Vanaf 1 april 2003 geldt voor naturalisandi een uitgebreide naturalisatietoets,

ARTIKEL

Mr. Ricky van Oers | mw. mr. R. van Oers is promovendus aan het Centrum voor Migratierecht van de Radboud Universiteit Nijmegen.

De naturalisatietoets geslaagd? Over de redenen voor introductie en over effecten

anaf 1 april 2003 geldt voor naturalisandi een uitgebreide naturalisatietoets, bestaande uit toetsing van taal (mindeling en schriftelijk) en van kennis over staatsinrichting en samenleving. Deze is dit jaar vervangen door de inburgeringstoets van de Wet Inburgering. Een focus op de politieke debatten die voorafgingen aan de invoering van de uitgebreide toets en op de bedoelde en onbedoelde effecten ervan.

V

1

Inleiding

Sinds 1 april 2003 moeten immigranten die zich willen laten naturaliseren tot Nederlander slagen voor een toets waarin ze moeten bewijzen voldoende mondelinge en schriftelijke kennis van de Nederlandse taal en kennis van de Nederlandse staatsinrichting en maatschappij te hebben. Tot 1 januari 2007 werd taal- en maatschappijkennis getoetst door de naturalisatietoets. De introductie van deze toets, die in totaal €270 kost en op 9 ROCs kan worden afgelegd, had grote gevolgen voor het aantal naturalisaties. In 2004 en 2005 was het aantal naturalisatieaanvragen respectievelijk 70 en 60% lager dan in 2002, het jaar voor ingebruikname van de toets. Op 1 april 2007 is de naturalisatietoets vervangen door het inburgeringsexamen van de Wet Inburgering (WI). Wat waren de redenen voor de introductie van de naturalisatietoets? Wat zijn de bedoelde en onbedoelde effecten van de toets? Is er rekening gehouden met de ervaringen met de naturalisatietoets bij de vaststelling van het inburgeringsexamen? Dat zijn de vragen die in dit artikel aan de orde zullen komen. Ter beantwoording van de eerste vraag zullen de politieke debatten omtrent de wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap van 1985 kort worden geanalyseerd. De tweede vraag zal worden beantwoord door middel van een vergelijking van de cijfers met betrekking tot naturalisatie voor en na intro-

240 migrantenrecht 6 | 07

ductie van de naturalisatietoets. Daarnaast zullen interviews die zijn afgenomen met immigranten, medewerkers van immigrantenorganisaties, gemeenteambtenaren en ROC-medewerkers worden geanalyseerd. Voor de beantwoording van de derde vraag zal worden gekeken naar de inhoud van het inburgeringsexamen en naar de politieke debatten voorafgaand aan de totstandkoming van dit examen.

2

Inburgering als voorwaarde in de politieke debatten

2.1

Toetsing van inburgering tot 1 april 2003

Om te kunnen begrijpen waarom de toetsing van taal- en integratie bij naturalisatie is geformaliseerd moeten we allereerst terug naar 1985. Het vereiste van voldoende inburgering staat sinds 1 januari van dat jaar in de wet. Volgens de Rijkswet op het Nederlanderschap (RwNed) bleek inburgering uit een ‘redelijke kennis van de Nederlandse taal’ en moest iemand zich ook ‘overigens in de samenleving hebben doen opnemen’ wilde hij in aanmerking komen voor naturalisatie.1 In de Handleiding voor de toepassing van de RwNed werd schriftelijke taalkennis expliciet uitgesloten als voorwaarde voor voldoende inburgering. Aan de hand van een kort gesprekje over ‘alledaagse zaken’ diende een gemeenteambtenaar af te leiden of

iemand voldoende was ingeburgerd.2 Daarnaast kon inburgering volgens de Handleiding worden afgeleid uit het hebben van sociale contacten met Nederlanders.3 Omdat ‘het inburgeringsbegrip zich niet leent voor uniforme en rigide toepassing’ voorzag de Handleiding in een soepelere behandeling van bepaalde categorieën immigranten. Bij ouderen, analfabeten, mensen met een beperkte schoolopleiding en geestelijk en lichamelijk gehandicapten leidde onvoldoende taalbeheersing niet tot afwijzing van het naturalisatieverzoek.4 Ook aan vrouwen konden lagere eisen worden gesteld, omdat ‘de nu eenmaal bij sommige minderheidsgroepen bestaande opvattingen over de rol van de vrouw’ niet aan naturalisatie in de weg mogen staan. Verder vermeldt de Handleiding dat naturalisatie past in het proces van voorschrijdende participatie in de Nederlandse samenleving. Het proces van verbondenheid met de Nederlandse samenleving hoeft op het moment van naturalisatie niet te zijn voltooid. Naturalisatie wordt gezien als een stap op weg naar voltooide integratie, als een middel om volledige integratie te bereiken. Deze zienswijze past bij het Minderhedenbeleid van de jaren tachtig, waarin de heersende gedachte is dat het versterken van de rechtspositie van immigranten zal leiden tot een verbetering van hun integratie in de Nederlandse samenleving. Verlening van het

Nederlanderschap is een manier om dit doel te bereiken.

