VR 2010 3004 DOC.0340TER
VERTROUWELIJK EN PERSOONLIJK
VLAAMSE REGERING Viceminister-president van de Vlaamse Regering Vlaamse minister van Bestuurszaken, Binnenlands Bestuur, Inburgering, Toerisme en Vlaamse Rand
Nota aan de Vlaamse Regering
Betreft: Uitvoering Vlaams regeerakkoord - Vaststelling van een kader ter ondersteuning van vrijwillige fusies van gemeenten - Financiële en organisatorische ondersteuning
1. Algemene beleidssituering 1.1. Uitvoering van het Vlaams Regeerakkoord In het hoofdstuk "Een slagkrachtige overheid" legt het Vlaams regeerakkoord de nadruk op de belangrijke rol die de gemeenten spelen in het Vlaamse overheidsbestuur. Sterke gemeenten zijn een cruciaal onderdeel voor een doelmatige interne staatshervorming in Vlaanderen. Sterke gemeenten, die op een efficiënte en effectieve manier meer bevoegdheden uitoefenen zijn noodzakelijk om het bestuur dichter bij de burger te brengen. De maatschappelijke ontwikkelingen van de jongste decennia hebben ertoe geleid dat de lokale besturen geconfronteerd worden met een sterk toegenomen aantalopdrachten en uitdagingen met een groeiende complexiteit en technicitei!. Gemeenten en steden zijn echter vaak te beperkt in hun mogelijkheden en capaciteiten om aan de verschillende vragen en behoeften van hun inwoners een passend antwoord te bieden. Met deze nota leg ik de Vlaamse Regering een kader voor om uitvoering te geven aan dit punt uit het regeerakkoord. Het is aangewezen om dit kader zonder uitstel aan de Vlaamse gemeenten aan te bieden, zodat eventuele fusiegemeenten van start kunnen gaan vanaf 1 januari 2013, aansluitend op de lokale verkiezingen van 14 oktober 2012. Ook na deze datum blijven vrijwillige fusies van gemeenten mogelijk. Maar fusies die kunnen ingaan samen met de algemene vernieuwing van de gemeenteraden bieden toch de beste kansen om aan te sluiten bij de lokale beleidscyclus. Ik stel de Vlaamse Regering dan ook voor dit aanbod, samen met het erbijhorende ondersteuningskader, specifiek te richten op een ingangsdatum van 1 januari 2013 en het ook te beperken tot die datum.
1
1.2. Sterke en draagkrachtige gemeenten
Hoewel de lokale bestuurskracht en draagkracht er niet toe verengd mag worden, hangt zij ook samen met de schaalgrootte van de steden en gemeenten. Met ingang van 1 januari 1977 (Antwerpen op 1 januari 1983) zijn voor het laatst fusies van gemeenten doorgevoerd. Voor vele gemeenten is een degelijke schaalgrootte gerealiseerd. De Vlaamse Regering beseft dat een samenvoeging van gemeenten geen adequaat antwoord is voor elk lokaal bestuur. Toch blijven sommige gemeenten te klein of te beperkt in hun mogelijkheden. Intergemeentelijke samenwerkingsverbanden kunnen een gedeeltelijke oplossing bieden om voor specifieke taken oplossingen aan te reiken. Zij bieden echter geen antwoord op alle uitdagingen. Daarnaast rijst ook steeds weer de problematiek van de directe betrokkenheid, de democratische legitimiteit van de samenwerkingsverbanden en van de nood aan een voldoende aansturing door de deelnemende gemeenten.
i
Daarom wil de Vlaamse Regering in eerste instantie inzetten op sterke en bestuurskrachtige gemeenten. Zij bieden de beste waarborgen voor de lokale dernocratie. De gemeenten zijn het bestuursniveau dat het dichtst bij de bevolking staat en er het nauwst mee verbonden is. De Vlaamse Regering wil dan ook maximaal investeren in de lokale democratie. Meerdere fora bepleiten nieuwe fusies. Het uiteindelijke doel van fusies van gemeenten moet er steeds in bestaan de dienstverlening aan de burgers te verbeteren. Een samengevoegde gemeente kan door schaalvergroting voordelen realiseren die haar inwoners rechtstreeks ten goede komen. Iedere samenvoeging van gemeenten beoogt in de eerste plaats een betere organisatie van de gemeentediensten en een kostendrukkend effect. Centralisatie van dienstverlening tot een oordeelkundige en een voor de bevolking goed bereikbare schaal, moet leiden tot een rationelere inzet van personele, logistieke en ondersteunende middelen. Wat hierdoor bespaard wordt kan geïnvesteerd worden in een betere en efficientere dienstverlening aan de burger. Het is duidelijk dat niet elke kleine gemeente op het vlak van financiële middelen en personeelsinzet in staat is om dezelfde brede waaier van diensten aan te bieden. Zo is bij voorbeeld het aanbod in een gemeentelijke bibliotheek vaak beperkter in kleinere gemeenten die niet beschikken over dezelfde mogelijkheden als grotere entiteiten. Hetzelfde geldt inzake aanbod op het vlak van bij voorbeeld cultuur, sport- of jeugdbeleid. De organisatie van kinderdagverblijven, van buitenschoolse kinderopvang is niet meer weg te denken in het aanbod aan diensten van een hedendaagse dienstverlening, maar vraagt belangrijke organisatorische inspanningen. Op het vlak van inzameling van afval kunnen de mogelijkheden van het containerpark verruimd worden. Een gelijkschakeling van mogelijkheden in alle gemeenten is vanzelfsprekend niet haalbaar, maar ongetwijfeld kunnen de mogelijkheden worden uitgebreid ingeval van bundeling van middelen, personeel en capaciteit en competentie. Een fusie van gemeenten kan daar in een aantal gevallen toe bijdragen. De Vlaamse Regering wenst die niet van bovenaf op te leggen. Zij is van oordeel dat in de eerste plaats de lokale bestuurders het best geplaatst zijn om ter zake hun verantwoordelijkheid te nemen. Het gemeentedecreet heeft het mogelijk gemaakt dat gemeenten zelf het initiatief nemen tot vrijwillige fusies door daartoe aan de Vlaamse Regering een verzoek te richten.
