumentace
VZ
Veřejné zakázky
ZVZ
Zákon o veřejných zakázkách 137/2006 Sb.
ZŘ
Zadávací řízení
ZPŘ
Zjednodušené podlimitní řízení
85
Seznam tabulek Tabulka 1:Finanční limity platné od 1. 1. 2014 v ČR
28
Tabulka 2:Kalkulační vzorec používaný v Německu
47
Tabulka 3:Kalkulační vzorec používaný v České republice
48
Tabulka 4: Porovnání oceňovacích podkladů stavební produkce
57
Tabulka 5: Vybrané předražené zakázky EU
63
Tabulka 6: Odchylky od průměru nabídek
68
86
Seznam obrázků Obrázek 1: Druhy veřejného investování
17
Obrázek 2: Struktura veřejného zadávání v Německu
18
Obrázek 3: Struktura legislativy v Německu
19
Obráezk 4: Struktura VOB
20
Obrázek 5: Cyklus předmětu plnění VZ
22
Obrázek 6: Kategorie zadavatelů
25
87
Seznam příloh Příloha 1
Úkony a lhůty zadávacího řízení ..................................................................... I
Příloha 2
Metody hodnocení ......................................................................................... III
Příloha 3
Příklad rozpočtu stavby používaný v ČR .................................................. VII
Příloha 4
Příklad výsledné kalkulace v ČR pomocí SW URS .................................. VIII
Příloha 5
Příklad rozpočtu stavby používaný v Německu........................................... IX
Příloha 6
Příklad výsledné kalkulace v Německu ......................................................... X
Příloha 7
Příloha ZVZ č. 3 ............................................................................................ XI
88
Příloha 1 Úkony a lhůty zadávacího řízení
Informace k jednotlivým úkonům a lhůtám zadávacího řízení v podmínkách veřejného zadavatele
úkon RKK - příprava ZŘ vč. zdůvodnění ZKK - příprava ZŘ vč. zdůvodnění Předběžné oznámení ve Věstníku veřejných zakázek § 86 Zahájení ZŘ - § 26
zjednodušené podlimitní řízení dodávky a služby 1 - 5,010 mil. Kč stavební práce 3 - 10 mil. Kč
otevřené řízení dodávky a služby od 1 mil. Kč stavební práce od 3 mil. Kč
ANO
ANO
NE
ANO od 50 mil. Kč (významná VZ)
NE
ANO - 1 měsíc před zahájením ZŘ
odesláním výzvy k pod.nabídek min 5
odesláním Oznámení o zahájení ZŘ ve Věstníku VZ
Žádost dodavatele o dodatečné informace k ZD - § 49
ANO vč. výzvy ode dne uveřejnění výzvy k podání nabídek, a to alespoň do konce lhůty pro podání nabídek nejpozději do 2 pracovních dnů ode dne doručení písemné žádosti dodavatele doručena nejpozději 5 pracovních dnů před uplynutím lhůty pro podání nabídek
do 3 pracovních dnů od uveřejnění oznámení o zahájení zadávacího řízení ANO, ode dne uveřejnění oznámení zadávacího řízení, a to alespoň do konce lhůty pro podání nabídek nejpozději do 3 pracovních dnů ode dne doručení písemné žádosti dodavatele doručena nejpozději 6 pracovních dnů před uplynutím lhůty pro podání nabídek
Odeslání dodatečných informací k ZD - § 49 odst. 2
nejpozději do 3 pracovních dnů po doručení žádosti
nejpozději do 4 pracovních dnů po doručení žádosti
Prohlídka místa plnění - § 49 odst. 5
nejpozději 5 dnů před uplynutím lhůty pro podání nabídek
Lhůta pro podání nabídek - § 39
15 dnů
Odůvodnění VZ na Profilu - § 156 Zadávací dokumentace na Profilu - § 48 Poskytnutí zadávací dokumentace - § 48
Námitky stěžovatele proti zadávacím podm. - § 110 odst. 3
NE
nejpozději 12 dnů před uplynutím lhůty pro podání nabídek nadlimitní 52 dnů podlimitní 22 dnů významná zakázka nadlimitní 78 dnů významná zakázka nadlimitní 33 dnů
nejpozději do 5 dnů od skončení lhůty pro podání nabídek
I
Otevírání obálek - § 71
Hodnocení nabídek - § 74 až 80
3 členná komise
3 členná komise
min. 5 členná komise
min. 5 členná komise
RKK - výsledek ZŘ Výběr nejvhodnější nabídky § 81 odst. 3 a odst. 4