2.2

Herziening van de Rijkswet op het Nederlanderschap

Eind jaren tachtig blijkt dat het minderhedenbeleid onvoldoende vruchten heeft afgeworpen.5 Om het naturalisatiebeleid te versoepelen, besluit de regering Lubbers III (PvdA en CDA) eind 1991 de afstandseis als voorwaarde voor naturalisatie af te schaffen. De PvdA moest hiervoor in ruil wel haar wens om het kiesrecht voor immigranten uit te breiden naar nationaal niveau opgeven.6 Om de niet-toepassing van de afstandseis te formaliseren wordt in 1993 een wetsvoorstel tot wijziging van de RwNed ingediend.7 In dit wetsvoorstel wordt ook de inburgeringseis geherformuleerd om op deze manier gemeenteambtenaren meer houvast te geven bij het toetsen van kennis van de Nederlandse taal. Uit onderzoek uit 1988 was namelijk gebleken dat inburgering niet overal op de zelfde manier werd getoetst. In tien procent van de gevallen werd ook schriftelijke taalkennis getoetst.8 Om een einde te maken aan deze rechtongelijkheid bepaalde het wetsvoorstel dat naturalisatieverzoekers in plaats van een ‘redelijke kennis van de Nederlandse taal’ een ‘in het licht van het algemeen maatschappelijk verkeer voldoende te achten kennis van de Nederlandse taal’ dienden te hebben. In het debat over het wetsvoorstel blijkt dat het CDA geen genoegen neemt met de voorgestelde objectivering van het vereiste van Nederlandse taalkennis. Volgens het CDA is integratie in de Nederlandse samenleving niet mogelijk zonder een redelijke mondelinge en schriftelijke beheersing van het Nederlands. Het stellen van hogere eisen aan de taalvaardigheid van immigranten vergroot volgens deze partij de zelfredzaamheid. Daarnaast pleit het CDA voor het eisen van enige kennis van de Nederlandse staatsinrichting en maatschappij. Het bezit van de Nederlandse nationaliteit brengt rechten en plichten met zich mee en van de verzoeker kan betrokkenheid bij de Nederlandse samenleving worden gevraagd. Het CDA geeft aan naturalisatie een andere plaats in het integratieproces dan tot die tijd is gedaan: het beschouwt de verlening van de Nederlandse nationaliteit als ‘juridische en emotionele voltooiing van de integratie’ en niet langer als stap in het integratieproces.9 De Christen Democraten krijgen geen steun van de overige partijen in de

Tweede Kamer. Ook minister van Justitie Hirsch Ballin is geen voorstander van het eisen van schriftelijke taalvaardigheid. Dit zou volgens hem leiden tot discriminatie van analfabeten, personen die weinig scholing hebben gehad, ouderen en gehandicapten. Wel zegt de minister graag uitwerking te geven aan de gedachte om kennis van de Nederlandse staatsinrichting en maatschappij te verlangen. Uiteindelijk wordt het wetsvoorstel in 1998 ingetrokken, omdat de partijen het niet eens kunnen worden over de afschaffing van de afstandseis.

2.2.1

1998: een nieuw wetsvoorstel

In 1998 wordt een nieuw wetsvoorstel tot wijziging van de RwNed ingediend. Nu de afstandseis opnieuw is ingevoerd, speelt het debat omtrent de inburgeringseis de hoofdrol. 1998 is ook het jaar waarin de Wet Inburgering Nieuwkomers (WIN) in gebruik wordt genomen. Hoewel het slagen voor de profieltoets aan het einde van het inburgeringstraject geen vereiste is, is de weg van het voorleggen van geformaliseerde toetsen aan immigranten officieel ingeslagen. Tijdens de debatten over het wetsvoorstel uit 1998 wordt het CDA bijgestaan door de VVD en de kleine christelijke partijen in haar wens ook schriftelijke taalvaardigheid te eisen bij naturalisandi. Met deze partijen pleit het CDA voor een hoger taalbeheersingsniveau bij naturalisatie dan bij inburgering. Zo oefent het niveau waar binnen de WIN naar wordt gestreefd een opwaartse druk uit op het taalniveau dat wordt vereist bij naturalisatie. De politici van CDA, VVD en de kleine christelijke partijen realiseren zich niet dat er bij de WIN sprake is van een streefniveau dat vaak niet wordt behaald. Bij naturalisatie is het werkelijke niveau van taalbeheersing van belang. Wanneer D66 in 2000 voorstelt om leesvaardigheid bij naturalisatie te toetsen wordt duidelijk dat een kamermeerderheid voor verzwaring van de taaleis bij naturalisatie is. Het Besluit Naturalisatietoets, dat wordt vastgesteld door de regering Kok II (PvdA, VVD, D66), bepaalt dat naturalisandi moeten slagen voor de naturalisatietoets voordat zij een naturalisatieverzoek kunnen indienen. In de naturalisatietoets wordt getest of iemand voldoende kennis heeft van de Nederlandse samenleving en staatsinrichting en of hij of zij voldoende Nederlands kan spreken, verstaan, lezen én schrijven.10 Hiermee is de

Regering verder gegaan dan de wens van de kamer om alleen leesvaardigheid te eisen. Hoewel de mogelijkheid bestond, is het Besluit Naturalisatietoets nooit in de Kamer besproken. De invoering van de naturalisatietoets kan worden gezien als het resultaat van een ‘path dependent process’: de in 1998 ingeslagen weg van het voorleggen van geformaliseerde toetsen aan immigranten wordt afgelegd, zonder dat men zich nog afvraagt of deze weg de juiste is. Het idee dat naturalisatie een stap is in het integratieproces en een middel om volledige integratie te bereiken is met de introductie van de naturalisatietoets verlaten. Minister Verdonk heeft herhaaldelijk aan naturalisatie gerefereerd als ‘hoofdprijs’ van een afgesloten integratietraject.11

2.3

Het inburgeringscriterium nieuwe stijl: de naturalisatietoets

De naturalisatietoets wordt op 9 ROCs in Nederland afgenomen en bestaat uit twee delen. Deel I toetst of iemand voldoende kennis heeft van de Nederlandse staatsinrichting en maatschappij. Dit deel kost €92 en bestaat uit 40 meerkeuzevragen die per computer worden afgenomen. Als iemand minstens 28 vragen goed beantwoord is hij geslaagd en kan hij deelnemen aan deel II van de toets, die bestaat uit de onderdelen spreken, luisteren, lezen en schrijven. Het niveau van deel II van de naturalisatietoets is A2 van het Common European Framework of Reference (CEF), wat betekent dat iemand, om te kunnen slagen voor de toets: ‘Zinnen en regelmatig voorkomende uitdrukkingen [kan] begrijpen die verband hebben met zaken van direct belang (bijvoorbeeld persoonsgegevens, familie, winkelen, plaatselijke geografie, werk). Kan communiceren in simpele en alledaagse taken die een eenvoudige bewoordingen aspecten van de eigen achtergrond, de onmiddellijke omgeving en kwesties op het gebied van diverse behoeften beschrijven.’12 Deel II kost €168. Indien iemand zakt voor een toetsonderdeel moet hij zes maanden wachten voordat het onderdeel opnieuw kan worden gemaakt. Volgens het ministerie van Justitie geeft deze verplichte wachttermijn iemand de gelegenheid de benodigde kennis te verwerven om wel te slagen. Daarnaast maakt de wachttermijn de kans op doorspelen van de toetsinhoud kleiner. Deze is geheim, omdat ‘men niet alleen de

migrantenrecht 6 | 07 241

juiste kennis, maar ook de juiste instelling bij de naturalisandus wil toetsen. En die kun je niet uit het hoofd leren.’13 De regering biedt geen voorbereidingscursussen aan. Toetsing van inburgering bij naturalisatie komt primair aan op een toetsing van de bij de immigrant aanwezige taalkennis. Het hebben van sociale contacten speelt onder de huidige regeling geen rol meer.

