E V R O P S K Ý
Ú Č E T N ĺ
D V Ů R
Zkvalitňování finančního řízení Evropské unie
Tuto brožuru připravilo oddělení vnějších vztahů Evropského účetního dvora výhradně pro informační účely. Její obsah není oficiální interpretací role a povinností, které Účetnímu dvoru vyplývají ze Smlouvy o založení Evropského společenství (dále jen "Smlouva o ES"). Další informace lze nalézt na internetových stránkách www.eca.eu.int. Pro zachování maximální srozumitelnosti a jednoduchosti textu se v celé brožuře označují "Evropské společenství" a "Evropská společenství" termíny "Evropská unie", "Unie" nebo "EU".
www.eca.eu.int Tato brožura je k dispozici v následujících jazycích: španělština, čeština, dánština, němčina, estonština, řečtina, angličtina, francouzština, italština, lotyština, litevština, maďarština, maltština, nizozemština, polština, portugalština, slovenština, slovinština, finština a švédština. Fotografie: Frank Weber, Blitz Sàrl a Anna-Mari Tyyrilä Grafická úprava: COMED Architekti budov Účetního dvora: Jim Clemes (2004) a Paul Noёl (1988) ISBN 92-95009-12-6 © Evropská společenství, 2004 Reprodukce je povolena pouze v případě uvedení zdroje Printed in Belgium
POSLÁNÍM EVROPSKÉHO ÚCˇETNÍHO DVORA je posoudit na základě
nezávislé kontroly příjmů a výdajů Evropské
unie, jak instituce EU plní své povinnosti týkající se hospodaření s finančními prostředky. Účetní dvůr prověřuje, zda finanční operace byly
zákonně
a
správně
dosažení hospodárnosti,
řádně zaznamenány,
provedeny a řízeny tak, aby zajistily efektivnosti a účinnosti.
Účetní dvůr zveřejňuje výsledky své činnosti formou
objektivních a včasných zpráv. Při výkonu své činnosti Účetní dvůr usiluje o
řízení rozpočtových
relevantních,
zkvalitňování finančního prostředků Evropské
unie na všech úrovních s cílem zabezpečit občanům Unie jejich hospodárné, efektivní a účinné využívání.
EVROPSKY ÚCˇETNÍ DVU˚R ZKVALITNˇOVÁNÍ FINANCˇNÍHO RˇÍZENÍ EU
EVROPSKÝ ÚČETNĺ DVŮR Z K VA L I T Ň O VÁ N ĺ F I N A N Č N ĺ H O Ř ĺ Z E N ĺ E U
1 . Nezávislá kontrolní instituce EU
Finanční kontrola rozpočtových prostředků EU Historický vývoj Pověření vyplývající ze Smlouvy o ES 2. Organizace a struktura
Členové Předseda Generální tajemník Lidské zdroje Vnitřní organizace Rozpočet Účetního dvora 3. Rozsah auditu
Pravomoci k provádění auditu Zkvalitňování finančního řízení Nesrovnalosti a podvody Stanoviska 4. Přístup k provádění auditu
Finanční audit Prohlášení o věrohodnosti účetnictví (DAS) Audit řádného finančního řízení 5. Postup při provádění auditu
Plánování Testování Systémový přístup Sestavování zpráv 6. Dopad činnosti Účetního dvora
Zveřejňování zpráv a stanovisek Předkládání zpráv a stanovisek Evropskému parlamentu a Radě EU Udílení absolutoria Následná kontrola přijatých opatření
05 05 05 07 09 09 09 09 10 10 11 13 13 15 15 15 17 17 18 19 23 23 23 24 25 29 29 30 30 31
7. Spolupráce s nejvyššími národními kontrolními institucemi
33
8. Efektivní řízení ve prospěch občanů
35
1 ÁP VE I SNLDÁE N T INNE DZ E KU ONTROLNÍ E I NU SDTI ITT U C E A IE NU S T I T U T I O N
4
1 . N E Z Á V I S L Á KO N T R O L N Í I N S T I T U C E E U V moderní demokratické společnosti je nezávislá vnější kontrola základním předpokladem zajištění odpovědnosti za hospodaření s veřejnými prostředky. Evropský účetní dvůr je institucí Evropské unie provádějící externí audit. Sehrává důležitou úlohu pro občany Unie, neboť přispívá ke zkvalitňování všech aspektů finančního řízení rozpočtových prostředků Unie.
Finanční kontrola rozpočtových prostředků EU Evropská komise odpovídá za plnění rozpočtu Evropské unie a zároveň zabezpečuje, aby finanční prostředky EU byly vynakládány rozumně a v souladu s příslušnými pravidly a předpisy. Řízení a kontrola prostředků vynaložených na zemědělské a strukturální operace, které představují největší část výdajů EU, jsou prováděny ve spolupráci s členskými státy. Z tohoto důvodu podléhají výdaje Evropské unie kontrole na mnoha úrovních v rámci Evropské komise a správních orgánů členských států a zemí příjemce. Zavedení a účinné fungování odpovídajících kontrolních systémů pomáhá Evropské komisi zajistit její útvar interního auditu. Role externího auditu, kterou zastává Účetní dvůr, spočívá v posouzení finančního řízení rozpočtu jako celku.
