Masa rykova un iverz ita Ekonomicko-správní fakulta Studijní obor: Hospodářská politika a správa
VÝVOJ RAKOUSKÉHO PENZIJNÍHO SYSTÉMU Diplomová práce
Vedoucí diplomové práce:
Autor:
Ing. Zdeněk TOMEŠ, Ph.D.
Bc. Monika KOLÁŘOVÁ Brno, duben 2011
J mé no a p ř í j mení aut or a:
Bc. Monika Kolářová
Ná z e v di pl omové pr áce:
Vývoj rakouského penzijního systému
Ná z e v pr áce v angličt i ně:
Development of the Austrian Pension System
Ka t e dr a:
Katedra ekonomie
Ve doucí di pl omové pr áce:
Ing. Zdeněk Tomeš, Ph.D.
Rok obhaj oby:
2011
Anotace: Tato práce se zabývá analýzou historického vývoje rakouského penzijního systému a zkoumá, proč se jedná o jeden z nejdraţších penzijních systému v Evropě. V první části je stručně představena typologie penzijních schémat. Druhá část se soustřeďuje na historické etapy rakouské penzijní legislativy a systémové nastavení v jednotlivých obdobích a třetí část analyzuje účinek a celkový dopad konkrétních restriktivních opatření na penzijní schéma a to hlavně z hlediska budoucího vývoje a dlouhodobé fiskální udrţitelnosti.
Annotation: The thesis concerns with an analysis of the historical development of the Austrian penion system and examines, why it has become one of the most expensive pension systems in Europe. In the first part there is a typology of the pension schemes briefly introduced Second part concentrates on the historical periods of the Austrian pension legislative and it´s system regulation and the third part analyzes an effect and influence of concrete restrictive measures on the pension scheme, especially from the point of view of it´s future development and a long term fiscal sustainability.
Klíčová slova: Penzijní systém, penzijní legislativa, struktura penzijních dávek, financování penzijního systému, státní příspěvky, předčasný důchod, old-age-dependency-ratio. Key words: Pension system, pension legislation, structure of the pension benefits, funding of the pension system, state contributions, early retirement, old-age-dependency-ratio.
2
Prohlášení: Prohlašuji, ţe jsem diplomovou práci Vývoj rakouského penzijního systému vypracovala samostatně pod vedením Ing. Zdeňka Tomeše, Ph.D. a uvedla v ní všechny pouţité literární a jiné odborné zdroje v souladu s právními předpisy, vnitřními předpisy Masarykovy univerzity a vnitřními akty řízení Masarykovy univerzity a Ekonomicko-správní fakulty MU.
V Brně dne 23. dubna 2011 vlastnoruční podpis autora
3
Poděkování: Na tomto místě bych ráda poděkovala Ing. Zdeňkovi Tomešovi, Ph.D. za podnětné připomínky a odborné rady poskytnuté během psaní této práce.
4
OBSAH:
Úvod............................................................................................................................... 7 1. Typy penzijních systémů a jejich charakteristika ...................................................... 8 1.1. Dávkově orientovaný princip .............................................................................. 8 1.2. Příspěvkově orientovaný princip ........................................................................ 8 1.3. Fondové financování ........................................................................................... 9 1.4. PAYG systém...................................................................................................... 9 1.5. NDC (non-financial, resp. notional defined contributions) ................................ 9 1.6. Problémy spojené s jednotlivými penzijními schématy...................................... 9 1.7. Náklady změny systému ................................................................................... 10 2. Vývoj penzijního systému v Rakousku.................................................................... 11 2.1. Stručný pohled na politický vývoj Rakouska ve 20. století .............................. 11 2.2. Vývoj rakouského státu blahobytu.................................................................... 12 2.3. První zákonné regulace sociální ochrany .......................................................... 14 2.4. Počátky soukromé sociální ochrany.................................................................. 15 2.5. Vývoj státního systému penzijního pojištění .................................................... 16 2.6. Nucená říšská legislativa................................................................................... 16 2.6.1. Říšský pojišťovací zákon, opuštění konceptu samosprávy....................... 16 2.7. Poválečný vývoj ................................................................................................ 17 2.7.1. Zákon o přechodu k rakouskému zákonu o sociálním pojištění a návrat k samosprávě ........................................................................................................... 18 2.8. Počátky komplexního systému penzijní ochrany .............................................. 19 2.8.1. Všeobecný zákon o sociálním pojištění (ASVG) ...................................... 19 2.9. Rozšiřování působnosti penzijní ochrany ......................................................... 26 2.9.1. Penzijní zákon pro samostatně výdělečně činné (GSPVG) ....................... 27 2.9.2. Zákon o pojištění na základě zemědělské příspěvkové renty (LZVG) ...... 32 2.9.3. Novelizace ASVG a základ problémů s předčasnými důchody ................ 34 2.10. Expanze 60. let ................................................................................................ 35 2.10.1. Přizpůsobování výše rent ......................................................................... 35 2.10.2. Zákonná valorizace - zákon o přizpůsobení penzí (PAG) ....................... 35 2.11. Růst nákladů penzijního systému v 70. letech ................................................ 38 2.11.1. Penzijní zákon pro zemědělce (BPVG) ................................................... 39 2.11.3. Parametrické změny v 70. letech ............................................................. 40 2.12. Nástup restrikce 80. let ................................................................................... 40 2.12.1. Změny pracovního trhu a problém předčasných důchodů ....................... 40 2.12.2. Reforma 80. let a politický konsensus ..................................................... 41 2.12.3. Konstrukce penzijní dávky a akruální sloţky .......................................... 42 2.12.4. Náhradní doby pojištění a pozůstalostní důchody ................................... 42 2.12.5. Změna vyměřovacího období .................................................................. 42 2.13. Devadesátá léta a počátek výraznější restrikce ............................................... 44 2.13.1. Gradace problémů s předčasnými důchody ............................................. 44 2.13.2. Parametrické změny v 90. letech ............................................................. 45 2.14. Restriktivní změny po roce 2000, parametrické i systémové úpravy ............. 48 2.14.1. Reforma 2000........................................................................................... 48 2.14.2. Reforma 2002........................................................................................... 49 2.14.3. Reforma 2003........................................................................................... 50 2.14.4. Reforma 2004........................................................................................... 50 2.14.5. Hodnocení reforem .................................................................................. 51 3. Analytická část ......................................................................................................... 53 3.1. Náklady penzijního schématu a vývoj státního příspěvku ................................ 55 3.1.1. Vývoj penzijních výdajů ............................................................................ 55 3.1.2. Vývoj objemu státních dotací .................................................................... 57 5
3.2. Problém předčasných důchodů ......................................................................... 58 3.3. Dopady na strukturu obyvatelstva .................................................................... 60 3.3.1. Moţná řešení nepříznivého vývoje ............................................................ 62 3.4. Vývoj náhradového poměru .............................................................................. 63 Závěr ............................................................................................................................ 66 Literatura:..................................................................................................................... 70 Seznam Tabulek:.......................................................................................................... 75 Seznam Grafů: ............................................................................................................. 75
6
Úvod Názory na definici sociální politiky se různí, obecně je však chápána jako systém sociální ochrany občanů, který má za cíl zlepšit ţivotní podmínky obyvatelstva. Prvky sociální ochrany se v historii objevovaly průběţně. Nejčastějším vykonavatelem sociální role byla po dlouhou dobu církev. Stát většinou ţádný organizovaný a dlouhodobý koncept nerealizoval. K výraznějšímu rozmachu došlo ve většině vyspělých států Evropy v 19. století, kdy se ţivotní úroveň dělnictva a jejich pracovní problémy začaly stávat stále palčivějším problémem. Objevily se první zákonné úpravy týkající se pracovních podmínek (práce dětí, pracovní doba, nároky na pojištění v případě nehody atd.). Reformy však byly nákladné a musely čelit nesouhlasu těch, pro které tato opatření představovala pokles zisků a větší míru odpovědnosti. Řeč je hlavně o středních a vyšších vrstvách. Všechny tyto debaty byly později přerušeny první světovou válkou, která znamenala výrazné ztíţení ţivotní situace velkého procenta obyvatel. Rozmach sociálního státu se znovu objevuje po velké hospodářské krizi, kdy si mnozí zákonodárci začali uvědomovat důleţitost sociální ochrany, která by byla prováděna plošně a univerzálně. Po druhé světové válce proto tyto tendence pokračovaly a okruh a dopad pomoci byl rozšiřován. Penzijní pojištění se začalo objevovat aţ jako jedno z posledních, v současné době však představuje základní pilíř sociální ochrany s výraznými redistributivními prvky. Ačkoliv se systémy penzijní ochrany v jednotlivých státech liší, základní myšlenka zůstává stále stejná. Jde o zmírnění hrozby chudoby u osob, které jiţ nejsou z důvodu stáří nebo zdravotních limitů ekonomicky aktivní, a proto jsou závislé na pomoci jiných. Rakouský penzijní systém představuje jeden z nejstarších a nejkomplexnějších systémů tohoto druhu. Zároveň se však jedná o schéma s jedním z největších podílů penzijních výdajů v poměru k hrubému domácímu produktu. Cílem této práce je ekonomická analýza historického vývoje systému penzijní ochrany v Rakousku a zkoumání příčin jeho dlouhodobé vysoké finanční náročnosti. V první části textu si stručně nastíníme typy jednotlivých systémů penzijní ochrany. Druhá část se věnuje samotnému vývoji penzijní legislativy a nastavení rakouského penzijního systému v jednotlivých časových obdobích a třetí část analyzuje dopad konkrétních reforem na zkoumané kategorie a celkovou úspěšnost restriktivních opatření.
7
1. Typy penzijních systémů a jejich charakteristika Hlavním cílem penzijních systémů je snaha o vyhlazení úrovně spotřeby během ţivotního cyklu jedince. Společnost se snaţí své jedince ochránit před rizikem chudoby v době, kdy uţ nejsou ekonomicky aktivní a nemají moţnost jiného výdělku. Účelem je redistribuovat zdroje takovým způsobem, aby byl subjektům zajištěn alespoň minimální ţivotní standard. Členění penzijních systémů je různé, za základní však lze povaţovat systémy spravované státem a ty na soukromé bázi. Státní penzijní systémy spočívají v zákonném odvodu části příjmů ekonomicky aktivních subjektů, z nichţ jsou následně vypláceny důchody ekonomicky neaktivním. Výplata důchodů je přitom řízena státem a podléhá státnímu rozsahu působnosti. V případě soukromých penzijních systémů si kaţdý jedinec spoří na svůj vlastní účet u penzijního fondu a prostředky, jeţ bude mít na stáří k dispozici závisí na mnoţství peněz naakumulovaných na daném účtu v průběhu let. Podmínky disponování s prostředky na soukromých penzijních účtech se mohou různit. Často si mohou účastníci vybrat například celou částku v momentu odchodu do důchodu a nemusí si nechat dávky v měsíčních intervalech vyplácet. Mezi další moţná kritéria členění penzijních systémů patří podle MSPV určení dle dávek (DB) nebo příspěvků (DC).1 1.1. Dávkově orientovaný princip Je zaloţený na výpočtu konečné důchodové dávky v závislosti na úrovni původních příjmů, kterých jedinec dosahoval v rámci rozhodného období. Výpočet výše dávky se většinou provádí v závislosti na délce období, po které subjekt do systému přispíval, výši jeho původních příjmů a tzv. akruální sloţce.2 Dávkově orientovaný systém umoţňuje poměrně přesně určit budoucí výši důchodové dávky. 1.2. Příspěvkově orientovaný princip Tento přístup začíná být mezi státy stále oblíbenější a to hlavně s přihlédnutím k fiskálním tlakům, které vyvolává nastavení na základě DB schématu. Podle Mikešové a kol. je zde definovaná je pouze výše příspěvku. Můţe to být konkrétní roční částka nebo procento odváděné z platu účastníka. Konečná výše důchodové dávky však není předem známa. Fond můţe prostředky investovat a zhodnotit a tím pádem zajistit přispěvatelům vyšší starobní důchod, v případě neúspěchu, je pak penze niţší. Hodnota důchodu závisí na mnoţství naakumulovaných prostředků v okamţiku odchodu do důchodu.3
1
MPSV [online]. Důchodové pojištění [cit. 2011-02-15]. Dostupné na Internetu:
. 2 Akruální sloţka zohledňuje dobu účasti subjektu v penzijním systému a většinou bývá pevně stanovena. Kaţdý rok se důchodová dávka lineárně navyšuje o určité procento z vyměřovacího základu stanoveného na základě průměrných příjmů v rozhodném období. Hodnota příspěvků za rok se tak s počtem let účasti ve schématu zvyšuje. Díky změně procentní sazby, která zohledňuje předchozí příjmy se mohou penalizovat předčasné odchody do důchodu, či naopak oceňovat delší účast na trhu práce. Zdroj: HOLUB, M.; ŠLAPÁK, M.; KOZELSKÝ, T.; JAHODA, R. Stanovení rozhodného období, z něhoţ se zjišťují příjmy pro výpočet důchodu. 3 MIKEŠOVÁ, V.; ČERNÁ, M.; ČERNÁ, P. [online]. Reforma důchodového systému (ČR a svět). [cit. 2010-10-21].
8
1.3. Fondové financování Fondové financování ve zkratce spočívá v tom, ţe si kaţdý účastník během své aktivní účasti na trhu práce odvádí příspěvky na svůj individuální účet, který je u fondu vedený. Tento systém je obecně povaţován za spravedlivý, neboť kaţdý dostane jen to, co si našetřil a nevyţaduje mezigenerační solidaritu. Současný demografický vývoj má však na fondové financování jiný druh moţného negativního dopadu. Podle Mikešové se jedná se hrozbu nedostatku finančních příspěvků v případě dlouhověkosti. Ve fondovém systému se totiţ můţe stát, ţe se prostředky našetřené během pracovních let, vyčerpají ještě během ţivota jedince.4 1.4. PAYG systém Je zaloţen na konceptu mezigenerační solidarity a redistribuce. Současná generace ekonomicky aktivních přispívá ze svých příjmů na důchodové dávky těch, kteří jiţ na trhu práce neparticipují. Mracká ve své práci uvádí, ţe tento systém spočívá hlavně na formě příslibu a ne garance5, neboť v důsledku stárnutí populace a postupném úbytku přispívajících hrozí, ţe současná mladá generace nebude mít na stáří k dispozici dostatečný objem prostředků, zatímco se jí během její ekonomické aktivity strhává z platů více na uspokojení potřeb dnešních penzistů. Systém průběţného financování vyuţívá i Rakousko, přičemţ poslední reformy do něj zavedly i individuální účty v rámci třetího pilíře. 1.5. NDC (non-financial, resp. notional defined contributions) Jedná se o kombinaci dvou předešlých typů. NDC je zaloţen na průběţném financování, doplněném o tzv. virtuální účty vedené pro kaţdého účastníka zvlášť. Dochází ke zhodnocení vybraných prostředků na základě velikosti definovaných příspěvků. To znamená, ţe výše budoucí dávky závisí na sumě, kterou do systému během svého ekonomicky aktivního období subjekt odvede. Zároveň jsou však ze současných vybraných prostředků placeny dávky dnešním důchodcům. 1.6. Problémy spojené s jednotlivými penzijními schématy Jak jiţ bylo zmíněno výše, velkým problémem většiny států je stárnutí populace. S růstem počtu lidí pobírajících dávky důchodového systému rostou nároky na jeho financování a zvyšují se povinné příspěvky na sociální zabezpečení pro dnešní generaci pracujících. Jelikoţ je vazba mezi příspěvky a dávkami v PAYG systému relativně slabá, můţe to některé subjekty odrazovat od práce v daném státě. U fondových systémů je tato vazba mezi příspěvkem a dávkou silnější, a proto se tento vliv tak silně neuplatňuje. Dalším trendem jsou odchody do předčasného důchodu. Při uţití fondového systému to nepředstavuje ţádnou dodatečnou zátěţ, neboť se výše dávky odvíjí od současné výše naakumulovaných prostředků. V PAYG systému však kaţdý odchod do předčasného důchodu zvyšuje nároky kladené na současnou generaci přispěvatelů. Výše zmíněná fakta jsou proto důvodem, proč státy přecházejí na systém fondového financování.
4
MIKEŠOVÁ, V.; ČERNÁ, M.; ČERNÁ, P. [online]. Reforma důchodového systému (ČR a svět). [cit. 2010-10-21]. 5 MRACKÁ, M. Vývoj penzijního systému ČR po roce 1989 (trajektorie penzijní reformy v souvislosti s predikovaným ekonomickým vývojem a její dopady na ekonomiku).
9
Fondové financování však také není odpovědí na všechny problémy. U nízkopříjmových skupin můţe představovat velkou finanční zátěţ během aktivního období a nedostatečnou úroveň prostředků ve stáří. 1.7. Náklady změny systému Problém s přechodem ze systému průběţného financování na financování fondové představují především transformační náklady. Lidem, kteří přešli na nový fondový systém, ale zároveň strávili část svého ţivota přispíváním do PAYG systému, by stát musel poskytnout kompenzaci ušlých prostředků. Paralelně by odchodem přispívajících subjektů z PAYG systému vznikl nedostatek financí na úhradu současných důchodů, coţ by opět vyvolalo tlak na veřejné rozpočty. Podle Hyzla, Rusnoka a Kulhavého patří mezi moţnosti státu, jak tyto náklady pokrýt hlavně parametrické změny PAYG pilíře (pozdější odchody do důchodu), změna v nastavení valorizace důchodů, zvýšení míry zaměstnanosti a zapojení do systému, potenciální vedlejší příjmy státního rozpočtu (např. privatizace) a nakonec dluhové financování- nárůst deficitu veřejných financí. I přes tyto problémy můţeme pozorovat tendence ke změně PAYG systémů na fondové financování. Náklady na přechod v Maďarsku, Slovensku a Polsku se pohybovaly v průměru okolo 1,5 % HDP.6
6
Peníze.cz [online]. Jak pokrýt transformační náklady [cit. 2010-11-15].
10
2. Vývoj penzijního systému v Rakousku 2.1. Stručný pohled na politický vývoj Rakouska ve 20. století První Rakouská republika byla ustanovena roku 1918 a ukončila tak 640 let trvající vládu Habsburské dynastie. Země se potýkala se značnými hospodářskými problémy převáţně v podobě vysoké inflace a nezaměstnanosti. Tehdejší slabá vládní koalice Křesťanských socialistů a Sociálních demokratů si s těmito problémy nedokázala poradit, proto se situace nakrátko stabilizovala aţ v roce 1932, kdy se stal kancléřem lídr pravicové koalice Engelbert Dollfuss. Cílem jeho působení bylo hlavně zmírnění problémů způsobených Velkou hospodářskou krizí. Rakousko muselo čelit narůstajícím sociálním tlakům a vzestupu rakouského nacismu, které vyústilo v květnu 1934 ve vyhlášení výjimečného stavu za účelem ochrany státu před nacistickým Německem. Po vpádu německých vojsk bylo 12. března 1938 Rakousko připojeno k Německé říši. V zemi byla spuštěna velká vlna propagandy a dle dostupných pramenů souhlasilo v lidovém hlasování s připojením k Německu aţ 99 % obyvatelstva.7 Po druhé světové válce byly hranice státu obnoveny do podoby z roku 1937 a země je rozdělena na spojenecké okupační zóny. Za ústavní základ přitom byla povaţována ústava z roku 1920 a její novelizace z roku 1929. V tomto politickém prostředí se začaly formovat samostatné politické strany jako SPÖ (Sociálně-demokratická strana Rakouska), ÖVP (Rakouská lidová strana) nebo KPÖ (Komunistická strana Rakouska), které patřily mezi členy první poválečné provizorní vlády. Úplnou suverenitu Rakousko získalo aţ v červenci 1955, kdy vstoupila v účinnost Rakouská státní smlouva (Österreichischer Staatsvertrag). Dohoda se v jejím oficiálním znění týkala znovunastolení nezávislého a demokratického Rakouska a byla podepsána tehdejší rakouskou vládou a spojeneckými mocnostmi (Francie, Velká Británie, Sovětský svaz a Spojené státy americké). Podmínkou jejího podepsání byl závazek plné neutrality zakotvený v ústavě. Právě tento závazek byl později jednou z příčin, proč Rakousko vstoupilo do EU aţ v roce 1995. Politická situace v poválečném období byla s ohledem na minulé události charakterizována především snahou o stabilitu. V 70. letech vládl kancléř Bruno Kreisky zvolený za SPÖ, jehoţ vláda měla po dobu třinácti let většinou mandátů v parlamentu. Období 70. let znamenalo pro Rakousko vzestup a to jak ekonomický, tak politický. Země se začala otevírat mezinárodnímu prostředí a modernizovat. Současně docházelo k rozvoji sociálního státu a jednotlivých politických a sociálních práv (zavedení 40 hodinového pracovního týdne, bezplatné školství atd.). V 80. letech doposud stabilní koalice oslabila a kancléř Kreisky odstoupil ze své funkce. V reakci na to byla ustanovena malá koalice mezi SPÖ a FPÖ (Svobodná strana Rakouska). Ta se však rozpadla na konci 80. let, neboť úřadující kancléř Franz Vranitzky rezolutně odmítl spolupráci s nově zvoleným předsedou strany FPÖ Jörgem Heidrem. V průběhu dalších let moc Svobodné strany Rakouska narůstala a měla vliv na klíčové normy jako bylo staţení liberálního přistěhovaleckého zákona a změny v oblasti sociálního státu a zdanění.
7
Geschichte Oesterreich [online]. Die erste Republik Oesterreichs [cit. 2010-10-21].
11
90. léta jsou pro Rakousko charakteristická, kromě zpomalení do té doby silného hospodářského růstu, i silným přílivem imigrantů z bývalé Jugoslávie, který byl způsoben válečným konfliktem na Balkáně. V souvislosti s tímto vývojem vzrostla nezaměstnanost a sociální výdaje, coţ vyvolalo reformní snahy. Klíčovým rokem z hlediska politického vývoje a intergace byl rok 1995, kdy došlo ke vstupu země do Evropské unie. Roku 1999 bylo zavedeno Euro jako účetní jednotka a jako oběţivo začalo být pouţíváno o tři roky později. 2.2. Vývoj rakouského státu blahobytu Systém sociální ochrany bezprostředně souvisí s vývojem států blahobytu. Rakouský welfare state je v podle členění Espinga-Andersena povaţován za úspěšný stát blahobytu konzervativního typu8. Jeho počátky můţeme pozorovat v druhé polovině 19.století, coţ koresponduje s obecnými trendy v Evropě. Hlavním důvodem, proč se státy začaly zabývat sociální ochranou byl rozvíjející se trh práce a snaha zajistit základní podmínky pro dělníky v souladu s kapitalistickými potřebami. V souvislosti s touto situací byla roku 1884 v Rakousku provedena sociální reforma. Zákony přijaty Taaffeho vládou upravovaly pracovní dobu na maximum 11 hodin denně, postavily práci dětí mladších dvanácti let mimo zákon a hlavně zřídily institut povinného pojištění proti nemoci a nehodám. Tím Rakousko poloţilo základy systému sociálního zabezpečení, který je postaven na propojení sociální ochrany a zaměstnanosti. Vývoj kaţdého welfare státu můţeme vztáhnout k několika základním kategoriím, které jej bezpodmínečně ovlivňují. Jedná se především o strukturální faktory jako situace na pracovním trhu, struktura obyvatelstva, rozpočtová situace, ale i o institucionální kritéria, kdy moţnost a ochota prosadit reformy a změny souvisí s politickým kapitálem resp. celkovou politickou situací. Velkou roli hraje také politická příslušnost vládnoucích těles, protoţe např. sociální demokraté mají jiné cíle neţ liberálně orientovaní politici. Klíčovým faktorem v posuzování pozice státu blahobytu je také ekonomicky růst. Není proto překvapivé, ţe během první světové války zaţívalo Rakousko v sociální oblasti spíše útlum. Změnu a expanzi naproti tomu představovalo období první republiky (1918-1938), kdy bylo zavedeno pojištění v nezaměstnanosti (1920) a rozšířena legální ochrana zaměstnanců, farmářů a lesních pracovníků. Rozvoj sociální ochrany však musel ustoupit do pozadí poté, co se v Rakousku začaly projevovat tendence k austrofašismu ve 30. letech a za vlády nacistického reţimu (1938-1945). V období po druhé světové válce se vývoj v Evropě nese ve znamení hospodářské obnovy a důrazu na sociální ochranu obyvatelstva. Rakousko v tomto ohledu není výjimkou a 50.-70. léta jsou mnohými autory označována jako „zlatý věk státu blahobytu“9. Do tohoto období proto spadá i přijetí všeobecného zákona o sociálním pojištění (AVSG) z roku 1955, z jehoţ znění vyplývá provázanost soc. systému a jednotlivých zaměstnaneckých schémat, respektive výdělků a rodinného statutu. 80. léta byla charakterizována poklesem předchozí výrazné expanze sociálního systému a spíše snahou o jeho udrţení. Nedošlo sice ke sníţení rozsahu poskytované ochrany, ale spíše k poklesu výše jednotlivých plnění. Tento vývoj pokračoval i v 90. 8
WISSMANN, D.; KLENK, J.; SCHMID, J. [online]. Österreich – Modell eines erfolgreichen Wohlfahrtsstaats?. [cit. 2010-10-21]. 9 TÁLOS, E.; FINK, M. [online]. Welfare State Retrenchment in Austria: Ignoring the Logic of Blame Avoidance?. [cit. 2010-10-22].
12
letech, kdy byla vláda opakovaně nucena přistoupit k restrikcím v oblasti sociální ochrany. Právě závislost systému sociálního zabezpečení na zaměstnanosti, výdělcích a rodinném stavu se ukázala jako problematická. Tálos uvádí, ze se struktura pracovního trhu měnila a i stát jako je Rakousko s tradicí stálých pracovních poměrů musel čelit novodobým zaměstnaneckým trendům. Objevily se práce na částečný úvazek, smlouva na dobu určitou, freelancers, zaměstnání pohybující se na hranici mezi naším ekvivalentem OSVČ a zaměstnancem atd. Rostl i počet lidí, kteří byli alespoň jednou ročně registrováni na úřadech práce. Původní úprava sociálního zabezpečení s těmito moţnostmi participace na trhu práce vůbec nepočítala a tito jedinci tak byli vyřazeni ze systému pojištění. Od roku 1996 potom podléhají speciálnímu reţimu výpočtů soc. pojištění. Společným jmenovatelem problémů kategorie rodinného statutu, velikosti výdělků a pracovního poměru jako proměnné k určení rozsahu a velikosti sociální ochrany jsou ţeny. Jak jiţ bylo zmíněno výše, Rakousko je konzervativním státem. V této souvislosti se objevuje zákonně ukotvený pohled na manţelství a na rodinu (společně ţijící partneři a jejich děti). Jedinci spadající do těchto kategorií obecně podléhali většímu rozsahu sociálního zabezpečení. Ţeny pracují ve srovnání s muţi mnohem častěji na částečný úvazek a mají také podstatně niţší příjmy. Výsledkem toho je, ţe velký počet ţen stále nemá nárok na samostatnou sociální ochranu a je na ně nahlíţeno jako na osoby připojištěné nebo osoby závislé, přičemţ se celý koncept odvíjí od toho, zda jsou vdané. Tálos uvádí, ţe například v roce 2000 nemělo 17 % ţen nad 60 let nárok na vlastní starobní důchod a dalších 22 % získalo vdovský důchod, ale nedostávalo vlastní dávky odvozené z pojistného záznamu. U penzijního systému nedosahuje medián výše penzijních dávek vyplácených většině ţen ani poloviny mediánu dávek vyplácených muţům.10 Rozsah sociální ochrany souvisí s ekonomickou situací státu a růstem HDP. Rakousko zaţívalo od 70. let období neustálého růstu HDP a to se pozitivně promítlo v rozšiřování sociálního systému. Ochrana se stávala komplexnější a od 80. let rostl počet lidí, kteří si nárokovali různé druhy sociálního zabezpečení. Zároveň se v této době začaly prosazovat nové trendy jako výše zmiňované netradiční pracovní poměry, jednočlenné domácnosti, častější předčasné důchody, růst očekávané délky ţivota a nezaměstnanosti (i kdyţ v mezinárodním srovnání patří Rakousko stále ještě ke státům s obecně vysokou úrovní zaměstnanosti). Kombinace těchto prvků však začala vyvíjet tlak na rozpočet. Logickým vyústěním této situace proto byla fiskální restrikce v sociální oblasti, která proběhla v několika etapách v průběhu 90. let. Zatímco se vláda do roku 1990 omezovala jen na redukci výše jednotlivých benefitů, později přistoupila k plošným škrtům. Tálos tvrdí, ţe jedním z důvodů restrikce byl i vstup Rakouska do EU. Stát se v rámci přístupových jednání zavázal ke konsolidaci státního rozpočtu a zefektivnění trhu práce. Jednání o přístupu k EU měla pozitivní vliv na potírání diskriminace, masového propouštění, zlepšila se i ochrana informací o zaměstnancích (rodinný status, typ smlouvy, počet dětí). Negativní dopad se však projevil na poli omezení sociálních nároků, které bylo vynuceno potřebou konsolidace veřejných financí. Politicky jsou celá 90. léta ve znamení spolupráce SPÖ a ÖVP. Tyto vlády měly dostatečný prostor a politický kapitál k provádění změn. Postupně docházelo ke zpřísnění podmínek pro nárok na podporu v nezaměstnanosti, sniţování jednotlivých 10
TÁLOS, E.; FINK, M. [online]. Welfare State Retrenchment in Austria: Ignoring the Logic of Blame Avoidance?. [cit. 2010-10-22].