2.3.1

Ontheffing en vrijstelling

Effecten van de toets

3.1

Effecten in cijfers

De inwerkingtreding van de hRwNed15 heeft grote gevolgen gehad voor het aantal personen dat de Nederlandse nationaliteit wilde verkrijgen via naturalisatie. Dit wordt duidelijk in onderstaande grafiek met het aantal aanvragen van meerderjarigen van 1994 tot en met 2006.

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995


3

In vergelijking met 2002 dienden in 2004 70% minder (meerderjarige) personen een naturalisatieaanvraag in. In 2005 neemt het aantal meerderjarigen dat een aanvraag indient iets toe. In dat jaar was een daling van 61% ten opzichte van 2002 waar te nemen. Het aantal aanvragen van meerderjarigen in 2006 ligt één derde hoger dan in 2005. In vergelijking met 2002 is het aantal aanvragen in 2006 nog steeds slechts de helft van het aantal in 2002. Om het effect van de naturalisatietoets op het dalende aantal aanvragen te bepalen moet tevens worden gekeken naar het aantal personen dat de toets heeft gemaakt alvorens een aanvraag in te dienen. Anderhalf jaar na invoering van de naturalisatietoets bleek uit een steekproef dat van alle naturalisatieaanvragers 85% was vrijgesteld van het vereiste van de naturalisatietoets. 3% van alle aanvragers was van toetsdeelname ontheven, wat betekent dat een minderheid van 12% onder de aanvragers de toets daadwerkelijk had gemaakt alvorens een verzoek tot naturalisatie in te dienen.16 In 2004 en 2005 slaagden 6684 kandidaten voor de naturalisatietoets. In deze jaren waren er iets minder dan 28.000 naturalisatieverzoeken. Dit betekent ruwweg dat in de jaren 2004 en 2005 nog geen kwart van de naturalisatieverzoekers de toets had gemaakt. Sinds de invoering van de toets zijn de meeste naturalisatieverzoeken dus afkomstig van immigranten met een opleiding. Wanneer meer personen voor de naturaliGrafiek 1.1 Aantal naturalisatieaanvragen van meerderjarigen satietoets zouden slagen, zou het aantal 1994-2006. toetskandidaten Aantal aanvragen Bron: IND onder het aantal naturalisatieverzoe1994

De categorieën die onder de RwNed 1985 een soepelere behandeling kregen worden niet langer zonder meer speciaal behandeld. Dit betekent dat ouderen, vrouwen en personen met een beperkte schoolopleiding voor de toets moeten slagen voor de toets wanneer ze Nederlander willen worden, tenzij ze een beroep kunnen doen op ontheffing wegens analfabetisme. Ontheffing wegens analfabetisme slaagt alleen indien iemand kan bewijzen in het verleden te hebben geprobeerd Nederlands te leren lezen en schrijven. Daarnaast moet iemand een ‘haalbaarheidsonderzoek’ ondergaan op het ROC van Amsterdam waar wordt bekeken of iemand in staat is binnen vijf jaar Nederlands te leren op het niveau van de naturalisatietoets. Als dit zo is, wordt geen ontheffing van de naturalisatietoets verleend. Het haalbaarheidsonderzoek kost €208. Het feit dat analfabeten een duur onderzoek moeten ondergaan waarvoor ze naar Amsterdam moeten afreizen, kan een barrière vormen voor naturalisatie. In de jaren 2003-2006 meldden zich 1500 personen aan voor een haalbaarheidsonderzoek.14 Bij 1100 van hen werd een haalbaarheidsonderzoek uitgevoerd. Dit onderzoek leidde in 94% van de gevallen tot de conclusie dat de naturalisatietoets ‘niet haalbaar’ is. Het lage aantal personen waarbij wordt geconcludeerd dat de naturalisatietoets haalbaar is, roept de vraag op of het gerechtvaardigd is een duur haalbaarheidsonderzoek te handhaven. Van de onderzochte kandidaten zit het overgrote gedeelte in de leeftijdscategorie 35-65 jaar. Daarnaast is de meerderheid (70%) vrouw. Ook personen met een geestelijke of lichamelijke handicap komen in aanmerking voor ontheffing. Zij zullen zelf met behulp van een verklaring van een deskundige moeten aantonen dat zij de komende vijf jaar niet in staat zijn Nederlands te leren op niveau A2. In de praktijk blijkt dat artsen en andere deskundigen terughoudend zijn bij het

opstellen van ontheffingsverklaringen. Zij zijn niet goed op de hoogte van de ontheffingspraktijk, beschouwen het soms niet als hun taak een ontheffingsverklaring op te stellen of vinden het moeilijk om te beoordelen of iemand na vijf jaar nog steeds het Nederlands onvoldoende beheerst. Als een arts wel meewerkt aan een ontheffingsverklaring, is het niet zeker of de betrokkene daadwerkelijk zal worden ontheven van toetsdeelname. De IND is namelijk niet gebonden aan het advies van de arts. Zo brengt een beroep op ontheffing voor de naturalisatietoets veel onzekerheid met zich mee. Het is niet langer aan gemeenteambtenaren om te beoordelen of iemand vanwege een belemmering niet in staat is aan het taal- en integratievereiste te voldoen. Deze beoordeling is, net als de beoordeling van het niveau van taalkennis, gebureaucratiseerd en geprofessionaliseerd. Personen die met een diploma kunnen bewijzen voldoende Nederlands te beheersen zullen worden vrijgesteld van toetsdeelname. Alleen diploma’s van de middelbare school of hoger kunnen leiden tot vrijstelling. Daarnaast levert een diploma Staatsexamen Nederlands als Tweede Taal vrijstelling op. Dit examen is qua niveau moeilijker dan de naturalisatietoets, maar het is goedkoper en kan vaker worden afgelegd. Personen die kunnen bewijzen niveau A2 te hebben behaald tijdens het inburgeringstraject van de WIN worden ook vrijgesteld. Voor personen die buiten dit traject niveau A2 behalen geldt dit echter niet.