ANO všem dotčeným zájemcům a uchazečům odeslat oznámení do 5 prac. dnů po rozhodnutí ANO (pouze v případě, že si to Uveřejnění výběru na Profilu zadavatel vyhradil v zadávacích NE § 81 podmínkách) do 5 prac. dnů po rozhodnutí do 10 dnů ode dne doručení Námitky stěžovatele proti oznámení, nebo ode dne uveřejnění rozhodnutí o výběru do 15 dnů ode dne doručení na Profilu (pouze v případě, že si to nejvhodnější nabídky nebo o oznámení zadavatel vyhradil v zadávacích vyloučení - § 110 podmínkách) do 15 dnů po uplynutí lhůty pro podání námitek (v případě, že nebyly Uzavření smlouvy - § 82 podány námitky) informaci o uzavření smlouvy oznámit bez zbytečného odkladu uchazečům, s nimiž bylo možné uzavřít smlouvu Uveřejňování smluv (vč. do 15 dnů od uzavření smlouvy dodatků) na Profilu - § 147a Oznámení o výsledku ZŘ ve Věstníku veřejných zakázek do 15 dnů od uzavření smlouvy § 83 Oznámení o zrušení ZŘ ve Věstníku veřejných zakázek do 3 dnů ode dne přijetí rozhodnutí § 84 Oznámení o zrušení ZŘ všem známým zájemcům a uchazečům odeslat oznámení do 2 prac. zájemcům a uchazečům - § 84 dnů po přijetí rozhodnutí Písemná zpráva na profilu - § nejpozději do 15 dnů od ukončení zadávacího řízení 85 Uveřejňování výše skutečně nejpozději do 90 dnů od splnění smlouvy; u smlouvy, jejíž doba plnění uhrazené ceny na Profilu - § přesahuje 1 rok, nejpozději do 31.3. následujícího roku 147a Dodavatel předloží seznam dodavatel předloží seznam do 60 dnů od splnění smlouvy (nebo do subdodavatelů - § 147a odst. 28.2. násl.kalend.roku v případě, že přesahuje 1 kalend. rok) 4 a odst. 5 Uveřejňování seznamu nejpozději do 90 dnů od splnění smlouvy; u smlouvy, jejíž doba plnění subdodavatelů na Profilu - § přesahuje 1 rok, nejpozději do 31.3. následujícího roku 147a
II
Příloha 2 Metody hodnocení
III
IV
V
VI
Příloha 3 Příklad rozpočtu stavby používaný v ČR
VII
Příloha 4 Příklad výsledné kalkulace v ČR pomocí SW URS
VIII
Příloha 5 Příklad rozpočtu stavby používaný v Německu
IX
Příloha 6 Příklad výsledné kalkulace v Německu
X
Příloha 7 Příloha ZVZ č. 3
Příloha 3 Stavební činnosti podle § 9 odstavce 1 písmena a)
-------------------------------------------------NACE(1) -----------------------------------------Sekce F -----------------------------------------Oddíl Skupina Třída Popis -------------------------------------------------45 Stavebnictví
------------------------------------------ -------Kód CPV -----------------------------------------Stavebnictví -----------------------------------------Poznámky ------------------------------------------ --------
Obsah tohoto oddílu: stavba nových budov 45000000 a děl, renovace a běžné opravy ------------------------------------------ ------------------------------------------ ---------------45.1 Příprava staveniště 45100000 ------------------------------------------ ------------------------------------------ ---------------45.11 Demolice a bourání Obsah této třídy: 45110000 budov; příprava území — demolice budov a jiných staveb a zemní práce — úklid stavenišť — zemní práce: výkop, zavážka, rovnání terénu a terénní úpravy stavenišť, hloubení příkopů, odstraňování skal, odstřel apod. — příprava nalezišť: ražení důlních děl, odstraňování nadloží a jiné rozvojové a přípravné práce — Tato třída dále zahrnuje: — odvodňování stavenišť — odvodňování zemědělských a lesních ploch ------------------------------------------ ------------------------------------------ ---------------45.12 Průzkumné vrtné a Obsah této třídy: 45120000 hloubící práce — průzkumné vrtné práce a jádrové vrty pro stavební, geofyzikální, geologické nebo podobné účely Tato třída nezahrnuje: —vrtné práce v ložiscích ropy a zemního plynu za účelem těžby, viz 11.20 —studnařské práce, viz 45.25 —hloubení šachet, viz 45.25 —průzkum ložisek ropy a zemního plynu, geofyzikální, geologická a seizmická měření, viz 74.20 ------------------------------------------ ------------------------------------------ ---------------45.2 Realizace kompletních 45200000 staveb nebo jejich částí; stavební inženýrství ------------------------------------------ ------------------------------------------ ---------------45.21 Všeobecná výstavba Obsah této třídy: 45210000 kromě: budov a stavebně —výstavba budov všeho druhu 45213316 45220000 inženýrských děl —výstavba stavebně 45231000
