Ukazka knihy z internetoveho knihkupectvi

������������������������ ���������������������� ���������������������������������������������������� ���������������������������������������������������� �������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������� ���������������������������

��������������������������������������������������������������������������� ����������������������������������������������������������������������� ����������������������������������������������������������������������� ��������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������� ��������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������� ���������������������������������������������������������������������� �������������������������������������������������������������������������� �������������������������������������������������������������������������� ����������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������ ��������������������������������������������������������������������������� �����������������������������������������������������������������������

���������������������������������� Ukazka knihy z internetoveho knihkupectvi www.kosmas.cz

Prof. PhDr. František Ochrana, DrSc. Doc. Ing. Jan Pavel, Ph.D. Doc. Ing. Leoš Vítek, Ph.D., a kolektiv

Veøejný sektor a veøejné finance Financování nepodnikatelských a podnikatelských aktivit

Vydala Grada Publishing, a.s. U Prùhonu 22, 170 00 Praha 7 tel.: +420 234 264 401, fax: +420 234 264 400 www.grada.cz jako svou 3915. publikaci Autorský kolektiv: Ing. Alena Maaytová, Ph.D. – kapitoly 6.1, 7.2, 8, 11 Prof. PhDr. František Ochrana, DrSc. (vedoucí autorského kolektivu a editor) – kapitoly 1, 2, 3, 5.1–5.2, 5.4, 6.2, 6.4, úvod, rejstøík, závìr Doc. Ing. Jan Pavel, Ph.D. – kapitoly 9, 12.3, 13 Doc. Ing. Leoš Vítek, Ph.D. – kapitoly 4, 5.3, 6.3, 10, 12.1–12.2 Doc. Ing. Václav Urbánek, CSc. – kapitola 7.1 Odborní recenzenti: Doc. PhDr. Jan Šelešovský, CSc. Doc. Dr. Ing. Štefan Danics, Ph.D. Odpovìdná redaktorka Mgr. Marie Zelinová Sazba Milan Vokál Poèet stran 264 První vydání, Praha 2010 Vytiskly Tiskárny Havlíèkùv Brod, a.s. Husova ulice 1881, Havlíèkùv Brod © Grada Publishing, a.s., 2010 Cover Photo © fotobanka allphoto ISBN 978-80-247-3228-2

Upozornìní Všechna práva vyhrazena. Žádná èást této publikace nesmí být reprodukována a používána v elektronické podobì, kopírována a nahrávána bez pøedchozího písemného souhlasu nakladatele.

Obsah O autorech . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Úvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 1. Finanèní teorie, politika a instituce veøejného sektoru . . . . . . . . . . . 1.1 Ekonomická teorie, finanèní teorie a finanèní teorie veøejného sektoru . 1.1.1 Normativní a nenormativní ekonomická a finanèní teorie . . . . 1.1.2 Deduktivnì axiomatický a induktivní zpùsob vytváøení finanèní teorie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2 Veøejný sektor a problém financování veøejných aktivit . . . . . . . . 1.3 Veøejné instituce, veøejná politika a veøejné finance . . . . . . . . . . 1.4 Shrnutí kapitoly . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . 13 . . . 13 . . . 14 . . . .

. . . .

. . . .

15 16 18 19

2. Rozhodování o veøejných financích ve veøejné volbì . . . . . . . . . 2.1 Rozhodování jedince ve veøejné volbì . . . . . . . . . . . . . . . 2.2 Konsenzuální rozhodování . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3 Vìtšinové hlasování . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4 Použití vìtšinových pravidel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4.1 Vìtšinová hlasovací pravidla a problém hlasovací kolize . . 2.4.2 Problém ovlivòování poøadí pøi použití vìtšinových pravidel 2.4.3 Problém hlasovacího paradoxu . . . . . . . . . . . . . . . . 2.5 Downsovská analýza z pohledu veøejných financí . . . . . . . . . 2.6 Vliv byrokracie na rùst veøejného rozpoètu . . . . . . . . . . . . . 2.7 Shrnutí kapitoly . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . .

