Dr. Villányi József A tagállami kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárás az Európai Unió Bírósága előtt
1
I. A kötelezettségszegési eljárás jogi alapja II. A kötelezettségszegési eljárás célja III. A kötelezettségszegést megalapozó jogsértések fajtái IV. A jogsértések megvalósítási módjai V. A kötelezettségszegési eljárás fő jellemzői VI. A kötelezettségszegési eljárás megindítása VII. A pert megelőző bizottsági eljárás VIII. A Bíróság előtti peres eljárás IX. A Bíróság ítéletének tartalma X. Az ítélet végrehajtásának kikényszerítése (EUMSZ 260. cikk) XI. Tagállam által másik tagállammal szemben indított kötelezettségszegési eljárás (EUMSZ 259. cikk) XII. Magyarországgal szemben indított kötelezettségszegési eljárások XIII. Az uniós jog érvényesülését biztosító egy éb 2 jogintézmények
I. A kötelezettségszegési eljárás jogi alapja Az Európai Unió Működéséről szóló Szerződés (EUMSZ) 258. cikke (Bizottság által indított eljárás) Az EUMSZ 259. cikk (tagállam által másik tagállammal szemben indított eljárás) Az EUMSZ 260. cikk (a Bíróságnak a tagállam kötelezettségszegését megállapító ítélete végrehajtásának kikényszerítése)
3
II. A kötelezettségszegési eljárás célja 1. A tagállami kötelezettségszegés megállapítása 2. A jogsértés megszüntetésének kikényszerítése (EUMSZ 260. cikk alapján újabb eljárás során) 3. Az uniós jog értelmezési különbségeinek megszüntetése 4. A tagállami kötelezettségek pontosítása, egyértelműbb meghatározása 5. Tagállami kártérítési felelősség magalapozása - csak közvetett hatás: a kötelezettségszegő tagállam uniós jog megsértése miatt fennálló kártérítési felelősségének alapjául szolgálhat a marasztaló ítélet (nemzeti bíróság előtti eljárás a nemzeti jog szerint, természetes vagy jogi személy is indíthatja, Francovich4 elv + 39/72. sz. ügy)
III. A kötelezettségszegést megalapozó jogsértések fajtái 1. Az elsődleges uniós jog megsértése -EUSZ,
EUMSZ, EU Alapjogi Charta, jegyzőkönyvek, módosító szerződések, csatlakozási szerződések -csak akkor, ha nincs az adott területre vonatkozó másodlagos uniós jog
2. A lojális együttműködés elvének megsértése -EUMSZ
4. cikk (3) bekezdése (uniós hűség elve) -önmagában v. más uniós rendelkezések megsértése mellett halmazatban -tagállam nem biztosítja a jogalanyoknak az uniós jog alapján őket megillető védelmet (francia-spanyol földieper-háború – francia hatóságok mulasztása) -a Bizottság nem megfelelő tájékoztatása a kötelezettségszegési eljárás során (halmazatban az5 alapjogsértéssel)
3. Az uniós jog általános elvének megsértése -az
Unió elsődleges jogával egyenértékűek -a Bíróság ítélkezési gyakorlata fejlesztette ki -fontos: a vizsgált tagállami szabályozás az uniós jog hatálya alá tartozzon -EU Alapjogi Chartában nem szabályozott emberi jogokra alapozott vizsgálat
4. A másodlagos uniós jog megsértése -kötelező
erejű, általános vagy egyedi jogi aktusok -rendelet, irányelv, határozat
5. Nemzetközi szerződés megsértése -az
Európai Unió által kizárólagos hatáskörben, harmadik államokkal kötött megállapodások (EUMSZ 216. cikk) -az Európai Unió és a tagállamok által közösen, harmadik államokkal kötött vegyes megállapodások 6
IV. A jogsértések megvalósítási módjai 1. Tagállami jogalkotás vagy annak elmulasztása -uniós