XI
45232000 —inženýrských staveb - mosty, včetně dálničních nadjezdů, viadukty, tunely a podzemní dráhy —dálková potrubí, telekomunikační a elektrická vedení —městské potrubní, kabelové a elektrické sítě; —související městské práce montáž a výstavba montovaných staveb na staveništi Tato třída nezahrnuje: —vedlejší a příležitostné služby související s těžbou ropy a zemního plynu, viz 11.20 —výstavba kompletních montovaných staveb z nebetonových dílů vlastní výroby, viz oddíly 20, 26 a 28 —stavební dílo jiné než budovy, které se týká stadionů, bazénů, tělocvičen, tenisových kurtů, golfových hřišť a ostatních sportovních zařízení, viz 45.23 —stavební instalace, viz 45.3 —dokončování budov, viz 45.4 —činnosti architektů a inženýrské činnosti, viz 74.20 —řízení stavebních projektů, viz 74.20 ------------------------------------------ ------------------------------------------ ---------------45.22 Montáž střešních Obsah této třídy: 45261000 konstrukcí a pokládání—montáž střech střešních krytin —pokládání střech —izolace proti vodě a vlhkosti ------------------------------------------ ------------------------------------------ ---------------45.23 Výstavba dálnic a Obsah této třídy: 45212212 a DA03 silnic, letišť a
—výstavba dálnic, silnic, ulic jiných
45230000
sportovních zařízení
cest pro vozidla a pěší
45231000
kromě: -45232000 —výstavba železnic 45234115 —výstavba letištních drah —stavební dílo jiné než budovy, které se týká stadionů, bazénů, tělocvičen, tenisových kurtů, golfových hřišť a ostatních sportovních zařízení —nátěry a značení povrchu silnic a parkovišť. Tato třída nezahrnuje: —přípravné zemní práce, viz 45.11 ------------------------------------------ ------------------------------------------ ---------------45.24 Výstavba vodních děl Tato třída zahrnuje výstavbu: 45240000 —vodních cest, přístavů(včetně jachetních), říčních děl, zdymadel apod. —přehrad a hrází —bagrování pod vodou —podzemní práce ------------------------------------------ ------------------------------------------ ---------------45.25 Ostatní stavební Obsah této třídy: 45250000 45262000 činnosti zahrnující —specializované činnosti vyžadující speciální řemesla zvláštní odbornou kvalifikaci nebo vybavení —výstavba základů včetně pilotování vrtání a výstavba studen, hloubení šachet —montáž ocelových prvků nikoli vlastní výroby —ohýbání oceli
XII
—zednické a dlaždičské práce —montáž a demontáž lešení a pohyblivých pracovních plošin, včetně jejich pronájmu —výstavba komínů a průmyslových pecí Tato třída nezahrnuje: —pronájem lešení bez jejich montáže a demontáže, viz 71.32 ------------------------------------------ ------------------------------------------ ---------------45.3 Stavebně montážní 45300000 práce ------------------------------------------ ------------------------------------------ ---------------45.31 Instalace Obsah této třídy: 45213316 45310000 elektrických rozvodů montáž v budovách a jiných stavbách: kromě: 45316000 a zařízení — elektrických rozvodů a zařízení — telekomunikačních systémů — elektrického vytápění — rozhlasových a televizních antén (pro obytné budovy) — protipožárních hlásičů — zabezpečovacích zařízení proti vloupání — výtahů a eskalátorů — hromosvodů