2
Als element van een interne staatshervorming bepaalt het Vlaams regeerakkoord dat de Vlaamse Regering vrijwillige fusies van gemeenten zal aanmoedigen en daadwerkelijk zal ondersteunen, onder meer met een subsidiebonus. Ook de Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten pleit voor ondersteuning door de Vlaamse overheid, onder meer met financiële stimuli, wanneer gemeenten wensen over te gaan tot een fusie.
1.3. Vlaams Regeerakkoord
i
In hoofdstuk IV. "Een slagkrachtige overheid" van het Vlaams regeerakkoord gaat punt 4 over "Minder bestuurlijke drukte door een interne staatshervorming". Daarin staan de volgende passussen: "De bedoeling is om het bestuur dichter bij de burger te brengen. We opteren voor een opbouw van onder uit. Daarin staan sterke gemeenten centraal. Zij krijgen meer bevoegdheden. De klemtoon ligt bij de gemeenten aan de ene kant en Vlaanderen aan de andere kant.
"De Vlaamse overheid moedigt vrijwillige fusie van gemeenten aan en verleent ondersteuning onder meer via een eenmalige subsidiebonus". Punt 5 "Partnerschap met sterke lokale besturen" van hetzelfde hoofdstuk IV bevat de volgende zinsnede:
"De Vlaamse Regering zet zich tijdens deze beleidsperiode sterk in voor de verbetering van de eigen binnenlandse organisatie. Uitgangspunten daarbij zijn: het beginsel van de subsidiariteit, de versterking van de bestuurskracht van alle lokale besturen, een drastische vereenvoudiging van de vele intermediaire structuren en organen, herfinanciering van de steden en gemeenten, een sterk partnerschap tussen Vlaanderen en de provincies en de lokale besturen op basis van gelijkwaardigheid".
1.4. Beleidsnota Binnenlands Bestuur 2009 - 2014 Mijn beleidsnota Binnenlands Bestuur, hoofdstuk 111., punt 1. Strategische doelstelling "Een interne staatshervorming" concretiseert het regeerakkoord als volgt: "1.2.1. Ondersteunen van vrijwillige fusies van gemeenten Onder meer met in de tijd beperkte financiële stimuli zal de Vlaamse Regering ondersteuning bieden aan gemeenten die wensen over te gaan tot een fusie. Gefusioneerde gemeenten kunnen gedurende een beperkte tijd extra middelen ontvangen uit het Gemeentefonds, zodat het aandeel van de nieuw opgerichte gemeente hoger zal liggen dan de som van de aandelen van de afzonderlijke gemeenten. Daamaast kan de ondersteuning ook betrekking hebben op technische en juridische begeleiding. Samen met de VVSG zal ik nagaan hoe de Vlaamse Regering op de beste wijze vorm kan geven aan deze ondersteuningsmaatregelen. Volledigheidshalve: de Vlaamse overheid heeft niet de mogelijkheid de zes Vlaamse randgemeenten of de gemeente Voeren in een fusie te betrekken. Zoals bepaald in de Bijzondere Wet tot Hervorming der Instellingen (BWHl) kunen de gewesten de grenzen van deze gemeenten niet wijzigen of corrigeren".
3
2. Wettelijk kader voor de samenvoeging van gemeenten 2.1. Bevoegdheid Artikel 7 van de Grondwet bepaalt dat de grenzen van de provincies en van de gemeenten niet kunnen gewijzigd of gecorrigeerd worden dan krachtens een wet. Op grond van artikel 6, §1, VIII, eerste lid, 2°, BWHI zijn de gewesten bevoegd voor het wijzigen of corrigeren van de grenzen van de provincies en van de gemeenten, met uitzondering van de gemeenten, genoemd in artikel 7 van de wetten op het gebruik van de talen in bestuurszaken, gecoördineerd op 18 juli 1966, namelijk Drogenbos, Kraainem, Linkebeek, Sint-Genesius-Rode, Wemmel en Wezenbeek-Oppem, en van de gemeenten Komen-Waasten en Voeren. !
De samenvoeging van gemeenten moet bijgevolg gebeuren bij decreet.
2.2. Decretale basis De vrijwillige samenvoeging van gemeenten is geregeld in artikel 297 van het Gemeentedecreet. Artikel 297, §1, luid!: ''Twee of meer gemeenten kunnen een gezamenlijk voorstel tot samenvoeging indienen bij de Vlaamse Regering die het als ontwerp kan indienen bij het Vlaams Parlement." In tegenstelling tot het vroegere artikel 273 van de Nieuwe Gemeentewet, werd met de invoering van artikel 297 van het Gemeentedecreet de mogelijkheid gecreëerd om een samenvoeging van gemeenten formeel te initiëren vanuit de gemeenten zelf.
2.3. Procedure op basis van het Gemeentedecreet De eerste stap in de procedure is de indiening van een gezamenlijk voorstel tot samenvoeging bij de Vlaamse Regering. Dit gebeurt door middel van een beslissing van de betrokken gemeenteraden. De tweede stap in de procedure is de mogelijkheid van de Vlaamse Regering om het voorstel tot samenvoeging in te dienen bij het Vlaams Parlement in de vorm van een ontwerp van decreet. Dit is echter een mogelijkheid (de Vlaamse Regering "kan") en geen verplichting. Het sluitstuk van de procedure is de goedkeuring van het ontwerp van decreet door het Vlaams Parlement.