13
podpor pro jedince s vyšším příjmem a došlo i k zásahu do systému předčasných důchodů. Jednotlivým změnám a opatřením se budeme podrobněji věnovat v dalším textu. Roku 2000 přišla FPÖ s návrhem přeměnit doposud jednopilířový důchodový systém na systém tří pilířů, nicméně ho v té době ještě nerealizovala. Vláda byla v roce 2002 zvolena znovu, coţ si vyloţila jako souhlas s restrikcí, ve které pokračovala i v dalším období. Roku 2003, resp. 2004 chtěly vládní strany dokončit transformaci důchodového systému, a proto přistoupily k zavedení třípilířového systému, coţ způsobilo výhledové sníţení výdajů na sociální oblast. Situace byla specifická tím, ţe se země dostala na globalizované trhy a deficitní financování jiţ nebylo ţádoucí. Výhodou pro prosazování reforem však byla oslabená moc odborů, které se nestihly tak účinně zmobilizovat, aby mohly reformám zabránit. 2.3. První zákonné regulace sociální ochrany Sociální a důchodové pojištění se ve střední Evropě vyvíjelo postupně a to především v souvislosti se snahami o udrţení kvalitní pracovní sílu. Průkopnickým státem v této oblasti bylo Německo, kde přišel kníţe Bismarck s myšlenkou pojistit dělníky proti nemocem a úrazům. Jelikoţ vychází Rakousko z podobného kulturního a jazykového prostředí, není překvapující, ţe se těmito myšlenkami nechalo inspirovat. Samotná myšlenka sociální ochrany v konstituovanější verzi se poprvé objevuje v 19. století a do tohoto období spadají i první zmínky o sociálních zákonech v Rakousku. Aţ doposud neexistovala ţádná úprava penzijního, ani invalidního pojištění, která by byla ustanovena na státní úrovni. V počátcích sociálních systémů se neuvaţovalo o pomoci jedincům ve stáří, neboť očekávaná délka ţivota byla poměrně nízká. Primárním cílem bylo zajistit zdravou a schopnou pracovní sílu a s tím, ţe by člověk mohl přeţít delší dobu po skončení ekonomické aktivity, se nepočítalo. Lidé byli v případě nouze odkázáni předně na pomoc rodiny, přátel nebo církevních institucí. Situace se začala měnit aţ na konci 19. století a tato myšlenka se začala šířit po celé střední Evropě. Za vlády císaře Františka Josefa byl do úřadu premiéra jmenován hrabě Taafe, který prosadil uzákonění prvního povinného úrazového (1887) a nemocenského pojištění (1888). Celý systém rakouského sociálního pojištění je de facto vystavěn na základech sluţeb poskytovaných jednotlivými tovaryšstvy, cechy a bratrstvy. Svazky jednotlivých pracovních odvětví poskytovaly svým členům finanční prostředky z povinně odváděného pojistného, pokud byli například invalidní nebo jinak práce neschopní. Tyto spolky byly regulovány samostatnými zákony jako byl Báňský zákon z roku 1854 nebo Hornický zákon z roku 1889.11 Koncept sociální ochrany na základě výkonu určitého povolání se přitom v rakouském penzijním systému zachoval dodnes. Lidé odvádí část svých příjmů konkrétním penzijním pojišťovnám, které byly po dlouhou dobu pro rozděleny podle typu vykonávaného povolání. Základy celého nastavení současné úpravy přitom pocházejí právě z 19. století a je zajímavé, ţe v průběhu století zaznamenaly jen minimum konceptuálních změn. Roku 1906 zavedlo Rakousko jako první z průmyslových států penzijní pojištění pro zaměstnance soukromých subjektů.12 Na tuto úpravu později navázal soubor opatření 11 12
ZEDWITZ, C. [online]. Die rechtsgeschichtliche Entwicklung der Versicherung. [cit. 2010-11-26]. Chroniknet [online]. Die Marokkokrise überwunden – das Reich „eingekreist“. [cit. 2010-11-26].
14
z roku 1926, který upravil sféru nemocenského, úrazového a penzijního pojištění pro zaměstnance a notářské pracovníky a pojišťovací zákon z roku 1927 pro dělníky. Penzijní pojištění zde však zahrnuto nebylo. Následující rok vešel v platnost zákon sociální ochrany pro zemědělce, ale úprava se, stejně jako v případě dělníků, netýkala penzí. Ke změně došlo aţ roku 1935, kdy rakouský parlament schválil souhrnný zákon o sociálním pojištění pro osoby vykonávající závislou činnost. Státní úředníci, ţelezničáři, zemědělci a lesníci, u kterých by se dal očekávat přední zájem státu, však byli paradoxně ze zákona vyloučeni. 2.4. Počátky soukromé sociální ochrany Státní systém sociální ochrany se rozvíjel postupně a nabýval na komplexnosti a univerzalitě. V tomto období se však masivně prosazovaly soukromé pojišťovny, které jiţ byly na trhu delší dobu etablovány. I ony však procházely mnohými změnami, coţ se v prvé řadě týkalo silnější státní regulace. Císař Franz Josef II. Byl nucen roku 1880 zaloţit tzv. Assecuranz-Bureau, jehoţ úlohou byl dohled nad soukromými pojišťovnami. Podle publikace zveřejněné vládním úřadem zabývajícím se dohledem na finančním trhem FMA se před zaloţením této instituce trh pojišťovnictví masivně rozrůstal, neboť monarchie měla k dispozici obrovský počet potenciálních klientů (aţ 51 milionů).13 FMA udává, ţe přílišný liberalismus se na tomto poli ukázal jako problematický. Aţ do roku 1880, kdy byla schválena regulace systému, bylo velmi snadné získat licenci na provoz pojišťovny a tyto podniky často neměly jak krýt své závazky. Následkem toho, začalo mnoho subjektů hromadně krachovat a objevovalo se podvodné jednání. Nejvíce společností se dostalo do konkurzu po krachu na Vídeňské burze roku 1873. Dozor Asseecuranz-Bureau zaštítěný státem se soustředil převáţně na dodrţování zákonných ustanovení týkajících se pojišťovnictví. Podniky musely udrţovat rezervy na případnou výplatu svých závazků, provádět bezpečné investice, vést jasné účetnictví atd. Rakouská legislativa byla v tomto směru povaţována za jednu z nejpřísnějších v Evropě. Zlom nastal aţ během první světové války, kdy byly prostředky naakumulované v pojišťovnách pouţity na částečné financování válečných aktivit. Představovaly totiţ velmi výhodný a rychlý zdroj pro státní potřeby. Po následném rozpadu monarchie se musely pojišťovny potýkat nejen se ztrátou těchto finančních prostředků, ale také s podstatným zmenšením svého relevantního trhu. Z původních 51 milionů obyvatel jich zůstalo v rakouské první republice pouhých sedm. Navíc se objevily masivní problémy způsobené hyperinflací a velkou hospodářskou krizí ve 30. letech. Roku 1938 si fašistické Německo připojilo území Rakouska a zasáhlo do rakouské legislativy. Stát musel přijmout německé říšské právo a výjimkou nebyla ani oblast pojišťovnictví. Dozor se ještě více zpřísnil, mnoho rakouských institucí bylo začleněno pod říšskou správu a pojišťovny byly nuceny přejít na říšskou marku. Po válce sice byly přijaty zákony o přechodu zpět na rakouský systém, ale pojišťovny byly kapitálově vyčerpány, protoţe jejich prostředky byly mezitím znovu čerpány na financování válečných aktivit. Největším problém však představovalo hlavně poválečné odtrţení od německé struktury. Roku 1955 muselo Rakousko s Německem uzavřít smlouvu o majetku, aby
13
Österreichische Finanzmarktaufsicht [online]. 125 JAHRE VERSICHERUNGSAUFSICHT IN ÖSTERREICH - EIN KURZER ABRISS EINER LANGEN GESCHICHTE. [cit. 2010-10-22].
15
se mohla realizovat obnova zničeného trhu.14 Navíc začal pro soukromé subjekty představovat velkou konkurenci právě státní systém penzijní ochrany, který se začal po válce rozvíjet. 2.5. Vývoj státního systému penzijního pojištění Rakouský penzijní systém byl od začátku vystaven na základech průběţného financování. Pojištěnci odváděli povinné procento svých příjmů do příslušných pojišťoven a ty poskytovaly finanční prostředky tehdejší generaci penzistů. První generace po zavedení státní úpravy měly však specifické postavení. Před druhou světovou válkou byl sociální systém organizován především na úrovni tovaryšstev a cechů, jak bylo zmíněno výše, a ačkoliv se v principu jednalo o systém průběţného financování, nedá se hovořit o státní ochraně ve smyslu, jak ji známe dnes. Výraznější vývoj penzijního schématu lze pozorovat aţ po druhé světové válce. Poté, co se Rakousko pokusilo vyrovnat s odkazem německé říšské legislativy a ustanovilo státní vyrovnávací příspěvky pro situace, kdy lidé kvůli válce neměli moţnost spořit na důchod, nebo o své úspory přišli, došlo k vytvoření systému průběţného financování v dnešním slova smyslu. 2.6. Nucená říšská legislativa Dne 1.1.1939 muselo Rakousko povinně převzít říšskou legislativu a s ní i tří klíčové právní úpravy. Jednalo se o říšské nařízení o zdravotním, úrazovém a penzijním pojištění dělnictva, zákon o zdravotním, úrazovém a penzijním pojištění zaměstnanců a říšský zákon o zdravotním, úrazovém a penzijním pojištění horníků. Je sice patrné, ţe i německý koncept byl zaloţen na příslušnosti k určité zaměstnanecké skupině, podstatné rozdíly však spočívaly především v institucionálním zřízení a systému administrace. Pro Rakousko to znamenalo faktické zrušení samosprávného zřízení a začlenění rakouských pojišťovacích struktur pod německou státní správu. Německo přitom formálně opustilo princip samosprávy v pojišťovnictví teprve roku 1934, protoţe i v této oblasti se podle Tálose stále více prosazoval nacistický vůdčí princip a centralizace. Původně měli v Německu jednotliví pojištěnci moţnost volit si své zástupce, kteří jejich zájmy reprezentovali na valných hromadách pojišťoven a v jiných samosprávných orgánech. Později byl však zaloţen Říšský pojišťovací úřad, který jmenoval vedoucí a rady jednotlivých pojišťoven a tím došlo k eliminaci veškerých samosprávných prvků.15 2.6.1. Říšský pojišťovací zákon, opuštění konceptu samosprávy Platným zákonem na rakouském území se během druhé světové války stal tzv. Reichsversicherungsgesetz (Říšský pojišťovací zákon), který byl v Německu přijat jiţ roku 1911 a v rámci kterého došlo ke sjednocení tří, do té doby rozdělených, sociálních zákonů. Ustanovení tohoto zákona zůstala v Německu od roku 1891 aţ do roku 1911 de facto neměnná a starobní pojištění se týkalo jen cca 15% obyvatelstva. Co se týče nároků na starobní dávky, měli lidé nárok na důchod po 30 letech přispívání do systému a celková výše příspěvku byla stanovena jako pevná částka. Odvádění povinných příspěvků se sice dělilo rovným dílem mezi zaměstnance a
14
Österreichische Finanzmarktaufsicht [online]. 125 JAHRE VERSICHERUNGSAUFSICHT IN ÖSTERREICH - EIN KURZER ABRISS EINER LANGEN GESCHICHTE. [cit. 2010-10-22]. 15
Sozialpolitik.com [online]. Nationalismus und Zweiter Weltkrieg. [cit. 2011-02-01].
16
zaměstnavatele, ale důchodové dávky byly vypláceny aţ poté, co jedinec dosáhl 70 let.16 Signifikantní však je, ţe v této době byla očekávaná délka ţivota v Německu pouhých 51,1 let17, coţ jasně ukazovalo na to, ţe zajištění pro období stáří nebylo vládní prioritou. Ve srovnání s původní rakouskou úpravou však měla nacistická legislativa výhodu v tom, ţe roku 1941 došlo k zahrnutí všech důchodců do systému zdravotního pojištění, čímţ byl okruh státní ochrany rozšířen. Změny se však netýkaly jen starobních důchodců a zdravotního pojištění, ale došlo i k parametrickým úpravám zákonného věku odchodu do důchodu. Od roku 1911 mohli lidé ţádat o důchod jiţ od 65 let a nárok na dávky vznikal i z pozůstalostního titulu. Pozůstalé ţeny na něj sice měly právo pouze v případě, ţe byly invalidní, nebo byl jejich manţel klasifikován jako chudý, avšak tento princip zůstal v určitých modifikacích zachován aţ do 90. let. Říšská legislativa s sebou sice přinesla ztrátu samosprávy, která předtím v Rakousku fungovala, nicméně došlo k rozšíření zákonné sociální ochrany na vícero skupin obyvatelstva. 2.7. Poválečný vývoj Podle dostupných pramenů ze zasedání Národní rady Rakouska, byly během války úspory uloţené u jednotlivých pojišťoven převedeny na říšské marky v kurzu 1 marka : 1,5 šilinků. Po válce se tudíţ Rakousko potřebovalo vrátit ke své původní měně, coţ bylo provedeno a na základě zákona z 30.11.1945 a marky se mohly vyměnit za rakouský šilink v kurzu 1:1. Jelikoţ ale země potřebovala prostředky na hospodářskou obnovu, musela roku 1947 svou měnu o třetinu devalvovat.18 Právě tento krok vyvolal bouřlivé a na naši dobu dosti emotivní vystoupení tehdejších zákonodárců v parlamentu. Členové parlamentu poukazovali na to, ţe tehdejší důchodci ztratili část úspor jiţ během války a potom jim je stát kvůli devalvaci ukrátil ještě o další třetinu. V srpnu 1947 se proto mělo uskutečnit přizpůsobení cen a mezd kvůli rostoucí inflaci. Zákonodárci tlačili na tehdejší ministerstvo sociální správy, aby na podzim 1947 připravilo novelu zákona o sociálním pojištění a zvýšilo jednotlivé dávky. Dle dostupných propočtů mělo dané zvýšení důchodových dávek představovat pro rozpočet Rakouska za rok 1948 zátěţ ve výši 207 milionů.19 S přihlédnutím k těmto skutečnostem, bylo jasné, ţe byla velká část obyvatelstva reálně ohroţena chudobou. Tyto problémy nehrozily pouze důchodcům, neboť mnoho rodin ztratilo své ţivitele. Rakousko se navíc potýkalo s odkazem minulosti a o svá práva na sociální dávky se začali hlásit i lidé z bývalých států Rakouska-Uherska, kteří měli rakouské státní občanství. Nároky na financování závazků ze státního rozpočtu se stále zvyšovaly. Nálady ve společnosti však vykazovaly rostoucí tlak na vytvoření pevných základů sociálního pojištění, které by chránilo před chudobou a umoţňovalo jedincům alespoň minimální ţivotní standard. Zákonodárci si uvědomovali, ţe situace v domácnostech je špatná a 16
VÖHRINGER, H. [online]. Rentenversicherung, Alter und Armut oder Reichtum und Rente?. [cit. 2011-02-01]. 17 WAGNER, A. [online]. Die Entwickling des Lebensstandards in Deutschland zwischen 1920 und 1960. [cit. 2011-02-09]. 18
Finanz-Journal.at [online]. Währungsreformen in Österreicht 1816, 1892, 1924/1925, 1938, 1945,
1947, 2002. [cit. 2011-02-09]. 19 Stenografický protokol [online]. 23. zasedání Národní rady Rakouské republiky. [cit. 2010-10-22].
17
ţe je třeba takovýmto situacím předcházet. Ideologie se postupně obrací směrem k zaopatřujícímu státu, coţ potvrzuje masivní rozšiřování konceptu welfare state v 50. letech. 2.7.1. Zákon o přechodu k rakouskému zákonu o sociálním pojištění a návrat k samosprávě Po válce se Rakousko ocitlo nakrátko v legislativním vakuu. Říšské zákony byly stále oficiálně platné, k původním rakouským úpravám se ale ne vţdy dalo vrátit, a proto bylo potřeba vytvořit novou legislativu a v rámci překlenovacího období určit, kterým právem se mají subjekty řídit. Dne 7.8.1947 byl schválen spolkový zákon o přechodu k rakouskému zákonu o sociálním pojištění. Ten deklaroval zachování stavu z března roku 1945 a to aţ do doby, dokud nebude vytvořena nová právní úprava. Princip samosprávy Z legislativního hlediska bylo hlavním milníkem souvisejícím s oblastí pojišťovnictví znovunastolení samosprávy. Zákonem bylo zřízeno několik samostatných institucí. Konkrétně se jednalo o soubor zřizovatelů nemocenského, úrazového a penzijního pojištění, čímţ se Rakousku podařilo vrátit ke konceptu decentralizovaných pojistných institucí. V tomto dočasném zákoně byl pojistitelů poměrně velký počet, v průběhu času však došlo k jejich slučování. V hlavním městě byl ustanoven Obecný úřad pro úrazové pojištění, Úřad pro pojištění zaměstnanců, Úřad pro pojištění dělníků, Obecný úřad pro invalidní pojištění, Úřad pro všeobecné pojištění zemědělců a lesníků, Pojišťovna pro pracovníky drah, Úřad pro pojištění horníků, který měl jako jediný sídlo ve Štýrském Hradci a konečně samostatná instituce pro pojištění notářů. Všechny tyto instituce musely ze zákona zřídit své pobočky tak, aby v rámci státu naplňovaly poţadavek dostupnosti. Pojištěnci přitom spadali pod jednotlivé úřady na základě místní příslušnosti. Příspěvky se odváděly tomu zřizovateli, který byl v místě výkonu povolání. Co se týče dozoru nad jednotlivými úřady, byly pojišťovny povinně kontrolovány dozorčími výbory, které měly rozdělené kompetence na kontrolu oblasti zdravotního, úrazového a penzijního pojištění. Princip samosprávy se projevuje hlavně ve skutečnosti, ţe do jednotlivých představenstev byli voleni zástupci zaměstnanců a zaměstnavatelů a to na funkční období pěti let. Ti museli být rakouskými státními příslušníky staršími 24 let a pracovat, nebo poskytovat zaměstnání jiným, nejméně po dobu 6 měsíců. Správa takovýchto orgánů byla povaţována za čestnou a tudíţ neplacenou činnost. Ačkoliv si představenstvo mohlo schválit určité odměny, ty musely být potvrzeny ministerstvem pro sociální správu. Zajímavostí ale je, ţe členové takovýchto těles nesli osobní a hmotnou zodpovědnost za škody, které pojišťovateli případně způsobili.20 Penzijní pojištění podle zákona o přechodu k rakouské úpravě Tato úprava se snaţila hlavně zabránit fiskálním tlakům a nedostatku financí způsobeným tím, ţe by jedinci mohli naráz pobírat dávky v plné výši. Proto bylo zavedeno pravidlo, ţe pokud vznikne pojištěnci nárok na starobní důchod a zároveň má někdo z jeho rodinných příslušníků právo na pomoc rodinám z nemocenského pojištění, sniţuje se starobní dávka na polovinu. 20
Spolková sbírka zákonů Rakouské republiky [online]. Zákon o přechodu k rakouskému sociálním pojištění. [cit. 2010-10-22].
18
I tak však rozpočtové výdaje roku 1947 čítali cca 661 milionů šilinků.21 Zákon se netýká pouze starobních dávek, ale reguluje i výši invalidního důchodu, který osoby mohou pobírat, pokud jim vznikne nárok na dávky v období mezi 1.1.1939 a 31.12.1945, neboť systém invalidních důchodů patří do oblasti penzijní ochrany. Suma se přitom různila v závislosti na datu narození subjektu, který si důchod nárokoval. Tabulka č.1: Invalidní důchod v závislosti na ročníku narození
Datum narození
Výše dávky v S ročně 22
1883 a dříve 1884-1888 1889-1893 1894-1898 1899-1903 1904-1908 1909-1913 1914 a později
168 156 144 132 120 108 94 84
Pramen: Spolková sbírka zákonů Rakouské republiky [online]. Zákon o přechodu k rakouskému sociálním pojištění.
Zajímavostí je, ţe v tomto období byla ještě dávka stanovena paušálně a nijakým způsobem se v ní neodráţela výše dávek odvedených jedincem do systému pojištění. Za dané situace je to však pochopitelné, neboť nejen, ţe se jedná o společný znak počátků systémů sociální ochrany, ale také by lidé z důvodu ztráty hodnoty úspor na danou výši dávky mnohdy ani nedosáhli. To by v období poválečné obnovy přirozeně nebylo politicky ani průchozí, ani ţádoucí. Výši odvodů, které museli pojištěnci do systému penzijního pojištění zasílat, si však jednotlivé úřady určovaly většinou sami. 2.8. Počátky komplexního systému penzijní ochrany V období 50. let pokračovaly snahy o hospodářskou a sociální obnovu a stále více se projevovala potřeba vytvoření komplexního systému sociální ochrany. U moci byli v této době lidovci se socialisty, a proto bylo prosazení vyšších vládních výdajů a rozšíření systému dávek politicky snáze realizovatelné. Sociální ochrana byla v minulosti zaloţena na příslušnosti k zaměstnaneckým celkům, a tento prvek se udrţel i v právní úpravě, která hrála v rakouském systému sociálního pojištění jednu z nejdůleţitějších rolí. Roku 1955 byl parlamentem přijat všeobecný zákon o sociálním pojištění, jehoţ hlavním účelem bylo rozšíření sociální ochrany na co největší počet obyvatel a snaha o plošnou ochranu před chudobou. 2.8.1. Všeobecný zákon o sociálním pojištění (ASVG) Představoval zásadní mezník ve vývoji sociálního státu v Rakousku. Političtí představitelé jednotlivých stran vyuţili proto normu ještě před jejím vydáním a v tisku soutěţili o to, kdo se na ní více podílel a kdo na ní má větší zásluhy. Sociální
21
Stenografický protokol [online]. 23. zasedání Národní rady Rakouské republiky. [cit. 2010-10-22]. Pojištěné ţeny měly nárok na pouhé dvě třetiny zmíněné sumy. Data uvedená v tabulce platí pro muţskou populaci. 22
19
demokraté se hlásili k jejímu autorství, lidovci naproti tomu argumentovali, ţe bez jejich přičinění, by norma nikdy nemohla projít.23 Politické a sociální pozadí vzniku zákona Dobové reakce veřejnosti byly přirozeně různé. Z protokolu zasedání parlamentu vyplývá, ţe na jedné straně stály odbory, které novelu podporovaly, neboť znamenala znatelné výhody pro zaměstnance, na straně druhé byli představitelé průmyslu, pro které podobné ustanovení znamenalo znatelný růst nákladů, a kteří obviňovali vládu z prosazování kolektivistických tendencí. Práce na tomto zákoně trvala 4 roky, ve Spolkové radě se však objevovala ostrá kritika toho, ţe se na něm nepodíleli parlamentní úředníci ale odborníci z řad externistů. Zákonodárci si stěţovali, ţe se s normou museli seznamovat v krátkém časovém intervalu a ţe byli závislí na zjednodušených interpretacích zpravodajů. Na obranu tohoto kroku je však nutno podotknout, ţe pokud by byla norma v kompetenci pouze členů parlamentu, muselo by se na ni zřejmě čekat ještě mnohem déle.24 Zástupci zaměstnanců i zaměstnavatelů po podobné úpravě volali jiţ od skončení druhé světové války. Byli proto přizváni jako poradní orgán a mnoho jejich poţadavků bylo do zákona zapracováno. Obě skupiny novelu podporovaly, ač v mnohých ohledech zvyšovaly nároky na zaměstnavatele. Novela umoţnila hlavně podstatné zjednodušení systému pojištění, neboť pokud museli dříve odborníci hledat jednotlivá ustanovení v mnoha různých zákonných úpravách, nyní se vše sjednotilo do jediného zákona, který v původním znění z roku 1955 čítal aţ 546 paragrafů. Státní financování v rámci ASVG Od druhé poloviny 50. let zaţívalo Rakousko konjunkturu. Přijetí této právní úpravy však musela předcházet stabilizace měny. Bez ní by a bez hospodářského růstu by totiţ systém nebyl dlouhodobě udrţitelný. Zákon stanovoval, ţe době mezi lety 1956 a 1960 musí jednotlivé spolkové země, resp. státní rozpočet poskytovat vyrovnávací příspěvky k finálním rentám a to z toho důvodu, ţe do systému důchodového pojištění vstupovali jedinci, kteří neměli dostatečnou úroveň úspor a jejichţ ţivotní situace byla zatíţena válečným odkazem. Toto přechodné období představovalo pro veřejné rozpočty vysokou zátěţ. Dle dostupných pramenů Spolkové rady tato suma čítala pro rok 1960 cca 1,890 miliardy šilinků. Kaţdé domácnosti tudíţ, krom příspěvků na sociální zabezpečení, vzrostla i daňová zátěţ o cca 863 S ročně.25 Zákon stanovoval, ţe federace poskytne vyrovnávací příspěvek k penzím aţ do výše 110 % přírůstku ročních nákladů. Po roce 1961 uţ však stát fungoval jen jako záchranná instance v případě výpadku na straně příjmů. Limit 110 % však zůstal zachován. Institucionální ukotvení Pokud bychom se měli věnovat jednotlivým prvkům zákonné úpravy, zjistíme, ţe co se týče pojistitelů, bylo právo spravovat finance penzijních fondů de facto ponecháno institucím určeným jiţ v zákoně o přechodu k rakouskému zákonu o sociálním pojištění. Systém byl i nadále rozčleněn podle typu povolání. Jednotlivými zřizovateli byli Úřad pro penzijní pojištění dělníků se sídlem ve Vídni, Úřad pro sociální pojištění zemědělců a lesníků a Pojišťovací úřad pracovníků ţeleznic. Tyto tři 23
Stenografický protokol [online]. 56. zasedání Národní rady Rakouské republiky. [cit. 2010-10-22]. Stenografický protokol [online]. 56. zasedání Národní rady Rakouské republiky. [cit. 2010-10-22]. 25 Stenografický protokol [online]. 108. zasedání Národní rady Rakouské republiky. [cit. 2010-10-22]. 24
20
instituce spadaly do obecné skupiny penzijního pojištění pro dělníky. Naproti tomu Úřad pro penzijní pojištění zaměstnanců stál, spolu s Pojišťovacím úřadem pro horníky, samostatně. Na velkorysost státní ochrany poukazuje i fakt, ţe se tito pojistitelé ze zákona museli podílet na zřizování a provozu lázeňských zařízení, ozdravoven a zaměstnaneckých sanatorií a poskytovat jejich sluţby svým pojištěncům. Zároveň měli povinnost vyplácet finanční náhrady rodinám pojištěnců, které přišly během léčby ţivitele o veškeré příjmy.26 Příslušnost k jednotlivým pojistitelům zůstává stejná, jako určil jiţ zákon z roku 1947. Pojištěnci si nemohli sami vybrat, u koho se nechají pojistit, automaticky spadali pod pojišťovnu, která jim příslušela na základě místa výkonu jejich zaměstnání za posledních 15 let. Ačkoliv byli jednotliví zřizovatelé ze zákona samostatní, podléhali dohledu Hlavního svazu rakouských pojistitelů, jehoţ právní subjektivita a kompetence byly určeny právě v ASVG. Hlavní svaz rakouských pojistitelů Tento svaz, jako právnická osoba s právní subjektivitou, převzal některé kompetence ministerstva pro sociální správu, za účelem zefektivnění dohledu nad pojišťovnami. Funkcí svazu bylo dohlíţet na to, aby sociální pojištění příliš nezatěţovalo ekonomiku a aby se sluţby poskytované pojišťovnami pohybovaly v zákonných mezích. Určoval proto závazná pravidla pro pojišťovací trh a vzorové sluţební řády pro pojišťovny. Svaz byl chápán také jako instance vydávající posudky a rozhodnutí v závaţných otázkách sociálního pojištění. Mezi hlavní kompetence této zastřešující organizace však patřilo právo uzavírat smlouvy s jednotlivými organizacemi sociálního pojištění. Těmi byly myšleny například lékařská a lékárenská komora, které si nechávaly vyplácet úhrady za jednotlivé výkony. V neposlední řadě plní Svaz také administrativní a monitorovací funkci. Dodává ministerstvu potřebné statistiky a zajišťuje povinné vzdělávání úředníků. Hlavně však jakékoliv rozšíření nebo změna sluţeb poskytovaných jednotlivými pojistiteli podléhá schválení právě této instituce. Hlavní svaz rakouských pojistitelů zůstal zachován aţ do dnes. Stále funguje jako nejvyšší autorita pro jednotlivé pojišťovny, ačkoliv mezitím došlo ke sjednocení mnoha institucí. Typy zákonných pojištění podle ASVG Ze všeobecného zákona o sociálním pojištění vyplývá, ţe bylo rozlišováno několik typů pojištění. Ta se lišila podle toho, jaká forma ochrany byla jedinci poskytována. Právo na určitý typ pojištění měl kaţdý pracovník, jeho povolání však určovalo rozsah ochrany. Povinné pojištění bylo přitom rozděleno na celkové a částečné. Celkové pojištění Celkové pojištění se skládalo ze všech tří částí tzn. z nemocenské, úrazové a penzijní části. K této skupině pojištěnců patřili například učitelé, zdravotní sestry či úředníci. Zpravidla se vztahovalo na jedince v zaměstnaneckém poměru.