Historický vývoj Evropský účetní dvůr byl založen 22. července 1975 Bruselskou smlouvou. Svoji činnost zahájil v říjnu 1977 a jeho sídlem se stal Lucemburk. Maastrichtská smlouva ze 7. února 1992 učinila z Evropského účetního dvora instituci Evropských společenství, a tím posílila jeho nezávislost a pravomoci. Zavedla povinnost Účetního dvora vydávat každoročně prohlášení o věrohodnosti účetnictví (z francouzského termínu déclaration d'assurance, dále jen "DAS"), kterým potvrzuje spolehlivost účtů Společenství a zákonnost a správnost uskutečněných transakcí. Amsterodamská smlouva z 2. října 1997 uznala Účetní dvůr jako instituci Evropské unie, a tím formálně rozšířila jeho rozsah auditu o druhý a třetí pilíř (zahraniční a bezpečnostní politika a spravedlnost a vnitřní záležitosti). Zdůraznila roli Účetního dvora při odhalování nesrovnalostí a přijímání opatření v boji proti podvodům. Amsterodamská smlouva potvrdila právo Účetního dvora podávat žaloby u Soudního dvora za účelem ochrany svých práv ve vztahu k ostatním institucím EU. Smlouva z Nice z 26. února 2001 stanovila zásadu, podle které musí každý členský stát v Účetním dvoře zastupovat jeden člen. Smlouva umožnila Účetnímu dvoru, aby některé druhy zpráv a stanovisek nemusely být přijímány všemi členy a mohly být přijímány v komorách. Potvrdila postup vydávání specifických hodnocení DAS pro každou z hlavních oblastí činnosti Evropské unie. Smlouva také zdůraznila důležitou roli spolupráce Účetního dvora s nejvyššími kontrolními institucemi členských států.
5
6
Pověření vyplývající ze Smlouvy o ES Evropský účetní dvůr provádí externí audit finančních prostředků Evropské unie. Články 246 až 248 Smlouvy o ES uvádějí mandát a složení Evropského účetního dvora. Jeho mandát lze shrnout takto:
Evropský účetní dvůr provádí kontrolu všech příjmových a výdajových účtů Evropské unie, a není-li uvedeno jinak, všech orgánů zřízených Evropskou unií, prověřuje zákonnost a správnost příjmů a výdajů a řádnost finančního řízení, tj. s ohledem na hospodárnost, efektivnost a účinnost, sestavuje výroční zprávu obsahující jeho připomínky k plnění rozpočtu Evropské unie za každý rozpočtový rok včetně prohlášení o věrohodnosti účetnictví (DAS), kterým potvrzuje spolehlivost účtů Evropské unie za příslušný rok a zákonnost a správnost uskutečněných transakcí, může kdykoliv předkládat své připomínky ke specifickým otázkám ve formě zvláštních zpráv, podává zprávy o nesrovnalostech nebo podezřeních na podvody, které odhalil v průběhu auditu, vydává formální stanoviska k návrhům právních aktů EU finanční povahy, vyjadřuje se k jakémukoliv návrhu opatření v oblasti boje proti podvodům a napomáhá zveřejňováním zpráv a stanovisek Evropskému parlamentu, orgánu udělujícímu absolutorium, při výkonu jeho pravomocí v oblasti kontroly plnění rozpočtu Evropské unie.
Účetní dvůr nemá soudní pravomoci, a tak jeho zprávy a stanoviska nejsou právně závazná. Práce Účetního dvora slouží ke zkvalitňování finančního řízení subjektů odpovědných za řízení programů a hospodaření s finančními prostředky EU, jakož i za související právní úpravu.
7
2 ORGANIZACE A STRUK TURA
8
2. ORGANIZACE A STRUK TURA Členové Smlouva o ES stanoví, že Evropský účetní dvůr zastupuje jeden člen z každého členského státu. Členové jsou jmenováni Radou Evropské unie po konzultaci s Evropským parlamentem na základě návrhů jednotlivých členských států. Podle Smlouvy o ES jsou členové vybíráni ze zaměstnanců a z bývalých zaměstnanců orgánů vnější kontroly, nebo z jiných osob kvalifikovaných pro tuto práci. Funkční období je šest let a členové mohou být zvoleni opakovaně. Členové musí vykonávat své povinnosti naprosto nezávisle a v obecném zájmu Evropské unie. Členové zasedají v kolegiu, které je hlavním rozhodovacím orgánem Účetního dvora. Každý člen odpovídá za provádění určitých auditních úkolů, které jsou uvedeny v ročním plánu práce Účetního dvora. Při plnění těchto úkolů napomáhají členům specializovaní auditoři.
Předseda V čele Evropského účetního dvora stojí předseda, kterého volí členové ze svého středu na funkční období tří let. Předseda může být zvolen opakovaně. Předseda má úlohu primus inter pares - první mezi rovnými. Vede zasedání Účetního dvora a zajišťuje, aby rozhodnutí přijatá Účetním dvorem byla vykonána. Dále ručí za řádné řízení institucí a jejich činností. Předseda zastupuje Účetní dvůr navenek, zejména ve vztahu s orgánem udělujícím absolutorium, ostatními institucemi Společenství a s nejvyššími kontrolními institucemi členských států a zemí příjemce. Předseda odpovídá za oddělení vnějších vztahů a za právní oddělení.
Generální tajemník Generální tajemník je služebně nejstarší úředník instituce, kterého jmenují členové Účetního dvora. Odpovídá za personál a administrativu Účetního dvora včetně odborné přípravy a za překladatelské oddělení, které tvoří jednotlivé sekce pro každý z oficiálních jazyků. Generální tajemník je také odpovědný za sekretariát Účetního dvora.
9
Lidské zdroje V Evropském účetním dvoře pracuje přibližně 760 zaměstnanců včetně auditorů, překladatelů a administrativních pracovníků. Auditoři Účetního dvora mají bohaté odborné znalosti a zkušenosti z veřejného i soukromého sektoru včetně účetnictví, interního auditu, externího auditu, práva a ekonomie. Personál Účetního dvora tvoří občané ze všech členských států. Tím je zajištěno dostatečné zastoupení různých jazykových a odborných znalostí zaměstnanců. Politika Účetního dvora v oblasti přijímání zaměstnanců se řídí obecnými zásadami a podmínkami zaměstnávání institucí EU. Mezi zaměstnanci Účetního dvora jsou úředníci a zaměstnanci na dobu určitou. Výběrová řízení na obsazení pozic v Účetním dvoře pořádá Evropský úřad pro výběr personálu (EPSO). Účetní dvůr organizuje stáže v délce trvání tří až pěti měsíců pro omezený počet absolventů vysokých škol.