2.4. Ter info: fusie 1976 De grote fusieoperatie van 1976 gebeurde op basis van de wet van 23 juli 1971 betreffende de samenvoeging van gemeenten en de wijziging van hun grenzen (B.S. 06-081971). Deze wet voorzag in de volgende procedure: de samenvoegingen, aanhechtingen en grenscorrecties kunnen gebeuren bij in ministerraad overlegde koninklijke besluiten die aan de wetgevende kamers ter
4
bekrachtiging worden voorgelegd; bedoelde besluiten treden eerst in werking nadat zij kracht van wet hebben gekregen de voorstellen betreffende diegebiedswijzigingen worden gelijktijdig, op initiatief van de Minister van Binnenlandse Zaken en door de provinciegouverneur, aan de belanghebbende gemeenteraden en aan de deputatie voorgelegd; gemeenteraden en deputaties beschikken over een termijn van 90 resp. 100 dagen om advies uit te brengen; wordt geen advies uitgebracht binnen de voorgeschreven termijn, dan wordt het advies geacht gunstig te zijn Deze wet kende tevens voordelen van financiële aard toe aan de uit samenvoeging ontstane gemeenten in de vorm van ontvangstenbijslagen voor een periode van tien jaar. In bepaalde gevallen werd ook een uitzonderlijk hulpgeld toegekend. Ook het principe van de vrijwaring van de rechten van het personeel dat werkzaam is in de betrokken gemeenten of OCMW's wordt door deze wet verankerd.
2.5 Verkiezingen van nieuwe gemeenteraden op 14 oktober 2012 /
Als een fusie tot gevolg heeft dat het aantal raadsleden moet worden vermeerderd, gelast de Vlaamse Regering dat de kiezers uit de samengevoegde gemeente worden bijeengeroepen. De Vlaamse Regering bepaalt de datum van de verkiezingen (Gemeentedecreet, artikel 297, §3). Deze bijeenroeping van het kiezerskorps is noodzakelijk om in overeenstemming te zijn met de regelgeving inzake de democratische samenstelling van de gemeenteraad. Het is daarom aan te bevelen dat nieuwe fusies ingaan per 1 januari 2013, zodat de verkiezingen voor de nieuwe gemeenten plaats kunnen hebben samen met de andere verkiezingen, op de datum die thans door artikel 7, eerste lid van de gemeentekieswet wordt bepaald voor de algemene vernieuwing van de gemeenteraden. De volgende verkiezing van de gemeenteraden vindt plaats op 14 oktober 2012. Indien men er niet in slaagt de voorbereidingen van de fusie af te ronden vóór 14 juli 2012 (dit is de officiële start van de verkiezingscampagne, drie maanden voor de verkiezingsdatum), heeft dit tot gevolg dat de gemeenteraden van de gemeenten die wensen te fuseren afzonderlijk worden vernieuwd op 14 oktober 2012 en dat de kiezers op een latere datum in de loop van de zi!tingperiode opnieuw opgeroepen moeten worden om een nieuwe gemeenteraad van de gefuseerde gemeente te kiezen. De zi!tingperiode van deze nieuwe raad zal dan minder dan zes jaar bedragen en lopen tot 31 december 2018.
2.6. Voorstel van procedure voor vrijwillige fusies Gelet op de verkiezingen voor de gemeenteraden op 14 oktober 2012 is het thans een uitgelezen moment voor de Vlaamse Regering om aan de gemeenten een aanbod te doen inzake de wijze waarop zij, in uitvoering van het Vlaams regeerakkoord, vrijwillige fusies van gemeenten wil aanmoedigen en deze financieel en organisatorisch zal ondersteunen. Ik stel voor dat de gemeenten die op dit aanbod van de Vlaamse Regering wensen in te gaan, hun intentie hiertoe ten laatste in het voorjaar van 2011 kenbaar maken zodat voor de Vlaamse Regering op dat ogenblik de omvang van deze vrijwillige fusieoperatie duidelijk wordt en alles in het werk kan worden gesteld met het oog op de inwerkingtreding van de nieuwe fusies op 1 januari 2013. Het bundelen van de intenties van de gemeenten biedt ook zekerheid voor de organisatie van de ondersteuning, met
5
inbegrip van de financiële implicaties daarvan voor de Vlaamse begroting. Dat is een van de redenen waarom het in deze nota voorgestelde aanbod van de Vlaamse Regering beperkt wordt tot fusies die ingaan op 1 januari 2013. In concreto stel ik voor mogelijke vrijwillige fusieoperaties de volgende procedure voor: 11 Principiële beslissing van de gemeenteraden, uiterlijk op 30.04.2011, zodat het voorbereidingstraject opgestart kan worden en de gemeenten met kennis van zaken tot een definitieve beslissing kunnen komen. Een principebeslissing van de gemeenteraden is essentieel om het democratisch draagvlak van een eventuele fusie te onderbouwen alvorens de definitieve voorbereidende besprekingen voor een fusie van start gaan. Niettemin is het aangewezen dat de colleges van burgemeester en schepenen reeds voorafgaand aan deze principebeslissing een mogelijke intentie aan de Vlaamse Regering meedelen.
i
21 In functie van de ingekomen raadsbeslissingen, voorbereiden van een decreet tot vaststellen van een kader voor de fusies en het verlenen van de nodige uitvoeringsmachtiging aan de Vlaamse Regering;
31 Over de voorgenomen fusie wordt steeds het advies ingewonnen van: de federale regering cf. punt 3.5; de provincieraden cf. artikel 260 van het provinciedecreet dat het inwinnen van advies verplicht over de veranderingen die worden voorgesteld m.b.t. de grenzen van de provincie, van de arrondissementen, kiesdistricten, kantons en gemeenten. Daarnaast is ook het advies van de Vlaamse adviesraad Bestuurszaken (Vla best) over het kaderdecreet vereist. Deze adviezen zijn niet bindend. 41 Definitief voorstel tot samenvoeging, door beslissingen van de betrokken gemeenteraden, te nemen één jaar voor de daadwerkelijke fusie, dus uiterlijk op 31.12.2011.
51 Het sluitstuk van de procedure is de goedkeuring van een ontwerp van decreet houdende fusie van de gemeenten door het Vlaams Parlement. Dit ontwerp bevat de naam van de nieuwe gemeente.
