Raadsonderzoek ‘De Coligny’
Kenmerk:
970136/20121214TN01
Datum:
14 december 2012
Team • • •
Peter Jan Bakker Thomas Nobel Maarten Groenen
ICSadviseurs +31 (0)88 235 04 27 Zekeringstraat 46 1014 BT Amsterdam Postbus 59112 1040 KC Amsterdam www.icsadviseurs.nl
Inhoud 1. 2.
3.
4.
5.
6.
Aanleiding en vraagstelling ....................................................................................4 Het onderzoek ....................................................................................................6 2.1 Kaders onderzoek..........................................................................................6 2.2
Werkwijze...................................................................................................7
2.3
Proces dataverzameling ..................................................................................7
2.4
Leeswijzer ..................................................................................................8
Beschrijving en bevindingen projectfinanciering en -management ....................................9 3.1 Beschrijving project.......................................................................................9 3.2
Financiën ....................................................................................................9
3.3
Projectorganisatie ....................................................................................... 14
3.4
Projectmanagement gemeente ....................................................................... 15
3.5
Organisatie school in project .......................................................................... 17
3.6
Projectbeheersing ....................................................................................... 18
Beschrijving en bevindingen proces ........................................................................ 21 4.1 Aanloopfase van het project / initiatieffase ....................................................... 21 4.2
Definitiefase .............................................................................................. 22
4.3
Selectieproces Design&Build .......................................................................... 24
4.4
Ontwikkelfase: ontwerp en bestek ................................................................... 24
4.5
Realisatiefase ............................................................................................ 27
4.6
Nazorgfase ................................................................................................ 28
Strategische analyse .......................................................................................... 30 5.1 Verdeling taken en verantwoordelijkheden actoren .............................................. 30 5.2
Verklaringen budgetoverschrijdingen vanuit gehele proces ..................................... 31
5.3
Wijze waarop gemeente invulling heeft gegeven aan sturing en regie ........................ 32
5.4
Samenwerking tussen partijen in relatie tot overeenkomsten .................................. 33
5.5
Kwaliteit programma’s van eisen en ineenvlechting .............................................. 34
5.6
Kaderstellende en controlerende taak gemeenteraad en facilitering door College ......... 35
5.7
Verklaringen moeizame uitvoering project ......................................................... 36
Conclusies en aanbevelingen ................................................................................ 37
De inhoud van deze uitgave is eigendom van ICS Adviseurs B.V. te Zwolle. Enkel de opdrachtgever waarmee ICS Adviseurs B.V. een overeenkomst is aangegaan, heeft een gebruiksrecht voor deze uitgave. De inhoud en omvang van dat gebruiksrecht zijn vastgelegd in de algemene voorwaarden van ICS Adviseurs B.V., d.d. december 2008, dan wel in de overeenkomst zoals hiervoor bedoeld. Elk ander gebruik van deze uitgave, door opdrachtgever en of derden is uitgesloten, inhoudende dat niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, via internet, door fotokopieën, opnamen of enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van ICS Adviseurs B.V.
1.
Aanleiding en vraagstelling