joggal ellentétes nemzeti rendelkezés megalkotása vagy hatályban tartása -közvetlenül alkalmazandó uniós jogi aktussal megegyező tartalmú belső jogi norma elfogadása (DDP előterjesztésének megakadályozása így) -irányelv határidőben történő átültetésének elmulasztása vagy nem megfelelő (hiányos, részleges) átültetése -Bizottság tájékoztatásának elmulasztása az irányelv átültetésének megtörténtéről 7
2. Tagállam által kötött nemzetközi szerződések -uniós
joggal ellentétes szerződések -az Európai Unió kizárólagos hatáskörébe tartozó területen kötött szerződés vagy már a tárgyalások megkezdése -nemzetközi szerződés korlátozza az uniós kötelezettségek teljesítését
3. Tagállami közigazgatási gyakorlat -általános
és tartós (állandó) gyakorlat alapozhat meg
jogsértést -egyedi jogsértés ellen is fel lehet lépni, ha konkrét eseten túlmutató jogalkalmazási hibák, hiányosságok -nemzeti jog összhangban az uniós joggal, közigazgatási gyakorlat ellentétes vele -nemzeti jog ellentétes az uniós joggal, de közigazgatási gyakorlat nem alkalmazza (bizonytalan helyzet) 8
-
-
-
-
központi kormányzat vagy tartományi szervek gyakorlata alkotmányosan független egyéb intézmény gyakorlata állami vagy önkormányzati szerv gyakorlata állami befolyás alatt álló magánvállalkozás vagy magánszervezet gyakorlata elvben: nemzeti bíróságok általános és tartós ítélkezési gyakorlata (a Bíróság marasztaló ítélet még nem hozott, de megállapította már a tagállam magánszemélyekkel szemben fennálló kártérítési felelősségét az uniós joggal ellentétes ítélkezési gyakorlat miatt) 9
V. A kötelezettségszegési eljárás fő jellemzői a Bizottság/Bíróság kizárólag a kötelezettségszegés megtörténtét vagy meg nem történtét vizsgálja a kötelezettségszegés objektív jellege nincs jelentősége a tagállam érdekkörében felmerült szubjektív tényezőknek: – szándékosság v. gondatlanság, – egyszeri v. ismétlődő jogsértés, – csekély v. kirívó súlyú jogsértés, – a jogsértés járt-e bármilyen tényleges érdeksérelemmel, – irányelv átültetésének elmulasztása esetén az akadályoztatás belső-politikai-jogi okának gyakran egy területen tömeges keresetindítás (irányelv 10 átültetéséről szóló tagállami jelentések határideje)
VI. A kötelezettségszegési eljárás megindítása a Bizottság diszkrecionális jogkörébe tartozik, nem kérhető rajta számon de: a Bizottság köteles azt hivatalból megindítani, ha jogsértést tapasztal (EUSZ 17. cikk: a Bizottság biztosítja az uniós jog alkalmazását) az eljárás mellőzése, megszüntetése, illetve a keresettől való elállás miatt nem indítható a Bizottsággal szemben intézményi mulasztás miatti kereset a Bizottság nem köteles a keresetindításhoz fűződő érdek bizonyítására a Bizottság szabadon dönthet arról, hogy mely időpontban indít eljárást vagy nyújt be keresetet (korlát: megfelelő idő biztosítása a tagállam védekezésére) kizárólag a Bizottság indíthat eljárást az EUMSZ 258. cikk alapján tagállam az EUMSZ 259. alapján indíthat keresetet, de 11 előtte a Bizottság véleményét ki kell kérnie
Bizottság hivatalos tudomása, nyilvántartása, saját vizsgálata, ellenőrzése vagy tájékozódása alapján indul más uniós intézmények, szervek vagy tagállamok panasza alapján jogi vagy természetes személy panasza alapján panaszosnak nem kell igazolnia személyes vagy közvetlen érintettségét, illetve érdekeltségét panaszos tájékoztatása az eljárás megindításáról vagy mellőzéséről, illetve annak menetéről, megszüntetéséről eljárással kapcsolatos, illetve annak során keletkezett iratokhoz korlátozott a hozzáférés egészen az ítélethirdetésig, még a panaszos részéről is – eljárási érdek a bizalmas kezelés, mely előmozdíthatja a tárgyalás útján történő rendezést panaszos is kérheti adatainak bizalmas kezelését 12