26
Spolková sbírka zákonů Rakouské republiky [online]. Všeobecný zákon o sociálním pojištění. [cit. 2010-10-22].
21
Částečné pojištění Částečné pojištění spočívalo v různých kombinacích tří výše zmíněných typů. Například skupina zaměstnanců tabákového průmyslu, státní tiskárny nebo správy pošt měla nárok jen na úrazové a zdravotní pojištění. Částečné povinné pojištění bylo však převáţně konstruováno po pracovníky, kteří byli ve zbytku pojištěni v rámci svých zaměstnaneckých organizací a potřebovali doplnit pojištění jen v rozsahu, který jim spolek neumoţňoval. Osoby samostatně výdělečně činné spadaly pod koncept částečného pojištění, měli však moţnost nechat se připojistit u své místně příslušné pojišťovny. Zákon však stanovil několikero výjimek, kdy tato moţnost zaniká. Například pokud se jedná o muţe staršího 60 let nebo ţenu nad 50 let, kteří by chtěli nově participovat na systému připojištění. Toto opatření mělo zamezit tomu, ţe by takovíto pojištěnci přispívali jen velmi krátkou dobu a poté by odešli do důchodu a čerpali příspěvky v plné výši. Nepřetržité pojištění Pro pojištěnce výhodný prvek však představovalo tzv. nepřetrţité pojištění. Pokud pojištěnec nebyl po určitou dobu zařazen do pojišťovacího schématu, měl i tak moţnost se do něj vrátit a doba, po kterou nebyl pojištěný, byla zahrnuta do celkové doby účasti v systému. Tato moţnost však platila pouze v případě, ţe se daná osoba zpětně do schématu přihlásila. Toto opatření mělo slouţit k tomu, aby lidé nepřišli o ekvivalent svých odvedených příspěvků například v situaci, kdy krátkodobě přijdou o zaměstnání, nebo se u nich vyskytne problém, pro který musí zaměstnání opustit. Penzijní schéma ustanovené ASVG Od roku 1955 obsahuje penzijní systém pomoc pro případ stáří, invalidity, pracovní a sluţební neschopnosti, smrti (pozůstalostní důchody) a manţelství- rakouská úprava zahrnovala dokonce i příspěvky na zařízení domácnosti. Ačkoliv stojí v Rakousku systém zdravotního, úrazového a penzijního pojištění zvlášť, jsou příspěvky na sociální zabezpečení hromadně odváděny na účty zdravotních pojišťoven, které potom mají ze zákona povinnost převést příslušný obnos na účty daných institucí a to nejpozději do 20. dne následujícího měsíce. Jinak je dluţná částka sankčně úročena 2 % nad úrovní diskontní sazby centrální banky.27 Tímto opatřením v systému financování penzijního systému dochází k eliminaci zbytečných transakčních nákladů jak na straně jednotlivých pojištěnců, tak na straně administrativy. Jednotlivé příspěvky do systému penzijního pojištění uvádí následující tabulka. Pojištěnci je museli odvádět ze své mzdy nebo platu v měsíčních intervalech. Zároveň existoval limit maximální částky 3600 S za kalendářní rok, do které byly příspěvky ještě brány v potaz jako odvody z výjimečných plateb, např. z 13. a 14. platu, vánočních příplatků či dovolených. Pokud člověk odvedl do systému více neţ stanovila horní hranice, byl daný rozdíl automaticky povaţován za platbu na penzijní připojištění.
27
Spolková sbírka zákonů Rakouské republiky [online]. Všeobecný zákon o sociálním pojištění. [cit. 2010-10-22].
22
Tabulka č.2: Výše odvodů v závislosti na vykonávaném povolání
Typ penzijního pojištění
výše povinného příspěvku v %
z toho zaměstnanci
z toho zaměstnavatelé
Dělníci a ţelezničáři Zemědělci a lesníci Zaměstnanci, úředníci Horničtí zaměstnanci Horničtí úředníci
12 13 11 17,5 18,5
6 6 5,5 6 6,5
6 7 5,5 11,5 12
Pramen: ASVG
Příspěvky do systému byly povinné, pokud však zaměstnavatel danou sumu neodvedl, hrozil mu poměrně přísný trest a to aţ do výše dvou let vězení nebo pokuta 30 000 šilinků. Pokud vezmeme v úvahu, ţe platební limit byl 3600 S ročně a neplatičům hrozila pokuta skoro desetkrát vyšší, jedná se dozajista o velmi účinný motivační prvek. Nárok na důchod Nárok na důchod vznikal po dosaţení příslušného věku a pokud se o něj osoba přihlásila. Učinit tak musela nejpozději dva měsíce po odchodu do důchodu. Velikost dávky se lišila podle doby, po kterou byli jedinci pojištěni, a po kterou přispívali do systému. Po 40 letech účasti měli lidé nárok na 72 % vyměřovacího základu, po 45 letech potom 79.5 %. Výjimku tehdy představovali horníci, kteří si přišli aţ na 87.52 % z rozhodné částky.28 Tento podíl se de facto zachoval aţ do současnosti a stále je povaţován za velmi vysoký náhradový poměr29. Pro ilustraci uveďme, ţe například v ČR se tento poměr pohybuje okolo 40 %. To znamená, ţe zatímco rakouský důchodce můţe počítat minimálně se třemi čtvrtinami svého původního platu, český důchodce dosáhne sotva na polovinu. Rakouská úprava také více zohledňuje výši odvedených příspěvků. Vyměřovací základ Vyměřovacím základem pro penzijní dávky byl průměr příspěvků připadajících na jeden měsíc během doby přispívání. Pokud však osoba přispívá po dobu delší neţ 45 let, posuzoval se jako vyměřovací základ výše měsíčních příspěvků za posledních 60 měsíců před odchodem do důchodu. To představuje velmi krátkou rozhodnou dobu, přičemţ se dá předpokládat, ţe jedinec v době před důchodem dosahoval nejvyššího platu. Výše konečné dávky proto byla poměrně vysoká, coţ v budoucnu způsobilo problémy. Souběžný nárok na penzijní dávky Jelikoţ se jednalo o poměrně vysoké částky, zákonodárci museli myslet i na to, jak systém nastavit v případě, ţe pojištěnci vznikal nárok na více sociálních dávek najednou. Obecně docházelo ke sníţení jedné z dávek na polovinu. Zároveň záleţelo i na tom, k souběhu jakých dávek docházelo. Pokud například důchodci náleţel nárok na 28
Stenografický protokol [online]. 108. zasedání Národní rady Rakouské republiky. [cit. 2010-10-22]. Náhradový poměr je definován jako podíl penzijní dávky jednotlivce (nebo průměr výše penzí pro populaci) v daném čase a (průměrného) příjmu ve stejném období. (Definice OECD) 29
23
nemocenskou, pozastavil se příjem penze a člověk pobíral pouze dávky nemocenského pojištění. Pokud se ale sešel s dávkami z úrazového pojištění, sníţil se celkový finanční obnos. Redukce přitom nastala u menší z obou částek, která byla v tomto případě vyplácena pouze z půlky.30 Omezení výplaty dávek se ale netýkalo jen úředníků a dělníků. Svého času vyvolala velké kontroverze ze strany soukromého sektoru i skutečnost, ţe vláda omezila výši penzí, pokud byla osoba navíc samostatně výdělečně činná. Podnikatelé argumentovali faktem, ţe mají nárok jen na částečné pojištění a tudíţ ve stáří čelí vyššímu potenciálním riziku chudoby. Výdělečná činnost proto byla, v reakci na dané výtky, penzistům umoţněna. Pokud však součet jejich důchodu a příjmů z podnikání překročil 1300 šilinků měsíčně, nárok na dávky zanikal. Tato úprava později prošla několika modifikacemi. Horní hranice pro souběţnou činnost se zvyšovala a docházelo i ke sjednocování úprav pro zaměstnance a dělníky a ţivnostníky. Doba přispívání a náhradní doby pojištění Co se týče povinných dob přispívání do penzijního systému, uznal všeobecný zákon o sociálním pojištění povinné doby stanovené předchozí legislativou z roku 1927 a 1939. Pro jedince, kteří před rokem 1939 pojištěni nebyli, byly navíc zavedeny náhradní doby pojištění, do kterých se nově započítávala školní docházka, vojenská sluţba v obou válkách, pracovní povinnost a období internace. Jelikoţ ale země prošla obdobím vysoké inflace, bylo nutné přizpůsobit nominální velikost příspěvků z doby před schválením této normy na současné ceny. Příspěvky se násobily koeficientem 1,2 pro platby přijaté mezi lety 1950-1951 a z doby před 1947 koeficientem 6, maximálně však do hodnoty 1800 S za kalendářní měsíc.31 Nastavení jednotlivých dávek penzijního pojištění podle ASVG Starobní důchod Na dávky starobního důchodu měli Rakušané právo od dosaţení 65 let u muţů a 60 let u ţen. Celková suma, na kterou měl jedinec nárok se sestávala ze tří částí: o základní částka, která činila 30 % vyměřovacího základu pro dělníky a úředníky, resp. zaměstnance. o suma plynoucí z připojištění (v případě, ţe si na něj pojištěnec spořil). Ta tvořila 1 % z vyměřovacího základu a konečně tzv. o akruální sloţka, která variovala podle doby přispívání subjektu do penzijního systému. Konečná dávka byla navýšena o promile z vyměřovacího základu a to následujícím způsobem. Tabulka č.3: Akruální složka
Počet měsíců Dělníci a účasti ve Horníci zaměstnanci/úředníci schématu do 121 121-240 241-360 361 a více
6‰ 9‰ 12 ‰ 15 ‰
9‰ 12 ‰ 14 ‰ 15 ‰
Pramen: ASVG 30
Spolková sbírka zákonů Rakouské republiky [online]. Všeobecný zákon o sociálním pojištění. [cit. 2010-10-22]. 31
ASVG
24
Invalidní důchod Pojištěnec měl nárok na invalidní důchod při celkové nebo částečné pracovní neschopnosti. Za částečně pracovně neschopného byl přitom člověk povaţován, pokud byla jeho pracovní schopnost sníţena na 50 % a méně. Ţeny neměly po dlouhou dobu v rakouském systému sociálního pojištění samostatnou pozici, ale bylo na ně nahlíţeno jako na osoby závislé na ţiviteli. Od něj se odvozovaly také jejich nároky na dávky. Na dávky invalidního důchodu měla tudíţ ţena nárok, pokud byla starší 55 let, manţel ji zemřel a ona vychovala minimálně 4 děti. Samotná výše důchodu byla konstruována stejným způsobem jako u důchodu starobního ze tří sloţek. Pozůstalostní, sirotčí důchod a příspěvky pro nemohoucí Součástí penzijního pojištění jsou v Rakousku i pozůstalostní a sirotčí důchody. Konkrétně pozůstalostní důchody opět ilustrují rozdílné postavení muţů a ţen v rakouském sociálním systému. Vdova měla v případě smrti manţela automatický nárok na důchod, s výjimkou několika zákonem určených případů. Manţel však v případě smrti manţelky obdrţel pomoc od státu, jen pokud se o sebe nedokázal postarat, nebyl výdělečně činný, nebo jeho dávky nedosáhly ani minimální výše dané zákonem. Příspěvky na děti a nemohoucnost byly přímo navázány na čerpání starobního či invalidního důchodu. To znamená, ţe osoba, která pobírá starobní nebo invalidní důchod a zároveň se stará o nezaopatřené dítě, obdrţela navíc státní příspěvek ve výši 5 % vyměřovacího základu. Zákon poskytoval zaopatření i osobám, které se o sebe nedokáţí samy postarat. V tomto případě dostávali starobní či invalidní důchodci ke své penzi dodatečně ještě její polovinu. Maximálně však do částky 600 šilinků měsíčně. Toto opatření se týkalo lidí, kteří potřebují nepřetrţitou péči a dohled, nedokáţí se o sebe postarat sami a nejsou v ústavní péči. Jakmile se však takováto osoba rozhodla odejít například do domova důchodců, nárok na příspěvek pro nemohoucí jí automaticky zanikal. Vyrovnávací příspěvky státu Vyrovnávací příspěvky slouţily pro případy, kdy vypočtená výše důchodu jednotlivce nedosahovala alespoň minimální úrovně určené státem. V takové situaci stát hradil rozdíl mezi stanoveným minimem, v tomto případě směrnou sazbou, a výší penze. Na základě dřívější legislativy byla minimální renta stanovena na úroveň 411 S měsíčně. Prvek minimální renty však byl touto normou zrušen a místo toho se začaly uplatňovat výše zmíněné směrné sazby. Směrná sazba pro starobní důchod čítala 460 šilinků, přičemţ se částka se navyšovala o dalších 50 S na hlavu, pokud jedinec ţivil závislé osoby (manţelka, děti). Tabulka č.4: Směrná sazba
Typ důchodu Penzijní Vdovský Sirotčí
Směrná sazba v S 460 350 200/300*
Pramen: ASVG, *platí pro případ smrti jednoho a obou rodičů
25
Kritika a problémy ASVG Jak jiţ bylo zmíněno, financování tohoto náročného sociálního systému bylo moţné jen díky konjunktuře, kterou Rakousko zaţívalo. Mnoho zákonodárců si však kladlo otázku, jakým způsobem se tyto závazky vůči občanům budou řešit v případě recese. V takové situaci by totiţ stát vybral na daních menší sumu a zároveň by musel řešit problém s vyrovnávacími příspěvky placenými z veřejných rozpočtů, jejichţ objem by byl nesporně větší. Jelikoţ ale trval všeobecný hospodářský růst aţ do druhé poloviny 80. let, nemusela být tato otázka ještě poměrně dlouhou dobu řešena. Nespokojené hlasy zaznívaly i na adresu institucionálního uspořádání sociální sféry a to hlavně faktu, ţe jednotliví pojistitelé byli přímo vázáni na Hlavní svaz rakouských pojistitelů a tudíţ formálně ztráceli část svých samosprávných kompetencí. Ačkoliv si mohli rozhodovat sami o výši jednotlivých odvodů a části poskytovaných sluţeb, potřebovali souhlas Svazu, neboť podléhali jeho dozoru. Specifickým problémem této právní normy se navíc stalo postavení ţen v systému sociálního pojištění. Ţeny neměly nárok na individuálně vypočtené dávky. Ty se v naprosté většině případů odvozovaly od výdělků jejich manţelů. Často také nesplnily povinná léta pojištění, neboť zůstávaly doma a vychovávaly děti. Zákonodárci si tyto problémy uvědomovali, nicméně politická vůle ke změně se v této oblasti aţ do 70. let neprosadila. Ţeny tudíţ byly mnohem častěji ohroţeny chudobou a to hlavně v případech, kdy přišly o ţivitele rodiny. I přes veškerou kritiku se jednalo o na svou dobu výjimečnou právní úpravu s patrnými prvky silně socialistické politiky. Je však potřeba na ní nahlíţet v kontextu tehdejší doby, kdy lidé volali po ochranitelské ruce státu. Ve střední Evropě byl tento zákon svou komplexností unikátní. V Německu sice platila původní úprava Říšského nařízení o pojištění z roku 1911, rakouská norma však byla modernější a více odpovídala tehdejším potřebám občanů. Zákonodárci dokonce věřili, ţe se tento zákon stane předlohou pro sociální politiku i v jiných státech. Základním znakem ASVG byla, kromě vytvoření komplexního systému sociální ochrany, i konvergence dávek pro zaměstnance a dělníky a to co do výše i co do jejich konstrukce. Tím bylo dosaţeno částečné eliminace negativních tlaků uvnitř společnosti. AVSG představuje základní kámen rakouského penzijního systému. Veškeré další právní normy se od něj uţ jen odvozovaly. Na svou dobu byl velmi moderní a zahrnoval alespoň minimální prvky ochrany pro velmi široký okruh obyvatel. 2.9. Rozšiřování působnosti penzijní ochrany Na všeobecném zákoně o sociálním pojištění je silně patrné, ţe byl první řadě koncipován pro zaměstnance, úředníky a dělníky. Ostatní povolání jsou zde sice také zahrnuta, ale ve většině případů mají jen částečné pojištění, které vykazuje přísnější podmínky pro realizaci. To přirozeně vyvolávalo kontroverze, neboť na trhu existoval poměrně velký počet ţivnostníků a farmářů, kteří se hlásili o svá práva a poukazovali na některé nespravedlnosti ve všeobecném zákoně. Jiţ na začátku 50. let se však jasně hovořilo o tom, ţe společným cílem je zahrnout do systému sociální, respektive penzijní ochrany co největší počet občanů. Poslanci proto pokračovali v legislativním procesu a v návaznosti právě na ASVG utvořili dvě samostatné právní úpravy pro ţivnostníky a zemědělce.
26
2.9.1. Penzijní zákon pro samostatně výdělečně činné (GSPVG) Pokusy o vyčlenění samostatně výdělečně činných osob do speciální úpravy byly uskutečňovány relativně pravidelně jiţ od roku 1909. Ve většině případů však tyto snahy ztroskotaly kvůli válečným konfliktům. Významnější snahu představoval aţ koaliční návrh SPÖ a ÖVP z roku 1950, který stavěl na tom, ţe je potřeba pro ţivnostníky nejdříve vytvořit samostatné zdravotní pojištění s veškerými institucemi a následně na těchto základech vystavět pojištění penzijní. Návrh byl však překvapivě smeten ze stolu stranou ÖVP. V návaznosti na toto rozhodnutí, bylo roku 1953 přijato provizorní řešení a sociální podporu ţivnostníků dočasně zajišťovala hospodářská komora. Jelikoţ však tato část soukromého sektoru představovala vysoký podíl produkce a hlavně byla ţhavým politickým tématem, bylo jasné, ţe se nároky těchto lidí musí postavit na roveň státním úředníkům a dělníkům. Hospodářská komora nicméně stihla během svého působení v této oblasti poskytnout podporu více neţ 24 tisícům starých lidí a lidí bez prostředků.32 Penzijní zákon pro samostatně výdělečně činné se dá povaţovat za vánoční dárek strany SPÖ cca 235 tisícům ţivnostníků. Jak jiţ bylo zmíněno výše, byly samostatně výdělečně činné osoby původně zahrnuty pouze do částečného schématu pojištění a platily pro ně specifické podmínky. Jelikoţ se ale hlasy se ze strany soukromého sektoru ozývaly poměrně výrazné, přistoupila vláda roku 1957 ke schválení samostatné právní úpravy. V době jejího přijetí přitom čítali pracující nad 60 let cca 30 % celkového počtu ţivnostníků.33 Tato norma rozhodně představuje výrazné doplnění celkového systému sociálního pojištění, který se na konci 50. let budoval. Zatímco úředníci a dělníci měli jistotu, ţe o ně ve stáří bude postaráno, ţivnostníci museli často pracovat i v 80 letech, protoţe si nemohli dovolit ukončit svou činnost. Srovnání s ASVG Cílem tohoto zákona bylo především vytvoření relativně srovnatelných podmínek pro ţivnostníky a to hlavně, co se týče výše dávek. Samotná úprava však v mnohém vychází ze všeobecného zákona o pojištění. Oblasti, které zde nejsou přímo regulovány se tudíţ odvolávají na ASVG. Novela upravovala penzijní systém pro výdělečné činnosti, jeţ zhruba odpovídají naší klasifikaci OSVČ a svobodných povolání (lékaři, zubaři, novináři, umělci...). Co se týče sociálního zabezpečení, měli příslušníci těchto povolání nárok na všechny typy podpory kromě příspěvku na vybavení domácnosti. Stále je zde však patrný prvek přísnější regulace některých oblastí, neţ pro úředníky a dělníky. To se týkalo například podpory v nezaměstnanosti nebo moţnosti si během penze přivydělávat. Zatímco úředníkům a dělníkům byla tato moţnost umoţněna, aniţ by se to jejich penze jakýmkoliv způsobem dotklo, v případě ţivnostníků se celá penzijní dávka automaticky zrušila. Z hlediska institucionální struktury, byla ţivnostnické pojišťovna taktéţ začleněna do Hlavního svazu rakouských pojistitelů. Došlo k vytvoření Penzijního úřadu pro ţivnostníky, jehoţ funkcí byl dohled, výběr příspěvků, výplata dávek a jiné administrativní záleţitosti. I v případě tohoto penzijního úřadu se jednalo o veřejnoprávní korporaci s právní subjektivitou, mohl si tudíţ oblast poskytovaných sluţeb částečně regulovat sám. 32 33
Stenografický protokol [online]. 50. zasedání Národní rady Rakouské republiky. [cit. 2010-10-22]. Stenografický protokol [online]. 50. zasedání Národní rady Rakouské republiky. [cit. 2010-10-22].
27
Způsob financování schématu V rámci penzijního zákona pro ţivnostníky se poprvé setkáváme s prvkem rozšíření finančních zdrojů penzijního systému. Kromě státu a pojištěnců se zde zapojuje i výnos daně ţivnostenské, který je automaticky odváděn právě do penzijních fondů. Bylo tak dosaţeno především oborové solidarity, neboť ţivnostenská daň byla placena pouze samostatně výdělečně činnými osobami a jevilo se spravedlivé, ţe ti si budou na penzi přispívat. Tímto způsobem se ostatně k zavedení tohoto opatření vyjadřovali i poslanci Národní rady.34 Došlo také k výraznému navýšení příjmů penzijního schématu, který ale i navzdory tomuto dodatečnému zdroji trpěl výrazným nedostatkem prostředků. Povinné odvody Jelikoţ ţivnostníci nemají pravidelné příjmy, byly příspěvky na penzijní pojištění vypočítávány po předloţení daňového přiznání. Příspěvek na jeden měsíc se přitom vyjádřil ekvivalentně podle celoročních příjmů. Problém spočíval v tom, ţe subjekt byl povinen předloţit své daňové přiznání v období od 1. září do 31.prosince daného roku35, pokud tak neučinil, byl automaticky zařazen do pásma nejvyšších sazeb. To způsobilo, ţe mnozí na penzijním schématu nechtěli participovat nebo jej dodatečně opustili. GPVSG byl obecně nastaven přísněji neţ všeobecný zákon o pojištění. V prvních letech svého fungování proto ztratil penzijní systém pro ţivnostníky podstatnou část svých zúčastněných subjektů. Podnikatel musel navíc platit minimálně 500 šilinků a to i pokud během roku nedosáhl ţádných příjmů, nebo pokud by povinné příspěvky odvozené od jeho výnosů měly být niţší. Soubor těchto opatření vyvolal podle Butschka v prvních letech pokles přispěvatelů aţ o 5,5 %36, coţ znamenalo opětovné zvýšení tlaků na veřejné rozpočty. Celé schéma bylo paradoxně navrţeno tak, jakoby se automaticky počítalo s tím, ţe se většina lidí o svůj penzijní nárok nepřihlásí. Tato skutečnost byla navíc předem známá a byla zmíněna i při parlamentním zasedání před přijetím této úpravy. Je tedy patrné, ţe se v daném případě jednalo spíše o snahu získat cenné politické body, neţ o vytvoření kvalitní právní úpravy. Nutno podotknout, ţe způsob financování penzijního systému pro ţivnostníky nebyl předem jasný. Na rozdíl od ASVG, kdy došlo k plynulému přechodu z původních úprav na novou a systém PAYG byl bezezbytku zachován, v případě GSPVG se uvaţovalo i o moţnosti polofondového financování. V rámci zvýšení spravedlnosti by si kaţdý z části spořil na svůj individuální účet a pokud by si prostředky z tohoto účtu nevybral v rámci penzijních dávek, měl by nárok na jejich zpětné vyplacení. Tento návrh byl však bezezbytku zamítnut, protoţe si poslanci uvědomovali, ţe by to zhoršilo uţ tak poměrně silný nedostatek finančních prostředků. Spoluúčast státu na základě GSPVG Stejně jako ve všeobecném zákoně o sociálním pojištění, i tady se setkáváme z prvkem státní dotace. Toto opatření bylo zavedeno hlavně za účelem překlenutí problematického období mezi účinností zákona a naakumulováním dostatečné míry prostředků, aby z nich mohly být penzijní dávky financovány. 34
Stenografický protokol [online]. 50. zasedání Národní rady Rakouské republiky. [cit. 2010-10-22]. Spolková sbírka zákonů Rakouské republiky [online]. Penzijní zákon pro samostatně výdělečně činné. [cit. 2010-10-22]. 36 BUTSCHEK, F. [online]. Die Pensionsversicherung der gewerblichen Wirtschaft. [cit. 2011-03-12]. 35
28
V samotném zákoně je ustanovena spolková dotace pro období 1950-1962, avšak maximálně do výše 150 milionů šilinků ročně. Později měl stát přispívat pouze v případě výpadku příjmů. Náklady na udrţení penzijního schématu byly však vyšší, proto se k financování začal pouţívat i výnos daně ţivnostenské. Její původní sazba byla 6 %, a podnikatelé ji odváděli v rámci pravidelných plateb v půlročním intervalu. Do roku 1964 se však kvůli nutnosti pokrýt deficit vyvolaný nedostatkem přímých zdrojů zvýšila sazba této daně aţ na 7,5 %. Podle výzkumů, které provedl doktor Felix Butschek z rakouského institutu ekonomického výzkumu, kryl roku 1963 objem financí získaných z povinných příspěvků pouze 37 % celkových nároků na penzijní systém [Butschek, 1964]. Zbytek se tudíţ musel dorovnávat z daní. Podle původního rozpočtového určení připadal výnos daně ţivnostenské obcím. Pro ně proto toto opatření znamenalo vyšší nároky na jejich rozpočty, neboť přišly o podstatnou část svých příjmů. Dle mého názoru byl celý koncept konstruován problematicky. Butschek uvádí, ţe pouhých 7 let po zavedení schématu došlo k výrazným problémům na příjmové straně a jiţ v prvních letech nedosahovaly výše rent ani na hranici ţivotního minima. To znamenalo, ţe rozdíl musel být vyrovnáván státem. Zmíněná skutečnost si vynutila stále větší objem prostředků plynoucích z jiných zdrojů, resp. z výnosu daně ţivnostenské, jejíţ sazba musela být kontinuálně zvyšována. Potenciální pojištěnci proto byli odrazováni dvojím způsobem. Jednak lo o vysoké procentní sazby povinných příspěvků a zároveň o stále větší objem příjmů, který byl odváděn v rámci plateb ţivnostenské daně. Svou roli sehrával i fakt, ţe v této době vydělával průměrný ţivnostník méně neţ průměrný státní úředník. Pro ilustraci přibliţného mzdového rozloţení tehdejších OSVČ slouţí následující tabulka. Tabulka č.5: Příjem OSVČ
Procento z celkového počtu OSVČ
Roční příjem v S
21 29 18 10 5 17
méně neţ 9000 9000 - 18000 18000 - 27000 27000 - 36000 36000 - 43000 nad 43000
Pramen: GSPVG
Nárok na penzijní dávky Nároky plynoucí z penzijního zákona pro ţivnostníky se týkaly starobních důchodů, pozůstalostních důchodů, dávek v období pracovní neschopnosti (40 % vyměřovacího základu) a speciálně vymezených případů zdravotní péče. I zde byl patrný vliv všeobecného zákona o pojištění, který se prolínal celou úpravou. Stejně bylo například nastaveno připojištění, definice jednotlivých rent, nárokových stavů apod. Pomoc státu v případě chudoby byla pro tuto skupinu obyvatel úplně zrušena, v rámci zachování solidarity však došlo k vytvoření institutu tzv. přechodné dávky vyplývající z retrospektivního zrušení tohoto typu pojištění. Jinými slovy měli pojištěnci po určitou dobu moţnost čerpat dočasnou podporu na základě ztráty části původních příjmů a mnoho jich této moţnosti vyuţívalo. Právě tento fakt způsobil markantní nedostatek financí tohoto schématu, protoţe výdaje byly vyšší neţ příjmy. 29
Potenciální problém ale nastal v případě, ţe měl pojištěnec souběţný nárok na dávky podle ASVG i GSPVG. Legislativci proto přistoupili ke klasickému řešení známému jiţ ze všeobecného zákona. Pokud měl jedinec nárok na dávku na základě obou těchto norem, klesla niţší ze dvou dávek na polovinu. Stejné ustanovení přitom platilo i pro souběh dávek vyplývajících pouze ze zákona pro ţivnostníky. Pokud by tedy subjekt paralelně pobíral pozůstalostní a starobní důchod, niţší částka z těchto dvou by mu byla sníţena o polovinu. Starobní důchod Věk pro odchod do důchodu byl stejný jako podle všeobecné úpravy, to znamená 65 let pro muţe a 60 pro ţeny. Za přelomové však povaţuji zavedení odměn za pozdější odchod do důchodu. Pokud měl ţivnostník formální nárok na pobírání starobního důchodu, ale nepřihlásil se o něj, zvyšovala se mu dávka o dané procento z částky, na kterou by měl ze zákona právo a to za kaţdý dodatečný rok pojištění. Viz. následující tabulka. Tabulka č.6: Navýšení dávky za pozdější odchodu do důchodu
Věk
Navýšení dávky v % ročně
61-65 66-70 71 a více
2 3 5
Pramen: GSPVG
Podle nového zákona měli tudíţ ţivnostníci dokonce nárok na růst dávky, pokud ve své ekonomické aktivitě pokračovali i po dosáhnutí potřebného věku, coţ bezesporu působilo jako pozitivní stimul pro jednotlivé účastníky penzijního schématu. Klasická dávka starobního důchodu byla konstruována obdobně jako v roce 1955 podle ASVG, obsahovala však navíc ještě poloţku mimořádné částky navýšení, která se odvozovala od připojištění. Pokud si subjekt platil pravidelné příspěvky na připojištění, zvyšovala se mu koncová dávka starobního důchodu dodatečně ještě o 1 % z původní výše příspěvků. Ostatní části zůstaly stejné. Základní částka opět čítala 30 % vyměřovacího základu a sazby standardní částky navýšení byly totoţné s těmi pro zaměstnance a dělníky. Životní minimum a vyživovací povinnost Snaha o zajištění ţivotního minima se objevuje i v GSPVG. Rozdíl však spočívá v tom, ţe ve srovnání s ASVG byla směrná sazba o 90 S vyšší. Její základní hranice tudíţ dosahovala aţ 550 S měsíčně.37 Velkou novinkou v oblasti penzijního pojištění však byla vyţivovací povinnost, která souvisí se snahou o udrţení ţivotního minima. Příjemce starobního důchodu odteď mohl zároveň pobírat i finanční prostředky od člena své rodiny, který měl k němu vyţivovací povinnost. Ta byla sutanovena mezi manţely (i rozvedenými) a mezi rodiči a dětmi. Výše odvodů se určovala podle čistého příjmu osoby, která druhý subjekt ţivila. Měsíční příspěvky byly různé a to od spodní hranice 10 šilinků aţ po 570 S měsíčně, případě, ţe jedinec dosahoval příjmů do 2000 S. Kaţdé další zvýšení příjmů o 100 S znamenalo zároveň navýšení vyţivovací povinnosti o 50 Šilinků. 37
GSPVG
30
Pokud musela daná osoba ţivit navíc další nezaopatřené jedince, byla tato skutečnost zohledněna. V takových případech se ekvivalentně sniţoval základ čistého příjmu, aby jedinec mohl svým povinnostem dostát. Jinými slovy, musel platit méně, neboť povinné výţivné bylo počítáno z čistého příjmu a jedinec se mohl dostat do niţší kategorie odvodů. Rozhodná doba pojištění a vyměřovací základ Největším problémem GSPVG, který svého času vyvolával poměrně velké kontroverze je fakt, ţe na rozdíl od úředníků, horníků a dělníků, kterým se základ pro důchodové dávky vypočítával z posledních pěti let přispívání do systému, u ţivnostníků se bralo v potaz let deset. Jelikoţ na konci 50. a začátku 60. let mzdy rostly, byli tímto opatřením ţivnostníci silně znevýhodněni a jejich vyměřovací základ, resp. výše dávek byl niţší neţ u ostatních. To bylo způsobeno právě konstrukcí vyměřovacího základu, v rámci kterého se pracuje s průměrnou výší příspěvků za posledních x let. Jelikoţ se u státních úředníků a dělníků počítalo pouze s pěti lety, a to ještě navíc v období růstu mezd, je jasné, ţe jejich výsledné dávky musely být vyšší. Průměrnou výši penzí podle GSPVG ilustruje následující tabulka. Údaje jsou vedeny v šilincích. Tabulka č.7: Průměrná výše penzí podle GSPVG
Typ důchodu Rok 1959 1960 1961 1962 1963
Starobní
V případě pracovní neschopnosti
Pozůstalostní
Sirotčí
661 716 756 835 899
730 777 789 875 920
480 503 529 574 606
170 183 191 213 217
Pramen: BUTSCHEK, F. [online]. Die Pensionsversicherung der gewerblichen Wirtschaft.