In Katwijk is een nieuw multifunctioneel centrum gerealiseerd samen met de nieuwbouw van de Praktijkschool voor de Vereniging Christelijk Voortgezet Onderwijs (hierna praktijkschool). Het project tot ontwikkeling van genoemde huisvesting is, op de afwikkeling van de laatste facturen en de eigendomsoverdracht na, nagenoeg afgerond. Het project De Coligny is onder regie (bouwheerschap) van de gemeente ontwikkeld op basis van twee programma’s van eisen: het multifunctioneel centrum en de praktijkschool, inclusief de noodzakelijke terreininfrastructuur. Het krediet voor de nieuwbouw is begin 2008 beschikbaar gesteld door de Raad. Vervolgens heeft de Raad tot twee keer toe aanvullende middelen beschikbaar gesteld vanwege budgetoverschrijdingen. De gemeenteraad heeft op 26 april 2012 besloten tot het instellen van een Raadsonderzoek naar de gang van zaken bij het project De Coligny en tot het instellen van een tijdelijke commissie De Coligny voor de uitvoering van het onderzoek. Besloten is vervolgens om de feitelijke onderzoekswerkzaamheden uit te besteden aan ICSadviseurs. Door onderzoekscommissie De Coligny zijn hiertoe de volgende centrale onderzoeksvragen geformuleerd: Wat is er nu precies mis gegaan bij de voorbereiding, de uitvoering en de kostenbeheersing van het bouwproject de Coligny en welke rol speelden het College, de Raad, de ambtelijke organisatie, de bouwer, de school en andere gebruikers hierin? Was de moeizame uitvoering en de kostenoverschrijding te voorkomen en zo ja, op welke wijze? Welke adviezen kunnen het College en de Raad ter harte nemen bij toekomstige soortgelijke projecten? Vanuit deze centrale vraagstelling heeft de onderzoekscommissie gevraagd een beschrijving, analyse en beoordeling te geven van: 1. De verdeling van rollen en verantwoordlijkheden van de bij het project betrokken actoren: de gemeente, de ontwikkelaar, de school en de gebruikers van het gebouw De Coligny; 2. Het gehele proces, zowel beleidsmatig als financieel, vanaf de start van het project tot heden, waarbij speciale aandacht voor die punten die de overschrijding van het budget kunnen verklaren; 3. De wijze waarop de gemeente invulling heeft gegeven aan sturing en regie tijdens het gehele proces van beleidsvoorbereiding, beleidsvorming, kostenbeheersing alsmede de uitvoering, wanneer het invulling geeft aan de rol van bouwheer voor de realisatie van De Coligny en de Praktijkschool; 4. De wijze waarop de samenwerking tussen gemeente, ontwikkelaar, school en gebruikers van het gebouw De Coligny gedurende het gehele proces heeft plaatsgevonden met daarbij speciale aandacht voor de kwaliteit van de overeenkomsten die gesloten zijn en het mediationtraject tussen gemeente en school; 5. Het programma van eisen, zoals door de gemeente opgesteld voor De Coligny, de mate waarin de vooraf gestelde doelen in het programma van eisen zijn verwerkt en uiteindelijk zijn bereikt en van het ineen schuiven van de programma van eisen voor De Coligny en Praktijkschool;
4/42
6. De wijze waarop de gemeenteraad invulling heeft gegeven aan haar kaderstellende en controlerende taak en de wijze waarop het college de gemeenteraad hierin heeft gefaciliteerd. Vervolgens vraagt de onderzoekscommissie op basis van de beantwoording van bovenstaande vragen te komen tot: 7. Een beschrijving van de bevindingen die de moeizame uitvoering van het project en de overschrijding van het budget voor de realisatie van De Coligny kunnen verklaren. De onderzoekscommissie vraagt ICSadviseurs om in de onderzoeksrapportage een beschrijving, analyse en beoordeling te geven van deze zeven deelvragen om daarmee antwoord te kunnen geven op de centrale vraagstelling. Op basis daarvan vraagt de onderzoekscommissie aan ICSadviseurs tevens om: a. aanbevelingen te doen voor projectbeheersing bij realisatie van vergelijkbare bouwprojecten; b. aanbevelingen te doen voor de invulling van de kaderstellende controlerende taken van de gemeenteraad in voorkomende vergelijkbare projecten; c. een toetsingskader met randvoorwaarden voor een succesvolle aanpak voor het realiseren van vergelijkbare projecten.
5/42
2.
Het onderzoek
2.1
Kaders onderzoek
De gemeenteraad van Katwijk heeft op 26 april 2012 besloten een Raadsonderzoek uit te voeren ex artikel 155a Gemeentewet naar de gang van zaken bij de realisatie van de Multifunctionele Accommodatie De Coligny. Het onderzoek wordt vanuit de gemeente begeleid door de tijdelijke commissie De Coligny. ICSadviseurs is als extern onderzoeksbureau aangesteld. Als onderzoekskader wordt het zogenaamde ‘projectveld’ gehanteerd. In het onderstaande figuur is het ‘projectveld’ schematisch weergegeven. Het projectveld is een goed handvat om de problemen in oorzaak, direct gevolg en indirect gevolg goed te kunnen positioneren, zowel naar tijd/fasering als naar verantwoordelijke. Het projectveld is gebruikt als (norm-) en toetsingskader voor de analyse. In hoofdstuk vier beschrijven wij het proces en baseren wij ons op onderstaand uiteengezette projectveld.
Figuur 1: Schematische weergave projectveld
6/42
2.2
Werkwijze
Hieronder is per stap aangegeven welke werkzaamheden verricht zijn teneinde te komen tot een gedegen Raadsonderzoek.
