Waterongevallenbeheersing

Waterongevallenbeheersing Brandweer

Visie 2010-2014

NVBR

Nederlandse Vereniging voor Brandweerzorg en Rampenbestrijding

S

1

2

3

4

5

6

7

8

9

M

A

B

Waterongevallenbeheersing Brandweer

Visie 2010-2014 Vastgesteld door de Raad van Regionale Commandanten september 2010

NVBR

Nederlandse Vereniging voor Brandweerzorg en Rampenbestrijding

2

S

1

2

3

4

5

6

7

8

9

M

A

B

Inhoud

S

Samenvatting................................................................................ 4

1

Inleiding . ....................................................................................... 6

2

Probleemstelling........................................................................... 8

3

Nut en noodzaak......................................................................... 10

4

Risicobenadering en -beoordeling........................................... 14

5

Risicobeheersing......................................................................... 20

6

Ongevalsbestrijding................................................................... 22

7

Organisatie.. ................................................................................. 25

8

Personeel en materieel.............................................................. 27

9

Veiligheidscultuur.. ..................................................................... 29

M

Marsroute.. ................................................................................... 32

A

Respondenten.. ............................................................................ 34

B

Begrippenlijst.............................................................................. 35

Colofon......................................................................................... 37

I

3

Samenvatting

4

S

Nut en noodzaak 1

De brandweer acht zich vanuit wettelijk en maatschappelijk perspectief blijvend verantwoordelijk voor de uitvoering van ‘natte’ reddings- en hulpverleningstaken.

2

De maatschappelijke meerwaarde is daarbij bepalend voor de mate waarin deze ’natte’ taken worden ingevuld.

3

De brandweer ontwikkelt in de regio’s een sluitende registratie van ‘natte risico’s en inzetten’ aan de hand waarvan een inhoudelijke afweging kan worden gemaakt over de ‘natte’ brandweertaken.

Risicobenadering en -beoordeling 1

De maatschappelijke kosten/batenafweging wordt gebaseerd op een integrale beoordeling van de maatschappelijke impact van ’natte’ ongevallen in zijn geheel.

5

Het ‘gouden uur’ bij het redden van slachtoffers blijft uitgangspunt voor de organisatie van de ‘natte’ incidentbestrijding.

6

Keuzen voor ‘natte’ risicobeheersing en incidentbestrijding worden bij voorkeur gemaakt op het niveau van samenhangende waterrisicogebieden.

7

Risicobenadering wordt gebaseerd op ‘natte’ ongevalscenario’s. Deze worden bepaald door de soorten waterlichamen en soorten risicogroepen.

8

De maatschappelijke beleving van ‘natte’ risico’s is mede richtinggevend bij de inrichting van de brandweerorganisatie.

9

De ‘natte’ risicobenadering wordt de komende jaren verfijnd en gemodelleerd.

Risicobeheersing 10

Het voeren van een actief risicobeleid vermindert het bestaan van ‘natte’ risico’s. De brandweer kan hierbij optreden als adviseur van een breed interdisciplinair netwerk van relevante partners en organisaties.

Ongevalsbestrijding 11

De ‘natte’ incidentbestrijding wordt modulair en complementair opgebouwd, op basis van het (inter)regionale waterrisicoprofiel.

12

De organisatiekosten van de waterongevallenbestrijding worden relatief bescheiden geacht, vergeleken met de maatschappelijke en economische opbrengst van een gered mensenleven

5

Organisatie 13

De organisatie van de risicobeheersing vindt bij voorkeur plaats op het niveau van de veiligheidsregio’s. De organisatie van de incidentbestrijding wordt bij voorkeur bovenregionaal ingericht, mede op basis van de samenhangende waterrisicogebieden.

Personeel en materieel 14

De ongevallen met reddingsduikers bij de brandweer vragen om een fundamentele herbezinning, welke begint bij de factor ‘mens’.

15

De focus wordt landelijk gelegd op goede werving en selectie.

16

Er komt één landelijk stelsel voor de kwalificatie-eisen aan brandweerduikers en duikinstructeurs.

17

De opleidingen, trainingen en oefeningen voor duikers en duikinstructeurs worden landelijk gestandaardiseerd.

18

Door middel van landelijke eisen wordt de veiligheid en uitwisselbaarheid van duikuitrustingen gewaarborgd.

19

Deze eisen zijn dusdanig flexibel dat snel van ervaringen en slimme regionale ideeën kan worden geleerd.

Veiligheidscultuur 20

De brandweer hanteert landelijk het model van de ‘veiligheidscultuurladder’ om een lerende organisatie te ontwikkelen.

Inleiding

6

1

De laatste jaren is de brandweer opgeschrikt door een aantal ernstige duikongevallen, waarvan drie met dodelijke afloop. De Inspectie Openbare Orde en Veiligheid, de Arbeidsinspectie en de Onderzoeksraad voor Veiligheid hebben naar aanleiding hiervan diverse onderzoeken uitgevoerd. Deze hebben onder andere geleid tot een set van 38 ‘urgente maatregelen’ waarmee de brandweerkorpsen vanaf 2008 aan de slag zijn gegaan om de veiligheid van het brandweerduiken te verbeteren. De aandacht voor de duiktaak bij bestuur en management van de brandweer is door de incidenten en onderzoeksrapporten zichtbaar vergroot. Mede in combinatie met kostenstijgingen door toenemende kwaliteitseisen aan personeel en techniek, leidt deze aandacht in steeds meer korpsen tot een herijking van de duiktaak. In diverse korpsen wordt inmiddels overwogen om maar geheel te stoppen met duiken. De Nederlandse Vereniging voor Brandweerzorg en Rampenbestrijding (NVBR) heeft in de recente onderzoeksrapporten en ontwikkelingen in het veld aanleiding gezien tot een fundamentele herbezinning op het brandweerduiken en de waterongevallenbestrijding meer in het algemeen, in nauwe samenwerking met het Veiligheidsberaad (VB) en het College van Arbeidszaken van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). Daartoe zijn vraaggesprekken gevoerd met de in de bijlage opgenomen respondenten en discussiebijeen-

. . .

komsten gehouden met: de vakgroep Bestrijding Waterongevallen door de Brandweer (BWB) van de NVBR; de adviesraad van de NVBR; en de Raad van Regionaal Commandanten van de NVBR. Visie 2010-2014: eerste stap in de Strategische Reis De focus van deze visie is het realiseren van veiligheid voor de burger en voor de brandweerman en -vrouw. Centrale discussiepunt, dat eerst geslecht moet worden, is echter of – en zo ja: wie, wat, waar en hoe – de brandweer een taak heeft bij ‘natte’ risico’s. Het eerste deel van het visiedocument heeft tot doel om deze discussie te beslechten. Hoofdconclusie is dat er geen afgebakend beleidsterrein is, maar de brandweer zeker een maatschappelijke rol te vervullen heeft en deze rol het beste als netwerkmanager kan invullen. Bij de verdere herbezinning op de ‘natte’ brandweertaken is algauw gebleken dat het momenteel ontbreekt aan landelijk inzicht in het aantal ongevallen, succesvolle reddingen en de kosten van de natte taken. Om die reden is de visie geschreven voor de periode 20102014. Een van de eerste stappen is om de registraties op orde te krijgen, zodat de komende jaren beter inzicht in de situatie kan worden verkregen. In 2014 moet dit tot een stabiel beeld leiden op basis waarvan de visie kan worden geëvalueerd. De visie 2010-2014 past nadrukkelijk binnen het grotere geheel van de Strategische Reis: ‘de brandweer over morgen’. De daarin voorgestane principes van een ‘risicobenadering’ en meer aandacht voor de ‘voorkant van de veiligheidsketen’ (risicobeheersing) worden in deze visie

Waterongevallenbeheersing 2010-2014

7 toegepast en geconcretiseerd voor de waterongevallen, als eerste van de taakvelden van de brandweer. In deze strategische reis voor de waterongevallenbeheersing is 2014 als evaluatiemoment ingebouwd. Leeswijzer In hoofdstuk 2 wordt de probleemstelling verkend, die ten grondslag ligt aan deze visie. Vervolgens wordt de discussie over nut en noodzaak van de waterongevallenbestrijding gevoerd. Daarna wordt uiteengezet hoe voor waterongevallen een risicobenadering kan worden geïntroduceerd. Dit wordt eerst uitgewerkt in een opvatting over risicobeheersing en in de daaropvolgende hoofdstukken geconcretiseerd voor de ongevalsbestrijding, organisatie, personeel & materieel en veiligheidscultuur. De visie wordt afgesloten met een marsroute waarin is weergegeven welke activiteiten tot en met 2014 landelijk en regionaal noodzakelijk zijn. In de marsroute wordt de ‘learning loop’ gesloten door het jaar 2014 in te ruimen voor een evaluatie om zo op basis van de praktijkgegevens gefundeerde conclusies te kunnen trekken over de verdere doorontwikkeling van de natte brandweertaak op de lange termijn. In bijlage 1 is een overzicht opgenomen van de respondenten en in bijlage 2 een begrippenlijst. Afwegingskader Deze visie gaat vergezeld van een separaat afwegingskader, waarmee bestuur en management van de brandweer de marsroute op regionale en lokale schaal kunnen implementeren. Het visiedocument en afwegingskader geven echter geen kant en klare antwoorden die als het ware zwart-wit tot een keuze over de inrichting van de waterongevallenbeheersing leiden: het is geen beslisboom die automatisch moet leiden tot een bepaalde keuze. De visie slaat landelijke piketpalen, maar met inachtneming van de decentrale verantwoordelijkheden. Elke regio zal zelf binnen de gestelde kaders moeten bepalen hoe de waterongevallenbeheersing wordt ingericht. Conform de Strategische Reis gaat het erom dat bestuur en management van de brandweer in positie worden gebracht om bewuste, gewogen keuzes te maken over de veiligheid van de burger en van de brandweerman en -vrouw.