21 21 22 23 25 25 26 28 30 33 35

. . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . .

3. Ekonomické hodnocení veøejných politik a veøejných programù . . . . 3.1 Veøejná politika, veøejné výdajové programy, ekonomické hodnocení výdajových programù . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2 Kritérium hospodárnosti, efektivnosti a úèelnosti . . . . . . . . . . . 3.3 Kontrola veøejných výdajù . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4 Shrnutí kapitoly . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . . 37 . . . .

. . . .

. . . .

. . . .

37 38 40 41

4. Hodnocení dopadù vládních regulací . . . . . . . . . . . . . . . 4.1 Podstata hodnocení dopadù regulací (RIA) . . . . . . . . . . 4.2 Mezinárodní doporuèení a zkušenosti z realizace RIA . . . . 4.3 Proces hodnocení dopadù regulací v ÈR . . . . . . . . . . . 4.3.1 Procesnì funkèní analýza RIA a její uplatòování v ÈR 4.3.2 Kdy je a kdy není povinností provádìt RIA . . . . . . 4.3.3 Kritická místa hodnocení dopadù regulací v ÈR . . . . 4.4 Shrnutí kapitoly . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . . . . . .

. . . . . . . .

. . . . . . . .

. . . . . . . .

43 43 44 46 46 49 51 52

. . . . . . . .

. . . . . . . .

. . . . . . . .

. . . . . . . .

5. Management veøejných výdajù . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1 Koncepèní východiska k øízení veøejných výdajù . . . . . . . . . . . . . 5.2 Optimalizovaná alokace veøejných výdajù a metody hodnocení veøejných výdajù . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3 Otázka èasu – problém diskontování ve veøejném sektoru . . . . . . . . 5.4 Shrnutí kapitoly . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. . 55 . . 55 . . 58 . . 68 . . 70

6. Fiskální a rozpoètová politika . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 6.1 Fiskální politika . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 6.1.1 Podstata fiskální politiky . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 6.1.2 Východiska a nástroje fiskální politiky . . . . . . . . . . . . . . . . 76 6.2 Rozpoètová politika . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82 6.2.1 Vztah veøejné politiky a rozpoètové politiky . . . . . . . . . . . . . . 82 6.2.2 Institucionální, systémový, finanèní a procesní pohled na veøejný rozpoèet. Rozpoèet jako finanèní obraz veøejných politik . . . . . . . 84 6.2.3 Východiska reformy v oblasti zpùsobu rozpoètování v ÈR . . . . . . 89 6.2.4 Cílovì orientované rozpoètování (aplikace na podmínky ÈR) . . . . . 92 6.3 Instituce EU, politiky EU, rozpoètová politika a rozpoèet EU . . . . . . . . 95 6.3.1 Instituce EU a politiky EU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 6.3.2 Rozpoèet EU a rozpoètová procedura . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 6.3.3 Výdaje a pøíjmy rozpoètu EU a jejich kontrola . . . . . . . . . . . . 101 6.4 Shrnutí kapitoly . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 7. Financování sektorových politik . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.1 Financování školství . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.1.1 Vzdìlání jako statek . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.1.2 Vzdìlání a lidský kapitál . . . . . . . . . . . . . . . 7.1.3 Školský systém . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.1.4 Financování regionálního školství . . . . . . . . . . 7.1.5 Financování terciárního vzdìlání . . . . . . . . . . . 7.1.6 Shrnutí subkapitoly . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2 Financování zdravotnictví . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2.1 Vymezení základních pojmù . . . . . . . . . . . . . 7.2.2 Regulaèní funkce státu na trhu zdravotnických služeb 7.2.3 Financování zdravotnictví v ÈR . . . . . . . . . . . 7.2.4 Shrnutí subkapitoly . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . . . .

107 107 109 112 116 118 120 124 124 124 126 131 135

8. Rozpoètový deficit. Finanèní øízení veøejného dluhu . . . . . . . . . . . 8.1 Rozpoètový deficit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.1.1 Klasifikace deficitu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.1.2 Dùsledky rozpoètového deficitu . . . . . . . . . . . . . . . . 8.1.3 Øešení rozpoètového deficitu . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.2 Finanèní øízení veøejného dluhu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.2.1 Veøejný dluh a rozpoètový deficit. Klasifikace veøejného dluhu 8.2.2 Faktory ovlivòující veøejný dluh . . . . . . . . . . . . . . . . 8.2.3 Management veøejného dluhu . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.2.4 Veøejný dluh v ÈR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.3 Shrnutí kapitoly . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . .

137 137 137 141 142 144 144 146 148 149 153

9. Sociální zabezpeèení. Dávkový systém ÈR . . . . . . . . . . 9.1 Sociální zabezpeèení a jeho cíle . . . . . . . . . . . . . . 9.1.1 Prvky sociálního zabezpeèení . . . . . . . . . . . . 9.1.2 Problémy souèasných systémù a možnosti reforem 9.2 Dávkový systém Èeské republiky . . . . . . . . . . . . . 9.3 Státní sociální podpora . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.3.1 Pøíjmovì testované dávky státní sociální podpory . 9.3.2 Pøíjmovì netestované dávky . . . . . . . . . . . . 9.4 Pomoc v hmotné nouzi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.5 Sociální služby . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.6 Shrnutí kapitoly . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . .

157 157 158 160 161 165 166 166 167 167 169

10. Danì. Daòový systém ÈR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.1 Daòová politika a teorie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.1.1 Daòové politiky . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.1.2 Reflexe daòové problematiky v daòové teorii . . . . . . . . . . 10.2 Daòový systém ÈR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.3 Daò z pøíjmù fyzických osob . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.3.1 Pøedmìt danì, vynìtí z pøedmìtu a osvobození, resp. nezahrnutí pøíjmu do základu danì . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.3.2 Specifika dílèích daòových základù . . . . . . . . . . . . . . . 10.3.3 Celkový základ danì a další úpravy . . . . . . . . . . . . . . . 10.4 Daò z pøíjmù právnických osob . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.5 Pojistné sociálního pojištìní . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.6 Daò z pøidané hodnoty . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.7 Daò silnièní . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.8 Daò z nemovitostí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.9 Shrnutí kapitoly . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . . . .

. . . . . .

171 171 172 176 179 180

. . . . . . . . .

. . . . . . . . .

180 181 186 187 190 192 194 195 195

11. Projektový management . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.1 Podstata projektového managementu. Projektový management veøejných projektù . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.2 Metody a nástroje projektového managementu . . . . . . . . . . . . . . 11.3 Koordinace projektových prací a problém alokace zdrojù . . . . . . . . . 11.4 Shrnutí kapitoly . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. 197 . . . .

197 202 206 208

12. Podpora podnikatelského sektoru . . . . . . . . . . . . . . 12.1 Podpora firem – základní rámec . . . . . . . . . . . . . 12.2 Podpora v ÈR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.3 Fondy Evropské unie a jejich využití pro podnikání v ÈR 12.3.1 Fondy Evropské unie a výzvy k podání projektù . 12.3.2 Operaèní program Podnikání a inovace . . . . . . 12.4 Shrnutí kapitoly . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . . . . .

. . . . . . .

. . . . . . .

. . . . . . .

. . . . . . .

. . . . . . .

. . . . . . .

. . . . . . .

. . . . . . .

. . . . . . .

209 209 212 235 235 237 241

13. Veøejné zakázky a PPP projekty . . . . . . . . . 13.1 Vymezení pojmu „veøejná zakázka“ . . . . . 13.2 Veøejná zakázka jako forma externí produkce 13.3 Veøejné zakázky v Èeské republice . . . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

243 243 245 247

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

13.4 PPP projekty . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251 13.5 Shrnutí kapitoly . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255 Závìr (resumé)/Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257 Seznam zkratek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258 Rejstøík . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259