kers groter zijn. Van de 19.669 personen die zich in de periode april 2003- september 2006 voor de toets aanmeldden slaagde uiteindelijk 46% voor beide delen van de naturalisatietoets. Hierbij moet worden opgemerkt dat een gedeelte van de aanmelders zichzelf bij voorbaat al uitschakelt door nooit deel te nemen aan de toets. Van de 19.669 personen die zich aanmeldden voor deel I nam uiteindelijk ongeveer 30% geen deel aan toets. Een reden hiervoor zou kunnen zijn dat mensen afzien van deelname aan de toets nadat zij na aanmelding de €92 voor deel I moeten voldoen. Wanneer men daarnaast rekening houdt met de groep immigranten die niet eens de moeite neemt zich aan te melden voor de toets, uit angst toch niet voor de toets te zullen slagen, wordt duidelijk dat de toets een belangrijke hindernis is voor veel meer mensen die Nederlander willen worden.

3.2

Probleemcategorieën

Uit de gehouden interviews blijkt inderdaad dat er een groep immigranten is die zodanig wordt afgeschrikt door de naturalisatietoets dat ze zich niet eens voor toetsdeelname aanmelden. Het gaat hierbij met name om ouderen, mensen die in hun jeugd weinig scholing hebben gehad en vrouwen. Met deze groepen werd voor de inwerkingtreding van de hRwNed wel uitdrukkelijk rekening gehouden. Zij schrikken er nu voor terug de naturalisatietoets af te leggen, omdat deze in hun ogen onhaalbaar is. Dit gevoel wordt nog eens versterkt door het feit dat de inhoud van de toets geheim is en mensen er geen idee van hebben wat er van hen verwacht wordt. Dit is ook een reden voor immigranten die minder moeite hebben met integratie in de Nederlandse samenleving om af te zien van deelname aan de naturalisatietoets. Dit geldt met name voor immigranten die al een tijd in Nederland werken en op de werkvloer of via hun Nederlandse contacten goed Nederlands hebben leren spreken, maar nooit de kans hebben gehad om het Nederlands goed te leren lezen en schrijven en zich daarom niet zeker genoeg voelen om aan de toets deel te kunnen nemen. Toen ik naar Nederland kwam ben ik meteen gaan werken. Ik kon niet deelnemen aan scholing. Omdat ik in Nederland werk en met Nederlanders samenwerk heb ik geen problemen met de Nederlandse taal. Ik wil graag de Nederlandse nationaliteit, maar ik heb gehoord dat ik hiervoor een toets moet afleggen die bestaat

uit vier onderdelen. Spreken en luisteren zou ik wel kunnen halen, maar ik ben bang dat ik voor de andere onderdelen zal zakken. (immigrant, Turkse nationaliteit, zes jaar in Nederland, orderpikker in fabriek) Niet alleen het niveau van de toets, ook de prijs ervan is een reden voor immigranten uit met name deze probleemcategorie om af te zien van naturalisatie. Laagopgeleide immigranten met een laag inkomen zullen niet veel geld steken in een toets waarvan allerminst zeker is wat de uitkomst zal zijn. Prijs en niveau van de toets zorgen er voor dat het effect van de naturalisatietoets is dat personen uit deze probleemcategorie afzien van naturalisatie en ervoor kiezen hun verblijf in Nederland als vreemdeling voort te zetten. Er is echter nog een categorie immigranten waarvoor het bestaan van de naturalisatietoets problematisch is. Dit heeft echter niet zozeer te maken met het feit dat het niveau van de toets te hoog is. Goed geïntegreerde immigranten die niet de juiste diploma’s hebben om van deelname te worden vrijgesteld, ervaren het als frustrerend dat de dure en in hun ogen erg gemakkelijke toets ook voor hen als vereiste voor naturalisatie geldt. Het betreft hier bijvoorbeeld immigranten die al lange tijd in Nederland verblijven voordat ze een naturalisatieverzoek indienen: Ik woon al 16 jaar in Nederland. Waarom moet ik de toets maken? Iedereen kan zien dat het met mijn integratie wel goed zit. (deelnemer toets, Turkse nationaliteit, 38 jaar) Ook immigranten die een Nederlands diploma hebben dat niet voor vrijstelling zorgt, ervaren het bestaan van de toets als frustrerend.17 Immigranten die na afloop van of buiten het inburgeringstraject van de WIN uit eigen beweging Nederlands leren op niveau A2 of hoger worden niet van deelname vrijgesteld. Deze immigranten hebben het gevoel dat ze voor niets naar school zijn gegaan. Zij worden niet beloond voor hun vrijwillige integratie-inspanning. Daarnaast vinden jonge immigranten die hun opleiding (nog) niet hebben afgerond en hoogopgeleide immigranten met een buitenlands diploma het onterecht dat de toets ook voor hen als vereiste voor naturalisatie geldt. Ook Vlamingen en Surinamers die niet in het bezit zijn van Nederlandse diploma’s moeten de naturalisatietoets doen voordat ze Nederlander kunnen worden. Voor dergelijke goed Nederlands spre-

kende immigranten is de naturalisatietoets geen onneembare hindernis. De prijs van de toets kan ook voor deze probleemcategorie een reden zijn om niet aan de toets deel te nemen. Door het niveau van de toets zullen zij zich echter niet laten weerhouden aan de toets deel te nemen. Uit de toetsverplichting krijgen zij echter wel de indruk dat de Nederlandse overheid met hun belangen en (taal)kennis feitelijk geen rekening houdt.

4

Zijn de doelen van de toets behaald?