V případě dávek starobního důchodu se během čtyř let jednalo aţ o 36% nárůst, coţ svědčí o tom, ţe docházelo stále více k subvencím ze státního rozpočtu a z výnosů ţivnostenské daně. Kritika GSPVG Jak jiţ bylo zmíněno v předchozím textu, největší problém penzijního pojištění ţivnostníků představovalo právě nedostatečné financování. Povinné příspěvky, které pojištěnci odváděli, nestačily a systém musel být subvencován z veřejných rozpočtů. Navíc celkově přísnější nastavení způsobilo, ţe lidé nebyli motivováni nechat se pojistit. Ke kladům však jednoznačně patří zavedení systému odměn v případě, ţe se jedinec o svůj důchodový nárok přihlásí později. Právě toto opatření se ukáţe jako velmi dobrá motivační strategie hlavně v budoucnosti, kdy se začne stále více vyuţívat moţnosti odchodu do předčasného důchodu. Tato kategorie umoţňuje také prostor pro manipulaci s procentními sazbami, coţ bude hojně vyuţíváno hlavně v 90. letech a v reformách po roce 2000. Dalším krokem na cestě ke rozšíření penzijní ochrany bylo zahrnutí dalších skupin povolání do systému, tento proces tudíţ v následujících letech pokračoval. 31
2.9.2. Zákon o pojištění na základě zemědělské příspěvkové renty (LZVG) De facto stejné problémy jako ţivnostníků se týkaly i drobných zemědělců. I oni měli ve stáří výrazné problémy s udrţením ţivotního standardu. Zákon o pojištění na základě zemědělské příspěvkové renty tudíţ představuje další krok směrem ke komplexnější penzijní ochraně. Je chápán jako předstupeň samostatného penzijního zákona, je ale neméně důleţitý, neboť se jedná o první samostatnou regulaci problematiky penzijní ochrany zemědělců. Zemědělství na konci 50. let představovalo převáţně drobné zemědělce a malý počet velkostatkářů. Celý koncept starobního pojištění pro zemědělce byl ale uchopen trochu jinak, neţ dvě předchozí úpravy, ačkoliv v zásadních prvcích se shodoval. Hlavní myšlenkou LSVG byl fakt, ţe zemědělec ve stáří předává svůj majetek rodinnému příslušníkovi, sám zůstane na výminku a má tudíţ pokryty náklady na bydlení a stravu. Podstatnou část ţivotních nákladů mu potom kryje samotná naturální produkce. Proto byla pro zemědělce zavedena pouze příspěvková renta, která jim měla zajistit určitou ţivotní úroveň a vyhladit tak případné následky neúrod, nepřízně počasí a jiných nepředvídatelných vlivů. Tento zákon byl jiţ od začátku chápán jako platforma pro budoucí vývoj. Obsahoval například i část o nemocenském a úrazovém pojištění, která však v platnost nevstoupila, neboť vláda neměla v dané době k dispozici dostatečné statistiky, aby věděla, jakým způsobem tyto systémy nastavit.38 Důleţitý bod však představuje doloţka o přesunu pojištění, která jedinci dovoluje, aby se mu doby a typy pojištění sčítaly a on tak nepřišel o nárok na dávky v případě, ţe změní zaměstnání. Způsob financování příspěvkových rent Prostředky na financování byly podle zákona vybírány z několika zdrojů. Část tvořil povinný příspěvek zemědělců, část byla podobně jako u ţivnostníků financována z oborově specifických daní (v tomto případě z výnosů daně pozemkové) a v neposlední řadě se angaţoval stát. Ten se v roce 1958 zavázal přispět aţ 50 miliony šilinků a v dalších letech potom stejnou částkou, jaká byla vybrána na příspěvcích z různých zdrojů.39 Pozitivní pro systém financování a snahu o zajištění dostatečných finančních prostředků na výplatu dávek byl bezesporu fakt, ţe v rámci tohoto zákona neexistovala ţádná horní hranice odvodů pozemkové daně. Například ţivnostníci měli stanoven maximální odvod daně na 3600 S. Pokud tedy podnikatel vydělal takovou sumu, ţe jeho daňový odvod dosáhl této hranice, jakékoliv další navýšení příjmů se jiţ v jeho příspěvcích neprojevilo. U zemědělců tomu však bylo jinak. Výše odvodů pozemkové daně se u velkostatkářů zvyšovala úměrně s velikostí jejich majetku. Oborová solidarita se tak projevovala mnohem více neţ u OSVČ a výnosy z daní rostly. Kaţdý majitel pozemků z nich musel aţ na výjimky odvádět daň a aby se dosáhlo dostatečné úrovně finančních zdrojů v penzijním systému, tvořila povinně odváděná daň 150 % z jejího vyměřovacího základu. V této době byla u moci koalice v čele se socialisty a ti povaţovali toto nastavení za spravedlivější. 38
Stenografický protokol [online]. 50. zasedání Národní rady Rakouské republiky. [cit. 2010-10-22]. Spolková sbírka zákonů Rakouské republiky [online]. Penzijní zákon o zemědělské příspěvkové rentě. [cit. 2010-10-22]. 39
32
K dalším zdrojům patřily i povinné paušální odvody, které platily všechny subjekty ve stejné výši a bez rozdílu. Právě v této skutečnosti je moţno spatřovat negativum zmiňované zákonné úpravy. Malí zemědělci totiţ byli ve srovnání s velkostatkáři vystaveni většímu nedostatku financí, a proto by se nabízelo, aby i výše těchto povinných příspěvků byla ekvivalentní velikosti majetku. Příspěvek navíc v té době čítal 240 šilinků ročně, plus 120 S za kaţdou připojištěnou osobu. Hlavním cílem zákonodárců však bylo vymyslet způsob, jak vymezit okruh pojištěnců, aby byli do schématu zahrnuti i drobní zemědělci. Nakonec stanovili členskou povinnost pro subjekty, které platí daň z pozemku vyšší neţ 20 S, nebo pro ty, pro něţ představuje zemědělství hlavní zdroj obţivy. Druhá podmínka přitom platila i v případě, ţe dotyčný nebyl plátcem daně. Tím mělo být zaručeno, ţe schéma bude disponovat dostatečnou úrovní vlastních zdrojů a stát na něj nebude muset doplácet v tak velké míře. Konstrukce příspěvku Základní typ penzijního pojištění pro zemědělce byl upraven ve všeobecném zákoně o pojištění z roku 1955, zemědělci však měli ještě nárok na dodatečný příspěvek ve stáří, pokud byli starší 60ti let,a který po 35 letech účasti v pojistném schématu čítal přesně 200 šilinků měsíčně. Pokud jedinec nepřispíval dostatečně dlouho, daná částka se mu lineárně sniţovala následujícím způsobem. Tabulka č.8: Procentní snížení u zemědělské renty
Doba pojištění 30 - 34 25 - 29 20 - 24 méně neţ 20 let
Procento snížení 8 16 24 32
Pramen: LZVG
Ke konečné úrovni dávky se samozřejmě připočítávalo i dobrovolné připojištění, které čítalo jedno procento z výše odváděných příspěvku. Ve prospěch teorie nákladové expanze tohoto období svědčí i fakt, ţe pokud byl zemědělec ţenatý, výsledná částka se mu automaticky zdvojnásobila. Politický kontext LZVG Zákon o příspěvcích pro zemědělce však byl hlavně politické téma. Pro jeho zavedení se angaţoval i tehdejší kancléř Raab, který s touto aktivitou začal ještě jako předseda svazu ţivnostníků. Jednotlivé strany na této úpravě navíc sbíraly politické body. Celkově tíhla společnost po druhé světové válce spíše k socialistickým politikám a vykazovala tendence k růstu veřejného sektoru, neboť čistě liberální kapitalistický systém vedl v očích občanů k válkám a velké hospodářské krizi. Od zřízení druhé republiky v Rakousku vládli střídavě lidovci se socialisty a ačkoliv dnes reprezentuje ÖVP, zaloţena křesťansko-demokratické platformě, spíše konzervativní směr se snahou o zeštíhlení veřejného sektoru, v 50. letech se projevovala značně prosociálně. Není proto překvapující, ţe parlamentem procházely takové úpravy jako penzijní zákon pro ţivnostníky nebo LSVG, u nichţ bylo předem jasné, ţe nemohou být udrţitelné bez aktivní pomoci státu.
33
2.9.3. Novelizace ASVG a základ problémů s předčasnými důchody Současně se zákonem o pojištění ţivnostníků a zemědělců byla přijata i 3. novela ASVG, v rámci které bylo zavedeno poměrně kontroverzní opatření. Pro lidi, kteří jsou dlouhodobě nezaměstnaní se otevřela moţnost vstupu do předčasného důchodu. Muselo však jít o ţenu starší 55 let nebo muţe nad 60 roků. Věková hranice moţného odchodu do důchodu se tudíţ sníţila o pět let.40 Nutným předpokladem pro obdrţení statutu předčasného důchodce bylo, aby dotyčný pobíral podporu v nezaměstnanosti alespoň během celého posledního roku. Z dnešního pohledu se toto opatření můţe jevit poměrně kontraproduktivní, neboť jde jen o faktické přesunutí zátěţe ze systému podpory v nezaměstnanosti na systém penzijní. V té době se však jednalo o poměrně elegantní a hlavně levné řešení.Vláda potřebovala řešit pomalu nastupující problémy s nezaměstnaností a přesun jedinců do důchodu znamenal alespoň částečné teoretické sníţená zátěţe systému pojištění v nezaměstnanosti. Navzdory tomu, ţe HDP v Rakousku konstantně rostlo, společnost musela čelit strukturálním problémům, které byly relativně nové. Továrny odmítaly zaměstnávat starší lidi, a proto bylo například pro ţeny po padesátce takřka nemoţné najít nějaké zaměstnání. Vláda se sice snaţila apelovat na zaměstnavatele, aby dali tato místa k dispozici i starším, avšak neúspěšně. Moţnost odejít do předčasného důchodu v případě nezaměstnanosti byla navíc navázána i na podmínku účasti v systému penzijního pojištění po dobu minimálně 15 let. Často se však vyskytovaly případy a to hlavně mezi ţenami, kdy se jim z důvodu výchovy dětí, či péče o nemocné, nepodařilo potřebné roky nasčítat. Pokud byla ţena na sklonku ţivota nezaměstnaná a ještě k tomu ovdověla, byla vystavena reálnému nebezpečí chudoby, neboť jí nárok na předčasný důchod nevznikal. Jelikoţ se nejednalo o výjimečné případy, byli si této skutečnosti zákonodárci vědomi. Pozměňovací návrh, který by podmínku 15 let ze znění zákona vyškrtl, však sněmovním hlasováním neprošel. Poslanec Honner, který s tímto návrhem přišel, byl dokonce při hlasování sám, který byl pro. Zmíněné opatření se podle vládních statistik v době svého zavedení týkalo asi jen 3400 lidí a celkové náklady čítaly cca 23 milionů šilinků, z čehoţ 22 milionů nesl stát a zbytek jednotlivé instituce pojistitelů.41 Z tohoto důvodu se tato úprava jevila jako poměrně výhodná a navíc obsahovala jasný populistický apel. Další součástí novely všeobecného zákona o sociálním pojištění bylo navýšení rent zaměstnancům. Veřejnost si po zavedení ASVG začala stěţovat, ţe by důchody byly v některých případech vyšší, kdyby se na ně uplatnila stará legislativa a zaměstnanci byli nespokojeni, ţe dostávají niţší částky neţ dělníci a horníci. Cílem novelizace tedy byla především opětovná snaha vyrovnat výši jednotlivých plateb tak, aby nedocházelo ke společenskému tření.
40
Spolková sbírka zákonů Rakouské republiky [online]. 3. novela k všeobecnému zákonu o sociálním pojištění. [cit. 2010-10-22]. 41 Stenografický protokol [online]. 50. zasedání Národní rady Rakouské republiky. [cit. 2010-10-22].
34
2.10. Expanze 60. let 2.10.1. Přizpůsobování výše rent V první polovině 60. let bylo přijato několik novel k výše zmíněným zákonům. Novely byly schvalovány v ročním intervalu a jejich cílem bylo hlavně přizpůsobení povinných odvodů a výše rent růstu cen a mezd v ekonomice. Od šedesátých let se totiţ začíná projevovat setrvalá inflace a její hodnoty jsou markantnější neţ v předchozích letech.42 Parlament na tuto skutečnost reaguje prostřednictvím zvyšování povinných odvodů do systému, aby se zachovala jeho udrţitelnost. V roce 1963 se sazby zvýšily v průměru o 2 % u pojištěnců, kteří podléhali všeobecnému zákonu o sociálním pojištění. Toto zvýšení však zároveň představovalo větší nároky na zaměstnavatele, protoţe jejich část, kterou museli za zaměstnance odvádět, byla vyšší. Co se týče nákladů na ţivobytí v první polovině 60. let, dají se rostoucí nároky pozorovat nejlépe na postupném zvyšování směrné sazby, která určovala ţivotní minimum pro důchodce. Zatímco v roce 1955, v době přijetí ASVG čítala 460 S, v roce 1963 byla stanovena aţ na 770 Šilinků a do roku 1965 byla zvýšena aţ na 915 S. Podobnou tendenci přitom vykazovala i u ustanovení pro ţivnostníky a zemědělce. Ke zvyšování povinných příspěvků do penzijního schématu, docházelo z nutnosti navýšit výši konečných penzí. Roku 1964 byla proto provedena valorizace, která zvyšovala penze přiznané před rokem 1961 koeficientem 1,060. Roku 1965 však muselo dojít k opětovnému navýšení a to o koeficient 1,090, kterým byly násobeny penze vyměřené jiţ od roku 1959. Všechna tato opatření se logicky promítala do nákladů nesených státem, jeţ kaţdým rokem výrazně rostly. Během let 1963-1965 došlo aţ k 64 % růstu výdajů na státní příspěvek do penzijního systému a konečná suma se ustálila na částce přes 3 miliardy Šilinků.43 Za takovýchto okolností bylo jasné, ţe se nemohou renty a sazby kaţdý rok nahodile přizpůsobovat, a ţe by mělo dojít k přijetí konkrétnější úpravy. Tato situace vyústila aţ ve schválení tzv. Zákona o přizpůsobení penzí z roku 1965. Celé toto období by se přitom dalo charakterizovat jako doba masivní expanze vládních výdajů na sociální sféru. 2.10.2. Zákonná valorizace - zákon o přizpůsobení penzí (PAG) Tento legislativní kousek byl povaţován za jeden z nejvýznamnějších počinů v sociální oblasti, který byl v rámci druhé rakouské republiky uskutečněn. Svým přijetím připadá právě na dvacetileté výročí samostatnosti a zákonodárci si proto dali za úkol zajistit udrţitelnost celého penzijního systému. Uţ během přijímání zákona o všeobecném sociálním pojištění se objevovaly hlasy převáţně z řad poslanců FPÖ, které poukazovaly na to, ţe k tomu, aby byl systém úplný, je třeba zavést konkrétní dynamiku vývoje penzí. Jak jiţ bylo zmíněno, konec 50. let byl ve znamení zvyšující se inflace, která v 60. letech začala nabývat markantnějších hodnot. Na druhé straně se i nadále setkáváme s hospodářským růstem, který se de facto nezastavil. Rakousko se blíţilo úrovni plné zaměstnanosti a dlouhodobé výhledy nasvědčovaly tomu, ţe pokud se přizpůsobí sociální systém, mohou se tyto hodnoty udrţet i v budoucnu. Produktivita i mzdy však rostly a tlačily nahoru i ceny.
42
Österreichische Nationalbank [online]. Price Setting and Inflation Persistence in Austria. [cit. 201102-18]. 43 Stenografický protokol [online]. 79. zasedání Národní rady Rakouské republiky. [cit. 2010-10-22].
35
Hlavním cílem tohoto zákona bylo tedy v prvé řadě udrţení kupní síly důchodců, přizpůsobení výše povinných odvodů růstu mezd a v neposlední řadě zajištění dostatečného mnoţství prostředků na úhradu všech systémových závazků. Dílčí změny byly provedeny jiţ v rámci novel přijatých na začátku 60. let, které pomohly vytvořit půdu pro přijetí komplexnější úpravy, kterou představuje právě PAG. Zákon o přizpůsobení penzí se však zatím týkal jen oblastí spadající pod ASVG a GSPVG a ačkoliv se vývoj penzí respektive příspěvků zemědělcům nesl v podobném duchu, oficiálně do PAG zahrnut nebyl. Vytvoření tohoto zákona trvalo poměrně dlouho, neboť bylo dosti komplikované určit penzijní modalitu tak, aby byla fiskálně udrţitelná. Jednu z nejdůleţitějších rolí volba indikátoru přizpůsobení a způsobu vyměřování důchodů. Indikátor přizpůsobení Důleţitým faktorem pro přizpůsobení dávek byla volba indikátoru, který měl výši pravidelné změny určovat. V úvahu připadal např. cenový index, index růstu mezd nebo index růstu HDP. Nakonec se však zákonodárci dohodli na pouţití indexu změny průměrného příspěvkového základu. Ten měl tu výhodu, ţe v sobě zahrnoval i trendy růstu mezd.44 Jinými slovy se důchody valorizovaly podle toho, jakým způsobem rostl průměrný příspěvkový základ jedince v závislosti na růstu jeho příjmů. A jelikoţ v této době docházelo k růstu mezd, rostla s nimi i tato proměnná. Aby bylo dosaţeno kýţené úrovně valorizace, docházelo k modifikacím na úrovni příspěvkové sazby a maximální výše odvodů. Bylo schváleno opětovné navýšení povinných odvodů o dalších 1,5 % z vyměřovacího základu, coţ znamenalo, ţe tehdejší ekonomicky aktivní odváděli velmi vysoké příspěvky do systému penzijního pojištění. Výše penzí nárokovaných od roku 1962 byly totiţ touto normou navýšeny aţ o 7 % a v dalších letech o dalších 3,5 %45, přičemţ náklady na toto navýšení nesli především výdělečné osoby. Změna státního financování podle PAG Při přizpůsobování výše penzijních dávek růstu cen v ekonomice sehrává svou důleţitou roli nejen volba indikátoru, podle kterého bude valorizace probíhat, ale i distribuce informací týkajících se výše mezd, resp. povinných odvodů a objemu prostředků potřebných na financování penzijních dávek současné generace. Dělníci a úředníci byli na základě předchozích úprav ve výhodnější pozici neţ samostatně výdělečně činní. V případě státních zaměstnanců a jejich pojistitelů se mohla výše mezd přizpůsobit tak, aby zákonem stanovené odvody dokázaly pokrýt finanční nároky penzijního schématu. V případě soukromého sektoru však byla situace sloţitější. Mzdy byly stanovovány na základě kolektivních smluv a soukromník neměl přístup k informacím o tom, zda je daná výše mezd dostačující k tomu, aby byly výnosy z příspěvků ekvivalentní nákladům. I z tohoto důvodu musel být systém neustále dofinancováván z výnosů ze všeobecných daní a stejně tak narůstal i státní příspěvek, který byl do penzijního schématu odváděn.
44
Stenografický protokol [online]. 79. zasedání Národní rady Rakouské republiky. [cit. 2010-10-22]. 28.4.1965. 45 Spolková sbírka zákonů Rakouské republiky [online]. Zákon o přizpůsobení penzí – PAG. [cit. 201010-22].
36
V zákoně o přizpůsobení mezd bylo navíc stanoveno, ţe od roku 1965 do roku 1970 vzroste státní podíl na financování aţ na 29 % celkových výdajů a to jak pro zaměstnance, tak i pro ţivnostníky. Hlavní změnu však představuje způsob státního financování. Zatímco se dříve setkáváme se státním příspěvkem pouze pokud se v schématu vyskytl nedostatek peněţních prostředků, s přijetím této normy byl tento příjem uzákoněn jako pevná součást systému financování. Institucionální změny spojené s PAG Nejdůleţitějším aspektem je bezesporu takové přizpůsobení, které by co nejlépe korespondovalo se skutečným tempem hospodářského vývoje. Za tímto účelem byl zřízen poradní orgán, který se skládal ze zástupců odborů, hospodářské komory, expertů z ministerstva financí a sociální správy a zástupce samotného ministra sociální správy. Toto těleso bylo voleno na funkční období pěti let a mělo zajistit objektivitu a odbornost při posuzování a stanovování indexů a hodnot, o které mají být penze valorizovány. Zároveň zde ale byla patrná i snaha zabránit chybě jednotlivce, protoţe předtím podobné změny spadaly pouze pod rozhodnutí ministra sociální správy. Předčasný důchod a nezaměstnanost V platnosti nadále zůstala i moţnost odchodu do předčasného důchodu při dlouhodobé nezaměstnanosti, která byla přijata v rámci novelizace ASVG. Zajímavostí bezesporu je, ţe zatímco se Rakousko v 90. letech potýkalo s tím, ţe bylo v předčasném důchodu příliš mnoho jedinců a snaţilo se nároky na něj omezit, v roce 1965 tomu bylo právě naopak. Dle dat dostupných v archivu Národní rady vyuţívalo tohoto institutu jen minimum pojištěnců. Z celkového počtu 112000 úředníků vyuţilo předčasného důchodu jen cca 3800 lidí.46 Opatření, která se z dnešního pohledu jeví jako silná fiskální expanze, v této době tedy neměla tak markantní dopad. Problémy a kritika PAG PAG nereguloval pouze dynamiku důchodů. Zahrnoval i důleţitou změnu v oblasti pobírání důchodů a paralelní účasti na trhu práce. Původní znění ASVG dovolovalo důchodcům pracovat, pokud se jejich penze a mzda nedostaly v součtu za hranici 1300 šilinků, potom byla penze odňata. Tato hranice byla nyní posunuta aţ na 2500 S47 a byly zredukovány případy, kdy dojde ke sníţení nebo k úplnému odebrání renty. Právě tato klauzule však znevýhodňovala několik skupin obyvatelstva. Především ti lidé, kteří celý ţivot disponovali vyššími příjmy a tudíţ odváděli vysoké příspěvky, jsou za to v době penze „trestáni“ a paralelní výdělečná činnost je jim k neprospěchu, protoţe mají vyšší šanci, ţe danou hranici překročí. Zároveň bylo poměrně nespravedlivé, ţe se toto ustanovení netýkalo úředníků a státních zaměstnanců. Ti si ke své penzi mohli přivydělávat do libovolné výše. V neposlední řadě představovaly problém hlavně vysoké administrativní náklady na dohled nad celkovými příjmy obyvatelstva. Někteří poslanci strany FPÖ se proto do budoucna zasazovali o úplné zrušení § 94, který výdělečnou činnost reguloval. Stejně tak se v původním znění zákona dostávaly do poměrně nevýhodné pozice vdovy. Ostatní nároky na dávky byly valorizovány vţdy s přihlédnutím k roku, ve kterém nárok na dávku vznikal. U vdov to ale neplatilo, neboť byla rozhodná osoba jiţ po smrti. Poslankyně Rosa Weberová proto přišla s pozměňovacím návrhem, aby
46 47
Stenografický protokol [online]. 79. zasedání Národní rady Rakouské republiky. [cit. 2010-10-22]. PAG
37
se tato skutečnost brala v potaz. Tento návrh našel dostatečnou podporu a byl schválen. Pokud bychom měli zrekapitulovat dopady této úpravy, v první řadě je zde výrazné zvýšení souhrnných nákladů na penzijní pojištění. Jen mezi lety 1965 – 1970 došlo k růstu na celkových 24 miliard Šilinků, coţ představuje navýšení aţ o jednu třetinu.48 Důsledkem zákona o přizpůsobení penzí byla v první řadě skutečnost, ţe de facto všichni opět platili vyšší příspěvky, aby důchodci dostávali vyšší dávky. Způsob, jak se dostat k dávkám a nároky na ně se navíc zjednodušily (viz. redukce odebírání důchodů). Původně se za výrazný nedostatek rakouského penzijního systému povaţovala neexistence jakékoliv rozpočtové rezervy v případě, ţe by vypadla velká část příjmů, nebo se zhoršila hospodářská situace. Tím, ţe teď byly jednotlivé dávky navázány na vývoj příspěvkového základu, respektive mezd, se potenciální dopad tohoto problému alespoň částečně zmírnil. V případě všeobecného ekonomického poklesu by totiţ klesla i výše vyplácených dávek a systém by měl i nadále šanci fungovat. 2.11. Růst nákladů penzijního systému v 70. letech Toto desetiletí se obecně neslo ve znamení další expanze. Zatímco v poválečných letech byl hospodářský růst vyuţíván k rozšiřování sociálního systému a zvyšování účasti lidí v penzijním schématu, 70. léta však byla prvním obdobím, kdy se situace začala pozvolna komplikovat. Příčinou byla hlavně rostoucí nezaměstnanost a vysoká inflace způsobená ropnými šoky. I přes tyto signály však dochází k dalšímu rozšiřování poskytované penzijní ochrany. Objevuje se diskuze o penzijní ochraně ţen a snaha jejich situaci změnit. Z předchozího textu je patrné, ţe jejich dávky se aţ do této doby odvíjely od výše příjmů manţela, a ţe neměly nárok na samostatné penze. Nyní se však poprvé objevují hlasy volající po změně. Je však nutné si uvědomit, ţe ţeny reprezentují skoro polovinu populace, a proto se ruku v ruce s těmito snahami začaly prohlubovat tlaky na rozpočty penzijních schémat. Další expanze se však nedala přičíst na vrub jen ţenám. Rozšířeny byly také náhradní doby pojištění. Mimo období vojenské sluţby, vzdělávání, válečné účasti a podobně, měli teď nárok na náhradní doby pojištění i rodiče, jeţ zůstávali doma s dětmi. Náhradní doby pojištění se přitom zpravidla počítaly jako ekvivalent sumy, kterou by jedinec odvedl během kalendářního roku, a která byla sníţena o určitý počet měsíců. V 70. letech šlo podle Kocha do řádného starobního důchodu kolem 26 % lidí, přičemţ v letech devadesátých to bylo pouhých 13 %. Jasně se ukazuje postupná tendence vyuţívat sociálních dávek jako stálého zdroje příjmů.49 Hlavním problémem bylo, ţe lidé, kteří byli nezaměstnaní, odcházeli do předčasného důchodu a tím se zmenšovaly finanční zdroje, na druhé straně však rostly poţadavky na výplatu penzijních dávek. Anton Amann píše, ţe v roce 1975 připadalo na 100 výdělečně činných cca 36 důchodců a na 100 jedinců přispívajících do systému zhruba 50 penzí.50 Situace se však postupně zhoršuje a to hlavně z důvodů zmiňovaných v předchozím odstavci. 48
Stenografický protokol [online]. 79. zasedání Národní rady Rakouské republiky. [cit. 2010-10-22]. 28.4.1965. 49 KOCH, M.; THIMANN, C. From Generosity to Sustainability : The Austrian Pension System and Options for its Reform. 1. vyd., IMF, 1997. autorizováno k distribuci Russell Kincaid, G., Sanjeev, G., 30 s. 50 AMANN, A. [online]. Kurswechsel f\ür das Alter. [cit. 2011-03-10].
