VÝBĚR POPLATKU ZA ODVOZ A JINÉ NAKLÁDÁNÍ S KOMUNÁLNÍM ODPADEM

Univerzita Karlova v Praze Právnická fakulta

Martin Řeháček

VÝBĚR POPLATKU ZA ODVOZ A JINÉ NAKLÁDÁNÍ S KOMUNÁLNÍM ODPADEM Diplomová práce

Vedoucí diplomové práce: JUDr. Pavlína Vondráčková Katedra finančního práva a finanční vědy Datum vypracování práce (uzavření rukopisu): 27. března 2015

Prohlašuji, že předloženou diplomovou práci jsem vypracoval samostatně a že všechny použité zdroje byly řádně uvedeny. Dále prohlašuji, že tato práce nebyla využita k získání jiného nebo stejného titulu.

Martin Řeháček

Poděkování Rád bych na tomto místě poděkoval paní JUDr. Pavlíně Vondráčkové za její cenné rady a připomínky při psaní této diplomové práce. Zároveň bych chtěl poděkovat také svým rodičům za jejich bezmeznou podporu, kterou mi během mých studií poskytli.

Obsah 1.

Úvod .................................................................................................................................... 1

2.

Stručný vývoj výběru úhrady za náklady spojené s odstraňováním a jiným nakládáním

s komunálním odpadem ............................................................................................................. 4 3.

Možnosti obce při výběru úhrady za likvidaci komunálního odpadu ................................. 6 3.1

Smlouva mezi obcí a fyzickou osobou o úhradě nákladů za likvidaci komunálního odpadu .............................................................................................. 7

4.

3.2

Poplatek za komunální odpad .............................................................................. 10

3.3

Místní poplatek za likvidaci komunálního odpadu .............................................. 13

Kritika místního poplatku za likvidaci komunálního odpadu ........................................... 21 4.1

Tragédie obecní pastviny ..................................................................................... 22 4.1.1

Aplikovatelnost teorie tragédie obecní pastviny na místní poplatek

za likvidaci komunálního odpadu ..................................................................... 22 4.1.2

Výsledek teorie tragédie obecní pastviny v systému se zavedeným

místním poplatkem za likvidaci komunálního odpadu ..................................... 26

4.2

4.1.3

Obrana proti tragédii obecní pastviny.................................................. 27

4.1.4

Řešení poplatkem za komunální odpad ............................................... 29

4.1.5

Řešení systémem, který má zavedený město Plzeň ............................. 32

Nepružnost místního poplatku za likvidaci komunálního odpadu ...................... 34 4.2.1

Úprava v zákoně o místních poplatcích ............................................... 34

4.2.2

Nastavení výše místního poplatku za likvidaci komunálního odpadu

ve vztahu k reálným nákladům za likvidaci komunálního odpadu................... 35 4.3

Vyhnutí se placení místního poplatku za likvidaci komunálního odpadu ........... 39 4.3.1

Úmyslné obcházení místního poplatku za likvidaci komunálního

odpadu............................................................................................................... 39 4.3.2

Neúmyslné obcházení místního poplatku za likvidaci komunálního

odpadu............................................................................................................... 40 4.4

Problematika nezletilých dlužníků ...................................................................... 42

5.

4.4.1

Nezodpovědnost rodičů ........................................................................ 42

4.4.2

Novela zákona o místních poplatcích ................................................... 44

Postup obce při nezaplacení místního poplatku za likvidaci komunálního odpadu ......... 47 5.1

Platná právní úprava k vymožení pohledávek z místního poplatku za likvidaci

komunálního odpadu ..................................................................................................... 47 5.2

Možnost využití soukromých subjektů k vymožení těchto pohledávek ............. 49

5.3

Úvahy nad možným postoupením pohledávek z nezaplaceného místního

poplatku za likvidaci komunálního odpadu .................................................................. 52 5.4

Dnešní právní úprava k postoupení pohledávek z nezaplaceného místního

poplatku za likvidaci komunálního odpadu .................................................................. 54 6.

Závěr ................................................................................................................................. 57

7.

Seznam použitých zdrojů .................................................................................................. 59 7.1

Knižní literatura.................................................................................................... 59

7.2

Elektronické a jiné zdroje ..................................................................................... 60

7.3

Legislativa ............................................................................................................ 61

7.4

Judikatura ............................................................................................................. 63

8.

Shrnutí ............................................................................................................................... 65

9.

Abstract ............................................................................................................................. 66

10.

Název práce v anglickém jazyce, Klíčová slova / Key words....................................... 67

1. Úvod Cílem této diplomové práce je zhodnocení dosavadní právní úpravy, která reguluje výběr úhrady za poskytování služby ze strany obcí, kterou je likvidace a jiné nakládáním s komunálním odpadem, a nalezení takového systému, který by nejméně zatěžoval obecní rozpočty. Primárně hodnocenou právní úpravou je v této práci místní poplatek za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů dle zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích (dále také jen „místní poplatek za likvidaci komunálního odpadu“), který dnes představuje problém v celé řadě měst a obcí v České republice, jelikož pohledávky vznikající takovým obcím z těchto nezaplacených místních poplatků za likvidaci komunálního odpadu jsou dnes v případě některých velkých měst již na úrovni stovek milionů Kč. Pro představu, jak vážná je situace okolo nezaplacených pohledávek, v tomto směru uvádím vzorový příklad města, se kterým se v této práci velmi často pracuje, a tím je město Ostrava. Celková suma pohledávek, kterou má toto město z nezaplaceného místního poplatku za likvidaci komunálního odpadu, činila k posledním dni roku 2013 celých 129 miliónů Kč.1 Právě výše této sumy byla pro mě hlavní motivací psát diplomovou práci na toto téma a pokusit se tak zlepšit výběr této úhrady, která kompenzuje náklady, jež jsou s likvidací komunálního odpadu spojeny. S výše uvedeným pak souvisí pokus v této závěrečné práci o nalezení nejvhodnějšího způsobu výběru takové úhrady, který obcím a městům sníží náklady, které na vymáhání takové úhrady vynakládají. Při psaní této závěrečné práce jsem využil deskriptivní metody, a to zejména v její první třetině, kde jsem se zabýval detailním popisem platné legislativy. V dalších částech práce je pak využito rovněž metody kritické analýzy, která je založena na deduktivním vyvozování závěrů. Práce je členěna celkem do pěti větších částí.

1

K tomu blíže LESKOVÁ, Ivana. Ostravě došla trpělivost, dlužníky začnou uhánět vymahači. In: Idnes.cz / Ostrava a Moravskoslezský [online]. ze dne 1.2.2014 [cit. 2014-02-01]. Dostupné z: .

1

První část této závěrečné práce sleduje historický vývoj výběru úhrady za likvidaci komunálního odpadu, které měly obce a města k dispozici přibližně od roku 1990. V druhé části práce se pak velmi detailně zabývám popisem platné legislativy, která městům a obcím v několika variantách umožňuje vybírat úhradu za likvidaci komunálního odpadu. V tomto směru jde konkrétně o smlouvu, kterou uzavírá obec a fyzická osoba o úhradě za shromažďování, sběr, přepravu, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů dle § 17 odst. 6 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů (dále také jen „smlouva o úhradě za likvidaci komunálního odpadu dle zákona o odpadech“), dále to je poplatek za komunální odpad rovněž dle § 17a zákona o odpadech a potom velmi podrobně popsaný, s ohledem na cíl této diplomové práce, místní poplatek za likvidaci komunálního odpadu dle zákona o místních poplatcích. V třetí části se detailně zaměřuji na kritiku místního poplatku za komunální odpad, a to ať už z právního, tak také socioekonomického pohledu, kdy se snažím o využití znalostí z oblasti svého již dříve vystudovaného oboru ekonomie. Konkrétně pak nacházím podobné znaky mezi tím, jak funguje systém založený právě na místním poplatku za likvidaci komunálního poplatku a závěry vyplývajícími z tzv. teorie obecní pastviny2. Dalšími v práci diskutovanými socioekonomickými teoriemi je např. teorie rozbitého okna3 nebo závěry z eseje Fréderica Bastiata s názvem Co je a co není vidět4. S ohledem na problém, který výše uvedená teorie představuje, se pak v další části této kapitoly snažím o nalezení nejlepšího řešení této situace, a to jak za využití přístupu de lege lata, tak rovněž de lege ferenda. Dalšími podkapitolami představující samostatné problémy místního poplatku za likvidaci komunálního odpadu jsou pak nepružnost tohoto místní poplatku, možnost vyhnutí se jeho placení a problematika nezletilých dlužníků. Přičemž v tomto směru poslední zmiňovaný nedostatek tohoto místního poplatku bude snad s ohledem na připravovanou novelu zákona o místních poplatcích5 brzy odstraněn.

2

K tomu blíže kapitola 4.1 této diplomové práce. K tomu blíže kapitola 4.1.4 této diplomové práce. 4 BASTIAT, Fréderic. Co je vidět a co není vidět: a jiné práce. Praha: Liberální institut, 1998, 181 s. ISBN 80902270-6-6. 5 Novela zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, vedená jako Sněmovní tisk 219. [online]. 27.4.2014 [cit. 2015-2-15]. Dostupná z: . 3

2

Čtvrtá část této závěrečné práce je pak věnována postupu měst a obcí při vymáhání tohoto místního poplatku, kdy je představena platná právní úprava tohoto vymáhání ze zákona o místních poplatcích a zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, a rovněž je diskutována otázka možnosti využívání ze strany měst a obcí soudních exekutorů a advokátů při této činnosti. Součástí této kapitoly je také úvaha nad možností postoupení těchto pohledávek vznikajících z tohoto nezaplaceného místního poplatku na soukromé subjekty. S ohledem na asi zřejmou kontroverznost výše uvedeného návrhu, jde v tomto směru spíše pouze o akademickou diskuzi nad tímto návrhem, který si neklade za cíl být na základě této práce implementován do našeho právního řádu. Na druhou stranu je třeba uvést, že cílem této práce je nalézt efektivní způsob vymáhání úhrady za službu představující likvidaci komunálního odpadu a jiné nakládání s ním, tedy především „odlehčit“ obecním rozpočtům a získat větší procento z vynaložených nákladů na jeho likvidaci zpět do těchto rozpočtů, než je tomu nyní. S ohledem na tento fakt mám pak za to, že i tato výše uvedená úvaha může mít v této práci své místo. Poslední částí je kapitola závěr, ve kterém stručně shrnuji, k čemu jsem v této práci dospěl a zda by některé mé návrhy de lege ferenda, které jsem v této práci představil, vůbec byly „politicky průchodné“.

3

2. Stručný vývoj výběru úhrady za náklady spojené s odstraňováním a jiným nakládáním s komunálním odpadem V tomto směru využiju shrnutí Josefa Vedrala6, ze kterého vyberu podle mého názoru nejdůležitější mezníky ve vývoji této právní úpravy. Pro účely své diplomové práce jsem v této kapitole shrnul vývoj právní úpravy k této problematice pouze od roku 1990 do současnosti. První právní úpravou, která zde nabyla účinnosti po roce 1990 a zabývala se problematikou odpadů, byl zákon č. 238/1991 Sb., o odpadech. Naneštěstí tento zákon nijak neupravoval výběr úhrady za náklady, které obcím vznikaly při odstraňování a jiném nakládání s komunálním odpadem. Tento problém se tak obce snažily vyřešit dosti svérázným způsobem, když se pokusily o výběr této úhrady prostřednictvím vydání obecně závazných vyhlášek o místním poplatku za komunální odpad. Tyto vyhlášky byly ovšem Ústavním soudem ČR zrušeny, jelikož pro vydání takových obecně závazných vyhlášek nebyla v zákoně žádná „opora“.7 Změnu v tomto směru přinesl až zákon č. 125/1997 Sb., o odpadech, který nahradil dosavadní zákon o odpadech, tj. výše uvedený zákon č. 238/1991 Sb. Tento zákon v sobě zakotvil první možnost výběru úhrady za náklady spojené s likvidací komunálního odpadu, a tou bylo uzavření smlouvy mezi obcí a fyzickou osobou (k tomu blíže kapitola č. 3.1). Ačkoliv zde byla poprvé po roce 1990 zakotvena možnost výběru této úhrady takovýmto způsobem, nedostatky, které byly s tímto systémem spojené, si vyžádaly poměrně brzkou novelu tohoto zákona č. 125/1997 Sb., o odpadech. Novelizace výše uvedeného zákona byla provedena zákonem č. 37/2000 Sb., kterým se mění zákon č. 125/1997 Sb., o odpadech, ve znění zákona č. 167/1998 Sb. Tato změna spočívala ve vzniku dalšího možného systému, kterým byla možnost obcí zavést na základě obecně závazné vyhlášky poplatek za komunální odpad, který však stál mimo zákon o místních poplatcích, a dá se říct, že byl a stále je poplatkem sui genesis (více o tomto poplatku v kapitole č. 3.2 této práce).

6

VEDRAL, Josef. Několik poznámek k možným formám platby za komunální odpad. In: Juristic.cz [online]. 9.12.2002 [cit. 2014-3-30]. Dostupné z: . 7 K tomu blíže nález Ústavního soudu ČR ze dne 17.1.1995, sp. zn. Pl. ÚS 28/94.

4

Právě fakt, že stál mimo výše uvedený zákon o místních poplatcích, nebylo skupinou senátorů požadováno nic jiného, než aby jej Ústavní soud ČR zrušil s ohledem na to, že zákon nezakotvil jeho maximální výši, na rozdíl od dalších místních poplatků v zákoně o místních poplatcích. Ústavní soud ČR návrh těchto senátorů zamítnul.8 I přes uvedené zamítavé stanovisko ústavního soudu však zde byla i nadále snaha převést tento poplatek za komunální odpad do zákona o místních poplatcích. To se nakonec opravdu povedlo, ale ještě před nabytím účinnosti novely zákona, která měla tuto změnu učinit, došlo, jak uvádí Josef Vedral především na nátlak hlavního města Prahy, které vidělo v zavedení místního poplatku vysoké náklady spojené s jeho správou, také k zpětnému zabudování poplatku za komunální odpad do zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech. Výsledkem tohoto legislativního vývoje tak je situace, kdy vedle sebe existují hned tři možné systémy výběru úhrady za náklady spojené s likvidací komunálního odpadu, a to smluvní úprava, poplatek za komunální odpad a místní poplatek vyplývající z § 10b zákona o místních poplatcích. Je nutno upozornit na skutečnost, že obce dnes nemusí ani jednu z těchto výše uvedených možností výběru úhrady za likvidaci komunálního poplatku využít. Bohaté obce pak nemusejí vybírat nic a hradit náklady spojené s odstraňováním komunálního odpadu ze svých příjmů v rámci svého rozpočtu.9 Takovými obcemi jsou dnes například města Teplice nebo Most.

8 9

K tomu blíže nález Ústavního soudu ČR ze dne 10.1.2001, sp. zn. Pl. ÚS 14/2000. DAMOHORSKÝ, Milan et al. Právo životního prostředí. 3. vyd. V Praze: C.H. Beck, 2010, str. 435.

5

3. Možnosti obce při výběru úhrady za likvidaci komunálního odpadu Na obec je ve smyslu zákona č. 185/2001 Sb. o odpadech a o změně některých dalších zákonů (dále také jen „zákon o odpadech“) podle § 4 odst. 1 písm. w) tohoto zákona pohlíženo, za dále splněných zákonných podmínek, jako na původce odpadů. § 4 odst. 1 písm. w) zákona o odpadech Pro účely tohoto zákona se rozumí původcem odpadů - právnická osoba nebo fyzická osoba oprávněná k podnikání, při jejichž činnosti vznikají odpady, nebo právnická osoba nebo fyzická osoba oprávněná k podnikání, které provádějí úpravu odpadů nebo jiné činnosti, jejichž výsledkem je změna povahy nebo složení odpadů, a dále obec od okamžiku, kdy nepodnikající fyzická osoba odpad odloží na místě k tomu určeném; obec se současně stane vlastníkem tohoto odpadu. Dle výše uvedené zákonné definice se poté na obec podle § 17 odst. 1 zákona o odpadech vztahují povinnosti původců vyjmenované v § 16 tohoto zákona. Mezi tyto povinnosti je možné uvést například povinnost shromažďovat odpady utříděné podle jednotlivých druhů a kategorií, zabezpečit odpady před nežádoucím znehodnocením, odcizením nebo únikem, platit poplatky za ukládání odpadů na skládky atd.10 Přestože jsou fyzické osoby producenty tohoto odpadu (pozn. komunálního), nemají postavení původce ve smyslu zákona o odpadech.11 Definice toho, co se myslí pod pojmem komunální odpad, nalezneme v § 4 odst. 1 písm. b) zákona o odpadech. § 4 odst. 1 písm. b) zákona o odpadech Pro účely tohoto zákona se rozumí komunálním odpadem - veškerý odpad vznikající na území obce při činnosti fyzických osob a který je uveden jako komunální odpad v Katalogu odpadů, s výjimkou odpadů vznikajících u právnických osob nebo fyzických osob oprávněných k podnikání. Komunální odpad není definován svými zvláštními vlastnostmi, ale způsobem vzniku.12

10

K tomu blíže § 16 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů. DAMOHORSKÝ, Milan. Právo životního prostředí. 3. vyd. V Praze: C.H. Beck, 2010, str. 435. 12 Ibid., str. 432. 11

6

Obec má dále na základě ustanovení § 17 odst. 2 zákona o odpadech povinnost zřídit systém, který bude řídit nakládání s komunálním odpadem. § 17 odst. 2 zákona o odpadech Obec ve své samostatné působnosti stanoví obecně závaznou vyhláškou obce systém shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů vznikajících na jejím katastrálním území. … Na jedné straně tak byla dle výše uvedeného obcím zákonem uložena povinnost likvidovat komunální odpad, který vyprodukují obyvatelé na jejím území, na straně druhé dal zákonodárce obcím celkem tři možnosti, jak získat náklady vynaložené za odstraňování komunálního odpadu a jiné nakládání s ním zpět. Na závěr k této úvodní kapitole pouze doplním poznámku k dodržování samotného systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů vznikajících na jejím katastrálním území vyplývajícího z § 17 odst. 2 zákona o odpadech obyvateli obce, který je nutným předpokladem pro kterýkoliv ze tří způsobů výběru úhrady za odvoz komunálního odpadu. Obyvatelé obce jsou povinni tento systém respektovat a třídit využitelné složky komunálního odpadu v rozsahu, který je v dané obci stanoven (zpravidla obecně závaznou vyhláškou), nicméně v zákoně o odpadech není za porušení této povinnosti stanovena sankce. To však neznamená, že nerespektování obecní vyhlášky není pod sankcí – jednalo by se o přestupek ve smyslu zákona o přestupcích (přestupek podle ust. § 46 odst. 2 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích v platném znění, horní sazba pokuty 30 000 Kč).13

3.1

Smlouva mezi obcí a fyzickou osobou o úhradě nákladů za likvidaci komunálního odpadu

Tato první možnost, jak může obec získat zpět vynaložené náklady za likvidaci komunálního odpadu, je možnost uzavření smlouvy mezi obcí a fyzickou osobou, jak vyplývá z již výše zmíněného § 17 odst. 2 ve spojení s § 17 odst. 6 zákona o odpadech.

13

MALČEKOVÁ, Hana a ŠIMEK, Vlastimil. Průvodce odpadovým hospodářstvím: praktická příručka. Praha: Linde Praha, 2014, str. 74. (Pozn.: K této pokutě lze rovněž uložit zákaz pobytu, k tomu blíže § 46 odst. 3 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích.)

7

§ 17 odst. 6 zákona o odpadech Obec může vybírat úhradu za shromažďování, sběr, přepravu, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů od fyzických osob na základě smlouvy. Smlouva musí být uzavřena písemně a musí obsahovat výši úhrady. Vybírá-li obec tuto úhradu, nemůže stanovit poplatek za komunální odpad podle § 17a ani místní poplatek za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů podle zákona o místních poplatcích. Jak vyplývá z výše uvedeného § 17 odst. 6 zákona o odpadech, nemůže tento způsob výběru úhrady za náklady spojené s likvidací komunálního odpadu, tj. smlouva, byt zároveň stanoven vedle dalších dvou, kterými jsou poplatek za komunální odpad podle § 17a výše uvedeného zákona a místní poplatek za likvidaci komunálního odpadu dle zákona o místních poplatcích. Na druhou stranu, jak níže argumentuje Stanislav Kadečka, neznamená to, že by výběr úhrady na základě smlouvy a jeden ze dvou poplatků, tedy buď poplatek za komunální odpad dle § 17a zákona o odpadech nebo místní poplatek za likvidaci komunální odpadu, nemohly v praxi fungovat vedle sebe. To je však třeba vykládat tak, že tyto poplatky nemohou být stanoveny toliko těm osobám, které uzavřely předmětnou smlouvu s obcí – jeden z těchto poplatků jistě může být obcí zaveden obecně závaznou vyhláškou pro ty osoby, které smlouvu s obcí neuzavřou (k uzavření smlouvy totiž nelze nikoho nutit, lze tedy očekávat, že nikdy neuzavřou takovou smlouvu s obcí všichni poplatníci, a proto se ve vztahu k nim obec nevyhne stanovení jednoho z dvou možných typů poplatků).14 Důvodem, proč není tato možnost příliš15 v praxi využívaná, je zcela jistě fakt, že by bylo pro obce příliš nákladné vést s každou fyzickou osobou zvlášť jednání o uzavření této smlouvy. Koneckonců tento problém je již zmíněný ve výše uvedeném komentáři od Stanislava Kadečky, který správně dovozuje, že k uzavření takové smlouvy nelze nikoho nutit. Částečnou výjimkou je v tomto směru ovšem město Plzeň.