De regering had bij de wijziging van het inburgeringsvereiste drie doelen voor ogen. De precisering van het inburgeringsvereiste zou moeten leiden tot meer duidelijkheid voor de gemeenteambtenaren bij de hantering van het vereiste. Daarnaast zou de precisering en objectivering van het vereiste moeten leiden tot een meer uniforme toepassing van het vereiste, hetgeen gunstig zou zijn voor de rechtsgelijkheid. Ten derde waren voornamelijk politici van CDA en VVD van mening dat een verscherping van de inburgeringseis, met name de toevoeging van het vereiste van schriftelijke taalkennis, zou leiden tot een vergrote zelfredzaamheid bij toekomstige Nederlanders. In deze paragraaf zal worden nagegaan of deze drie doelen met de introductie van de naturalisatietoets zijn behaald. Meer duidelijkheid?

Sinds 1 april 2003 hoeven gemeenteambtenaren niet meer zelf aan de hand van de vage criteria uit de Handleiding te beoordelen of iemand voldoende Nederlands spreekt om Nederlander te kunnen worden. Dit blijkt voortaan uit een diploma of een certificaat naturalisatietoets. Hiermee is een einde gekomen aan discussies tussen gemeenteambtenaren en immigranten bij wie de taalbeheersing onvoldoende werd geacht. In de praktijk blijkt de introductie van de toets niet de duidelijkheid te hebben gebracht waarop werd gehoopt. Ten eerste blijkt dat gemeenteambtenaren problemen hebben met het beoordelen van dipoma’s. Vooral de certificaten Nederlands als Tweede Taal leveren problemen op. Niveau A2 is het niveau van de naturalisatietoets, maar alleen indien een immigrant dit niveau heeft weten te behalen op het moment dat bij hem de profieltoets werd afgenomen in het kader van de WIN levert een diploma NT2 op niveau A2 daadwerkelijk vrijstelling op. Wanneer iemand in een vervolg-


traject van de WIN of geheel buiten de WIN om niveau A2, of hoger, weet te behalen, zal hij niet van toetsdeelname worden vrijgesteld. Dit leidt zowel bij immigranten als bij gemeenteambtenaren tot grote frustratie en verwarring. Uit de jurisprudentie van de Afdeling is gebleken dat een immigrant geen vertrouwen mag ontlenen aan een mededeling van een ambtenaar over de bruikbaarheid van een diploma als vrijstellingsgrond voor de naturalisatietoets, ook niet indien de ambtenaar hierover telefonisch heeft overlegd met de IND.18 Ten tweede is er met de komst van de naturalisatietoets geen einde gekomen aan de beoordeling van het niveau van taalbeheersing door gemeenteambtenaren. Een goede dienstverlening vereist immers van ambtenaren dat zij immigranten met een goede taalvaardigheid wijzen op de mogelijkheid van het doen van het Staatsexamen en immigranten met een ondermaatse taalbeheersing adviseren hun taalniveau te verbeteren. Deze nieuwe ‘taalbeoordelingstaak’ van gemeenteambtenaren wordt bemoeilijkt door het feit dat de inhoud van de toets onbekend is. Het is voor gemeenteambtenaren dus moeilijk om te bepalen of de toets voor iemand te moeilijk of juist te gemakkelijk is. Ten derde leidt de inburgeringseis nog steeds tot discussie tussen gemeenteambtenaren en immigranten. Er is nu echter een andere groep immigranten die zich gegriefd voelt: het zijn de goed Nederlands sprekende immigranten die tegenover de ambtenaar duidelijk maken dat ze het er niet mee eens zijn dat de naturalisatietoets ook voor hen geldt. Minder rechtsongelijkheid?

Met het introduceren van een uniforme naturalisatietoets hoopten politici een einde te maken aan de rechtsongelijkheid die voortkwam uit de ongelijke hantering van het inburgeringsvereiste onder de Rijkswet op het Nederlanderschap van 1985. Met de introductie van de naturalisatietoets is er echter een nieuwe rechtsongelijkheid ontstaan. Door de beperkte vrijstellingsmogelijkheden komt het voor dat iemand de naturalisatietoets moet maken, terwijl hij of zij het Nederlands op het zelfde niveau of zelfs beter beheerst dan iemand die wel van deelname is vrijgesteld. In de vrijstellingregeling is geen rekening gehouden met de veelheid aan manieren waarop iemand Nederlands kan leren. Alleen bewijzen zwart op wit overtuigen. Waarom wordt een persoon


die al meer dan twintig jaar in Nederland woont en vloeiend Nederlands spreekt niet vrijgesteld van toetsdeelname, maar iemand die hier vijf jaar is en het Nederlands op naturalisatietoetsniveau heeft leren beheersen in het inburgeringstraject wel? Daarnaast laten personen uit met name de hierboven als probleemcategorie aangemerkte groep van laagopgeleide, oudere of vrouwelijke immigranten zich afschrikken door niveau, prijs en onbekendheid van de toetsinhoud. Zij zullen vervolgens niet deelnemen aan de toets en zien daarmee af van naturalisatie, terwijl zij wellicht prima participeren in de Nederlandse maatschappij. De weg naar het Nederlanderschap wordt voor deze immigranten afgesloten of in ieder geval aanzienlijk bemoeilijkt. De naturalisatietoets schept onderscheid tussen bemiddelde en minder bemiddelde immigranten en zorgt er daarnaast voor dat het Nederlanderschap alleen nog toegankelijk is voor immigranten met een (bepaalde vorm van) opleiding. Dit is de nieuwe rechtsongelijkheid die met de introductie van de naturalisatietoets is ontstaan. Vergrote zelfredzaamheid van immigranten?