a kötelezettségszegési eljárás két szakaszból áll: 1. a pert megelőző eljárás a Bizottság előtt (korábban: jogsértési eljárás) 2. a Bíróság előtti kötelezettségszegési eljárás pert megelőző eljárás átlagos időtartama 24 hónap peres eljárás időtartama 17 hónap irányelv átültetésének elmulasztása esetében fele is lehet az eljárás időtartama – egyszerű megítélésű ügyek (15 hónap pert megelőző, míg 6 hónap peres eljárás) eljárás formális megindítása előtt informális tájékozódás az érintett tagállamnál (főigazgatósági szinten, tagállam álláspontjának kikérése, adatgyűjtés) EU-Pilot projekt 2008 óta: formalizálja az informális eljárást, a tagállam hatóságainak 10 héten belül választ kell adniuk a Bizottsághoz beérkezett panaszra (panaszos ezt megkaphatja), döntés az elj13árás megindításáról
VII. A pert megelőző bizottsági eljárás informális eljárás, illetve az EU Pilot projekt szerinti eljárás befejezését követően biztosok kollégiuma határoz az eljárás megindításáról (miként a folytatásáról, megszüntetéséről és a keresetindításról is) hivatalos felszólítás megküldése a tagállamnak hivatalos felszólítás kijelöli a jogvita kereteit 2 hónap a tagállamnak álláspontja kifejtésére kiegészítő hivatalos felszólítás, ha pontosítani kell a jogvita tárgyát a válasz alapján (jogsértés részben megszűnt, ténybeli-jogi pontatlanságok a felszólításban) tagállam válaszát követően döntés: eljárás folytatása vagy befejezése 14 folytatás: indokolással ellátott vélemény kibocsátása
indokolással ellátott véleménynek ugyanazon a jogsértésen kell alapulnia mint a hivatalos felszólításnak koherens és részletes értékelés/indokolás itt már keresetnek ugyanazon a jogalapon kell alapulnia mint az indokolással ellátott véleménynek ebben felhozott jogi érvein és kifogásain a Bizottság nem terjeszkedhet túl, azonban szűkítheti azokat nem kiterjesztés, ha azonos tartalmú új uniós jogszabály vagy nemzeti jogi norma elfogadása miatt a hivatkozás változik, időközben meghozott bírósági ítéletre hivatkozás, vagy új, ugyanolyan jogsértés felhozatala kivétel a kiterjesztési tilalom alól: ha a tagállam az EUMSZ 4. cikk (3) bekezdésével ellentétesen a pert megelőző eljárás során nem jelzi az irányelv átültetését tagállamnak 2 hónapja van válaszolni az indokolással ellátott véleményre fontos joghatás: a kötelezettségszegésnek az indokolással ellátott véleményben megszabott hat15áridő leteltekor kell fennállnia, a Bíróság majd ezt vizsgálja
VIII. A Bíróság előtti peres eljárás A bírósági eljárás 2 szakaszból áll: 1. írásbeli szakasz 2. szóbeli szakasz
1. Az írásbeli szakasz A Bizottság által benyújtott közvetlen keresettel indul (a biztosi kollégium döntése alapján) a keresetlevél melléklete az összes eddigi iratváltás, hivatalos felszólítás, indokolással ellátott vélemény kontradiktórius eljárás a Bizottságon a bizonyítási teher és kötelezettség (minden ténybeli és jogi elem) tagállam a keresetlevél kézhezvételétől számított 1 hónapon belül ellenkérelemben terjesztheti elő a 16 védekezését
