)XQFWLHPHQJLQJLQYRRURRUORJVHZLMNHQ (LQGUDSSRUWDJH)XQFWLHPHQJLQJLQYRRURRUORJVHZLMNHQ± SUDNWLMNRQGHU]RHN
! " !#" $ &%' ( ""*) + +) " -," # ./'" 01,&2
3
( ( 4(
Functiemenging in vooroorlogse wijken Eindrapportage Functiemenging in vooroorlogse wijken – praktijkonderzoek Auteurs: Jaap Storteboom en Jeroen den Uyl, Ontwikkelingsbedrijf Amsterdam Tekstredactie hoofdrapport: Sjerps Communicatie, Amsterdam Uitgave: KEI kenniscentrum stedelijke vernieuwing, in opdracht van het ministerie van VROM, InnovatieProgramma Stedelijke Vernieuwing (IPSV), mei 2003 Deze publicatie is verkrijgbaar bij KEI: www.kei-centrum.nl
KEI kenniscentrum stedelijke vernieuwing Kruisplein 25 r Rotterdam Postbus 897 3000 AW Rotterdam T 010 282 51 55 F 010 413 02 51
[email protected] www.kei-centrum.nl
Copyright 2003 KEI
2
( # (%# "
5
6 6 6 6 66 6 66 6 66 6 6 66 6 66 6 66 6 6 66 6 66 6 66 6 6 66 6 66 6 66 6 6 66 6 66 6 66 6 6 66 6 66 6 66 6 6 66 6 66 6 66 7 1.1 Aanleiding .................................................................. 4 1.2 Opzet onderzoek ............................................................. 4 1.3 G4 en overige steden ........................................................ 5
) 698 :( * "" ( (# 4 # ( ( ( ( ( ' - 66 6 6 66 6 66 6 66 6 6 66 6 66 6 66 ; 2.1 2.2 2.3 2.4
<
6>= -!%' " 6 6 6 66 6 66 6 66 6 6 66 6 66 6 66 6 6 66 6 66 6 66 6 6 66 6 66 6 66 6 6 66 6 66 6 66 ? 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6
7J6 K
Inleiding ................................................................... 6 Economische dynamiek in vooroorlogse wijken ................................. 6 Overeenkomsten tussen de vier steden ........................................ 8 Verschillen tussen de vier steden ........................................... 8
3
Werkwijze ................................................................... 9 De doelstelling van functiemenging .......................................... 9 Functioneren van de onroerendgoedmarkt ..................................... 11 Belemmerende regelgeving (wonen gaat boven economie) ....................... 13 Economie: het terrein van @ ABC @DFEGHC E I .................................... 16 Beleid is onvoldoende gericht op allochtonen ............................... 17
( ' *" " / 6 66 6 6 66 6 66 6 66 6 6 66 6 66 6 66 6 6 66 6 66 6 66 6 6 66 6 66 6 66 6 6 66 6 66 6 6
5
6 , ( (( 6 6 6 66 6 66 6 66 6 6 66 6 66 6 66 6 6 66 6 66 6 66 6 6 66 6 66 6 66 6 6 66 6 66 6 66 6 6 66 6 66 6 66 6 6 66 6 66 6 6 )
? 5
;L6NM "
66 6 66 6 6 66 6 66 6 66 6 6 66 6 66 6 66 6 6 66 6 66 6 66 6 6 66 6 66 6 66 6 6 66 6 66 6 66 6 6 66 6 66 6 6 ) ) O O
" FJPRQS( ' T (%L '
6 6 6 66 6 66 6 66 6 6 66 6 66 6 66 6 6 66 6 66 6 66 6 6 66 6 66 6 66 ))
< " FUP = * V 4 6 6 66 6 6 66 6 66 6 66 6 6 66 6 66 6 66 6 6 66 6 66 6 66 6 6 66 6 66 6 66 6 6 66 6 66 6 66 ?
Dit onderzoek is uitgevoerd door Jeroen den Uyl en Jaap Storteboom in opdracht van KEI kenniscentrum stedelijke vernieuwing. Jeroen den Uyl en Jaap Storteboom werken bij het Ontwikkelingsbedrijf Amsterdam. Dit onderzoek bevat niet noodzakelijkerwijs de standpunten van het Ontwikkelingsbedrijf Amsterdam. 3
,QOHLGLQJ
5
5XW 6
"
Na zijn jaarlijkse partnerbijeenkomst in oktober 2001, over economie en stedelijke vernieuwing, heeft KEI kenniscentrum stedelijke vernieuwing het Ontwikkelingsbedrijf Amsterdam de vraag voorgelegd hoe het gaat met de functiemenging in vooroorlogse wijken. Vooroorlogse wijken hadden oorspronkelijk veel economie. Een doel van stedelijke vernieuwing is functiemenging. Ergo, als de bedrijvigheid in vooroorlogse wijken behouden blijft, is dat in lijn met deze doelstelling van stedelijke vernieuwing. Dit is het onderwerp dat KEI en het Ontwikkelingsbedrijf Amsterdam wilden onderzoeken. Het onderzoek is in opdracht van het ministerie van VROM/IPSV uitgevoerd.
5
6 ) 8 %S: ( #:(
In het onderzoek is bewust alleen naar de vooroorlogse wijken gekeken. In naoorlogse wijken is, op het eerste gezicht althans, weinig functiemenging. Eerst is gekeken hoe de bestaande economie in vooroorlogse wijken behouden kan worden. Verder is bestudeerd hoe het verloop daarvan is, of dat verloop te sturen is en hoe. Gedurende de aanloop van het onderzoek bleek dat functiemenging op zich een kwestie was. De vraag werd gesteld, wat is de zin en onzin van het behoud, dan wel het toevoegen van economische functies in vooroorlogse wijken? In de studie van de Rijksplanologische dienst1, over de menging met economische functies in stedelijke vernieuwingsprojecten, is vooral gekeken naar de uitvoering in de praktijk. Daarom behandelt dit onderzoek de zaken waar mensen op de werkvloer tegenaan lopen. Ook is onderzocht hoe beleidsuitgangspunten worden uitgevoerd, veranderd of omzeild. Daarom ook is er in overleg met de ministeries voor gekozen om naast deze rapportage het onderzoek te richten op discussie en bewustwording. Een discussie over het hoe en waarom van functiemenging in vooroorlogse wijken kan meer bijdragen aan de praktijk dan het publiceren van een rapport. Deze keuze sluit tevens aan bij de wens het onderzoek in te richten vanuit het perspectief van de beleidsmakers in de betreffende wijken. Hun praktijkervaringen kunnen snel uit het oog worden verloren. Dit perspectief vergroot de kans dat zij het resultaat van onderzoek en discussie herkennen, oppakken en gebruiken in hun dagelijkse praktijk. Het zwaartepunt van dit onderzoek ligt dan ook in zes workshops met praktijkdeskundigen in Amsterdam, Rotterdam en Utrecht. Deze werden georganiseerd door het Ontwikkelingsbedrijf Amsterdam. De resultaten van deze kennis- en ervaringsuitwisseling staan in hoofdstuk 3, bij de vijf belangrijke aspecten van functiemenging. Naast de workshops is met een e-mail-groep en een website-discussie op www.kei-centrum.nl getracht de deskundigheid van zoveel mogelijk betrokkenen bij de wijkeconomie te mobiliseren. Zie hiervoor bijlage I. Naast deze input van praktijkervaringen onderzocht de dienst Economische Zaken van Amsterdam voor deze rapportage de Y Z[\ I en Y G ] ^E C I van functiemenging in vooroorlogse wijken. Dit onderzoek spitste zich toe op de situatie in Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht. De belangrijkste resultaten staan in hoofdstuk 2, het volledige rapport is te vinden in bijlage II.
1
Studie door Damen Consultants. Zie hoofdstuk 5 voor een literatuuroverzicht.
4
Op basis van alle input zijn conclusies getrokken over functiemenging in de praktijk (hoofdstuk 4). Er zijn conclusies over de zin en onzin van functiemenging, en er zijn aanbevelingen die functiemenging kunnen bevorderen. Tevens wordt ingegaan op de — mogelijke — relaties tussen functiemenging in vooroorlogse wijken en de ontwikkeling en stimulering van de kenniseconomie. Ook gaat de rapportage in op de functie broedplaats voor nieuwe groepen ondernemers.