Vnitřní organizace Účetní dvůr funguje jako kolektivní orgán a jeho členové přijímají auditorské zprávy a stanoviska většinovým hlasováním. Zasedání Účetního dvora nejsou veřejná. Účetní dvůr vypracovává svůj jednací řád, který upravuje jeho vnitřní fungování, a předkládá ho ke schválení Radě EU. Účetní dvůr je rozdělen do skupin auditu, které tvoří řada specializovaných odborů vztahujících se k různým oblastem rozpočtu. Skupina auditu CEAD ( Coordination, Evaluation, Assurance and Development - koordinace, hodnocení, věrohodnost a vývoj) odpovídá za koordinaci prohlášení o věrohodnosti účetnictví a zajišťování kvality a vývoje metodiky auditu Účetního dvora. Do skupiny přiděluje členy Účetní dvůr. Každé skupině předsedá její "Dean" (dále jen "člen předsedající skupině" nebo "předsedající skupiny"), kterého volí členové ze svého středu na dvouleté funkční období. Člen předsedající skupině může být zvolen opakovaně. Předsedající skupiny dbá po dohodě s ostatními členy o bezproblémové fungování skupiny a jejích odborů. Za jednotlivé skupiny odpovídají jejich ředitelé. Za přípravu administrativních záležitostí vyžadujících formální rozhodnutí Účetního dvora odpovídá Administrativní výbor, který tvoří členové zastupující jednotlivé skupiny auditu. Od roku 2004 mohou být některá rozhodnutí Účetního dvora přijímána bez diskuse na základě rozhodnutí dvou třetin členů skupiny auditu nebo Administrativního výboru. Interní auditor Účetního dvora podává zprávy Administrativnímu výboru, který tvoří tři členové Účetního dvora a jeden externí spolupracovník.
10
Rozpočet Účetního dvora Účetní dvůr je financován ze souhrnného rozpočtu Evropské unie, který přijímá Evropský parlament po konzultaci s Radou EU. V roce 2004 dosahoval rozpočet Účetního dvora přibližně 95 milionů EUR. Tato částka představuje cca 0,1 % celkových výdajů Evropské unie a 1,6 % všech správních výdajů institucí a orgánů EU. Z iniciativy Účetního dvora jsou jeho finanční výkazy každoročně kontrolované externí auditorskou firmou. Výsledky auditu se předkládají Evropskému parlamentu a Radě EU. Finanční výkazy jsou spolu s doprovodnou zprávou auditora zveřejněny v Úředním věstníku a na internetových stránkách Účetního dvora. Plnění rozpočtu Účetního dvora podléhá podobně jako v případě ostatních institucí EU rozhodnutí Evropského parlamentu o udělení absolutoria za hospodaření s rozpočtovými prostředky v příslušném roce.
11
3 ROZSAH AUDITU
3. R O Z S A H A U D I T U Pravomoci k provádění auditu Účetnímu dvoru vyplývá ze Smlouvy o ES povinnost vykonávat audit plnění souhrnného rozpočtu Evropské unie, Evropských rozvojových fondů, orgánů a agentur EU.
Souhrnný rozpočet na rok 2004 - příjmy celkem : 99 724 milionů EUR 805 1 219
zemědělské poplatky
10 155
celní poplatky
73 221
dan z přidané hodnoty hrubý domácí příjem 14 324
ostatní
Souhrnný rozpočet na rok 2004 - výdaje cel kem : 99 724 milionů EUR zemědělství strukturalní operace
7 510
vnitřní politiky
2 856
4 951 6 040 1 410 442
předvstupní pomoc vnější akce administrativa
30 822
kompenzace v souvislosti s přistoupením rezervy
45 693
01.05.2004
13
Audity se zabývají rozmanitou řadou předmětů, od kontroly finančních výkazů až po detailní prověrky specifických oblastí rozpočtu a tématické oblasti řízení. Auditní úkoly lze rozdělit takto: Opakované auditní úkoly, které musí Účetní dvůr na základě Smlouvy o ES vykonávat každý rok. Mezi tyto úkoly patří audit finančních výkazů Evropské unie, Evropských rozvojových fondů a všech ostatních orgánů a agentur zřízených Evropskou unií. Vybrané auditní úkoly, v jejichž případě Účetní dvůr volí oblasti rozpočtu nebo specifické tématické oblasti řízení, u kterých provede detailní audit. Evropský účetní dvůr plánuje a provádí svou kontrolní činnost nezávisle na ostatních institucích EU a na vládách členských států. Má právo vybrat auditní úkoly včetně tématických oblastí, použitého přístupu k provádění auditu a postupu, jak a kdy předkládat své připomínky a zveřejňovat svá zjištění. Účetní dvůr podobně jako ostatní veřejné kontrolní instituce neprovádí každoročně hloubkový audit všech rozpočtových oblastí, ale prověřuje pouze vybrané rozpočtové oblasti nebo tématické oblasti řízení. Základem ke stanovení auditních úkolů Účetního dvora je pravidelná analýza rizika celé oblasti auditu zohledňující např. známé problémy nebo nedostatky, finanční významnost příslušné problematiky a zjištění předcházejících auditů. Potenciální úkoly jsou seřazeny podle priorit na základě výsledků analýzy rizika a potřeby zajistit rovnovážné zastoupení rozpočtových oblastí. Dalšími faktory při konečném výběru auditních úkolů jsou specifické zájmy Evropského parlamentu, Rady EU a široké veřejnosti. Účetní dvůr vykonává svoji kontrolní činnost v souladu s vlastními Zásadami a standardy pro provádění auditu ( Court
Audit Policies and Standarts - CAPS), které přizpůsobují obecně přijaté mezinárodní standardy podmínkám Evropské unie. Zakládají se především na Auditních standardech INTOSAI a Mezinárodních auditních standardech vydávaných Mezinárodní federací účetních. Smlouva o ES přiznává Účetnímu dvoru právo na přístup k jakýmkoliv informacím potřebným k plnění jeho úkolů. Účetní dvůr provádí audity v institucích Evropské unie, v prostorách orgánů a právnických osob hospodařících s finančními prostředky Evropské unie, ve členských státech a v zemích příjemce včetně všech úrovní administrativy až po konečného příjemce finančních prostředků EU.