14

KADEČKA, Stanislav. Zákon o místních poplatcích a předpisy související: komentář. 1. vyd. Praha: C.H. Beck, 2005, str. 91 – 92. 15 Ze svých vlastních poznámek ze semináře z předmětu právo životního prostředí z let 2013 a 2014 dovozuji, že několik málo obcí tuto variantu výběru úhrady za likvidaci komunálního odpadu zavedenou má, nicméně při mém vlastním zkoumání při psaní této diplomové práce jsem na žádnou takovou nenarazil. Tím ovšem nevylučuji případný opak.

8

Ani v tomto v případě však občané neuzavírají takovou smlouvu přímo s městem, jak předpokládá výše zmíněný § 17 odst. 6 zákona o odpadech, nýbrž si objednávají tuto službu svozu směsného komunálního odpadu přímo u jimi vybraných obchodních společností, které na území města působí a mají k nakládání s komunálním odpadem udělený souhlas ze strany města.16 Tuto kapitolu pak uzavřu názorem, který níže vyjádřili Ivana Jirásková a Michal Sobotka. K posledně uvedenému způsobu (pozn. myšleno smluvní úhradě) je nutné poznamenat, že ustanovení odst. 517 zcela opomíjí tu skutečnost, že občan je ex lege povinen předávat obci jím vyprodukovaný komunální odpad a obec je k tomuto odpadu v postavení vlastníka a původce. Nakládá tedy s vlastním majetkem a plní veřejnoprávní povinnosti uložené jí zákonem. Zákon tak de facto znemožňuje uzavření smlouvy předpokládané v odst. 5, neboť právní úprava de iure neumožňuje obci poskytnout za poskytovanou úhradu protiplnění.18 Ačkoliv Ivana Jirásková a Michal Sobotka v tomto případě neodkazují na konkrétní zdroje, které by tento jejich názor podpořily, lze se domnívat, že vycházejí z dřívějšího (pozn. myšleno ve vztahu k jejich publikaci) rozhodnutí Ústavního soudu ČR, který se k tomuto vyjádřil tak, jak je uvedeno níže (ač se v této konkrétní uvedené věci zabýval jinou otázkou). Ústavní soud ČR pak nejdříve prezentoval stanovisko Ministerstva financí ČR, které si vyžádal pro řešení daného sporu, a následně jej sám potvrdil. Naopak z § 4 zákona o odpadech vyplývá, že v okamžiku, kdy fyzická osoba odloží komunální odpad na místě k tomu určenému, stává se původcem a vlastníkem těchto odpadů obec. Obci pak je, pokud jde o nakládání s komunálním odpadem, stanovena zákonem o odpadech (§ 17 odst. 3 a 4) povinnost určit místo pro odkládání komunálního odpadu fyzickou osobou a povinnost této osoby odložit odpad na určeném místě. Z toho je zřejmé, že obec nemůže vázat osvobození od poplatku za provoz systému nakládání s komunálním odpadem na smluvní ujednání obce s občanem, na jehož základě pak obec vykonává pro fyzickou osobu 16

K tomu blíže Plzeň a současnost odpadů [online]. [cit. 2015-02-15]. Dostupné z: . 17 Pozn. v citaci zmíněný odst. 5 je ke dni odevzdání této diplomové práce nově přesunut do odst. 6 zákona o odpadech, a to v totožném znění jako byl v době, kdy došlo k uzavření rukopisu publikace od Ivany Jiráskové a Michala Sobotky, tj. k 1. 12. 2005. 18 JIRÁSKOVÁ, Ivana a SOBOTKA, Michal. Zákon o odpadech s vysvětlivkami a prováděcí předpisy. Praha: Linde, 2005, str. 48.

9

službu při likvidaci komunálního odpadu … Podle zákona č. 526/1990 Sb. se ceny sjednávají mezi prodávajícím a kupujícím; v daném případě však pro tento akt chybí předmět plnění ze strany obce, tj. služba poskytovaná občanovi v souvislosti s odklízením a likvidací komunálního odpadu.19 V návaznosti na to se lze ztotožnit s názorem ministerstva financí, že u předmětných dohod vzniká rozpor se zákonem č. 526/1999 Sb.20, ve znění pozdějších předpisů, protože obec těmto fyzickým osobám žádné plnění podle tohoto zákona neposkytuje.21 S ohledem na výše uvedené, tedy vyjádřené stanovisko Ministerstva financí ČR následně potvrzené Ústavním soudem ČR a názor Ivany Jiráskové a Michala Sobotky, rovněž vyjadřuji své pochybnosti, jestli smlouvu dle výše uvedeného § 17 odst. 6 zákona o odpadech, kterou zákonodárce zamýšlel dát obcím jako další možnost výběru úhrady za likvidaci komunálního odpadu, může obec s fyzickou osobou dle dnešního platného práva vůbec uzavřít, a pokud již existují v České republice takové obce, které mají takovéto smlouvy uzavřené, jestli v tomto případě nejednají v rozporu se zákonem.

3.2

Poplatek za komunální odpad

Druhou z možností, kterou mají obce a města k dispozici, jak uhradit vynaložené náklady spojené s likvidací komunálního odpadu, je zavedení poplatku za komunální odpad dle § 17a zákona o odpadech. vybraná ustanovení z § 17a zákona o odpadech (1) Obec může obecně závaznou vyhláškou stanovit (§ 17 odst. 2) a vybírat poplatek za komunální odpad (dále jen "poplatek") vznikající na jejím území. Poplatek nelze stanovit současně s místním poplatkem za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů podle zvláštního zákona. (2) Poplatníkem je každá fyzická osoba, při jejíž činnosti vzniká komunální odpad. Plátcem poplatku je vlastník nemovitosti, kde vzniká komunální odpad. Jde-li o budovu, ve které vzniklo společenství vlastníků jednotek podle zvláštního zákona, je plátcem toto společenství. Plátce poplatek rozúčtuje na jednotlivé poplatníky. 19

K tomu blíže odborné vyjádření Ministerstva financí ČR ze dne 27.9.2002, č.j. 263/93491/2002, citované v nálezu Ústavního soudu ČR ze dne 10.12.2002, sp. zn. Pl. ÚS 16/2002. 20 Zde se jedná zřejmě o chybu v psaní ze strany Ústavního soudu ČR, kdy namísto roku 1999 mělo být uvedeno 1990, což je rok nabytí platnosti zákona o cenách, tj. zákona č. 526/1990 Sb. 21 K tomu blíže nález Ústavního soudu ČR ze dne 10.12.2002, sp. zn. Pl. ÚS 16/2002.

10

(5) Maximální výše poplatku se stanoví podle předpokládaných oprávněných nákladů obce vyplývajících z režimu nakládání s komunálním odpadem rozvržených na jednotlivé poplatníky podle počtu a objemu nádob určených k odkládání odpadů připadajících na jednotlivé nemovitosti nebo podle počtu uživatelů bytů a s ohledem na úroveň třídění tohoto odpadu. V poplatku mohou být promítnuty i náklady spojené s pronájmem nádob určených k odkládání odpadu. Poplatek je příjmem obce. Jak vyplývá z výše uvedeného odst. 1, nejenom že nelze používat k výběru úhrady nákladu za likvidaci komunálního poplatku smlouvu zároveň se zavedením poplatku za komunální odpad nebo místního poplatku za likvidaci komunálního odpadu, ale také není možné celkem logicky mít zároveň zavedený poplatek za komunální odpad a místní poplatek za likvidaci komunálního odpadu. Hlavní podstatou tohoto poplatku za komunální odpad, jak je patrné z výše uvedeného, je jeho spíše územní charakter (na rozdíl od dále uvedeného místního poplatku za likvidaci komunálního odpadu, který se jasně vyznačuje svým personálním charakterem). Tento územní charakter se projevuje tím, že poplatek za komunální odpad odvádí správci poplatku vlastník nemovitosti, tedy plátce, který poplatek rozpočítá na jednotlivé fyzické osoby žijící v dané nemovitosti – poplatníky. Plátcem poplatku je vlastník nemovitosti (budovy), kterým může být kterákoliv fyzická nebo právnická osoba (majitel domu, bytové družstvo) a společenství vlastníků jednotek podle zákona č. 72/1994 Sb. o vlastnictví bytů.22 Další charakteristikou tohoto poplatku je variabilita jeho výše v závislosti na velikosti objemu odpadní nádoby a úrovni třídění odpadu v dané oblasti, jak je výše uvedeno v odst. 5. V praxi se rovněž uplatňuje závislost jeho výše na frekvenci obsluhy jednotlivých nádob. Tento způsob financování nákladů za likvidaci komunálního odpadu si zvolilo například hlavní město Praha, a to na základě obecně závazné vyhlášky č. 2/2005 Sb., hl. m. Prahy, kterou se stanoví poplatek za komunální odpad23 (dále také jen „OZV č. 2/2005“) ve znění 22

JIRÁSKOVÁ, Ivana a SOBOTKA, Michal. Zákon o odpadech s vysvětlivkami a prováděcí předpisy. Praha: Linde, 2005, Str. 50. (Pozn. zákon č. 72/1994 Sb., kterým se upravují některé spoluvlastnické vztahy k budovám a některé vlastnické vztahy k bytům a nebytovým prostorům a doplňují některé zákony (zákon o vlastnictví bytů) byl zrušen k 31. 12. 2013 zákonem č. 89/2012 Sb., občanské zákoníku.) 23 Obecně závazná vyhláška č. 2/2005 Sb., hl. m. Prahy, kterou se stanoví poplatek za komunální odpad. [online]. s datem vydání 27.1.2005 [cit. 30-03-2014]. Dostupná z: .

11

obecně závazné vyhlášky č. 5/2007 Sb., hl. m. Prahy, která stanoví systém shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů vznikajících na území hlavního města Prahy a systém nakládání se stavebním odpadem (vyhláška o odpadech)24 (dále také jen „OZV č. 5/2007“). Konkrétní výše placeného poplatku je pak upřesněna v Příloze č. 2 k OZV č. 2/2005 a je odvislá od velikosti objednané sběrné nádoby a frekvence jejího vyprazdňování. Na jedné straně tak zde je zachována možnost autonomie vůle, kdy vlastník nemovitosti nemůže být nucen k pronajmutí konkrétní sběrné nádoby, pokud sám nebude chtít. Na straně druhé, pokud začne produkovat komunální odpad, respektive fyzické osoby přinejmenším využívající jeho nemovitost, nemůže konat jinak, než že si pronajme sběrnou nádobu za podmínek, které obec stanoví ve svých obecně závazných vyhláškách, a nemá možnost již dále ovlivnit konkrétní výši ceny za takový pronájem, jelikož tato cena je pevně nastavená v obecně závazné vyhlášce obce (v případě hl. m. Prahy jde pak již o výše uvedenou Přílohu č. 2 k OZV č. 2/2005). O výše uvedené dobrovolnosti ze strany vlastníka nemovitosti se ovšem dá hovořit pouze v teoretické rovině. Aby si nemusel pronajímat sběrnou nádobu, musel by vlastnit budovou, kterou by sám nevyužíval a nepronajímal ani jedinému nájemci, kteří by jinak jistě komunální odpad produkovali. Ačkoliv výše uvedená OZV č. 5/2007 ve svém § 6 písm. a) hovoří o tom, že Vlastník objektu zajistí u svozové společnosti dostatečný objem sběrných nádob na směsný odpad, doporučený objem podle druhu objektu je uveden v příloze č. 2 této vyhlášky, mám za to, že takový příkaz, pokud se vůbec o příkaz z hlediska gramatického výkladu tohoto ustanovení dá hovořit, nelze vztáhnout na výše uvedený speciální případ, kdy by vlastník budovu nepronajímal ani jedinému nájemci a sám by ji nevyužíval, tedy reálně by komunální odpad neprodukoval. Výše uvedený způsob nastavení výběru úhrady za likvidaci komunálního odpadu tak může z pohledu soukromého práva připomínat postup při uzavírání adhezních smluv25 s monopolním poskytovatelem služby.

24

Obecně závazná vyhláška č. 5/2007 Sb., hl. m. Prahy, kterou se stanoví systém shromažďování, sběru, přepravy, třídění,využívání a odstraňování komunálních odpadů vznikajících na území hlavního města Prahy a systém nakládání se stavebním odpadem (vyhláška o odpadech). [online]. s datem vydání 26.4.2007 [cit. 30-032014]. Dostupná z: < http://tinyurl.com/k3mxvtd>. 25 K tomu blíže např. BEZOUŠKA, Petr. Co je to adhezní smlouva? [online]. [cit. 2015-03-24]. Dostupné z: .

12

3.3

Místní poplatek za likvidaci komunálního odpadu

Poslední možností z hlediska dnešního platného práva, jak mohou obce a města upravit výběr úhrady za náklady spojené s likvidací komunálního odpadu, je zavedení místního poplatku za likvidaci komunálního odpadu dle zákona o místních poplatcích. Tento poslední systém rozeberu na následujících řádcích mnohem detailněji než oba předchozí, a to z toho důvodu, že tento místní poplatek je hlavním předmětem této diplomové práce. Základním předpokladem vůbec zavedení tohoto místního poplatku je skutečnost, že obec stejně jako u dvou předcházejících systémů zavede obecně závaznou vyhláškou systém likvidace komunálního odpadu dle § 17 zákona o odpadech. Možnost zavedení místního poplatku za likvidaci komunálního odpadu mají obce konkrétně na základě § 10b zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích. §10b zákona o místních poplatcích (1) Poplatek za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů platí a) fyzická osoba, 1. která má v obci trvalý pobyt, 2. které byl podle zákona upravujícího pobyt cizinců na území České republiky povolen trvalý pobyt nebo přechodný pobyt na dobu delší než 90 dnů, 3. která podle zákona upravujícího pobyt cizinců na území České republiky pobývá na území České republiky přechodně po dobu delší 3 měsíců, 4. které byla udělena mezinárodní ochrana podle zákona upravujícího azyl nebo dočasná ochrana podle zákona upravujícího dočasnou ochranu cizinců, b) fyzická osoba, která má ve vlastnictví stavbu určenou k individuální rekreaci, byt nebo rodinný dům, ve kterých není hlášena k pobytu žádná fyzická osoba, a to ve výši odpovídající poplatku za jednu fyzickou osobu; má-li ke stavbě určené k individuální rekreaci, bytu nebo rodinnému domu vlastnické právo více osob, jsou povinny platit poplatek společně a nerozdílně. (2) Za fyzické osoby tvořící domácnost může poplatek platit jedna osoba. Za fyzické osoby žijící v rodinném nebo bytovém domě může poplatek platit vlastník nebo správce. Osoby,

13

které platí poplatek za více fyzických osob, jsou povinny obecnímu úřadu oznámit jméno, popřípadě jména, příjmení a data narození osob, za které poplatek platí. (3) Poplatek se platí obci, na jejímž území je fyzická osoba hlášena k pobytu, nebo obci, na jejímž území se nachází stavba určená k individuální rekreaci, byt nebo rodinný dům. (4) Sazbu poplatku tvoří a) částka až 250 Kč za osobu uvedenou v odstavci 1 a kalendářní rok a b) částka stanovená na základě skutečných nákladů obce předchozího kalendářního roku na sběr a svoz netříděného komunálního odpadu až 750 Kč za osobu uvedenou v odstavci 1 a kalendářní rok; obec v obecně závazné vyhlášce stanoví rozúčtování nákladů na sběr a svoz netříděného komunálního odpadu na osobu. (5) V případě změny místa pobytu fyzické osoby, změny vlastnictví stavby určené k individuální rekreaci, bytu nebo rodinného domu v průběhu kalendářního roku, se poplatek platí v poměrné výši, která odpovídá počtu kalendářních měsíců pobytu nebo vlastnictví v příslušném kalendářním roce. Dojde-li ke změně v průběhu kalendářního měsíce, je pro stanovení počtu měsíců rozhodný stav k poslednímu dni tohoto měsíce. Z výše uvedeného je patrný personální charakter tohoto místního poplatku, kdy naproti poplatku za komunální odpad, platí tento místní poplatek každá osoba s trvalým pobytem26 na území obce. Případná námitka fyzických osob o neprodukování komunálního odpadu je neopodstatněná vzhledem k tomu, že obec zajišťuje na tomto úseku souhrn činností ve prospěch všech svých obyvatel.27 Obdobně se k této námitce vyjádřil již Nejvyšší správní soud ČSR (NSS ČSR) ve svém rozhodnutí ze dne 3. 3. 1938, tedy v době, kdy bylo možné, aby obce zavedly poplatek za odvoz popela a smetí, což je zjednodušeně řečeno dřívější „vývojové stádium“ dnešního místního poplatku za likvidaci komunálního odpadu. S ohledem na tento fakt, mám za to, že závěr, ke kterému dospěl NSS ČSR, si zachovává platnost i v současnosti.

26

K tomu blíže § 10 zákona č. 133/2000 Sb., o evidenci obyvatel a rodných číslech a o změně některých zákonů (zákon o evidenci obyvatel). 27 JIRÁSKOVÁ, Zdena a ŠNEBERKOVÁ, Alena. Místní poplatky v praxi. 3. dopl. a aktualiz. vyd. Praha: Polygon, 2004, str. 44.