5 6
<$_
7 ( F
Het onderzoek vond plaats in de vier grote steden. De uitkomsten zijn niet automatisch van toepassing op vooroorlogse wijken in andere steden in het land. De onderzoekers hopen echter dat beleidsmakers en uitvoerders in andere steden, in de ervaringen, conclusies en aanbevelingen nuttige herkennings- en aanknopingspunten vinden. Dit geldt niet alleen voor hen die werken in vooroorlogse wijken. Hoewel de stedenbouwkundige situatie in vooroorlogse en naoorlogse wijken fors verschilt, zijn veel resultaten en aanbevelingen ook toepasbaar op naoorlogse wijken. Hierop is nader ingegaan tijdens het KEI-atelier dat medio 2003 is georganiseerd. Met wijkeconomie wordt in het onderzoek bedoeld: het geheel van waarneembare economische activiteiten in de wijk. Niet is onderzocht de mate van interne cohesie tussen de economische activiteiten in de wijk. Het onderzoek richt zich op de kwantiteit en kwaliteit van de economische functies en de stimulerende en belemmerende factoren. Tot slot, om het onderzoek in een beleidsmatig perspectief te zetten, volgen hier de drie belangrijkste beleidsuitgangspunten voor functiemenging: •
‘Het ontwikkelingsprogramma moet in elk geval voorzien in het stimuleren van functiemenging door in woongebieden geschikte bedrijfsruimten te behouden of tot stand te brengen; het ontwikkelen van bedrijfsruimten voor startende ondernemers, in bijvoorbeeld bedrijfsverzamelgebouwen.’ (VROM, Beleidskader ISV, 1999).
•
In de Nota stedelijke vernieuwing (VROM, 1997) staat: ‘Integratie van woon- en werkmilieus verhoogt de levendigheid en kan ook minder geschoolden kans op werk bieden in hun directe omgeving. Het kan een bijdrage betekenen aan het voorkomen van het steeds verder uitwaaieren van bedrijven, die daarmee tevens beslag leggen op schaarse ruimte.’
•
In de Woonverkenningen 2030 (VROM, 1997) wordt functiemenging als een belangrijk instrument gezien om woonmilieus van buiten het centrum richting de door de woonconsumenten gewenste centrumstedelijke woonmilieus te bewerkstelligen. Het gaat om milieus met een hoogwaardig woon-, werk- en voorzieningenniveau.
5
2QGHU]RHNQDDUHFRQRPLVFKHIXQFWLHVLQYRRURRUORJVHZLMNHQ
) 6
5
Om de functiemenging goed te beoordelen, moet gekeken worden naar de soorten economie in de vooroorlogse wijken. Welke bedrijvigheid zit er en hoe is de dynamiek? Verder is het interessant om te bezien wat het relatieve gewicht is van de economie in deze wijken. Immers, stedelijke economie is meer dan alleen bedrijventerreinen. Overigens is het relatieve belang van de economie niet alleen een percentage werkgelegenheid of het aantal bedrijfsvestigingen. Ook kan kwalitatief worden beschreven wat de bedrijvigheid in deze wijken toevoegt aan de hele stedelijke economie. Het gaat dan om de synergie tussen de economie in deze wijken en de economische sectoren van de gehele stad. Met behulp van registers van vestigingen uit 1996 en 2002 is onderzocht - in welke mate economische functies zijn verdwenen uit vooroorlogse wijken van Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht; - welke vestigingen bleven; - welke bedrijvigheid in de onderzoeksperiode is gevestigd in de vooroorlogse gebieden. Voor Amsterdam is ook de ontwikkeling in de werkgelegenheid geanalyseerd. Voor de andere grote steden waren deze gegevens voor dit onderzoek niet beschikbaar. In dit hoofdstuk worden de belangrijkste uitkomsten op een rij gezet. Het volledige rapport staat in bijlage II.
) 6 )!#( (# *` "# V $#( ( ( ( ( # # De gemiddelde jaarlijkse toename van het aantal bedrijfsvestigingen in vooroorlogse wijken van de vier grote steden tussen 1996-2002, in procenten.2 Amsterdam 4,2
Totaal %
a
Rotterdam 0,4
a
Den Haag -0,8
Utrecht 5,3
CvC EwGB#]!x [ ABATySG I [.z C*{ Z wCB-lySI \ C EH Z y
EABcbed fgShji#kglnmo op'h!mo o#q hjrs sTrut
Procentuele ontwikkeling van het aantal bedrijfsvestigingen naar sector in vooroorlogse wijken van de vier grote steden in de periode 1996-2002, gemiddeld per jaar.
20,0
20,0
15,0
15,0
10,0
10,0
% 5,0
% 5,0
0,0
0,0
O
dv
d ei rh ve
r ig ve
O
ke
dv
2
l ij ke Za
-10,0 Amsterdam
a
-5,0
le ië nc na Fi
-10,0
r oe rv Ve
ri e
a ec or H l de an lh ai et D el nd ha ot ro G
uw Bo
st du In
-5,0
Rotterdam
Den H aag
Utrecht
EABcbed fgShji#kglnmo op'h!mo o#q hjrs sTrut
a
Amsterdam
Rotterdam
Den H aag
Utrecht
CvC EwGB#]!x#{lyLI \ CEH Z y
Voor Amsterdam gaat het om de periode 1995 – 2002.
6
W
S " Het aantal bedrijfsvestigingen in de Amsterdamse vooroorlogse wijken groeide met 29 procent. De bijbehorende werkgelegenheid steeg met 20 procent (periode 1995-2002). De toename van vestigingen in deze oude wijken komt overeen met de toename in heel Amsterdam. In heel Amsterdam kwam er meer werkgelegenheid dan in de vooroorlogse wijken, namelijk een toename van 26 procent. Het verschil wordt veroorzaakt doordat in Amsterdam de werkgelegenheid in de detailhandel met 8 procent steeg, terwijl die in de vooroorlogse gebieden daalde. Het kleinbedrijf is belangrijk voor de Amsterdamse vooroorlogse gebieden. Ongeveer 60 procent van de vestigingen is een eenmansbedrijf. In heel Amsterdam is dit 5 procent minder. Het aantal eenmansbedrijven in de vooroorlogse wijken groeide in de periode 1995 – 2002 met ruim 40 procent. Dit is vergelijkbaar met heel Amsterdam. Relatief gezien telt het vooroorlogse deel van Bos en Lommer veel nieuwe vestigingen. Maar liefst 76 procent van het aantal bedrijven in dit stadsdeel per 1 januari 2002 heeft zich er in de onderzoeksperiode gevestigd. In het hele vooroorlogse gebied ligt dit percentage op bijna 70 procent. Ook in de Indische buurt (Zeeburg) zijn relatief veel jonge bedrijven gevestigd. In Amsterdam groeit het aantal vestigingen in de vervoerssector in de vooroorlogse wijken.
|
( "
Tussen 1996 en 2002 groeide het aantal vestigingen in de Rotterdamse vooroorlogse wijken met 2 procent. Net als in Amsterdam heeft in Rotterdam het vooroorlogs gebied zowel absoluut als relatief gezien de grootste afname van detailhandelsvestigingen (18 procent). In heel Rotterdam nam het aantal detailhandels-vestigingen met 10 procent af. De zakelijke dienstverlening maakte in de vooroorlogse wijken én in heel Rotterdam een sterke groei door van zo’n 45 procent. Bijna de helft van de bedrijven in de Rotterdamse vooroorlogse wijken vestigde zich er in de afgelopen zes jaar. Dit komt overeen met andere delen van de stad.
} *~" " In Den Haag nam het aantal vestigingen in de vooroorlogse wijken af met 5 procent. Daar verminderde het aantal vestigingen in elke sector, met uitzondering van de zakelijke dienstverlening. Overigens is ook het totale aantal vestigingen in Den Haag in de onderzoeksperiode licht afgenomen (–0,2 procent). Voor de detailhandel was de daling 17 procent in de vooroorlogse wijken, en 10 procent in heel Den Haag. In Segbroek (-9 procent) was de afname het grootst. Bijna een derde (32 procent) van de bedrijven in het Haagse vooroorlogse gebied per 1 januari 2002 is daar gevestigd in de periode 1996 – 2002.
#
In de Utrechtse vooroorlogse wijken groeide het totale aantal vestigingen met 32 procent. Dit is vergelijkbaar met de groei in de hele stad. Net als in de andere grote steden nam in Utrecht de detailhandel af in de vooroorlogse delen (-16 procent) en in de hele stad (-5 procent). Vooral ten zuidwesten van het centrum groeide het aantal vestigingen, in Lombok zelfs met 55 procent. Ook de Rivierenwijk/Dichterswijk kende een hoge groei (44 procent). Ten oosten van het centrum lag de groei van het aantal vestigingen beduidend lager.