Probleemstelling

8

Er is vooralsnog duidelijkheid nodig over

2

nut en noodzaak van de ‘natte’ taken. Dit visiedocument is ‘uit nood geboren’: er heeft een aantal fatale ongevallen plaatsgevonden met brandweerduikers. Mede naar aanleiding daarvan stelt het beroepsveld zich de legitimiteitvraag: moeten we wel duiken en ‘natte’1 reddingen meer in het algemeen uitvoeren; en zo ja, waarom beperken we ons dan tot de repressieve taak?! Om deze fundamentele herbezinningsvraag te kunnen beantwoorden, zijn de volgende processtappen nodig.

Stap 1

Zo ja

Figuur

Stap 1

• Moeten we het wel doen? • Op basis van een wettelijke en/of maatschappelijke verantwoordelijkheid? • Zo nee, valt dit te ‘verkopen’? • Wie gaat(n) er dan wel over, wie heeft er last van, en wat voor rechten kunnen aan de historische gegroeide situatie worden ontleend?

Stap 2

• Wat moeten we dan doen en tot in welke mate? • wat is het werk/beleidsveld, hoever gaan de wettelijke eisen en wat is de maatschappelijke kosten-baten verhouding?

Stap 3

• Hoe moeten we het doen? • Wat is het optimale schaalniveau van organisatie, waar hoort de uitvoering thuis en welk kwaliteitsniveau is er nodig?

Stap 4

• Met wie moeten/kunnen/willen we het doen? • Welke partijen zijn betrokken met welke rol, wat zijn de rol en positie van de brandweer, hoe worden die ingevuld door de brandweer en hoe zou dat moeten?

Processtappen om tot duidelijkheid over de eigen verantwoordelijkheid te komen.

Legitimiteitvraag De ‘natte’ taken van de brandweer zijn niet specifiek benoemd in de tekst van de Wet veiligheidsregio’s. In de Wet op de Veiligheidsregio’s is de taak van de brandweer – net als tevoren in de Brandweerwet 1985 – omschreven als “het beperken en bestrijden van gevaar voor mensen en dieren bij ongevallen anders dan bij brand” (art. 3.1b). Dit laat alle ruimte voor verschillen in opvatting over de ‘natte’ taken: oppervlakteredding en duiken. Er leven vragen in het brandweerveld of de ‘natte’ reddingstaken en met name het reddingsduiken wel een brandweertaak zijn, en wat het eigenlijk oplevert. Deze vragen worden als eerste behandeld. De NVBR hecht aan een gedragen standpunt over de hardheid van de ‘natte’ taken.

1

Zie bijlage 2 voor begripsdefinities.


9 Stap 2

Domeinkwestie Er wordt bewust een vaag begrip ‘natte’ taken gebruikt, omdat de reikwijdte van het werkveld niet duidelijk is. Het is met name de vraag welke risico’s wel of niet worden meegeteld om de prestaties van de redders aan af te meten. Ook is onduidelijk welk beleidsterrein(en) op ‘natte’ risicobeheersing aanspreekbaar is (zijn). Wel kunnen de ‘natte’ taken worden afgezet tegen het aanpalend werkterrein van ongevallen op het water (project ‘Waterrand’). In dat laatste geval gaat het om incidenten met vaartuigen die op het water thuishoren. Hier gaat het daarentegen om incidenten waarbij men onbedoeld in een open waterlichaam terecht komt. Daarmee worden opzettelijke verdrinkingen (zelfdoding) en verdrinking in de badkuip bij voorbaat uitgesloten. Voor verdrinking bij zwemmen in open water ligt dit echter al weer minder duidelijk, want daar wordt de hulp van de brandweer wel regelmatig voor ingeroepen. In conclusie is het zaak om het werkterrein af te grenzen, het ‘speelveld’ te bepalen en een vaste meetbasis voor de verrichtingen en uitkomsten te verkrijgen.

Stap 3

Praktische invulling De invulling van de ´natte´ taken staat ter discussie. Opvattingen variëren sterk. Met de wet op de veiligheidsregio’s verschuift het accent van de taakorganisatie richting regionaal schaalniveau, maar dit is geen uitgemaakte zaak en er gaan ook stemmen op om de taak bij de gemeente te houden of juist bovenregionaal of landelijk te beleggen. En ondertussen blijft het aantal duikteams bij de brandweer maar afnemen. In conclusie is het hoog tijd om duidelijkheid te verschaffen wie er ‘aan de lat’ staat en hoe de taak het beste georganiseerd kan worden.

Stap 4

Strategische allianties De ‘natte’ taken worden tot op heden in enge zin als ‘redding van mens en dier’ opgevat, en eigenstandig uitgevoerd. Er is echter een duidelijke roep om ‘een ruk naar links’ (in de veiligheidsketen), met als karikaturaal beeld dat de brandweer niet meer gaat duiken maar alleen nog folders gaat uitdelen om de mensen op hun eigen verantwoordelijkheid te wijzen. Al met al is het duidelijk zaak om de eigen positie binnen het gehele speelveld en de natuurlijke partners te bepalen. In de volgende hoofdstukken wordt de visie neergezet, als antwoord op deze fundamentele herbezinningsvragen.

3

Nut en noodzaak

10

Wettelijk kader

visie De brandweer acht zich vanuit wettelijk en maatschappelijk perspectief blijvend verantwoordelijk voor de uitvoering van ‘natte’ reddings- en hulpverleningstaken. Formele kaders De wettelijke basis van de ‘natte’ taken van de brandweer staat in het veld ter discussie. De ‘natte taken’ worden echter wel degelijk in de formele regelgeving genoemd, waarop ook toezicht wordt uitgeoefend, blijkens diverse rapportages van de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid, de Arbeidsinspectie en de Onderzoeksraad voor Veiligheid. Ook naslag in het geldende stelsel van brancheregelgeving leidt tot de conclusie dat het ‘redden van mens en dier’ nog steeds in alle doctrines als de centrale missie van de brandweer wordt gezien, zonder onderscheid tussen brand en andere ongevallen. Ook recent nog is in ‘De Brandweer over morgen’ herbevestigd dat “voor de acute levensreddende hulpverlening door de overheid […] de drie partijen, politie, GHOR en brandweer, de primaire verantwoordelijkheid [dragen].”2 Belangrijk is ook dat het redden van mensen een bepalende waarde is van de cultuur van de brandweer. 3 Om die redenen kan gesteld worden dat de geaccepteerde interpretatie van de wettelijke taak nog steeds de reddingstaak omvat, ook voor waterongevallen.

Formele regelgeving WVR: Redding van mens en dier anders dan bij brand is in algemene zin genoemd, maar niet gespecificeerd

Pseudoregelgeving Leidraad Bestrijding Waterongevallen: De duikfunctie is uitgewerkt qua organisatie, procedures en geoefendheid

BVR: Duikteams zijn genoemd, maar niet aan een opkomsttijd gekoppeld

Besluit Personeel VR: Brandweerduiker en duikploegleider worden genoemd, maar niet verplicht aan alle korpsen opgelegd

Schema

Formele basis voor ‘natte’ taken

2

NVBR, De Brandweer over morgen: strategische reis als basis voor vernieuwing , pagina 22.

3

Helsloot, Muller, Berghuijs (red.), Brandweer: studies over organisatie, functioneren en omgeving , 2007, pagina 397.

11 Daarnaast is er momenteel overleg tussen het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), de Arbeidsinspectie, het College van Arbeidszaken (CvA) van de VNG, het Veiligheidsberaad en de NVBR over eenduidige normering en een nieuw certificeringsstelsel voor het brandweerduiken, waarmee nog eens door alle partijen () het belang en de acceptatie van het brandweerduiken zijn herbevestigd. Eén en ander maakt een plotselinge beleidswijziging, waarbij de duiktaak als bovenwettelijke plustaak wordt bestempeld, lastig te verklaren en te verantwoorden richting zowel de burger als alle betrokken partijen.