apod. ------------------------------------------ ------------------------------------------ ---------------45.32 Izolační práce Obsah této třídy: 45320000 —montáž izolace tepelné, hlukové nebo vibrační v budovách a jiných stavbách Tato třída nezahrnuje: —izolaci proti vodě a vlhkosti, viz 45.22 ------------------------------------------ ------------------------------------------ ---------------45.33 Instalatérské práce Obsah této třídy: 45330000 —montáž v budovách a jiných stavbách: —vodovodního a sanitárního zařízení —plynového potrubí —vytápěcího, ventilačního, chladícího nebo klimatizačního zařízení a vedení —postřikovacích zařízení Tato třída nezahrnuje: —montáž elektrického vytápění, viz 45.31 ------------------------------------------ ------------------------------------------ ---------------45.34 Ostatní stavební Obsah této třídy: 45234115 45316000 montážní práce —montáž osvětlovacích a signálních 45340000 zařízení pro silnice, železnice, letiště a přístavy —montáž zařízení a pevných součástí jinde neuvedených v budovách a jiných stavbách ------------------------------------------ ------------------------------------------ ---------------45.4 Kompletační a 45400000 dokončovací práce ------------------------------------------ ------------------------------------------ ---------------45.41 Omítkářské a Obsah této třídy: 45410000 štukatérské práce —omítání a štukování, včetně s tím souvisejícího laťování, na budovách a jiných stavbách a v jejich interiérech ------------------------------------------ ------------------------------------------ ---------------45.42 Truhlářské Obsah této třídy: 45420000 kompletační práce —montáž dveří, oken, dveřních a okenních rámů, vestavěných kuchyní, schodišť, zařízení obchodů apod. nikoli vlastní
XIII
výroby ze dřeva nebo jiných materiálů —dokončovací práce v interiéru jako obkládání stropů, stěn, montáž mobilních příček Tato třída nezahrnuje: —pokládka parket a jiných dřevěných podlahových krytin, viz 45.43 ------------------------------------------ ------------------------------------------ ---------------45.43 Obkládání stěn a Obsah této třídy: 45430000 pokládání podlahových —lepení nebo pokládka v budovách a krytin jiných stavbách: —keramických, betonových nebo kamenných dlaždic a obkládaček —parket a jiných dřevěných podlahových krytin, podlahových koberců a linoleí, včetně gumových a plastových podlahových krytin —teracových, mramorových, žulových nebo břidlicových podlahových krytin a obkladů stěn —lepení tapet ------------------------------------------ ------------------------------------------ ---------------45.44 Sklenářské, malířské Obsah této třídy: 45440000 a natěračské práce —aplikace vnitřních a vnějších nátěrů budov —natírání inženýrských staveb —montáž skel a zrcadel Tato třída nezahrnuje: —montáž oken ------------------------------------------ ------------------------------------------ ---------------45.45 Ostatní dokončovací Obsah této třídy: 45212212 a DA04 stavební práce —montáž soukromých bazénů 45450000 —čištění fasád tlakovou párou, pískem a podobné činnosti, které se týkají vnějšího pláště budov —ostatní kompletační a dokončovací stavební práce jinde neuvedené Tato třída nezahrnuje: —čištění interiérů budov a jiných staveb, viz 74.70 ------------------------------------------ ------------------------------------------ ---------------45.5 Nájem stavebních a 45500000 demoličních strojů a zařízení s obsluhou ------------------------------------------ ------------------------------------------ ---------------45.50 Nájem stavebních a Tato třída nezahrnuje: 45500000 demoličních strojů a —nájem stavebních nebo demoličních zařízení s obsluhou strojů a zařízení bez obsluhy, viz 71.32
XIV