7
) 6
<
8 ( F' * # V
De belangrijkste overeenkomsten tussen Utrecht, Amsterdam en Rotterdam en Den Haag zijn een afname van de detailhandel en een toename van de zakelijke dienstverlening. De afname van het aantal detailhandelsvestigingen is in de vier onderzochte gebieden vergelijkbaar, waarbij de afname van het aantal detailhandelsvestigingen in de vooroorlogse wijken hoger ligt dan in de gehele stad. In iedere stad was de groei in de zakelijke dienstverlening in de hele stad ongeveer gelijk aan de groei in het vooroorlogse gebied. De groei in de zakelijke dienstverlening lag in de vooroorlogse wijken van Amsterdam en Utrecht duidelijk hoger dan in Den Haag en Rotterdam. In alle steden is het aandeel van de vooroorlogse wijken in het totale aantal vestigingen in de periode 1996 – 2002 vrijwel onveranderd gebleven. Het aandeel van de detailhandel is overal afgenomen.
W
) 67 2 F' * # V Wat betreft de andere sectoren verschillen de vier steden:
S "
onderscheidt zich doordat het als enige stad in de vooroorlogse wijken een toename had van industriële vestigingen. Overigens neemt de werkgelegenheid in deze sector wel af. Tevens groeide het aantal vestigingen in de vervoerssector er relatief hard, ook vergeleken met de groei van deze sector in heel Amsterdam. Bovendien maakte de financiële dienstverlening er een sprong voorwaarts. De financiële dienstverlening groeide in de vooroorlogse ring harder dan in heel Amsterdam. Uit een onderzoek naar de werkgelegenheid blijkt dat bijna 60 procent van de werkgelegenheid in Amsterdam niet op formele bedrijfslocaties (bedrijventerreinen en kantorenparken) is gevestigd, maar elders in de stad. In 1995 was 40 procent van de bedrijven in Amsterdam gevestigd in de vooroorlogse gebieden. Dit bleef in de onderzoeksperiode onveranderd. Ook het aandeel van de vooroorlogse wijken in de werkgelegenheid bleef vrijwel gelijk (respectievelijk 26 en 25 procent). Het aandeel detailhandelsvestigingen nam af met 5 procent. Het aandeel vestigingen in de financiële dienstverlening groeide tussen 1995 en 2002 met 5 procent.
'
In is de jaarlijkse groei van het aantal bouwbedrijven relatief hoog. Ook was dit de enige stad waar het aantal groothandelsvestigingen in de onderzoeksperiode toenam. Tussen de grote steden bestaan grote verschillen in het aandeel van vestigingen in vooroorlogse wijken ten opzichte van het totale aantal vestigingen. Dit heeft overigens deels te maken met de verschillen in schaalniveaus van de onderzochte | gebieden. ( " } In was 30 procent van de bedrijven gevestigd in vooroorlogse wijken. In ~ "" was dit aandeel veel hoger, namelijk 47 procent in 2002, maar in die stad is het # vooroorlogse gebied ook groter. In ligt 22 procent van de vestigingen in een vooroorlogse wijk.
3 Monitor werkgelegenheid bedrijfslocaties 2002, O+S, oktober 2002, in opdracht van Stuurgroep bedrijfslocaties Amsterdam.
8
)XQFWLHPHQJLQJLQGHSUDNWLMN Hoe vindt functiemenging in de praktijk plaats? Welke belemmeringen zijn er? Hoe kan functiemenging worden bevorderd?
<
5 6
Q # :
De bevindingen in dit hoofdstuk zijn gebaseerd op zes workshops die het Ontwikkelingsbedrijf Amsterdam heeft georganiseerd in Rotterdam, Utrecht en Amsterdam. Het betrof vier algemene bijeenkomsten en twee workshops met specifieke thema’s: marktwerking in de bedrijfsonroerendgoedsector, en detailhandelsbeleid in relatie tot etnisch ondernemerschap (zie bijlage I voor een geanonimiseerd verslag). Tevens zijn ervaringen en inzichten verwerkt uit reacties op stellingen op de website van KEI en de e-mail-discussiegroep over dit onderwerp (zie bijlage I). Uit de workshops en de digitale discussies komen vijf belangrijke aspecten naar voren die van invloed zijn op het wel of niet van de grond komen van functiemenging: 1. Kwaliteit doelstelling gekoppeld aan politieke prioriteit (definitie leefbaarheid, meetbaarheid, geen druk); 2. Functioneren van de onroerendgoedmarkt, rol corporaties; 3. Belemmerende regelgeving (wonen gaat voor economie); 4. iABC @D0EGHC E I : onvoldoende expertise en uitwisseling kennis; 5. Beleid onvoldoende gericht op allochtone ondernemers. Per onderwerp komen de relevante inzichten aan de orde die invloed hebben op de praktijk van functiemenging. Ook worden voorbeelden genoemd die inzicht geven in hoe condities voor het versterken van economische functies in vooroorlogse wijken kunnen worden verbeterd.
<
6 )}-( " *4 ZS\ GI C E
Z Z B H C zZ B Hu
Als belangrijkste doelstelling voor functiemenging in vooroorlogse wijken noemen praktijkmensen vooral de leefbaarheid, levendigheid en stedelijke dynamiek. Ze sluiten daarmee aan bij beleidsmakers op rijksniveau. Maar 'leefbaarheid' is een subjectief en moeilijk te definiëren begrip. Ook is de relatie tussen bedrijvigheid (als middel) en leefbaarheid (als doel) niet eenduidig, en moeilijk meetbaar. Daarom wordt bij de aanpak van vooroorlogse wijken vooral gekeken naar het belang van de bewoners in de wijk. Vaak wordt dit vertaald in het voorkomen en saneren van overlast veroorzakende bedrijvigheid, het stimuleren van goede voorzieningen door detailhandel en het op kleine schaal stimuleren van bedrijfsruimten voor de zakelijke dienstverlening. Bij dit laatste kan gedacht worden aan woon-werkwoningen, het vestigen van kleine bedrijven in plinten en bedrijfsverzamelgebouwen. Hierbij is vaak weinig oog voor mogelijke negatieve effecten op dezelfde leefbaarheid van het saneren van 'overlast’ veroorzakende bedrijven als garages, en bijvoorbeeld de concentratie- en schaalvergrotingstendensen in de detailhandel. Het stimuleren en faciliteren van de lokale economie wordt niet of nauwelijks als doelstelling genoemd. Wellicht komt dit doordat 'economie' en 'bedrijvigheid' in de wijkpolitiek over het algemeen geen prioriteit genieten. Dit blijkt uit de omvang en de slagvaardigheid van de economische medewerkers binnen het ambtelijke apparaat. De corporaties spelen in de stedelijke vernieuwing wel een belangrijke rol, maar hebben — mede gezien hun wettige mogelijkheden — vaak weinig affiniteit met bedrijven. Binnen de stedelijke vernieuwing maken rijk en gemeenten en gemeente en stadsdelen bijna geen harde afspraken over economie. Als dit wel gebeurt, zijn er geen vertalingen naar het buurt- en projectniveau.
9
De kwaliteit van wonen staat dus voorop. Bedrijvigheid en economie staan in dienst daarvan. Of dit een terechte en/of verstandige manier van denken is, is de vraag. De cijfers in hoofdstuk 2 wijzen iets anders uit. Hieruit blijkt dat economie in vooroorlogse wijken getalsmatig en in samenhang met de stedelijke economie belangrijk is. Een voorbeeld is het Oostelijk Havengebied (Zeeburg) in Amsterdam: uit onderzoek door Onderzoeksinstituut OTB blijkt dat de werkgelegenheid in het tot volledig woongebied getransformeerde voormalige haventerrein nu veel groter is (3000 arbeidsplaatsen) dan toen het gebied nog uitsluitend een havenbestemming kende.4 Uiteraard is de aard van deze werkgelegenheid veranderd van industrieel en transport naar zakelijke dienstverlening.