tagállami védekezés főként eljárásjogi kifogások (a felszólítás, vélemény és kereset közötti eltérés, a jogvita tárgyának pontatlan meghatározása, védelemhez való jog megsértése) anyagi jogi védekezésre kevés lehetőség: teljesítési nehézségre csak akkor, ha az teljes mértékben és tartósan lehetetlenné teszi az uniós kötelezettség teljesítését (csak addig, amíg az akadály el nem hárul) nem hivatkozhat jogi vagy ténybeli nehézségekre, politikai okokra, alkotmányos-jogi berendezkedésre, tényleges érdeksérelem hiányára, sem más tagállam hasonló jogsértésére, helyzetére nem hivatkozhat a megsértett uniós jogi rendelkezés jogellenességére, ha az ellen megsemmisítési keresetet indíthatott volna a Bíróság előtt (EUMSZ 263. cikk) Ez alól 2 kivétel: A) uniós rendelkezés olyan súlyos és nyilvánvaló jogi 17 hibája, amely miatt nem létezőnek tekintendő
B) a megsemmisítési keresetindítási határidő letelte után is lehet az EUMSZ 277. cikk alapján jogellenességi kifogással élni az általános hatályú jogi aktusokkal szemben (bármely eljárásban) A Bíróság előtti eljárás nyelve az alperes tagállam hivatalos nyelve (ha több, a felperes Bizottság választ) Minden beadvány és felszólalás az eljárás nyelvén Kereset és ellenkérelem után lehetőség felperesi válaszra és alperesi viszonválaszra 1-1 hónapos határidővel Előadó bíró és főtanácsnok kijelölése Második iratváltás után befejeződik az írásbeli szakasz
2. Szóbeli szakasz Felek 3 héten belül indokolt kérelemmel tárgyalás tartását kérhetik – Bíróság dönt ezen indítványról Főtanácsnoki indítványt elvétve készítenek ezekben18az ügyekben és tárgyalást is ritkán tartanak
IX. A Bíróság ítéletének tartalma Marasztaló ítélet: tagállami kötelezettségszegés megállapítása+ alperes kötelezése az eljárás költségeinek viselésére Az ítélet kizárólag megállapító jellegű: a Bíróság nem ír elő konkrét tagállami intézkedést, arra nem is kötelezheti a tagállamot, határidőt sem szab a jogsértés megszüntetésére, nemzeti jogszabály jogellenességét a Bíróság kimondhatja, de nem semmisítheti meg a jogszabályt (erre tagállamot sem kötelezi) azonban az ítélet meghozatalával beáll az uniós joggal ellentétes nemzeti jogszabály alkalmazásának általános tilalma - a nemzeti bíróságok ebben az esetben kötelesek ezen jogszabály alkalmazásának mellőzésére 19
EUMSZ 260. cikk alapján ipso iure kötelezettség: tagállamnak haladéktalanul mindent meg kell tennie az ítélet maradéktalan végrehajtására, a jogsértés késedelem nélküli megszüntetésére a tagállami jogalkotónak meg kell hoznia a megfelelő jogszabályokat tagállam ítélet után a Bizottságot tájékoztatja az ítélet végrehajtásáról, illetve a Bizottsággal veszi fel a kapcsolatot a konkrét intézkedések tekintetében Eljárási költséget akkor is a tagállam viseli, ha a Bizottság a keresetet az ítélethirdetés előtt visszavonja (tagállam magatartása szolgáltatott okot az eljárásra) Gyakorlatban: eljárási költségben marasztalás esetén is mindkét fél maga viseli költségeit Bíróság ítéletével szemben nincs jogorvoslat az ítélet a kihirdetéssel jogerőre emelkedik és azonnal 20 végrehajtható
X. Az ítélet végrehajtásának kikényszerítése (EUMSZ 260. cikk) tagállam kötelezettsége az EUMSZ 260. cikk alapján az ítélet haladéktalan és teljes végrehajtása Maastrichti Szerződés előtt a Bizottságnak új, önálló kötelezettségszegési eljárást kellett indítania az ítélet végrehajtása elmulasztásának megállapítása érdekében ha a tagállam nem hajtja végre az ítéletet a Bizottság a Bírósághoz fordulhat átalányösszeg vagy kényszerítő bírság megfizetésére kötelezés érdekében Bizottság a keresetben javaslatot tehet a szankció típusára és összegére, de ezek egyike sem köti a Bíróságot a két pénzbeli szankció a figyelembe veendő időszak és az elérni kívánt cél tekintetében is eltér 21