3. Aandachtspunten bij de vorming van de nieuwe gemeenten na een fusie Indien het Vlaams Parlement het ontwerp van decreet tot fusie van twee of meerdere gemeenten goedkeurt, heeft dit belangrijke gevolgen, onder meer op het vlak van: nieuwe verkiezingen voor de samengevoegde gemeenten (punt 3.1); de politieke organisatie (punt 3.2); de ambtelijke organisatie en het personeel (punt 3.3); de financiën (punt 3.4); de politie en de brandweer (punt 3.5); de intergemeentelijke samenwerking (punt 3.6); de gemeentelijke dienstverlening (punt 3.7); de toepassing van het voorzichtigheidsbeginsel in de periode, voorafgaand aan de fusie (punt 3.8). Het is aangewezen om hiervoor een algemeen kader uit te tekenen door middel van een fusiedecreet dat de procedure, de modaliteiten en de gevolgen van een fusie re-
6
geit. Hierna geven we aan welke aspecten in dit kaderdecreet geregeld moeten worden. Deze aandachtspunten zijn niet limitatief.
3.1. organisatie nieuwe verkiezingen: pilootgemeente De kiesverrichtingen voor de raad van de nieuwe gemeente moeten geregeld worden door het fusiedecreet. In concreto houdt dit kaderdecreet een machtiging in aan de Vlaamse Regering om voor de organisatie van deze verkiezingen voor elke nieuw te vormen samengevoegde gemeente één van de huidige gemeenten als pilootgemeente aan te wijzen, die met de organisatie van kiesverrichtingen is belast. Er moet immers een gemeenschappelijke kiezerslijst worden opgemaakt en een gemeenschappelijke organisatie op poten gezet voor de toekomstige gemeente, waaronder een gemeenschappelijke oproeping van de kiezers, het samenstellen van de lijsten. /
De provinciegouverneur kan ter zake, als commissaris van de Vlaamse Regering, belast worden met een coördinerende rol. In verband met de verkiezingsorganisatie wijs ik er nog op dat het Vlaams Regeerakkoord een wijziging in het vooruitzicht stelt van de districten voor de provincieraadsverkiezingen. Het is daarbij om organisatorische redenen noodzakelijk dat de deelgemeenten van een toekomstige fusiegemeente tot hetzelfde kiesdistrict behoren.
3.2. Politieke organisatie
3.2.1. Benoeming van de burgemeester De benoeming van de nieuwe burgemeester gebeurt op basis van de artikelen 59 tot en met 63 van het Gemeentedecreet. Dit zijn de algemeen geldende regelen.
3.2.2. Installatie van de nieuwe gemeenteraad Ook voor de organisatie van de installatievergadering van de nieuw verkozen raad is het nodig dat de Vlaamse Regering een pilootgemeente aanwijst. De gemeenteraden van de fuserende gemeenten blijven in functie totdat de installatie van de nieuwe raad heeft plaatsgevonden. De installatie van de nieuwe gemeenteraad kan slechts plaatsvinden na de definitieve geldigverklaring van de verkiezingen. De nieuwe gemeenteraad wordt bijeengeroepen door de uittredende voorzitter van de gemeenteraad van de pilootgemeente. Hij zit de installatievergadering voor en blijft voorzitter van de gemeenteraad tot een nieuwe voorzitter is verkozen. De gemeentesecretaris van de pilootgemeente is belast met het opstellen van de notulen van de installatievergadering. De OCMW-raden van de samengevoegde gemeenten worden op de dag van de installatievergadering van de nieuwe gemeenteraad ontbonden. Op de installatievergadering van de gemeenteraad worden de nieuwe ocmwraadsleden verkozen.
7
3.3. De ambtelijke organisatie en het personeel
3.3.1. Aandachtspunten voor personeel De overdracht van personeel van de fuserende gemeenten naar de nieuwe gemeente gaat de vaststelling van de nieuwe personeelsformatie vooraf. Die overdracht houdt in dat alle personeelsleden, zowel de vast aangestelde personeelsleden als de statutaire personeelsleden op proef, als de contractuele personeelsleden (met hun instemming) zonder meer worden overgenomen, met behoud van hun graad en hoedanigheid. De ambtshalve personeelsoverdracht met ingang van de dag van de fusie moet gebeuren door het fusiedecreet. Na de personeelsoverdracht stelt de nieuwe raad een personeelsformatie vast conform het Besluit van de Vlaamse Regering van 7 december 2007 inzake de personeelsformatie en de rechtspositieregeling van het personeel. Die personeelsformatie geeft per graad en per personeelscategorie het aantal betrekkingen weer en is een loutere weerspiegeling van de bestaande toestand pro ante. /
De totstandkoming van een nieuwe fusiegemeente moet resulteren in: een nieuwe personeelsformatie; een nieuwe rechtspositieregeling; de aanwijzing van de decretale graden; de regeling van de aan het personeel van de vroegere deelgemeenten te verlenen waarborgen.
3.3.2. OCMW en autonome gemeentebedrijven De OCMW's fuseren samen met de gemeente. Er moeten met betrekking tot personeel analoge operaties doorgevoerd worden als bij de gemeente. Als er gemeenten fuseren die elk nog een of meer autonome gemeentebedrijven beheren, dan volgen die bedrijven de fusie. Er is immers maar één aandeelhouder, nl. de gemeente. Dat betekent dat het fusiedecreet ook voor het personeel van de autonome bedrijven maatregelen moet vaststellen, analoog aan die voor de gemeente.
3.4. Financiën
3.4.1. Be/eids- en beheerscyclus De nieuwe besturen (gemeente en OCMW) moeten een (strategisch) meerjarenplan en budget opmaken over de planning en het beheer van de verruimde entiteiten. De wijze waarop dat georganiseerd moet worden, maakt deel uit van het fusiedecreet, met inbegrip van de regeling van de voorlopige kredieten in afwachting van de vaststelling van het budget voor de nieuwe gemeente en het OCMW. Voor de uitvoering van hel budget moeten de boekhoudingen van de deelgemeenten (en hun OCMW) worden geïntegreerd. Dat vraagt een degelijke voorbereiding op het niveau van de huidige gemeenten. Tot slot moeten voor de vroegere deelgemeenten en OCMW's de rekeningen nog worden opgemaakt, nadat de nieuwe gemeente in werking is. De nieuwe besturen zijn bevoegd voor de vaststelling. Dat vereist overgangsmaatregelen.