38
Aby se pokryly rostoucí výdaje, musely se v roce 1975 opět zvýšit povinně odváděné příspěvky o 5,5 procentního bodu. V rámci politického lobby a snah zahrnout do penzijního schématu co největší počet obyvatel však došlo k uzákonění samostatného penzijního pojištění pro zemědělce, čímţ byla doplněna původní úprava o zemědělské rentě. 2.11.1. Penzijní zákon pro zemědělce (BPVG) V roce 1969 čítal počet zemědělců v poměru k celkovému obyvatelstvu Rakouska zhruba 19 %.51 Projevoval se sice spíše klesající trend co do počtu nových subjektů, ale i tak bylo toto zákonné ustanovení naplněním snahy o zahrnutí zemědělců do rozšířeného systému penzijního pojištění. Od roku 1958 sice dostávali příspěvkovou rentu, doposud však neměli samostatný nárok na celkovou penzijní ochranu. Účastníci schématu Mezi povinné pojištěnce ze zákona automaticky spadali majitelé zemědělských usedlostí, resp. jednotek, jejichţ hodnota byla vyšší neţ 30 000 šilinků. Celý koncept tohoto zákona je de facto postaven na hodnotě zemědělské jednotky. Lidé byli na základě ceny svých usedlostí rozřazeni do dvaceti pojistných skupin, z nichţ kaţdá musela měsíčně odvádět jinou částku. Ta se pro hlavního pojištěnce (nejčastěji ţivitele rodiny) různila od cca 88 S aţ do výše 670 Šilinků měsíčně.52 Zemědělci měli od schválení tohoto zákona právo na stejný okruh dávek jako ostatní. Podporu dostávali ve stáří, v době pracovní neschopnosti a nárok měli i na pozůstalostní důchody. Konstrukce penzijních dávek Co se týče starobních důchodů, sestávala se konečná částka ze stejných sloţek jako v případě zákona pro ţivnostníky. 30 % vyměřovacího základu tvořila tzv. základní částka, druhou sloţkou byla suma z připojištění a třetí akruální sloţky, jejíţ hodnoty byly stejné jako pro dělníky a zaměstnance. Jediný rozdíl spočíval v tom, ţe pokud zemědělci přispívali déle neţ 540 měsíců, rušil se jim nárok na navýšení. I pro ně však existoval systém odměňování pokud odešli do důchodu později. Sazby procentního navýšení konečné dávky přitom byly stejné jako v případě samostatně výdělečně činných osob. Základní prvky a nastavení penzijního systému pro zemědělce byly totoţné s těmi pro ostatní zaměstnanecké skupiny, coţ se týkalo i konceptu směrné sazby. K ilustraci toho, v jakých hodnotách se pohybovala směrná sazba v 70. letech, slouţí následující tabulka. Oproti původním číslům z roku 1955 se jedná o téměř 200% navýšení. Tabulka č.9: Směrná sazba v 70. letech
Typ důchodu Penzijní Vdovský Sirotčí
Směrná sazba v S 1333 1333 749/1333*
Pramen: BPVG, *platí v případě smrti dvou rodičů pro sirotka staršího 24 let. 51
Stenografický protokol [online]. 151. zasedání Národní rady Rakouské republiky. [cit. 2010-10-22]. Spolková sbírka zákonů Rakouské republiky [online]. Penzijní zákon pro zemědělce. [cit. 2010-1022]. 52
39
Institucionální ukotvení Pro správu finančních prostředků byl po vzoru ASVG zřízen Úřad pro penzijní pojištění zemědělců. V reakci na další vývoj byl však později nahrazen společnou institucí pro penzijní a zdravotní pojištění. Právě z důvodu silného růstu nákladů se vláda snaţila ušetřit alespoň na administraci spojené se správou sociálního systému. Z předchozího textu je jasné, ţe kaţdá kategorie povolání měla své samostatné úřady zodpovědné za zdravotní a za penzijní pojištění. Veškeré povinné odvody z mezd byly ale nejdříve placeny na účty zdravotních pojišťoven, které potom přeposílaly příslušné obnosy na účty dalších institucí. Zmíněné úřady se začaly postupně spojovat v jediný orgán, jenţ měl za úkol spravovat obě tyto oblasti. Toto opatření se týkalo například úřadu pro penzijní pojištění zemědělců nebo úřadu pro penzijní pojištění ţivnostníků, který se sloučil s hlavní zdravotní. Tímto zákonem postupně začíná snaha o redukci celkových nákladů na penzijní ochranu. 2.11.3. Parametrické změny v 70. letech 70. léta však nepřinesla pouze novou modalitu v oblasti penzí a rozšíření penzijní ochrany ale i parametrické změny. Další novelizace zásadních legislativních opatření jako ASVG neb GSPVG nově přinesly zavedení pojistných tříd, do kterých se pojištěnci dělili podle výše příjmu. Zaměstnanci a dělníci měli konečně také nárok na zvýšení penze, pokud odešli do důchodu později a směrná sazba byla pro starobní důchod aţ 2861 šilinků měsíčně.53 V tomto období došlo k naplnění poţadavků, které se objevovaly jiţ od začátku 20.století. Nyní mělo Rakousko samostatné právní úpravy jak pro státní úředníky a dělníky, tak i pro ţivnostníky a zemědělce a kaţdý z příslušníků těchto skupin měl zajištěný určitý standard penzijní ochrany. Negativní trendy z hlediska udrţitelnosti celého systému byly od tohoto období stále problematičtější, neboť ekonomika jiţ nevykazovala tak silný hospodářský růst jako předtím. Ke skutečným restrikcím však došlo aţ o dvacet let později. 2.12. Nástup restrikce 80. let Rakousko mělo tu výhodu, ţe od skončení druhé světové války de facto aţ do konce 70. let vykazovalo velmi nízkou úroveň nezaměstnanosti, vysoký HDP na hlavu a téměř konstantní hospodářský růst. Tyto skutečnosti umoţnily vystavět sociální systém na velmi pevných základech. Jelikoţ byl penzijní okruh navázán na zaměstnanecké schéma a úroveň zaměstnanosti se po celou dobu blíţila hodnotám plné zaměstnanosti, podařilo se dosáhnout velmi vysokého stupně pokrytí pojištěnců. 2.12.1. Změny pracovního trhu a problém předčasných důchodů V 80. letech se však poprvé začínají objevovat fenomény moderního pracovního trhu, které byly do této doby neznámé. Jednalo se konkrétně o flexibilní pracovní kontrakty, jejichţ účastníci od začátku nebyli do systému vůbec zařazeni. Tento stav přitom přetrval aţ do 90. let, kdy se systém konečně upravil tak, aby i lidé takto zaměstnaní pod dané schéma spadali a museli do systému přispívat. Řeč je zejména o částečných úvazcích, dohodách o provedení práce, polovičních úvazcích atd. Tyto typy zaměstnání v 80. letech představovaly dodatečnou zátěţ pro 53
Spolková sbírka zákonů Rakouské republiky [online]. 30. novela k všeobecnému zákonu o sociálním pojištění. [cit. 2010-10-22].
40
veřejné rozpočty, aniţ by z nich vyplývaly jakékoliv příjmy. Došlo proto k opětovnému zhoršení situace, co do udrţitelnosti celého systému. Novinky na trhu práce však nebyly jediné, které k této situaci přispěly. Nutnost restrikce si vynutil i pokračující trend na poli předčasných důchodů. V tomto období pokračoval postupný růst nezaměstnanosti a tudíţ se stále více projevovali tendence vyuţívat moţnost předčasného odchodu do důchodu a jiných výhod sociálních dávek. Dle dostupných dat Světové banky pracovalo v Rakousku pouze 40 % muţů mezi 55 – 64 lety, coţ v té době představovalo nejmenší míru participace tohoto věkového vzorku ze všech států OECD.54 K tomu, aby se zabránilo předčasným odchodům, byly jiţ dříve schváleny procentní sráţky z konečné výše penzijní dávky. Znamenalo to, ţe náhradový poměr se sniţoval o pevně daný procentní podíl v závislosti na době odchodu do předčasného důchodu. V 80. letech došlo k jejich opětovné modifikaci a hodnoty byly ustáleny na 1,9 procentech pro prvních 30 let a 1,5 % pro roky následující.55 Objevují se jasně patrné snahy o postupnou eliminaci tohoto trendu. V této době však ještě nedochází k ţádné razantní restrikci na poli předčasných důchodů a jedná se spíše o parametrické změny. Kombinací všech těchto faktorů klesá počet přispěvatelů do penzijního systému a zároveň roste mnoţství lidí, kteří si nárokují penzijní dávky. K tomu se přidává i trend stárnutí populace a zvýšení očekávané délky ţivota a je jasné, ţe podoba, v jaké se penzijní systém nacházel, nebyla dlouhodobě udrţitelná, neboť poţadavky na dotace ze státního rozpočtu konstantně rostly. Vláda si však nemohla dovolit výrazně navyšovat povinné odvody z příjmů, neboť paralelně rostla i daňová kvóta. Důsledkem tohoto expanzivního vývoje byl růst deficitu veřejných financí, který v průměru pohyboval okolo 3 %.56 2.12.2. Reforma 80. let a politický konsensus Politická situace byla v Rakousku po celou dobu poměrně výhodná. Obecně panoval konsensus o otázkách sociální ochrany a klíčová rozhodnutí se proto přijímala poměrně snadno. Mezi subjekty zastoupené v rozhodovacích procesech patřili krom vlády i sociální partneři jako odbory nebo sdruţení zaměstnavatelů. Shoda se projevovala nejen v oblasti cílů, kterých bylo třeba dosáhnout, coţ bylo vidět jiţ v 50. letech při tvorbě všeobecného zákona o sociálním pojištění, ale i v případě nutnosti zreformovat tehdejší stav systému, aby mohlo být dosaţeno dlouhodobější udrţitelnosti. Období 80. let je podle Wissmanna, právě díky tomuto všeobecnému konsensu, nazýváno „zlatý věk sociálního partnerství a welfare státu“.57 Roku 1984 byla přijata první penzijní reforma, která měla restriktivní charakter. Cílem bylo hlavně sníţení objemu státních příspěvků, které ze zákona plynuly do systému. Hlavními okruhy reformy bylo zvýšení vyměřovacího období, změna akruálních sloţek, modifikace pozůstalostních a invalidních důchodů a redukce náhradních dob pojištění.
54
KOCH, M.; THIMANN, C. From Generosity to Sustainability KOCH, M.; THIMANN, C. From Generosity to Sustainability 56 STATISIK AUSTRIA [online]. Öffentliches Defizit / Öffentlicher Überschuss. [cit. 2011-01-17]. 57 WISSMANN, D.; KLENK, J.; SCHMID, J. [online]. Österreich – Modell eines erfolgreichen Wohlfahrtsstaats?. [cit. 2010-10-21]. 55
41
2.12.3. Konstrukce penzijní dávky a akruální složky Samotné penzijní dávky byly dle dřívějších úprav konstruovány ze základní částky, částky navýšení a částky speciálního navýšení, pokud byla osoba připojištěná. Na základě reformy z roku 1984 měli připojištění jedinci stále nárok na navýšení 1 % z vyměřovacího základu. Změnila se však úroveň akruální sloţky. K výpočtu konečné výše penzijní dávky, se musel počet let, po které subjekt přispíval vynásobit procentní sazbou navýšení. Akruální sloţka byla vyjádřena z vyměřovacího základu na základě dané procentní sazby, vţdy za 12 měsíců. Tabulka č.10: Změna akruální složky
Doba pojištění
Procentní sazba navýšení
méně neţ 360 měsíců více neţ 361 měsíců
1,9 1,5
Pramen: 40.novela ASVG58
Kaţdé pojištěné ţeně se konečná dávka navíc automaticky navyšovala o 3 % vyměřovacího základu za kaţdé dítě, které se narodilo ţivé. 2.12.4. Náhradní doby pojištění a pozůstalostní důchody Restrikce proběhly také v oblasti náhradních dob pojištění. Školní docházka a celkové období studia nadále nepředstavovaly náhradní dobu pojištění a lidé během nich museli platit sice minimální, ale pevně stanovené příspěvky do penzijního systému. To znamenalo, ţe si lidé začali na svůj důchod přispívat o něco více a stát nemusel dotovat systém v takové míře. Upraveny byly i pozůstalostní důchody. Původně měli muţi nárok na pozůstalostní důchod pouze ve zvláštních případech nouze či nesamostatnosti. Roku 1981 však ústavní soud rozhodl, ţe toto opatření je nespravedlivé, a proto byla muţům přiznána stejná práva jako ţenám. Ačkoliv bylo toto opatření spíše expanzivní, neboť rozšiřovalo okruh subjektů, které si mohly nárokovat penzijní dávky, reforma přinesla i restrikci. Nově byly dávky sniţovány a někdy i zamítnuty, pokud došlo k uzavření manţelství aţ poté, co začal jedinec pobírat starobní důchod, nebo pokud byl věkový rozdíl mezi manţeli pováţlivě vysoký. Doţivotní pozůstalostní důchod mohl být manţelovi či manţelce přiznán jiţ od završení 35 roku ţivota, nárok na něj však automaticky zanikal, pokud osoba opětovně vstoupila do manţelství. Ve srovnání s rozšířením práva na pozůstalostní důchod na muţskou polovinu populace se jedná pouze o drobná opatření. Nicméně tato změna v pozůstalostních důchodech se dá povaţovat za jednu z mála expanzivních politik, která byla v 80. letech uskutečněna. 2.12.5. Změna vyměřovacího období Vyměřovací období bylo prodlouţeno z původních pěti let na deset. Srovnaly se tak podmínky pro úředníky a dělníky s podmínkami pro ţivnostníky, pro které platilo rozhodné období deset let od samého začátku. Tímto opatřením bylo dosaţeno 58
Spolková sbírka zákonů Rakouské republiky [online]. 40. novela k všeobecnému zákonu o sociálním pojištění. [cit. 2010-10-22].
42
plošného sníţení výše penzijních dávek, neboť posuzované výdělky byly v průměru niţší. Navzdory této změně se však stále pohybujeme na úrovni velmi vysokého náhradového poměru. Pro muţe ve věku 65 let, který platil do systému po dobu 45 let dosahoval hodnoty aţ 80 % původních příjmů. V jiných státech Evropy se zpravidla posuzuje celková doba pojištění a náhradový poměr tudíţ nedosahuje takové velikosti. Ve druhé polovině 80. let došlo v souladu s restriktivním trendem k dalšímu posunu rozhodného období v rámci 44. novely ASVG. Hodnota se prozatím ustálila na konečných 15 letech, s tím rozdílem, ţe se stále ještě jednalo o posledních 15 let před odchodem do důchodu. I tato doba však představuje pro rakouské penzisty nesmírnou výhodu. Do výsledné částky se totiţ nezapočítávají doby, kdy člověk na trhu práce začíná. Příjmy mladých a absolventů bývají totiţ zpravidla mnohem niţší neţ platy zkušených specialistů a tudíţ by sniţovaly průměr získávaný pro výpočet konečné dávky. Ačkoliv měly všechny výše zmiňované změny parametrický charakter, představovaly kvalitní základ pro reformní postup v letech devadesátých. Hlavně se však podařilo sníţit zátěţ veřejných rozpočtů, protoţe klesal příspěvek, který stát musel do penzijního systému odvádět. Vývoj státního příspěvku do systému penzijního pojištění ve vybraném období ilustruje následující graf. Graf č.1: Vývoj státního příspěvku do systému penzijního pojištění ve vybraném období
Pramen: Převzato z ZEITLBERGER, O. [online]. Pensionsvorsorge mit besonderer Berücksichtigung der Reformen 2003/2004 und der Finanzierungsproblematik. [cit. 2011-0115].
Stejně tak došlo od roku 1970 do roku 1987 třináctkrát k novelizaci hlavních penzijních zákonů, respektive ke zvýšení směrné sazby a vyrovnávacího příspěvku. Z vládních zdrojů vyplývá, ţe zatímco index spotřebitelských cen na konci zmiňovaného období dosahoval 140,1 %, index nárůstu penzí se pohyboval okolo 148,8 %.59 Došlo tedy k jejich zřetelnému reálnému růstu a socialisté rádi argumentovali tím, ţe se podařilo dosáhnout nejen výrazného sníţení nebezpečí chudoby u sociálně nejslabších, ale hlavně celkového zbohatnutí obyvatelstva.
59
Stenografický protokol [online]. 159. zasedání Národní rady Rakouské republiky. [cit. 2010-10-22].
43
2.13. Devadesátá léta a počátek výraznější restrikce V 90. letech se naplno projevují trendy, které nastoupily v minulých desetiletích. Nezaměstnanost a rostoucí deficit jsou mnohem problematičtější neţ kdykoliv předtím. K těmto známým fenoménům se navíc připojuje i rostoucí míra globalizace, která výrazně ovlivňuje strukturu pracovních trhů a politické nálady v regionu. Rakousko se stejně jako jiné evropské země chtělo připojit k Evropské unii a učinilo tak v roce 1995. Podmínkou pro přechod na společnou evropskou měnu byla mimo jiné i nutnost sníţení deficitu pod 3 % HDP, ten však v polovině 90. let dosahoval podle dat OECD aţ 5,9 % HDP.60 Graf č.2: Vývoj deficitu veřejných financí
Vývoj deficitu veřejných financí 0,0 -1,0 -2,0 -3,0 -4,0
-5,0 -6,0
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
-7,0
Pramen: OECD.StatExtracts [online]. Country statistical profiles 2010: Austria.
Zmíněná situace samozřejmě znamenala nutnost pokračovat v započaté restrikci a konsolidaci veřejných financí. Tento úkol paradoxně připadal vládní koalici SPÖ a ÖVP, jejichţ poslanci předtím po dobu více neţ třiceti let přijímali expanzivní opatření. Prostor pro úsporná opatření však představoval především institut předčasných důchodů, jenţ v tomto období poprvé začal představovat výrazný problém. 2.13.1. Gradace problémů s předčasnými důchody V roce 1994 šlo podle Kocha a IMF do starobního důchodu včas pouze 13 % lidí. Zbytek byl buď v předčasném důchodu (34 %) nebo pobíral invalidní dávky (34 %). Dávky starobního důchodu byly tedy v průměru čerpány jiţ od věku 60,8 let, coţ je o pět let dříve neţ byla stanovena zákonná hranice pro odchod do důchodu. V této době se také naplno projevila rostoucí ţivotní úroveň obyvatelstva a došlo k růstu průměrné očekávané délky ţivota. Následkem toho lidé pobírali důchod v průměru déle. Podle IMF dosahovala v 90. letech doba strávená v penzi cca 19 let, coţ od roku 1970 představuje navýšení o šest let.61 Následující tabulka názorně ilustruje rozdělení penzí od roku 1970. Většina reformních snah byla tudíţ cílena ke zvrácení trendu dřívějšího odchodu do důchodu a vyuţívání institutu invalidních dávek.
60 61
OECD.StatExtracts [online]. Country statistical profiles 2010: Austria. [cit. 2011-01-06]. KOCH, M.; THIMANN, C. From Generosity to Sustainability
44
Tabulka č.11: Rozdělení penzí od roku 1970
údaje v % Běžný starobní důchod Předčasný starobní důchod Invalidní důchod
1970 25
Muži 1980 10
1970 62
Ženy 1980 40
1994 13
1994 28
43
51
34
13
31
49
32
39
53
25
29
23
Pramen: Převzato z IMF, From Generosity to Sustainability
Je zajímavé analyzovat dopad předešlých restriktivních opatření týkajících se předčasných důchodů v čase. Koncem 80. let byly zavedeny penalizace za dřívější odchod do důchodu ve formě procentních sráţek z konečné dávky. Díky tomu je u muţů v letech 90. patrný markantní pokles co do podílu na celkových důchodových dávkách. U ţen však byla tendence právě opačná. V 70. letech byla jejich práva na samostatné důchodové dávky rozšířena a od té doby je moţno pozorovat v oblasti předčasného důchodu kontinuální nárůst. Mimo jiné i proto bylo nutné pokračovat v nastoupených reformách. Změny se netýkaly pouze pokut či odměn za dřívější, resp. pozdější odchod do důchodu. Při regulaci tohoto institutu se nabízela i úprava povinných dob přispívání, které bylo třeba splnit, aby si subjekt mohl nárokovat důchod. Zákonodárci vyuţili v 90. letech modifikace na všech úrovních a to následujícím způsobem. 2.13.2. Parametrické změny v 90. letech Úprava v podobě sráţek z výše důchodu se osvědčila, a proto došlo k opětovnému růstu procentních sráţek z penze. Nová sazba čítala 2 % ročně a maximum, o které mohla být celková výše penze sníţena, bylo 15 %. Jelikoţ ale panovala obecná snaha zvýšit průměrný věk odchodu do důchodu, nebyla přijímána pouze penalizační, ale i motivační opatření. Do obecné legislativy byl začleněn institut odměn za prodlouţení ekonomické aktivity, který byl jako první představen uţ na konci 50. let u ţivnostníků. Podle Mairhubera měli pojištěnci nárok na bonus ve výši 2 – 5 % ročně v závislosti na době, po kterou se vzdali svého nároku na starobní důchod. Dalo se tedy dosáhnout na náhradu aţ do výše 80 % původních výdělků po 40 letech účasti v systému, coţ znamenalo o pět let méně neţ v letech osmdesátých.62 Navíc v rámci snah o redukci objemu důchodů vyplácených v rámci této kategorie, byla přizpůsobena i povinná délka účasti v systému penzijního pojištění. Podle dřívějších úprav museli lidé odvádět část platu minimálně po dobu 35 let, aby si mohli zaţádat o předčasný důchod. V opačném případě jim stačilo 15 let, pokud byli dlouhodobě nezaměstnaní. Obě tyto podmínky byly však nyní zpřísněny a to na 37,5 roku v prvním případě a na 20 let v případě druhém. Tato změna byla navíc rozšířena i na okruh standardních důchodových dávek. Minimální doba pojištění, po kterou musel být jedinec účasten v penzijním schématu, aby mu vznikl nárok na klasické dávky starobního důchodu, nyní čítala minimálně 25 let pojištění. Restrikce se však nedotkla jen předčasných důchodů, ale byla představena i na poli důchodu invalidního. Zvláštností bylo zejména opatření, které začlenilo invalidní důchod do institutu důchodu předčasného. Zatímco do roku 1993 se hovořilo výslovně o invaliditě, od této doby se jedná o předčasný důchod z důvodu sníţené schopnosti pracovat. Z původních 55 let se hranice pro odchod posunula na 57 shodně pro muţe a ţeny a všichni se museli prokázat účastí v systému minimálně po dobu 15 62
MAIRHUBER, I. The Austrian Pension Systems.