14
Zkvalitňování finančního řízení Účetní dvůr věnuje zvláštní pozornost zkvalitňování finančního řízení, kterého dosahuje prostřednictvím své kontrolní činnosti. Na zjištěné nedostatky nejen upozorňuje, ale také stanoví, jak lze řízení finančních prostředků Evropské unie zlepšit. Navrhuje, jak z hlediska nákladů efektivně: zajistit soulad s právními předpisy, snížit riziko výskytu chyb a nesrovnalostí, zlepšit organizaci činností Evropské unie a jejích vnitřních kontrolních systémů, zdokonalením účetních metod a postupů dosáhnout větší transparentnosti opatření Evropské unie a účinněji naplňovat cíle politiky EU.
Nesrovnalosti a podvody Evropský účetní dvůr podává zprávy o všech nesrovnalostech a podezřeních na podvody. Hlavní odpovědnost za prevenci, odhalování a vyšetřování chyb a nesrovnalostí nesou Evropská komise a členské stát y pověřené řízením a realizací programů EU. Účetní dvůr posoudí, do jaké mír y plní Evropská komise a členské státy tyto povinnosti, a stanoví, jak lze dosáhnout zlepšení. Jakmile se Účetní dvůr dozví o případu podezření na podvod, o korupci nebo o jakékoliv nezákonné činnosti, a to v rámci své kontrolní činnosti nebo na základě oznámení učiněného veřejností, je záležitost neprodleně sdělena Evropskému úřadu pro boj proti podvodům (dále jen "OLAF"). OLAF nese odpovědnost za podrobné prošetření záležitosti a vyzve členské státy a zemi příjemce k zahájení trestního stíhání a navrácení finančních prostředků EU.
Stanoviska Smlouva o ES ukládá Účetnímu dvoru povinnost vydávat na požádání stanoviska ke každému návrhu právního aktu nebo pozměňujícímu návrhu k právnímu aktu finanční povahy včetně problematiky boje proti podvodům. Ostatní instituce Evropské unie mohou také požádat Účetní dvůr o vydání formálního stanoviska ke specifickým otázkám.
15
A
4 PŘÍSTUP K PROVÁDĚNÍ AUDITU
16
4 . P Ř Í S T U P K P R O VÁ D Ě N Í A U D I T U Evropský účetní dvůr provádí podobně jako ostatní veřejné kontrolní instituce dva různé typy auditu, a to finanční audit a audit řádného finančního řízení.
Finanční audit Spolehlivost účtů: Jsou finanční výkazy úplné a přesné? Smlouvy a Finanční nařízení stanoví, že úlohou Účetního dvora je kontrolovat finanční výkazy týkající se souhrnného rozpočtu Evropské unie, Evropských rozvojových fondů a všech orgánů a agentur zřízených Unií. Mezi tyto finanční výkazy zpravidla patří rozvaha, výsledovka, výkaz peněžních toků, výkaz o změnách kapitálu a příloha k finančním výkazům. Cílem finančního auditu je zjistit, zda finanční výkazy věrně a pravdivě zobrazují výsledky hospodaření za uvedený rok a finanční situaci na konci roku, tj. všechny operace, aktiva a pasiva byla správně uvedena v účetních záznamech, skutečně existují, jsou majetkem auditovaného subjektu a jsou správně zaznamenána ve finančních výkazech. Následně se posuzuje vhodnost uplatněných účetních principů a významných odhadů učiněných vedením.
Zákonnost a správnost: Jsou příjmové a výdajové operace provedeny v souladu s příslušnými pravidly a předpisy?
Smlouvy a Finanční nařízení stanoví povinnost Účetního dvora prověřovat zákonnost a správnost transakcí, prostřednictvím kterých je financován a plněn rozpočet EU. Provedením finančního auditu se Účetní dvůr ujišťuje, že transakce byly uskutečněny v souladu s příslušnými pravidly a předpisy, skutečně existují, jejich hodnota byla správně stanovena a příjemci pomoci EU splnili své povinnosti. Kontrolovat lze od příjmu finančních prostředků a platby provedené Evropskou komisí přes různé úrovně řízení až po jednotlivé položky příjmů EU a platby obdržené konečným příjemcem.
17
Prohlášení o věrohodnosti účetnictví (DAS) Od roku 1994 stanoví Smlouva o ES Účetnímu dvoru povinnost vydávat prohlášení o věrohodnosti účetnictví (DAS) obsahující stanovisko ke spolehlivosti finančních výkazů Evropské unie a k zákonnosti a správnosti provedených transakcí. DAS se zakládá na výsledcích detailních finančních auditů. Hlavními cíly DAS je informovat orgán udělující absolutorium o tom, zda: konsolidované finanční výkazy souhrnného rozpočtu Evropské unie sestavené Evropskou komisí pravdivě a věrně zobrazují finanční aktivity za uvedený rok a situaci na konci roku a zda při plnění rozpočtu byla dodržena právní a smluvní ustanovení. Celkové stanovisko Účetního dvora k DAS vychází ze specifických hodnocení každé z hlavních oblastí činnosti Evropské unie, které poskytují podrobné informace o zdrojích chyb, nedostatcích a o možnostech zkvalitnění řízení. Specifická hodnocení se zakládají na: posouzení fungování vnitřních kontrolních systémů (především monitorovacího systému) v Evropské komisi, ve členských státech a v zemích příjemce, důkazních informacích získaných na základě testování vzorku transakcí z každé rozpočtové oblasti, důkazech vyplývajících z auditů finančních prostředků EU provedených jinými auditory a prověřování výročních zpráv o činnosti a prohlášení vydaných generálními řediteli Evropské komise. Specifická hodnocení DAS obsahují monitorovací prvky, které pomáhají objektivně posoudit kvalitu finančního řízení a umožňují sledování pokroku v čase. DAS je i s doprovodnými informacemi zveřejněno ve výroční zprávě Účetního dvora, kterou Účetní dvůr předkládá Evropskému parlamentu a Radě EU. Toto prohlášení je také zveřejněno společně s finančními výkazy Evropské unie v Úředním věstníku. Kromě stanoviska k plnění souhrnného rozpočtu Účetní dvůr vydává každý rok také prohlášení o věrohodnosti účetnictví, kterým potvrzuje spolehlivost účtů Evropských rozvojových fondů a zákonnost a správnost uskutečněných transakcí. Podobná stanoviska jsou vydávána k finančním výkazům agentur a orgánů Evropské unie.