O autorech n 9

O autorech Prof. PhDr. František Ochrana, DrSc. Vystudoval vojenskou akademii v Bratislavì (1976), Filosofickou fakultu Univerzity Karlovy v Praze (1993) a masterské studium European Business School v Praze na nìmecko-èeské škole (1995). Je docentem v oboru filosofie (1986), doktorem vìd v oboru filosofie (1990), docentem v oboru finance (2000) a profesorem v oboru finance (2005) na Vysoké škole ekonomické v Praze. Je autorem patnácti samostatných monografií se zamìøením na veøejnou správu, veøejné finance a metodologii vìdy. V rámci svého odborného pùsobení se zamìøuje na problematiku optimalizované alokace zdrojù a efektivnosti ve veøejném sektoru. Od roku 1979 až dosud pùsobí jako vysokoškolský uèitel – s pøestávkou v letech 1991–1996, kdy pracoval na ekonomickém úseku Ministerstva obrany ÈSFR, resp. Ministerstva obrany ÈR, v oblasti programové alokace zdrojù. Trvale spolupracuje jako expert s èetnými orgány ústøední státní správy, napø. s Ministerstvem obrany, Nejvyšším kontrolním úøadem, Ministerstvem vnitra èi Ministerstvem pro místní rozvoj. Je èlenem mezinárodní organizace International Institute of Public Finance.

Ing. Alena Maaytová, Ph.D. Vystudovala Fakultu národohospodáøskou Vysoké školy ekonomické v Praze (1983). Od roku 1983 pùsobí jako vyuèující na téže vysoké škole, od roku 1990 na katedøe veøejných financí Fakulty financí a úèetnictví. V rámci svého odborného zamìøení (veøejné výdaje, hodnocení veøejných výdajù a ekonomika zdravotnictví) spolupracuje na odborných projektech s rùznými státními orgány, napø. s Ministerstvem financí, Ministerstvem obrany, Ministerstvem vnitra, Úøadem vlády a Ministerstvem zdravotnictví, a s univerzitami, a to s Univerzitou M. Béla v Banské Bystrici a Univerzitou T. Bati ve Zlínì. Je èlenkou mezinárodní organizace International Institute of Public Finance.

Doc. Ing. Jan Pavel, Ph.D. Vystudoval Fakultu managementu Vysoké školy ekonomické v Praze (2001). Od roku 2002 pùsobí s pøestávkami jako uèitel na vysokých školách. V letech 2003–2006 pracoval na Ministerstvu financí v odboru finanèní politiky. V rámci svého odborného zamìøení (veøejné zakázky, efektivnost daní, ekonomické nástroje ochrany životního prostøedí) spolupracuje na odborných projektech s rùznými státními orgány, napø. s Ministerstvem financí, Ministerstvem pro místní rozvoj, Ministerstvem životního prostøedí apod.

Doc. Ing. Václav Urbánek, CSc. Vystudoval ÈVUT, obor projektování a provoz. Od roku 1997 pracuje na Fakultì financí a úèetnictví Vysoké školy ekonomické v Praze jako docent na katedøe veøejných financí. V rámci své odborné specializace se vìnuje veøejným financím, financování školství a rozvoji lidského kapitálu. V letech 1991–1994 spolupracoval s Ministerstvem školství, mládeže a tìlovýchovy ÈR na systému financování vysokých škol. V posledních letech øešil nìkolik výzkumných úkolù na téma teorie a návratnosti lidského kapitálu, zejména v souvislosti s vysokoškolským vzdìláním. Je èlenem mezinárodní organizace International Institute of Public Finance.

10 n Veøejný sektor a veøejné finance

Doc. Ing. Leoš Vítek, Ph.D. Vystudoval Fakultu financí a úèetnictví Vysoké školy ekonomické v Praze (1993). Jako uèitel pùsobí od roku 1993 s pøestávkami na katedøe veøejných financí téže fakulty. V letech 1997–2000 pracoval v Kanceláøi prezidenta republiky, v letech 2003–2008 v daòovém úseku na Ministerstvu financí. V rámci svého odborného zamìøení (efektivnost zdanìní, environmentální a sociální aspekty veøejných financí, podmínky podnikání) spolupracuje na odborných projektech s rùznými státními orgány, napø. s Ministerstvem financí, Ministerstvem prùmyslu, Ministerstvem životního prostøedí apod.