8
3.4.2. Ontvangsten Fiscaliteit Wegens het territorialiteitsbeginsel gelden gemeentelijke belasting reglementen voor heel het grondgebied van de gemeente. Vanaf het eerste volledige aanslagjaar moeten alle belastingreglementen dus gelden voor de nieuwe omschrijving. In de praktijk betekent dat wellicht dat alle reglementen zullen moeten worden herbekeken en desgewenst opnieuw goedgekeurd worden door de nieuwe gemeenteraad. Alle bestaande nog lopende reglementen van de verschillende deelgemeenten worden dus ingetrokken met ingang van het eerste volledige aanslagjaar van de nieuwe gemeente en vanaf dan ook vervangen door nieuwe reglementen. De nodige beslissingen moeten vanaf het begin van de fusie genomen worden. Gemeentefonds /
Het effect van een fusieoperatie op de aandelen in het Gemeentefonds is sterk afhankelijk van welke gemeenten met elkaar fuseren. Op basis van het regeerakkoord moet vermeden worden dat, ongeacht de door het regeerakkoord in het vooruitzicht gestelde financiële bonus (cf. punt 4 van deze nota), de nieuwe gemeente een kleiner aandeel uit het Gemeentefonds ontvangt dan de som van de aandelen van de gefuseerde gemeenten op het ogenblik van de fusieoperatie. Daarom opteert de Vlaamse Regering ervoor om gedurende de eerste bestuursperiode aan de nieuw samengestelde gemeente een volledige stabiliteit te waarborgen op het vlak van de aandelen uit het gemeentefonds. Gedurende deze periode worden die hoe dan ook fusieneutraal. Om dat te bereiken zullen de aandelen van de gemeenten die per 1 januari 2013 fuseren gedurende de lokale bestuursperiode 2013 tot 2018 nog afzonderlijk berekend blijven op basis van de gegevens voor elk van vroegere gemeenten. Het aandeel van de gefuseerde gemeente is dan elk jaar gelijk aan de som van de berekende aandelen van de vroegere deelgemeenten. Mochten op een bepaald ogenblik de basisgegevens voor sommige parameters niet langer beschikbaar zijn voor de afzonderlijke gemeenten dan gebeurt voor die parameters een fictieve omzetting op basis van de onderlinge verhouding van de deelgemeenten. Deze overgangsperiode van zes jaar loopt ook gelijk met de periode waarin aan de nieuwe gemeente een financiële bonus wordt toegekend (zie punt 4). Vanaf het jaar 2019 gebeurt de berekening op basis van de parameters die betrekking hebben op de gefuseerde gemeente. Ongeacht mogelijke schommelingen in de aandelenberekening ten gevolge van samengevoegde basisgegevens voor de berekening van de aandelen uit het gemeentefonds, bevat het decreet van 5 juli 2002 tot vaststelling van de regels inzake de dotatie en de verdeling van het Vlaams Gemeentefonds, bij voorbeeld een clustering van gemeenten in groepen waaraan telkens een bijzondere financiering wordt toegekend. Zoals bepaald in artikel 6, § 1, 10 , gaat het om volgende indeling en verdelingspercentages: 40,8 % van het Gemeentefonds is bestemd voor de bijzondere financiering van de centrumsteden en de kustgemeenten en wordt als volgt verdeeld: a) 30 % volgens het aantal inwoners in de gemeenten met 200.000 inwoners of meer; b) 1,6 % volgens het aantal inwoners van gemeenten tussen 100.000 en 200.000 inwoners;
9
c) 6,2 % volgens het aantal inwoners in de volgende steden: Turnhout, Roeselare, Genk, Oostende, Hasselt, Sint-Niklaas, Kortrijk, Mechelen, Aalst en Leuven; d) 2 % volgens het aantal inwoners 'in de volgende steden: Aarschot, Deinze, Dendermonde, Diest, Eeklo, Geel, Halle, Herentals, leper, Knokke-Heist, Lier, Lokeren, Mol, Oudenaarde, Ronse, Sint-Truiden, Tielt, Tienen, Tongeren, Vilvoorde en Waregem; e) 1 % volgens het aantal inwoners in de gemeenten waarvan het grondgebied grenst aan de zee.
i
Wanneer een van deze gemeenten, die een basisfinanciering ontvangt, in een fusieoperatie wordt betrokken, kan dit een belangrijke invloed hebben op de aandelenberekening in de desbetreffende cluster. De inwoners van de aansluitende gemeente (zonder basisfinanciering) worden dan immers meegerekend in de basisfinanciering. Door de compartimentering van de gemeenten in clustergroepen waaraan een welbepaald percentage is toegekend voor de berekening van de basisfinanciering, valt dit surplus ten nadele van de andere gemeenten in dezelfde cluster. Dat moet vermeden worden, Het is daarnaast ook mogelijk dat de clusterindeling wijzigt, bij voorbeeld als een van de steden ten gevolge van de toevoeging van een gemeente de grens van 100.000 inwoners zou overstijgen, Het aan een cluster toegekend verdelingspercentage uit het gemeentefonds zou dan verdeeld moeten worden over meer of minder gemeenten dan het aantal voorafgaand aan de fusieoperatie, wat zou leiden tot bijzonder belangrijke wijzigingen in de aandelen van de gemeenten binnen de clusters. Vanzelfsprekend moeten deze ongewenste effecten worden geneutraliseerd. Daartoe zal in het decreet op het Gemeentefonds een aanvullende regeling ingebouwd worden die enkel van toepassing zal zijn in geval van fusies, De concretisering daarvan zal worden uitgewerkt zodra de Vlaamse Regering een definitief zicht heeft op de fusies die per 1 januari 2013 doorgang zullen vinden, Stedenfonds Parallel hiermee wordt het effect van een eventuele fusie op de verdeling van de middelen uit het Stedenfonds (vanaf 2013) geneutraliseerd.