18
Audit řádného finančního řízení Princip řádného finančního řízení - hospodárnost, efektivnost a účinnost (z anglického termínu value for money): Je s finančními prostředky občanů Unie nakládáno hospodárně, efektivně a účinně? Cílem auditu je vyhodnotit, do jaké míry uplatnila Evropská komise a členské státy při hospodaření s finančními prostředky EU princip řádného finančního řízení - hospodárnost, efektivnost a účinnost. Tyto kontrolní činnosti jsou také známé pod názvem audit výkonnosti a audit hospodárnosti, efektivnosti a účinnosti. Podle Finančního nařízení by se mělo hospodaření s prostředky EU zakládat na následujících principech:
hospodárnost Minimalizace nákladů k dosažení stanoveného výstupu nebo cíle.
efektivnost Dosažení nejlepšího výsledku za vynaložené peníze.
účinnost Dosažení stanovených cílů a politik EU. Účetní dvůr uplatňuje podobně jako ostatní orgány veřejné kontroly dva různé přístupy k provádění auditu řádného finančního řízení v závislosti na tématické oblasti auditu a na riziku s ním souvisejícím. Prvním přístupem lze vyhodnotit uskutečňování výdajů a především opatření přijatá k zajištění jejich hospodárného, efektivního a účinného řízení. To spočívá v posouzení přístupu vedení a systémů použitých k dosažení hospodárnosti, efektivnosti a účinnosti a v testování přijatých rozhodnutí. Závěry auditu uvádějí, zda přístup vedení umožnil hospodárné, efektivní a účinné nakládání s finančními prostředky a v opačném případě stanoví, jak toho lze dosáhnout. Druhým přístupem lze posoudit, zda daný program nebo projekt splnil stanovené cíle a zajistil hospodárné, efektivní a účinné využívání finančních prostředků. Prověřuje, zda byly naplněny cíle specifických výdajů a jakým způsobem toho bylo dosaženo. Dále zjišťuje, zda byly výstupy získány s použitím minimálního množství zdrojů. Na závěr tento audit stanoví, zda byl daný program proveden hospodárně, efektivně a účinně a v opačném případě navrhne, jak lze dosáhnout zlepšení.
19
20
Obecné cíle auditu Úplnost
Finanční audit spolehlivost účtů
Existence a vlastnictví Ocenění Předkládání a zveřejnění
Zákonnost a správnost
Finanční audit zákonnost a správnost transakcí
Úplnost Uskutečnění operací Měření Předkládání a zveřejnění
Audit řádného finančního řízení
Hospodárnost Efektivnost Účinnost
v účetních záznamech jsou uvedena všechna aktiva i pasiva (včetně podrozvahových položek) vztahující se k danému období aktiva a pasiva skutečně existují k datu sestavení účetní rozvahy a jsou majetkem auditovaného subjektu, který je vykazuje ve svém účetnictví aktiva a pasiva jsou v účetních záznamech uvedena ve správné hodnotě aktiva a pasiva jsou vykazována, zařazena a popsána v souladu s platnými pravidly pro sestavování finančních výkazů transakce proběhla v souladu s platnými pravidly a předpisy a jsou na ni vyčleněny dostatečné rozpočtové prostředky v účetních záznamech jsou uvedeny všechny transakce za dané období transakci lze prokázat na základě události, která se týká auditovaného subjektu v daném období transakce je stanovena v odpovídající výši a správně uvedena v účetních záznamech transakce je vykazována, zařazena a popsána v souladu s platnými pravidly pro sestavování finančních výkazů zdroje jsou k dispozici včas, v dostatečném množství a odpovídající kvalitě a jsou získány s nejnižšími možnými náklady zdroje použité k plnění cílů opatření vykazují optimální poměr mezi vstupy a výstupy míra, ve které jsou dosaženy cíle, a vztah mezi předpokládaným a skutečným výsledkem
21
5 POSTUP PŘI PROVÁDĚNÍ AUDITU
5 . P O S T U P P Ř I P R O VÁ D Ě N Í A U D I T U Každý audit probíhá ve třech hlavních etapách: plánování auditu, testování a sestavování zpráv.
Plánování Činnost Účetního dvora vychází z ročních a víceletých plánů práce. Víceletý plán definuje strategii Účetního dvora a umožňuje její aktualizaci. Roční plán uvádí specifické úkoly, které musí být splněny v daném roce. Plnění auditních úkolů vybraných Účetním dvorem je zahájeno předběžnou studií, kterou se posuzuje, zda je žádoucí provádět detailní audit specifického úkolu, tj. kontrola bude z hlediska vynaložených nákladů s největší pravděpodobností účinná a efektivní. V této fázi auditoři shromažďují a analyzují údaje poskytnuté Evropskou komisí a příslušnými orgány členských států a zemí příjemce a na jejich základě připravují přehled hlavních systémů řízení a vnitřní kontroly. Auditoři dále podrobně hodnotí související riziko a určí zdroje potencionálních důkazních informací. Tyto informace napomáhají auditorům při stanovení cílů obecných a detailních auditů, jakož i typu a rozsahu detailního testování potřebného k jejich dosažení. Cíle auditu přesně stanovují, čeho má audit dosáhnout a/nebo formulují otázky, na něž má audit odpovědět. Zpráva z předběžné studie shrnuje posouzení očekávaného dopadu detailního auditu a jeho celkových nákladů. Před každým auditem je připraveno memorandum o plánování auditu, ve kterém se stanoví rozsah auditu, přístup k provádění auditu, podrobné cíle auditu a způsob, jakým jich lze dosáhnout s maximální účinností a efektivností. V memorandu jsou podrobně uvedeny lidské a jiné zdroje nezbytné k provedení auditního úkolu a praktické informace o tom, ve kterých zemích bude audit vykonán a jak lze získat důkazní informace. Jeho součástí je také časový harmonogram auditu. Memorandum o plánování auditu doplňuje program auditu, ve kterém je stanoveno nezbytné detailní testování auditu. Memorandum o plánování auditu a program auditu jsou předloženy ke schválení odpovědnému vedoucímu příslušné skupiny auditu.