14

Okolnost, že jednotlivec nepoužívá obecního zařízení k odvozu popela a smetí přes to, že mu je objektivně poskytnuta možnost používat tohoto zařízení a není vyňat z povinnosti ho používat, nemůže být titulem osvobození od placení poplatku.28 Tento místní poplatek se pak kromě fyzických osob s trvalým pobytem na území obce vztahuje i na cizince29. Výjimkou z jinak personálního charakteru tohoto místního poplatku pak představuje výše uvedený odst. 1 písm. b), který hovoří o platbě za stavbu pro individuální rekreaci. Novela zákona zákonem č. 185/2001 Sb., o odpadech, tím vyhověla především námitkám obcí, že na jejich území se zdržují rekreanti a chalupáři, kteří se do účinnosti uvedeného zákona o odpadech na úhradě provozu systému nakládání s komunálním odpadem nepodíleli.30 Co se myslí pod pojmem stavba pro individuální rekreaci, nalezneme v § 3 písm. d) vyhlášky č. 137/1998 Sb., Ministerstva pro místní rozvoj, o obecných technických požadavcích na výstavbu ve znění vyhlášky č. 491/2006 Sb.31 (dále také jen „vyhláška č. 137/1998“). Tato výše uvedená vyhláška ovšem byla nahrazena vyhláškou č. 268/2009 Sb., Ministerstva pro místní rozvoj, o technických požadavcích na stavby32 (dále také jen „vyhláška č. 268/2009“). Podle původní vyhlášky byl za stavbu pro individuální rekreaci považován například rekreační domek, chata, rekreační chalupa nebo zahrádkářská chata. V nové úpravě již ovšem pojem stavby pro individuální rekreaci chybí. Hovoří se zde pouze o stavbě pro rodinnou rekreaci. Podle mého názoru je však možné za původní stavbu pro individuální rekreaci považovat nově právě tuto stavbu pro rodinnou rekreaci. Definici ovšem nenalezneme v této nové vyhlášce č. 268/2009, ale je nutné se podívat na § 2 písm. b) vyhlášky č. 501/2006 Sb., Ministerstva pro místní rozvoj, o obecných požadavcích

28

K tomu blíže Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČSR ze dne 3. 3. 1938, Bohuslav A 14146/38 (3734/35). K tomu blíže § 65 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů. 30 PELC, Vladimír. Místní poplatky: úplné znění zákona o místních poplatcích s vysvětlivkami. Praha: LINDE PRAHA, a.s., 2008, str. 177. 31 K tomu blíže vyhláška č. 137/1998 Sb., Ministerstva pro místní rozvoj, o obecných technických požadavcích na výstavbu ve znění vyhlášky č. 491/2006 Sb. [online]. [cit. 2014-04-01]. Dostupná z: . 32 K tomu blíže vyhláška č. 268/2009 Sb., Ministerstva pro místní rozvoj, o technických požadavcích na stavby [online]. [cit. 2014-04-01]. Dostupná z: . 29

15

na využívání území33 (dále také jen „vyhláška č. 501/2006“). Níže uvedená definice nicméně nemá příliš vypovídající charakter, jak tomu bylo naopak ve vyhlášce č. 137/1998. § 2 písm. b) vyhlášky č. 501/2006 Pro účely této vyhlášky se rozumí stavbou pro rodinnou rekreaci stavba, jejíž objemové parametry a vzhled odpovídají požadavkům na rodinnou rekreaci a která je k tomuto účelu určena; stavba pro rodinnou rekreaci může mít nejvýše dvě nadzemní a jedno podzemní podlaží a podkroví. Obdobná je situace také u použitých termínů v § 10b odst. 2 zákona o místních poplatcích, kterými jsou rodinný dům a bytový dům. Tyto pojmy byly původně definované v § 3 písm. b) a c) rovněž vyhlášky č. 137/1998. Nyní je taktéž najdeme ve vyhlášce č. 501/2006, a to v § 2 bodech 1 a 2. § 2 body 1 a 2 vyhlášky č. 501/2006 Pro účely této vyhlášky se rozumí stavbou pro bydlení bytový dům, ve kterém více než polovina podlahové plochy odpovídá požadavkům na trvalé bydlení a je k tomuto účelu určena. Pro účely této vyhlášky se rozumí stavbou pro bydlení rodinný dům, ve kterém více než polovina podlahové plochy odpovídá požadavkům na trvalé rodinné bydlení a je k tomuto účelu určena; rodinný dům může mít nejvýše tři samostatné byty, nejvýše dvě nadzemní a jedno podzemní podlaží a podkroví Při srovnání definic ve vyhlášce č. 137/1998 a ve vyhlášce č. 501/2006 došlo v této nové úpravě pouze k nepatrnému zpřesnění, které podle mého názoru není nutno dále rozebírat. Dle Stanislava Kadečky34 lze pak na závěr ještě doplnit, že pokud má k této stavbě sloužící k individuální rekreaci vlastnické právo více osob, mají povinnost tento místní poplatek platit společně a nerozdílně všechny tyto osoby, tedy že správce daně může tento místní poplatek vymáhat po kterémkoliv z vlastníků. Výše uvedený § 10b odst. 2 zákona o místních poplatcích potom míří na zjednodušení celkového procesu výběru tohoto místního poplatku, jde ovšem v tomto případě pouze 33

K tomu blíže vyhláška č. 501/2006 Sb., Ministerstva pro místní rozvoj, o obecných požadavcích na využívání území [online]. [cit. 2014-03-30]. Dostupná z: . 34 KADEČKA, Stanislav. Zákon o místních poplatcích a předpisy související: komentář. 1. vyd. Praha: C.H. Beck, 2005, str. 94 – 95.

16

o dobrovolné jednání ze strany poplatníků, kteří si takto mohou zvolit společného zástupce, nelze jim to nařídit. Za domácnost může být místní poplatek odváděn společným zástupcem – jde o právo členů domácnosti, na jejichž volném uvážení záleží, zda této zákonné možnosti (nikoliv povinnosti) využijí (samozřejmě za současného předpokladu, že příslušná osoba akceptuje své postavení jako společného zástupce členů domácnosti).35 Pokud jde o nesplnění poplatkové povinnosti tímto společným zástupcem, nelze jej dle výkladu Stanislava Kadečky36 postihovat sankcí za nesplnění těchto povinností, jelikož povinnost kontrolovat tohoto pověřence je jen a pouze na jednotlivých poplatnících. Co se týče výkladu pojmu domácnost, tak ten není v zákoně definován. Stanislav Kadečka37 se tak kloní k definici poskytující občanský zákoník. Jeho publikace ovšem operuje ještě s definicí ze starého občanského zákoníku, tj. zákona č. 40/1964 Sb. (dále také jen „SOZ“). Zákon č. 89/2012 Sb., tedy nový občanský zákoník, legální definici pojmu domácnost již nezná. Dle mého názoru však v tomto případě nic nebrání tomu, aby byla využita pro výklad pojmu domácnost právě definice ještě ze SOZ uvedená v § 115 tohoto zákona. § 115 SOZ Domácnost tvoří fyzické osoby, které spolu trvale žijí a společně uhrazují náklady na své potřeby. Další odlišností oproti poplatku za komunální odpad je omezení jeho maximální výše, která se skládá ze dvou složek. Jak vyplývá z výše uvedeného § 10b odst. 4 písm. a) zákona o místních poplatcích její první složkou je částka s maximálním omezením do 250 Kč, jejíž konkrétní výši zvolí obec dle svého uvážení. Dle mého názoru tak může obec s touto první složkou operovat jako s určitým nástrojem motivace, kdy tento poplatek například sníží, pokud bude v obci meziročně více vytříděného odpadu.

35

Ibid., str. 93. Ibid., str. 94. 37 Ibid., str. 93. 36

17

Druhou složkou je již ovšem částka odvíjející se od skutečných nákladů, které obci vznikají při likvidací komunálního odpadu. Způsob výpočtu je zřejmý z § 10b odst. 4 písm. b) výše uvedeného zákona. V zásadě jde tedy pouze o jednoduchý výpočet, kdy se vezmou celkové náklady za odvoz a jiné nakládání s komunálním odpadem, které obci vznikly v předchozím kalendářním roce a vydělí se, když odhlédneme od speciálních případů a zaměříme se pouze na výše uvedený § 10b odst. 1 písm. a), počtem fyzických osob, které mají v obci trvalý pobyt. Přičemž i zde je nastaven limit maximální platby, a to do výše 750 Kč. Jak uvádí Alena Jirásková a Zdena Šneberková38 je nutné upozornit, že těmito náklady jsou, jak možná nemusí být na první pohled zřejmé, pouze náklady na svoz a sběr komunálního odpadu. Tedy nejsou to náklady za provoz celého systému nakládání s komunálními odpady od fyzických osob. Právě tento způsob výběru úhrady nákladů za nakládání s komunálním odpadem zvolilo již dříve zmiňované město Ostrava, a to na základě obecně závazné vyhlášky č. 16/2013, statutárního města Ostravy, kterou se mění obecně závazná vyhláška č. 12/2012 o místním poplatku za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů, ve znění obecně závazné vyhlášky č. 8/201339 (dále také jen „OZV č. 16/2013“) ve znění obecně závazné vyhlášky č. 12/2012, statutárního města Ostravy o místním poplatku za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů40 (dále také jen „OZV č. 12/2012)“. Čl. 5 Sazba poplatku OZV č. 12/2012 ve spojení s OZV č. 16/2013 (1) Sazba poplatku pro poplatníky uvedené v Čl. 2 této vyhlášky činí 498,-- Kč na osobu a kalendářní rok a je tvořena: a) částkou 248,-- Kč za osobu a kalendářní rok a

38

JIRÁSKOVÁ, Zdena a ŠNEBERKOVÁ, Alena. Místní poplatky v praxi. 3. dopl. a aktualiz. vyd. Praha: Polygon, 2004, str. 47. 39 Obecně závazná vyhláška č. 16/2013, statutárního města Ostravy, kterou se mění obecně závazná vyhláška č. 12/2012 o místním poplatku za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů, ve znění obecně závazné vyhlášky č. 8/2013. [online]. s datem vydání 11.12.2013 [cit. 30-03-2014]. Dostupná z: . 40 Obecně závazná vyhláška č. 12/2012, statutárního města Ostravy, o místním poplatku za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů [online]. s datem vydání 5.12.2012 [cit. 30-03-2014]. Dostupná z: < http://tinyurl.com/q5ww8kr>.

18

b) částkou 250,-- Kč, která byla stanovena na základě skutečných nákladů města na sběr a svoz netříděného komunálního odpadu za rok 2012. Tyto náklady činily 156 716 316,-- Kč, což při počtu obyvatel 294 988 k 1.1.2013 činí 531,26 Kč. Jak je patrné z výše uvedeného ustanovení, město Ostrava nenechává své občany uhradit celkovou sumu svých nákladů vynaložených na svoz netříděného odpadu formou místního poplatku za likvidaci komunálního odpadu. Část těchto nákladů hradí i z jiných zdrojů. V tomto směru je nutné upozornit, že výše uvedený odst. 1 písm. b) se každý rok mění v závislosti na aktuálním počtu obyvatel města a konkrétní výši nákladů, které městu v souvislosti s nakládáním s komunálním odpadem vznikly za minulý rok. Do jisté míry se může jevit problematické právě ustanovení o nákladech obce předchozího kalendářního roku v § 10b odst. 4 písm. b) zákona o místních poplatcích. Důvodem je, že nemusí být úplně zcela zřejmé, zda se jedná o rok předcházející roku, ve kterém byla vydána vyhláška, nebo zda se jedná o rok předcházející roku, ve kterém nabude daná obecně závazná vyhláška účinnosti. Z pojmu "náklady obce předchozího roku" není úplně zřejmé, míní-li se jím rok předcházející vydání obecně závazné vyhlášky, kterou se poplatek stanoví nebo rok předcházející nabytí její platnosti (účinnosti), dojde-li např. k tomu, že zastupitelstvo obce bude schvalovat obecně závaznou vyhlášku v prosinci kalendářního roku s tím, že má nabýt účinnosti k 1. lednu roku následujícího. S ohledem na smysl ustanovení se lze nicméně přiklonit k závěru, že oním "předchozím rokem" bude rok předcházející tomu roku, pro který obec zavádí novou (změněnou) sazbu druhé složky poplatku. Je nicméně třeba připomenout, že podle § 17 odst. 1 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů se údaje o ročním hospodaření obce zapracovávají souhrnně do závěrečného účtu až po skončení kalendářního roku. Schvalovat závěrečný účet je podle § 84 odst. 2 písm. c) zákona o obcích vyhrazeno zastupitelstvu obce s tím, že se tak musí stát nejpozději do 30. června roku následujícího po tom, ke kterému se závěrečný účet vztahuje (viz § 43 zákona o obcích). Návrh závěrečného účtu musí být dále po dobu 15 dnů před jeho projednáním v zastupitelstvu obce vhodným způsobem zveřejněn (§ 17 odst. 6 zákona č. 250/2000 Sb.). Zůstává tedy otázkou, zda bude obec znát relevantní náklady předchozího roku na sběr a svoz

19

netříděného komunálního odpadu dříve, než bude sestaven její závěrečný účet, což případné změny sazby druhé složky místního poplatku na následující období komplikuje.41 Naproti výše uvedenému názoru Josefa Vedrala, o kterém však má i sám autor, s ohledem na výše uvedené nejasnosti okolo schvalování závěrečného účtu, jisté pochybnosti, lze postavit výklad podle Zdeny Jiráskové a Aleny Šneberkové, který dává za pravdu Vedralovým pochybnostem. Termín „předchozí rok“ je nutné vztahovat k termínu vydání obecně závazné vyhlášky, tj. k době, kdy obec zavádí a určuje jeho konkrétní sazbu.42 Když se podíváme zpět na obecně závaznou vyhlášku města Ostravy, která nabyla účinnosti dne 1. 1. 2014, vyhláška byla vydaná v roce 2013 a jsou v ní uvedeny náklady za rok 2012, je jasné, podle čeho z výše uvedeného Ostrava postupovala. Je to logické, jelikož zkrátka nelze vydat vyhlášku, dokud není známa výše konečných nákladů za uplynulý rok, přičemž tato informace se objeví až v roce následujícím. V tomto směru tak nemůže obstát Vedralův závěr, ke kterému se nakonec přiklonil. Naopak je třeba dát za pravdu jeho pochybnostem.

41

VEDRAL, Josef. Několik poznámek k možným formám platby za komunální odpad. In: Juristic.cz [online]. 9.12.2002 [cit. 2014-3-30]. Dostupné z: . 42 JIRÁSKOVÁ, Zdena a ŠNEBERKOVÁ, Alena. Místní poplatky v praxi. 3. dopl. a aktualiz. vyd. Praha: Polygon, 2004, str. 47.

20

4. Kritika místního poplatku za likvidaci komunálního odpadu V této kapitole se zaměřím na kritiku právní úpravy místního poplatku za likvidaci komunálního odpadu, který má podle mého názoru spíše více nevýhod než výhod při srovnání této možnosti výběru úhrady za likvidaci komunálního odpadu s ostatními alternativami, tedy s poplatkem za komunální odpad dle zákona o odpadech, smlouvou mezi fyzickou osobou a obcí o úhradě poplatku za likvidaci komunálního odpadu rovněž dle zákona o odpadech nebo systémem, který v otázce úhrady za likvidaci komunálního odpadu razí například město Plzeň. Rovněž, jak již jsem uváděl v úvodu této práce, bych chtěl v této závěrečné práci zhodnotit celou tuto problematiku výběru úhrady spojené s likvidací komunálního odpadu nejen z pohledu právního, ale rovněž ekonomického za použití některých socioekonomických teorií. Tímto přístupem bych se pak především chtěl alespoň částečně pokusit o syntézu práva a ekonomie, obecně také nazývané Law & Economics43. Z mého pohledu a zkušenosti je obor Law & Economics v České republice stále tak trochu opomíjen, což ve svém konečném důsledku může způsobovat to, že zákony, které se v této zemi přijímají, bývají často odtržené od reality, nebo lépe řečeno od svých finančních důsledků, které svým adresátům po svém schválení přinesou. Zařazením této pasáže ve své diplomové práci bych pak chtěl toto mínění o české právní obci, které bylo a je takovéto jednostranné jednání vytýkáno, alespoň trochu zlepšit. Mám pak za to, že právě místní poplatek za likvidaci komunálního odpadu je typickým příkladem takové přijaté právní úpravy, jejíž vysoké nákladové důsledky nebyly řádně při přijímání této části zákona o místních poplatcích, domyšleny. V tomto směru pak pro mě byl velkou inspirací článek Kam sním? Aneb poplatek za komunální odpad pod drobnohledem44 od Hynka Rk, který místní poplatek za likvidaci odpadu již částečné kritické analýze z pohledu nákladů a výnosů podrobil. V této čtvrté kapitole jsem na některé jeho úvahy navázal a dále je rozvedl.

43

K tomu blíže např. KORNHAUSER, Lewis. The Economic Analysis of Law. In: Stanford Encyclopedia of Philosophy [online]. ze dne 26.11.2001 [cit. 2015-03-24]. Dostupné z: . 44 RK, Hynek. Kam s ním? Aneb poplatek za komunální odpad pod drobnohledem. In: Ludwig von Mises Institut [online]. ze dne 23.5.2012 [cit. 2015-03-02]. Dostupné z: .

21

4.1

Tragédie obecní pastviny

První socioekonomickou teorií, kterou bych v této závěrečné práci představil a jejíž znaky a z ní plynoucí závěry se podle mého názoru velmi silně projevují právě u diskutovaného místního poplatku za likvidaci komunálního odpadu, je teorie známá pod názvem tragédie obecní pastviny (dále také jen „t.o.p.“). Teorií tragédie obecní pastviny z originálního Tragedy of the Commons od Garreta Hardina45 se rozumí situace, kdy je omezený zdroj využíván několika jednotlivci, přičemž se tito jednotlivci snaží maximalizovat svůj osobní užitek při jeho využívání. Jejich snaha ovšem následně vede k úplnému vyčerpání zdroje a snížení užitku všech. Typickým příkladem takového jednání, na kterém se celá teorie t.o.p. často demonstruje, je pak situace, kdy zemědělci ženou dobytek na pastvinu, která je v obecním vlastnictví a je tak přístupná zdarma všem. V důsledku velkého množství pasoucího se dobytka, které zemědělci v důsledku nízkých nebo žádných nákladů na pastvinu přivedou, se z pastviny stane oraniště a zemědělci nakonec budou muset nechat pást svůj dobytek stejně jinde, dokud se tato pastvina zase nezrekultivuje. Jak v tomto směru naplňuje systém likvidace komunálního odpadu s místním poplatkem za komunální odpad jako úhrady za vynaložené náklady s tím spojené tuto výše uvedenou teorii?

4.1.1 Aplikovatelnost teorie tragédie obecní pastviny na místní poplatek za likvidaci komunálního odpadu V prvé řadě je upozornit na odlišnost, která mezi tímto výše uvedeným systémem a touto teorií na první pohled existuje, ve skutečnosti se však o žádnou odlišnost z mého nejedná. Tímto výše uvedeným rozdílem by měla být platba za onu službu. Ve výše uvedeném příkladě, kdy zemědělci ženou svůj dobytek na obecní pastvinu, neplatí za využívání této pastviny žádný poplatek. V případě našeho diskutovaného systému, tedy toho, kde je zavedený místní poplatek za likvidaci komunálního odpadu, však občané platí právě tento místní poplatek.

45

HARDIN, Garret. Tragedy of the Commons. In: Science [online]. ze dne 13.12.1968, vol. 162, no. 3859, s. 1243-1248 [cit. 2015-03-20]. Dostupné z: .

22

Jak se ale liší situace, kdy občané obce sice platí místní poplatek za likvidaci komunálního odpadu od situace (nutno ale zdůraznit, že všichni odvádějí stejnou částku46 do obecního rozpočtu bez ohledu na to, kolik odpadu vyprodukují), kdy neplatí za obecní službu nebo statek žádnou částku jako v případě výše uvedených zemědělců, kteří rovněž nejsou omezení v tom, kolik dobytka na obecní pastvinu poženou a kolik toho tento jejich dobytek spase? Dle mého názoru se teorie t.o.p. dá nalézt v obou výše uvedených situacích. Není totiž podle mého velký rozdíl, jestli si obec s ohledem na teorii t.o.p. účtuje za neomezené využívání své služby nebo statku žádné peníze nebo účtuje stejnou částku všem. Své důvody, proč tomu tak je, vysvětlím na následujících řádcích. Prvním argumentem, proč i systém, kde je zavedený místní poplatek za likvidaci komunálního odpadu, naplňuje znaky této teorie, je výsledné chování jeho občanů, kterým je, že jak obecní služba ve formě likvidace komunálního odpadu, který produkují občané obce, tak obecní statek ve formě obecní pastviny využívané zemědělci, budou ve svém výsledku využívány nadprůměrně, oproti situaci, kdy by občané byli přímo omezeni náklady (platbou), které by se přímo úměrně zvyšovaly s jejich spotřebou, a využívání obecní služby nebo statku tak regulovaly. K výše uvedenému lze namítnout, že zavedený místní poplatek přece reguluje využívání obecní služby ve formě likvidace komunálního odpadu, protože pokud budou občané oproti minulému roku produkovat více odpadu, čímž se obci zvednou náklady za jeho likvidaci, zvýší obec tento místní poplatek. Výše uvedené může být do jisté míry pravda, je nutné ovšem upozornit na to, kdo všechno za tuto větší produkci odpadu zaplatí. Nebude „potrestán“ pouze jeden konkrétní člověk nebo skupina obyvatel, kteří nadměrně produkují komunální odpad, ale s ohledem na charakter místních poplatků to budou všichni obyvatelé obce. Představme si situaci, že v poměrně velkém městě typu Ostrava bude jeden nebo více městských obvodů, které budou produkovat o mnoho více komunálního odpadu než ostatní. Na tomto místě je poměrně irelevantní, z jakých důvodů to tak bude, ale lze si představit, že v takovéto části města bude např. velká nechuť k třídění odpadu, nebo že lidé budou

46

V tomto směru teď neberu v potaz úlevy na místním poplatku za likvidaci komunálního odpadu např. pro některé věkové kategorie, které může obec ve své vyhlášce na základě zákonného zmocnění v § 14 odst. 2 zákona o místních poplatcích, kterou tento poplatek stanoví, zavést.