Úvod n 11

Úvod Veøejný sektor ve vyspìlých zemích rozhoduje o alokaci znaèné èásti disponibilních zdrojù spoleènosti, a tak není divu, že problematika jeho financování patøí k aktuálním teoretickým a praktickým problémùm veøejného sektoru. Tato aktuálnost je dána øadou faktorù. Jedním z nich je skuteènost, že veøejný sektor tvoøí podsystém smíšené ekonomiky, jehož prostøednictvím jsou produkovány èi zabezpeèovány veøejné statky a veøejné služby. O zamìøení a rozsahu jejich poskytování se rozhoduje v rámci veøejných politik. Mezi veøejnými politikami a veøejnými financemi existuje systémové propojení – veøejné finance jsou nástrojem k finanènímu krytí cílù veøejných politik a zároveò obsah a cíle veøejných politik podmiòují obsah, zamìøení a cíle veøejných financí. Veøejné finance plní souèasnì roli „korekèního nástroje cílù veøejných politik“ v tom smyslu, že realistická veøejná politika se opírá o analýzu dostupnosti veøejných financí, a to jak o reálnost získávání zdrojù na stranì veøejných pøíjmù, tak i o jejich optimální alokaci na stranì veøejných výdajù, jakož i o analýzu dopadù veøejného financování související s fungováním veøejného sektoru a s poskytováním veøejných statkù a veøejných služeb. Informace související s monitorováním cílù rozpoètové politiky jsou zdrojem pro hodnocení úèinnosti rozpoètové politiky. Souèasnì analýzou pøíjmové a výdajové stránky veøejných rozpoètù získáváme informaci o sociálnì-politickém zamìøení veøejných politik. Veøejné finance se tak stávají nástrojem veøejné (vládní) politiky k øízení spoleènosti i prostøedkem veøejné kontroly financování ve veøejném sektoru. Pro efektivní financování veøejného sektoru je potøebné mít k dispozici funkèní finanèní teorii veøejného sektoru. Tomuto problému vìnujeme úvodní kapitolu. Financování ve veøejném sektoru je rozhodováním o veøejných financích. Protože se tak dìje ve veøejném sektoru, urèujícími nástroji k tomuto rozhodování jsou nástroje veøejné volby (kapitola 2). Smyslem financování ve veøejném sektoru je rozpoètovì krýt cíle veøejných politik. Tyto cíle jsou obvykle systémovì zformovány do podoby veøejných programù. K hodnocení veøejných politik a veøejných programù používáme rùzné evaluaèní postupy a metody (kapitola 3) vèetnì hodnocení dopadù vládních regulací (kapitola 4). To vše pøedpokládá znalost hodnotících metod veøejných výdajù (kapitola 5). Institucionálním nástrojem k této alokaci je rozpoètová a fiskální politika (kapitola 6). Rozpoètová politika pøedstavuje druh veøejné politiky, jejímž prostøednictvím se uskuteèòuje financování sektorových politik, jak ukazujeme v kapitole 7 na pøíkladu financování školství a zdravotnictví. Dùsledky rozpoètové bilance a její dopady na krátkodobou a dlouhodobou fiskální nerovnováhu zkoumáme v kapitole 8. Na rozpoètovou politiku má podstatný vliv i existující systém sociálních dávek, stejnì jako daòový systém. Jejich zkoumání se vìnujeme v kapitolách 9 a 10. V závìreèných kapitolách zkoumáme problém øízení veøejných projektù, zpùsob tvorby PPP projektù, zpùsoby zadávání a hodnocení veøejných zakázek a analyzujeme formy finanèní podpory podnikání z fondù EU a z nebankovních veøejných finanèních zdrojù.