Testování Účelem testování je získat dostatečné, relevantní a spolehlivé důkazní informace, které umožní auditorům shrnutí závěrů týkající se cílů auditu. Testování provádí auditorské týmy tvořené dvěma až třemi zaměstnanci. Auditoři shromažďují důkazní informace v souladu s programem auditu v rámci kontroly v institucích Evropské unie i u příjemců finanční pomoci ve členských státech a v zemích příjemce. V závislosti na typu auditu tento postup zpravidla spočívá v prověřování a testování systémů a transakcí na všech příslušných administrativních úrovních. Jako efektivní způsob získávání reprezentativního vzorku základního souboru operací se často používají statistické metody výběru vzorku. Při provádění některých auditů využívá Účetní dvůr specifické odborné znalosti externích spolupracovníků.
23
Důkazní informace lze získat řadou způsobů, mezi něž obvykle patří prověřování klíčových podpůrných dokumentů, fyzická kontrola a dotazování. Typ potřebných důkazů závisí na transakci nebo předmětu daného auditu, a především na podmínkách získání pomoci EU. Například kontrola příplatku na dojnice vypláceného zemědělcům vyžaduje, aby auditor získal důkaz o tom, že dobytek skutečně existuje, splňuje specifická kritéria oprávněnosti (např. věk) a zemědělec tento dobytek po stanovenou dobu skutečně vlastnil. Pomoc EU určená na podporu regionálních infrastrukturních projektů vyžaduje důkaz o fyzické existenci projektu a o uskutečnění a oprávněnosti nákladů, které vznikly příjemci a o jejichž úhradu požádal.
Systémové přístupy k provádění auditu Součástí auditu bývá přímé testování vzorku transakcí, kterým se získávají nezbytné podpůrné důkazy. Kde je to možné a hospodárné, lze za předpokladu spolehlivosti vnitřních kontrolních systémů rozsah tohoto testování zmenšit. Systémový přístup vychází z detailního prověřování a testování návrhů vnitřních kontrolních systémů auditovaného subjektu a jejich fungování, kterým se získává důkaz o jejich účinnosti. Vedení zajišťuje vytvářením vnitřních kontrolních systémů: hospodárné, efektivní a účinné plnění cílů, dodržování vnějších pravidel (zákonů a předpisů) a politik, ochranu majetku a informací, prevenci a odhalování podvodů a chyb a přiměřenou kvalitu účetních záznamů a zpracování včasných a spolehlivých finančních informací a informací o řízení. Prokáže-li testování, že systémy jsou dobře navrženy a fungují účinně, je možné zmenšit rozsah přímého testování operací, který je nutný k dosažení cílů auditu. Systémový přístup se uplatňuje při finančním auditu i auditu řádného finančního řízení. Tímto přístupem lze získat podrobné připomínky k vnitřním kontrolním systémům, odhalit systematické nedostatky a navrhnout jejich zlepšení.
24
Po dokončení auditu napíše auditorský tým oficiální dopis uvádějící podrobná zjištění. Toto oznámení o předběžných zjištěních podepisuje člen Účetního dvora odpovědný za daný auditní úkol a zašle ho auditovanému subjektu, kterým mohou být: orgány členských států odpovědné za hospodaření s finančními prostředky EU v případě sdíleného řízení výdajů, Evropská komise v případě přímého řízení výdajů nebo ostatní instituce EU v případě auditu jejich vlastních výdajů. Prostřednictvím oznámení o předběžných zjištěních má auditovaný subjekt možnost ověřit faktickou správnost zjištění Účetního dvora a podat jakékoliv další potřebné informace nebo vysvětlení. Jakmile auditoři obdrží dostatečnou, relevantní a spolehlivou důkazní informaci, je tato informace analyzována a na jejím základě jsou přijaty závěry ke každému z cílů auditu.
Sestavování zpráv Účelem auditorských zpráv je sdělit výsledky práce Účetního dvora auditovanému subjektu, orgánu udílejícímu absolutorium a široké veřejnosti. Zveřejňování zpráv je důležitou součástí zajištění transparentnosti v rámci dohledu nad řízením a využíváním finančních prostředků EU. Po dokončení plánovaného auditu a analýze důkazních informací sestaví auditoři návrh auditorské zprávy ("Předběžné připomínky Účetního dvora") obsahující: připomínky k auditu a zjištění auditu, shrnutí závěrů týkající se cílů auditu a doporučení na zlepšení. Návrh auditorské zprávy je nejdříve prověřen příslušnou skupinou auditu a následně předložen Účetnímu dvoru ke schválení. Návrh auditorské zprávy je v rámci postupu dvoustranných diskusí zaslán auditovanému subjektu, Evropské komisi nebo jiné dotčené instituci Evropské unie. V rámci tohoto postupu auditovaný subjekt prověří předložené skutečnosti a napíše oficiální odpověď na připomínky Účetního dvora. Tato odpověď zohledňuje reakce členských států. V závislosti na odpovědi trvá Účetní dvůr na původních připomínkách, nebo je změní, tj. opraví chyby a nedorozumění. Odpověď auditovaného subjektu je zveřejněna společně se zprávou auditora. Na závěr postupu dvoustranných diskusí Účetní dvůr formálně přijme konečnou verzi auditorské zprávy.