átalányösszeg célja: a marasztaló ítélet és az EUMSZ 260. cikk alapján hozott ítélet közötti időszakban fennállt jogsértés szankcionálása (mértéke függhet a közérdek/magánérdek sérelmének nagyságától, a jogsértő állapot időtartamától) kényszerítő bírság: a még fennálló jogsértés/jogellenes helyzet mihamarabbi megszüntetésének/orvoslásának kikényszerítése a két bírság a Szerződés szerint vagylagos, azonban a C-304/02. sz. ügyben a Bíróság a Szerződés szövegétől eltérve – a tagállamok egybehangzó tiltakozása ellenére - egyidejűleg sújtotta e két pénzbeli szankcióval Franciaországot (aki egyébként egy másik ügyben 20 évig tartotta fenn a jogsértő állapotot) 22
ha a tagállam az EUMSZ 260. cikk szerinti második ítélet meghozataláig eleget tesz az első ítéletnek, akkor nem szab ki a Bíróság kényszerítő bírságot (Bizottság ezen részében eláll keresetétől) ugyanakkor, ha a tagállam csak a második kereset benyújtását követően hajtja végre az első ítéletet, akkor a Bíróság átalányösszeget mindenképpen kiszab vele szemben Bizottság 2005. évi közleményben rendelkezett a bírságkiszabási elvekről (Bíróságot nem köti) átalányösszeg: napi tétel (napi egységes alapösszeg – 210 € X „n” tagállami együttható X súlyossági együttható) X két ítélet közötti napok száma de: minimális átalányösszeg, jelenleg 1 498 000 € kényszerítő bírság napi tétele: egységes átalányösszeg – 640 € X „n” tagállami együttható X súlyossági 23 együttható (1-20) X jogsértés időtartama (1-3)
„n” tagállami együttható: a tagállam GDP-jétől (fizetőképesség) és a Tanácsbeli szavazatainak számától függ jelenleg Magyarországgal szemben az átalányösszeg (első ítélet és a második ítélet közötti időszak) napi 596 – 11 928 € (de minimum 1 498 000 €), míg a kényszerítőbírság (második ítélet és a jogsértés megszüntetése közötti időszak) napi 1817 – 109 056 € lenne probléma: önkéntes fizetés hiányában a költségvetési rendelet alapján a Bizottság nem hajthatja azt be a tagállamon az EUMSZ 299. cikkben foglalt tilalom miatt de: a Bizottság a bírságok meg nem fizetéséig más jogcímen járó kifizetéseket felfüggeszthet a tagállammal szemben (visszatartási jog) EUMSZ 260. cikk (3) bekezdés: irányelvek átültetése bejelentésének elmulasztása miatt a Bizottság már az első, az EUMSZ 258. cikk alapján benyújtott keresetben is kérheti 24 átalányösszeg, illetve kényszerítő bírság kiszabását (nem kell a 2. eljárásra várnia)
XI. Tagállam által másik tagállammal szemben indított kötelezettségszegési eljárás (EUMSZ 259. cikk) jogalap az EUMSZ 344. cikk: tagállamok kötelezettsége, hogy a Szerződések értelmezésére vagy alkalmazására vonatkozó jogvitájukat kizárólag a Szerződésekben előírt eljárások útján rendezzék tagállam közvetlenül nem fordulhat a Bírósághoz Bizottsághoz kell először fordulnia, aki beszerzi a két tagállam álláspontját ezután a Bizottságnak 3 hónapja van, hogy indokolással ellátott véleményt bocsásson ki ha 3 hónap alatt nem ad ki véleményt vagy a véleményében nem állapít meg kötelezettségszegést, akkor a tagállam a Bírósághoz fordulhat 25
az esetleges marasztaló ítélet végrehajtása érdekében, átalányösszeg vagy kényszerítő bírság kiszabását kérve, ekkor is csak a Bizottság indíthat keresetet az EUMSZ 260. cikk alapján eddig mindössze 6 eljárás és csak háromban ítélet (köztük a C-364/10. sz., Magyarország kontra Szlovákia, Sólyom-ügy)