45
let63, coţ představovalo nárůst povinné doby přispívání o polovinu. Celý systém se tedy ustálil na 15 letech pro všechny. Tento soubor opatření byl zatím nejkomplexnější snahou o redukci pobíraných předčasných důchodů, neboť platil obecně pro všechny zaměstnanecké skupiny. Tím se lišil od předchozích modifikací nebo penalizačních snah, které byly vţdy cílené pouze na jednu konkrétní oblast povolání. Jedním z mála expanzivních opatření tohoto období bylo prodlouţení náhradní doby pojištění pro výchovu dětí na čtyři roky. Země musela stále více čelit trendu stárnutí populace, a proto se tato novelizace podle Wissmanna dala brát jako snaha o zvýšení porodnosti v dlouhodobém horizontu.64 Rakousko platilo na penzijní výdaje přibliţně 15 % HDP, coţ představuje největší podíl ze zemí OECD. Pro srovnání, ve Švédsku, které platí za tradiční stát s velkým důrazem na sociální sféru, byl podíl penzí na HDP v této době podle Kocha pouhých 6,2 % a v Německu 10,5 %. Od 60.let se státní příspěvky do systému zvýšily více neţ dvakrát a ačkoliv tvořily povinné odvody do systému v 90. letech 22,8 % hrubého příjmu pro zaměstnance a dělníky a něco málo přes 20 % u ţivnostníků, stačily tyto prostředky pro zaměstnance jen z 80 %, přičemţ zbytek musel být financován státem. U ţivnostníků byla situace ještě kritičtější. Jejich příspěvky zaujímaly jen cca 32 % potřebných financí. To znamenalo, ţe kaţdý účastník tohoto schématu musel být dotován státem ještě 100 000 šilinky ročně.65 Kromě těchto záleţitostí, představoval další dodatečnou zátěţ rozpočtu fakt, ţe všichni bývalí státní zaměstnanci, kteří byli v penzi a měli nárok na starobní důchod, byli placeni přímo ze státního rozpočtu, neboť pro ně neexistovalo samostatné penzijní schéma. Kalkulace a indexace penzí Jedním z nejvýznamnějších opatření v 90. letech bylo zavedení indexace penzí podle čistých mezd, které bylo přijato roku 1993. Ty byly sice původně indexovány podle změny čistých mezd, v rakouském případě to však znamenalo změnu, která nastala po odvodu příspěvků na sociální zabezpečení, ale před zdaněním. Penzijní dávky tudíţ často rostly rychleji neţ inflace a přispívali k růstu cen a mezd. Změny byly navíc představeny i v oblasti kalkulace penzí. Zatímco dříve jsme u zaměstnanců a dělníků měli rozhodnou dobu posouzení posledních pět let výdělečné činnosti a u ţivnostníků 10 let, nyní se dostáváme na úroveň 15 let. Specifikem a zároveň výhodou pro poplatníky je bezesporu skutečnost, ţe se bere v potaz 15 nejlepších let. To znamená, ţe konečná výše penze jedince je posuzována na základě 15 let jeho kariéry, během kterých vydělával nejvíce. Prodlouţením vyměřovacího období bylo docíleno plošného sníţení výše penzijních dávek, neboť došlo k rozprostření jednotlivých výdělků ve vypočítávaném průměru. Aby však bylo rozhodnutí politicky průchodnější, museli zákonodárci schválit výběr patnácti nejlepších let a nejen těch posledních před důchodem. Změna zákonné hranice pro odchod do důchodu Průměrná výše starobního důchodu v polovině 90. let u muţů čítala cca 13 400 S měsíčně, přičemţ muţi, kteří nově odešli do penze, měli zpravidla důchod o něco 63
MAIRHUBER, I. The Austrian Pension Systems. WISSMANN, D.; KLENK, J.; SCHMID, J. [online]. Österreich – Modell eines erfolgreichen Wohlfahrtsstaats?. [cit. 2010-10-21]. 65 KOCH, M.; THIMANN, C. From Generosity to Sustainability 64
46
niţší. U ţen tomu bylo právě naopak a to z důvodu růstu dávek za výchovu dětí.66 Pokud ţena zůstala po nějakou dobu s dítětem doma, automaticky ji za dané období bylo započteno 421 Euro, přičemţ bylo moţné tuto částku kumulovat s výdělečnou činností. Pozice ţen se však v 90. letech opět změnila a to hlavně z rozhodnutí ústavního soudu.Ten roku 1990 rozhodl, ţe rozdílná doba odchodu do důchodu pro muţe a ţeny není v souladu s rakouskou ústavou a vynutil si sjednocení na 65 letech pro obě pohlaví. Jelikoţ však opatření tohoto typu není moţné implementovat okamţitě, byla stanovena lhůta pro posupné přizpůsobení. Vláda musela přijmout celou řadu novel v oblasti pracovního práva, sociálního práva a v oblasti rovnosti lidských práv. Aby se vyhovělo poţadavkům ústavního soudu, bylo ustanoveno, ţe od roku 2018 se ţenám ročně bude zvedat hranice pro odchod do důchodu, přičemţ dosáhne úrovně 65 let v roce 2033. Začlenění státních zaměstnanců a lidí pracujících na zvláštní úvazky do systému pojištění I v letech devadesátých se setkáváme s klasickými parametrickými změnami, které probíhaly ve všech obdobích. Došlo k navýšení povinných odvodů u ţivnostníků a zemědělců, coţ sice ještě více zatíţilo jednotlivé subjekty, avšak zároveň zvýšilo příjmy jednotlivých penzijních rozpočtů. Wissmann píše, ţe od roku 1996 jsou navíc náhradní doby pojištění povaţovány za dobu s minimální úrovní pojištění. To znamená, ţe zatímco se podle dřívějších úprav mohl rok náhradního pojištění vyšplhat aţ na 85 % částky, kterou by subjekt odvedl ze svého platu během klasického období pojištění, nyní je tato suma minimální. Spolu s povinnými příspěvky jednotlivých subjektů během dob náhradního pojištění bylo docíleno sníţení nároků kladených na státní příspěvek.67 Roku 1997 došlo v rámci balíčku fiskální konsolidace k začlenění speciálních pracovních kontraktů do systému penzijního pojištění. Hlavně však vláda docílila toho, ţe noví státní zaměstnanci byli vyčleněni ze státního systému financování a museli se přidat do veřejného penzijního systému. Oběma těmito opatřeními bylo docíleno růstu počtu přispěvatelů a finančních prostředků na výplatu stávajících závazků v krátkém období. V dlouhém období však hrozilo další nebezpečí nárůstu státního příspěvku do penzijních fondů, pokud budoucí generace nedokáţou systém dostatečně profinancovat. Podnikové a soukromé penzijní fondy Významným krokem, který ovlivnil budoucí vývoj penzijního systému v Rakousku, bylo představení podnikových a soukromých penzijních fondů. Tyto moţnosti sociálního zabezpečení neměly dlouhodobě příliš silnou odezvu, neboť lidé byli zvyklí spoléhat se spíše na stát. V 90. si však zákonodárci uvědomovali nutnost vyšší spoluúčasti jedinců a jejich zaměstnavatelů a potřeby odbřemenit státní rozpočet. V 90. letech byl proto přijat zákon o penzijních a zákon o podnikových fondech. Obě tyto normy přispěly k lepší regulaci fondů a k umoţnění jejich zakládaní v rámci jednotlivých společností. Spravování fondů a samotné jejich vytvoření bylo podmíněno kolektivní smlouvou, ve které bylo stanoveno, jakým způsobem se budou zaměstnanci podílet na administraci daného fondu, jaké příspěvky musí odvádět a v neposlední řadě, k jakým benefitům jsou oprávněni. 66
KOCH, M.; THIMANN, C. From Generosity to Sustainability WISSMANN, D.; KLENK, J.; SCHMID, J. [online]. Österreich – Modell eines erfolgreichen Wohlfahrtsstaats?. [cit. 2010-10-21]. 67
47
Pokud pojištěnec změnil zaměstnání, mohl si objem prostředků nechat převést do jiného fondu, nebo si jej mohl nechat vyplatit. V druhém případě by ale částka podléhala dani z příjmů. K plnému rozvinutí a zauţívání těchto konceptů ze strany zaměstnanců a zaměstnavatelů došlo hlavně po roce 2000. Krok tímto směrem byl však rozhodně důleţitý, neboť v současnosti je podle Knella v Rakousku 12 podnikových a 7 mezipodnikových fondů, jeţ sdruţují více neţ 280 000 zaměstnanců a díky těmto prvotním novelám se podařilo rozvinout vícepilířový systém penzijní ochrany.68 2.14. Restriktivní změny po roce 2000, parametrické i systémové úpravy Shrňme si dosavadní informace o nastavení rakouského penzijního systému do konce 90. let, neboť po roce 2000 začalo docházet k zásadním změnám, které s sebou přinesly nejen parametrické, ale i systémové úpravy. Markus Knell a kolektiv vymezují ve své publikaci o rakouském penzijním systému několik zásadních charakteristik týkajících se reformních snah po roce 2000. Do této doby v Rakousku dominoval první pilíř ve formě průběţného financování. Penzijní systém byl řízen na bázi samosprávných institucí příslušnících k různým zaměstnaneckým skupinám. Statutární věk odchodu do důchodu byl 65 let u muţů a 60 let u ţen, s nutností jejich vzájemného sjednoceni do roku 2033. Pro předčasný důchod platila hranice 60 a 55 let, nicméně v průměru lidé odcházeli do důchodu jiţ kolem 57,7 let, coţ znamenalo, ţe podíl klasických starobních důchodů na celkovém objemu vyplácených dávek byl podle Knella jen 27 %. Veškeré příjmy penzijních schémat byly zaloţeny na povinných procentních odvodech, které se ustálily na 22,8 % z měsíčního příjmu a částka vybraná na povinných odvodech pokrývala sotva dvě třetiny sumy potřebné na celkový objem důchodů, proto bylo nutné zapojit i státní příspěvek a část výnosů z daní. Jelikoţ celková sociální politika od 50. let vykazovala spíše expanzivní charakter, potýkal se celý penzijní systém s problémem dlouhodobé neudrţitelnosti, který bylo třeba akutně řešit. K prvním výrazným změnám na poli restrikce došlo aţ po roce 2000 a to hlavně v reakci na zprávy mezinárodních institucí jako je Světová banka, IMF nebo OECD. 69 Světová banka tlačila na zavedení vícepilířového systému financování a Rakousko se tímto konceptem začalo postupně řídit. Celkově se však dá setkáváme se sérií reforem, která je spojena s vládou ÖVP/SPÖ a jejími restriktivními snahami. 2.14.1. Reforma 2000 Reforma provedena roku 2000 se oproti předchozím úpravám vyznačovala hlavně větší razancí a komplexnější restrikcí. Ta byla způsobena v první řadě změnou vlády, kdy po třiceti letech nastoupil do kancléřské funkce představitel strany ÖVP. Kancléřem se stal Wolfgang Schüssel a částí jeho předvolební kampaně byl i apel na změnu a úpravu penzijního systému. Ačkoliv slíbil, ţe se výše penzí se jednotlivcům sniţovat nebude, museli se důchodci spokojit s niţším celkovým objemem vyplácených dávek. Novinku představoval i samotný proces schvalování. Poprvé vláda netrvala na konsensu se sociálními partnery a reformy uskutečnila aniţ by s tím ostatní strany souhlasily. To přirozeně vyvolalo velkou vlnu nevole u odborářů a politických oponentů, ale i ve vládních řadách.
68 69
KNELL, M.; KÖHLER-TÖGLHOFER, W.; PRAMMER, D. The Austrian Pension System KNELL, M.; KÖHLER-TÖGLHOFER, W.; PRAMMER, D. The Austrian Pension System
48
Změny, které ÖVP zavedla, byly poměrně radikální, ale zaměřeny jak na krátkodobé výsledky, tak na dlouhodobou udrţitelnost. V krátkém období se projevovala snaha o sníţení mnoţství prostředků, které jsou důchodcům vypláceny, a hlavně redukce nároků na tyto dávky. V souvislosti s dlouhodobou udrţitelností celého penzijního systému byla ustanovena Komise pro dlouhodobé zajištění penzí, jejíţ funkcí bylo schéma přizpůsobit tak, aby v dlouhém období neselhávalo jeho financování. Její aktivita se následně promítla v rámci reformních snah v dalších letech. Co se týče změn v nastavení celkového systému, markantní úpravy proběhly zejména v oblasti předčasných odchodů do důchodu a u vnímání spravedlnosti dávek. Knell vymezuje tři základní okruhy změn. Předčasné důchody Titul předčasného důchodu byl poměrně hojně vyuţíván a to v případě dlouhodobé nezaměstnanosti, redukované pracovní schopnosti, splnění povinné doby pojištění nebo z důvodu invalidity. ÖVP zredukovala moţnost odchodu do předčasného důchodu z důvodu omezené pracovní schopnosti, ale aby se předešlo nepřiměřeným sociálním tvrdostem, zjednodušil se systém odchodů v případě invalidity. U ostatních skupin se souhrnně zvýšil povinný věk na 61,5 u muţů a 56,5 let u ţen, coţ v dalším roce posunulo průměrný věk odchodu do důchodu z průměrného věku 57,65 na 58 (průměr pro muţe i ţeny dohromady).70 Kritéria odměňování Dalším prostředkem k dosaţení vyšší spravedlnosti co do výše dávek byl dříve jiţ zmiňovaný systém sráţek z celkové výše důchodu nebo odměňování v případě prodlouţení ekonomické aktivity. Roku 2000 byla procentní sráţka zvýšena aţ na 3 procenta ročně, přičemţ celkové sníţení mohlo nabýt hodnoty maximálně 15 % celkového penzijního nároku. U odměn naopak dosahovala akruální sloţka navýšení aţ 4 % ročně z vyměřovacího základu a maximální omezení neexistovalo. Jednalo se tedy o jasný motivační stimul, který se v následujících letech pozitivně odrazil ve statistikách průměrného věku odchodu do důchodu, u něhoţ bylo zaznamenáno zvýšení z původních 60,5 let u muţů na 62,3.71 Pozůstalostní nároky Třetím hlavním okruhem této reformy bylo sníţení náhradového poměru u nároků na pozůstalostní důchod. Zatímco dříve mohli pozůstalí dosáhnout na 40 – 60 % původních příjmů partnera, nyní jiţ tato hranice nebyla zdola omezena a mohlo se stát, ţe pozůstalý neměl nárok ţádný.72 2.14.2. Reforma 2002 Roku 2002 bylo představen samostatný pilíř tvořený zaměstnaneckými penzijními schématy. Na základě tohoto nového ustanovení museli všichni zaměstnavatelé povinně odvádět 1,53 % z hrubé mzdy kaţdého zaměstnance do zaměstnaneckého penzijního fondu. Zaměstnanec si přitom v momentu odchodu do důchodu mohl vybrat, zda si naspořenou sumu nechá vyplácet v měsíčních dávkách, nebo si naráz vybere celou částku.73 70
Statistik.at [online]. Statistisches Handbuch der österreichischen Sozialversicherung 2010. [cit. 201101-12]. 71 Statistik.at [online]. Statistisches Handbuch der österreichischen Sozialversicherung 2010. [cit. 201101-12]. 72 KNELL, M.; KÖHLER-TÖGLHOFER, W.; PRAMMER, D. The Austrian Pension System 73 KNELL, M.; KÖHLER-TÖGLHOFER, W.; PRAMMER, D. The Austrian Pension System
49
Krom zaměstnaneckého fondu navíc objevují počátky individuálního soukromého pojištění v rámci tzv. prevence pro zajištění budoucnosti, které byly samostatně kodifikovány aţ roku 2004, a které se dají povaţovat za třetí systémový pilíř. Prevence pro zajištění budoucnosti se naţila lidi povzbuzovat k tomu, aby si část prostředků na stáří opatřili sami. Soukromý pilíř je zaloţen na bázi fondového financování nebo na bázi pojištění spojeného s fondy a kaţdému vkladu přináleţí státní příspěvek. 2.14.3. Reforma 2003 Tato reforma představuje soubor opatření, která zásadně změnila klíčové parametry celého penzijního systému. Novinky se týkaly především vyměřovacího období, sloţky navýšení a předčasných důchodů. Předčasné důchody V roce 2003 došlo ke konečnému zrušení moţnosti odchodu do předčasného důchodu na základě dlouhodobé nezaměstnanosti, která byla zavedena jiţ koncem 50. let. V rámci dalších snah o postupnou redukci předčasných důchodců došlo navíc k opětovnému zvýšení povinné věkové hranice a to na 65 let u muţů a 60 u ţen. Pro toto opatření však existuje přechodné období a konečně platné bude aţ od roku 2017. Důleţitou roli však sehrálo hlavně zvýšení jak odměn za pozdější odchod do penze, tak sráţek za předčasný důchod. Obě hodnoty se ustálily na 4,2 % vyměřovacího základu, přičemţ pro redukci i nadále platila horní hranice 15 % penzijního nároku, o které mohl dotyčný přijít. Změna vyměřovacího období a akruální složky Celková částka, kterou jedinec měsíčně pobíral se dá vyjádřit jako vyměřovací základ násobený částkou navýšení. Právě její hodnota byla roku 2003 sníţena a to na 1.78 z původních 2 %. I zde muselo přizpůsobení probíhat postupně a konečné výše bylo dosaţeno aţ roku 2008. Největší změnu však představuje navýšení vyměřovací doby pro posouzení konečné výše dávek a to z původních nejlepších patnácti let na čtyřicet let. Toto opatření v sobě zahrnuje plošné sníţení výše finálních penzijních dávek, neboť došlo ke sníţení průměru výdělků. Jedná se však o razantní zásah do počítání penzí a lidé, kteří se připravovali na důchod mohli být velmi zaskočeni. Proto bylo dohodnuto, ţe na plných 40 let se rozhodná doba rozšíří aţ roku 2028.74 Změna rozhodného období se dotkla dokonce i státních úředníku, kteří měli doposud specifické postavení. 2.14.4. Reforma 2004 Tato reforma představuje první změnu, po padesáti letech, která s sebou přinesla nejen parametrická, ale i systémová opatření. Hlavními prvky jsou unifikace jednotlivých schémat, která byla dříve pro konkrétní zaměstnanecké skupiny samostatná, a která jsou nyní sjednocena do jednotného pojistného systému. Podle Wissmanna byl základem pro jednotné nastavení povinných příspěvků a prostředků ze systému vyplácených ASVG. Došlo sice k harmonizaci, ale ve skutečnosti skutečná příspěvková sazba pro zemědělce a samostatně výdělečně činné (15 % a 17,5 %) dlouhodobě zaostávala pod sazbou, kterou odváděli zaměstnanci a dělníci (22,8 %). Zbytek je dorovnáván státem z daňového výnosu s vysvětlením, ţe u
74
KNELL, M.; KÖHLER-TÖGLHOFER, W.; PRAMMER, D. The Austrian Pension System
50
zemědělců a ţivnostníků nemůţe docházet k rozdělení zátěţe mezi zaměstnavatele a zaměstnance. Stát se tak snaţil o vyšší úroveň spravedlnosti.75 Nejvýraznější změnou bylo bezesporu zavedení individuálního fondového financování v rámci systému PAYG. Nový systém obsahuje individuální účty vedené zvlášť pro kaţdého, kdo se narodil po 1.1.1955, a na které se mu sčítají veškeré vklady a úroky z nich.76 Jedná se tedy o tzv. NDC schéma. Novy systém však zaznamenal i parametrická přizpůsobení. Po 45 letech pojištění mohl pojištěnec získat aţ 80 % z vyměřovacího základu, rozhodná doba posouzení se však znovu zvýšila a to na celoţivotní výdělky. Klíčovou změnou prošel také systém předčasných důchodů. Knell ve své publikaci zmiňuje zavedení tzv. penzijního koridoru. V období mezi 62 a 68 lety byla jedinci výše důchodu o 4,2 % buďto navyšována, nebo sniţována v závislosti na tom, zda se rozhodl do důchodu odejít dříve, nebo zůstat ekonomicky aktivní. Celkové navýšení přitom mohlo dosáhnout limitu aţ 12,6 %, coţ bylo novinkou, neboť předtím nebyl kredit ţádným způsobem regulován. Hranice u sráţek zůstala nezměněna. Jelikoţ byly podmínky pro jednotlivá zaměstnanecká schémata unifikovány, ustálila se výše povinných měsíčních příspěvků na 22,8 % měsíčního příjmu pojištěnce, nicméně stále bylo nutné systém dofinancovávat ze státních peněz vybraných na daních. Změny v indexaci penzí Vyměřovací doba pro posouzení výše důchodových dávek se změnila na celoţivotní výdělky, bylo proto nutné přizpůsobit jejich velikost současným cenám a kupní síle. „Změna se dotkla současných penzí, které byly nově valorizovány v závislosti na růstu indexu spotřebitelských cen“77, Toto opatření představuje oproti původnímu indexu změny příspěvkového základu, který byl zaveden zákonem o přizpůsobení penzí v 60. letech, výraznou novinku. Znamená to, ţe penze se jiţ nezvedaly spolu se ţivotním standardem, resp. s růstem čistých mezd, ale vyvíjely se spolu s inflací.78 2.14.5. Hodnocení reforem Změny, které zde byly představeny, přispěly k transparentnosti celého systému a to hlavně díky zavedení individuálních účtů. K výraznému zjednodušení a ke sníţení celkových nákladů na administrativu došlo také díky unifikaci systému jednotlivých pojistitelů, coţ představuje výrazně pozitivní krok. Dále je třeba pozitivně nahlíţet na institut penzijního koridoru, protoţe nyní se můţe jedinec díky větší transparentnosti a pochopitelnosti lépe rozhodnout, kdy do důchodu půjde. Hlavním cílem těchto reforem byla fiskální konsolidace a sníţení průměrného věku odchodu do důchodu, neboť počet lidí v předčasném důchodu, a náklady na ně, tlačili na růst deficitu veřejných financí. Reforma z roku 2004, která ve své radikálnosti a dopadech předčila ty ostatní, však vyvolala v Rakousku „první generální stávku od druhé světové války.“79 75
WISSMANN, D.; KLENK, J.; SCHMID, J. [online]. Österreich – Modell eines erfolgreichen Wohlfahrtsstaats?. [cit. 2010-10-21]. 76 KNELL, M.; KÖHLER-TÖGLHOFER, W.; PRAMMER, D. The Austrian Pension System 77 KNELL, M.; KÖHLER-TÖGLHOFER, W.; PRAMMER, D. The Austrian Pension System 78 WISSMANN, D.; KLENK, J.; SCHMID, J. [online]. Österreich – Modell eines erfolgreichen Wohlfahrtsstaats?. [cit. 2010-10-21]. 79 T DEEG, V.; HAGIST, C.; MOOG, S. The fiscal outlook in Austria: an evaluation with Generational Accounts.
51
Rakousko zdaleka nebylo ve své reformní snaze samo. Počátkem 90. let se stále více zemí snaţilo zreformovat své penzijní systémy tak, aby bylo dosaţeno dlouhodobé udrţitelnosti. Jejich hlavní problémy přitom byly značně podobné. Hlavní snahou bylo sníţit průměrné penze, sníţit náhradové poměry a zvýšit věk odchodu do důchodu. Jediná země, která tvořila výjimku byla Francie, kde mohly jít specifické skupiny povolání do důchodu jiţ v 50 letech, a která si tento institut ponechala.80 Obecným trendem však bylo podle doporučení Světové banky zavedení třípilířového systému a Rakousko se jím nechalo také inspirovat. Rozhodně však bude zajímavé sledovat, zda přijatá opatření budou dostatečná. Názory na to se přirozeně různí. Nevýhodná demografická struktura a zvyšující se old-dependency-ratio tlačí na růst výdajů na penzijní systém. Zabránit tomuto vývoji se dá pouze radikálními škrty ve výši dávek, zvýšením zákonného věku pro odchod do důchodu, nebo pomocí sociálních politik podporujících natalitu a imigrační proudy. V dalším textu se zaměříme na dopad jednotlivých reforem z hlediska celkových systémových nákladů a hlavně na průběţný vývoj základních proměnných, které penzijní systém definují.
80
WISSMANN, D.; KLENK, J.; SCHMID, J. [online]. Österreich – Modell eines erfolgreichen Wohlfahrtsstaats?. [cit. 2010-10-21].
52
3. Analytická část V předchozím textu jsme se seznámili s hlavními právními úpravami, které po více neţ padesát let formovaly rakouský penzijní systém. 50. léta znamenala pevné ukotvení systému sociální ochrany a díky hospodářskému růstu byla moţná de facto trvalá expanze penzijních výdajů, která trvala více, méně aţ do let devadesátých. V 90. letech se potom naplno projevily problémy, které se do té doby v systému akumulovaly. Jednalo se hlavně o trvalý růst nákladů penzijního systému, respektive nutnost stále vyšších státních dotací, extrémní vyuţití institutu předčasného důchodu, coţ s sebou přinášelo úbytek přispěvatelů, za současného růstu vyplácených dávek a v neposlední řadě významné prodlouţení očekávané délky ţivota. Po roce 2000 rakouští zákonodárci přistoupili k dlouho očekávaným reformám, otázkou však zůstává, zda bylo dosaţeno kýţeného efektu a jak je predikován vývoj celého penzijního schématu do budoucna. Penzijní pojištění tvoří nedílnou součást celkových výdajů na sociální pojištění a v Rakousku zaujímá jejich převáţnou část. Tento trend navíc s postupem času nabývá na síle a poměr penzijních nákladů ku celkovým nákladům sociálního zabezpečení se zvětšuje. Graf č.3: Struktura sociálních výdajů roku 1990 Struktura sociálních výdajů dle jednotlivých složek roku 1990 Celkem 35,502 mld. EUR (bez státních transferů a převodů z jiných systémů pojištění)
1,60%
Starobní
4,70% 37,10%
26,10%
Invalidní Pozůstalostní Rodina/děti Nemocenské pojištění
10,40%
10,30%
Bydlení a sociální vyloučení
9,90%
Nezaměstnanost
Pramen: STATISTIK AUSTRIA. Statistisches Jahrbuch 2011.
53
Graf č.4: Struktura sociálních výdajů roku 2008 Struktura sociálních výdajů dle jednotlivých složek roku 2008 Celkem 80,347 mld. EUR (bez státních transferů a převodů z jiných systémů pojištění)
1,60%
Starobní
5%
Invalidní
26,10%
42,10%
Pozůstalostní Rodina/děti Nemocenské pojištění
10,30%
7,10%
Bydlení a sociální vyloučení
7,80%
Nezaměstnanost
Pramen: STATISTIK AUSTRIA. Statistisches Jahrbuch 2011.
Pro srovnání uveďme, ţe podle ČSÚ činily výdaje na důchody v roce 2008 v České republice celých 305 535 974 Kč, z čehoţ bylo 222 104 620 Kč81 vyplaceno jako starobní důchody. To znamená, ţe v ČR tvořily výdaje na starobní důchody celých 72,7 % celkových výdajů. Zajímavostí přitom zůstává, ţe skoro stejného čísla bylo dosaţeno i v Rakousku a to 73,7 % celkových výdajů na důchody. Hlavní rozdíl však spočívá v náhradovém poměru a zatímco v České republice dosahuje zhruba 40 % původních příjmů, v Rakousku se po 45 letech přispívání můţe vyšplhat aţ na 80 %. Nárůst výdajů na penzijní pojištění je však v obou případech způsoben především stárnutím populace. Tím se zvyšuje počet pojištěných osob a osob pobírajících důchodové dávky. Růst počtu pojištěnců v Rakousku podle jednotlivých pracovních oblastí ilustruje následující graf. Graf č.5: Počet účastníků v penzijním schématu Počet účastníků v penzijním schématu 3.500.000 3.000.000 2.500.000 2.000.000
Penzijní pojištění zaměstnanců a úředníků
1.500.000
Penzijní pojištění samostatně výdělečně činných
1.000.000 500.000 0
1970 1980 1990 2000 2005 2007 2008 2009
Pramen: STATISTIK AUSTRIA. Statistisches Jahrbuch 2011. Statistik Austria, 2011. 16 s.
81
ČSÚ [online]. Výdaje na důchody za roky 2003 aţ 2009 [cit. 2011-02-19]. Dostupné na Internetu: .
54
Na první pohled je viditelné, ţe ve srovnání s počtem lidí čerpajících dávky ze zaměstnaneckého schématu, je počet samostatně výdělečně činných minimální. I tak však dané penzijní schéma trpělo de facto jiţ od svého počátku velkými problémy s financováním. K této situaci docházelo hlavně kvůli původnímu nastavení příspěvkových sazeb, které jednotlivé účastníky odrazovalo. Důkazem je rozloţení státních příspěvků roku 2008, kdy do schématu zaměstnanců a dělníků přispěl stát 11,7 % celkových příjmů, zatímco do systému ţivnostníků to bylo celých 41,4 %.82 Je však třeba se soustředit na reálné dopady jednotlivých reforem co do vývoje nákladů na penzijní systém, abychom zjistili, zda jsou přijatá opatření dostatečná, nebo zda je třeba přistoupit k ještě tvrdší restrikci. 3.1. Náklady penzijního schématu a vývoj státního příspěvku 3.1.1. Vývoj penzijních výdajů Největší náklady státu, které byly s penzijním schématem spojeny, byly obsaţeny ve vyrovnávacích příspěvcích jednotlivých zaměstnaneckých schémat. Stát byl totiţ jiţ od konce 50. let povinen pokrýt případný výpadek zdrojů, k čemuţ také pravidelně docházelo. Samotný objem peněz vybraný z příspěvků ekonomicky aktivního obyvatelstva byl nedostatečný, systém se proto musel pravidelně dofinancovávat z daňového výnosu a státních dotací. Začátkem 70. let potom na základě zákona o přizpůsobování penzí došlo k trvalé výdajové expanzi, neboť se státní příspěvek změnil z původního záchranného prvku na standardní součást financování. Následující tabulka ilustruje vývoj reálných nákladů na penzijní systém v závislosti na reálném HDP od 80. let. Tabulka č.12: Reálné penzijní výdaje ku HDP Rok 1980 1985 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Reálné výdaje na HDP real. v penzijní systém v mld. Euro mld. Euro 11,28 14,26 31,94 25,34 22,06 22,47 23,95 25,34 25,90 30,22 27,59 32,02 29,82 30,68 33,29 34,58 33,72 34,63 36,24 39,66 38,82 41,93
Výdaje/HDP v %
72,06 100,21 131,86 141,41 148,28 153,63 162,15 170,85 176,79 181,13 189,15 196,80 202,86 207,12 214,98 220,22 227,99 238,10 253,40 266,15 274,31 272,96
15,65 14,23 24,22 17,92 14,88 14,63 14,77 14,83 14,65 16,68 14,58 16,27 14,70 14,81 15,49 15,70 14,79 14,54 14,30 14,90 14,15 15,36
Pramen: BMASK, vlastní kalkulace 82
STATISTIK AUSTRIA. Statistisches Jahrbuch 2011. Statistik Austria, 2011. 16 s.