25
26
POSTUP AUDITU EVROPSKÉHO ÚČETNĺHO DVORA PLÁNOVÁNĺ Strategické směrnice
Vytyčení celkové strategie auditu Účetního dvora.
Víceletý plán práce
Přehled celé oblasti auditu a identifikace potenciálních tématických oblastí auditu.
Roční plán práce
Výběr tématických oblastí auditu na následující rok vycházející z priorit stanovených Účetním dvorem.
Předběžná studie
Podrobný přehled vybrané tématické oblasti auditu: hodnocení rizik; identifikace klíčových otázek a možných cílů auditu. Zahrnuje posouzení očekávaného dopadu auditu a návrh na jeho případné uskutečnění. Schválení skupinou auditu.
Memorandum o plánování auditu
Podrobný plán auditu: Kdo? Co? Kde? Kdy? Jak?
Program auditu
Stanovení podrobných kroků nezbytných ke splnění cílů auditu.
PROVÁDĚNĺ Testování auditu
Shromaždění dostatečných, relevantních a spolehlivých důkazních informací. Provedení auditů v institucích EU, ve správních orgánech členských států a zemí příjemce a u konečných příjemců finančních prostředků EU. Na základě každého auditu se vyhotoví oznámení o předběžných zjištěních uvádějící skutečnosti, jež má auditovaný subjekt schválit. Shromáždění důkazních informací pro dosažení závěrů k cílům auditu.
SESTAVOVÁNĺ AUDITORSKÉ ZPRÁVY Návrh zprávy
Přijetí návrhu zprávy ("předběžné připomínky") Účetním dvorem.
Postup dvoustranných diskusí s Evropskou komisí (nebo s jinou institucí EU)
Evropská komise (nebo jiná instituce EU) prověří skutečnosti uvedené v návrhu zprávy a připraví odpověď.
Zpráva
Účetní dvůr přijímá zprávu na plenárním zasedání.
Zveřejnění
Zveřejnění zprávy auditora společně s odpovědí Evropské komise (nebo jiné instituce) na Internetu a v Úředním věstníku Evropské unie ve všech jazycích EU.
Udílení absolutoria
Politické rozhodnutí Evropského parlamentu týkající se plnění rozpočtu.
Následná kontrola přijatých opatření
Následná kontrola nápravných opatření přijatých na základě zjištění a doporučení Účetního dvora.
27
6 D Č Ú D
OPAD INNOSTI ČETNÍHO VORA
6 . D O PA D Č I N N O S T I Ú Č E T N Í H O D V O R A Zveřejňování zpráv a stanovisek Auditorské zprávy a stanoviska Účetního dvora se zveřejňují na internetových stránkách Účetního dvora www.eca.eu.int a v Úředním věstníku Evropské unie ve všech oficiálních jazycích EU.
Zprávy a stanoviska Účetního dvora Výroční zpráva obsahující prohlášení o věrohodnosti účetnictví vydané Účetním dvorem a jiné připomínky k plnění souhrnného rozpočtu EU a Evropských rozvojových fondů za každý rozpočtový rok. Specifické výroční zprávy o každé organizaci a agentuře EU. Zvláštní zprávy obsahující výsledky detailních finančních auditů a auditů řádného finančního řízení Účetní ho dvora týkající se specifických rozpočtových oblastí nebo tématických oblastí řízení. Stanoviska Účetního dvora k novým nebo pozměněným předpisům finanční povahy. Výroční zpráva je zveřejněna v listopadu následujícího rozpočtového roku. Zvláštní zprávy a stanoviska mohou být publikovány kdykoliv v průběhu roku. Auditorské zprávy a stanoviska Účetního dvora jsou formálně předány předsedům institucí EU a předsedovi Výboru pro kontrolu rozpočtu Evropského parlamentu. Výroční zpráva je také zaslána Rozpočtovému výboru Rady EU a národním parlamentům a prezidentům nejvyšších kontrolních institucí členských států. Po zveřejnění jsou zprávy auditora a doprovodné tiskové zprávy také zasílány mezinárodnímu tisku a dalším zainteresovaným subjektům.
29
Předkládání zpráv a stanovisek Evropskému parlamentem a Radě EU Předseda Účetního dvora přednese výroční zprávu nejprve Výboru pro kontrolu rozpočtu a následně na plenárním zasedání Evropského parlamentu. V navazující debatě je také vyslyšen názor Evropské komise. Tyto veřejné prezentace pečlivě sleduje mezinárodní tisk. Předseda Účetního dvora zprávu přednese také na zasedání Rady ECOFIN, kterou tvoří ministři hospodářství a ministři financí členských států. Zvláštní zprávy obvykle přednese podobně jako specifické výroční zprávy odpovědný člen Účetního dvora před Výborem pro kontrolu rozpočtu Evropského parlamentu. Další specializované výbory Evropského parlamentu a Rady EU také zprávy Účetního dvora prostudují, popřípadě se s nimi alespoň seznámí. Evropský parlament vydává k připomínkám Účetního dvora usnesení a Rada EU navrhne nápravná opatření, která přijímá Evropská komise nebo jiná instituce EU na základě zjištění auditu Účetního dvora.
Udílení absolutoria Zprávy Evropského účetního dvora za příslušný rok jsou výchozím bodem pro udělení absolutoria za plnění rozpočtu uvedeného roku. Je to poslední fáze procesu přijímání odpovědnosti za nakládání s finančními prostředky Evropské unie, který o několik let dříve zahajuje Evropský parlament a Rada EU předběžným schválením rozpočtu. Orgán udělující absolutorium, Evropský parlament, přezkoumá roční účetní závěrku souhrnného rozpočtu sestavenou Evropskou komisí. Evropský parlament rozhodne na základě návrhu Výboru pro kontrolu rozpočtu a doporučení Rady EU, zda udělí Evropské komisi a ostatním institucím absolutorium za plnění rozpočtu příslušného rozpočtového roku. Udělení absolutoria znamená, že Evropský parlament souhlasí s tím, že Evropská komise nebo jiná instituce EU řádně hospodařila s fondy Evropské unie, prováděla své výdaje zákonně a správně, zabezpečila efektivní finanční řízení a vynaložené prostředky přispěly k dosažení stanovených cílů politik EU. Neudělení absolutoria je jedním z nejpřísnějších disciplinárních opatření, které může Evropský parlament přijmout vůči Evropské komisi a ostatním institucím EU. Evropský parlament může také odložit udělení absolutoria do okamžiku, kdy Evropská komise nebo jiná instituce EU přijme opatření k nápravě hlavních nedostatků. Evropská komise má povinnost každoročně informovat orgán udělující absolutorium o opatřeních přijatých na základě předcházejících rozhodnutí o absolutoriu.