23

do sběrných nádob na komunální odpad vyhazovat i věci, které musí s ohledem na zákon o odpadech likvidovat jiným způsobem. V takovém případě mohou nastat dvě situace. Buď se takové město rozhodne další rok zvýšit místní poplatek za likvidaci komunálního odpadu, nebo pokryje vyšší náklady ze svého vlastního rozpočtu. Jak k tomu ale v prvním případě přijdou občané, kteří v ostatních částech města poctivě odpad třídí a snaží se jeho produkci minimalizovat, a pokud se jedná o druhý případ, co teprve zbytek občanů v zemi, z jejichž daní dostává poměrnou část právě takové město, ve kterém ani nežijí? Výše uvedené není podle mého názoru příliš spravedlivé, lze tomu ale argumentovat, alespoň pokud jde o druhý případ, jak uvádí Milan Bakeš, že daň je platební povinností, kterou stát stanoví zákonem k získání příjmů pro úhradu celospolečenských potřeb, tj. pro veřejný rozpočet, aniž přitom poskytuje zdaňovaným subjektům ekvivalentní protiplnění. Tato skutečnost se označuje jako nenávratnost daní na rozdíl od plateb nazývaných poplatky, které se platí jako částečná úhrada nákladů spojených s činností státních orgánů nebo za oprávnění poskytována poplatníkovi.47 Záleží tedy, jak bude konkrétní obec tyto náklady hradit. S ohledem na výše uvedenou definici, pokud by šla cestou hrazení výdajů z vlastního rozpočtu, tedy z části vybraných daní z území celého státu, nelze ji asi nic s ohledem na výše uvedenou definici vytknout. Pokud by se ovšem rozhodla pokrýt své náklady cestou zvýšení místního poplatku, zde se dá o možné „spravedlnosti“ vůči „poctivým“ občanům z mého pohledu již minimálně polemizovat. Své pochybnosti o možné regulační funkci místního poplatku za likvidaci komunálního odpadu vyjádřil i Stanislav Kadečka, jak je uvedeno níže. S ohledem na konstrukci tohoto místního poplatku naopak uplatnění regulační funkce může být maximálně symbolické.48 Co potom v takové situaci, kdy si určitá část obyvatel města jako ve výše uvedeném případě „neláme hlavu“ s množstvím vyprodukovaného odpadu, riskujeme?

47

BAKEŠ, Milan et al. Finanční právo. 6. upr. vyd. V Praze: C.H. Beck, 2012, str. 154. KADEČKA, Stanislav. Zákon o místních poplatcích a předpisy související: komentář. 1. vyd. Praha: C.H. Beck, 2005, str. 89. 48

24

Především pak to, že se zbytek města začne chovat úplně stejně, jako tato „nezodpovědná“ část. Důvody pro tento možný efekt by mohly být následující. Občané města si jednak mohou říct: „Proč bychom se měli snažit my, když to město nakonec stejně zaplatí samo?“, nebo sice zvýší tento místní poplatek, ale tím pádem jej zvýší všem a třeba to nebude ani o moc, když se zvýšené náklady města v tomto místním poplatku na jednoho občana „rozmělní“ a každý jednotlivý občan zaplatí pouze o jednotky korun více. Dalším důvodem, a teď už bez ohledu na to jestli zde je nějaká taková výše zmíněná část města nebo ne, je fakt, že místní poplatek je jednoduše fixní platba na jeden rok, která obecně občany nijak nemotivuje, a to minimálně právě v rozsahu onoho jednoho roku, k tomu, aby více třídili, nebo zkrátka snižovali produkci svého odpadu. Když bych se vrátil na začátek této kapitoly k příkladu se zemědělci a pokud jej částečně modifikuji, abych tak poukázal na to, že závěry plynoucí z teorie t.o.p. lze použít rovněž u místního poplatku za likvidaci komunálního odpadu, byla by daná situace následující. Obec by v takovém případě sice stále nevybírala žádnou úhradu za využívání svého obecního statku, tedy obecní louky přístupné všem občanům obce, ale zároveň by musela vynakládat náklady například za zavlažování a jiné zkultivování takové louky. V případě, že by se v takové obci našlo několik „bezohledných“ zemědělců, kteří by se sice snažili maximalizovat svůj užitek tím, že poženou na obecní pastvu co nejvíce svého dobytka, ale zároveň by tím poškodili značnou část pastviny z důvodu nadlimitního užívání daného prostoru, zvedli by se tím obci samozřejmě náklady na nezbytnou rekultivaci, a to stejně jako by v případě zvýšené produkce komunálního odpadu musela obec hradit další náklady za jeho likvidaci. Samozřejmě, jak už jsem uváděl výše, mohla by tyto dodatečné náklady uhradit zvýšením místního poplatku za likvidaci komunálního odpadu, který ovšem nelze zvyšovat donekonečna, jelikož zákon o místních poplatcích stanoví jeho maximální výši, nebo náklady uhradí ze svého rozpočtu, což ale odpovídá úplně stejnému výsledku jako právě v případě obecní pastviny, kdy tyto náklady poměrně uhradí i občané z ostatních částí státu ze svých daní. A pokud jde o první možnost, tj. zvýšení místního poplatku za likvidaci komunálního odpadu, tak ještě pro doplnění uvedu, jak již jsem rovněž vysvětloval výše, že je zde riziko toho, že lidé přestanou třídit úplně a nebudou se nijak omezovat v produkci svého odpadu a přidají 25

se k těmto „nezodpovědným“ spoluobčanům, jelikož úhrada tohoto místního poplatku je na celý rok a jeho případné zvýšení může přijít až v roce dalším, což může být již ovšem pro některé pozdě. Někteří občané to totiž mohou brát jako fixní platbu na jeden rok – „paušál“, což bezesporu je, po jehož zaplacení toho mohou vyhodit, kolik chtějí a často to taky berou tak, že co chtějí, a do budoucna, tedy co bude za rok, se již bohužel nedívají.

4.1.2 Výsledek teorie tragédie obecní pastviny v systému se zavedeným místním poplatkem za likvidaci komunálního odpadu V této kapitole zopakuji, co je výsledkem teorie t.o.p., a jak by se její závěry projevily v našem systému se zavedeným místním poplatkem za likvidaci komunálního odpadu. V případě příkladu se zemědělci bylo výsledkem konání těchto subjektů nadlimitní užívání obecní pastviny jejich dobytkem, až došlo k úplnému zničení této plochy, která již nadále nebyla vhodná k jejich pastvě, přičemž muselo dojít přinejmenším k uplynutí určité doby, než se louka zrekultivovala a zemědělci ji mohli začít znovu využívat. Jaký by byl pak závěr této teorie v systému se zavedeným místním poplatkem za likvidaci komunálního odpadu? V tomto směru jde sice o extrémní případ, nikoliv však nereálný. Konečným důsledkem by v tomto případě zřejmě byl kolaps veřejného rozpočtu města, který by už nadále nebyl schopen financovat stále nákladnější likvidaci komunálního odpadu produkovaného svými vlastními občany. Výše uvedený scénář ovšem nepředpokládám a z mého pohledu reálně nehrozí. Podle mého názoru by ovšem nyní nastavený systém s tímto místním poplatkem mohl začít narážet na své zákonné limity, co se týká jeho maximální výše, která by musela být s ohledem na zvyšující se náklady obcí při likvidaci komunálního odpadu rovněž navýšena.49 Koneckonců ke zvyšování tohoto místního poplatku, respektive jeho druhé sazby dle § 10b odst. 4 písm. b) zákona o místních poplatcích, došlo, nicméně s ohledem na meziroční procentuální srovnání nelze v žádném případě dojít k závěru, že by se toto zvyšování mohlo vysvětlit zohledňováním meziroční inflace, když se tato jeho druhá složka poplatku zvýšila v roce 2012 vůči předcházejícímu roku skokově o celých 200 %.50

49

K tomu blíže rovněž ŠPÍRKOVÁ, Taťána. MÍSTNÍ POPLATKY JAKO PŘÍJMOVÝ ZDROJ OBCÍ [online]. [cit. 2015-03-15]. Dostupné z: . 50 K tomu blíže kapitola 4.2.2 této práce.

26

Zrovna město Ostravu by však nemusel trápit fakt, že by časem mohlo začít „narážet“ s nastavením výše tohoto místního poplatku na jeho zákonný strop. Má zde ještě poměrně velkou rezervu, která je zhruba 500 Kč, přičemž dnešní celková výše je rovněž přibližně 500 Kč51. Je ovšem do jisté míry otázkou, zda se zákonodárce v tomto směru spíše „nepoučil“ z minulosti a maximální sazbu nenastavil schválně dostatečně vysoko, aby nemusel pod tlakem obcí každý rok měnit zákon o místních poplatcích. (O „pružnosti“ nastavení výše místního poplatku za likvidaci komunálního odpadu podrobněji v kapitole 4.2 této závěrečné práce.) A konečně dalším výsledkem takto nastaveného systému, který by šel „ruku v ruce“ se zvyšováním tohoto místního poplatku, by mohla být stále větší naštvanost těch občanů, kteří reálně třídí a snaží se produkovat stále vůči ostatním poměrně malé množství komunálního odpadu. Místní poplatek se jim však paradoxně každoročně zvyšuje, a nejenom právě o výši inflace, která by byla jistě ještě pochopitelná. Nakonec by jím mohla dojít trpělivost a oni by se přidali ke svým „nezodpovědným“ spoluobčanům a náklady za likvidaci komunálního odpadu by se konkrétní obci zvýšili ještě více. Samozřejmě v konečném důsledku bude hrát roli více faktorů jako je počet obyvatel jednotlivých obcí, kde je tento místní poplatek zaveden, a také celkové ochotě (či neochotě) jejich jednotlivých občanů k třídění a obecně k produkci odpadu. Na závěr k této kapitole uvedu, že pevně doufám, že tato práce se nestane návodem pro některé producenty komunálního odpadu, kteří se budou s ohledem na teorii t.o.p. v takto nastaveném systému snažit maximalizovat svůj vlastní užitek, tedy jinak řečeno snižovat své „časové náklady“, který by jinak museli věnovat třídění odpadu a obecně úvahami nad tím, co vyhodí do koše.

4.1.3 Obrana proti tragédii obecní pastviny Obecnou obranou proti jednání a jeho důsledkům, které předpokládá teorie t.o.p., může být dle autora této teorie buď privatizace zdroje nebo určitá regulace uživatelů zdroje. V případě příkladů se zemědělci by pak dle první možnosti muselo dojít k převedení jimi využívané pastviny z obecního vlastnictví do jejich vlastnictví.

51

K tomu blíže OZV č. 16/2013 ve spojení s OZV č. 12/2012.

27

Jednoduše by pak na každého zemědělce byla převedena část původně obecní louky, na které by si mohl hospodařit, jak by uznal za vhodné. Je samozřejmě otázkou, jak by k samotnému převedení mělo dojít, jestli by se využilo např. dražby jednotlivých malých částí pastviny, nebo zda by obec jednotlivé plochy rozdělovala občanům dle jakéhokoliv jiného klíče, který by ovšem musel být souladu se zákonem. Na jednu stranu by se tak zemědělci sice už nemuseli vůbec ohlížet na ostatní, co se týká své spotřeby, respektive velikosti spotřeby svého dobytka, na druhou stranu by si taky úplně nemohli dělat, co by chtěli, tedy vyvést na pastvu všechen svůj dobytek, který by tuto pastvinu úplně zdevastoval, za předpokladu že by nechtěli tuto svou pastvinu použít pouze jednou a potom čekat další měsíce, než zase bude úrodná. Hlavní závěrem a výsledkem, který by pak dle autora t.o.p. měl nastat, bude, že tyto malé soukromé louky původně součástí jedné obecní louky, budou v soukromých rukách mnohem lépe obhospodařovány a k t.o.p. jako takové vůbec nedojde. Zemědělci si totiž v takovém případě pořádně dopředu spočítají, kolik dobytka na svou novou louku poženou a jak dlouho jej tam nechají pást, aby jim hned první návštěva jejich dobytka louku nezničila. Dle jeho závěrů tak privatizace obecního vlastnictví pomůže ohrožený zdroj zachránit s ohledem na fakt, že lidé se ke svému vlastnictví chovají mnohem ohleduplněji než ke společnému – obecnímu, a i když i nadále budou chtít maximalizovat svůj užitek, budou muset nyní brát ohled na limity, které jejich nový kus pastviny má. Kdybychom chtěli uvažovat druhý obecný způsob řešení t.o.p., kterým je v tomto případě regulace daného zdroje, mohl by náš výše uvedený příklad se zemědělci fungovat například tak, že obec si sice ponechá louku ve svém vlastnictví, bude i nadále pouštět své občany na tuto obecní louku zdarma, ale zároveň bude nějakým způsobem množství dobytka a čas na pastvě regulovat, přičemž samotné používání pastviny může i zpoplatnit a de facto ji tak po částech pronajímat. Pokud jde o případ této závěrečné práce, tedy o systém, kde je zavedený místní poplatek za likvidaci komunálního odpadu, není na místě přemýšlet nad úplně novými možnostmi řešení t.o.p., jelikož současná právní úprava již tyto řešení dávno nabízí. V tomto případě pak půjde buď o zavedení poplatku za komunální odpad dle § 17a zákona o odpadech (k tomu blíže kapitola 3.2 této práce), dále o možnost využití smlouvy mezi obcí a fyzickou osobou

28

dle § 17 odst. 6 zákona o odpadech (k tomu blíže kapitola 3.1 této práce), nebo o systém, který má nastavený rovněž již výše zmíněné město Plzeň. Pokud však jde o výše uvedenou smlouvu mezi obcí a fyzickou osobou, znovu na tomto místě vyjadřuji své pochyby nad tím, jestli ji vůbec lze dle dnešního práva legálně uzavřít. Své důvody pro toto tvrzení jsem uvedl již výše v kapitole 3.1 této práce a nebudu tuto možnost nadále diskutovat a považovat ji jako jednu z možných variant při řešení problému t.o.p.

4.1.4 Řešení poplatkem za komunální odpad Tento poplatek za komunální odpad dle § 17a zákona o odpadech má zavedený, jak již bylo zmíněno v kapitole 3.2 této závěrečné práce, hlavní město Praha. Je to podle mého názoru jedna z možných variant, jak řešit závěry teorie t.o.p. v případě, že by zde byl jinak zavedený místní poplatek za likvidaci komunálního odpadu dle zákona o místních poplatcích, a to následovně. Konstrukce tohoto poplatku, která je rovněž podrobně popsána v kapitole 3.2 této diplomové práce, zjednodušeně staví na principu, že lidé na území takové obce, kde je tento poplatek zaveden, zaplatí za tento poplatek tolik, na kolik reálně využívají systém likvidaci komunálního odpadu. Jak již zaznělo ve výše uvedené kapitole, kde jsem se podrobně věnoval konstrukci tohoto poplatku, občané si z různých možností, kombinujících velikost nádoby a frekvenci jejího vyprazdňování, vyberou tu, která odpovídá právě jejich potřebám. Je to v tomto případě pak především o větší motivaci lidí třídit a rozmýšlet se, co vlastně vyhodí, jinak za to v uvozovkách zaplatí, ve srovnání se systémem, kde je zavedený místní poplatek za likvidaci komunálního odpadu. A právě výše uvedená nepopiratelná motivace lidí více „šetřit“ zavedený systém likvidace komunálního odpadu je tím hlavním rozdílem oproti systému, kde je zavedený místní poplatek za likvidaci komunálního odpadu, a zároveň i onou obranou proti t.o.p., která by takovém případě neměla nastat. S odkazem na kapitolu 4.1.2, ve které jsem se zabýval obranou proti t.o.p. obecně, kde byly zmíněny dva způsoby, jak se s t.o.p. vypořádat, a to buď privatizací, nebo nějakou formou regulace, jde v případě poplatku za komunální odpad spíše o pouhou regulaci. Obecní služba totiž nebyla přesunuta do soukromých rukou. Obec si nad ní stále udržuje kontrolu, pouze tak došlo k zpoplatnění jejího užívání a tedy regulaci. 29

Dalším pozitivním efektem, který podle mého názoru poplatek za komunální odpad přináší a je v tomto směru výhodnější, přičemž dělá celý systém likvidace odpadů efektivnějším, tedy stimuluje snižování nákladů, oproti místnímu poplatku za likvidaci komunálního odpadu, je skutečnost, že pokud si občané již budou muset vybrat konkrétní sběrnou nádobu na odkládání komunálního odpadu, za kterou budou poplatek pravidelně odvádět, budou si nově hlídat i to, jestli to jsou pouze oni, kdo tuto sběrnou nádobu využívá. Z praktického hlediska jsou tak lidé mnohem více motivování k tomu si střežit tyto své nebo pronajaté

sběrné

nádoby před

případnými

„nájezdy“

svých

„neukázněných“

spoluobčanů, přičemž dochází i k tomu, že si často tyto nádoby opatřují zámkem, nebo je mají umístěné za ploty svých pozemků, a zpřístupňují je pouze v den, kdy má dojít k jejich vyprazdňování, což je z mého pohledu samozřejmě pozitivní jev. Nepřímo z vlastní zkušenosti, aniž bych však dále uvedené snad někdy sám praktikoval, mohu potvrdit, že pokud vedle sebe sousedí dvě obce, přičemž v jedné z nich je zavedený právě poplatek za komunální odpad dle zákona o odpadech a v druhé místní poplatek za likvidaci komunálního odpadu dle zákona o místních poplatcích, dochází k tomu, že občané „vyvážejí“ svůj komunální odpad z první obce do obce druhé, kde fungují „nehlídané“ obecní sběrné nádoby. Ve směru opačném pak logicky tuto zkušenost s ohledem na větší střežení svého soukromého vlastnictví, tedy sběrných nádob, nemám. Konečným důsledkem takového jednání pak nutně musí být navýšení nákladů obce, která má takový místní poplatek za likvidaci komunálního odpadu zavedený, jelikož množství vyprodukovaného odpadu neodpovídá počtu obyvatel města. To vše samozřejmě za předpokladu, že by takto nastavený místní poplatek skutečně reálně fungoval, o čemž, jak jsem již uvedl výše s ohledem na t.o.p., tak i další argumenty, které uvedu dále, mám jisté pochybnosti. A konečně posledním kladným znakem, který tento poplatek dle mého názoru přináší a částečně již souvisí s předešlým, je tzv. „identifikace“ producenta komunálního odpadu. Pokud totiž máme systém se zavedeným poplatkem za komunální odpad a můžeme tedy ke konkrétní sběrné nádobě přiřadit konkrétního plátce tohoto poplatku, je samozřejmě jednoduché identifikovat i producenta konkrétního komunálního odpadu. Za čistě teoretického předpokladu, že by kontroly ze strany státní správy byly dostatečně důsledné, o čemž se dá těžko uvažovat s ohledem na pravděpodobné vysoké náklady těchto kontrol, je v takovémto systému mnohem snazší, na rozdíl od systému, kde je zavedený místní 30

poplatek za likvidaci komunálního odpadu, pokutování občanů za to, že do svých sběrných nádob odkládají i odpad, který není dle zákona o odpadech odpadem komunálním a měl by být odložen na jiném místě. V takovémto systému je pak odpovědností každého plátce obsah jeho sběrné nádoby, kterou má buď v nájmu nebo ve vlastnictví, a je tím pádem ještě více motivován k tomu, aby si svou sběrnou nádobu střežil a aby mu tam „zdarma“ neodkládala odpad třetí osoba, kvůli které by byl případně pokutován. Opět z vlastní zkušenosti jako dlouholetého občana města Ostravy, tedy města, které má zavedený místní poplatek za likvidaci komunálního odpadu, mohou potvrdit, že nebylo v přinejmenším v minulosti výjimkou, aby se ve sběrných nádobách, nebo kolem sběrných nádob, objevovaly věci, které ze své podstaty rozhodně pod kategorii komunálního odpadu nepatří – jako staré televize nebo nábytek. Bohužel v takovém případě je zaprvé těžké identifikovat konkrétního producenta tohoto nekomunálního odpadu a případně jej pokutovat, zároveň pak městu s ohledem na tuto skutečnost nezbývá, než aby takový odpad na své náklady např. odvezlo do sběrného dvora samo. Pouze na okraj k tomuto jevu, kterým jsou již výše zmíněné odložené televize a nábytek kolem sběrných nádob v městech, kde je tento místní poplatek zaveden, doplním, že takovéto chování by dle takzvané teorie rozbitého okna52 mohlo, a dle mé zkušenosti se tak i děje, negativně motivovat další občany k podobnému chování. Jinak řečeno, jedna taková odložená televize může způsobit, že se podobně zachovají i další občané, kteří by to za jiných okolností, tedy kdyby byl kolem sběrných nádob pořádek, neudělali. Tento negativní efekt pak opět zatíží obecní rozpočet s ohledem na další vynaložené náklady za úklid kolem těchto sběrných nádob. Pokud se k této podkapitole podíváme do odborné literatury, tak např. Ivana Jirásková a Michal Sobotku k motivující funkci tohoto poplatku za komunální odpad dle zákona o odpadech však uvádějí následující. Cílem zavedení poplatku za komunální odpad mělo být zohlednění míry produkce komunálního odpadu jednotlivými poplatníky a jejich motivace ke snižování produkce odpadu. Vzhledem ke kritériím určujícím výši poplatku, z nichž rozhodujícím je zpravidla kapacita sběrných nádob, neplní poplatek za komunální odpad předpokládaný účel. 52

K tomu blíže např. KEIZER, Kees. The Spreading of Disorder. In: Science [online]. ze dne 12.12.2008, vol. 322, no. 1681, s. 1681 – 1685 [cit. 2015-02-05]. Dostupné z: .