26
XII. Magyarországgal szemben indított kötelezettségszegési eljárások 1.
A Bizottság által indított eljárások
-
2004. óta 505 kötelezettségszegési eljárás indult, amelyben a Bizottság már megküldte a hivatalos felszólítást a Magyar Kormánynak ezek döntő többsége olyan ügy, amely az irányelv átültetésének időben történő be nem jelentése miatt indult – már a bizottsági szakasz kezdetén befejeződött, amint Magyarország megküldte a tájékoztatást jelenleg (2013.03.01.) 46 eljárás van folyamatban Magyarországgal szemben (11. a rangsorban), Bizottság folyamatban lévőnek tekinti még azokat az eljárásokat is, amelyekben már hozott a Bíróság ítéletet, de annak maradéktalan végrehajtásáról Magyarország még nem tájékoztatta Olaszország a csúcstartó: 135 folyamatban lévő ügy, Görögország: 123, Belgium: 117, Lengyelország: 95 27 Litvánia: 23, Lettország-Észtország-Málta: 36
-
-
-
2. A Bíróság előtt indított keresetek 2007: 2 ügy (C-30/07., C-148/07.) 2008: 3 ügy (C-270/08., C-374/08., C-530/08.) 2009: 1 ügy (C-253/09.) 2010: 3 ügy (C-274/10 ., C-473/10., C-575/10.) 2011: 2012: 4 ügy (C-286/12 ., C-288/12., C-310/12., C462/12 .) 13 „magyar” ügy eddig összesen 6 ügyben a Bizottság elállt a keresetétől (a Bíróság végzéssel törölte az ügyet a nyilvántartásból) 2 ügyben a Bíróság ítélettel helyt adott a Bizottság keresetének (C-274/10., negatív ÁFA, C-286/12., bírák felső korhatára – 5 hónap, gyorsított eljárás) 1 ügyben a Bíróság ítélettel elutasította a keresetet (C-253/09., lakóingatlanok illetéke) 28
2013-ban Magyarországgal szemben folyamatban lévő eljárások: C-473/10., vasúti irányelvcsomag átültetése C-288/12., adatvédelmi hatóság függetlensége C-310/12., hulladékirányelv átültetése C-462/12., telekom-adó C- ?/13., pálinkafőzés jövedékiadó-mentessége
29
XIII. Az uniós jog érvényesülését biztosító egyéb jogiintézmények 1. Az előzetes döntéshozatali eljárás a Bíróság előtt - EUMSZ 267. cikk (nemzeti bíróságok) 2. Bizottsághoz benyújtott panasz (magánszemélyek) 3. Petíció benyújtása az Európai Parlamenthez – EUMSZ 227. cikk (magánszemélyek) 4. Az Európai Ombudsmanhoz való fordulás EUMSZ 228. cikk (magánszemélyek) 5. SOLVIT-eljárás (vitarendezés a tagállamok hatóságainak bevonásával, más tagállammal szemben is, magánszemélyek)
30
Köszönöm a figyelmet! Dr. Villányi József osztályvezető Európai Parlament Magyar Fordító Osztály
[email protected] 31