Hardheid wettelijk kader

visie De maatschappelijke meerwaarde is bepalend voor de mate waarin de ’natte’ taken moeten worden ingevuld. De ‘natte’ taken zijn dan wel genoemd in de regelgeving, maar daarmee is nog niet gezegd hoe hard de taak is en welke eisen daaruit voortvloeien: vormt de taak het exclusieve werkterrein van de brandweer (verplichte uitvoeringstaak), of zijn ook andere partijen aanspreekbaar, en is daarbij sprake van een uitvoeringsverplichting met of zonder resultaateisen; of is er alleen sprake van een in algemene termen omschreven organisatietaak, of misschien louter van een vangnettaak? De enige taak die uit de Wet en het Besluit Veiligheidsregio’s volgt als een verplichte uitvoeringstaak is de grijpredding door de basisbrandweereenheid. Het begrip ‘vangnettaak‘ komt uit de zorg en staat voor de hulp aan hen die door de mazen van het reguliere zorgnet glippen, zoals dak- en thuislozen en verslaafden. Dit begrip lijkt ook goed toepasbaar op de reddingstaak van de brandweer, als de organisatie waar men altijd terecht kan in nood situaties die niet duidelijk onder de verantwoordelijkheid van andere instanties vallen. De wetgever heeft waarschijnlijk om diezelfde reden de reddingstaak alleen in brede algemene termen omschreven. In hoeverre dat ook een verplichting met zich meebrengt om een sluitend netwerk voor ‘natte’ redding te organiseren, is onduidelijk. Anders dan bij een reguliere uitvoeringstaak hoeven bij een vangnettaak niet noodzakelijkerwijs alle hulpvragen tijdig te worden behandeld c.q. hoeven vraag en aanbod niet perse in evenwicht te zijn. De mate van invulling van een vangnettaak wordt bepaald door het maatschappelijk belang dat aan de oplossing van het probleem wordt gehecht: ‘geen zwervers in de buurt’ en ‘geen naalden op de kinderspeelplaats’, of in dit geval ‘toch nog een kans bieden aan mensen in levensgevaar in het water’. Het is met andere woorden écht een bestuurlijke keuze in hoeverre men wil investeren in een vangnettaak. En die keuze varieert met het lokale belang van het probleem in kwestie, zoals de draagkracht van een kleine en gesloten gemeenschap, of de positie van de middenstand in waterrecreatiegebieden.

Nut en noodzaak

12

Uitvoeringstaak

• Basisbrandweerzorg: grijpredding _ 15 minuten • Prestatie-eis: opkomsttijd <

Organisatietaak

• Redding van mens en dier: oppervlakte- en duikredding? • Prestatie-eis: geen

Vangnettaak

• Redding van mens en dier: oppervlakte- en duikredding? • Prestatie-eis: n.v.t.

Plus taak

Schema

• Assistentie: opsporings- en bergingstaken • Prestatie-eis: n.v.t.

Mogelijke ‘natte’ brandweertaken Aansprakelijkheid voor ingebrekestelling In het verlengde van de voorgaande vraag is het vooralsnog onduidelijk in hoeverre de brandweer bestuurlijk aansprakelijk kan worden gesteld voor een eventueel ontbreken van ‘natte’ reddingsteams. Voor een vangnettaak is dat weinig aannemelijk, maar voor een organisatietaak lijkt dat eventueel wel mogelijk.

Statistische basis

visie De brandweer ontwikkelt in de regio’s een sluitende registratie van ‘natte’ risico’s en inzetten aan de hand waarvan een inhoudelijke afweging kan worden gemaakt over de ‘natte’ brandweertaken. CBS-statistieken Het CBS houdt een registratie van verdrinkingen bij. Dit geeft echter een andere doorsnede dan waar de ‘natte’ brandweertaken over gaan. ‘Verdrinking’ wordt namelijk gedomineerd door zelfdoding (± 70% van de gespecificeerde sterfte door waterongevallen). Bovendien valt ‘auto in het water’ buiten deze statistiek, terwijl dit de bulk van het brandweerwerk vormt (volgens opgaaf vakgroep BWB ± 70% van de inzetten). De brandweerstatistieken van het CBS worden echter niet door alle regio´s goed gevuld. Tot slot is slechts een beperkt deel van de oorzaken van verdrinkingen bekend en gespecificeerd (slechts ± 30% van alle oorzaken, excl. zelfdoding). In conclusie zijn de CBS gegevens te globaal om de ´natte´ taken van de brandweer te beoordelen. Er zal een eigen registratie moeten worden opgezet.


13 Wél zijn enkele globale conclusies over verdrinking meer in het algemeen te trekken uit de CBS/gegevens:

. .

Verdrinking is één van de belangrijkste doodsoorzaken bij kleine kinderen (1-5 jaar); Een val in buitenwater is de meest frequent voorkomende gespecificeerde ongevalsoorzaak van verdrinking (net zoveel als verdrinking bij plezier- en beroepsvaart en tijdens baden/zwemmen in buitenwater bij elkaar opgeteld). Registratie van brandweerinzetten voor ‘natte’ taken Slechts enkele korpsen en regio’s houden een registratie bij van de meldingen en inzetten voor ‘natte’ taken. Er is geen evidence based schatting van het aantal of percentage reddingen bij waterongevallen te bepalen. In plaats daarvan zijn expert schattingen aan de vakgroep BWB gevraagd. Hieruit komt naar voren dat:

.

het aantal inzetten voor waterongevallen varieert tussen korpsen van minder dan één inzet per jaar tot enkele honderden inzetten per jaar;

. .

omstanderhulp de meeste kans van slagen heeft; de brandweer globaal 25 - 50 personen per jaar uit het water redt. Nadere onderbouwing op basis van registratiegegevens is gewenst om in de toekomst (2014 en verder) wél een gefundeerde discussie over de statistische basis van de natte brandweertaak te kunnen voeren.

Risicobenadering en -beoordeling 14

‘Natte’ risico’s vormen één van de eerste proeven

4

voor de strategische reis.

Strategische reis De NVBR heeft recent met de ‘strategische reis’ een nieuwe koers ingezet voor een bedrijfsmodel gericht op maatschappelijk rendement, en sturing op risico’s binnen de financiële kaders. Een belangrijke randvoorwaarde daarbij is ‘risicodifferentiatie’, oftewel een organisatieomvang die niet is gebaseerd op uniforme normen en standaards, maar op het risiconiveau. Anno 2015 moeten brandweerorganisaties in staat zijn hun taken af te stemmen op het regionale risicobeeld4 . ‘Natte’ risico’s zijn het eerste soort risico waarover besluitvorming wordt voorbereid. Bijzonderheid daarbij is dat er specialistische teams voor de repressieve taak vereist zijn, en dat de brandweer geen specifieke preventieve taken voor ‘natte’ risico’s heeft. Op basis van onderstaande model uit de ‘strategische reis’ wordt in dit hoofdstuk invulling gegeven aan een risicobenadering.

eigen verantwoordelijkheid zelfredzaamheid tijd acceptabel risico risico

landelijke steunpunten specialismen

regelgeving

geografisch gebied

lokale basiszorg doel kwantificeren

veilig leven risicobewustzijn basismodulen

demografisch repressie gedifferentieerd

Schema

Risicobenadering volgens de Strategische Reis

In volgorde van links naar rechts worden risico’s in tijd, ruimte en bevolkingssamenstelling (risicogroepen) gedefinieerd. Na het analyseren van deze risico’s kan de brandweer oplossingen bepalen die voor dat specifieke doel tot een maximaal maatschappelijk rendement leiden. Daarbij kwantificeert zij doelen en restrisico’s, het doel van interventies (repressie), verantwoordelijkheden van de overheid, het bedrijfsleven en de burger zelf. Daarna stelt het bestuur het maatschappelijk acceptabele risico vast. Het management geeft het ideale niveau van organiseren aan. 4

NVBR: De organisatie in 2015, §3.3, p. 67-72. In: De brandweer over morgen , Schaarsbergen, 2010.


15 Risicobeoordeling

visie De maatschappelijke kosten/batenafweging wordt gebaseerd op een integrale beoordeling van de maatschappelijke impact van ’natte’ ongevallen in zijn geheel. Bij de inschatting van ‘natte’ risico’s speelt vooral levensgevaar en - daarvan afgeleid - geloofwaardigheid van de overheid en imagoschade voor de waterrecreatiebranche. De meerwaarde van reddingstaken is vooral levensredding en het beperken van psychotrauma bij omstanders en nabestaanden. Een eerste impactinschatting is mogelijk aan de hand van levensverlies en levensredding, maar een meer integrale beoordeling van de impacts is nodig om een overall maatschappelijke kosten/baten afweging te kunnen maken.