30
Následná kontrola přijatých opatření Několik let po skončení auditu provedeného Účetním dvorem se uskutečňuje kontrola přijatých opatření. Jejím účelem je zjistit, jaká nápravná opatření byla přijata na základě doporučení Účetního dvora a orgánu udělujícího absolutorium. Výsledky následné kontroly jsou uvedené ve výroční zprávě Účetního dvora, prostřednictvím které je s nimi obeznámen orgán udělující absolutorium.
31
7 SPOLUPRÁCE S NEJVYŠŠÍMI NÁRODNÍMI KONTROLNÍMI INSTITUCEMI
7. SPOLUPRÁCE S NEJVYŠŠÍMI NÁRODNÍMI KONTROLNÍMI INSTITUCEMI Smlouva o ES stanoví, že Evropský účetní dvůr a nejvyšší kontrolní instituce členských států mají spolupracovat v duchu důvěry při současném zachování vzájemné nezávislosti. Smlouva o ES také stanoví povinnost Účetního dvora provádět společně s nejvyššími národními kontrolními institucemi nebo jinými odpovědnými národními kontrolními orgány audity ve členských státech. V praxi to znamená, že nejvyšší národní kontrolní instituce poskytují auditorům Účetního dvora účinnou podporu v místě výkonu auditu, logistické zázemí a specifické znalosti auditované oblasti. Roční plán práce je zaslán nejvyšším kontrolním institucím, Evropské komisi, Evropskému parlamentu a Radě EU. O kontrolách na místě, které Účetní dvůr vykonává v členských státech, jsou informovány nejvyšší kontrolní instituce a Evropská komise. Od roku 1978 se setkávají prezidenti nejvyšších kontrolních institucí členských států a předseda Evropského účetního dvora na výročním zasedání Kontaktního výboru. Tato setkání jsou příležitostí k diskusi o záležitostech společného zájmu a usnadňují výměnu informací a praktickou spolupráci při současném zachování vzájemné nezávislosti a ústavního mandátu. Od roku 1996 pořádá Evropský účetní dvůr pravidelná formální setkání s prezidenty nejvyšších kontrolních institucí kandidátských zemí. Tato spolupráce usiluje o rozvinutí a sjednocení přístupů k provádění auditu a postupů auditu s vyhlídkou účinného a efektivního řízení a kontroly finančních prostředků Evropské unie. Styční úředníci evropských nejvyšších kontrolních institucí a Evropského účetního dvora se scházejí dvakrát ročně, aby připravili zasedání Kontaktního výboru a vytvořili aktivní síť kontaktů evropských odborníků. V rámci Kontaktního výboru působí pracovní skupiny pro obecné i specifické otázky společného zájmu. Evropský účetní dvůr se podílí na aktivitách, které organizuje EUROSAI, evropská zastřešující organizace nejvyšších kontrolních institucí, a celosvětová organizace INTOSAI.
33
8 E Ř V P O
FEK TIVNÍ ÍZENÍ E ROSPECH BČANŮ
EFEKTIVNÍ RˇÍZENÍ VE PROSPÉCH OBCˇANU˚ Má-li být Evropská unie občany vnímána jako doopravdy legitimní, musí své četné
politiky provádět účinně a svůj rozpočet spravovat efektivně. Zodpovědnost za řízení programů EU spočívá především na Evropské komisi
80 % výdajů na mnohých administrativních úrovních členských států a zemí příjemce. Každodenní správa finančních prostředků EU ,
a pro více než
kontrola je v rostoucí míře prováděna na úrovni státu a regionu. To umožňuje rychlejší a transparentnější rozhodování blíže občanům. hospodaření s nimi a jejich
Politický dohled nad
hospodařením Evropské unie je prováděn na mnoha
úrovních v rámci Evropského parlamentu a Rady EU a na úrovni národních parlamentů.
Hospodaření s fondy EU věnují zvláštní pozornost média, která především zajímají zprávy o podvodech nebo zneužití finančních prostředků. V této souvislosti sehrává rozhodující úlohu Evropský účetní dvůr v roli externího auditora Evropské unie: Vydáváním zpráv napomáhá Účetní dvůr k transparentnosti a odpovědnosti při hospodaření s finančními prostředky Evropské unie. Kontrolní činnost Účetního dvora přispívá k vybírání a používání finančních prostředků EU v souladu s platnými pravidly a předpisy. Připomínky a doporučení Účetního dvora umožňují správcům finančních prostředků EU zvýšit jejich výkonnost a přispívají ke zkvalitnění řádného finančního řízení. Auditorské zprávy Účetního dvora jsou předpokladem pro demokratický dohled Evropského parlamentu a Rady EU nad využíváním finančních prostředků EU. 35
Evropský účetní dvůr přispívá ke zkvalitňování finančního řízení rozpočtových prostředků Evropské unie na všech administrativních úrovních, a tím zaručuje občanům Evropské unie jejich hospodárné, efektivní a účinné využívání.
Evropský účetní dvůr oddělení vnějších vztahů 12, rue Alcide De Gasperi L-1615 Luxembourg Tel: (352) 4398 45410 Fax: (352) 4398 46430
[email protected] www.eca.eu.int
QJ-58-04-805-CS-C ISBN 92-95009-12-6