12 n Veøejný sektor a veøejné finance

Závìrem považujeme za vhodné zmínit, že si neklademe za cíl rozšíøit již existující nabídku kvalitních monografií o veøejných financích na našem trhu1 a zopakovat již provedenou analýzu veøejných financí, nýbrž že se chceme pokusit o prozkoumání vybraných relevantních problémù financování veøejného sektoru v kontextu rodícího se nového trendu mezi teorií a praxí veøejné politiky, veøejných financí a podnikatelským sektorem. V tom spatøujeme pøínos této publikace. Nakolik se to podaøilo, ponecháváme na kritickém posouzení ètenáøù.

1

Viz napø. publikace HAMERNÍKOVÁ, B., MAAYTOVÁ, A. a KOL. (2007). Veøejné finance. Praha: ASPI Publishing, PEKOVÁ, J. (2005). Veøejné finance (úvod do problematiky). 3. pøepracované vydání. Praha: ASPI Publishing, MEDVEÏ, J., NEMEC, J. A KOL. (2007). Základy verejných financií. Bratislava: SPRINT vfra, MUSGRAVE, R. A., MUSGRAVEOVÁ, P. B. (1994). Veøejné finance v teorii a praxi. Praha: Management Press, REKTOØÍK, J. A KOL. (2008). Ekonomika a øízení odvìtví veøejného sektoru. 2. aktualizované vydání. Praha: Ekopress, ROSEN, H. S. (1991). Public Finance. Third Edition. Boston: Irwin Homewood, SIVÁK, R. A KOL. (2007). Verejné financie. Bratislava: Iura Edition.

Finanèní teorie, politika a instituce veøejného sektoru n 13

1. Finanèní teorie, politika a instituce veøejného sektoru Problematika veøejného sektoru je zkoumána øadou vìdních disciplín. Jednou z nich je i finanèní teorie. Ta se zabývá problémy financování ve veøejném sektoru a rolí aktérù veøejného sektoru z pohledu veøejných financí. Dává pøitom jak normativní, tak i nenormativní odpovìï na zkoumanou problematiku.

1.1 Ekonomická teorie, finanèní teorie a finanèní teorie veøejného sektoru Podstatou vìdeckého zkoumání je formulování vìdeckých problémù (stavìní otázek) a hledání vìdecky zdùvodnìných odpovìdí na tyto otázky. Jedním z druhù existujících problémù, na nìž hledáme odpovìdi, jsou otázky financování ve veøejném sektoru. Ptáme se napøíklad: Z jakých finanèních zdrojù bude kryta výstavba veøejné dálnice? Jak nastavit systém sociálních dávek, aby se výše podpory nestala demotivujícím èinitelem? Které statky a služby by mìl financovat veøejný sektor? Jaké budoucí dopady na ekonomiku bude mít souèasný rozpoètový deficit? Jaké dopady bude mít daná míra zdanìní s ohledem na pøíjmy veøejných rozpoètù a se zøetelem na daòové poplatníky? To vše jsou pøíklady otázek, na nìž hledá odpovìdi „ekonomická teorie“, „finanèní teorie“ a „finanèní teorie veøejného sektoru“. Vztah mezi uvedenými pojmy ukazuje obrázek 1.1.

Ekonomická teorie

Finanèní teorie

Finanèní teorie veøejného sektoru

Obr. 1.1 Ekonomická teorie, finanèní teorie a finanèní teorie veøejného sektoru

Jak je zøejmé, finanèní teorie veøejného sektoru je souèástí finanèní teorie. Charakteristické pro finanèní teorii veøejného sektoru je, že se zabývá otázkami financování veøejného sektoru – tedy veøejnými financemi. Tím se finanèní teorie veøejného sektoru podstatnì liší od