Figuur

Impact redding

• • • •

Levensredding Bieden van een handelingsperspectief Wegnemen onzekerheid over lot van verwant(en) Fysiek letsel, psychotrauma, ziekte

Totaal impact

• Imagoschade recreatiegebied, beschikbaarheid vaarweg • Olieverontreiniging • Afname bestuurlijke geloofwaardigheid

Levensgevaar

• voor de slachtoffers • voor de redders

Impactindicatoren

Tijd

visie Het ‘gouden uur’ bij het redden van slachtoffers blijft uitgangspunt voor de organisatie van de ‘natte’ incidentbestrijding. Een reddingsduik is in de Leidraad bestrijding waterongevallen door de brandweer beperkt tot het eerste uur5 , dat in navolging van de geneeskundige hulpverlening het ‘gouden’ uur wordt genoemd. Deze grens wordt door sommigen ter discussie gesteld, omdat de meeste succesvolle reddingen binnen enkele minuten dichtbij de kazerne plaatsvinden. Dat laat onverlet dat overleving tot ongeveer 1u na het onder water verdwijnen mogelijk is, met name 5

NVBR: Uitruk en inzetprocedures, §5.4, p. 37. In: Leidraad bestrijding waterongevallen door de brandweer. Schaarsbergen, 2004.

Risicobenadering en -beoordeling

16 bij verdrinking van jonge kinderen in ijskoud water6 en bij een voertuig dat te water is geraakt en (nog) in hoge mate luchtdicht is7. De precieze omstandigheden van een incident zijn bij aanvang echter zelden duidelijk. Zonder specifieke informatie van het tegendeel kan het beste het ‘gouden uur’ worden aangehouden voor een reddingsduik. Dit wordt ook als grens aangehouden in het Landelijk ambulance protocol 8 .

100%

Lage watertemperaturen

sterfte

Verdrinking kleine kinderen Verdrinking volwassenen

Verdrinking in auto onder water 0% 5-10 minuten

1 uur tijd onder water

Figuur

Hypothetische curve van sterfte bij auto te water of persoon onder water9 Geografisch gebied

visie De keuzen voor risicobeheersing en incidentbestrijding worden bij voorkeur gemaakt op het niveau van samenhangende waterrisicogebieden. Risico’s storen zich niet aan gebiedsgrenzen (gemeenten/regio), en waterlichamen vormen regelmatig de scheidslijn tussen twee gebieden (zowel bij gemeenten als bij veiligheidsregio’s). Een gebiedsoverstijgende benadering met onderlinge samenwerking per samenhangend waterrisicogebied is daarom aangewezen. Die samenwerking strekt zich bij voorkeur ook uit tot risicobeleid en de implementatie van risicobeheersingsmaatregelen. 6 7 8 9 10

Ook bij volwassenen is de watertemperatuur een belangrijke factor. In de literatuur wordt uitgegaan van 210C als grens voor koud water, hetgeen weinig onderscheid voor de situatie in Nederland biedt. Zie verder ‘Nemiroff, M. and P. Pepe Termination of resuscitation efforts in drowning . Ch 6.11, p. 363-368. In: Bierens, J.J.L.M.: Handbook on drowning, Springer-verlag, Ber-lin/Heidelberg, 2006. St. LAMP: Hfd Traumatologie: Drenkeling, p. 99. In: Verantwoording Landelijk Protocol Am-bulancezorg , 7e ed, 2006 De curve start bij de aanvang van het waterongeval. Het tijdstip van alarmering van de brandweer door slachtoffer of omstanders kan veel later liggen, in welk geval het ‘window of opportunity’ navenant kleiner wordt. Zie het Handboek Incidentbestrijding op het Water, project Waterrand, 2009.


17 Samenhangende waterrisicogebieden zijn wél bepaald voor het crisistype ‘ongeval op het water’, d.w.z. grootschalige incidenten die multidisciplinaire inzet vergen10 , maar níet voor de monodisciplinaire taken van de brandweer in het kader van de dagelijkse ‘natte’ risico’s. De samenhangende waterrisicogebieden voor grootschalige incidenten en voor de basisbrandweerzorg komen niet met elkaar overeen. De risico’s voor ongevallen op het water worden bepaald door factoren zoals de omvang en bevaarbaarheid van het water. Risico’s van in het water vallen of rijden of verdrinken bij baden/zwemmen worden daarentegen vooral bepaald door factoren zoals de nabijheid van wegen, aanwezigheid van omstanders, en bereikbaarheid voor kleine kinderen. ‘De kleine dorpsvijver kan meer risico’s opleveren dan de grote plas buiten het dorp’. De factoren die de ‘natte’ risico’s bepalen zijn veel lastiger te bepalen en niet zo eenduidig in een model of kaart te vatten als in het project Waterrand mogelijk was voor het crisistype ‘ongeval op het water’. In eerste aanleg ligt een expert based benadering, vanuit de vakgroep BWB, voor de hand. De natte risico-inventarisatie en -evaluatie (RI&E), die korpsen met een duikteam op grond van de Arbo-regelgeving moeten maken, alsmede de aanvullend gemaakte taak-risicoanalyses (TRA) kunnen daarvoor als startpunt dienen.

Demografie

visie De risicobenadering wordt gebaseerd op ‘natte’ ongevalscenario’s. Deze worden bepaald door de soorten waterlichamen en soorten risicogroepen. ‘Natte’ risico’s concentreren zich bij bepaalde groepen: kleine kinderen, badgasten, wegverkeer en horecabezoekers. De risico’s zijn vooral gerelateerd aan risicogedrag, zoals in het water springen of vallen onder invloed van alcohol. Een kwantitatief model van risico’s en risicofactoren is niet beschikbaar, maar kan in een aantal gebieden het onderzoeken waard zijn, bijvoorbeeld in samenwerking met een GGD-epidemioloog. Voor de korte termijn is een scenariobenadering het hoogst haalbare, al is ook dit geen zwart/wit kwestie. Bij diverse waterlichamen is er sprake van samengestelde risico’s. Recreatiegebieden zijn dat bijvoorbeeld vanwege het zwemwater of de pleziervaart. Ook zijn er waterlichamen waar specifieke afwegingen voor nodig zijn, zoals diepe havens, en snel stromende rivieren.

Legenda

Kust en zwemwater

Vaarwegen en ruim water

Recreatiegebieden

Wegen en parkeren

Woonkernen bij/met water aan water

Risicogroep

badgasten

beroep- en pleziervaart

horecabezoekers

weggebruikers

kleine kinderen

Scenario

verdrinking bij baden

overboord vallen

val in water

auto te water

val in water

toezicht op water

hulp omstander

alcoholbeleid

afscherming water

ruimtelijk beleid

Tabel Soorten risicogebieden, risicogroepen en scenario’s en voorbeelden van risicobeheersingmaatregelen.

 

Voorbeeldmaatregel

Risicobenadering en -beoordeling

18 Doelen kwantificeren Een risiconiveau valt bij gebrek aan gegevens niet te bepalen, en blijft ook nadien lastig te beoordelen doordat er meerdere impactindicatoren een rol spelen. Toch zijn de doelen in algemene zin wel duidelijk: beheer van oorzaken en beheer van effecten.

Ongewenste situatie

oorzaken

effecten

Beheer van de oorzaken

Beheer van de effecten

Preventieve maatregel

Figuur

Reactieve maatregel

Schematische voorstelling van het ‘Vlinderdasmodel’ De doelen kunnen verschillen per gebied, maar in waterrijke gebieden lijkt in ieder geval risicobeheersing aangewezen (zie het volgende hoofdstuk). In gebieden met relatief hoge risico’s kunnen reddingsteams aanvullend van waarde zijn.

Risicobeheersing

Risicocommunicatie Laag ambitieniveau Basis reddingstaken

Infrastructurele maatregelen

Specialistische of dedicated reddingsteams

Ongevalsbestrijding Figuur

Keuzen in ambitieniveau

Hoog ambitieniveau


19 Acceptabel restrisico

visie De maatschappelijke beleving van ‘natte’ risico’s is mede richtinggevend bij de inrichting van de brandweerorganisatie. De waterongevallenbeheersing is, evenals andere brandweertaken, niet uitsluitend een kwestie van objectieve risico’s en feiten. Ook risicobeleving speelt een grote rol bij de inrichting van de brandweerorganisatie. Dit betreft enerzijds de risicobeleving van de maatschappij: wat verwachten burger en bedrijfsleven dat de overheid regelt? De verwachtingen die de bevolking heeft van de overheid zijn vaak hoog, zeker in gebieden waar woonkernen of doorgaande wegen direct aan het water liggen. Soms is dit gepercipieerde veiligheidsrisico ingegeven door eerdere incidenten. Daarnaast kan voor het bedrijfsleven ook het economisch belang een rol spelen, bijvoorbeeld als het de veiligheid betreft van recreatiegebieden. Door de bank genomen verwacht de bevolking dat de ‘overheid’ iets regelt om slachtoffers uit het water te kunnen redden, hoewel iedereen zal beseffen dat niet op elke straathoek een duikteam kan worden geposteerd. Anderzijds is een belangrijk element van risicobeleving de politiek-bestuurlijke inschatting van de maatschappelijke wensen en de politieke afbreukrisico’s bij het niet uitvoeren van een bepaalde taak. Voor colleges van B&W en gemeenteraden kan de inschatting van de maatschappelijke reactie een belangrijke beweegreden zijn bij de inrichting van de waterongevallenbeheersing. Deze subjectieve beoordeling van nut en noodzaak van waterongevallenbeheersing is niet minder belangrijk dan de daadwerkelijk aanwezige risico’s. Voor de brandweer zal dit subjectieve gegeven echter niet altijd op voorhand volledig zijn in te schatten. Dit betekent dat de risicobeleving in het afwegingsproces een duidelijke plaats moet krijgen. Het proces zal zo moeten worden ingericht dat bestuur en gemeenteraden in de gelegenheid worden gesteld om maatschappelijke risicobeleving mee te wegen.