31

Oprávněné náklady obce mohou zahrnovat pouze náklady spojené s provozem systému nakládání s komunálním odpadem podle § 17 odst. 2, a nikoliv další náklady, které obci mohou vzniknout např. při odstraňování „černých“ skládek apod.53 Ve vztahu k výše uvedenému je však dle mého názoru, s ohledem na mnou předložené argumenty, poplatek za komunální odpad dle zákona o odpadech stále přijatelnější a přinejmenším stále více motivující k šetření systému likvidace komunálního odpadu a třídění než místní poplatek za likvidaci komunálního odpadu dle zákona o místních poplatcích. Koneckonců mám za to, že to, co autoři uvedli ve výše uvedeném (pozn. označeno tučně), postrádá smysl. Opravdu nemůžu souhlasit s tím, že tento poplatek neplní dle výše uvedených autorů svou funkci – tedy že podle nich není motivující, pokud je výše tohoto poplatku odvislá od velikosti sběrné nádoby, a je tedy samozřejmě tím vyšší, čím je větší daná nádoba, neboli čím více daná osoba vyprodukuje komunálního odpadu, protože jednoduše potřebuje vzhledem ke své produkci odpadu např. ne 100 litrovou, ale 200 litrovou nádobu, a zaplatí teda logicky více. Na podporu výše uvedeného ještě uvádím argumentaci od Vladimíra Pelce, který jasně uvádí, že poplatky jsou stanoveny v konkrétní výši s vazbou na skutečné výdaje při nakládání s odpady, jsou tedy určeny jako úplaty (úhrady) za konkrétně vymezené a poskytované služby54. S ohledem mj. na výše uvedené podle mého nelze tvrdit, že by tento poplatek za komunální odpad dle zákona o odpadech byl pro občany nemotivující.

4.1.5 Řešení systémem, který má zavedený město Plzeň Na závěr této podkapitoly se budu věnovat systému, který má nastavený město Plzeň. Pokud jsem výše uvedl, že poplatek za komunální odpad je jedním z řešení t.o.p. ve formě regulace obecní služby, jejíž znaky pozoruji u místního poplatku za komunální odpad, pak systém, který má nastavené město Plzeň, je v tomto případě v podstatě kompletní

53

JIRÁSKOVÁ, Ivana a SOBOTKA, Michal. Zákon o odpadech s vysvětlivkami a prováděcí předpisy. Praha: Linde, 2005, str. 50. 54 PELC, Vladimír. Místní poplatky: úplné znění zákona o místních poplatcích s vysvětlivkami. Praha: Linde Praha, a.s., 2008, str. 175.

32

privatizace obecní služby likvidace komunálního odpadu a tedy druhým možným způsobem, jak řešit t.o.p. Město Plzeň nemá zavedený ani místní poplatek za likvidaci komunálního odpadu dle zákona o místních poplatcích, ani poplatek za komunální odpad dle zákona o odpadech. Na jejím území totiž funguje několik obchodních společností, jejichž činností je likvidace komunálního odpadu na území tohoto města, a s nimiž si občané města přímo uzavírají smlouvy o poskytování služby ve formě odvozu komunálního odpadu. V tomto směru tak tento systém funguje na velmi podobném principu jako systém hlavního města Prahy, kde je zavedený poplatek za komunální odpad dle zákona o odpadech, avšak s jedním zásadním rozdílem. Oba systémy se shodují v tom, že je to občan, kdo si zvolí a kdo přesně ví, jak velkou sběrnou nádobu potřebuje, kolik jich potřebuje, jak často bude vyprazdňována a kam si ji postaví, na rozdíl od systému, kde je zavedený místní poplatek za likvidaci komunálního odpadu, kde všechny tyto parametry určuje jednostranně obec, což pak může vést k tomu, že sběrné nádoby jsou buďto přeplněné nebo naopak poloprázdné s ohledem na fakt, že obecní úřady nejsou schopné přesně předpovědět preference svých jednotlivých občanů. Těmito informacemi totiž disponují pouze samotní občané.55 Na rozdíl od hlavního města však město Plzeň otevřelo trh s odpady konkurenčnímu boji výše uvedených společností, což občanovi města přináší mj. tržní ceny za poskytování této služby, ne-li možná i větší škálu poskytovaných služeb v oblasti odvozu komunálního odpadu, a kdy tedy nutně nemusí akceptovat jednotnou cenu, která by jinak byla uvedená ve vyhlášce města jako poplatek za komunální odpad dle zákona o odpadech. Z mého pohledu by pak město Plzeň mohlo jít příkladem především dalším velkým městům jako je Brno nebo právě Ostrava, kde je v obou zavedený a v této závěrečné práci kritizovaný místní poplatek za likvidaci komunálního odpadu, a ukázat jim, že celý systém efektivně funguje i bez jednostranně určené platby ze strany obce za službu spojenou s likvidací komunálního odpadu.

55

K tomu blíže např. HAYEK, Friedrich August von. Osudná domýšlivost: omyly socialismu. 1. vyd. Praha: Sociologické nakladatelství, 1995, 200 s. ISBN 80-85850-05-2.

33

4.2

Nepružnost místního poplatku za likvidaci komunálního odpadu

Dalším negativním rysem místního poplatku za likvidaci komunálního odpadu je podle mého názoru nepružnost jeho maximální výše, která je pevně zakotvená v zákoně o místních poplatcích. Tento problém jsem již částečně nastínil v kapitole č. 4.1.1 této práce, když jsem diskutoval případný problém, který by mohl nastat, pokud by se potvrdily závěry plynoucí z t.o.p., tedy kdyby s ohledem na nutnost zvyšování tohoto místního poplatku mohlo docházet k přibližování k jeho maximální zákonné hranici a jeho další zvyšování by tak nebylo nadále možné. V takovém případě by pak obci nezbývalo nic jiného, než aby hledala na pokrytí nákladů, které jí vzniknou s likvidací komunálního odpadu, prostředky někde jinde. A právě tuto nepružnost bych chtěl v této kapitole dále rozvést.

4.2.1 Úprava v zákoně o místních poplatcích Celá problematika této výše uvedené nepružnosti se dá popsat minimálně ze dvou úhlů pohledu. V této další podkapitole se nejprve zaměřím na první z nich, kterým je problém spojený se zakotvením tohoto místního poplatku v zákoně o místních poplatcích. Skutečnost, že konkrétní maximální výše místního poplatku za likvidaci komunálního odpadu je zakotvena právě v zákoně o místních poplatcích, podle mého názoru způsobuje, že zákonodárce nemůže pružně reagovat na reálné výkyvy v nákladech za likvidaci komunálního odpadu, které obcím vznikají, a to s ohledem na poměrně zdlouhavý legislativní proces, který by případná novela zákona o místních poplatcích musela podstoupit. Z mého pohledu by tak měl být tento místní poplatek spíše zařazen do nařízení vlády nebo vyhlášky některého z ministerstev, aby se tak na výše uvedené výkyvy dalo pružně reagovat. Takovýto výše uvedený návrh však lze posuzovat jen a pouze z pohledu de lege ferenda, jelikož by byl v přímém rozporu s čl. 11 odst. 5 zákona č. 2/1993 Sb., o vyhlášení LISTINY ZÁKLADNÍCH PRÁV A SVOBOD jako součástí ústavního pořádku České republiky (dále také jen „LZPS“), kde je velmi jasně stanoveno, že Daně a poplatky lze ukládat pouze na základě zákona56.

56

K tomu blíže čl. 11 odst. 5 zákona č. 2/1993 Sb., o vyhlášení LISTINY ZÁKLADNÍCH PRÁV A SVOBOD jako součástí ústavního pořádku České republiky.

34

Stanoví (pozn. čl. 11 odst. 5 LZPS) základní princip, kterým by měl být zákonodárce veden při tvorbě daňového práva, a to, že daně a poplatky lze ukládat jen na základě zákona. Daně a poplatky ze své povahy představují významnou pravomoc státní moci omezovat vlastnictví a zasahovat do velikosti soukromého majetku osob. Proto je stanovena povinnost ukládat daně a poplatky výlučně zákonem, a nikoliv dalšími předpisy nižší právní síly.57

4.2.2 Nastavení výše místního poplatku za likvidaci komunálního odpadu ve vztahu k reálným nákladům za likvidaci komunálního odpadu V předcházející podkapitole jsem se zaměřil spíše na teoretický případ, že by byl tento místní poplatek za likvidaci komunálního odpadu nastavený špatně a by bylo třeba jeho změny. V této části bych se podíval, do jaké míry byl a je tento místní poplatek správně či nesprávně nastavený fakticky. Výše tohoto místního poplatku byla od roku 2002, kdy byl do zákona o místních poplatcích tento místní poplatek zařazen, nezměněna, a to až do účinnosti novely zákona o místních poplatcích58, tj. 1. 7. 2012, která zvýšila hranici druhé sazby tohoto místního poplatku dle § 10b odst. 4 písm. b) zákona o místních poplatcích z tehdejších 250 Kč na 750 Kč. O tom, zda byl tento místní poplatek do výše uvedené změny nastavený správně, se podle mého názoru dá dosti pochybovat. Je možné samozřejmě argumentovat, že jeho výše byla po několik let nezměněna s ohledem na skutečnost, že při svém prvním schválení byla nastavená dostatečně vysoko, její změny tak nebylo dlouho třeba, a když došlo ke změně v roce 2012, zákonodárce nastavil výši opět tak, aby zákon o místních poplatcích nemusel být po delší dobu opět novelizován. S ohledem na dostupné zdroje z tehdejší doby se však dle mého dá spíše dovozovat, že výše tohoto místního poplatku byla již před jeho změnou v roce 2012 po několik let nastavená příliš nízko a obce tak již nějakou dobu doplácely za vzniklé náklady spojené s likvidací komunálního odpadu ze svého. Zvýšení žádala velká část obcí, jelikož jim rostly náklady, ale poplatek zůstával ve stejné maximální výši.59

57

KLÍMA, Karel. Komentář k Ústavě a Listině. 2., rozš. vyd. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2009, str. 1050. 58 K tomu blíže zákon č. 174/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů. 59 LEŠANSKÁ, Aneta. NOVELA ZÁKONA O MÍSTNÍCH POPLATCÍCH. In: epravo.cz [online]. ze dne 21.11.2014 [cit. 2015-02-18]. Dostupné z: < http://tinyurl.com/qyut8pv>.

35

To, že se obcím rok od roku výrazně zvyšují náklady spojené s likvidací komunálního odpadu, uvedla ve svém příspěvku rovněž Taťána Špírková60. Ta, jak je níže uvedeno, vyjádřila obdobné znepokojení, které již bylo rovněž prezentováno v této práci, že by místní poplatek za likvidaci komunálního odpadu mohl brzy opět začít narážet na svou zákonnou maximální hranici. Pokud bychom vycházeli z uvedené analýzy nákladů obcí na odpadové hospodářství, činily průměrné náklady obcí na odpadové hospodářství pro rok 2011 částku 912,0 Kč ± 64,5 Kč/obyvatel/rok. Vzhledem ke stabilnímu nárůstu nákladů na odpadové hospodářství je otázkou, za jakou dobu bude limit sazby tohoto poplatku opět nedostatečný a nebude odpovídat skutečným nákladům obcí na zabezpečení odpadového hospodářství.61 Minimálně z těchto výše uvedených argumentů pak musí být zřejmé, že maximálně výše tohoto místního poplatku byla již nějakou dobu nastavená špatně. Na závěr k této kapitole o nepružnosti tohoto místního poplatku bych pak s ohledem na vše výše uvedené vznesl otázku, jestli je tedy nutné a žádoucí vůbec tento místní poplatek „zastřešovat“ nějakou maximální hranicí? K tomuto je nejprve na začátek důležité připomenout, že právě výše uvedená novela, která změnila výši tohoto poplatku na stále platných 750 Kč, pokud jde o jeho druhou sazbu dle § 10b odst. 4 písm. b) zákona o místních poplatcích, měla původně za cíl nově nezavádět žádnou hranici, ale pozměňovací návrh v senátu nakonec tuto sazbu přeci jenom stanovil.62 S ohledem na to, co jsem doposud uvedl, by se mohlo zdát, že bych měl být prvním, kdo by byl pro návrh, který žádnou hranici pro druhou sazbu tohoto místního poplatku uvádět nebude, ale s poukazem na níže uvedené důvody tomu tak není. Za předpokladu, že by zde žádná hranice pro tuto sazbu nebyla a obce si ji stanovovaly podle skutečně vynaložených nákladů, mám za to, že by mohlo dojít k rozporu s již výše zmíněným čl. 11 odst. 5 LZPS, jelikož by zde obce stanovovaly občanům místní poplatek, ale v již žádném zákonném limitu, což by podle mého mohlo být obcházením tohoto ustanovení, které vyžaduje ukládání poplatků na zákonné úrovni.

60

K tomu blíže ŠPÍRKOVÁ, Taťána. MÍSTNÍ POPLATKY JAKO PŘÍJMOVÝ ZDROJ OBCÍ [online]. [cit. 2015-03-15]. Dostupné z: . 61 Ibid. 62 K tomu blíže Prezident podepsal zákon o místních poplatcích. In: Idnes.cz / Finance [online]. ze dne 15.5.2012 [cit. 2015-02-07]. Dostupné z: .

36

Dále mám za to, že by taková případná právní úprava narážela na princip předvídatelnosti, který se od soustavy daní obecně očekává, jak jej níže zdůraznil Nejvyšší správní soud ČR. Daňový systém představuje nejen nezbytný prostředek k materiální existenci státu, nýbrž především jakýsi test legitimity instituce státu. Soustava daní proto musí být z hlediska její koncepce i konkrétní aplikace transparentní, předvídatelná a přiměřená. V opačném případě zmíněnou legitimizační funkci nemůže splňovat a v konečném důsledku tak zpochybňuje samotný význam a funkce státu.63 Proti výše uvedenému se dá namítnout, že poplatek za komunální odpad dle zákona o odpadech také není ohraničen zákonnou maximální výší. Tomu je ale třeba argumentovat tím, že konkrétní výši poplatku za komunální odpad, kterou nakonec dotyčný občan zaplatí, může vlastní vůlí ovlivnit (podle toho jakou sběrnou nádobu si objedná a jak často si ji nechá vyprazdňovat), zatímco u místního poplatku za likvidaci komunálního odpadu nikoliv. Navíc v extrémním případě, jak již bylo uvedeno v kapitole č. 3.2 této práce, pokud by prokázal, že žádný odpad neprodukuje, nemusel by platit nic. V tomto případě tak jde o přesný opak oproti místnímu poplatku za likvidaci komunálního odpadu, kde i kdyby tuto skutečnost prokázal, nezbavil by se tím odpovědnosti tento místní poplatek nakonec zaplatit. Na místě je pak třeba zmínit už jednou uvedený nález ústavního soudu, který v tomto směru „nezastřešení“ poplatku za komunální odpad dle zákona o odpadech maximální hranicí řešil a uzavřel, že maximální výši poplatku nelze zřejmě stanovit jednoduše a jednotnou částkou, protože to s ohledem na jeho konstrukci (…) prostě není možné.64 Mým dalším argumentem proti takovémuto řešení je pak také skutečnost, že tato maximální hranice do jisté míry stále funguje jako antimonopolní ochranný mechanismus. Je třeba si totiž uvědomit, že v obcích, kde je zavedený tento místní poplatek, nefunguje příliš 63

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 24.2.2005, sp. zn. 2 Afs 62/2004. Nález Ústavního soudu ČR ze dne 10.1.2001, sp. zn. Pl. ÚS 14/2000. V tomto nálezu bylo mj. uvedeno: „Specifičnost tohoto poplatku spočívá v tom, že je poplatníkům (fyzickým osobám) stanovován sice podle počtu a objemu nádob určených k odkládání odpadů nebo podle počtu uživatelů bytů, tedy navozuje dojem poplatku placeného pevnými částkami (tedy určitou sazbou), avšak podle vymezení základu, z něhož se poplatek stanoví, se jedná o cenu za poskytnuté služby, protože poplatek se vypočítává podle předpokládaných oprávněných nákladů obce vyplývajících z režimu nakládání s komunálním odpadem. Pojem předpokládané oprávněné náklady obce, vyplývající z režimu nakládání s komunálním odpadem, však novelou zákona o odpadech přesně vymezeny nejsou, na druhé straně však vzhledem k povaze takto stanoveného základu ani vymezeny být přesně nemohou. Samy obce ve svém vyjádření připouštějí, že tyto náklady se mohou výrazně lišit, může je ovlivňovat řada skutečností mimo obec samotnou (např. i náklady subjektu, který na základě písemného souhlasu obce bude s komunálním odpadem nakládat).“ 64

37

konkurence mezi společnostmi (ve smyslu konkurence, která je viditelná třeba právě na systému města Plzeň), které pro město zajišťují odvoz komunálního odpadu a městu potom své služby vyúčtují, na základě čehož obce stanoví tento místní poplatek za likvidaci komunálního odpadu. Pokud pominu další ochranu, kterou představuje fakt, že takové společnosti nejprve musely vyhrát obcemi vyhlášené veřejné soutěže na obstarávání této služby, kde určitý cenový konkurenční boj nejspíše proběhnul, získá tato společnost tzv. administrativní monopol, díky kterému může obci začít účtovat i velmi nekonkurenční ceny, což samotná obec ani nemusí postřehnout právě s ohledem na fakt, že v této oblasti nefunguje na území obce žádná konkurence. Výše místního poplatku pak v takovém případě může plnit funkci regulace takového administrativního monopolu v oblasti likvidace komunálního odpadu.

38

4.3

Vyhnutí se placení místního poplatku za likvidaci komunálního odpadu

V této další podkapitole věnující se kritice místního poplatku za likvidaci komunálního odpadu bych se zaměřil na další problematický aspekt této právní úpravy, čímž je možnost vyhnutí se placení tohoto místního poplatku, ačkoliv daný subjekt využívá obecního systému likvidace komunálního odpadu. Jak jsem již podrobně vysvětloval v kapitole 3.3 této závěrečné práce, tento místní poplatek se vyznačuje, pokud pominu některé výjimky, jako jsou rekreační stavby, tzv. personálním charakterem. Dále jsem v kapitole 4.1.3 této závěrečné práce, která se věnovala obraně proti t.o.p., zmiňoval případné „nájezdy“ lidí z okolních obcí, kde tento místní poplatek zavedený není, do jiné obce, kde naopak místní poplatek za likvidaci komunálního odpadu zavedený je, tudíž je zde i spousta nehlídaných „anonymních“ sběrných nádob, které tak mohou tito „neukáznění“ občané využít, například z toho důvodu, že se chtějí zbavit nějakého odpadu, který by do svých sběrných nádob, za které platí poplatek za komunální odpad dle § 17a zákona o odpadech, uložit nemohli. Na výše uvedené bych chtěl v této podkapitole plynule navázat.

4.3.1 Úmyslné obcházení místního poplatku za likvidaci komunálního odpadu Ačkoliv by šlo dohledat nějaká konkrétní čísla asi jen velmi těžko, existuje podle mého názoru nemalý počet lidí, kteří se snaží vyhnout placení tohoto místního poplatku prostřednictvím nahlášení svého trvalého pobytu mimo obec, kde je tento místní poplatek zavedený. Toto, v tomto směru úmyslné obcházení, by se pak mohlo týkat opět právě obcí, které spolu přímo sousedí, ale v jedné je zavedený místní poplatek za likvidaci komunálního odpadu dle zákona o místních poplatcích a ve druhé poplatek za komunální odpad dle zákona o odpadech, a to například s ohledem na fakt, že část rodiny žije v jedné obci a část zase v druhé. Pro občany s takovými příbuznými pak není nic jednoduššího, než přehlásit trvalý pobyt např. ke svým rodičům, kteří platí poplatek za komunální odpad dle zákona o odpadech. Výsledek bude ten, že rodiče budou platit stále stejnou částku, protože zde nevznikne potřeba objednávat si větší sběrnou nádobu, ani zvýšit frekvenci jejího vyprazdňování, jelikož jejich

39

potomek bude komunální odpad stále produkovat v obci se zavedeným místním poplatkem, která však na této změně bude ztrátová. Tento výše uvedený příklad je pravděpodobně extrémním příkladem. Výše místního poplatku za likvidaci komunálního odpadu, a to i kdyby jej obec nastavila na jeho dnešní maximální možnou výši, což je 1000 Kč za rok, asi není až tak poměrně velkou částkou k tomu, aby kvůli ní někdo musel měnit svůj trvalý pobyt. Na druhou stranu, důvodů pro úmyslnou změnu trvalého pobytu, ačkoliv faktický pobyt zůstane stále v obci se zavedeným místním poplatkem a s tím tedy i produkce komunálního odpadu, může být v praxi více. Jinak řečeno, vyhnutí se placení tohoto místního poplatku by byl jenom jeden z mnoha důvodů, který si konkrétní občan takto může „vyřešit“. Dle mého názoru by bylo rozhodně naivní si myslet, že se to alespoň v určitém počtu případů neděje, a proto je nutné, aby to v této závěrečné práci u kritiky této právní úpravy bylo jasně řečeno.