? 14 n Veøejný sektor a veøejné finance

finanèních teorií obecnì. Pojem „finanèní teorie“ je širší než pojem „finanèní teorie veøejného sektoru“, protože finanèní teorie se napøíklad zabývá zkoumáním penìžních trhù, soukromým pojištìním èi podnikovými financemi. Z uvedených pojmù je nejobecnìjším pojmem „ekonomická teorie“. Ekonomická teorie plní vùèi finanèní teorii a finanèní teorii veøejného sektoru roli metodologie. Její metodologická funkce spoèívá v tom, že ekonomická teorie dává návod, jak pøistupovat ke zkoumání finanèních problémù a otázek financování veøejného sektoru. Ekonomická teorie vypracovává základní pøístupy, jak øešit ekonomické problémy. Uveïme pøíklad: Ekonomika se nachází pod hranicí produkèních možností a spoleènost stojí pøed problémem, jak stimulovat ekonomický rùst. Ekonomická teorie, protože není jednolitou teorií, nabízí rùzné zpùsoby øešení problému. Tak napøíklad keynesiánsky orientovaná ekonomie spatøuje východisko øešení v urèující roli státu a v dluhovém financování veøejných investic za pøedpokladu, že ekonomika se nachází pod hranicí produkèních možností. K tomu tato ekonomická teorie vypracovává celý systém zdùvodnìní založený na deduktivní inferenci (deduktivním vyvozování). Oproti tomu liberalisticky orientovaná ekonomie takový zpùsob odmítá s odkazem na tezi (axiom), že ekonomika je systém, který na základì „neviditelné ruky trhu“ samovolnì tenduje k rovnováze. Monetaristicky orientovaná ekonomie podává jiné øešení. Za hlavní nástroj k obnovení ekonomické rovnováhy považuje penìžní nástroje, a to zejména politiku centrální banky, kterou je ovlivòováno množství penìz v ekonomice. Je patrné, že každá teorie podává urèité teoretické zdùvodnìní, jak daný problém øešit. Jak je zøejmé, ekonomická teorie dává urèité teoretické „návody“, jak systémovì øešit urèitý problém. Protože existují rùzné ekonomické teorie, existují i èetné, jim odpovídající zpùsoby øešení existujících problémù. Hovoøíme o tom, že zmínìné teorie hledají vysvìtlení a øešení zkoumaného problému v rámci svého paradigmatu (Kuhn, 1997). Platí pøitom, že ekonomická teorie je pluralitní teorií, která dává v rámci logiky své teorie rùzné zpùsoby vysvìtlení zkoumaného jevu. V teorii vìdy (resp. logiky) je oznaèujeme jako tzv. možné svìty (Kripke, 1980). Finanèní teorie (respektive teorie financování veøejného sektoru) se metodologicky opírá o nìkterá z teoretických doporuèení urèité ekonomické teorie a v rámci zkoumání finanèní teorie (teorie financování veøejného sektoru) rozpracovává problém finanèních aspektù dané otázky. Tak daná ekonomická teorie podává nabídku metod a jim odpovídajících postupù øešení problému, neboli je metodologií pro finanèní vìdu (Ochrana, 2009) èi finanèní teorii veøejného sektoru.

1.1.1 Normativní a nenormativní ekonomická a finanèní teorie Ekonomická a finanèní teorie mùže na zkoumaný problém odpovìdìt dvojím základním zpùsobem – a to buï nenormativnì (pozitivisticky), nebo normativnì. Volba normativního nebo nenormativního pøístupu závisí na rozhodnutí vìdce. Pokud se ekonom rozhodne používat nenormativní pøístup, pak volí takovou metodologii, výzkumné metody a procedury, které mají zachovat nezávislost (nezainteresovanost) vìdeckých výpovìdí. Cílem je formulovat pouze popisné (deskriptivní) výpovìdi, které jsou oproštìny od jakýchkoliv hodnotících soudù. Nenormativní teorie pøináší takové systematizované poznání, které vypovídá o zkoumaném problému jako o takovém, jakým je „sám o sobì“. Pøedpokládejme, že napø. budeme zkoumat dopad daòového bøemene na jednotlivé decily daòových poplatníkù a zjistíme, že nejbohatší vrstva obyvatel je zdaòována 50% dùchodo-