ZS\ ' w ^TB-#C-CE ZZ B H A CB
AC \ er wel een oplossing komen? Immers, ondanks dat economie niet hoog op de
bestuurlijke agenda staat, gaat het — uitgezonderd de detailhandel — goed met de economische bedrijvigheid in de vooroorlogse wijken. Andersom geredeneerd is er onvoldoende bewustzijn van het belang van de economie in vooroorlogse wijken. Het is niet dankzij maar ondanks overheidsbemoeienis dat het goed gaat. Juist in tijden van economische laagconjunctuur is het denkbaar dat er gerichter gewerkt wordt aan de economische ontwikkeling van deze wijken. Dit is des te meer van belang omdat uit de cijfers blijkt dat vooral vooroorlogse wijken een belangrijke rol spelen als broedplaats voor de ontwikkeling van de kenniseconomie. Voorkomen dat de detailhandel verder wordt afgebouwd, kan belangrijk zijn. Dit omdat daardoor een aantrekkelijk vestigingsklimaat ontstaat voor kleine bedrijven in de — zakelijke — dienstverlening. Gezien de ontwikkeling van de zogeheten beleveniseconomie en het voortgaande proces van ]CB \ E G Y G [Z\ GAB is te verwachten dat voor toeristen het aantrekkelijke gebied verschuift van de binnenstad naar de vooroorlogse wijken. Ook is onderbelicht dat juist de economie in vooroorlogse wijken ruimte biedt voor beginnende ondernemers. Indien vooroorlogse wijken voldoende goedkope bedrijfsruimten hebben, bieden ze goede mogelijkheidheden voor lokaal ondernemerschap. Ook ‘achter de geraniums’, in de woonkamers worden bedrijven uitgeoefend. Als deze bedrijven groeien willen ze graag in de wijk gehuisvest worden. Deze inhoudelijke redenen voor economie in vooroorlogse wijken kunnen nieuwe grondslagen zijn om het economische potentieel van deze wijken meer voor het voetlicht te brengen. Ook kunnen daardoor meer economisch harde en daarmee meetbare doelstellingen voor functiemenging worden geformuleerd. Dit moet worden gecombineerd met resultaatafspraken tussen rijk en gemeente, en tussen gemeente en stadsdelen, zoals bij de woningbouw gebruikelijk is. Een definiëring van het begrip leefbaarheid is gewenst. Overlast en leefbaarheid in de zin van 'levendigheid' zijn daarbij twee kanten van dezelfde medaille. Overlast is een relatief begrip. Via goede public relations kunnen ondernemers vaak de overlast die bewoners ervaren compenseren of zelfs wegnemen. Vaak ervaren bewoners de overlast veroorzakende bedrijven als uitdrukking van de eigenheid van hun wijk. Dit is een belangrijk pluspunt voor de wijk als geheel. Enige citaten uit de workshops: ‘Plinten zijn leuk voor het straatbeeld.’ ‘Leefbaarheid krijg je niet zomaar, die moet je als overheid wel stimuleren, bijvoorbeeld door het subsidiëren van etalages, doorzichtige rolluiken en dergelijke.’
4
Het Oostelijk Havengebied is als woonwijk uiteraard niet geheel vergelijkbaar met de hier onderzochte vooroorlogse wijken. Maar ook als de score fors minder is, is dit een belangrijke bijdrage aan de stedelijke economie. Zie ook noot 10.
10
’Er moet meer aandacht komen voor het w#GB H C E'A C EH C EGSC Y Y C [#\ van bedrijven in de wijk: hierdoor zien kinderen dat geld niet vanzelf uit een flappentap komt, maar verdiend moet worden.’
< 6
<
= ( $" -*( ( ( "
ZS\ GI C E
Z Z B H C zZ B Hu
Een belemmerende factor voor functiemenging is het onvoldoende functioneren van de onroerendgoedmarkt voor bedrijfshuisvesting. Er zijn verschillende oorzaken te noemen: Belangrijke verhuurders hechten er onvoldoende belang aan en zijn daardoor relatief weinig actief en betrokken. Corporaties zien de bedrijfsonroerendgoedmarkt niet als hun kerntaak. Slechts enkele corporaties hebben een zelfstandige afdeling verhuur bedrijfspanden. Veelal is er weinig personeel voor. Het gebeurt dat één medewerker 900 contracten beheert. Enige betrokkenheid en mogelijkheden om (ver)huurbeleid te voeren is dan nagenoeg afwezig. Verloop van huurders is een risico op leegstand; bedrijfspanden zijn al gauw een probleem. Ook directies van corporaties hebben weinig aandacht voor deze ruimten. Daarbij komt dat corporaties nauwelijks een rol van betekenis kúnnen spelen vanwege de wettelijke restricties voor niet-woning-taken.5 Voor de particuliere verhuur van bedrijfspanden geldt dit in mindere mate. In de G4 is het particuliere aandeel echter beperkt. Makelaars verdienen weinig aan kleinere objecten. Hun inkomsten zijn gekoppeld aan de hoogte van de huurinkomsten. Daarom zijn ze minder geïnteresseerd in de markt van bedrijfsonroerendgoed in vooroorlogse wijken. Immers, daar gaat het vaak om kleinere ruimten met een lage huuropbrengst. Vergeleken met woningbouw is het inzicht in de vraag naar vierkante meters voor economische functies veel beperkter. Dit heeft invloed op de programma’s stedelijke vernieuwing. Wanneer dit inzicht er wel zou zijn, zou het mogelijk zijn om dwingender taakstellende opdrachten te geven aan projectmanagers. Ook zouden daarmee investeerders en corporaties over de streep getrokken kunnen worden.
ZS\ w'^TB-#C-CE
ZZ B H A CB
Vanwege de intrinsieke beperkingen in het marktsysteem, kunnen gemeenten zelf dat deel van de markt inzichtelijk maken en een soort makelaarsfunctie op zich nemen. EZ-Amsterdam heeft een website die op eenvoudige wijze de beschikbaarheid van panden en de behoeften van gebruikers in beeld brengt, vooral de onderkant van de onroerendgoedmarkt.6 Aanbieders en vragers melden zelf hun vraag en aanbod en er worden automatisch y Z\[.z C I voorgesteld. Er zijn ook particuliere initiatieven: voor de Zuidelijke IJ-oevers (een grote inbreidingslocatie) hebben de gezamenlijke ontwikkelaars een site waar al het vrijkomende bedrijfsonroerendgoed wordt aangeboden. Verschillende steden hebben servicepunten ingericht voor ondernemers. Het zijn bestanden van alle (goedkope) bedrijfsruimten in de stad of in een stadsdeel. Het Servicepunt Westerpark bijvoorbeeld, bemiddelt voor ondernemers die — gelet op hun economische activiteit — bij voorrang goedkope bedrijfsruimte willen huren.7
5
Corporatie Het Oosten neemt bedrijfsonroerendgoed wel serieus. Ze haalt er momenteel 20 procent van haar omzet uit. Ze is echter wel de uitzondering die de regel bevestigt. 6 www.startpuntnoord.nl 7 Servicepunt is geïnitieerd met de regeling Economische stimuleringsgebieden (ESG).
11
Een leegstandsgarantie. Verhuur van kleine bedrijfsruimten is risicovol. Een aanvangsleegstand van een jaar is gebruikelijk. Deze kosten moeten in de totale ontwikkelkosten worden meegenomen en door alle partijen worden geaccepteerd als een kostenpost. Een voorstel uit de workshops: vastgoedbeheerders en verhuurders in de stad met enige regelmaat bij elkaar brengen en met hen het belang van behoud van economische functies bespreken. Het creëren van een netwerk van de beheerders is ook een mogelijkheid. Ze kunnen potentiële huurders naar elkaar verwijzen. Een aanvullende mogelijkheid is het organiseren van reguliere bijeenkomsten op directie-/bestuursniveau. De gemeente en directies van belangrijke verhuurders bespreken het belang van deze taak voor de stad. Zo wordt ook in de top van de organisaties de aandacht op het vraagstuk gevestigd. Zo’n bijeenkomst kan een platform zijn om problemen en oplossingen te bespreken en afspraken te maken voor een beter beleid voor de economische functies in de wijken. In Amsterdam blijkt uit een in 2000 gehouden onderzoek een vraag naar kleinschalig bedrijfsonroerendgoed van 600.000 m2, in allerlei variaties. Dit onderzoek — het wordt momenteel geactualiseerd — heeft een positief effect gehad bij de planvorming en het ontwikkelen van projecten. Aan twijfelende investeerders kon duidelijk worden gemaakt dat er een grote vraag is naar kleine bedrijfsruimten.9 De wettelijke beperking van de activiteiten van corporaties om bedrijfsonroerend goed in vooroorlogse wijken in ontwikkeling te nemen en te exploiteren, zou kunnen worden opgeheven. Er zijn bedrijven op woonadressen, ‘bedrijven achter de geraniums’ . Een aantal van de ondernemers in woningen wil zich bij uitbreiding in de buurt vestigen. Een vestiging in een verzamelgebouw heeft de voorkeur boven een zelfstandige ruimte. In de wijk Nieuw-Sloten in Amsterdam zijn 500 ondernemers in woningen gevestigd op een totaal bestand van 5000 woningen (1 op 10).10 Binnen deze groep is echter ook een minder serieuze groep: ondernemers die zich inschrijven bij de Kamer van Koophandel om een Makro-pas of een extra parkeervergunning te krijgen. In de Orteliusbuurt (stadsdeel De Baarsjes) in Amsterdam zijn in 2003 583 woningen bezocht. Deze wijk heeft 30 bij de Kamer van Koophandel ingeschreven bedrijven, waarvan een groot deel vanuit huis actief is. Dit cijfer is wellicht hoger omdat er ook ondernemers zijn die niet zijn ingeschreven bij de Kamer van Koophandel. De huurbehoefte van deze ondernemers is — vergeleken met Nieuw-Sloten — bescheiden, maar op het totale aantal woningen in deze vooroorlogse wijk kan dit toch input geven voor bedrijfsruimte in de nabijheid. Enige citaten uit de workshops: ‘Zoekers weten niet goed waar ze moeten zijn, corporaties zijn daarin niet zichtbaar.’ ‘Er zijn geen lijsten, er wordt niet op kwaliteit geselecteerd.’