4.3.2 Neúmyslné obcházení místního poplatku za likvidaci komunálního odpadu Pokud by v předcházejícím případě šlo konkrétní čísla o počtu lidí, kteří úmyslně obcházejí zákon o místních poplatcích, dohledat asi jen velmi těžko, tak v případě lidí, kteří se placení místního poplatku vyhýbají spíše neúmyslně, respektive jim to nelze dávat příliš za vinu, tyto čísla by již k nalezení byla. Řádově však půjde určitě o desítky tisíc lidí. V tomto směru jde především o dojíždějící studenty vysokých škol, kteří se týdny nebo měsíce zdržují v univerzitních městech typu Brno nebo Ostrava, kde je zavedený systém místních poplatků za likvidaci komunálního odpadu. Dalším příkladem dle Hynka Rk můžou být například lidé dojíždějící do těchto velkých měst za prací.65 Tito studenti využívají tohoto systému, ale s ohledem na stále trvalý pobyt např. u rodičů v jejich rodné obci těmto velkým městům žádnou platbu neodvádějí. Do jisté míry může být „pozitivním“ efektem to, že obce, kde mají tito studenti nahlášený trvalý pobyt, za tyto studenty zase ušetří a napříště možná tento místní poplatek v takových obcích sníží. Výše uvedené je ale spíš absurdním výsledkem celého systému, který se takto prezentuje jako absolutně neschopen správné alokace konkrétní úhrady za konkrétní službu, kterým by místní 65

RK, Hynek. Kam s ním? Aneb poplatek za komunální odpad pod drobnohledem. In: Ludwig von Mises Institut [online]. ze dne 23.5.2012 [cit. 2015-03-02]. Dostupné z: .

40

poplatek za likvidaci komunálního odpadu s ohledem na již výše uvedenou definici poplatku66 dle Milana Bakeše, měl být. Pokud jde o otázku, jak by se situace takových studentů teda měla řešit? Jestli by si snad měli objednávat každý svou sběrnou nádobu, nebo by si museli povinně změnit místo trvalého pobytu, lze odkázat na řešení, které již dnešní platná právní úprava nabízí a tím je poplatek za komunální odpad dle § 17a zákona o odpadech. Systém by pak fungoval tak, že pokud bychom si vzali například vysokoškolské koleje, vlastník kolejí, což ve většině případů asi bude univerzita, by sice musel objednat na své vlastní náklady dostatek sběrných nádob s ohledem na vysoký počet studentů v těchto zařízeních, na druhou stranu by jim tyto náklady pak jednoduše promítnul v ceně nájmu, což předpokládám, že je i dnešní postup v hlavním městě, kde je tento poplatek za komunální odpad dle zákona o odpadech zaveden. Na závěr k této podkapitole pouze uvedu, že pokud by měl místní poplatek za likvidaci komunálního odpadu opravdu fungovat tak, jak zákonodárce původně zamýšlel, tedy že náklady spojené s likvidací komunálního odpadu budou v konkrétní obci přímo úměrné počtu jejích obyvatel a tento místní poplatek je právě s ohledem na počet obyvatel uhradí, tak vysokoškolští studenti, s ohledem na výše uvedené, „dávají celému systému poměrně velké trhliny“. V tomto směru pak Hynek Rk uvádí zajímavé srovnání pro město Brno, kde dává k porovnání klesající počet občanů s trvalým pobytem na území tohoto města s rostoucími náklady, které toto město za likvidaci komunálního odpadu ročně vynakládá. Přičemž tento „nelogický“ jev vysvětluje právě zvyšujícím se počtem studentů, kteří v Brně nahlášený trvalý pobyt nemají.67 Pro Brno se uvádí náklady na komunální odpad za rok 2009 431 Kč (171,667 mil. Kč versus 398 339 obyvatel) a za rok 2010 454 Kč (176,939 mil. Kč versus 389 908 obyvatel).68 Samozřejmě, že celý systém se asi hned nezačne hroutit, nicméně vyšší platba, než pokud by nebylo přílivu studentů do takových měst, se dá jistě očekávat. Jinak řečeno, doplácet za tyto přechodné obyvatele budou občané s trvalým pobytem.

66

BAKEŠ, Milan et al. Finanční právo. 6. upr. vyd. V Praze: C.H. Beck, 2012, str. 154. RK, Hynek. Kam s ním? Aneb poplatek za komunální odpad pod drobnohledem. In: Ludwig von Mises Institut [online]. ze dne 23.5.2012 [cit. 2015-03-02]. Dostupné z: . 68 Ibid. 67

41

4.4

Problematika nezletilých dlužníků

Kritikou, kterou se budu v této poslední podkapitole v souvislosti s místním poplatkem za likvidaci komunálního odpadu zabývat, jsou situace, kdy někteří nezletilí dluží obcím na tomto místním poplatku a často o tom vůbec ani neví. Podle advokátky Aleny Vlachové, která tyto mladistvé dlužníky zastupuje, je počet takovýchto občanů na 150 000. Nutno ovšem podotknout, že nejde pouze o dluhy vzniklé z nezaplaceného místního poplatku za likvidaci komunálního odpadu, ale také za jízdy „na černo“ městskou hromadnou dopravou.69 Jak je vidět z výše uvedeného, nejde v tomto směru zrovna o malé číslo. Naštěstí, celou tuto ne příliš pozitivní situaci by měla vyřešit novela zákona o místních poplatcích70, která se ke dni vypracování této diplomové práce, tj. k 27. březnu 2015, nachází již v legislativním procesu, a to konkrétně v 1. čtení v poslanecké sněmovně, a kterou se níže budu rovněž zabývat. Pro zajímavost je v úvodu této kapitoly možné uvést, že vznik „problému“, který představují tito nezletilí dlužníci, předvídal například Josef Vedral již v roce 2002, tedy v době, kdy byl tento konkrétní místní poplatek zařazen do zákona o místních poplatcích.71

4.4.1 Nezodpovědnost rodičů Důvodem pro tuto situaci je již v předešlých kapitolách několikrát zmíněný a kritizovaný tzv. personální charakter místního poplatku, který se projevuje tím, že jej jsou povinni platit všichni občané bez rozdílu věku s trvalým pobytem v obci, kde byl takový systém úhrady za likvidaci komunálního odpadu zaveden. Dle § 14 odst. 2 zákona o místních poplatcích obce sice mají možnost v obecně závazné vyhlášce stanovit úlevy a osvobození od tohoto místního poplatku, a jak uvádí níže Stanislav Kadečka, bylo by takové jednání obce i žádoucí, v praxi k takovému jednání ze strany obcí však zřejmě s ohledem na výše uvedený počet dětských dlužníků příliš nedochází. S ohledem na to, že poplatková povinnost se vztahuje na všechny poplatníky vymezené v prvém odstavci (pozn. § 10b odst. 1 zákona o místních poplatcích) komentovaného ustanovení zákona bez ohledu na věk, měly by obce zvážit stanovení rozdílné sazby tohoto 69

K tomu blíže Právnička Vlachová: zastupuji dětské dlužníky [online]. [cit 2015-03-20]. Dostupné z: . 70 Novela zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, vedená jako Sněmovní tisk 219. [online]. 27.4.2014 [cit. 2015-02-15]. Dostupná z: . 71 K tomu blíže VEDRAL, Josef. Místní poplatek za komunální odpad [online]. ze dne 6.8.2002 [cit. 2015-0216]. Dostupné z: .

42

místního poplatku pro zletilé a nezletilé poplatníky, eventuálně osvobození od tohoto místního poplatku či úlevy pro určité (věkové) skupiny poplatníků.72 S ohledem na výše uvedené to ovšem není vina pouze obcí, které takové úlevy nestanovily, koneckonců zákon jim to neukládá jako povinnost, ale primárně jde o nezodpovědnost rodičů, kteří by za své děti měli tyto místní poplatky platit. Celá problematika je ovšem mnohem komplikovanější, jelikož děti, kterých se tento problém týká, jsou ve většině případů děti, které byly umístěné do ústavní péče, nejčastěji tedy dětských domovů. Jak ve svém rozhovoru přibližuje celou situaci Alena Vlachová, jsou to děti, kterým ze strany rodičů nebyla poskytována základní péče, natož aby za ně rodiče platili tento místní poplatek za likvidaci komunálního odpadu.73 Tyto osoby se pak o svém dluhu dozvědí ve svých osmnácti letech, tedy v době, kdy dluh netvoří už jen samotný nezaplacený místní poplatek, a to nejčastěji po výzvě od exekutora. K celému problému se vyjádřil i veřejný ochránce práv, jehož navrhované řešení skrze orgán sociálně-právní ochrany dětí uvádím níže. Uvedeným jednáním rodiče řádně neplní povinnosti plynoucí z rodičovské zodpovědnosti, kam patří, mimo jiné, i práva a povinnosti při zastupování nezletilého dítěte a při správě jeho jmění. Podle zákona o sociálně-právní ochraně dětí (zákon č. 359/1999 Sb., ve znění pozdějších předpisů) je správce místního poplatku povinen informovat příslušný orgán sociálně-právní ochrany dětí o nezaplacení místního poplatku za nezletilého poplatníka, které může představovat ohrožení jeho oprávněných zájmů ze strany rodičů. Orgán sociálněprávní ochrany dětí může, s využitím zákonných nástrojů sociálně-právní ochrany dětí, na rodiče působit tak, aby předešel škodám na straně nezletilých, tzn. poučit rodiče o jejich povinnosti hradit za dítě poplatek za odpad a o negativních důsledcích, které pro dítě plynou z nehrazení poplatku (a např. informovat o možnosti pokrýt poplatek v krajním případě dávkou mimořádné okamžité pomoci).74

72

KADEČKA, Stanislav. Zákon o místních poplatcích a předpisy související: komentář. 1. vyd. Praha: C.H. Beck, 2005, str. 96. 73 K tomu blíže Právnička Vlachová: zastupuji dětské dlužníky [online]. [cit 2015-03-20]. Dostupné z: . 74 Stanovisko veřejného ochránce práv: Prevence před zadlužováním [online]. ze dne 26.8.2013 [cit 2015-02-19]. Dostupné z: .

43

Je nutno dodat, že dnešní právní úprava však má již do jisté míry nástroj, jak tuto situaci řešit, a to v podobě § 12 zákona o místních poplatcích, který do tohoto zákona přinesla již v této práci zmíněná novela v roce 2012. § 12 zákona o místních poplatcích (1) Je-li poplatník v době vzniku povinnosti zaplatit poplatek nezletilý, odpovídají za zaplacení poplatku tento poplatník a jeho zákonný zástupce společně a nerozdílně; zákonný zástupce má v takovém případě stejné procesní postavení jako poplatník. (2) Nezaplatí-li poplatek poplatník nebo jeho zákonný zástupce, vyměří obecní úřad poplatek jednomu z nich. Jak je patrné z výše uvedeného, obec tak může tímto způsobem odstranit určitou „tvrdost“, kterou představuje povinnost obce vymáhat tento místní poplatek po nezletilém, když může tuto povinnost požadovat po zákonném zástupci. Stejně jako již zmíněné uvedené úlevy, které obec může rovněž zavézt, však dle mého názoru není v praxi této možnosti asi příliš využíváno, a to právě s ohledem na již existující velké množství nezletilých dlužníků. Zřejmě s ohledem na tuto ne příliš pozitivní praxi se rozhodl zákonodárce jednat, a jak jsem již naznačil v úvodu, připravil v tomto směru další, ale mnohem razantnější novelu zákona o místních poplatcích, k tomu blíže následující podkapitola. Na závěr k této podkapitole je nutno dodat, že celá věc má mezinárodněprávní přesah, jelikož Krajský soud v Brně k tomuto uvedl, že skutečnost, kdy je tento místní poplatek vyměřován přímo nezletilým, je v rozporu s čl. 3 odst. 1 Úmluvy o právech dítěte, když zdůraznil, že finanční odpovědnost za dítě nesou rodiče.75

4.4.2 Novela zákona o místních poplatcích Novela zákona o místních poplatcích, která se ke dni odevzdání této práce stále ještě nachází v legislativním procesu v parlamentu a má označení jako Sněmovní tisk 21976, má primárně vyřešit výše diskutovanou problematiku dětských dlužníků, a to postupem, jak je uvedeno níže. 75

K tomu blíže VLACHOVÁ, Alena. KONEC PROTIÚSTAVNÍHO VYMĚŘOVÁNÍ MÍSTNÍCH POPLATKŮ DĚTEM?. In: epravo.cz [online]. ze dne 5.9.2014 [cit. 2015-02-14]. Dostupné z: . 76 Novela zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, vedená jako Sněmovní tisk 219. [online]. 27.4.2014 [cit. 2015-2-15]. Dostupná z: .

44

Jde v tomto směru celkem o tři fáze. První fází je vložení nové kategorie osob do § 10b zákona o místních poplatcích. Navrhovaný § 10b odst. 3 zákona o místních poplatcích (3) Od poplatku je osvobozena fyzická osoba, která je a) umístěna do dětského domova pro děti do 3 let věku, školského zařízení pro výkon ústavní nebo ochranné výchovy nebo školského zařízení pro preventivně výchovnou péči na základě rozhodnutí soudu nebo smlouvy, b) umístěna do zařízení pro děti vyžadující okamžitou pomoc na základě rozhodnutí soudu, na žádost obecního úřadu obce s rozšířenou působností, zákonného zástupce dítěte nebo nezletilého, nebo c) jako nezaopatřené dítě umístěna v domově pro osoby se zdravotním postižením na základě rozhodnutí soudu nebo smlouvy o poskytnutí sociální služby. Dosavadní odstavce 3 až 5 se označují jako odstavce 4 až 6. Jak vyplývá z výše uvedeného záměru, v první fázi je pevně zakotveno (do teď to bylo na uvážení konkrétní obce, zda k takovému kroku přistoupí) osvobození některých skupin občanů, tj. v obecné rovině těch, kteří se nacházejí v ústavní péči, od placení tohoto místního poplatku za likvidaci komunálního odpadu. Druhou fází je změna již v předchozí podkapitole diskutovaného § 12 zákona o místních poplatcích. Navrhovaný § 12 zákona o místních poplatcích Vznikne-li nedoplatek na poplatku poplatníkovi, který je ke dni splatnosti poplatku nezletilý, přechází povinnost uhradit nedoplatek na zákonné zástupce poplatníka. Zákonní zástupci jsou povinni uhradit poplatek společně a nerozdílně a dnem následujícím po dni splatnosti poplatku se stávají poplatníky namísto nezletilého.“ I v tomto případě tak bere zákonodárce možnost obcím volbu, a to v tom smyslu, zda obec vyměří poplatek nezletilému nebo jeho zákonnému zástupci, jak to předpokládá dnešní stále platný § 12 zákona o místních poplatcích.

45

Poslední třetí fází je změna § 13 zákona o místních poplatcích, respektive „naplnění“ tohoto paragrafu novou právní úpravou, jelikož tento paragraf je v dnešním platném znění zrušen, a to následovně. Navrhovaný § 13 zákona o místních poplatcích Obecní úřad může na žádost poplatníka z důvodu odstranění tvrdosti poplatek nebo jeho příslušenství zcela nebo částečně prominout. Z důvodů hodných zvláštního zřetele tak může učinit i z moci úřední. Díky tomuto poslednímu návrhu tak budou mít obce s ohledem na také předkládané znění přechodných ustanovení možnost prominout již vyměřené místní poplatky za likvidaci komunálního odpadu.77 Závěrem bych k této podkapitole o posledním kritizovaném prvku místního poplatku za likvidaci komunálního odpadu doplnil, že k situaci, kdy zde v praxi máme spoustu mladých spoluobčanů, kteří často nesou následky za platební nezodpovědnost svých rodičů a kteří už tak neměli lehký start do života, když byli nuceni vyrůstat v ústavech ochranné péče, by nikdy nemuselo dojít. V tomto směru nemířím na kritiku toho, že zde chybí právní úprava, která by problém nezletilých řešila, ta se koneckonců, jak jsem v této podkapitole uvedl, připravuje, i když z mého pohledu podstatu problému místního poplatku za likvidaci komunálního neřeší. Podle mého názoru by pouze stačilo, kdyby zastupitelé v obcích příště namísto tohoto místního poplatku využili, v této práce již několikrát nabízenou jako variantu řešení, poplatku za komunální odpad dle § 17 zákona o odpadech, který funguje na jiném principu, než je otázka nahlášeného trvalého pobytu. Kdyby totiž v obcích více fungoval výše zmíněný poplatek za komunální odpad dle zákona o odpadech, pravděpodobně by nedošlo k tomu, že by si sám nezletilý objednal sběrnou nádobu na odpad, za jejíž pronájem a vyprazdňování by neplatil. V takovém případě by za sběrnou nádobu platil vlastník nemovitosti, ke které by byla sběrná nádoba přistavena, kde by komunální odpad vznikal, tedy spíše rodič nebo v případě dětí umístěných do ústavní péče právě dětské domovy.

77

Ibid.

46

5. Postup obce při nezaplacení místního poplatku za likvidaci komunálního odpadu V této předposlední kapitole se budu zabývat platnou právní úpravou, kterou obce mohou využít při vymožení místního poplatku za likvidaci komunálního odpadu podle zákona o místních poplatcích, pokud jej povinný občan v době splatnosti neuhradí. S ohledem na výše uvedené bych se dále v této kapitole zaměřil konkrétně na využívání soukromých subjektů jako advokátů a soudních exekutorů, které obce mohou, respektive nemohou, využít při vymožení tohoto poplatku, a rovněž bych chtěl na konci této kapitoly rozvést úvahy nad možným postoupením pohledávek, které obcím z těchto nezaplacených místních poplatků vznikají. Ke konkrétní výši těchto pohledávek, které má např. město Ostrava, jsem se koneckonců vyjadřoval již v úvodu této práce.

5.1

Platná právní úprava k vymožení pohledávek z místního poplatku za likvidaci komunálního odpadu

Proces vymáhání tohoto místního poplatku je upraven v zákoně o místních poplatcích, a to konkrétně v § 11 tohoto zákona. § 11 zákona o místních poplatcích (1) Nebudou-li poplatky zaplaceny poplatníkem včas nebo ve správné výši, vyměří mu obecní úřad poplatek platebním výměrem nebo hromadným předpisným seznamem. (2) Nebudou-li poplatky odvedeny plátcem poplatku včas nebo ve správné výši, vyměří mu obecní úřad poplatek platebním výměrem k přímé úhradě. (3) Včas nezaplacené nebo neodvedené poplatky nebo část těchto poplatků může obecní úřad zvýšit až na trojnásobek; toto zvýšení je příslušenstvím poplatku. (4) Penále, úroky a pokuty, upravené daňovým řádem, s výjimkou pořádkových pokut, se neuplatňují. Jak vyplývá z výše uvedeného, platební výměr není žádnou výzvou, kterou by obec svým občanům zasílala, aby je upozornila na blížící se splatnost tohoto místního poplatku. Obec naopak svým občanům žádnou výzvu posílat nemusí. Dotyčný občan je povinen sám si výši tohoto místního poplatku z příslušné vyhlášky obce zjistit a zaplatit.