55
Z tabulky je na první pohled patrné, ţe poměr výdajů a hrubého domácího produktu jiţ přes 30 let neustále osciluje kolem 15 % hranice. Za povšimnutí stojí markantní nárůst výdajů během 80. let. Zatímco v 90. letech a po roce 2000 je úroveň nákladů relativně stabilní, 80. léta zaznamenala růst skoro aţ o 10 procentních bodů. Tento fenomén byl způsoben zejména pokračujícím růstem nezaměstnanosti, který se kombinoval s moţností vyuţití předčasného důchodu. První výraznější opatření ve snaze zabránit tomuto fenoménu byla přijata aţ v 90. letech, coţ je patrné na klesajícím výdajovém trendu. Vysoká úroveň mandatorních výdajů sociálního systému vyvolávala deficit veřejných financí, který muselo Rakousko před vstupem do EU povinně sníţit. Po roce 1990 byl proto zaznamenán masivní úbytek výdajů a to hlavně na základě redukce prostředků placených na předčasné důchody. Odchody do důchodu před statutární hranicí 60 a 65 let byly penalizovány sazbou 2 % z vyměřovacího základu ročně a zvýšena byla i povinná minimální doba pojištění. Koncem 90. let objem výdajů z důvodu růstu počtu důchodců sice opět rostl, ale byl bezprostředně následován sérií reforem po roce 2000, z nichţ měla nejsilnější a nejkomplexnější dopad reforma roku 2004, jejíţ obsah byl zmíněn v předešlé části. Trend vývoje poměru výdajů na HDP ilustruje následující graf, kde je jasně vidět postupné sníţení po roce 2004. Graf č.6: Vývoj objemu reálných výdajů na penzijní systém k HDP
Vývoj objemu reálných výdajů na penzijní systém ve vztahu k reálnému HDP 30,00 25,00 Výdaje/HDP v %
20,00 15,00 10,00 5,00
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1985
1980
0,00
Pramen: vlastní kalkulace
Rakousko patřilo a patří ve srovnání jednotlivých států EU k zemím s nejvyšším poměrem penzijních výdajů na HDP. Wissmann zmiňuje, ze předpovědi hovořili o nárůstu aţ na 18,7 % v roce 2035 a 17 % HDP v roce 2050, pokud by výše zmíněné reformy nebyly provedeny. Nyní však prognózy vyznívají mnohem příznivěji. Odhaduje se, ţe vzhledem k nastoupenému trendu dosáhne úroveň celkových výdajů v roce 2050 cca 12,2 % hrubého domácího produktu.83 Tohoto čísla můţe být dosaţeno díky faktickému sníţení penzí a zvýšení průměrného věku odchodu do důchodu, čímţ dochází ke zvýšení počtu ekonomicky aktivních, kteří do systému 83
WISSMANN, D.; KLENK, J.; SCHMID, J. [online]. Österreich – Modell eines erfolgreichen Wohlfahrtsstaats?. [cit. 2010-10-21].
56
přispívají. Výhled je tedy relativně pozitivní. Navíc se zdá, ţe díky sníţení objemu státních peněz v systému a většímu důrazu na individuální odpovědnost (třetí pilíř soukromého pojištění), který má dané prostředky vykompenzovat, bude systém dlouhodobě udrţitelný. 3.1.2. Vývoj objemu státních dotací Co se týče samostatného státního příspěvku do penzijního schématu a do systému sociální ochrany obecně, ten se v dlouhodobém horizontu nedaří sniţovat tak, jak by bylo potřeba. Jedním z hlavních důvodů je nastavení legislativy. Stát je zavázán dotovat nejen případné výpadky financování, ale je povaţován za pevnou součást zdrojů celého systému. Jelikoţ dlouhodobě klesá počet přispěvatelů a roste počet důchodců, zvyšuje se kvóta sociálního zatíţení a schéma musí být neustále profinancováváno z veřejných rozpočtů. Četná úskalí pramení převáţně ze situace, kdy není moţné výrazně zvyšovat daňovou kvótu, pokud dochází k paralelnímu nárůstu povinných měsíčních příspěvků, které musí výdělečně činné obyvatelstvo ze svého platu odvádět. Reálný objem státních dotací proto neustále roste a to i přes několikero reforem, které byly po roce 2000 provedeny. Největší problém spočívá ve skutečnosti, ţe k tomu, aby bylo v dlouhém období moţné sníţit roční státní příspěvek, musí vzrůst počet ekonomicky aktivních, kteří platí penze současným důchodcům. Této změny můţe být dosaţeno jen aktivní politikou podporující natalitu, případně změnou imigračních zákonů. Ani jedno z těchto opatření však nemá okamţitý účinek a v krátkém období se neprojeví. Stejné problémy se přitom objevují i u zavedení fondového financování, kdy si kaţdý subjekt odvádí část svých příjmů na svůj individuální účet. V krátkém a středním období by systém musel být i tak financován z velké části z veřejných rozpočtů, neboť zde je generace současných starých lidí, kteří neměli moţnost si spořit sami na sebe. Na druhé straně potom stojí mladší generace, která musí ţivit nejen současné důchodce, ale navíc se jim sníţí disponibilní příjmy o část, kterou si musí nově spořit v rámci třetího pilíře. Zavedení větší míry individuální odpovědnosti je nicméně prostředkem, jak postupně objem státních peněz tekoucích do penzijního systému sniţovat. Otázkou však zůstává jak bude nahlíţeno na sociální spravedlnost a míru chudoby, která některé jedince potenciálně ohroţuje. Vývoj státního příspěvku po roce 2000 nastiňuje následující tabulka a graf. Není překvapivé, ţe se objem státních dotací po provedených reformách nesníţil ani nominálně, ani reálně, neboť fondová sloţka ještě neměla moţnost vykázat své účinky. Tabulka č.13: Zdroj financování penzijního systému Zdroj financování penzijního systému v mld. Euro Příspěvky zaměstnanců a zaměstnavatelů Státní příspěvky do penzijního syst. Jiné zdroje Celkem Státní příspěvek na sociální výdaje celkem
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 17,2
17,8
18,0
17,8
18,4
19,3
20,2
21,3
22,3
22,9
23,5
4,2 0,2 21,6
4,1 0,5 22,4
4,8 0,2 23,0
5,6 0,2 23,6
5,9 0,2 24,5
5,7 0,4 25,4
5,9 0,4 26,5
6,0 0,4 27,7
6,6 0,4 29,3
7,3 0,4 30,6
7,8 0,4 31,7
19,0
19,8
21,3
22,3
23,0
23,5
24,5
25,2
26,5
28,9
-
Pramen: BM für Arbeit. Soziales und Konsumentenschutz. Penasionsversicherung, Finanzierung und Leistungen. BMASK, 2010. 1 s.
57
Z tabulky je patrný i neustále narůstající objem prostředků, které musí jednotliví účastníci do systému odvádět. Ačkoliv došlo k unifikaci jednotlivých příspěvkových sazeb, můţeme pozorovat rostoucí tendenci objemu odvedených příspěvků i v případě reálných dat očištěných o vliv inflace. Růst je způsoben zejména zvýšením produktivity a čistých mezd, které se dle dat dostupných z Eurostatu po roce 2000 v průměru zvyšovaly cca o 500 Euro ročně.84 Podíl reálného státního příspěvku na penzijní systém a celkových reálných výdajů státu do sociální oblasti je zobrazen v následujícím grafu. Nelze si nevšimnout, ţe bezprostředně po reformě 2004 došlo ke krátkodobému zafixování objemu státních dotací. Další roky se však konstantní či niţší úroveň nákladů udrţet nepodařilo. Tento vývoj se však dá přisoudit i světové ekonomické krizi, během které mnoho lidí ztratilo zaměstnání a bylo odkázáno na dávky sociálního zabezpečení. U těch starších se potom uplatnil institut předčasného důchodu. Graf č.7: Vývoj objemu státních příspěvků Vývoj objemu státních příspěvků v mld. Euro 40,0 35,0 30,0 25,0 Státní příspě ve k na sociální výdaje ce lke m Státní příspě vky do pe nz ijního syst.
20,0 15,0 10,0 5,0 0,0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Pramen: vlastní kalkulace, Bundesministerium für Arbeit, Soziales und Konsumentenschutz / Statistik Austria (vyjádřeno v reálných číslech)
3.2. Problém předčasných důchodů Dosavadní vývoj jasně prokázal, ţe nevětším problémem rakouského penzijního systému jsou právě předčasné odchody do důchodu. Jelikoţ Rakousko dlouho vykazovalo ekonomický růst, mohlo si dovolit rozšiřovat působnost sociální, respektive penzijní ochrany a institut předčasného důchodu začal být pouţíván i v případě invalidity, nezaměstnanosti, či sníţené pracovní schopnosti a to nejen při splnění povinné minimální doby pojištění. Tato kategorie proto představovala poměrně velmi široké manipulační pole, co do snahy o redukci veřejných prostředků v penzijních schématech. První náznaky regulace mnoţství lidí, kteří odcházeli do důchodu předčasně, se začaly výrazněji projevovat jiţ v 80. letech, kdy docházelo k postupným úpravám penalizačních sráţkových sazeb. Nejrazantnější však změny nastaly po roce 2000.
84
EUROSTAT [online]. Annual net earnings. [cit. 2011-03-10].
58
Největším problémem předčasných důchodů není pouze skutečnost, ţe se jednotlivcům musí vyplácet celkově větší objem finančních prostředků, ale hlavně fakt, ţe ubývá těch, kteří systém financují odvody ze svých příjmů. Rakousko je obecně známo velmi nízkou mírou participace na trhu práce v rámci věkové skupiny 55-64 let, proto byla přijata četná opatření, jak tomuto trendu zabránit. Následující tabulka znázorňuje vývoj výdajů na běţný starobní a předčasný důchod a je z ní jasně patrná klesající tendence poměru těchto skupin. Jiţ po roce 2000 můţeme pozorovat velmi výrazný pokles poměru předčasných důchodů ku vypláceným běţným penzijním dávkám. Hlavní změny byly způsobeny redukcí zákonných titulů, jako třeba omezení moţnosti dřívějšího odchodu do důchodu v případě redukované pracovní schopnosti (reforma 2000), zvýšení povinného minimálního věku pro čerpání těchto dávek či zrušení nároku na předčasný důchod v případě dlouhodobé nezaměstnanosti (rok 2003). Právě poslední moţnost představovala výrazné systémové ulehčení, protoţe zatímco v době, kdy byla zavedena, byla nezaměstnanost minimální, v 90. letech a hlavně během krize, stále narůstala a představovala z hlediska udrţitelnosti celého systému výraznou zátěţ. Od zavedení penzijního koridoru v roce 2004 navíc dochází k trvalému poklesu vyuţití tohoto institutu a nákladů na něj. Tabulka č.14: Výdaje na důchody Výdaje na příslušný typ důchodu (v mil. Euro) Invalidní penze (60 - 65 let) Předčasné penze z důvodu omezené pracovní schopnosti Penze (pod 60 let), veřejné právnické osoby Předčasné důchody z důvodu dlouhodobého pojištění, penzijní koridor Celkem předčasné důchody Normální starobní důchody a invalidní důchody Penze, veřejné právnické osoby Podnikové penze Celkem běžné důchody Celkový poměr výdajů na předčasný a běžný důchod v %
1990
1995
2000
2004
2005
2006
2007
2008
1.621,34
1.858,08
1.678,53
2.286,87
2.484,15
2.639,64
2.770,66
2.860,87
-
456,02
1.397,72
758,97
475,41
258,22
109,80
36,15
1.052,08
1.148,34
1.073,88
1.175,97
1.179,79
1.155,92
1.077,02
1.077,82
1.318,72
1.695,82
2.333,52
2.248,79
2.202,06
2.217,34
2.292,47
2.377,07
3.992,14
5.158,26
6.483,65
6.470,60
6.341,41
6.271,12
6.249,95
6.351,91
6.582,99
9.335,94 11.313,55 13.967,63 14.793,36 15.813,20 16.771,65 17.932,16
3.214,74 4.599,18 5.485,69 6.571,22 6.667,34 6.905,31 7.166,88 7.446,23 582,73 678,71 1.078,61 1.247,84 1.315,15 1.378,06 1.424,37 1.563,53 10.380,46 14.613,83 17.877,85 21.786,69 22.775,85 24.096,57 25.362,90 26.941,92 38,46
35,30
36,27
29,70
27,84
26,02
24,64
Pramen: STATISTIK AUSTRIA. Statistisches Jahrbuch 2011. Statistik Austria, 2011. 16 s.
Výše zmíněná opatření se tedy jednoznačně dají hodnotit pozitivně, neboť měla v rámci poměrně krátkého časového horizontu výrazný dopad. Došlo k viditelné redukci nákladů na penzijní dávky a ke zvýšení počtu přispívajících členů, coţ je z důvodu fiskální udrţitelnosti mimořádně důleţité. Změny jsou dobře patrné i z tabulky vývoje průměrného věku odchodu do důchodu. Zatímco ještě koncem 70. let byla hranice ukončení ekonomické činnosti poměrně vysoká postupně klesala. 80. léta jasně prokazují tehdejší trendy, kdy se pracovní trh potýkal s novými druhy zaměstnaneckých poměrů a kdy lidé čím dál, tím více vyuţívali předčasného důchodu jako způsob řešení nezaměstnanosti.
59
23,58
Tabulka č.15 Průměrný věk odchodu do důchodu Průměrný věk odchodu do důchodu
Starobní důchody (bez invalidních)
Rok
Muži
Ženy
Rok
Muži
Ženy
1970 1975 1980 1985 1990 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
61,9 61,8 59,2 58,3 58,3 58,1 58,2 58,4 58,2 58,4 58,5 58,7 59,1 59,0 58,5 59,0 59,0 59,0 58,9 59,1
60,4 60,1 58,3 57,9 57,5 56,7 56,7 56,8 56,7 56,7 56,8 57,3 57,4 57,3 56,9 57,1 56,9 57,2 57,1 57,1
1999
60,7
58,0
2000
60,5
58,2
2001
62,3
59,3
2002
62,8
59,2
2003
62,7
58,9
2004
62,8
59,1
2005
63,4
59,5
2006
63,1
59,3
2007
62,7
59,4
2008
62,6
59,4
2009
62,5
59,3
Pramen: Pensionversicherung.at [online]. Durschnittliches Pensionsneuzugangsalter [cit. 2011-02-11].
V 90. letech byla zavedena první restriktivní opatření a komplexnější penalizace v podobě sráţek z vyměřovacího základu, coţ dlouhodobý pokles zvrátilo. Tyto úpravy však nebyly samy o sobě dostatečné, aby daná kategorie nabrala růstovou trajektorii. Změna přišla aţ s rokem 2000, kdy se zvýšil povolený věk pro odchod do předčasného důchodu a zpřísnily se sazby procentních sráţek. To stejné platí i pro další dvě následující reformy a zavedení penzijního koridoru roku 2004. V následujících letech lze proto pozorovat pokračující růst nebo stagnaci. Rozhodně se však jiţ nejedná o razantní pokles tohoto ukazatele jako v 80 letech. 3.3. Dopady na strukturu obyvatelstva Rakousko se stejně jako většina vyspělých států potýká se změnami struktury obyvatelstva, respektive jeho věkového rozloţení, coţ přirozeně souvisí s penzijním systémem a jeho udrţitelností. Predikce pro našeho souseda však nevyznívají příliš příznivě. Statistický úřad uvádí, ţe v roce 2009 mělo Rakousko cca 8,36 milionů obyvatel a podle odhadů na základě natality, mortality a imigrace by se měla populace v roce 2030 zvýšit na 9,02 milionů a na 9,45 mil. v roce 2050. Podle propočtů tedy v současnosti úbytek obyvatelstva kompenzován vlnou imigrantů a ještě stále je relativně vyrovnán počet úmrtí s počtem nově narozených. K roku 2030 je však očekáván pokles počtu obyvatel na 8,16 milionů, coţ bude podle predikcí následováno úbytkem na 7,40 milionu obyvatel do roku 2050. S kvantitativní změnou obyvatelstva dochází také ke změnám v jeho struktuře, přičemţ situace v Rakousku koresponduje s obecnými trendy v západní Evropě. 60
Roste podíl věkové skupiny nad 60 let na celkovém obyvatelstvu, zatímco počet lidí pod 15 let postupně klesá. Odhady se pohybují kolem 34 % lidí nad 60 v roce 2050, zatímco nyní zaujímají přibliţně 23 % celkové populace.85 S ohledem na tyto trendy je nutné podívat se blíţe na strukturu obyvatelstva z hlediska ekonomicky aktivních jedinců. Díky čisté migraci (cca 100 000 lidí ročně) by cca do roku 2020 neměl počet ekonomicky aktivních klesat. Dnes spadá do kategorie 15-60 let zhruba 62% z celkové populace a díky imigračním proudům jejich počet roste. V budoucnu by se však měl tento trend obracet a to hlavně díky stárnutí jedinců patřících do tzv. generace baby-boomu z 60. a 70. let. V roce 2050 se proto počítá uţ jen s 53 % obyvatelstva, které budou ekonomicky aktivní.86 Toto číslo značí, ţe pokud by měl zůstat systém v pouhém PAYG konceptu, rozhodně by, s přihlédnutím k úrovni náhradového poměru, který je v Rakousku dosahován, nebyl dlouhodobě udrţitelný. V souvislosti s tímto vývojem je třeba se zabývat otázkou, jak dlouho a zda vůbec budou prostředky na úhradu důchodů stárnoucího obyvatelstva stačit. Závislost celkové skupiny lidí starších 65 let a sumy ekonomicky aktivních patřících do věkové skupiny 15-64 let udává tzv. old-age-dependency ratio, které ukazuje kolik ekonomicky aktivních musí „ţivit“ jednoho ekonomicky neaktivního nad 65 let. Míra závislosti starších na ek. aktivních byla v Rakousku pro rok 2009 25,7 %. To znamená, ţe jeden člověk nad 65 let připadá na cca 4 jedince v produktivním věku. Vývoj od roku 1990 ilustruje následující tabulka, která umoţňuje srovnání s EU-27. Tabulka č.16: Vývoj old-age-dependency ratia Rakousko EU 27
1990 22.1 20.6
1991 22.2 20.8
1992 22.1 21.1
1993 22.1 21.4
1994 22.2 21.6
1995 22.5 21.9
1996 22.7 22.3
1997 22.8 22.5
1998 22.9 22.7
1999 22.9 23.0
Rakousko EU 27
2000 22.9 23.2
2001 22.8 23.5
2002 22.8 23.8
2003 22.7 24.1
2004 22.7 24.3
2005 23.5 24.7
2006 24.3 25.0
2007 25.0 25.2
2008 25.4 25.4
2009 25.7 -
Pramen: EUROSTAT [online]. Old-Age.Dependency Ratio [cit. 2011-02-14].
Z tabulky je patrné, ţe za posledních 20 let se míra závislosti zvýšila o více neţ tři procentní body, coţ dokazuje jasnou demografickou tendenci. Nadto se má podle dostupných predikcí tento stav razantně zhoršovat. V současné době je situace nejhorší v Německu, kde podle Eurostatu dosahuje oldage-dependency ratio celých 31,4 %. Naproti tomu ČR je na tom ve srovnání s o něco lépe. Posledních 20 let se zde hodnoty drţely kolem 20 %. To je na jedné straně způsobeno jinou ţivotní úrovní, na straně druhé potom rozdílnou výší očekávané délky ţivota. Eurostat uvádí, ţe v roce 2009 byla průměrná očekávaná délka ţivota v Rakousku 79,79 let, zatímco v České republice je to cca o tři roky méně.87 Jelikoţ má i tato demografická proměnná rostoucí tendenci, je jasné, ţe lze očekávat stále více starých lidí za současného permanentního úbytku nově narozených, resp. ekonomicky aktivních.
85
STATISTIK AUSTRIA [online]. Bevölkerungsprognosen [cit. 2011-02-10]. STATISTIK AUSTRIA [online]. Bevölkerungsprognosen [cit. 2011-02-10]. 87 EUROSTAT [online]. Life Expectancy by Age and Sex [cit. 2011-02-14]. 86
61
Tabulka č.17: Old-age-dependency ratio, odhad Olddependency ratio, predikce
2010
2015
2020
2025
2030
2035
2040
2045
2050
2055
2060
26.01
27.37
29.18
32.7
38.09
43.4
46.03
46.76
48.31
49.34
50.65
Pramen: EUROSTAT [online]. Projected Old-Age.Dependency Ratio [cit. 2011-02-14].
3.3.1. Možná řešení nepříznivého vývoje Jedním z kroků dobrým směrem bylo zavedení částečného DC systému. Tímto způsobem si kaţdý můţe z části spořit sám na sebe, dozajista se však nejedná o jediné řešení této komplikované situace. Je všeobecně známo, ţe Rakousko a Německo jsou jedny z posledních států, které stále neuvolnily svůj pracovní trh novým členům EU, z čehoţ plyne, ţe ani imigrační politika nevyznívá příliš ve prospěch zmíněných trendů. Rakousko je navíc ve srovnání s Německem v otázce imigračních politik a multikulturalismu mnohem konzervativnější a své kulturní a sociální prostředí si poměrně striktně střeţí. Neměli bychom však přehlédnout ani rostoucí nacionalistické a extremistické tendence, které v současné době starý kontinent trápí. Naskýtá se proto otázka, jakým směrem se ekonomická a sociální integrace bude vyvíjet. Ostatně ani dříve zmiňované řešení pomocí podpory natality není bezproblémové. Za prvé se jedná o řešení, které by se projevilo aţ v dlouhém období a za druhé by vyţadovalo opětovný nárůst sociálních výdajů. Tuto myšlenku dokazuje i analýza provedená Hagistem, Deegovou a Moodem, kteří analyzovaly rakouské generační účty a modelovali, jaké nákladové dopady mají reformy penzijního a zdravotního systému, které byly po roce 2000 provedeny. Následující graf představuje objem prostředků, které jsou do systému buď odváděny, nebo jsou z něj čerpány. Graf č.8: Objem odváděných a čerpaných příspěvků
Pramen: převzato z: DEEG, V.; HAGIST, C.; MOOG, S. The fiscal outlook in Austria: an evaluation with Generational Accounts.
62
Autoři uvádí, ţe vládní politiky podporující porodnost se nemusí vyplácet, protoţe děti do 10 let jsou čistými příjemci státních podpor, a tudíţ by došlo k velkému nárůstu sociálních výdajů. Dále je z grafu patrná velmi vysoká úroveň daňových odvodů ze strany mladých produktivních lidí a to hlavně po provedených reformách. Největší příjemci státních peněz jsou naopak osoby kolem 65 let.88 Je však zajímavé sledovat, jaký dopad na objem daňových plateb reformy měly. Velmi velký rozdíl mezi stavem před a po reformách je zaznamenán hlavně u ekonomicky aktivního obyvatelstva. Vládě se podařilo markantně zvýšit povinné příspěvky pro jednotlivé věkové skupiny, ale sníţení ve vyplácených dávkách tak výrazné nebylo. Výše vyplácených penzí se liší v závislosti na době odchodu do důchodu. Současná generace nových důchodců má dávky zpravidla niţší, neţ ti, kteří jsou v důchodu déle. To poukazuje na jasně restriktivní trend, neboť například v 70. letech během rozšiřování působnosti penzijní ochrany a nákladů na ni, tomu bylo přesně naopak. Indexování penzí k inflaci však do budoucna sníţí důchody těm, co jsou v penzi delší dobu a naopak je zvýší nově příchozím. Rakousko má dle mého názoru velkou výhodu v momentální úrovni náhradového poměru. I kdyby se výhledově nepodařilo zvrátit negativní demografický vývoj, stále se zde nabízí poměrně široké pole působnosti, co se týče sniţování výše penzijních dávek. Toto řešení je však velmi problematické, neboť není příliš politicky průchozí a vyvolalo by výraznou vlnu sociálních tlaků. Případné dotaţení reforem do konce by proto mohlo být zkomplikováno ztrátou politického kapitálu. 3.4. Vývoj náhradového poměru Pokud hovoříme o výši penzijních dávek a její potenciální úpravě, měli bychom se podívat i na vývoj náhradového poměru po roce 2000, respektive po provedení zásadních penzijních reforem. Tabulka č.18: Vývoj náhradového poměru Náhradový poměr
2003 0.67
2004 0.59
2005 0.68
2006 0.65
2007 0.62
2008 0.68
2009 0.64
Pramen: EUROSTAT [online]. Aggregate Replacement Ratio [cit. 2011-02-17].
Uvedená čísla jsou vyjádřena jako medián individuálních hrubých penzí věkové kategorie 65-74 let vztaţený k mediánu individuálních hrubých výdělků věkové kategorie 50-59, bez dalších sociálních benefitů.89 Ačkoliv jsou běţně ve statistikách uváděny míry nahrazení od 70-80 %, tato tabulka nám poslouţí k ilustraci směrů vývoje po jednotlivých reformách. Je také nutno podotknout, ţe 80 % můţe jedinec dosáhnout aţ po 45 letech přispívání do penzijního schématu a jedná se o úroveň maximální, nikoliv standardní. Z tabulky je patrné, ţe největší dopad měla reforma roku 2003, kdy došlo k rozšíření doby posouzení z patnácti na čtyřicet let, a tudíţ se začala plošně sniţovat výše penzijních dávek. Klesající trend se však zjevně neudrţel a v dalších letech opět fluktuuje kolem hranice 65 %. Pro zajímavost, pro Českou
88
DEEG, V.; HAGIST, C.; MOOG, S. The fiscal outlook in Austria: an evaluation with Generational Accounts. 89 EUROSTAT [online]. Aggregate Replacement Ratio Description [cit. 2011-02-17].
63
republiku uvádí Eurostat míru nahrazení kolem 50 %, coţ opět ukazuje, ţe je v Rakousku teoretický prostor pro její sníţení. Ve skutečnosti však ke sniţování výše penzí nedochází. Následující tabulka ukazuje nominální růst penzí a její procentní roční změnu. Permanentní růst výše starobních důchodů se dá pozorovat i na datech očištěných o inflaci. Tabulka č.19: Průměrná výše penzí podle ASVG ročně Průměrná výše penzí v Eurech podle ASVG (14 dávek ročně), procentní roční změna Starobní důchod Penze z důvodu snížené pracovní schopnosti Vdovský důchod Vdovecký důchod Sirotčí důchod
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
893 2,7%
907 1,6%
922 1,7%
934 1,3%
953 2,0%
966 1,4%
994 2,9%
1.021 2,7%
1.053 3,1%
1.085 3,0%
1.098 1,2%
729
752
776
800
834
840
858
875
897
934
958
2,3% 498 2,5% 260 2,0% 200 3,3%
3,2% 506 1,6% 260 0,0% 204 2,0%
3,2% 517 2,2% 260 0,0% 210 2,9%
3,1% 526 1,7% 260 0,0% 214 1,9%
4,3% 539 2,5% 270 3,8% 223 4,2%
0,7% 551 2,2% 269 -0,4% 213 -4,5%
2,1% 567 2,9% 275 2,2% 218 2,3%
2,0% 582 2,6% 280 1,8% 224 2,8%
2,5% 601 3,3% 285 1,8% 229 2,2%
4,1% 622 3,5% 294 3,2% 242 5,7%
2,6% 638 2,6% 300 2,0% 247 2,1%
Zdroj: BM für Arbeit, Soziales und Konsumentenschutz
K růstu výše penzí dochází hlavně díky růstu produktivity, nicméně dávka 1098 Euro měsíčně pro rok 2010 je velmi vysoká a výrazně přesahuje např. úroveň průměrného platu v ČR. Naopak v Rakousku byla podle pracovní komory Dolních Rakous úroveň průměrných výdělků za rok 2007 cca 1713 Euro,90 coţ tuto vysokou penzijní dávku vysvětluje. Jak jiţ bylo řečeno výše, prostor pro sniţování penzí zde existuje, s přihlédnutím k reakcím a stávkám v roce 2004, se však dá předpokládat, ţe se zákonodárci budou snaţit hledat jiná řešení, která by byla politicky průchodnější. 3.5. Předpokládaný budoucí vývoj a fiskální udržitelnost V předchozím textu jsme se seznámili se základními prvky a vazbami, které penzijní systém v Rakousku charakterizují a jaké místo, co do nákladnosti a míry nahrazení v mezinárodním srovnání zaujímá. Poloţme si ale otázku, jaký vývoj je pro toto penzijní schéma predikován do budoucna? Co se týče old-age-dependency ratia, jasně jsme viděli, ţe se situace bude výhledově ještě více komplikovat. Problémem je v této souvislosti hlavně fakt, ţe se nejedná o proměnnou, kterou by demokratický stát mohl, nezávisle na délce období, přímo a efektivně ovlivnit. Zmiňované úpravy přinesly pro Rakousko pozitiva z hlediska lepší šance na fiskální udrţitelnost. Bez provedených reforem by podle Knellových předpovědí dosahovaly výdaje na penze v roce 2050 aţ 18,7 % HDP. Díky změnám po roce 2000 se očekává úroveň kolem 12,2 % HDP, coţ představuje poměrně výrazný úbytek. Co se týče vládního dluhu a jeho poměru k HDP, dosahovala úroveň z roku 2005 cca 62,9 % HDP, přičemţ po reformách je predikován jeho posupný pokles.
90
ORF.at [online]. Einkommensanalyze 2006 [cit. 2011-02-15].