8
Het onderzoek is uitgesplitst per stadsdeel. Het brengt de vraag in de volgende categorieën in beeld: woon-werkunits, bedrijfsverzamelgebouwen zonder voorzieningen, bedrijfsverzamelgebouwen met voorzieningen, bedrijfsruimten in plinten/onderstukken, en zelfstandige ruimten. Zonder de behoefte aan woon-werkwoningen is er nog altijd een vraag van 300.000 m2 aan overige ruimten. Momenteel wordt in opdracht van VROM een (eerste) onderzoek naar bedrijfsvestigingen uitgevoerd op landelijk niveau. 9 Onderzoek wijst uit dat minder dan 50 procent van de werkgelegenheid op bedrijventerreinen is gevestigd (zie ook de notitie Herstructureringsoffensief, ministerie van EZ (bron BRO). 10 Nieuw-Sloten is een inbreidingswijk en dus geen onderwerp van dit onderzoek, desondanks is dit een belangrijke indicatie van de verholen vraag naar bedrijfsruimte. Onderzoek heeft uitgewezen dat veel van deze ondernemers bij uitbreiding dicht in de buurt ruimte zoeken.
12
‘Rendement van verhuur bedrijfsruimten is hét criterium; er is geen kwaliteitsselectie.’ ‘Het rendement van verhuur van bedrijfsruimten is voor corporaties niet meteen gunstig, zeker niet ten opzichte van marktconforme verhuur of verkoop van woningen (begane grond plus tuintje).’ ‘Er is geen risicoafdekking voor verhuur aan bedrijven door particuliere verhuurders (woningverhuur aan particulieren is veiliger dan bedrijfsruimteverhuur aan bijvoorbeeld een belwinkel).’ ‘Er zijn ruimtes nodig van 20 tot 25 m2, niemand wil die verhuren; die moet je realiseren in een bedrijfsverzamelgebouw met een toegewijde verhuurorganisatie.’
<
67
O
* ' ( * " "e/'( - ( (# S
ZS\ GI C E
Z Z B H C zZ B Hu
Als economische functies vooral een toegevoegde waarde hebben om te zorgen voor levendigheid, dan heeft dat meteen een negatieve kant. Economische functies betekenen immers ook hinder. In de vorm van verkeer, geluidhinder, stank of anderszins. Op allerlei fronten voert economie zo een strijd met het wonen:
O
' # # &%"
In veel bestemmingsplannen worden wonen en werken strikt onderscheiden. Een pand heeft óf een woon- óf een bedrijfsfunctie. En áls er verandering mogelijk is, dan is er meestal maar één variant: het omzetten van bedrijfsruimte naar een woning wordt toegestaan, andersom niet. Nu de scheiding tussen privé en werk steeds meer vervaagt, is dit onderscheid een belemmering. Een bedrijf aan huis is al gauw in strijd met het bestemmingsplan. Op zich is de praktijk soepel en zijn er veel bedrijven op woonadressen. Er wordt veel gedoogd, om niet te zeggen niet gehandhaafd. Maar formalisering van het gebruik vindt niet plaats. Wanneer het hoofddoel is het behoud van de in het bestemmingsplan voorziene bedrijfsruimten, dan is de handhaving een punt van aandacht. Het gebeurt namelijk vaak dat bedrijfsruimten oneigenlijk worden gebruikt voor bewoning.
4%#" # In steden met erfpacht (drie van de G4 en enkele andere grote steden) is de functie en het gebruik van een pand bepalend voor de hoogte van de canon. Kantoorruimten hebben over het algemeen een lagere canon dan ruimten met een woonbestemming.11 De hoogte van de canon is een afgeleide van de marktwaarde van het vastgoed. De marktwaarde van een woning is hoger dan van een bedrijfsruimte, waardoor omzetting van een vastgoedsegment met een lagere marktwaarde in de praktijk vaak onrendabel is. Daarnaast is in Amsterdam een verlaging van de canon niet gebruikelijk. Dit betekent dat wanneer een woning wordt omgezet in een bedrijf, toch de hoge canon die bij de woonbestemming hoort, betaald moet worden. Er zijn echter uitzonderingsituaties. In enkele onderzochte steden laat het erfpachtcontract toe dat er voor een bepaald percentage van de ruimte (meestal 30 procent) in een woning gewerkt mag worden. Echter juist in de vooroorlogse wijken zijn veel kleinere woningen (40 – 60 m2 bijvoorbeeld) en dan biedt deze maatregel weinig soelaas.
11
De erfpachtcanon is afgeleid van de grondprijzen. Woningbouw: bijna altijd de hoogste grondprijs. Kantoorruimte: meestal lager dan woningbouw, behalve op toplocaties. Bedrijfsruimten: altijd lager dan woningbouw en kantoorruimte.
13
Q( ( Bij functiewijziging van wonen naar werken zijn er soms regels voor woningonttrekking. Om de onttrekking van een woning aan de woningmarkt te compenseren moet de eigenaar een financiële compensatie storten in een fonds. Die is bestemd voor het financieren van plannen waarmee woningen aan de woningmarkt worden toegevoegd. Voorwaar geen stimulans om ergens een bedrijf in een woning te beginnen.
~ " ( In woonwijken is het toegestaan bedrijven in de milieucategorie I en II te vestigen. De gemeente bepaalt de criteria voor de indeling in deze categorieën. De zogenaamde staat van inrichtingen bepaalt bijvoorbeeld dat een bepaald type bedrijf in categorie II zit. Indien datzelfde bedrijf een oppervlakte heeft van meer dan 300 m2 wordt het gerubriceerd in categorie III (dit is de situatie in het Oostelijk Havengebied Amsterdam, zie ook noot 6). In dat geval is het bedrijf niet meer geschikt voor plaatsing in woonwijken. Een criterium als de oppervlakte van de bedrijfsruimte is een lokaal criterium dat ook door de lokale bevoegde instanties veranderd kan worden.
O
( #( ( 4
Bouwvoorschriften verschillen voor de functies wonen en werken. Voor werken worden op belangrijke onderdelen strengere eisen gesteld; voor wonen gebeurt dat op andere vlakken.12 Het kost meer om beide functies in een woonwijk te realiseren, omdat met de zwaarste eisen voor beide functies rekening moet worden gehouden. Dit ontmoedigt het bouwen van flexibele woon-werkgebouwen, en daarmee een hogere mate van functiemenging.
~ Voor de detailhandel bepaalt artikel 1626 BW dat na vijf jaar een huurcontract kan worden aangepast aan het in de omgeving van het pand gebruikelijke huurniveau. Deze regel verschraalt het huuraanbod. Immers het gemiddelde huurniveau is niet gelijk aan wat elke specifieke commerciële functie kan opbrengen. De sigarenboer kan minder huur betalen dan de cadeaushop.
ZS\ w'^TB-#C-CE
ZZ B H A CB
Regels veranderen lijkt makkelijk, maar de vele verantwoordelijke bestuurslagen belemmeren dat. Bovenal wordt regelgeving bepaald door de ingesleten prioriteit die de overheid aan wonen geeft. Ook zal de mentaliteit van de mensen die er mee werken, moeten veranderen (zie ook hoofdstuk 3.5).