3.4.3. Uitgaven De kans dat die samenvoeging van personeelsbestanden leidt tot overtollig personeel en tot overlapping van functies is reëel. Het personeelsbehoeftenplan, het organogram en de personeelsformatie van de nieuwe gemeente moeten aansluiten bij de nieuwe beleidslijnen en het gekozen niveau van dienstverlening, De efficiëntiewinsten die voortvloeien uit de samenvoeging zouden ook moeten leiden tot een betere beheersing van de werkingskosten of een verbetering van de dienstverlening,
3.5 . Politie en brandweerdiensten Bij eventuele fusies moet ook rekening gehouden worden met de organisatiestructuur van politie en brandweer, wat een federale bevoegdheid is. Zeker wanneer deelgemeenten tot een verschillende politiezone behoren is bijgevolg overleg nodig met de minister van Binnenlandse Zaken.
10
De brandweer is op dit moment nog gemeentelijk georganiseerd. Ook hier dringt overleg met de federale minister van Binnenlandse Zaken zich op, gelet op de op handen zijnde hervorming van de brandweerdiensten. Ik ben van oordeel dat dit overleg het best kan verlopen via de provinciegouverneur, die de commissaris is, zowel van de Vlaamse als van de federale regering. Hij oefent belangrijke bevoegdheden uit op het vlak van het veiligheidsbeleid.
3.6. Intergemeentelijke samenwerking Fusies moeten ook getoetst worden aan het decreet op de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden, onder meer op het vlak van verschillen in lidmaatschap van de deelgemeenten in samenwerkingsverbanden. In eerste instantie is een goede inventaris nodig van de samenwerkingsverbanden waartoe de deelgemeenten behoren, met inbegrip van hun rechten en verplichtingen. /
3.7. Andere problemen inzake het gemeentebeheer - de gemeentelijke dienstverlening Rekening houdend met de omvang van de lokale dienstverlening, zowel op het niveau van de gemeente als van het OCMW, met inbegrip van de verzelfstandigde entiteiten, is het strikt aangewezen dat de huidige besturen op korte termijn een zo grondig mogelijke inventaris aanleggen van: hun dienstverleningspakketten; de daarmee gepaard gaande interne processen; de van kracht zijnde gemeentelijke reglementen; de tarifering van sommige dienstverlening; subsidiereglementen; de verenigingen waarbij de gemeenten zijn aangesloten of waarmee zij overeenkomsten hebben gesloten en de verbintenissen die daaruit voortvloeien. Daarnaast moeten zij zich vooraf bezinnen over een aantal organisatorische aspecten zoals: de organisatie van de dienstverlening: centraliseren, al dan niet (tijdelijk) behoud van deelgemeentehuizen; samenvoegen van bestanden, bv bevolkingsregisters, vreemdelingenregisters, burgerlijke stand (organisatie burgerlijke stand is een federale bevoegdheid); vaststellen wapen, zegel, vlag, briefhoofden ... ; vaststelling straatnamen (identieke namen ... ); organisatie van de archivering; communicatie naar de burger (infobladen, websites ... ). Er moet ook de nodige aandacht worden besteed aan de sectorale regelgevingen zoals bijvoorbeeld de onderwijsdecreten.
3.8. Voorzichtigheidsbeginsel Het is absoluut aan te bevelen dat het fusiedecreet waarborgen zou bevatten die de gemeenten ertoe verplichten om het voorzichtigheidsbeginsel in acht te nemen in de periode voorafgaand aan een voorgenomen fusie.
11
Op het vlak van het personeelsbeleid gaat het bijvoorbeeld om het verbod om (bijvoorbeeld vanaf het nemen van de principebeslissing over de fusie) bijkomende betrekkingen in de formatie op te nem'en of om bijkomende voordelen aan het personeel toe te kennen, behoudens deze die deel uitmaken van een besluit van de Vlaamse Regering op basis van overleg in het Comité C1. Op het vlak van het financieel beleid gaat het bijvoorbeeld om het verbod om (bijvoorbeeld vanaf het nemen van de principebeslissing over de fusie) nieuwe, grote investeringen in de begroting op te nemen of om beslissingen te nemen die het budget of de meerjarenplanning van de nieuwe gemeente op een belangrijke wijze bijkomend belasten.
4. Financiële bonus ter ondersteuning van vrijwillige fusies 4.1. Uitvoering regeerakkoord
i
Het Vlaams regeerakkoord en mijn beleidsnota beogen een consistente ondersteuning van vrijwillige fusies, Het Vlaams regeerakkoord bevat volgende passus: "De Vlaamse overheid moedigt vrijwillige fusie van gemeenten aan en verleent ondersteuning onder meer via een eenmalige subsidiebonus". Mijn beleidsnota Binnenlands Bestuur, hoofdstuk 111., punt 1. Strategische doelstelling "Een interne staatshervorming" concretiseert het regeerakkoord als volgt: " 1.2.1. Ondersteunen van vrijwillige fusies van gemeenten Onder meer met in de tijd beperkte financiële stimuli zal de Vlaamse Regering ondersteuning bieden aan gemeenten die wensen over te gaan tot een fusie. Gefusioneerde gemeenten kunnen gedurende een beperkte tijd extra middelen ontvangen uit het Gemeentefonds, zodat het aandeel van de nieuw opgerichte gemeente hoger zal liggen dan de som van de aandelen van de afzonderlijke gemeenten".