64
Klesající trend se však obrátí v momentu, kdy se do důchodového věku dostanou lidé z generace baby-boomu 70. let. V roce 2050 by měl proto vládní dluh dosáhnout cca 50 % HDP. Bez povšimnutí ale rozhodně nemůţe zůstat fakt, ţe dle dostupných výpočtů, by se hladina zadluţení posunula na celých 285,7 % hrubého domácího produktu, pokud by k reformním krokům nedošlo. Následující graf ilustruje předpokládaný vývoj vládního dluhu před a po provedených reformách.91 Graf č.9: Dynamika dluhu
Pramen: KNELL, M.; KÖHLER-TÖGLHOFER, W.; PRAMMER, D. The Austrian Pension System
Z diagramu se dá zřetelně vyčíst, ţe reformy umoţnily razantní redukci nákladů na penzijní systém, které jsou i tak poměrně vysoké. Postupné zvyšování věku odchodu do důchodu a jeho sjednocení na 65 letech pro obě pohlaví by navíc mělo zajistit zvýšení ekonomické participace věkové skupiny od 55 do 64 let, která momentálně zaostává pod průměrem EU-15. Další nezbytná redukce proběhla i u titulů institutu předčasných důchodů, neboť pokud by k ní nedošlo, nastal by extrémní problém s financováním celého systému. Krize by byla způsobena zejména zvyšováním očekávané délky ţivota, která se má podle Knella roku 2050 vyšplhat aţ na 85 let. Znamenalo by to růst lidí s oprávněným nárokem na dávky a úbytek jedinců, které ony dávky financují. Ačkoliv se populačnímu stárnutí nedá zabránit, prodlouţení ekonomické aktivity je zde jistě ku prospěchu. Faktem však zůstává, ţe Rakousko je momentálně „jedinou zemí z EU-25, ve které došlo k poklesu výdajů na penze, aniţ by byl zaveden čistý systém fondového financování.“92
91 92
KNELL, M.; KÖHLER-TÖGLHOFER, W.; PRAMMER, D. The Austrian Pension System KNELL, M.; KÖHLER-TÖGLHOFER, W.; PRAMMER, D. The Austrian Pension System
65
Závěr Rakouský penzijní systém si za cca 60 let své moderní historie prošel několika významnými vývojovými etapami. Po celou dobu jeho existence můţeme hovořit o systému průběţného financování na bázi zaměstnaneckých skupin, jejichţ jednotlivé sazby a konkrétní nastavení příspěvků a dávek se lišilo. Ke změně tohoto konceptu došlo aţ v roce 2004, kdy byla jednotlivá zaměstnanecká schémata sjednocena. Unifikace zaměstnaneckých schémat způsobila částečné omezení samosprávy, na které je celý systém zaloţen, zároveň však bylo dosaţeno výrazného zjednodušení, transparentnosti a v neposlední řadě úspory administrativních nákladů. K zavedení třípilířového modelu penzijní ochrany s paralelním fondovým financováním na bázi individuálních účtů Rakousko přistoupilo taktéţ roku 2004 a jednalo se tak o první systémovou změnu za posledních padesát let. Od 50. do začátku 70. let můţeme hovořit o období konstituování celého systému, rozšiřování nároků na penzijní ochranu nejen pro zaměstnance, státní úředníky a dělníky, ale i pro ţivnostníky a zemědělce. Cílem bylo plošně zabránit chudobě ve stáří. Výraznou roli v prvotních fázích utváření jednotlivých nároků hrál hlavně odkaz druhé světové války a snaha zabránit jejím zpětným sociálním dopadům. K mezníkům vývoje penzijního schématu, patří v první řadě všeobecný zákon o sociálním pojištění ASVG z 50. let, na němţ je cely systém vystavěn. ASVG představoval první komplexní úpravu týkající se sociální oblasti a svou univerzálností a pokrytím se řadil mezi evropskou špičku. Zároveň však poloţil i základ budoucích problémů s financováním penzijního systému, neboť bylo určeno, ţe stát musí v případě nedostatku peněz systém financovat. Za nedostatečnou se navíc dala povaţovat i úprava valorizace. Penzijní modalita byla zákonně stanovena aţ v 60. letech tzv. zákonem o přizpůsobení penzí, který tak nahradil soubor kaţdoročně schvalovaných novel. Indexem přizpůsobení se stal index změny průměrného příspěvkového základu, který v sobě zahrnoval i trendy růstu mezd. Tento způsob indexování však způsobil do budoucna tlaky na veřejné rozpočty, neboť čisté mzdy rostly větším tempem neţ inflace a rakouští důchodci tak dostávali ze systému stále vyšší částky. Úprava této modality proběhla aţ roku 2004, kdy začaly být penze indexovány podle vývoje spotřebitelských cen, čímţ došlo ke sníţení nároků na státní dotace. Zásadním problémem, který působil negativně na náklady celého schématu, byl způsob výpočtu dávky starobního důchodu, respektive rozhodná doba posouzení. Zákonem ASVG z roku 1955 bylo stanoveno, ţe konečná výše penzijní dávky je závislá na průměrných příjmech posledních pěti let před odchodem do důchodu. Toto ustanovení způsobovalo, ţe průměrná výše dávek byla podstatně vyšší, neţ kdyby se zahrnovaly celoţivotní výdělky. Různá zaměstnanecká schémata podléhala různým dobám posouzení, nicméně tato kategorie se měnila velmi pozvolna. V 90. letech došlo ke změně na nejlepších 15 let, výsledek však nebyl postačující. Rakousko proto v roce 2003 přijalo další restriktivní opatření, kterým bylo schváleno rozhodné období 40 let výdělečné činnosti. Tato modifikace lépe odpovídala obecným trendům ostatních evropských států a umoţnila tak další plošné sniţovaní vyměřených dávek.
66
Základ pro současné problémy s fiskální udrţitelností a vysvětlení toho, proč se Rakousko řadí mezi země s jedním z nejdraţších penzijních systému, však leţí hlavně v 70. letech. Ta byla ve znamení čisté expanze, kterou umoţnil výrazný a hlavně dlouhotrvající hospodářský růst, za současného působení sociálně-demokratických vlád SPÖ. Došlo k podstatnému rozšíření jednotlivých penzijních nároků a změnilo se postavení státního příspěvku jako zdroje financování penzí. Ten byl sice původně byl chápán jen jako nouzový zdroj peněţních prostředků v případě, ţe by jich v systému nebyl dostatek, avšak postupně se stal, vedle povinných příspěvků a výnosů z daní, součástí stálých penzijních příjmů. Takovéto nastavení způsobovalo neustálý růst penzijních výdajů v poměru k hrubému domácímu produktu, coţ si na konci 90. let a hlavně po roce 2000 vynutilo výrazná restriktivní opatření. Současná negativa rakouského systému by se dala obecně shrnout do několika hlavních kategorií, přičemţ většina z nich má svůj původ právě v období expanzivního růstu veřejných financí. Předně můţeme hovořit o poměrně nízkém průměrném věku odchodu do důchodu. Míra ekonomické participace věkové skupiny od 55-64 let byla v Rakousku velmi dlouhou dobu pod průměrem EU-15 a dosahovala cca 32 %. Ačkoliv vyznívají předpovědi do budoucna pozitivně, je s tímto fenoménem spojen úbytek těch, kteří do systému na bázi povinných odvodů přispívají a zároveň přibývá těch, kteří penzijní dávky pobírají. Násobeno růstem očekávané délky ţivota a celkovým demografickým vývojem, spojeným se stárnutím populace a zhoršováním poměru závislosti na ekonomicky aktivních, je jasné, ţe by situace bez provedených reforem nebyla dlouhodobě udrţitelná. Fenomén nízkého věku odchodu do důchodu však není osamocený a je úzce navázán na institut předčasných důchodů, které jsou dlouhodobě hlavním problémem rakouského penzijního systému. V 70. letech bylo umoţněno vstupovat do předčasného důchodu dlouhodobě nezaměstnaným, později potom částečně pracovně neschopným a samozřejmě invalidním občanům. Jelikoţ byly dávky poměrně vysoké a penalizace za předčasné důchodové čerpání se objevovaly pouze pozvolna, přerostl tento stav v závaţný problém. Největší těţkosti dlouhodobě způsoboval institut předčasného důchodu z titulu dlouhodobé nezaměstnanosti, který se ve své době sice jevil jako poměrně estetické řešení na bázi přesunu sociálních výdajů mezi kapitolami, ale který začal od 90. let, kdy se projevila vyšší úroveň nezaměstnanosti, způsobovat velmi silné tlaky na veřejné rozpočty. Výraznější restriktivní dopad měly aţ reformy po roce 2000, které zvedly věkovou hranici odchodu do důchodu, zpřísnily sazby procentních sráţek a hlavně zrušily nárok na důchod v případě nezaměstnanosti. Tato opatření opětovně vynutila postupný růst průměrného věku odchodu do důchodu a zvrátila trend nárůstu objemu vyplácených předčasných důchodců. To má za následek nejen větší počet přispěvatelů do penzijního systému, ale hlavně sníţení objemu reálných penzijních výdajů ku HDP, neboť oproti 90. letům klesl jejich poměr po roce 2000 z průměrných 16,3 % na 14,9 % hrubého domácího produktu. Tento vývoj proto představuje jasné zlepšení z hlediska budoucí fiskální udrţitelnosti. Třetím problematickým okruhem je postavení ţen v celém systému penzijní ochrany. Jelikoţ základ schématu leţí na poli konzervativních hodnot, bylo na ţeny od začátku právně nahlíţeno jako na osoby závislé na ţiviteli. Dlouhou dobu pro ně neexistovaly 67
samostatné důchodové dávky, nýbrţ pouze dávky odvozené od výdělku manţela. Tento stav nemá ani tak negativní fiskální dopad, spíše naopak, neboť jsou odvozené dávky zpravidla o něco niţší, neţ by byly v případě, kdyby se braly v potaz ţeniny samostatné výdělky, nicméně se jedná o zásadní problém z oblasti rovného postavení muţů a ţen. K výraznějšímu sjednocování práv mezi pohlavími v rámci penzijního systému začalo docházet aţ v 90. letech, přičemţ dodnes existuje skupina ţen v SPÖ, které za tuto problematiku bojují. V neposlední řadě je třeba uvést zmiňovaný příspěvek státu, který byl od začátku potřebným zdrojem příjmů penzijního systému. Jednotlivá zaměstnanecká schémata byla nastavena různě, avšak například penzijní pojištění pro ţivnostníky bylo svými ustanoveními od začátku odkázáno na příjmy ze všeobecných daní a z veřejných fondů, aniţ by existovala moţnost tento trend za daných podmínek zvrátit. Nutnost stále většího financování ze strany státu byla způsobena nejen velkým počtem důchodců, ale i rozhodnou dobou pro výpočet penzijní dávky. Objem státního příspěvku v poměru k celkovým penzijním nákladům se však navzdory reformním snahám stále nedaří dlouhodobě a efektivně sniţovat. Současná situace v Rakousku je po provedených reformách příznivější, neţ kdyby byl zachován status quo z 90. let. Zmíněná opatření sice vyvolala generální stávku a velkou vlnu nespokojenosti v řadách obyvatel, z hlediska fiskální udrţitelnosti však přinesla výrazná pozitiva. Došlo ke zvýšení průměrného věku odchodu do důchodu, ke sníţení objemu předčasných důchodců a k částečnému poklesu úrovně vyplácených penzí, coţ dává celému systému naději na dlouhodobou udrţitelnost. Zavedení třípilířového systému můţe být taktéţ hodnoceno jako krok pozitivním směrem, neboť vzrostla míra individuálního rizika a lidé uţ nemohou spoléhat pouze na stát. Vládě se tím také podařilo zabránit dodatečným nákladům, které by vznikly při transformaci systému z průběţného na fondové financování. Varianta s polofondovým financováním za současné existence PAYG je podle mého názoru nejvýhodnější, neboť v dlouhém období učí obyvatele osobní odpovědnosti, zároveň však ve stáří udrţuje alespoň minimální ţivotní standard. Trendy stárnutí populace a vývoj old-age-dependency ratio hovoří pro Rakousko do budoucna jasně. Situace se bude postupně zhoršovat a počet osob starších 64 let závislých na ekonomicky aktivních poroste. Tento vývoj se nedá efektivně zvrátit. V úvahu přichází uvolnění imigrační politiky, které však není s přihlédnutím ke kulturnímu a společenskému pozadí politicky příliš vítanou moţností. Podpora natality, která se zde také nabízí, by sice dlouhodobě umoţnila růst počtu ekonomicky aktivních, zároveň by však znamenala zvýšení sociálních výdajů v jiných oblastech neţ je okruh penzijní ochrany. Právě z tohoto důvodu nepředstavuje ani tato politika ideální řešení, neboť stát se snaţí deficit veřejných financí a veřejné zadluţení spíše potlačit. Sjednocená úroveň povinných odvodů na penzijní pojištění dosáhla 22,8 % měsíčních příjmů, k čemuţ se přidávají další odvody na sociální pojištění a daně. Povinné příspěvky není moţné příliš zvyšovat, neboť i tak je daňová kvóta v Rakousku poměrně vysoká. Jelikoţ jsou však penzijní schémata realizována na bázi samosprávy, mohly by právnické osoby dobrovolně přispívat do systému částí svého zisku a realizovat tuto 68
částku jako daňově odečitatelnou poloţku. Toto opatření by zvýšilo objem prostředků v penzijních schématech a představovalo by daňovou výhodu pro jednotlivé ekonomické subjekty. Osobně spatřuji široké moţnosti spíše v oblasti parametrických úprav neţ v systémových změnách. Současná míra nahrazení mnohdy dosahuje aţ 80 % původních příjmů, coţ je v mezinárodním srovnání jedna z nejvyšších úrovní, a tudíţ se otevírá prostor k dalšímu plošnému sniţování úrovně penzí. Zároveň by se mohl zvyšovat zákonný věk odchodu do důchodu, coţ by umoţnilo nárůst počtu přispěvatelů a pokles objemu vyplácených prostředků. Toto opatření by však vyţadovalo aktivní změny v prosazování politiky zaměstnanosti, neboť současné trendy na poli práce zaměstnávání starších osob příliš nenahrávají. Výše zmíněná parametrická opatření by dozajista vyvolala velký nesouhlas ze strany obyvatelstva a sociálních partnerů. S přihlédnutím k vývoji old-age-dependency ratia, by se však tímto způsobem dalo předejít moţným budoucím problémům, způsobeným existencí vysokých systémových nároků a nedostatkem finančních prostředků na jejich plnění.
69
LITERATURA: 1. AMANN, A. [online]. Kurswechsel f\ür das Alter. [cit. 2011-03-10]. Böhlau Verlag, 2000. 202 s. Dostupné na Internetu: . ISBN 3-205-99185-0 2. BM für Arbeit. Soziales und Konsumentenschutz. Penasionsversicherung, Finanzierung und Leistungen. BMASK, 2010. 1 s. 3. BUTSCHEK, F. [online]. Die Pensionsversicherung der gewerblichen Wirtschaft. [cit. 2011-03-12]. Dostupné na Internetu: . 4. ČSÚ [online]. Výdaje na důchody za roky 2003 aţ 2009 [cit. 2011-02-19]. Dostupné na Internetu: . 5. DEEG, V.; HAGIST, C.; MOOG, S. The fiscal outlook in Austria: an evaluation with Generational Accounts. 1. vyd., Springer Science+Business Media, 2009. s. 475–499. DOI 10.1007/s10663-009-9105-8. 6. EUROSTAT [online]. Aggregate Replacement Ratio [cit. 2011-02-17]. Dostupné na Internetu: . 7. EUROSTAT [online]. Aggregate Replacement Ratio Description [cit. 2011-02-17]. Dostupné na Internetu: . 8. EUROSTAT [online]. Annual net earnings. [cit. 2011-03-10]. Dostupné na Internetu: . 9. EUROSTAT [online]. Life Expectancy by Age and Sex [cit. 2011-02-14]. Dostupné na Internetu: . 10. EUROSTAT [online]. Old-Age.Dependency Ratio [cit. 2011-02-14]. Dostupné na Internetu: . 11. EUROSTAT [online]. Projected Old-Age.Dependency Ratio [cit. 2011-02-14]. Dostupné na Internetu: . 12. Finanz-Journal.at [online]. Währungsreformen in Österreicht 1816, 1892, 1924/1925, 1938, 1945, 1947, 2002. [cit. 2011-02-09]. Dostupné na Internetu: < http://www.finanz-journal.at/waehrungsreformen-in-oesterreich-1816-189219241925-1938-1945-1947-2002/>. 13. Geschichte Oesterreich [online]. Die erste Republik Oesterreichs [cit. 2010-10-21]. Dostupné na Internetu: . 14. HOLUB, M.; ŠLAPÁK, M.; KOZELSKÝ, T.; JAHODA, R. Stanovení rozhodného období, z něhoţ se zjišťují příjmy pro výpočet důchodu. 1. vyd. VÚPSV, v.v.i. Praha, 2008. 137 s. ISBN 978-80-7416-023-3. 15. Chroniknet [online]. Die Marokkokrise überwunden – das Reich „eingekreist“. [cit. 2010-10-22]. Dostupné na Internetu: .
70
16. KNELL, M.; KÖHLER-TÖGLHOFER, W.; PRAMMER, D. The Austrian Pension System – How Recent Reforms Have Changed Fiscal Sustainability and Pension Benefits. 1. vyd., Monetary Policy & the Economy Q2/06 ONB, 2006. 24 s. 17. KOCH, M.; THIMANN, C. From Generosity to Sustainability : The Austrian Pension System and Options for its Reform. 1. vyd., IMF, 1997. autorizováno k distribuci Russell Kincaid, G., Sanjeev, G., 30 s. 18. MAIRHUBER, I. The Austrian Pension Systems. 1. vyd. FORBA Research Report, 2003. Deliverable 3 for the EU-project “Employee’s resources and social rights in Europe”, 15 s. Contract-no: HPSE-CT-2002-00104 RESORE. 19. MIKEŠOVÁ, V.; ČERNÁ, M.; ČERNÁ, P. [online]. Reforma důchodového systému (ČR a svět) [cit. 2010-10-21]. VŠE, 2008. 20 s. Dostupné na Internetu: . 20. MPSV [online]. Důchodové pojištění [cit. 2011-02-15]. Dostupné na Internetu: . 21. MRACKÁ, M. Vývoj penzijního systému ČR po roce 1989 (trajektorie penzijní reformy v souvislosti s predikovaným ekonomickým vývojem a její dopady na ekonomiku). Diplomová práce, Masarykova univerzita, 2006. 84 s. 22. Österreichische Finanzmarktaufsicht [online]. 125 JAHRE VERSICHERUNGSAUFSICHT IN ÖSTERREICH - EIN KURZER ABRISS EINER LANGEN GESCHICHTE. [cit. 2011-02-01]. Dostupné na Internetu: . 23. OECD.StatExtracts [online]. Country statistical profiles 2010: Austria. [cit. 2011-0106]. Dostupné na Internetu: . 24. ORF.at [online]. Einkommensanalyze 2006 [cit. 2011-02-15]. Dostupné na Internetu: . 25. Österreichische Nationalbank [online]. Price Setting and Inflation Persistence in Austria. [cit. 2011-02-18]. 2005. Dostupné na Internetu: . 26. Peníze.cz [online]. Jak pokrýt transformační náklady [cit. 2010-11-15]. Dostupné na Internetu: . 27. Pensionversicherung.at [online]. Durschnittliches Pensionsneuzugangsalter [cit. 2011-02-11]. Dostupné na Internetu: . 28. Sozialpolitik.com [online]. Nationalismus und Zweiter Weltkrieg [cit. 2011-02-01]. Dostupné na Internetu: . 29. Sozialversicherung.at [online]. Statistisches Handbuch der österreichischen Sozialversicherung 2010. [cit. 2011-01-12]. Dostupné na Internetu: . 30. Spolková sbírka zákonů Rakouské republiky [online]. 3. novela k penzijnímu zákonu pro zemědělce. [cit. 2010-10-22]. 15.1.1974. Dostupné na Internetu: . 31. Spolková sbírka zákonů Rakouské republiky [online]. 3. novela k všeobecnému zákonu o sociálním pojištění. [cit. 2010-10-22]. 31.12.1957. Dostupné na Internetu: . 32. Spolková sbírka zákonů Rakouské republiky [online]. 6. novela k penzijnímu zákonu o zemědělské příspěvkové rentě. [cit. 2010-10-22]. 30.12.1963. Dostupné na Internetu: . 33. Spolková sbírka zákonů Rakouské republiky [online]. 7. novela k penzijnímu zákonu pro samostatně výdělečně činné. [cit. 2010-10-22]. 25.4.1963. Dostupné na Internetu: .
71
34. Spolková sbírka zákonů Rakouské republiky [online]. 10. novela k penzijnímu zákonu pro samostatně výdělečně činné. [cit. 2010-10-22]. 30.12.1963. Dostupné na Internetu: . 35. Spolková sbírka zákonů Rakouské republiky [online]. 10. novela k všeobecnému zákonu o sociálním pojištění. [cit. 2010-10-22]. 25.4.1963. Dostupné na Internetu: . 36. Spolková sbírka zákonů Rakouské republiky [online]. 11. novela k penzijnímu zákonu pro samostatně výdělečně činné. [cit. 2010-10-22]. 30.12.1964. Dostupné na Internetu: . 37. Spolková sbírka zákonů Rakouské republiky [online]. 13. novela k všeobecnému zákonu o sociálním pojištění. [cit. 2010-10-22]. 30.12.1963. Dostupné na Internetu: . 38. Spolková sbírka zákonů Rakouské republiky [online]. 14. novela k všeobecnému zákonu o sociálním pojištění. [cit. 2010-10-22]. 30.12.1964. Dostupné na Internetu: . 39. Spolková sbírka zákonů Rakouské republiky [online]. 15. novela k všeobecnému zákonu o sociálním pojištění. [cit. 2010-10-22]. 27.4.1965. Dostupné na Internetu: . 40. Spolková sbírka zákonů Rakouské republiky [online]. 22. novela k penzijnímu zákonu pro samostatně výdělečně činné. [cit. 2010-10-22]. 15.1.1974. Dostupné na Internetu: . 41. Spolková sbírka zákonů Rakouské republiky [online]. 30. novela k všeobecnému zákonu o sociálním pojištění. [cit. 2010-10-22]. 15.1.1974. Dostupné na Internetu: . 42. Spolková sbírka zákonů Rakouské republiky [online]. 40. novela k všeobecnému zákonu o sociálním pojištění. [cit. 2010-10-22]. 7.12.1984. Dostupné na Internetu: . 43. Spolková sbírka zákonů Rakouské republiky [online]. Penzijní zákon pro samostatně výdělečně činné. [cit. 2010-10-22]. 31.12.1957. Dostupné na Internetu: . 44. Spolková sbírka zákonů Rakouské republiky [online]. Penzijní zákon o zemědělské příspěvkové rentě. [cit. 2010-10-22]. 31.12.1957. Dostupné na Internetu: . 45. Spolková sbírka zákonů Rakouské republiky [online]. Penzijní zákon pro zemědělce. [cit. 2010-10-22]. 23.1.1970. Dostupné na Internetu: . 46. Spolková sbírka zákonů Rakouské republiky [online]. Všeobecný zákon o sociálním pojištění. [cit. 2010-10-22]. 30.9.1955. Dostupné na Internetu: . 47. Spolková sbírka zákonů Rakouské republiky [online]. Zákon o přechodu k rakouskému sociálním pojištění. [cit. 2010-10-22]. 7.8.1947. Dostupné na Internetu: . 48. Spolková sbírka zákonů Rakouské republiky [online]. Zákon o přizpůsobení penzí – PAG. [cit. 2010-10-22]. 30.4.1965. Dostupné na Internetu: . 49. STATISTIK AUSTRIA [online]. Bevölkerungsprognosen [cit. 2011-02-10]. Dostupné na Internetu: . 50. STATISIK AUSTRIA [online]. Öffentliches Defizit / Öffentlicher Überschuss. [cit. 2011-01-17]. Dostupné na Internetu: .
72
51. STATISTIK AUSTRIA. Statistisches Jahrbuch 2011. Statistik Austria, 2011. 16 s. 52. Stenografický protokol [online]. 23. zasedání Národní rady Rakouské republiky. [cit. 2010-10-22]. 30.7.1947. Dostupné na Internetu: . 53. Stenografický protokol [online]. 50. zasedání Národní rady Rakouské republiky. [cit. 2010-10-22]. 18.12.1957. Dostupné na Internetu: . 54. Stenografický protokol [online]. 56. zasedání Národní rady Rakouské republiky. [cit. 2010-10-22]. 7.12.1954. Dostupné na Internetu: . 55. Stenografický protokol [online]. 79. zasedání Národní rady Rakouské republiky. [cit. 2010-10-22]. 28.4.1965. Dostupné na Internetu: . 56. Stenografický protokol [online]. 108. zasedání Národní rady Rakouské republiky. [cit. 2010-10-22]. 14.9.1955. Dostupné na Internetu: . 57. Stenografický protokol [online]. 150. zasedání Národní rady Rakouské republiky. [cit. 2010-10-22]. 22.10.1969. Dostupné na Internetu: . 58. Stenografický protokol [online]. 151. zasedání Národní rady Rakouské republiky. [cit. 2010-10-22]. 22.10.1969. Dostupné na Internetu: . 59. Stenografický protokol [online]. 159. zasedání Národní rady Rakouské republiky. [cit. 2010-10-22]. 24.2.1999. Dostupné na Internetu: . 60. TÁLOS, E.; FINK, M. [online]. Welfare State Retrenchment in Austria: Ignoring the Logic of Blame Avoidance?. [cit. 2010-10-22]. Casa Verde Publishing, 2004. 66 s. Dostupné na Internetu: < http://www.aasw-asia.net/JSSP%2031.pdf>. ISSN 1681 2816. 61. VÖHRINGER, H. [online]. Rentenversicherung, Alter und Armut oder Reichtum und Rente?. [cit. 2011-02-01]. Dostupné na Internetu: . 62. WAGNER, A. [online]. Die Entwickling des Lebensstandards in Deutschland zwischen 1920 und 1960. [cit. 2011-02-09]. Akademie Verlag, 2008. 408 s. Dostupné na Internetu: . ISBN 978-3-05-004332-6. 63. WISSMANN, D.; KLENK, J.; SCHMID, J. [online]. Österreich – Modell eines erfolgreichen Wohlfahrtsstaats?. [cit. 2010-10-21]. Institut für Politikwissenschaft, Eberhard Karls Universitaet Tuebingen, 2008. 58 s. Dostupné na Internetu: . ISSN 1614-592. 64. ZEDWITZ, C. [online]. Die rechtsgeschichtliche Entwicklung der Versicherung. [cit. 2010-11-26]. Hochsch.-Verl. An der ETH, 2000. 214 s. Dostupné na Internetu:
73
Taaffe+sozialversicherung&source=bl&ots=sqJ2Lp4tNE&sig=Ep_tal5vIEFM5TvX MuQ_bHNqVQ&hl=cs&ei=qWX2TJ_kBIHOswbJp526BA&sa=X&oi=book_result&ct= result&resnum=2&ved=0CBYQ6AEwAQ#v=onepage&q=Taaffe%20sozialversicher ung&f=false>. ISBN 3-72181-2522-9. 65. ZEITLBERGER, O. [online]. Pensionsvorsorge mit besonderer Berücksichtigung der Reformen 2003/2004 und der Finanzierungsproblematik. [cit. 2011-01-15]. 235 s. Dostupné na Internetu: .
74
SEZNAM TABULEK:
Tabulka č.1: Invalidní důchod v závislosti na ročníku narození ................................ 19 Tabulka č.2: Výše odvodů v závislosti na vykonávaném povolání ............................. 23 Tabulka č.3: Akruální sloţka ....................................................................................... 24 Tabulka č.4: Směrná sazba .......................................................................................... 25 Tabulka č.5: Příjem OSVČ .......................................................................................... 29 Tabulka č.6: Navýšení dávky za pozdější odchodu do důchodu ................................ 30 Tabulka č.7: Průměrná výše penzí podle GSPVG ....................................................... 31 Tabulka č.8: Procentní sníţení u zemědělské renty ..................................................... 33 Tabulka č.9: Směrná sazba v 70. letech ....................................................................... 39 Tabulka č.10: Změna akruální sloţky .......................................................................... 42 Tabulka č.11: Rozdělení penzí od roku 1970 .............................................................. 45 Tabulka č.12: Reálné penzijní výdaje ku HDP ............................................................ 55 Tabulka č.13: Zdroj financování penzijního systému .................................................. 57 Tabulka č.14: Výdaje na důchody ............................................................................... 59 Tabulka č.15 Průměrný věk odchodu do důchodu....................................................... 60 Tabulka č.16: Vývoj old-age-dependency ratia ........................................................... 61 Tabulka č.17: Old-age-dependency ratio, odhad ......................................................... 62 Tabulka č.18: Vývoj náhradového poměru .................................................................. 63 Tabulka č.19: Průměrná výše penzí podle ASVG ročně ............................................. 64 SEZNAM GRAFŮ:
Graf č.1: Vývoj státního příspěvku do systému penzijního pojištění ve vybraném období .......................................................................................................................... 43 Graf č.2: Vývoj deficitu veřejných financí .................................................................. 44 Graf č.3: Struktura sociálních výdajů roku 1990 ......................................................... 53 Graf č.4: Struktura sociálních výdajů roku 2008 ......................................................... 54 Graf č.5: Počet účastníků v penzijním schématu ......................................................... 54 Graf č.6: Vývoj objemu reálných výdajů na penzijní systém k HDP .......................... 56 Graf č.7: Vývoj objemu státních příspěvků ................................................................. 58 Graf č.8: Objem odváděných a čerpaných příspěvků .................................................. 62 Graf č.9: Dynamika dluhu............................................................................................ 65
75