O
' # # &%"
Bij bestemmingsplannen moet eerst een principiële keuze worden gemaakt: laten we het onderscheid tussen wonen en werken vrij of gaan we wonen en werken strikt scheiden? In het eerste geval kunnen bestemmingsplannen veel flexibeler worden.13 Ook kan de milieucategorisering worden aangepast.14 Zo komt er meer dynamiek in een wijk, maar functiemenging zal bepaalde functies wegdrukken, ambachtelijke bedrijven bijvoorbeeld, ten gunste van wonen (momenteel de meest rendabele functie) en op de consument gerichte functies en enkele
12
Zie: Flexibele woon-werkgebouwen, van Coördinatieteam optimalisering grondgebruik, gemeente Amsterdam 2001; alsmede Bebouwingsmodel Westerdokseiland. 13 Amsterdam-Centrum heeft dit nu als standaard inzet bij de herziening van bestemmingsplannen. Elke ruimte heeft in principe een gemengde bestemming. Alleen de begane grond in winkelstraten is behouden voor winkelfuncties. De horecafuncties zijn eveneens gefixeerd en beperkt tot bepaalde vormen van horeca. Bovendien is het verboden panden die groter zijn dan 1000 m2 met een bedrijfsfunctie om te zetten in een woonfunctie, dit omdat opgedeelde en omgebouwde bedrijfspanden slechts moeilijk weer teruggetransformeerd kunnen worden. 14 Amsterdam heeft in afwijking van de VNG-publicatie Bedrijven en milieuzonering een eigen milieucategorisering ingesteld, omdat de VNG-normen onvoldoende functiemenging in stedelijk gebied faciliteren. Overigens kan per bestemmingsplan deze Amsterdamse categorisering worden verruimd.
14
kantoorfuncties die vooral in dit klimaat gevestigd willen zijn (denk aan reclamebureaus en dergelijke). Wanneer het onderscheid tussen wonen en werken gescheiden blijft, moeten de in het bestemmingsplan gereserveerde en bestemde bedrijfsruimten optimaal benut worden. Strikt optreden tegen oneigenlijke bewoning is dan van belang.
4%#" # De gemeente bepaalt de hoogte van de erfpacht. Met dit instrument kan ze ervoor zorgen dat bedrijfsruimten in vooroorlogse woonwijken minder hoog worden geprijsd. Daarmee kan ze bevorderen dat economische functies in woonwijken blijven en ontmoedigen dat ze er vertrekken. Ook wordt daarmee tegengegaan dat woningfuncties in bedrijfsfuncties worden omgezet.
Q( ( Inmiddels zijn in een aantal Amsterdamse gebieden de regels voor woningonttrekking buiten werking gesteld. Dit is via het bestemmingsplan geregeld en staat los van het erfpachtsysteem. Ook hier geldt een sterke lokale bestuurlijke ruimte om hierin regels te stellen of te veranderen.
~ Bezien kan worden of er een gedifferentieerdere vorm van huuraanpassing kan worden gevonden.
~ " ( Het is mogelijk in bestemmingsplannen ruimere hindercategorieën te definiëren, zodat meer soorten bedrijven zich in vooroorlogse wijken kunnen vestigen. Er zijn nog geen voorbeelden van plannen die op die manier zijn aangepast.15
O
( #( ( 4
Bouwregels zijn grotendeels landelijke regelgeving. Hoewel het Bouwbesluit onlangs is gewijzigd en nu minder strenge eisen stelt, zijn de voorschriften op onderdelen nog niet verenigbaar met bedrijfsruimten. Dit beperkt de mogelijkheden van functiemenging. Vooralsnog zijn er weinig mogelijkheden om de regellast en financieringsdruk tegen te gaan.16
} # *4"( In de praktijk zijn regels minder hard dan ze lijken. Hoe mensen ermee omgaan, bepaalt in hoge mate de overlast. Ondernemers in woonwijken bedrijven vaak goede ^T#@G [ E C@ Z\ GAB'I . Hieronder een voorbeeld:
xCB!ySC ^.#C@.y Z w C E G VA H C d C E \ A A.yGB-lySI \ C E H Z y G \ C E Z @-HC E \ G]$ ZZ EUtX{ C w A A \ C @ Y z A^ \ GBFGB z C \ CI \ C @Gw* Z CB] C'GC HI \ CH C @Gw C*C [ ABA.yLGCLt C \ 'CHEG Y G I Z @ \ G H Z Z EH G ]- AA E-HC!#A CB^E CBJheE C Z EC C E \z C \ wC ^wCB#@ Z H CB0AeySC C EJt AA E*E CBA Z\ GC* Z BVHCVd CE \ A ATynGI$H C-@ ZZ H'!CBF@ AI @ Cw C E @ Z Z\ I \ hAB H Z Bw#I E A \ C I \ C B GB'I E Z Z wV Z BVHCyC ^T#C @Ty Z wC EUtG \ @ Z H CBVA A E-HC-HC ^Eey Z ]$B#GC \ yCC E*CBFv A EH \ I \ C C Z I \ #Cw C ^EHJtA [Tz GI C E*] CCB Z @ \ CEB ZS\ GC Y hv Z B \ G Z HC*@ ZZ H'!CBF@ AI @ ZZ\ I*G I-AB'C ] ABBCB vCEwut C \ CE AC E-A C E-HC I \ AC C EA A E Z Z w \ B Z yC @ GwFI [TzZ HC Z Z B z C \z A ^ \ tN^$@ A I \ HC yC^.#C@.y Z wC E GBV] ACHCE CB$y Z Z E*G @ @ C] Z Z @*A HC I \ AC CBFA H C*I \ E ZZ\ t C!#A CBS^E CB!y Z w CB*BAAG \ E A#@ CTyCBJheABH Z B wI HC z GB H C E-H GC Z @ \ G H @ ZZ\ I GBH \ t C \ 'GB BCB \ C EE CGBFGIjySG @GC^ \ C [.z B#GI [.z ] C IA @C C E H*A A E*] C @^GH CBF@ ^ [TzU\ t Z Z E H C #C HEG Y IwC ^wCB w A.y \ ^G \ A HC!^ G \ CB@ ^ [TzU\ t CyC ^T#C @Ty Z wC E Z w \ GBVHC*@ ^TB [.zU\ G H Z Z w CG C E CB!yC \ I Cwct ZZ E w @ Z ] CBVHC!^ECBFv C @*A CE-CBVH ZZ E Z I \Xz GFG [.z y Z Z E ZZ B ZZ Bct C*ABHC EB#C.yCE Z w \Z @ @C CB*BA ]*CG C E CB Z @ I$H C'A CB ^ ^E EA ^v-A Z w Z B \ G C*GILt
15
Zie noot 14 Het bouwen van gebouwen die voor wonen en werken geschikt zijn, betekent meestal dat de zwaarste eisen (constructie, brandveiligheid, energie-prestatie-coëfficiënt en dergelijke) van een van de functies gelden, met alle belastende effecten daarvan. Naast het Bouwbesluit gelden in Amsterdam aanvullende eisen waardoor het nog lastiger wordt flexibele gebouwen te realiseren. Zie: Flexibele woon-werkgebouwen, Coördinatieteam optimalisering grondgebruik, Amsterdam 2001. 16
15
Ook de regelgeving is onderwerp van de menselijke factor. Er zijn immers niet veel juristen die weten dat de milieucategorisering lokaal is op te rekken.17 En er zijn niet veel economisch beleidsmedewerkers die weten dat het vooral gaat om de ^.'@G [ E C@ Z\ GAB#I van de ondernemer in zijn omgeving. Citaat uit de workshops: ‘Woon-werkwoningen worden vooral bewoond. Als je daarin bedrijfsactiviteiten wilt hebben, moet je dat contractueel goed regelen en handhaven.’
<
6
K
#( (#
P - " 0¡ ¢£#¤ ¡&¥¦§¨¤¦©
ZS\ GI C E
Z Z B H C zZ B Hu
Uit de workshops en andere reacties bleek nog een ander punt, namelijk de macht van het getal. In de stedelijke vernieuwing zijn nog steeds de ‘oude stadsvernieuwers’ dominant. Het zijn ambtenaren die primair op wonen en huisvesting zijn georiënteerd. Stedelijke vernieuwing is onderdeel van een omvangrijke beleidskolom. De economische beleidskolom is klein. Dit zou meer met elkaar in evenwicht moeten worden gebracht. Bovendien opereren ze nog steeds gescheiden van elkaar. De fysieke poot van de stedelijke vernieuwing kent nog een belangrijke partij, namelijk de corporaties. Daarmee doen de stedelijke vernieuwers goede zaken en de partijen spreken elkaars taal. In de economische sector ontbreekt zo’n natuurlijke partner. Daar is een veel flexibelere, en daardoor minder bestendige samenwerking met talloze, zeer diverse samenwerkingspartners. Dit is mogelijk de oorzaak van het feit dat economie in stedelijke vernieuwing een onderwerp is waar een enkele @ AB#C @D0EGHC E zich druk om maakt. Die probeert telkens weer een goede economische paragraaf in een plan te schrijven. Aan visie en beleid komt hij of zij nauwelijks toe.