4.2. Extra financiële bonus Als extra financiële bonus lijkt een in de tijd gespreide en van jaar tot jaar afnemende éénmalige bonus aangewezen. Deze financiële bonus beoogt vrijwillige fusies te stimuleren en moet bijgevolg voldoende consistent en aantrekkelijk zijn. Hij moet ook een voorbeeld zijn voor andere gemeenten. Rekening houdend met het tijdstip waarop nieuwe, vrijwillige fusies zouden ingaan, heeft het toekennen van financiële bonussen ter gelegenheid van een fusie voor het eerst een weerslag op de Vlaamse begroting voor 2013. Deze bonus wordt op het vlak van de uitbetaling logischerwijze aan het aandeel van de nieuwe gemeente in het Gemeentefonds toegevoegd. Dat sluit aan op hetgeen opgenomen is in mijn beleidsnota en meteen is ook een duidelijke uitbetaling geregeld op vooraf vaststaande tijdstippen. Deze financiële bonussen moeten ook op een transparante en zekere wijze vastgesteld zijn en op voorhand duidelijk zijn, Het is daarom aangewezen ze op te nemen in het fusiedecreet.
12
De regeling inzake het toekennen van een financiële bonus en de spreiding in de tijd moet redelijkerwijze op een uniforme wijze van toepassing gesteld worden op elk van de toekomstige fusies die in de eerstvolgende periode, aansluitend op de gemeenteraadsverkiezingen van 2012, tot stand komen. Het bedrag van de bonus moet in relatie staan tot de aantrekkelijkheid van de impuls die de Vlaamse Regering wenst te geven aan mogelijke vrijwillige fusies. Daarbij moet logischerwijze ook rekening gehouden worden met de omvang van de fusie. Een fusie van twee middelgrote gemeenten is niet hetzelfde als bijvoorbeeld het toevoegen van een relatief kleine gemeente aan een grote stad.
/
Ik stel voor deze bonus als volgt te bepalen: vertrekpunt is de helft van het bedrag dat de gemeente met het kleinste aantal inwoners ontvangt uit het Gemeentefonds voor het jaar 2011; dit bedrag wordt indien nodig aangepast zodat dit minimaal 500.000 euro en maximaal 1.500.000 euro bedraagt; het aldus verkregen basisbedrag vormt de basis voor de financiële bonus die gedurende zes jaar wordt toegekend aan volgende percentages: o jaar 1: 100% basisbedrag; o jaar 2: 50% basisbedrag; o jaar 3: 50% basisbedrag; o jaar 4: 25% basisbedrag; o jaar 5: 25% basisbedrag; o jaar 6: 25% basisbedrag. In de onderstaande simulatie fuseren twee gemeenten. Voor het geval drie gemeenten willen fuseren wordt het basisbedrag berekend op basis van de som van de helft van de bedragen die de twee gemeenten met de kleinste aantallen inwoners uit het Gemeentefonds 2011 ontvangen, met een minimum van 500.000 euro en een maximum van 1.500.000 euro met betrekking tot elk van deze twee gemeenten. Gemeente A telt op 1 januari 2011 15.000 inwoners; gemeente B 45.000. Het aandeel voor 2011 van gemeente A in het gemeentefonds bedraagt 2.550.000 euro. Het basisbedrag bedraagt aldus 1.275.000 euro, wat tussen de minimum- en maximumgrens ligt. De volgende bonussen zouden worden toegekend: jaar 1 (2013): toekenning 100% basisbedrag = 1.275.000 euro; jaar 2 (2014): 50% = 637.500 euro; jaar 3 (2015): 50% = 637.500 euro; jaar 4 (2016): 25% = 318.750 euro; jaar 5 (2017): 25% = 318.750 euro; jaar 6 (2018): 25% = 318.750 euro. In deze simulatie ontvangt de nieuwe gemeente in totaal een bonus van 3.506.250 euro. Door de bonussen te berekenen op basis van het aandeel in het gemeentefonds voor 2011 is het mogelijk exacte bedragen te begroten en is het voor de gemeenten duidelijk tot welke financiële ondersteuning de Vlaamse Regering zich engageert. Anderzijds moet de principiële beslissing die van de geïnteresseerde gemeenten wordt gevraagd tegen uiterlijk april 2011 de Vlaamse Regering in staat stellen de impact van haar beslissing tijdig te begroten.
13
De uitgaven worden gespreid over 6 jaar, wat redelijk is voor de Vlaamse begroting en goed voor de lokale budgetten. Voor de bonus geldt een geleidelijke afname, maar met de grootste bonus in de eerste drie jaren, waarin aan de reorganisatie moet worden gewerkt. Toch blijft er een ondersteuning voor de gehele eerste lokale bestuursperiode van de gefuseerde gemeente.
5. Niet-financiële begeleiding en ondersteuning Uit deze nota blijkt dat voor het zorgvuldig doorvoeren van een fusie een degelijke ondersteuning en begeleiding nodig is. Dit sluit ook aan bij het regeerakkoord en mijn beleidsnota. Ik stel de installatie voor van een technische werkgroep, het fusiebegeleidingsteam, dat als opdracht heeft de fusieoperatie juridisch en organisatorisch te begeleiden en dat periodiek, om de drie maanden, over zijn werkzaamheden terugkoppelt naar de Vlaamse Regering. /
Dit fusiebegeleidingsteam kan mogelijkerwijze de volgende samenstelling kan hebben: het Agentschap voor Binnenlands Bestuur; de betrokken gemeenten en hun OCMW;
WSG; de provinciegouverneur, in het bijzonder voor die aspecten die onder de verantwoordeijkheid van de federale overheid vallen (politie, brandweer, burgerlijke stand ... ). Daarnaast kan het aangewezen zijn om een beroep te doen op externe juridische en operationele ondersteuning. De financiering daarvan kan gebeuren op het krediet 'studiekosten betreffende de regionale en lokale openbare besturen' (artikel begroting BDO BH306 1211). Deze expert kan ook deel uitmaken van het fusiebegeleidingsteam.