Korte termijn versus lange termijn

visie De ‘natte’ risicobenadering wordt de komende jaren verfijnd en gemodelleerd. De risico’s zijn momenteel bij gebrek aan gegevens niet goed te beoordelen. Er moet eerst een gegevensbasis worden opgebouwd alvorens een risicobeoordeling en bestuurlijke afweging op landelijk niveau mogelijk zijn. In de tussentijd is al wel een globale scenariobenadering mogelijk, en kan een model van geografische en demografische risicofactoren worden ontwikkeld.

5

Risicobeheersing

20

visie Het voeren van een actief risicobeleid vermindert het bestaan van ‘natte’ risico’s. De brandweer kan hierbij optreden als

adviseur van een breed interdisciplinair netwerk van relevante partners en organisaties. Knoppenmodel voor risicobeheersing De risico’s zijn op verschillende manieren te beïnvloeden op lokaal niveau. Een gemeente of regio kan bijvoorbeeld zwemles op school stimuleren en trainingsfaciliteiten voor het ontsnappen uit een auto onder water realiseren. Veelal is een combinatie van maatregelen op diverse terreinen aangewezen, waarbij de provincie, dienst ruimtelijke ordening, vereniging van ondernemers, vergunningverlenende instanties, politie, GHOR, reddingsmaatschappijen, EHBO-verenigingen en andere partijen een rol kunnen spelen. Logischerwijs worden eerst de mogelijkheden in de ruimtelijke ordening en infrastructuur verkend. Daarbij gaat het er overigens niet alleen om een val in het water te voorkomen, maar tevens om de toegankelijkheid van het water voor redders te verbeteren. In tweede instantie biedt het vergunningenbeleid misschien nog mogelijkheden, maar verder moet men het vooral hebben van het stimuleren van zelfredzaamheid en omstanderhulp, van de medewerking van de horeca en van handhaving en toezicht.

Functiescheiding en barrièrewerking in ruimtelijke plannen

Ordehandhaving, Toezicht op water

Risicobewustzijn, Zelfredzaamheid

Drank- en horecavergunning, Openluchtrecreatievergunning, Alcoholbeleid

Figuur

Aangrijpingspunten voor ‘natte’ risicobeheersing

Infrastructureel ontwerp, verlichting, Snelheidbeperking, Parkeerbeleid

Bouwvergunning, BHV


21 Adviesrol De brandweer kan, op basis van het waterrisicoprofiel, een adviesrol vervullen voor de ‘natte’ risicobeheersing. Daarbij is een coördinatiestructuur nodig om onderlinge samenhang te verkrijgen, aangezien er veel schaalniveaus betrokken zijn. De coördinatie wordt bij voorkeur op een niveau belegd, van waaruit zowel gemeentelijke initiatieven kunnen worden gestimuleerd en begeleid, als afspraken met landelijke partijen kunnen worden gemaakt, zoals Rijkswaterstaat districten. De veiligheidsregio lijkt een geschikt schaalniveau voor de coördinatie van de risicobeheersingstaken. Dit kan in het beleidsplan als een van de niet-wettelijke adviestaak worden opgenomen.

Gemeente/cluster van gemeenten Veiligheidsregio Vervoersregio/Provincie District RWS Departementen

Figuur

Bij de beheersing van ‘natte’ risico’s betrokken overheidsniveaus (binnen Nederland) Kosten en baten Bij gebrek aan gegevens over de risico´s is een maatschappelijke kosten-baten afweging vooralsnog niet goed mogelijk. Ook meer in het algemeen is de effectiviteit van preventieve maatregelen moeilijk meetbaar. Bijvoorbeeld een verdrinking die is voorkomen door het plaatsen van een vangrail kan immers niet uit de registraties worden gehaald. Het komt er derhalve vooral op aan dat partijen de ‘natte’ risico’s als een gezamenlijk probleem ervaren en tot beleidsprioriteit verklaren. Alleen als er meerjarig landelijk interventieonderzoek wordt gedaan naar de situatie vóór en ná het invoeren van risicobeheersingsmaatregelen, zoals bijvoorbeeld gebruikelijk is binnen de publieke gezondheid, kan de effectiviteit daadwerkelijk worden gemeten.

Ongevalsbestrijding

22

visie De ‘natte’ incidentbestrijding wordt modulair

6

en complementair opgebouwd, op basis van het (inter)regionale waterrisicoprofiel. Ambitie Het is de discretionaire bevoegdheid van het lokale bestuur om te bepalen in hoeverre er duikteams voor ‘natte’ redding nodig zijn. Er is een duidelijke afname van het aantal teams waarneembaar, van 120 teams enkele jaren geleden tot momenteel minder dan 80. Veelal wordt op niveau van individuele korpsen besloten tot opheffing van een team, hetgeen een extra belasting voor een naburig korps of buurgemeente met zich mee kan brengen. Zoals gezegd, heeft het de voorkeur om dergelijke besluiten op niveau van een samenhangend waterrisicogebied te nemen, en te wachten met besluitvorming tot inzicht in het risicobeeld is verkregen. Daaruit kan overigens ook een noodzaak tot versterking blijken, zowel qua dekking als qua competenties (zie verder: paragraaf eigen veiligheid in dit hoofdstuk). Opkomsttijd Er is wel een wettelijke opkomsttijd voor de eerste basiseenheid (maximaal 18 minuten), maar niet voor duikteams. Als professionele norm wordt vrijwel algemeen een richtwaarde van 15 min. aangehouden voor duikteams, en van 30 min. voor reddingsboten. Dit biedt nog een redelijke window of opportunity voor levensredding, en wordt bij voorkeur gehandhaafd. Takenpakket Er is discussie of duikers alleen voor levensredding of ook voor andere taken kunnen worden ingezet. Er is consensus dat men voor het redden van dieren geen extra risico’s moeten worden gelopen, maar voor het overige zijn er argumenten voor en tegen elke keuze te maken, hetgeen ervoor pleit om de keuze op lokaal niveau te laten (couleur locale). Wel is het zaak om zorg te dragen dat de competenties (persoonscertificaten) overeenkomen met het takenpakket. Daarom wordt voorgesteld om de in onderstaande figuur opgenomen eerste twee taken te zien als een standaardinzet en de overige twee als een mogelijke plustaak. Als men kiest mede bergingstaken uit te voeren, moet men ook voldoen aan dezelfde competenties als de Politieduikers die dit primair als taak hebben (certificaat beroepsduiker). Reddingsduik of zoektocht direct na verdwijning

Verlengde reddingsduik op verzoek van de GHOR omwille van de nabestaanden Bergingsduik van gevaarlijke goederen of om vaarweg vrij te maken

Figuur Soorten duikinzetten

Bergingsduik, assistentie politie


23 Taakverdeling Basisbrandweereenheden moeten wettelijk verplicht een grijpredding kunnen uitvoeren11, maar voor het overige zijn ‘natte’ reddingen specialistenwerk en voorbehouden aan duikteams. Deze taakverdeling staat momenteel ter discussie. Basiseenheden kunnen mogelijk ook een oppervlakteredding uitvoeren, zij het uiteraard met extra (zwem)training en middelen (drijflichaam en -lijn). Dit is een logische ontwikkeling, maar vormt nadrukkelijk geen vervanging voor duikteams. Bij een oppervlakteredding is nu eenmaal een back-up nodig voor het geval het slachtoffer alsnog onder water verdwijnt. Zonder back-up is de morele druk op de basiseenheid om het slachtoffer na te duiken onverantwoord groot.