Finanèní teorie, politika a instituce veøejného sektoru n 15

vou daní, kdežto nejchudší vrstva obyvatelstva není zdaòována vùbec. Nenormativnì orientovaný vìdec v tomto pøípadì pouze konstatuje, jaké dopady pøináší zdanìní jednotlivým vrstvám obyvatelstva a že rozdìlení bohatství ve spoleènosti je právì takové, že odpovídá uvedené míøe zdanìní. K existujícímu stavu nedodává žádné hodnotící soudy. Rovnìž tak v pøípadì predikování budoucího stavu pouze provádí popis možného stavu svìta, aniž by ke svým výpovìdím dodával jakékoliv hodnotící soudy. Nenormativní (pozitivní) ekonomie je založena na pozitivistické metodologii. Výzkumným programem pozitivní ekonomie je pøinášet nezainteresované („nezhodnocené“) poznání. Oproti tomu normativní zkoumání je výpovìdí hodnotící (axiologickou). Normativní teorie je takovým systematizovaným poznáním zkoumaného problému, kdy o daném problému pojednává z pohledu, jakým by mìl být. Hodnotí zkoumanou skuteènost na základì urèitých kritérií (mìøítek). Srovnává existující stav se stavem ideálním (cílovým) a o daných rozdílech konstatuje normativní výpovìdi. K vysvìtlení zvolme již uvádìný pøíklad o dopadu dùchodové danì. Normativnì orientovaný ekonom v tomto pøípadì k danému hodnocení dodává hodnotící soudy. Je-li napø. sociálnì orientován, bude pravdìpodobnì k danému hodnocení dodávat, že je spravedlivé, aby bohatí byli zdaòováni uvedeným progresivním zpùsobem. S takovým hodnocením nebude souhlasit liberálnì orientovaný ekonom, neboť bude daný zpùsob zdanìní považovat za nespravedlivý vùèi ekonomicky úspìšnìjšímu obèanovi. Hodnocení daného problému z pozic „spravedlnosti“ je typicky normativním problémem. Co se rozumí obsahem pojmu „spravedlnost“ a jeho významem „být spravedlivým“, je tento problém otázkou volby hodnot a hodnotového postoje. Normativní problém není možné øešit nenormativní (pozitivní) teorií. Stejnì tak pozitivní odpovìï mùže být získána jen na základì použití nenormativní teorie.

1.1.2 Deduktivnì axiomatický a induktivní zpùsob vytváøení finanèní teorie Vìdecká teorie mùže být z hlediska zpùsobù výstavby vytvoøena buï induktivnì, nebo deduktivnì. Oba vìdecké postupy využívá i ekonomická a finanèní vìda. Indukce je založena na pøedpokladu, že opakování jisté souvislosti vede k pravidelnosti téhož typu (èi druhu) opakování i v budoucnosti. Úlohou vìdy je nacházet podstatné, za týchž podmínek se opakující pravidelnosti. Ekonom zde stojí pøed problémem, kdy pøedpokládá, že budoucnost se bude podobat minulosti. K tomu napø. konstruuje regresní model. Pøi použití indukce však musíme mít na pamìti, že jestliže zkoumaný jev byl nalézán s urèitými prùvodními rysy, pak to zcela jistì neznamená, že tyto rysy budou pøítomny u daného jevu i v budoucnosti. Jejich pøítomnost je pouze pravdìpodobná, nikoliv zcela jistá. Z pravdìpodobnosti jednotlivého pøípadu neplyne, že nastane ve všech pøípadech. Indukce tedy nevede ke spolehlivému výsledku. To má „fatální“ dùsledky pro ekonomickou teorii. Ta, jak bylo zmínìno, je svou podstatou empirickou vìdou, která svoje induktivní poznání zakládá na jednotlivých tvrzeních, z nichž vyvozuje univerzální (obecné) závìry. Vìda, a tedy i ekonomické zákony definované ekonomickou vìdou jsou obecnými tvrzeními majícími za daných podmínek univerzální platnost. Avšak indukce založená na jednotlivých tvrzeních je neúplná. Nemùžeme napøíklad (v souladu s úplnou indukcí) prozkoumat chování všech spotøebitelù. Prozkoumáme jen èást množiny spotøebitelù, avšak na základì prozkoumání této èásti èiníme zobecòující závìry platné pro všechny spotøebitele. Dùsledkem je, že se