ZS\ w'^TB-#C-CE
ZZ B H A CB
Het is natuurlijk onmogelijk om in korte tijd een brede beleidskolom economie te realiseren. Het belang van economie in de stad, en in vooroorlogse wijken in het bijzonder staat niet centraal. Dit neemt niet weg dat er wel mogelijkheden zijn. Misschien niet om het belang hoger op de agenda te krijgen, maar wel om de @ ABC@D EGHC E I te verenigen. Er kunnen daarom netwerkbijeenkomsten worden georganiseerd voor deze @ AB#C @D0EGH C EI . EZ-Amsterdam organiseert frequent dergelijke bijeenkomsten voor alle economisch actieve beleids- en uitvoeringspartners in de stad. Veel relevante beleidsmakers, -uitvoerders en projectleiders ontmoeten elkaar daar. Een misschien drastische oplossing is dat de gemeente financiële middelen apart zet voor lokale economie. Een citaat uit de workshops: ‘Economie levert geen stemmen op.’
17
In Amsterdam-Centrum waren juristen bang te ver te gaan met het toekennen van gemengde bestemmingen. Daarom wilden ze er bij voorbaat al van afzien.
16
<
6&;
O
!( (( * '$(%F"(#(
ZS\ GI C E
Z Z B H C zZ B Hu
Allochtonen vormen een bijzondere groep binnen de ondernemers die gevestigd zijn in vooroorlogse wijken. Het verloop in een winkelstraat loopt parallel met de samenstelling van de bevolking van de wijk. Vertrekken de autochtone bewoners, dan vertrekken ook de autochtone winkeliers. De organisatiegraad van de winkeliers neemt af. Allochtone ondernemers organiseren zich meestal langs informele wegen die voor reguliere beleidsmakers niet zichtbaar zijn. Veelal organiseren ze zich ook apart van de autochtone ondernemers. De winkelstraat krijgt een ander uiterlijk. Binnen korte tijd is die onderwerp van zorg en te formuleren beleid. Bij het opknappen van winkelgebieden worden commissies voor branchering ingesteld die eisen stellen aan de variatie van de winkels in het winkelgebied.18 Ze stellen ook eisen aan de uitstraling van de winkels. Vanwege de druk om een winkelgebied optimaal complementair te maken, worden identieke winkels vermeden. Deze begrijpelijke eisen zijn strijdig met het ondernemerschap van allochtonen. De brancheringscommissies kijken naar de levensvatbaarheid in termen van winstverwachtingen. Echter allochtone ondernemers streven doorgaans geen ‘westers’ winstpatroon na, maar vinden een lagere winst vaak al voldoende. Deze visie op het ondernemerschap geldt vooral voor de eerste generatie allochtonen. De aangeboden bedrijfsruimten zijn vaak groter dan allochtone ondernemers willen huren. Dit geldt vooral bij gerenoveerde nieuwe locaties. De ontwikkelaar/exploitant verhuurt — begrijpelijk — liever grote oppervlakten in één keer, maar dit spoort niet met de behoefte van veel allochtone ondernemers. Allochtone ondernemers missen nogal eens het ‘witte’ netwerk. Daarmee missen ze ook de informatie over welke ruimten binnenkort op de markt vrijkomen. Franchiseketens en andere concurrenten zijn hen dan vaak voor. Veel hiervan geldt vooral voor de eerste generatie. Allochtonen van de tweede generatie geven al een ander beeld. Zij zijn meer actief in ‘witte’ bedrijvenbranches zoals dienstverlening, ICT, administratie en advocatuur en werken daarbij ook samen met autochtonen. Hun klanten zijn overigens vaak de eigen groep. Hiermee lijkt het hiervoor geschetste probleem vanzelf op te lossen. Immers als de eerste generatie ophoudt te werken, zijn de problemen verdwenen. De vraag is natuurlijk of er voor de tussentijd — die zeker nog enkele decennia duurt — geen beleidsaanpassingen moeten plaatsvinden. Een andere tactiek is het uitlichten van het allochtoon ondernemerschap, zeker wanneer het geconcentreerd in de wijk aanwezig is. Dan kan het specifieke karakter van de wijk worden versterkt en een positief referentiepunt worden voor sociale en economische activiteiten.
ZS\ w'^TB-#C-CE
ZZ B H A CB
Brancheringscommissies en anderen die verantwoordelijk zijn voor de verhuur en toewijzing van panden aan ondernemers moeten zich beter bewust zijn van verschillende culturele motieven voor ondernemerschap. Dit betekent niet dat ondernemers op goede locaties moeten worden toegelaten, wanneer ze weinig toevoegen aan het aanbod. Het kan wel betekenen dat een rommelig ogende winkel niet per se geweigerd moet worden.
18
Brancheringscommissies zijn doorgaans de eerste zes jaar actief vanaf de start van een nieuw winkelcentrum. Bij een forse renovatie van een winkelstraat krijgen ze vaak weer een rol, eventueel in combinatie met een stimuleringsregeling. Met deze regeling kunnen ze tijdelijke leegstand financieel opvangen, zodat gewacht kan worden op het naar het oordeel van de commissie ideale type onderneming.
17
Een tweede manier is om de wijk als geheel, en het daarin liggende winkelgebied, te y Z Ew C \ CB . In Utrecht is dit gebeurd met Lombok, waar een duidelijke visie is neergelegd en de definitie van wenselijke winkels is aangepast. Aan elkaar wennen kost veel tijd, maar is misschien wel de makkelijkste remedie. MKB-Nederland heeft voor ondernemers die geen deel uitmaken van een franchiseketen de mogelijkheid gecreëerd een huurgarantie af te geven. Die kan exploitanten van onroerendgoed over de streep halen om locaties aan individuele ondernemers te verhuren. Uiteraard is dit instrument ook geschikt voor allochtone ondernemers. Onbekend is of zij deze mogelijkheid kennen en er gebruik van maken.
18
&RQFOXVLHVHQDDQEHYHOLQJHQ In dit hoofdstuk staan de belangrijkste conclusies en aanbevelingen. Ze geven antwoord op de centrale vraag van dit onderzoek: hoe werkt functiemenging in de vooroorlogse wijken en hoe kan die daar verbeteren? I - De C CEI \ C z A A Y H [ AB [ @ ^ I GC is dat functiemenging vanuit economisch perspectief een waardevolle bijdrage levert aan de stedelijke economie. Over de periode 1998 – 2002 is er sprake van een substantiële en groeiende economische bedrijvigheid in vooroorlogse wijken. Wel verschuift het type bedrijvigheid van detailhandel naar zakelijke dienstverlening. Verder geldt: •
•
•
• •
Veel bedrijfsvestigingen bevinden zich in de vooroorlogse wijken in grote steden, te weten 22 procent in Utrecht, 30 procent in Rotterdam, 40 procent in Amsterdam en 47 procent in Den Haag. 60 procent van de werkgelegenheid in Amsterdam komt van vestigingen buiten de formele bedrijventerreinen (van andere steden zijn geen cijfers). Als de Amsterdamse correlatie tussen het aantal vestigingen en de werkgelegenheid in de vooroorlogse wijken als maatstaf wordt gebruikt voor de G4, dan varieert in het aandeel van de werkgelegenheid de vooroorlogse wijken op de totale werkgelegenheid van 10 tot 30 procent. Het gewogen gemiddelde ligt rond de 25 procent. In alle onderzochte steden daalt het aantal detailhandelsvestigingen in vooroorlogse wijken en stijgt het aantal vestigingen in de zakelijke dienstverlening. De daling van de detailhandel is in vooroorlogse wijken groter dan in de rest van de stad. Circa 60 procent van de vestigingen in vooroorlogse wijken zijn eenmans/vrouwsbedrijven. Het aantal vestigingen groeide in de onderzochte periode, met uitzondering van Den Haag. Variërend van 0,8 procent in Rotterdam tot 5,3 procent in Utrecht.