Slachtoffer aan oppervlakte

Grijpredding • Basiseenheid • Maximaal 15m uit kant • Maximaal 1,5m diep

Figuur *

Slachtoffer onder water

Oppervlakteredding

Reguliere reddingsduik

Complexe reddingsduik

• Basiseenheid of duikteam • Reddend zwemmen, drijflijn en redbord • Maximale afstand van wal of boot*, geen onbetrouwbaar ijs • Geen gevaar van besmettelijke ziekten in het water

• Duikteam • Duikcertificaat, SCUBA-uitrusting • Max. 9m diep, max. 0,5m/sec stroming, geen golven

• Duikteam • Uitrusting en competenties ter discussie • Ook bij kans op onderstroom. max. 15m diep, max. 1,5 knopen stroming, geen hoge golven

Soorten ‘natte’ reddingstaken De maximale afstand voor oppervlakteredding moet nog door experts worden bepaald.

Eigen veiligheid De kwaliteit van duikteams staat naar aanleiding van de recente duikongevallen ter discussie. De minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) heeft erkend dat er licht zit tussen de exameneisen vanuit BZK en de arboregels.12 De minister heeft de ruimte geboden om dat gat op te vullen via een nieuw certificeringstelsel. Vooruitlopend hierop heeft een College van deskundigen (CvD) recent gebruikseisen voor een oppervlakte lucht systeem (OLS) geformuleerd, waarmee in Deventer wordt gedoken. In het nieuwe stelsel zal ook specifieke aandacht aan complexe duiken moeten worden besteed.

11

Ook van andere hulpdiensten en omstanders wordt dit verwacht.

12

Brief Minister Donner aan de VNG en het Veiligheidsberaad d.d. 16 augustus 2010.

Ongevalsbestrijding

24

Kosten en baten

visie De organisatiekosten van de waterongevallenbestrijding worden relatief bescheiden geacht, vergeleken met de maatschappelijke en economische opbrengst van een gered mensenleven. Er worden vraagtekens bij de doelmatigheid van de ‘natte’ taken van de brandweer gezet. Naar het berekenen van de maatschappelijke kosten en baten in algemene zin is al veel internationaal onderzoek gedaan. Binnen Nederland is een relevante vergelijking de kosten die door de Ministeries van VROM en V&W worden gehanteerd voor het voorkomen van verkeersdoden. Het maatgevende bedrag daarvoor is 2,2 miljoen euro per gered leven, wat in internationaal perspectief aan de lage kant is13. Uit een eerste zeer globale berekening - alleen in relatie tot levensverlies en levensredding - komt voor de duikteams van de brandweer een relatief bescheiden kostenpost per gered mensenleven naar voren van tussen de 80.000 en 800.000 euro14 . Gemiddeld genomen lijkt er derhalve vooralsnog weinig reden tot opheffing van duikteams te bestaan. Pas wanneer de registraties verder zijn geprofessionaliseerd en over meerdere jaren zijn bijgehouden, kan een definitief oordeel worden geveld.

Aantal geredde mensenlevens door duikteams

Maatschappelijke kosten mensenleven: 2 - 5 miljoen euro. Kosten-baten verhouding duikteams: 0,08 - 0,8 miljoen euro per gered mensenleven.

13

De Verenigde Staten hanteren bijvoorbeeld een bedrag van ruim 3 miljoen.

14

De cijfers zijn schattingen van de vakgroep, bij gebrek aan harde cijfers.

Kosten van duikteams

Organisatie

7

visie De organisatie van de risicobeheersing vindt bij voorkeur plaats op het niveau van de veiligheidsregio’s. De organisatie van de

incidentbestrijding wordt bij voorkeur boven-regionaal ingericht, mede op basis van de samenhangende waterrisicogebieden. Coördinatie Enige tijd geleden is de regionale duikcoördinator in het leven geroepen als schakelpunt tussen korps, regio en landelijke structuren voor de repressieve ‘natte’ taken. De coördinatoren fungeren in de praktijk - uitzonderingen daargelaten - vooral als duikinstructeur. Bovenregionale coördinatie langs de lijnen van de samenhangende waterrisicogebieden lijkt inmiddels meer logisch en heeft ook de voorkeur van de vakgroep BWB. Onderzocht kan worden in hoeverre hiervoor kan worden aangesloten bij de zes districten waarin het Netwerk Repressie de landelijke samenwerking heeft gebundeld. Organisatiekeuzen Voor de korte termijn liggen vooral de vragen voor: in hoeverre de brandweer verantwoordelijk is voor de ‘natte’ reddingstaken en wie de uitvoering het beste kan verzorgen. Redding is een basistaak van de brandweer, maar van onbepaalde omvang en reikwijdte. Het is niet het exclusieve werkterrein van de brandweer en de brandweer kan niet als enige verantwoordelijk worden gehouden voor de ‘natte’ risicobeheersing- en reddingstaken. In gebieden waar ook andere instanties in het reddingswezen actief zijn, zoals de reddingsbrigades aan de kust en bij zwemwater, is er bijvoorbeeld minder noodzaak voor de brandweer om oppervlakteredding uit te voeren. In de overige gebieden is de brandweer wel de eerst aangewezen organisatie om een vangnet voor de reddingstaken te realiseren15. Externen kunnen in de uitvoering worden betrokken, b.v. door werving van brandweervrijwilligers bij een lokale duikvereniging, en de uitvoering kan desgewenst worden uitbesteed, zoals aan de marine, zij het dat niet veel organisaties in staat zijn om te voldoen aan de eisen van opkomsttijd, competentieniveau (duikcertificaat) en psychische stabiliteit (opduiken van personen/ stoffelijke overschotten). Op termijn is ook een landelijke oplossing met heli-teams het onderzoeken waard, vergelijkbaar met de traumateams16 . Dergelijke fundamentele (landelijke) innovatieve organisatievormen kunnen echter pas gedegen worden onderzocht als de brandweer eerst de huidige praktijk beter registreert en zou dus pas op de lange termijn (na 2014) tot de mogelijkheden kunnen behoren. 15

Vergelijk de brief van de minister van BZK aan de Tweede Kamer n.a.v. de systeembeschouwing door IOOV (24 nov 2008): “De brandweer is de enige organisatie die in staat is op ieder tijdstip duikers ter plaatse te hebben om nog levensreddend te kunnen optreden. De extra fysieke veiligheid die de brandweer hiermee biedt is een belangrijke meerwaarde voor de maatschappij.”

16

Eis is wel dat men laag kan/mag vliegen, net als de marine dat (over zee) doet.

25

Organisatie

26 Organisatiekeuzen:

Doelbepaling

• Samenhangend waterrisicogebied • Scenario’s

• Risicobeleid • Gewenste repressieve dekking

• J/N duikteam(s) • Type persoonscertificaat

Bepaling risicobeeld:

Uitvoeringskeuzen:

• Overdragen • Uitvoeren • Externe inhuur • Uitbesteden • Inbesteden • Steunpunt regio’s • Landelijke (bijv. heli-) teams

Figuur Benodigde stappen

Implementatie, Evaluatie

voor organisatiekeuzen Spring- of dedicated teams

De meeste korpsen werken met ‘springteams’, die elk soort klus aanpakken die aan de orde is. Dit in tegenstelling tot defensie en de politie die beide met dedicated teams werken (maar in verhouding ook veel minder teams hebben). Dedicated teams bieden relatief veel kwaliteitsgaranties maar zijn ook zeer kostbaar. Alleen in een beperkt aantal gevallen is hiervoor tot op heden gekozen zoals in de binnensteden van Amsterdam, Den Haag, Utrecht en Zaanstad (overdag). De lokale omstandigheden bepalen de keuze. In sommige situaties zullen ook tijdsgebonden omstandigheden kunnen leiden tot aanvullende arrangementen, bijvoorbeeld bij evenementen, seizoensgeboden waterrecreatie of ijs.

Dedicated teams bij veel risicovolle inzetten in beperkt gebied Wisseldiensten bij regelmatige inzetten in niet te groot gebied Seizoensgebonden teams in gebieden met waterrecreatie en ‘ijspret’ Springteams bij weinig inzetten in groot gebied

Figuur Inzetvormen van duikteams

kwaliteit

kosten

Beroepskrachten en vrijwilligers Er zijn verschillende denkscholen met voorkeur voor beroepskrachten respectievelijk vrijwilligers voor de duikteams. Uitgangspunt is dat de kwaliteitseisen, zoals vaardigheden, geestelijke gesteldheid en sociale vermogens bij vrijwilligers en beroeps hetzelfde zijn (zie ook de paragraaf werving en selectie in ethet volgende hoofdstuk). Als aan dergelijke condities is voldaan, mag het niet meer uitmaken of het beroepskrachten of vrijwilligers zijn. Daar komt bij dat de keuzemogelijkheden voor de inrichting van de organisatie vaak worden gelimiteerd door praktische beperkingen. Een keuze op lokaal niveau is derhalve geëigend.