47

Platební výměr je v tomto případě deklaratorním rozhodnutím (povinnost zaplatit místní poplatek zde existovala již v době před jeho vydáním a platebním výměrem se tak poplatková povinnost „pouze“ autoritativně stvrzuje).78 Dále, jak je výše zmíněno, poplatníkovi v případě nezaplacení poplatku sice nehrozí, že by z dlužné částky platil případné úroky z prodlení, vystavuje se však hrozbě navýšení tohoto místního poplatku, a to až do trojnásobku jeho původní výše. V souvislosti s postupem obce při nezaplacení místního poplatku za komunální odpad je pak nutné uvést relevantní pasáže ze zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu (dále jen „daňový řád“), který je vůči zákonu o místních poplatcích lex generalis, a doplňuje převážně hmotněprávní zákon o místních poplatcích svou naopak převážně procesněprávní úpravou. Ačkoliv zákon o místních poplatcích na daňový řád v žádném ze svých ustanovení přímo neodkazuje, aplikaci daňového řádu v tomto případě dovodíme z § 2 odst. 3 písm. a) tohoto zákona, který stanoví, že Daní se pro účely tohoto zákona rozumí peněžité plnění, které zákon označuje jako daň, clo nebo poplatek.79 A dále pak ve spojení s ustanovením § 4 daňového řádu. § 4 daňového řádu Tento zákon nebo jeho jednotlivá ustanovení se použijí, neupravuje-li jiný zákon správu daní jinak. Jak je uvedeno níže, lze v tomto směru rovněž vyjít i ze Stanislava Kadečky, který ve svém komentáři sice odkazuje ještě na zákon č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů (dále také jen „zákon o správě daní a poplatků“), který byl zrušen právě daňovým řádem k 31. 12. 2010, dle mého názoru je však tato interpretace stále relevantní, a zákon o místních poplatcích je tak skutečně lex specialis vůči daňovému řádu. Místní poplatky jsou (vedle daní, dalších poplatků, odvodů, záloh na tyto příjmy a odvodů za porušení rozpočtové kázně) zákonem o správě daní a poplatků („daňové přiznání“) zahrnuty pod legislativní zkratku „daně“.80

78

KADEČKA, Stanislav. Zákon o místních poplatcích a předpisy související: komentář. 1. vyd. Praha: C.H. Beck, 2005, str. 107. 79 K tomu blíže § 2 odst. 3 písm. a) zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu. 80 KADEČKA, Stanislav. Zákon o místních poplatcích a předpisy související: komentář. 1. vyd. Praha: C.H. Beck, 2005, str. 116.

48

S ohledem na výše uvedené, pak obec postupuje v souladu s § 175 daňového řádu, který ve svém odst. 1 stanoví, že Správce daně může vymáhat nedoplatek daňovou exekucí nebo zabezpečit vymáhání nedoplatku prostřednictvím soudního exekutora, popřípadě jej uplatnit v insolvenčním řízení nebo přihlásit jej do veřejné dražby.81 Na závěr k této podkapitole je pak nutné uvést, že výše uvedený platební výměr je dle § 176 odst. 1 daňového řádu exekučním titulem82.

5.2

Možnost využití pohledávek

soukromých

subjektů

k vymožení

těchto

V této části práce se zaměřím na praxi, kdy obce, kterým jejich občané dluží na nezaplaceném místním poplatku za likvidaci komunálního odpadu, využívaly k vymožení těchto nezaplacených částek služeb soudních exekutorů a zároveň v některých případech také služeb advokátů. Pokud jde o využívání služeb soudních exekutorů, tuto možnost dává obcím přímo daňový řád, a to již ve svém výše zmíněném § 175 odst. 1. Pokud jde o dvě největší města v České republice, co do počtu obyvatel83, kde je zavedený místní poplatek za likvidaci komunálního odpadu, tedy město Brno a Ostrava, obě v tuto chvíli volí rozdílný postup při vymožení těchto pohledávek. Zatímco město Brno84 již opustilo praxi vymáhání prostřednictvím soudních exekutorů, město Ostrava85 uplatňuje právě tento postup. Problém, který při využívání služeb soudních exekutorů nastává, je ten, že ačkoliv daňový řád tuto možnost obcím, jak již bylo výše uvedeno, přímo nabízí, tak ovšem hned v dalším odstavci stejného paragrafu, tj. § 175, uvádí následující. § 175 odst. 2

81

K tomu blíže § 175 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu. K tomu blíže § 176 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu. 83 K tomu blíže Bilance počtu obyvatel ve městech v České republice v roce 2014 (seznam měst podle stavu k 1.1.2014). In: czso.cz [online]. ze dne 23.3.2015 [cit. 2015-03-25]. Dostupné z: . 84 K tomu blíže ČERNÁ, Lenka. Poplatek za komunální odpad a jeho vymáhání. Brno, 201. Bakalářská práce. Masarykova univerzita v Brně, Fakulta právnická. Vedoucí práce Kateřina Šimáčková. Dostupné z: . str. 26. 85 LESKOVÁ, Ivana. Ostravě došla trpělivost, dlužníky začnou uhánět vymahači. In: Idnes.cz / Ostrava a Moravskoslezský [online]. ze dne 1.2.2014 [cit. 2014-02-01]. Dostupné z: . 82

49

Správce daně zvolí způsob vymáhání nedoplatku tak, aby výše nákladů spojených s vymáháním, které bude daňový subjekt povinen uhradit, nebyla ve zjevném nepoměru k výši nedoplatku. Pokud jde o výše uvedený nepoměr, je třeba porovnat dlužnou částku vyplývajícího z tohoto nezaplaceného místního poplatku s konkrétními náklady, které dlužníkovi dále vzniknou, pokud se obec rozhodne celou věc vymáhat právě prostřednictvím soudního exekutora. Když se podíváme na platnou právní úpravu, která stanovuje odměny soudních exekutorů86, lze dle mého názoru i bez znalosti konkrétní dlužné částky, která s ohledem na § 10b odst. 4 písm. a) a b) ve znění § 11 odst. 3 zákona o místních poplatcích může v konkrétním případě dosáhnout max. výše 3.000,- Kč za jeden rok, dospět k závěru, že k nepoměru mezi dlužnou částkou a dalšími náklady, které dlužníkovi takto vzniknou, může dojít. Pro úplnost je pak nutné na tomto místě doplnit rovněž znění jedné ze základních zásad daňového řádu, která je vyjádřena v § 5 odst. 3 tohoto zákona a která vyjadřuje velmi podobnou zásadu dodržení principu proporcionality87. § 5 odst. 3 daňového řádu Správce daně šetří práva a právem chráněné zájmy daňových subjektů a třetích osob (dále jen „osoba zúčastněná na správě daní“) v souladu s právními předpisy a používá při vyžadování plnění jejich povinností jen takové prostředky, které je nejméně zatěžují a ještě umožňují dosáhnout cíle správy daní. Nad duplicitností obou ustanovení, tedy výše uvedeného § 5 odst. 3 a § 175 odst. 2 daňového řádu, se pozastavuje i Jaroslav Kobík a Alena Kohoutková ve své publikaci.88 Pokud jde o využívání ještě navíc služeb advokátů k vymožení těchto pohledávek, což praktikují např. města Prostějov a Znojmo89, tak v tomto případě už asi není pochyb o tom, že celkové náklady, které dlužníkům v souvislosti s vymožením jejich dluhu vzniknou, budou s ohledem na výše uvedené zřejmě ve zjevném nepoměru vůči celkové dlužné částce. 86

K tomu blíže vyhláška č. 330/2001 Sb., Ministerstva spravedlnosti, o odměně a náhradách soudního exekutora, o odměně a náhradě hotových výdajů správce podniku a o podmínkách pojištění odpovědnosti za škody způsobené exekutorem [online]. [cit. 2015-02-27]. Dostupná z: . 87 K tomu blíže KOBÍK, Jaroslav a KOHOUTKOVÁ, Alena. Daňový řád s komentářem. Olomouc: Anag, spol. s r.o. str. 48. 88 Ibid. str. 872. Zde je mj. uvedeno: „Tento postup, který je pro správu daní určen již minimálně v základní zásadě uvedené v § 5 odst. 3, zřejmě pro jistotu ještě zdůrazňuje ustanovením odst. 2“. 89 K tomu blíže Právnička Vlachová: zastupuji dětské dlužníky [online]. [cit 2015-03-20]. Dostupné z: .

50

V tomto směru totiž dojde k navýšení této sumy ještě o odměnu advokáta dle advokátního tarifu90. K praxi využívání advokátů se rovněž vyjádřil, jak je uvedeno níže, i veřejný ochránce práv, který tento postup odsoudil. Ochránce nezpochybňuje možnost správních úřadů nevymáhat za určitých okolností veřejnoprávní pohledávky vlastními silami a přikročit k podání návrhu na nařízení exekuce (dříve také soudního výkonu rozhodnutí). Musí však odsoudit praxi využívání advokátů k podávání takových návrhů. Domnívá se, že správní úřad, který je jinak nadán pravomocí sám exekuci provést, nepotřebuje právní pomoc při sepsání návrhu ani v průběhu dalšího řízení. Náklady právního zastoupení proto v popsaných případech ochránce nepovažuje za účelně vynaložené. Vzhledem k tomu, že ochránce sám ani do exekučních řízení, ani do soudního výkonu rozhodnutí není oprávněn zasahovat, doporučuje povinným, aby se uložení povinnosti náhrady takových nákladů v těchto řízeních sami bránili.91 Na tomto místě bych si dovolil jistou polemikou s výše uvedeným vyjádřením veřejného ochránce práv. Ačkoliv si osobně jinak velmi vážím samotného institutu veřejného ochránce práv, na celou věc se dá nahlížet i částečně z jiného pohledu. Konkrétně bych v tomto směru využil eseje Fréderica Bastita s názvem Co je vidět a co není vidět92. V této eseji Bastiat říká, že jádrem pochopení ekonomického problému musí být zvážení existujících viditelných dopadů a důsledků plynoucích z neuskutečnění určitého jednání – tedy viditelných a neviditelných (ale existujících) dopadů. Bastiat tento zásadní argument prezentuje na problematice rozbitého okna a vysvětluje, proč by řada lidí takovéto rozbití okna označila za prospěšné, jelikož „co by dělali sklenáři, kdyby nikdo nikdy nerozbil žádné okno?“93

90

Vyhláška č. 177/1996 Sb., Ministerstva spravedlnosti, o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif) [online]. [cit. 2015-02-28]. Dostupná z: . 91 KOUKAL, Pavel. Souhrnná zpráva o činnosti veřejného ochránce 2009. 1. vyd. 2010. str. 104. 92 BASTIAT, Fréderic. Co je vidět a co není vidět: a jiné práce. Praha: Liberální institut, 1998, 181 s. ISBN 80902270-6-6. 93 ŠÍMA, Josef. Ekonomické učení Frédérica Bastiata. In: CEVRO Revue [online]. ze dne 9.7.2007 [cit. 2015-0129]. Dostupné z: .

51

Pokud bychom se totiž na celou tuto problematiku podívali z pohledu nákladů daňového poplatníka, které ve výsledku na vymožení takových dluhů vynaloží, je totiž situace následující. Aniž bych se na tomto místě chtěl pouštět do přesných čísel, což by asi ani reálně nešlo, je třeba si dle mého názoru uvědomit, že když se budeme řídit výše uvedeným stanoviskem veřejného ochránce práv a daná obec by tedy nevyužívala služeb „příliš drahých“ advokátů, stejně bude muset někdo návrh na nařízení exekuce, který se posléze zašle soudnímu exekutorovi, na konkrétním obecním úřadě sepsat. Ten někdo bude zaměstnancem veřejné správy a placen daňovým poplatníkem. Bude to člověk, který by místo sepsání takového návrhu mohl dělat jiné věci. Z pohledu nezainteresovaného daňového poplatníka, který s konkrétním dluhem nemá nic společného, to ve výsledku bude znamenat, že za sepsání takového návrhu zaplatí stejně, tedy buď zaplatí za služby advokáta, nebo zaplatí za zaměstnance obecního úřadu. Jediný rozdíl je v tom, že náklady, které obec vynaloží za služby advokáta, může daňový poplatník dostat zpátky prostřednictvím exekuce (samozřejmě je zpátky obdrží daný obecní úřad, ne přímo daňový poplatník). Pokud však sepíše návrh zaměstnanec konkrétního obecního úřadu, daňový poplatník své náklady, které prostřednictvím svých daní vynaložil na jeho plat, již nikdy neuvidí. Teď je otázkou, kdo má tedy de lege ferenda trpět víc? Jestli máme s ohledem na výše uvedené zásady v § 5 odst. 3 a § 175 odst. 2 daňového řádu raději „ušetřit“ dlužníka, který ovšem existenci celého dluhu způsobil, a „nákladově bit“ tedy bude dozajista daňový poplatník, nebo tyto zásady do jisté míry prolomit a nechat zaměstnance obecních úřadů dělat jiné věci, které mohou být prospěšné všem občanům?

5.3

Úvahy nad možným postoupením pohledávek z nezaplaceného místního poplatku za likvidaci komunálního odpadu

Tato část práce do jisté míry navazuje na mou polemiku s veřejným ochráncem práv, kterou jsem vyjádřil v předcházející podkapitole. V prvé řadě je třeba znovu zopakovat, jak již jsem naznačoval v úvodu této práce, že tato kapitola je spíše úvahou, než aby měla ambici výrazně ovlivnit dnešní platný právní řád. Zároveň je třeba dodat, že bych tuto kapitolu asi nikdy do této své práce nezařadil, pokud by nebyla alespoň již v legislativním procesu výše uvedená novela zákona o místních poplatcích, 52

kterou jsem se blíže zabýval v kapitole 4.4.2 této práce, která má za cíl částečně pozměnit absolutní personální charakter tohoto místního poplatku, který má dneska velmi negativní dopad právě například na děti umístěné v dětských domovech, za něž místní poplatek za likvidaci komunálního odpadu nezaplatili jejich zákonní zástupci. V takovýchto případech by totiž podle mého názoru k vymáhání tohoto místního poplatku vůbec docházet nemělo. Samotná konstrukce místního poplatku za likvidaci komunálního odpadu je podle mého názoru, jak jsem se snažil podrobně vysvětlit především v kapitole č. 4 této závěrečné práce, nastavená špatně. Na druhou stranu stále jde o platnou právní úpravu, kterou je třeba respektovat, pokud se obce a města rozhodnou k úhradě této služby právě takovouto formou. Cílem uskutečnění možnosti postoupení těchto veřejnoprávních pohledávek by mělo být zefektivnění veřejné správy, tedy především snížení administrativní zátěže, která je se správou tohoto místního poplatku spojená a v konečném důsledku ušetření peněz daňových poplatníků. Kromě již zmíněné samotné obrovské výše pohledávek, které má město Ostrava, je možné jako další důvod pro zvážení této možnosti uvést opět zase město Brno, které k vymáhání těchto místních poplatků zřídilo na Magistrátu města Brna speciální oddělení.94 Není nutno dodávat, že v tomto případě asi již nejde pouze o platy zaměstnanců, ale o další náklady vynaložené na chod celého takového oddělení, které by se daly ušetřit, kdyby tady možnost postoupení takovýchto pohledávek byla. V tomto směru pak považuji možnost postoupení takovýchto veřejnoprávních pohledávek na soukromé subjekty za nejjednodušší a nejrychlejší řešení, jak může být situace okolo pohledávek z titulu nezaplacených místních poplatků za likvidaci komunálního odpadu vyřešena. Je samozřejmě nutné si ale položit otázkou, jestli by byl o takovéto pohledávky ze strany soukromoprávních subjektů vůbec zájem?

94

K tomu blíže ČERNÁ, Lenka. Poplatek za komunální odpad a jeho vymáhání. Brno, 201. Bakalářská práce. Masarykova univerzita v Brně, Fakulta právnická. Vedoucí práce Kateřina Šimáčková. Dostupné z: . str. 25.

53

5.4

Dnešní právní úprava k postoupení pohledávek z nezaplaceného místního poplatku za likvidaci komunálního odpadu

V této kapitole budu zkoumat, zda je dle dnešní právní úpravy vůbec legálně možné veřejnoprávní pohledávky (právě typu pohledávek z neuhrazeného místního poplatku za likvidaci komunálního odpadu) postoupit na soukromoprávní subjekty. V tomto směru využiji především dokumentu Ministerstva financí ČR95, ve kterém se touto problematikou zabýval ministerský referent Kotrba, konkrétně pak pohledávkami vzniklými z pokut uložených ve správních řízeních, a jehož závěry jsou v tomto směru poměrně jasné. Ten již v úvodu tohoto dokumentu uvádí následující. Pokud jde o nakládání (hospodaření) s pohledávky veřejnoprávní povahy, právní úprava v tomto směru chybí, resp. je nedostatečná. Podle našeho názoru lze proto vycházet pouze z právní úpravy příslušného právního předpisu (z toho, co stanoví zákon). Jejich prodej ve výběrovém řízení, nadto prostřednictvím soukromého subjektu, považujeme přinejmenším za problematický.96 Abych doplnil výše uvedené, mám za to, že autor má v tomto případě na mysli konkrétně čl. 2 odst. 3 zákona č. 1/1993 Sb., Ústavy České republiky97 (dále také jen „Ústava ČR“) a čl. 2 odst. 2 LZPS98. Ve výše uvedené dokumentu Ministerstva financí ČR se dále uvádí, že při nakládání s pohledávkami vzniklými v rámci výkonu státní správy v přenesené působnosti musí obec postupovat výhradně podle právních předpisů, jejichž uplatněním pohledávka vznikla (např. zákon č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, zákon č.100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů, atd.).99

95

KOTRBA, R. Prodej pohledávek města. In: Zprávy Ministerstva financí ČR [online]. č.j. 12/80 816/2008 – 124 [2014-11-29]. číslo 5, ročník 2008. Dostupné z: . 96 Ibid. 97 Čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR: „Státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon.“ 98 Čl. 2 odst. 2 LZPS: „Státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví.“ 99 KOTRBA, R. Prodej pohledávek města. In: Zprávy Ministerstva financí ČR [online]. č.j. 12/80 816/2008 – 124 [2014-11-29]. číslo 5, ročník 2008. Dostupné z: .

54

Autor ve svém dalším výkladu uvádí odkaz na § 13 zákona o místních poplatcích. Toto ustanovení v době uveřejnění této zprávy ministerstva financí, tj. v roce 2008, nebylo ještě zrušené, jak je tomu ke dni odevzdání této závěrečné práce, a obsahovalo následující. Původní § 13 zákona o místních poplatcích (z roku 2008) O řízení ve věcech poplatků platí zvláštní předpisy, pokud tento zákon nestanoví jinak. S ohledem na poznámku pod čarou, která byla k tomuto ustanovení připojena, ač poznámky pod čarou nemají závaznou právní povahu, měl být tímto zvláštním předpisem konkrétně již dnes zrušený zákon o správě daní a poplatků. Ačkoliv výše uvedený § 13 byl v zákoně o místních poplatcích zrušen a použití daňového řádu, který nahradil zákon o správě daní a poplatků, není v zákoně o místních poplatcích nijak upraveno, je jeho použití, jak jsem blíže diskutoval v kapitole 5.1 této práce, na místě. S ohledem na výše uvedené je tak nutné při vymáhání tohoto místního poplatku postupovat striktně dle ustanovení daňového řádu, a to konkrétně § 175, jak již bylo rovněž uvedeno v kapitole 5.1 této práce, které možnost postoupení pohledávek vzniklých z tohoto místního poplatku nijak neupravuje. Jak níže uvádí autor dokumentu ministerstva financí, došlo by při použití takového postupu rovněž k narušení zásad narušení daňového řízení, které jsou dnes vyjádřeny nově především v části první, hlavě II daňového řádu. Při postupu dle zákona o správě daní a poplatků lze tedy těžko předpokládat, že výkon veřejnoprávní kompetence lze předat soukromoprávnímu subjektu; tento postup by musel umožňovat kompetenční zákon a připustit jednání v zastoupení úřední osoby. Předání poplatků a pokut k vymáhání jiným než zákonem stanoveným subjektům by totiž vedle nepochybného porušení daňové mlčenlivosti bylo v rozporu i se základními zásadami daňového řízení – jeho neveřejností, povinností zachovávat právem chráněné zájmy daňových subjektů a volit jen takové prostředky, které je nejméně zatěžují.100

100

KOTRBA, R. Prodej pohledávek města. In: Zprávy Ministerstva financí ČR [online]. č.j. 12/80 816/2008 – 124 [2014-11-29]. číslo 5, ročník 2008. Dostupné z: .

55

Dle Kotrby by šlo o jinou situaci, kdyby šlo o pohledávky, které obci vznikly výkonem samostatné působnosti. V takovém případě by totiž jejich postoupení dle obecných ustanovení občanského práva možné bylo.101 Pokud se podíváme do zákona o místních poplatcích, zjistíme, že stanovení poplatků patří do samostatné působnosti obce, která je ve svém území zavedla.102 Vzápětí však v následujícím ustanovení, tj. § 15, tohoto zákona zjišťujeme, že působnost stanovená obecnímu úřadu podle tohoto zákona je výkonem přenesené působnosti.103 Stanislav Kadečka pak k tomuto § 15 uvádí, že zákon dává komentovaným ustanovením jasnou odpověď na otázku, zda je správa místních poplatků výkonem státní správy či samosprávy.104 S ohledem na vše výše uvedené, lze uzavřít, že možnost postoupení pohledávek vzniklých z nezaplaceného místního poplatku za likvidaci komunálního odpadu na soukromoprávní subjekty, není s ohledem na dnešní platnou právní úpravu možné. Změna právní úpravy ve prospěch této možnosti by si vyžádala velké změny pravděpodobně nejen v oblasti základních zásad daňového řádu. Rovněž by pravděpodobně otevřela diskuzi nad možností postoupení dalších veřejnoprávních pohledávek, tj. nejenom pohledávek vzniklých z tohoto konkrétního místního poplatku, ale i dalších místních poplatků dle zákona o místních poplatcích, a v extrémním případě i pohledávek z daní jako takových. Tato kapitola však měla za cíl být spíše pouhým „pootevřením“ tohoto tématu a zakončením celé této práce. Samotné téma možnosti poustoupení veřejnoprávních pohledávek na soukromoprávní subjekty by totiž dle mého názoru, kdyby mělo být diskutováno do detailu, vydalo přinejmenším na další diplomovou práci.