6. Weerslag van de beslissing op de begroting De nodige budgettaire middelen voor de financiering van de fusiebonussen moeten in de begroting worden ingeschreven ter gelegenheid van de begrotingsopmaak 2013. De bonussen worden berekend op basis van het aandeel in het gemeentefonds voor 2011 en op basis van de bevolkingscijfers van 1 januari 2011. Uiterlijk eind april 2011 moet de Vlaamse Regering tevens zicht hebben op de omvang van deze vrijwillige fusieoperatie.
7. Weerslag op het personeelsbestand en de personeelsbudgetten Het Agentschap voor Binnenlands Bestuur zorgt voor de voorbereiding van de regelgeving en maakt deel uit van het fusiebegeleidingsteam. Het personeelsbestand en de personeelsbudgetten worden niet geimpacteerd door deze beslissing.
8. Weerslag op de lokale besturen Het voorstel van beslissing is een belangrijke stap in de uitvoering van het beleid terzake het versterken van de lokale bestuurskracht en de lokale democratie. De samen-
14
voeging van gemeenten leidt op termijn tot een betere organisatie van de gemeentediensten en tot een kostendrukkendeffect en aldus tot sterkere gemeenten.
9. Kwaliteit van de regelgeving RIA (reguleringsimpactanalyse) Niet van toepassing Compensatieregel administratieve lasten Niet van toepassing. Taal- en legistiek advies Niet vereist.
/
10.Advies van de Inspectie van Financiën De Inspectie van Financiën gaf haar advies op 2 april 2010. Met dit advies wordt als volgt rekening gehouden: m.b.t. 3.1. wettigheid en regelmatigheid: De tekst werd aangepast in punt 2.1 en 2.6. m.b.t. 3.2. doelmatigheid: Volgens de voorgestelde procedure is er een beslissing van de gemeenteraden nodig op twee momenten: principieel uiterlijk april 2011 en definitief eind 2011, dus in elk geval voorafgaand aan het jaar van de volledige vernieuwing van de gemeenteraden. Dit biedt een voldoende garantie voor de democratische onderbouwing van de fusie. Het staat de gemeente vrij om de inwoners desgevallend te raadplegen over de vraag of de gemeente al dan niet dient te fuseren met een andere gemeente. De gemeentelijke volksraadpleging is in elk geval niet bindend. m.b.t. 3.3. budgettair: Het is de bedoeling dat de nieuw samengestelde gemeente geen nadelen ondervindt op het vlak van het Gemeentefonds. Vandaar de noodzaak om een aanvullende regeling in het Gemeentefonds in te bouwen om de neutraliteit van de aandelen te vrijwaren, voor zover die het gevolg is van de fusieoperatie. De tekst onder punt 3.4.2. is dienovereenkomstig aangepast. Met betrekking tot het advies van de inspectie om voor de voorbereidingen en kosten van de fusie reeds in 2011 en 2012 in financiële en niet-financiële middelen te voorzien merk ik op dat de financiële bonus theoretisch zou kunnen uitbetaald worden vanaf 2012, dat is nadat de raden de definitieve beslissing tot fuseren hebben genomen. De vraag rijst dan wel aan welke gemeente deze middelen - het best toegekend zouden worden en in welke verhouding. Een dergelijke toekenning lijkt niet opportuun, temeer daar 2012 een verkiezingsjaar is, waarin in alle geval voorzichtigheid geboden is op het vlak van de uitgaven. Ik wijs ook op punt 3.8 van deze nota met betrekking tot het voorzichtigheidsbeginsel, voorafgaand aan de fusie.
15
De toekenning van een financiële ondersteuning vanaf 2011, dat is vooraleer de gemeenteraden definitief hebben beslist, is niet aangewezen. Ik stel dan ook voor om het advies van de Inspectie van Financiên op dit punt niet te volgen. Met betrekking tot dit punt van het advies merk ik tot slot nog op dat de niet-financiële ondersteuning, vermeld onder punt 5 van deze nota, vanzelfsprekend zal ingaan vanaf het ogenblik dat de gemeenteraden een principiële beslissing tot de fusie hebben getroffen, dus vanaf het jaar 2011.
11. Begrotingsakkoord Het akkoord van de Vlaamse minister bevoegd voor de begroting is aangevraagd op 2 april 2010.
/
12.Voorstel van beslissing De Vlaamse Regering beslist: 1. haar goedkeuring te hechten aan de principes van deze nota en aan het daarin, inzonderheid in punt 2.6 beschreven traject dat ertoe moet leiden dat de verkiezingen voor de nieuwe gemeenten samenvallen met de lokale verkiezingen op 14 oktober 2012; 2. voorstellen tot samenvoeging van de gemeenteraden in te wachten tegen uiterlijk 30 april 2011 waarbij het niettemin aangewezen is dat de colleges van burgemeester en schepenen reeds voorafgaand aan deze principebeslissing een mogelijke intentie aan de Vlaamse Regering meedelen; 3. in functie van de ontvangen voorstellen tot samenvoeging een kaderdecreet inzake vrijwillige fusies voor te bereiden overeenkomstig de principes uiteengezet in deze nota; 4. de vrijwillige fusies van gemeenten te ondersteunen met een financiële bonus, nader uit te werken op basis van de principes uiteengezet in punt 4 van deze nota; 5. een aanvullende regeling in het gemeentefonds voor te bereiden om de stabiliteit van de aandelen te vrijwaren, overeenkomstig de principes vermeld onder punt 3.4.2 van deze nota; 6. ten behoeve van de gemeenten die tegen uiterlijk 31 december 2011 een voorstel van toekomstige fusie bij de Vlaamse Regering indienen, een begeleidingsteam te organiseren ter ondersteuning van de fusieoperatie, overeenkomstig hetgeen opgenomen is onder punt 5 van deze nota; 7. de Vlaamse minister bevoegd voor de binnenlandse aangelegenheden te belasten met de uitvoering van deze beslissing.
Geert Bourgeois Viceminister-president van de Vlaamse Regering Vlaams minister van Bestuurszaken, Binnenlands Bestuur, Inburgering, Toerisme en Vlaamse Rand
16