Personeel en materieel

8

Werving en selectie

visie De ongevallen met brandweerduikers vragen om een fundamentele herbezinning, welke begint bij de factor ‘mens’. De focus moet dan ook worden gelegd op goede werving en selectie. Er bestaat binnen het beroepsveld veel aandacht voor het belang van de werving en selectie van duikers. Het is lastig duikers te werven, maar als de startsituatie al verkeerd is kan er nooit een goed duikteam ontstaan. Er is een meer solide basis nodig, temeer daar het de werkgevers-verantwoordelijkheid is om de geschiktheid van een kandidaat voor een functie te beoordelen. Hiertoe is het nodig dat de kwalificatiedossiers worden geformaliseerd, er een landelijke aanstellingskeuring van duikers komt en de huidige duikers ter zijne tijd worden herkeurd. Bij de aanstellingskeuring is expliciete aandacht voor de mentale stabiliteit van de aanvragers gewenst, b.v. zoals verwoord in de Drentse visie op waterongevallenbestrijding (oktober 2009).

Vakbekwaamheid

visie Er komt één landelijk stelsel voor de kwalificatie-eisen aan brandweerduikers en duikinstructeurs. Opleidingen, trainingen en oefeningen worden landelijk gestandaardiseerd. De vakbekwaamheid van brandweerpersoneel valt primair onder de regelgeving van BZK, waaronder ook van de brandweerduiker en de duikploegleider (Besluit personeel veiligheidsregio’s). Voor wat betreft de veiligheid van de duiker blijft de Arbowet echter kaderstellend. De minister van SZW heeft de ruimte geboden om te werken aan een nieuw certificeringsstelsel. Daarbij is aandacht nodig voor de vraag of er meerdere competentieniveaus moeten worden onderscheiden om tegemoet te komen aan de verschillen in duikrisico’s, en wat de minimale ervaringseisen zijn (inzetfrequentie). Daarnaast is er één uniforme opleiding nodig, te beginnen met die voor duikinstructeur, en is er naar zeggen nog winst te boeken in de opzet van trainingen en oefeningen voor de reddingsduiker, de veiligheidsduiker, de samenwerking met de meldkamercentralisten, basiseenheden en officier van dienst, noodprocedures e.d.

27


28 Materiaal

visie Door middel van landelijke eisen wordt de veiligheid en uitwisselbaarheid van duikuitrustingen gewaarborgd. De eisen zijn dusdanig flexibel dat snel van ervaringen en slimme regionale ideeën kan worden geleerd. De laatste jaren zijn er veel verbeteringen aan de duikuitrustingen uitgevoerd, mede naar aanleiding van diverse onderzoeksrapporten. Er moet voor worden gewaakt dat het niet een ´kerstboom´ van voorzieningen wordt die bij elke uitrusting weer op een andere plek (kunnen) zitten. Het is zaak de vertrouwdheid met de apparatuur te waarborgen. Daartoe zijn al initiatieven genomen om de uitwisselbaarheid van uitrustingen te borgen. Ook lijkt een overstap op ‘eigen’ persoonsgebonden uitrustingen aangewezen. Daarnaast kan een oppervlaktelucht systeem, bij een gunstige uitkomst van de pilot in Deventer, mogelijk op termijn een extra beschermingslaag bieden. Operationele audits ‘Papier is geduldig maar de praktijk weerbarstig’. Een open en lerende organisatie ontstaat pas als het van binnenuit komt. Hiertoe waren operationele audits beoogd, in aansluiting op de regionale uitrol van deze visie. Audits kunnen helpen om op indringende wijze geconfronteerd te worden met het functioneren van de eigen organisatie en het eigen team. Audits hebben echter pas zin als een organisatie daar klaar voor is, en op zijn minst – in termen van de veiligheidscultuurladder (zie hoofdstuk 9) - een calculatieve cultuur hebben bereikt. Aangezien dat over het algemeen niet het geval is, lijkt het verstandiger om eerst te werken aan de condities voor operationele audits binnen de veiligheidscultuur.

9

Veiligheidscultuur

Stand van zaken

visie De brandweer hanteert landelijk het model van de ‘veiligheidscultuurladder’ om een lerende organisatie te ontwikkelen. Binnen de brandweer is er veel aandacht voor het verbeteren van het lerend vermogen. Dit geldt in zijn algemeenheid, en zeker ook voor de ‘natte’ taken. Naar mening van de vakgroep BWB is de nu heersende cultuur op zijn hoogst ‘reactief’ te noemen, hoewel bijvoorbeeld bij de implementatie van lessons learned nog winst te behalen valt. Aandachtspunten zijn wat dit betreft ondermeer aanspreekbaarheid op veilig gedrag, en bespreking van incidentrapportages in de vakgroep BWB.

Pathologisch “Wij maken geen fouten...”

Figuur

Reactief

Calculatief

Proactief

“Ons beleid rond risicovolle proces“We registreren alle (bijna-) fouten sen in de bedrijfs“Veiligheid is en hebben zicht op voering wordt belangrijk. Als er een fout gemaakt mogelijke ‘zwarte bepaald door pro-actief risicopistes’. is, doen we een onderzoek. onderzoek en leren Wij hebben we er veel van.” We werken aan de systemen om problemen die we onze risico’s te nog steeds vinden.” managen.”

Generatief “Wij managen actief op veiligheid als integraal onderdeel van en bij alles wat wij doen.”

De veiligheidscultuurladder (ontwikkeld door D. Parker en P.T. Hudson)

De veiligheidscultuur is een afgeleide van de bedrijfscultuur. In de bedrijfscultuur zijn diverse (arche)typen te onderscheiden17, die de kernwaarden van de organisatie representeren. De kernwaarden bepalen op wat voor manier men zich wil en kan ontwikkelen tot een lerende organisatie. De bedrijfscultuur van brandweerorganisaties verschilt, bijvoorbeeld tussen grote en kleine organisaties. Het is derhalve zaak dat de korpsen en regio’s eerst een quick scan naar de dominante bedrijfscultuur uitvoeren, b.v. met behulp van het Organizational Culture Assessment Instrument (OCAI)18 . 17

Onderscheiden worden een familiecultuur, marktcultuur, hiërarchische cultuur en adhocratie cultuur.

18

Quinn, R. & K. Cameron: Onderzoeken en veranderen van organisatiecultuur, 1999.

29

Veiligheidscultuur

30 IJkpunten Om het veranderingsproces te structureren zijn doelen en ijkpunten nodig. De doelen en ijkpunten van deze landelijke visie zijn: Jaar 1

Nut en noodzaak regionaal helder krijgen Het eerste jaar is erop gericht in de regio’s de bestaande cultuur objectief te beschrijven en vast te stellen, en met betrokken medewerkers het gesprek aan te gaan over de urgentie van de gewenste verandering.

. . . .

IJkpunten jaar 1 Quick scan naar bedrijfscultuur (OCAI) in regio’s bij management en medewerkers Quick scan veiligheidscultuur (cultuurladder) in regio’s bij management en medewerkers Regionaal bepalen bestaande en gewenste trede ‘Proactieve benadering’ van de veiligheidscultuurladder. Vaststelling daarvan door het regiomanagement. Toelichting in de regio’s uitkomsten quick scans en ambitie management aan betrokken medewerkers (individueel en in teamverband) en gespreksrondes over cultuur, opvattingen,

. . Jaar 2 en 3

overtuigingen en vooroordelen omtrent arbeidsveiligheid. Checken bekendheid met en toepassing van gedragsregels rond arbeidsveiligheid. Beschrijving (regionale) bedrijfsprocessen waarin de ‘natte’ cultuur is verankerd. Ontwikkeling naar c.q. bestendiging van de ‘Calculatieve’ trede van de veiligheidscultuurladder Een ‘calculatieve’ veiligheidscultuur kenmerkt zich door de uitvoering van periodieke audits, het gestructureerd verzamelen van data, het opstellen van statistieken, het gestructureerd melden en onderzoeken van (bijna) incidenten, het voeren van een actuele inventarisatie op arbeidsveiligheidsrisico’s (zoals de Taak-Risico-Analyse/TRA) etc., het daarnaar handelen en daarvan leren. Deze verandering vraagt tijd, ook voor instrumentele ontwikkeling en gedragsgewenning. Het nemen van een periode van twee jaren wordt daarvoor redelijk geacht.

. . . . . . Jaar 4 en 5

IJkpunten jaar 3 Actuele TRA Debriefing van iedere ‘natte’ inzet Aantoonbare geoefendheid van alle duikers op noodprocedures door drills. Actueel registratie- en evaluatie- en rapportagesysteem van (bijna) incidenten regionaal Structurele behandeling en verwerking van landelijke (bijna) incidentenregistraties en evaluaties (incidentenonderzoek) in landelijke en regionale duikteamoverleggen. Regionale procesafspraken ten behoeve van structurele borging hiervan. Ontwikkeling naar ‘Proactieve’ trede van de veiligheidscultuurladder Een ‘proactieve’ veiligheidscultuur kenmerkt zich door het voeren van actief beleid rond risicovolle bedrijfsprocessen en het proactief uitvoeren van (landelijk en internationaal) risicoonderzoek naar mogelijke incidentscenario’s en ongevalstypen, om op basis daarvan de eigen bedrijfsvoering op arbeidsveiligheid te optimaliseren. Het management stelt hiervoor structureel tijd en middelen beschikbaar.