Het stellen van hogere eisen aan de kennis van de Nederlandse taal en kennis van de staatsinrichting en maatschappij bij naturalisatie zal leiden tot een grotere zelfredzaamheid bij nieuwe Nederlanders, die op deze manier beter gebruik kunnen maken van hun rechten en plichten, zo was het idee dat leefde onder politici van met name CDA en VVD. In de praktijk is inmiddels gebleken dat dit doel niet wordt verwezenlijkt bij de twee gesignaleerde probleemcategorieën. Aan de ene kant was de categorie immigranten die het Nederlands goed beheerst maar die door de beperkte vrijstellingsregeling niet voor vrijstelling in aanmerking komt al in hoge mate zelfredzaam. De verplichting voor de toets te slagen om voor naturalisatie in aanmerking te komen draagt hieraan niets bij. Aan de andere kant leidt het bestaan van de naturalisatietoets niet tot grotere zelfredzaamheid van immigranten die onzeker zijn over hun mate van taalbeheersing. Zij laten zich afschrikken van deelname aan de toets en kiezen ervoor hun in de regel onbeperkte verblijf voort te zetten als vreemdeling. Daarnaast is het de vraag of de inhoud van de toets geschikt is om zelfredzaamheid uit af te leiden. Uit de interviews is gebleken dat de vragen uit de toets eer-

der geschikt zijn voor personen die nog maar kort in Nederland verblijven en niet voor mensen die al minstens vijf jaar hier zijn. Ook bestaat de toets uit veel ‘weetvragen’ die je alleen kunt beantwoorden als je daadwerkelijk met de situatie van de vraag in aanraking bent geweest. Zo kan het voorkomen dat een immigrant die zelfredzaam is zakt voor de toets, omdat hij geen kinderen heeft, nooit vrijwilligerswerk heeft gedaan en nooit een uitkering heeft aangevraagd.

5

De naturalisatietoets in de politieke debatten

Zoals hiervoor al werd beschreven werd in de politieke debatten voorafgaand aan de introductie van de naturalisatietoets niet gesproken over de inhoud van de toets, en daarmee over de vraag of de toets de zwaarte heeft die past bij het Nederlanderschap. Ook na de invoering van de toets is hierover niet gedebatteerd, ook al werd al snel duidelijk dat de introductie van de toets heeft geleid tot een dramatische daling in het aantal naturalisatieverzoeken. Wanneer kamerlid Dijsselbloem een krap jaar na inwerkingtreding van de toets vraagt hoe minister Verdonk de daling in het aantal naturalisatieverzoeken verklaart en beoordeelt antwoordt de minister dat het effect van de toets op de naturalisatieprocedure nog wordt geëvalueerd en dat het nog te vroeg is om conclusies te verbinden aan de daling in het aantal aanvragen.19 Later zal de minister de daling in het aantal naturalisatieverzoeken, in het kader van haar wens verschillende categorieën genaturaliseerde Nederlanders te verplichten tot inburgering, wijten aan de ‘achtergebleven integratie’ van meerderjarige vreemdelingen.20 Ondanks de scherpe daling van het aantal naturalisaties en het gebrek aan debat over de wenselijkheid hiervan wordt herhaaldelijk de wens geuit de vereisten van taal- en integratie bij naturalisatie te verzwaren. Zo beschrijft minister Verdonk in de Contourennota ‘Herziening van het Inburgeringsstelsel’, die zij op 23 april 2004 aan de Tweede Kamer aanbiedt, haar voornemen om de integratie van immigranten in de Nederlandse samenleving stapsgewijs te laten verlopen.21 Het inburgeringsexamen in het buitenland gaat vooraf aan het inburgeringsexamen in Nederland en ‘de vereisten voor naturalisatie zullen vanzelfsprekend worden aangepast aan deze systematiek.’22 Later dat jaar vragen kamerleden van CDA, ChristenUnie en SGP de minister

in een debat over het niveau van de inburgeringstoets om het niveau van taalkennis bij de naturalisatietoets te verhogen, omdat van iemand die Nederlander wil worden een ‘extra inspanning’ mag worden verwacht.23 Hoewel de minister aangeeft kritisch naar het verzoek te zullen kijken, merkt ze dit maal op dat verhoging van het niveau van de naturalisatietoets tot gevolg zal hebben dat grote groepen uitgesloten worden van het Nederlanderschap en de naturalisatietoets dus onbedoeld als selectiecriterium zal gaan werken. In een debat van 14 juni 2006 vraagt het CDA echter opnieuw om verhoging van het niveau van taalkennis bij naturalisatie, om het verschil met het niveau van taalkennis bij de inburgering te markeren. Het CDA krijgt ditmaal bijval van de VVD. Opnieuw oefent het niveau van taalkennis bij inburgering druk uit om het niveau bij naturalisatie te verhogen.

6

Het inburgeringsexamen vervangt de naturalisatietoets

Op 1 januari 2007 is de Wet Inburgering (WI) in werking getreden.24 Het inburgeringsexamen in het kader van de WI vervangt sindsdien de naturalisatietoets.25 Daarnaast is het behalen van het inburgeringsexamen een voorwaarde voor het verkrijgen van een permanente verblijfsvergunning.26 Ook kan een immigrant met een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd onder de beperking gezinshereniging of gezinsvorming zijn of haar vergunning niet wijzigen in een verblijfsvergunning onder een beperking verband houdend met voortgezet verblijf indien het inburgeringsexamen niet is behaald.27 Het inburgeringsexamen bestaat uit een centraal deel en een praktijkdeel. Het centraal deel bestaat uit drie verschillende toetsen: het elektronisch praktijkexamen, de toets gesproken Nederlands en het examen kennis van de Nederlandse samenleving. Het elektronisch praktijkexamen bestaat uit vragen over praktijksituaties en moet per computer worden afgelegd. De toets gesproken Nederlands wordt telefonisch afgenomen. De kandidaat belt met een computer die vragen stelt en opdrachten geeft. Het examen kennis van de Nederlandse samenleving wordt ook per computer afgenomen. Dit onderdeel toetst of de naturalisandus weet ‘hoe de dingen gaan in Nederland.’28 De toetsonderdelen kosten respectievelijk €37, €52 en €37. Op de website www.inburgeren.nl kunnen aspirant naturalisandi in totaal vier oefenvragen maken.