II - De \ vC C HC z A A Y H [ AB [ @^I GC is dat functiemenging vanuit een beperkt perspectief wordt nagestreefd, namelijk woongenot. De resultaten daarvan zijn, gelet op de relatieve omvang van bedrijvigheid in vooroorlogse wijken, minimaal en soms contraproductief. Functiemenging uit welk perspectief dan ook nagestreefd, stuit in de praktijk op veel belemmeringen. De belangrijkste zijn: • • • •
•
•
Functiemenging wordt primair gezien als middel tot het vergroten van woongenot en dient geen economisch doel. De markt voor kleinschalige bedrijfsruimten functioneert niet goed: de vraag sluit niet aan op het aanbod en er is een groot vraagoverschot. Regels belemmeren de vestiging van bedrijvigheid in vooroorlogse wijken en stimuleren het vertrek van bedrijvigheid die de leefbaarheid vergroot. Economie leidt binnen de gemeentelijke overheid een eenzaam bestaan in vergelijking tot de woonsector. De economische sector heeft weinig menskracht en mist daardoor daadkracht. De economische sector heeft mede door het voorgaande weinig visie op de functie en potentie van economie in vooroorlogse wijken voor de gehele stedelijke en regionale economie. Het beleid is onvoldoende ingesteld op allochtone ondernemers.
De #C@ Z B]EG wI \ C Z Z B#C C @ GB] is dat functiemenging alleen zinvol en effectief is als ze niet uitsluitend wordt nagestreefd vanuit woongenot. Andere perspectieven zijn: het bijdragen aan specifieke economische opgaven (kennis- en beleveniseconomie) of aan specifieke maatschappelijke opgaven (participatie).
19
lBHC EC#C@ Z B#] EGw C
Z Z B #C C @GB#] CB :
•
Onderken het belang van stedelijke wijkeconomie. Die heeft naast een getalsmatig belang ook een kwalitatieve functie voor het hele stedelijke weefsel. Er is vooral een toegevoegde waarde van economie in vooroorlogse wijken voor: - kenniseconomie - toerisme en beleveniseconomie - participatie- en broedplaatsfunctie voor nieuwe ondernemers
•
Accepteer dat leefbaarheid en overlast twee zijden van dezelfde medaille zijn. Stel in beleid en praktijk het stimuleren van economie boven het creëren van woongenot. Stel concrete outputtaakstellingen op economisch gebied op wijk-/buurtniveau. Help als overheid het falen van de markt op te lossen door bijvoorbeeld zelfstandig (laten) ontwikkelen en beheren van kleinschalige bedrijfsruimten, netwerken van vastgoedbeheerders opbouwen en/ of een site met verhuur. Neem belemmeringen weg voor economische bedrijvigheid vooral op het gebied van bestemmingsplannen en de relatie wonen-werken. Creëer meer wettelijke ruimte voor corporaties voor de ontwikkeling en exploitatie van bedrijfsonroerend goed. Houd meer rekening met diverse culturen van ondernemerschap. Dit geldt voor beleid en voor hulpinstanties die ondernemers adviseren. Stimuleer detailhandel onder andere door het afschaffen/’verminderen’ van brancheringsbeleid. Stimuleer voortdurend de bewustwording van het nut en de noodzaak voor economie in vooroorlogse wijken, bijvoorbeeld door modules via de landelijke kenniscentra.
• • •
• • • • •
20
6ORWZRRUG Op basis van deze beschouwing in combinatie met de ervaringen opgedaan in de workshops en webdiscussie wordt geconcludeerd: • • • •
•
•
Functiemenging is in handen gekomen van de woonsector. Functiemenging is goed als het woongenot verschaft. Functiemenging is echter mogelijk ook een bruikbaar instrument voor andere sectoren, als die het belang ervan voor hun sector zien. Kenniseconomie: economie in vooroorlogse wijken biedt een heel goed milieu voor kennisintensieve bedrijven met een hoge groeipotentie. Toerisme en beleveniseconomie: vooroorlogse wijken zijn — mits goed begeleid — nieuwe trekpleisters voor toerisme. Daarbij is een sterke samenhang tussen de verzorgende infrastructuur (restaurants en winkels) met de kenniseconomie. Participatie van nieuwe groepen: in vooroorlogse wijken kunnen nieuwe groepen ondernemers een start maken. Deze broedplaats voor toekomstig ondernemerschap is nog nauwelijks onderwerp van beleid. Het kan dat, gelet op het groeiende aantal inwoners van allochtone afkomst in de G4, in de komende jaren wel worden. Participatie kan ook worden beschouwd vanuit werkloosheidbestrijding. Er is nog een substantieel aantal mensen dat achter de geraniums, onkenbaar voor de overheid, ondernemer is. Ondernemerschap bevorderen en dat actief in de wijk behouden is een nieuwe doelstelling van functiemenging.
Tussen deze nieuwe kansen voor functiemenging zit een aardige synergie: • • • •
Veel detailhandel zorgt voor een aantrekkelijk vestigingsklimaat voor innovatieve kleine bedrijfjes (‘kenniseconomie’). Veel detailhandel biedt allochtonen een grotere kans op eigen ondernemerschap en stijging op de sociaal-economische ladder. Veel detailhandel zorgt voor een aantrekkelijk woonklimaat. Veel detailhandel vergroot de aantrekkelijkheid van vooroorlogse wijken binnen de beleveniseconomie (toerisme, dagjesmensen).
De vraag of stimulering van de detailhandel in de vooroorlogse gebieden leidt tot verbetering van het woon- en vestigingsklimaat of andersom, leent zich goed voor verdere discussie. Een actieve discussie binnen de (nieuwe) sectoren die als drager voor functiemenging kunnen optreden, lijkt nuttig. Immers, als die het belang van functiemenging anders zien, sterft functiemenging een stille dood. Functiemenging is als het ware 'gekidnapt' door de woonlobby. De vraag is welke andere 'lobby' haar kan bevrijden.
21
/LWHUDWXXUOLMVW Voor het onderzoek is gebruik gemaakt van veel publicaties uit de vakliteratuur en uit dagbladen. Een selectie daaruit:
Mogelijkheden voor functiemenging in stadsvernieuwings- en herstructureringsgebieden, Damen Consultants i.o.v. Rijksplanologische Dienst, Den Haag 2001 Strategische visie Parkstad: werken aan werk, INBO, Amsterdam, 2002 Strijd om de stad, sociale en economische integratie in de stedelijke samenleving, red. Sako Musterd en Henk Ottens Dokter wordt op straat gezet, Het Parool, november 2002 Stad in spanning, economische ontwikkelingen in de vier grootste steden, drs. S.N. Hogewind, Stichting maatschappij en onderneming, 2002 Minder werk bedrijventerreinen, Het Parool, november 2002 Allochtoon rukt op in economie, Het Parool, november 2002 Winkels kunnen oude Pijp niet bijbenen, het Parool, november 2002 Rapportage Stedelijke vernieuwing in de Amsterdamse ontwikkelingsgebieden, bevindingen van extern deskundigenpanel, Peter Dordregter, Tineke van den Klinkenberg, Willemien van Montfrans-Hartman, Stedelijke woningdienst Amsterdam, 2001 Dossier Wonen en werken, Bouwfonds, 2002 Woon-werkwoningen en de ambitie van functiemenging, Ecorys/Kolpron, 2002 Naoorlogse wijk in historisch perspectief, VNG-uitgeverij 2001 Mensen wensen wonen, wonen in de 21e eeuw, VROM, 2000 Ondernemerschap en werkgelegenheid in de buurt, Jan Rath, 2002 Kleinschalige bedrijfshuisvesting in Amsterdam, EZ gemeente Amsterdam, 1999/2000 Kleinschalige bedrijvigheid in het Oostelijk Havengebied, Onderzoeksinstituut OTB, 2002 Stadswijken en herstructurering, Ronald van Kempen en Hugo Priemus (red.): H. Priemus, herstructurering en stadswijken: naar economisch vitale steden, 1999 Stadswijken en herstructurering, Ronald van Kempen en Hugo Priemus (red.): R. Kloosterman en J. van der Leun, startende immigratieondernemers in Amsterdam en Rotterdam, 1999 Stadswijken en herstructurering, Ronald van Kempen en Hugo Priemus (red.): V. Schutjens en E. Wever, probleemwijken en startende ondernemers, 1999 Vitale en ongedeelde steden: naar een samenhang tussen stedelijke herstructurering en economische ontwikkelingen, P. Noordanus, in Vitale en ongedeelde steden: naar een verbeterde woonkwaliteit en economische vitaliteit, H. Priemus en E. Philipsen (red). 1999
22