31

. .

IJkpunten jaar 5 Middelen (capaciteit, geld en tijd) regionaal/landelijk beschikbaar voor risico-onderzoek Aantoonbare bevordering van zelfevaluerend/zelfcorrigerend vermogen van teams en individuele medewerkers op risicobewust gedrag en optreden.

M

Marsroute 2010

32

MARSROUTE

2010

Nut en noodzaak

Er is breed draagvlak voor de interpretatie van het wettelijk kader en de maatschappelijke functie van de ‘natte’ taken.

Risicobenadering

Er is breed draagvlak om het repressieve ‘nat’ beleid op niveau van de samenhangende waterrisicogebieden te organiseren.

De ‘natte’ risico’s zijn (letterlijk en figuurlijk) in kaart gebracht.

Er is breed draagvlak om de coördinatie van natte risicobeheersing bij de regio’s te leggen.

Gemeenten en regio’s hebben hun ambitie voor ‘natte’ risicobeheersing bepaald.

Risicobeheersing

Incidentbestrijding


2011

2012

2013

Op basis van de registratiegegevens wordt de maatschappelijke functie van de ‘natte’brandweertaken herijkt. De systematiek voor risicobeoordeling wordt herijkt.

Er is een sluitende registratie van ‘natte’ ongevallen plus de brandweerinzetten en uitkomsten. Er zijn (min of meer voltijds) regiocoördinatoren voor ‘natte’ risicobeheersing aangesteld.

Gemeenten en regio’s hebben een ‘nat’ risicobeleid geïmplementeerd.

De beoogde repressieve dekking van de samenhangende waterrisicogebied is bepaald en bestuurlijk vastgesteld. Actuele RI&E en TRA is in elke regio beschikbaar.

2014

Landelijk onderzoek naar innovatieve organisatievormen voor de ‘natte’ brandweertaken.

Landelijke eisen voor interoperabiliteit van duikuitrustingen zijn vastgesteld.

Landelijke interoperabiliteit van duikuitrustingen is geborgd.

De werving en selectie van duikteams vindt landelijk uniform plaats.

Het certificeringsstelsel voor brandweerduikers is herijkt.

De opleiding, training en oefening van duikteams vindt landelijk uniform plaats.

Aanpassing van werving en selectie en opleiding, training en oefening aan het nieuwe certificeringsstelsel.

Het certificeringsstelsel is geïmplementeerd in de regio´s (o.a. herkeuring).


33

MARSROUTE Cultuur en veiligheid

2010

2011 Quick scan bedrijfscultuur (OCAI) en veiligheidscultuur (cultuurladder) in regio’s uitgevoerd.

2012

2013

Alle duikers zijn aan- Structurele behandetoonbaar geoefend op ling en verwerking van landelijke (bijna) noodprocedures. incidentenregistraties en evaluaties Iedere (duik)inzet wordt gestructureerd (incidentenondergedebriefd. zoek) in landelijke en Bestaande en regionale duikteamgewenste laddertrede overleggen. regionaal vastgesteld. Regionale beschikbaarheid actueel Uitkomsten cultuurregistratie- en evalu- Regionale procesafspraken t.b.v. scans besproken met atie- en rapportagestructurele borging systeem van (bijna) medewerkers. hiervan. incidenten. Beschrijving bedrijfsprocessen waarin ‘natte’ cultuur is verankerd. Bekendheid in organisatie inzake toepassing gedragsregels gecheckt.

2014 Regionaal en landelijk zijn middelen (capaciteit, geld en tijd) beschikbaar voor structureel risicoonderzoek. Zelfevaluerend/zelfcorrigerend vermogen van teams en individuele (ook nieuwe!) medewerkers op risicobewust gedrag en optreden is aantoonbaar bevorderd.

Respondenten

34

Bokdam, M.

Landelijk duikcoördinator NVBR

Damen, J.

Nederlands Bureau Brandweerexamens

Doorn, S. van

Inspectie Openbare Orde en Veiligheid

Heerink, F.

Commandant Regionale Brandweer Drenthe

Meijering, J.

Commandant Brandweer Terneuzen

Menning, H.

Programmacoördinator NVBR

Molenaar, J.

Nederlands Instituut Fysieke Veiligheid

A

Rossenberg, mw. S. van Onderzoeksraad voor Veiligheid

. . .

Thijssen, M.

Commandant Brandweer Deventer

Tillart, L.

Voorzitter vakgroep Bestrijding Waterongevallen

door de Brandweer, NVBR

Vlerken, mw. A. van

Arbeidsinspectie

Vogel, P.

Voorzitter vakgroep Arbeidsveiligheid Repressieve

Taken, NVBR

Wevers, S.

Bestuurslid NVBR

Voorts zijn geconsulteerd: de vakgroep Bestrijding Waterongevallen door de Brandweer van de NVBR de Adviesraad van de NVBR de Raad van Regionaal Commandanten van de NVBR

Begrippenlijst

19

B

Ongevallen, incidenten, crises en rampen De term ‘ongevallen’ wordt gehanteerd om duidelijk te maken, dat het gaat om: 1

accidentele en niet om intentionele gebeurtenissen: Dit is van belang omdat het overgrote merendeel van de verdrinkingen aan suïcide worden toegeschreven.

2

dagelijkse hulpverleningstaken en niet om grootschalige hulpverlening, althans niet primair. ‘Natte’ taken Met ‘natte’ taken wordt gedoeld op taken voor de uitvoering waarvan men te water moet: varend, zwemmend of duikend. ‘Natte’ risico’s Met ‘natte’ (incident)risico’s wordt gedoeld op incidenten: waarbij mensen tijdens zwemmen in nood geraken, bij plezier- en beroepsvaart of nabij water waarbij mensen, dieren en voertuigen door het incident in het water terechtkomen. ‘Natte’ registratie Met ‘natte’ registratie wordt bedoeld dat er een adequate registratie is van de ‘natte’ risico’s plus respons. Met name zijn vitale statistieken van belang, h.l. het aantal sterfgevallen door natte ongevallen versus het aantal levensreddingen door natte taken. Ook is de effectiviteit van de brandweerproductie van belang, c.q. het aantal inzetten voor daadwerkelijk levensbedreigende situaties versus het aantal reddingen. Risicobenadering Met een ‘risicobenadering’ wordt bedoeld dat het risicobegrip als leidend beginsel wordt gebruikt om een rationele afweging van kosten en baten van een activiteit te maken. Reddingsduik en bergingsduik Een ‘reddingsduik’ heeft betrekking op een duikactiviteit naar een onder water verdwenen persoon, waarbij de duiker of het duikteam de verwachting heeft dat er een reële kans op levensredding bestaat. Een ‘bergingsduik’ heeft betrekking op een duikactiviteit naar een onder water verdwenen persoon, voertuig, goederen of voorwerpen met als doel om deze te vinden en veilig te stellen boven water, en waarbij levensredding geen rol (meer) speelt. Oppervlakteredding Een oppervlakteredding is een redding van personen dieren die zich in nood in het water bevinden, maar die (mogelijk) nog aan de oppervlakte zijn, en (mogelijk) nog redbaar zijn: zwemmend of varend.

19

Deze visie beperkt zich tot de ‘dagelijkse’ basishulpverlening bij waterongevallen: het redden van personen uit het water, al of niet uit een voertuig. Het multidisciplinaire (repressieve) optreden van de hulpdiensten bij grootschalige waterincidenten, zoals incidenten in de scheepvaart, incidenten op zee en milieu-incidenten, is beschreven in het Handboek Incidentbestrijding op het Water van het project Waterrand.

35

Begrippenlijst

36 Grijpredding Een grijpredding heeft betrekking op personen/dieren in nood in het water nabij de wal die in beginsel zonder specialistisch(e) uitrusting of team kunnen worden gered.

Colofon

37 Dit is een uitgave van de Nederlandse Vereniging voor Brandweerzorg en Rampenbestrijding. adres

Kemperbergerweg 783 6816 RW Arnhem

post

Postbus 7010 6801 HA Arnhem

t

(026) 355 24 55

f

(026) 351 50 51

e

[email protected]

i

www.nvbr.nl

redactie

Houdijk Advies, Madern Public Business, Stichting Werkgemeenschap tussen Techniek en Zorg in opdracht van de NVBR

vormgeving fotografie

HSTotaal communicatie & design, Haarlem Bart Landman (HSTotaal) Arie van Dijk, KNRM (pagina 24) J.P. Bresser (pagina 28)

drukwerk

oplage ©

Drukkerij Haarmans, Beverwijk

1.000 exemplaren NVBR, april 2011

1

2

3

4

5

6

7

8

9

M

A

B

Waterongevallenbeheersing

Recommend Documents