In het praktijkdeel wordt getoetst of iemand de Nederlandse taal voldoende beheerst. Dit kan iemand bewijzen door middel van assesments, waarin de kandidaat zes verschillende praktijksituaties na moet spelen. De kandidaat kan ook een portfolio overleggen, waaruit blijkt dat hij of zij met 30 verschillende praktijksituaties te maken heeft gehad.29 Het portfolio zal met de kandidaat worden besproken. De kandidaat kan ook nog kiezen voor een combinatie assesments/portfolio. Het praktijkdeel kost €104. In totaal kost de toets dus €230. De toets kan op zes verschillende locaties worden afgelegd.30 Het niveau van het examen is hetzelfde als dat van de naturalisatietoets: A2. De wens van kamerleden van CDA, VVD, ChristenUnie en SGP om het niveau van taalkennis bij naturalisatie boven het niveau van taalkennis bij inburgering te laten uitkomen is dus niet in vervulling gegaan. Net als de naturalisatietoets is het inburgeringsexamen samengesteld door professionals van een toetsontwikkelingsbureau. De effecten van de naturalisatietoets zijn nauwelijks ter sprake gekomen in het debat over de vaststelling van de Wet Inburgering. Alleen de Commissie Franssen heeft het over de ervaringen met de naturalisatietoets wanneer zij concludeert dat het niet voor de hand ligt de eisen voor taalvaardigheid bij naturalisatie op te schroeven. Volgens de Commissie zal het verhogen van de eisen bij naturalisatie ertoe leiden dat het Nederlanderschap slechts voor een zeer klein gedeelte van de immigranten zal zijn weggelegd.31 Uit de politieke debatten blijkt niet dat er met de ervaringen met de naturalisatietoets rekening is gehouden bij het vaststellen van het inburgeringsexamen. Tegelijkertijd lijkt het er toch op dat er maatregelen zijn genomen om de nadelige effecten van de toetsverplichting in te perken voor de categorie immigranten waarvoor de naturalisatietoets een overbodige eis. Voor immigranten die ‘evident geïntegreerd’ zijn is de mogelijkheid gecreëerd een korte vrijstellingstoets te doen. Deze toets bestaat uit de toets kennis van de Nederlandse samenleving en het elektronisch praktijkexamen. Het centrale deel en de toets gesproken Nederlands hoeven niet te worden afgelegd. De korte vrijstellingstoets is qua niveau hoger dan het inburgeringsexamen, niveau B1 in plaats van niveau A2, maar is een stuk goedkoper: €81 in plaats van €230. Daarnaast is de vrijstellingsregeling uitge-

breid met mogelijkheden tot vrijstelling voor Belgen en Surinamers die een middelbare schooldiploma hebben met een voldoende voor het vak Nederlands en voor personen die minstens 8 jaar tijdens de leerplichtige leeftijd in Nederland hebben verbleven. Hiermee wordt het gevoel van onrechtvaardigheid dat leefde bij groepen hoogopgeleide en overige goed Nederlands sprekende immigranten verkleind en wordt een gedeelte van de rechtsongelijkheid die was ontstaan door de beperkte vrijstellingsregeling rechtgetrokken. Aan de negatieve ervaringen van de categorie laagopgeleide en minder bemiddelde immigranten zal echter nauwelijks een einde komen. De toets is qua niveau gelijk aan de naturalisatietoets. Daarnaast is de inhoud van de toets nog steeds onbekend. De zes voorbeeldvragen op internet zullen de immigrant die onzeker is over zijn niveau van kennis van taal en samenleving niet het vertrouwen geven om het examen aan te durven. Aan de andere kant kunnen immigranten die onder het bereik van de WI vallen zich op het inburgeringsexamen voorbereiden met een inburgeringscursus. Hiermee wordt het probleem van de barrière die wordt opgeworpen door het niveau en de onbekendheid van het examen voor een gedeelte van de laagopgeleide immigranten ondervangen. De prijs van het inburgeringsexamen is nagenoeg gelijk aan de prijs van de naturalisatietoets. Voor minder bemiddelde immigranten zal deze nog steeds een hindernis vormen bij naturalisatie. Verder is ook de ontheffingsregeling nagenoeg gelijk gebleven, met dit verschil dat de arts die een verklaring over de geestelijke of lichamelijke gesteldheid van de betrokkene aflegt een onafhankelijke arts dient te zijn die is aangewezen door B&W. Hiermee worden de problemen met betrekking tot de onduidelijkheden omtrent de ontheffingsregeling bij behandelend artsen en andere specialisten waarschijnlijk opgelost. Verder is volledige ontheffing wegens analfabetisme niet meer mogelijk. Analfabeten zullen hoe dan ook moeten slagen voor de toets gesproken Nederlands op niveau A2.

7

Conclusies

De invoering van de naturalisatietoets leidde tot een dramatische daling in het aantal naturalisatieaanvragen in Nederland. Tegelijkertijd zijn de vragen of dit effect van de toets gewenst was en of de toets de zwaarte had die past bij het Nederlanderschap nauwelijks aan de


orde gekomen in de politieke en publieke debatten. Wel hebben verscheidene kamerfracties sinds invoering van de naturalisatietoets herhaaldelijk gevraagd om verhoging van het niveau van taalkennis bij naturalisatie. Het is daarom de vraag of de verzwaring van de taal- en integratie-eis is bedoeld om het hoge aantal naturalisaties terug te dringen en met name de sociaal zwakkeren uit te sluiten. Uit recente cijfers blijkt dat het aantal naturalisatieaanvragen weer toe is genomen. Het is mogelijk dat de naturalisatietoets zijn afschrikkende werking aan het verliezen was en dat steeds meer immigranten de stap durfden te nemen om de naturalisatietoets af te leggen. Precies 4 jaar na de invoering is de naturalisatietoets in zijn oude vorm echter vervangen door het inburgeringsexamen. Ook hier is de inhoud van de toets, en daarmee de vraag of de toets de zwaarte heeft die past bij het Nederlanderschap, op een enkel debat over de hoogte van het niveau van taalkennis na, niet ter sprake gekomen waar hij ter sprake had moeten komen: in het parlement en in de maatschappij. Daarnaast zijn de ervaringen met de naturalisatietoets nauwelijks betrokken bij het samenstellen van de huidige toets die ook bij naturalisatie wordt afgenomen. De uitgebreidere vrijstellingsregeling en de mogelijkheid van de korte vrijstellingstoets ondervangen een gedeelte van de problemen die bestonden bij de groep hoogopgeleide en andere goed Nederlands sprekende immigranten, voor wie de naturalisatietoets niet tot betere integratie leidde, maar slechts tot onbegrip en frustratie. Deze categorie liet zich echter niet door de toets afschrikken van naturalisatie. De naturalisatietoets was echter wel een barrière voor laag opgeleide, minder bemiddelde immigranten. Omdat het inburgeringsexamen qua prijs en niveau gelijk is aan de naturalisatietoets, is het nog maar zeer de vraag of het aantal naturalisatieaanvragen verder zal stijgen door de komst van het inburgeringsexamen. Het niveau van taalbeheersing dat wordt vereist van nieuwkomers heeft altijd een opwaartse druk uitgeoefend op het niveau van taalbeheersing bij naturalisandi. In het huidige systeem wordt bij inburgering hetzelfde niveau getoetst als bij naturalisatie. Het behalen van het inburgeringsexamen is een voorwaarde voor een permanente verblijfsvergunning. Nederland is het enige land dat aan immigranten die een permanente verblijfsvergunning willen