101

Ibid. § 14 odst. 1 zákona o místních poplatcích. 103 § 15 zákona o místních poplatcích. 104 KADEČKA, Stanislav. Zákon o místních poplatcích a předpisy související: komentář. 1. vyd. Praha: C.H. Beck, 2005, str. 139. 102

56

6. Závěr Primárním cílem této diplomové práce bylo nalezení takové právní úpravy, která městům a obcím umožní lepší výběr úhrady za jimi poskytovanou službu představující likvidaci a jiné nakládání s komunálním odpadem. V tomto směru se podle mého názoru podařilo cíl této práce naplnit. Z mého pohledu pak tato práce v jednotlivých kapitolách především dostatečně přesvědčivě ukázala, že místní poplatek za likvidaci komunálního odpadu je opravdu velmi nevyhovujícím variantou, jak řešit výběr úhrady za tuto službu. Jak bylo totiž v dřívějších kapitolách uvedeno, tato úpravu dostatečně nezohledňuje reálné náklady vynaložené za likvidaci komunálního odpadu, čímž zatěžuje stále více obecní rozpočty, které musí celý systém dotovat ze svého. Dále nijak občany nemotivuje ke snižování produkce komunálního odpadu, jeho zaplacení se dá snadno obcházet, na což doplácí ve výsledku poctiví občané, bývá často nekompromisní vůči nezletilým dlužníkům a konečně stojí především za dluhy, které by dle mého názoru nebyly přinejmenším v takové výši, jako jsou dnes, kdyby tady fungoval jiný spravedlivější a efektivnější systém, protože nastavení jeho výše je mj. velmi nepružné s ohledem na jeho zakotvení v zákoně o místních poplatcích. Pokud pak jde o samotné nalezení lepšího způsobu výběru úhrady za tuto službu lze v tomto směru odkázat na mnohokrát diskutované řešení v podobě poplatku za komunální odpad dle zákona o odpadech, které všechny výše uvedené nedostatky místního poplatku za likvidaci komunálního odpadu odstraňuje. Z mého pohledu by pak bylo ideálním řešením výkon této služby převést čistě do soukromých rukou, jako to funguje na území města Plzně, kde působí několik společností zabývajících se odvozem a jiným nakládáním s komunálním odpadem. Toto město pak například stále dokola nemusí řešit aktuální výši místního poplatku na další rok, jelikož se o ni dostatečně postará trh. V obou výše uvedených případech je však třeba jistě počítat s nemalými transakčními náklady, které by změna ze systému, kde je zavedený místní poplatek za likvidaci komunálního odpadu, na jeden z těchto dvou přinesla. Pokud jde o mnou diskutovanou možnost převedení pohledávek z nezaplacených místních poplatků za likvidaci komunálního odpadu v poslední kapitole, osobně považuji tento návrh, 57

jak už jsem několikrát v práci zmínil, za kontroverzní. Tento negativní rys pak spatřuji zejména v tom, že by samotný návrh mohl evokovat byť nějakou nepřímou podporu tomu, čemu se v naší zemi říká obchod s chudobou, a to zejména z důvodu, že nedoplatky na tomto místním poplatku jsou generovány nejčastěji těmi nejméně majetnými. Na tomto místě bych uvedl, že to jsou právě nejméně majetní občané, kteří na systém s tímto zavedeným místním poplatkem doplácejí nejvíce, jelikož zde nemají možnost úniku, co se týká jeho zaplacení na rozdíl například od systému se zavedeným poplatkem za komunální odpad dle zákona o odpadech, kde je zcela na nich, kolik nakonec za odvoz odpadu zaplatí. S ohledem na výše uvedenou kontroverznost a pak také samozřejmě na skutečnost, že by si takový návrh vyžádal velké legislativní změny, které by se týkaly například i změn některých základních zásad v daňovém řádu, považuji tento svůj návrh za v parlamentu „politicky neprůchodný“. Na druhou stranu i takový výše uvedený návrh, který jsem v této práci prezentoval, je z mého pohledu do jisté míry řešením pro problém velkého množství pohledávek z nezaplaceného místního poplatku za likvidaci komunálního odpadu, což koneckonců bylo cílem této diplomové práce. Na závěr bych chtěl na tomto místě vyjádřit své porozumění pro členy obecních zastupitelstev, kdy chápu, že zavedení místního poplatku za likvidaci komunálního odpadu je pro ně pravděpodobně nejjednodušším řešením, jak problém s odpady ve své obci vyřešit. Negativní následky tohoto „jednoduchého“ řešení se pak ovšem s ohledem na to, co bylo prezentováno v této diplomové práci, řeší již velmi složitě.

58

7. Seznam použitých zdrojů 7.1 •

Knižní literatura

BAKEŠ, Milan et al. Finanční právo. 6. upr. vyd. V Praze: C.H. Beck, 2012, 519 s. Beckovy právnické učebnice. ISBN 978-80-7400-440-7.

•

BASTIAT, Fréderic. Co je vidět a co není vidět: a jiné práce. Praha: Liberální institut, 1998, 181 s. ISBN 80-902270-6-6.

•

DAMOHORSKÝ, Milan et al. Právo životního prostředí. 3. vyd. V Praze: C.H. Beck, 2010, xlvii, 629 s. Beckovy právnické učebnice. ISBN 978-80-7400-338-7.

•

HAYEK, Friedrich August von. Osudná domýšlivost: omyly socialismu. 1. vyd. Praha: Sociologické nakladatelství, 1995, 200 s. ISBN 80-85850-05-2.

•

JIRÁSKOVÁ, Ivana a SOBOTKA, Michal. Zákon o odpadech s vysvětlivkami a prováděcí předpisy. Praha: Linde, 2005, 482 s. ISBN 80-7201-561-3.

•

JIRÁSKOVÁ, Zdena a ŠNEBERKOVÁ, Alena. Místní poplatky v praxi. 3. dopl. a aktualiz. vyd. Praha: Polygon, 2004, 155 s. ISBN 80-7273-099-1.

•

KADEČKA, Stanislav. Zákon o místních poplatcích a předpisy související: komentář. 1. vyd. Praha: C.H. Beck, 2005, xxviii, 399 s. Beckovy texty zákonů s komentářem. ISBN 80-7179-918-1.

•

KLÍMA, Karel. Komentář k Ústavě a Listině. 2., rozš. vyd. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2009, 1441 s. ISBN 978-80-7380-140-3.

•

KOBÍK, Jaroslav a KOHOUTKOVÁ, Alena. Daňový řád s komentářem. Olomouc: Anag, spol. s r.o. 1191 s. ISBN 978-80-7263-769-0.

•

KOUKAL, Pavel. Souhrnná zpráva o činnosti veřejného ochránce 2009. 1. vyd. 2010. 169 s. ISBN 978-80-254-6668-1.

•

MALČEKOVÁ, Hana a ŠIMEK, Vlastimil. Průvodce odpadovým hospodářstvím: praktická příručka. Praha: Linde Praha, 2014, 255 s. Praktická právnická příručka. ISBN 978-80-7201-905-2.

•

PELC, Vladimír. Místní poplatky: úplné znění zákona o místních poplatcích s vysvětlivkami. Praha: Linde Praha, a.s., 2008, 306 s. ISBN 80-7201-691-4.

59

7.2 •

Elektronické a jiné zdroje

BEZOUŠKA, Petr. Co je to adhezní smlouva? [online]. [cit. 2015-03-24]. Dostupné z: .

•

Bilance počtu obyvatel ve městech v České republice v roce 2014 (seznam měst podle stavu k 1.1.2014). In: czso.cz [online]. ze dne 23.3.2015 [cit. 2015-03-25]. Dostupné z: .

•

ČERNÁ, Lenka. Poplatek za komunální odpad a jeho vymáhání. Brno, 201. Bakalářská práce. Masarykova univerzita v Brně, Fakulta právnická. Vedoucí práce Kateřina Šimáčková. Dostupné z: .

•

HARDIN, Garret. Tragedy of the Commons. In: Science [online]. ze dne 13.12.1968, vol. 162, no. 3859, s. 1243-1248 [cit. 2015-03-20]. Dostupné z: .

•

KEIZER, Kees. The Spreading of Disorder. In: Science [online]. ze dne 12.12.2008, vol. 322,

no.

1681,

s.

1681

–

1685

[cit.

2015-02-05].

Dostupné

z:

. •

KORNHAUSER, Lewis. The Economic Analysis of Law. In: Stanford Encyclopedia of Philosophy

[online].

ze

dne

26.11.2001

[cit.

2015-03-24].

Dostupné

z:

. •

KOTRBA, R. Prodej pohledávek města. In: Zprávy Ministerstva financí ČR [online]. č.j. 12/80

816/2008

–

124

[2014-11-29].

číslo

5,

ročník

2008.

Dostupné

z:

. •

LESKOVÁ, Ivana. Ostravě došla trpělivost, dlužníky začnou uhánět vymahači. In: Idnes.cz / Ostrava a Moravskoslezský [online]. ze dne 1.2.2014 [cit. 2014-02-01]. Dostupné z: .

•

LEŠANSKÁ, Aneta. NOVELA ZÁKONA O MÍSTNÍCH POPLATCÍCH. In: epravo.cz [online]. ze dne 21.11.2014 [cit. 2015-02-18]. Dostupné z: .

•

Odborné vyjádření Ministerstva financí ČR ze dne 27.9.2002, č.j. 263/93491/2002, citované v nálezu Ústavního soudu ČR ze dne 10.12.2002, sp. zn. Pl. ÚS 16/2002.

•

Plzeň

a

současnost

odpadů

[online].

z: .

60

[cit.

2015-02-15].

Dostupné

•

Právnička Vlachová: zastupuji dětské dlužníky [online]. [cit 2015-03-20]. Dostupné z: .

•

Prezident podepsal zákon o místních poplatcích. In: Idnes.cz / Finance [online]. ze dne 15.5.2012 [cit. 2015-02-07]. Dostupné z: .

•

RK, Hynek. Kam s ním? Aneb poplatek za komunální odpad pod drobnohledem. In: Ludwig von Mises Institut [online]. ze dne 23.5.2012 [cit. 2015-03-02]. Dostupné z: .

•

Stanovisko veřejného ochránce práv: Prevence před zadlužováním [online]. ze dne 26.8.2013 [cit 2015-02-19]. Dostupné z: .

•

ŠÍMA, Josef. Ekonomické učení Frédérica Bastiata. In: CEVRO Revue [online]. ze dne 9.7.2007 [cit. 2015-01-29]. Dostupné z: .

•

ŠPÍRKOVÁ, Taťána. MÍSTNÍ POPLATKY JAKO PŘÍJMOVÝ ZDROJ OBCÍ [online]. [cit. 2015-03-15]. Dostupné z: .

•

VEDRAL, Josef. Místní poplatek za komunální odpad [online]. ze dne 6.8.2002 [cit. 2015-02-16]. Dostupné z: .

•

VEDRAL, Josef. Několik poznámek k možným formám platby za komunální odpad. In: Juristic.cz

[online].

9.12.2002

[cit.

2014-3-30].

Dostupné

z:

. •

VLACHOVÁ, Alena. KONEC PROTIÚSTAVNÍHO VYMĚŘOVÁNÍ MÍSTNÍCH POPLATKŮ DĚTEM?. In: epravo.cz [online]. ze dne 5.9.2014 [cit. 2015-02-14]. Dostupné z: .

7.3 •

Legislativa

Novela zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, vedená jako Sněmovní tisk 219. [online]. 27.4.2014 [cit. 2015-02-15]. Dostupná z: .

•

Obecně závazná vyhláška č. 2/2005 Sb., hl. m. Prahy, kterou se stanoví poplatek za komunální odpad. [online]. s datem vydání 27.1.2005 [cit. 30-03-2014]. Dostupná z: .

•

Obecně závazná vyhláška č. 5/2007 Sb., hl. m. Prahy, kterou se stanoví systém shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů vznikajících na území hlavního města Prahy a systém nakládání se stavebním odpadem 61

(vyhláška o odpadech). [online]. s datem vydání 26.4.2007 [cit. 30-03-2014]. Dostupná z: < http://tinyurl.com/k3mxvtd>. •

Obecně závazná vyhláška č. 12/2012, statutárního města Ostravy, o místním poplatku za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů [online]. s datem vydání 5.12.2012 [cit. 30-03-2014]. Dostupná z: < http://tinyurl.com/q5ww8kr>.

•

Obecně závazná vyhláška č. 16/2013 Sb., statutárního města Ostravy, kterou se mění obecně závazná vyhláška č. 12/2012 o místním poplatku za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů, ve znění obecně závazné vyhlášky č. 8/2013. [online]. s datem vydání 11.12.2013 [cit. 30-03-2014]. Dostupná z: .

•

Sdělení č. 104/1991 Sb., o Úmluvě o právech dítěte

•

Vyhláška č. 501/2006 Sb., Ministerstva pro místní rozvoj, o obecných požadavcích na využívání území [online]. [cit. 2014-03-30]. Dostupná z: .

•

Vyhláška č. 137/1998 Sb., Ministerstva pro místní rozvoj, o obecných technických požadavcích na výstavbu ve znění vyhlášky č. 491/2006 Sb. [online]. [cit. 2014-04-01]. Dostupná z: .

•

Vyhláška č. 268/2009 Sb., Ministerstva pro místní rozvoj, o technických požadavcích na stavby [online]. [cit. 2014-04-01]. Dostupná z: .

•

Vyhláška č. 177/1996 Sb., Ministerstva spravedlnosti, o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif) [online]. [cit. 2015-02-28]. Dostupná z: .

•

Vyhláška č. 330/2001 Sb., Ministerstva spravedlnosti, o odměně a náhradách soudního exekutora, o odměně a náhradě hotových výdajů správce podniku a o podmínkách pojištění odpovědnosti za škody způsobené exekutorem [online]. [cit. 2015-02-27]. Dostupná z: .

•

Zákon č. 280/2009 Sb., daňový řád

•

Zákon č. 37/2000 Sb., kterým se mění zákon č. 125/1997 Sb., o odpadech, ve znění zákona č. 167/1998 Sb.

62

•

Zákon č. 174/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů

•

Zákon č. 72/1994 Sb., kterým se upravují některé spoluvlastnické vztahy k budovám a některé vlastnické vztahy k bytům a nebytovým prostorům a doplňují některé zákony (zákon o vlastnictví bytů)

•

Zákon č. 526/1990 Sb., o cenách

•

Zákon č. 133/2000 Sb., o evidenci obyvatel a rodných číslech a o změně některých zákonů (zákon o evidenci obyvatel)

•

Zákon č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích

•

Zákon č. 238/1991 Sb., o odpadech

•

Zákon č. 125/1997 Sb., o odpadech

•

Zákon č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů

•

Zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů

•

Zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích

•

Zákon č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků

•

Zákon č. 2/1993 Sb., o vyhlášení LISTINY ZÁKLADNÍCH PRÁV A SVOBOD jako součástí ústavního pořádku České republiky

•

Zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník

•

Zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník

•

Zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky

7.4

Judikatura

•

Nález Ústavního soudu ČR ze dne 17.1.1995, sp. zn. Pl. ÚS 28/94

•

Nález Ústavního soudu ČR ze dne 10.1.2001, sp. zn. Pl. ÚS 14/2000

•

Nález Ústavního soudu ČR ze dne 10.12.2002, sp. zn. Pl. ÚS 16/2002

•

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 24.2.2005, sp. zn. 2 Afs 62/2004

63

•

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČSR ze dne 3. 3. 1938, Bohuslav A 14146/38 (3734/35)

64

8. Shrnutí Práce se zabývá popisem platné právní úpravy, která reguluje výběr úhrady za službu poskytovanou ze strany obcí, kterou je likvidace a jiné nakládání s komunálním odpadem. Tato práce zkoumá celou problematiku rovněž z nejrůznějších socioekonomických pohledů a snaží se o nalezení nejvhodnějšího systému výběru této úhrady. V tomto směru práce analyzuje zejména platbu, kterou obcím nabízí zákon o místních poplatcích, jelikož právě ta se jeví autorovi této práce v praxi jako nejproblematičtější, přičemž dochází k závěru, že takto nastavená forma výběru úhrady je naprosto nevyhovující. Negativní rysy této právní úpravy se projevují dle autora zejména v tom, že tato právní úprava naplňuje znaky tzv. tragédie obecní pastviny, což v praxi znamená, že takto nastavený systém musí dříve nebo později zkolabovat, nebo minimálně bude stát stále více peněz daňových poplatníků, aby jej bylo možné udržet. Dalším negativním rysem této právní úpravy, který je v práci diskutován, je možnost jeho obcházení, byť i neúmyslného. V tomto případě pak bylo zjištěno, že nemůže fungovat základní princip, na kterém je celý systém založen, tj. že nutné náklady na tento systém budou odpovídat počtu obyvatel žijících v obci. Rovněž bylo v této práci prokázáno, že s ohledem na absolutní personální charakter tohoto místního poplatku na něj doplácí někteří nezletilí, za které tuto platbu neodvádí jejich zákonní zástupci, což z nich po dosažení zletilosti okamžitě dělá dlužníky. V neposlední řadě bylo v této práci poukázáno na skutečnost, že tento druh úhrady nijak občany nemotivuje, aby odpad třídili a snižovali jeho množství na rozdíl od další možnosti výběru úhrady za tuto službu, kterou je poplatek za komunální odpad dle zákona o odpadech. Právě poplatek za komunální odpad dle zákona o odpadech byl v této práci doporučen jako vhodná alternativa k prvnímu systému, jelikož odbourává všechny zmíněná negativa. Autorovi se však jako nejvhodnější řešení jeví systém, který má zavedené město Plzeň. Toto město totiž službu zcela zprivatizovalo a žádný poplatek řešit nemusí. Pokud jde nakonec o autorem diskutovanou otázku, kterou je možnost postoupení pohledávek na soukromé subjekty, které obcím vznikly z tohoto nezaplaceného místního poplatku, nevidí autor této práce takovou možnost jako reálnou, a to jak s ohledem na nynější právní úpravu, tak i na její případnou změnu, která by si v tomto případě vyžádala prolomení některých základních zásad daňového řízení, což by nebylo pravděpodobně pro zákonodárce přijatelné. 65

9. Abstract The aim of the thesis is to describe effective legislation that regulates collecting fees for removal and other disposal of municipal waste organised by municipalities. There are used also various socioeconomic approaches and the thesis seeks for the best solution how to collect the fees for the service. The study is mainly focused on Municipal Fees Act and its regulations because they cause most of problems in practice. Author’s opinion is that such a regulation is completely wrong. According to the author of the thesis, there were found features of The Tragedy of the Commons theory in the regulations which means in practice that the whole system is going to either collapse or cost even more money to be kept. The next negative of the legislation is the possibility to circumvent paying the fees. Then, it was proved in the study that the main principle which is the legislation built on, does not work in practice. The principle is that costs paid for the removal and other disposal of municipal waste are supposed to be equivalent to a number of inhabitants living in a town. Because of an absolute personal principle, it was also described in the thesis that minors become debtors when they turn 18 because of their irresponsible parents who do not pay the fees for them. It was recognized in the thesis that such legislation does not motivate people to sort out the waste or reduce quantity of waste at all unlike the next possibility which is a fee according to Waste Act. The second possibility was presented in the study as a very good alternative to the first choice which is a fee according to the Municipal Fees Act, because it has no negatives that have the first one. According to the author, the best choice how to set a payment for the service is to be found in Plzeň. The city completely privatized the service and there is no need to set any fee. Discussing the possibility of the transfer of municipality’s claims arisen from unpaid fees for the service to private subjects, the author of the study concludes that it is not possible in relation to effective legislation. He also does not consider any change in the way in close future as possible with regards to necessity of breaking through the fundamental bases of tax proceedings.

66

10. Název práce v anglickém jazyce, Klíčová slova / Key words Název práce v anglickém jazyce: Collecting Fees for the Removal and other Disposal of Municipal Waste

Klíčová slova / Key words: Komunální odpad / Municipal waste Poplatek / Fee Dluh / Debt

67