dezelfde eisen stelt als aan naturalisandi. Om het verschil met inburgering voor nieuwkomers te markeren, is het niet ondenkbaar dat de taal- en integratie-eisen voor naturalisatie in de toekomst verder zullen worden aangescherpt. |

Dit artikel is gebaseerd op Van Oers, R. (2006), De Naturalisatietoets geslaagd? Onderzoek naar de totstandkoming en effecten van de naturalisatietoets, Nijmegen: Wolf Legal Publishers. Te bestellen via www.forum.nl/ijb. Het onderzoek is mede tot stand gekomen dankzij financiële steun van FORUM

NOTEN 1 2 3 4 5

6

7 8

9 10 11

12 13

14

15 16 17

18

Artikel 8 lid 1 sub d RwNed 1985. Handleiding RwNed, A1, p. 20. Handleiding RwNed, A1, p. 19. Handleiding RwNed, A1, p. 21. Heijs, E. (1995), Van Vreemdeling tot Nederlander; de Verlening van het Nederlanderschap aan Vreemdelingen 1813-1992, Amsterdam: Het Spinhuis. Notitie Meervoudige nationaliteit/kiesrecht, Bijlagen Handelingen Tweede Kamer, 1990-1991, 21971, nr. 14. TK 1992-1993, 23029 (R 1461), nrs. 1-2. Heijs, E. (1988), Selectie bij naturalisatie: de rol van taalkennis als eis voor het Nederlanderschap, Doctoraalscriptie, Katholieke Universiteit Nijmegen. Handelingen Tweede Kamer, 16 februari 1995, 493150. Besluit Naturalisatietoets, Stb. 2002, 197. TK 29200 VI, nr. 7, p. 3 (november 2003) (ve03001586), Handelingen TK 10 december 2003, p. 2486, TK 27083, nr. 63, p. 15 (juni 2004) en Handelingen TK september 2004, p. 6075 en 6096. Bron: www.ru.nl/utn/over_utn/common_european/. Site bezocht op 1 mei 2007. Ambtenaar ministerie van Justitie die leiding heeft gegeven aan de ontwikkelingen van de naturalisatietoets, uit Groenendijk, K. (2005), ‘Integratie en Uitsluiting in het Nederlandse Vreemdelingenrecht’, in P. Boeles en G. Lodder, Integratie en Uitsluiting, 9-31. Den Haag: SDU. Het aantal personen dat zich aanmeldt voor het haalbaarheidsonderzoek is veel groter. Het ROC van Amsterdam registreert alleen de complete verzoeken. Een medewerker van het ROC van Amsterdam schat dat zo’n 70% van alle aanmeldingen incompleet is en om die reden dus niet wordt geregistreerd. Herziene Rijkswet op het Nederlanderschap, verder afgekort als hRwNed. Evaluatie Naturalisatietoets, INDIAC, juni 2005, p. 33. Als voorbeelden van diploma’s die niet tot vrijstelling van toetsdeelname leiden kunnen worden genoemd: diploma van een secretaresseopleiding, een diploma als beveiliger, een lasdiploma. ABRvS, 06 juli 2005, 200408979/1, JV 2005/325, Migratieweb:. ve05001243.

19 Vragen ingezonden 9 maart 2004, TK 2004-2005, Aanhangsel nr. 1406. 20 TK 2004-2005, 30308, nr. 3 (ve05001625), p. 6869, TK 2005-2006, 30308, nr. 7 (ve06000131), p. 39-40. 21 TK 2003-2004, 29543, nr. 1, Migratieweb: ve04000843. 22 Contourennota Herziening van het Inburgeringsstelsel, p. 5, Migratieweb: ve04000843. 23 Vaststelling van de begrotingsstaten van het ministerie van Justitie (VI) voor het jaar 2005, TK 20042005, 29800 VI, nr. 101. 24 Wet van 30 november 2006, Stb. 2006, nr. 625, Migratieweb: ve06001684. 25 TBN 2007/2 (ve07000226). Indien iemand vóór 15 januari betaald heeft kan hij of zij tot 1 april 2007 nog de naturalisatietoets doen. Op deze regel bestaat één uitzondering: indien iemand op 1 april 2007 al één onderdeel van deel II heeft gehaald, mag hij of zij tot 1 oktober 2007 nog eenmaal herkansen voor onderdeel 2. 26 Artikel 21 lid 1 sub k Vreemdelingenwet. 27 Artikel 3.80a Vreemdelingenbesluit. 28 www.inburgeren.nl, website bezocht op 2 mei 2007. 29 De inburgeraar moet bewijzen met 30 verschillende praktijksituaties te maken hebben gehad. Hij moet bijvoorbeeld bewijzen dat hij een sollicitatiebrief kan schrijven, of dat hij in staat is zich ziek te melden op zijn werk. 30 Amsterdam, Arnhem, Eindhoven, Rotterdam, Utrecht, Zwolle. 31 Advies over het niveau van het nieuwe inburgeringsexamen in Nederland, Tweede deeladvies van de onafhankelijke adviescommissie normering inburgeringseisen (Commissie Franssen), ingesteld door de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie, juni 2004, p. 39.

Vanaf 1 april 2003 geldt voor naturalisandi een uitgebreide naturalisatietoets,

Recommend Documents