dossierstudie operationaliseren onderzoeksvragen
analyse
onderzoek
interviews
bevindingen rapportage
feitelijke wederhoor
conclusies
aanbevelingen
rapportage
Figuur 2: Schematische weergave aanpak
Om het onderzoek op de juiste wijze uit te voeren, zijn globaal de volgende stappen doorlopen: Fase 1 – Project opstart Fase 2 – Verkennende analyse Stap 2.1: dossieronderzoek Stap 2.2: interviews Stap 2.3: eerste analyse en beoordeling Stap 2.4: overleg met onderzoekscommissie over eerste bevindingen Fase 3 – Verdiepende analyse Stap 3.1: aanscherping operationaliseren onderzoeksvragen Stap 3.2: verdieping dossieronderzoek Stap 3.3: verdiepende interviews Stap 3.4: analyse en beoordeling Stap 3.5: overleg met onderzoekscommissie over bevindingen Fase 4 - Wederhoor partijen Fase 5 – Opstellen eindrapportage Stap 5.1: concept eindrapportage Stap 5.2: bespreken concept eindrapportage met onderzoekscommissie Stap 5.3: opleveren eindrapportage
2.3
Proces dataverzameling
Kwalitatieve analyse Op basis van het dossieronderzoek is het beschikbare projectdossier geanalyseerd en zijn de eerste bevindingen opgetekend. Bij de kwalitatieve analyse betreft het bevindingen die te maken hebben met de procesmatige elementen van het project, zoals de projectopzet, de organisatie, de wijze waarop besluitvorming heeft plaatsgevonden et cetera. Ook de projecthygiëne (mate waarin de reguliere zaken van een project op orde zijn zoals statusrapporten en tijdsbesteding) en dossieropbouw zijn in onze bevindingen meegenomen. De eerste bevindingen zijn vervolgens besproken in de interviews met relevante partijen. De informatie uit interviews is gebruikt om de analyse verder te verfijnen en bevindingen aan te scherpen.
7/42
Kwantitatieve analyse Naast kwalitatieve elementen spelen in het onderzoek ook meer kwantitatieve elementen een rol. Met name waar het gaat om financiële vragen en vragen met betrekking tot de ruimtetoedeling aan gebruikers. Wij hebben derhalve ook ramingen, budgetoverzichten, ruimteprogramma’s, ruimtestaten en dergelijke geanalyseerd en beoordeeld op basis van normstellingen (bijvoorbeeld onderwijsverordening), regelgeving, beleidsuitgangspunten, specifieke afspraken en op basis van relevante referenties uit onze eigen praktijk.
2.4
Leeswijzer
Na het eerste hoofdstuk met daarin de aanleiding en de vraagstelling volgt een hoofdstuk met daarin de kaders van het onderzoek en de werkwijze. Hoofdstuk 3 betreft de beschrijving van het project en de projectorganisatie en tevens bevindingen hieromtrent. Het vierde hoofdstuk is een beschrijving van het doorlopen proces van het algehele project met daarbij tevens onze bevindingen. Het vijfde hoofdstuk omvat onze strategische analyse. Hoofdstuk 6 tenslotte gaat in op conclusies van ons onderzoek en levert aanbevelingen voor toekomstige soortgelijke projecten.
8/42
3.
Beschrijving en bevindingen projectfinanciering en -management
3.1
Beschrijving project
Het project de Coligny bestaat uit de volgende programmatische onderdelen: ▪ Praktijkschool Limes = 2.592 m2 bvo (inclusief lift en fietsenstalling in kelder) ▪ Wijkcentrum en kinderopvang = 1.175 m2 bvo ▪ Appartementen = 2.296 m2 bvo ▪ Parkeergarage = 1.985 m2 bvo ▪ ▪
Buitenruimte praktijkschool Buitenruimte kinderopvang
= =
325 m2 117 m2
Het nieuwe gebouw is in gebruik genomen rond juni 2011.
3.2
Financiën
Het oorspronkelijke kredietvoorstel voorzag in een totale projectsom van ongeveer € 7,75 miljoen en een dekkingsvoorstel van € 6,9 miljoen. Het tekort zou ofwel in de meerjarenbegroting moeten worden opgelost ofwel uit onttrekking van de algemene reserve. In onderstaande tabel is het voorstel aan de Raad opgenomen.
Tabel 1: Weergave kredietaanvraag met benodigde middelen en voorstel voor dekking
Een belangrijke aanvulling op de kostenraming is dat in de geraamde directiekosten reeds geactiveerde kosten zijn meegenomen (€ 214.837). Dat betekent dat voor het vervolg nog € 265.000 beschikbaar is voor intern projectmanagement, externe begeleiding en advisering en overige bijkomende kosten (zoals leges). Wat opvalt is dat de directe dekkingsmiddelen ontoereikend zijn voor de verwachte kostenbegroting. In het raadsvoorstel wordt voorgesteld om voor het resterende bedrag (ongeveer € 790.000) aanvullende dekking te zoeken in de meerjarenbegroting (2009-2012) of onttrekking uit de algemene reserve.
9/42
De Raad heeft naast het oorspronkelijke krediet van € 7.747.887 een eerste aanvullend krediet beschikbaar gesteld van € 500.000 en vervolgens een tweede van € 415.500. Het projectkrediet zou daarmee ongeveer € 8.663.387 bedragen. Echter, uit de gesprekken en de documentatie blijkt dat het projectbudget ook nog een extra aanvulling kent van € 47.100. Deze verhoging van het krediet met € 47.100 is gebaseerd op de 2 e kwartaalrapportage van 2011; In deze rapportage werden de begrote bedragen € 2.983.450 vergeleken met de werkelijk op dat krediet geboekte kosten € 3.030.731; Het op dat moment aanwezige nadelige verschil van ongeveer € 47.100 werd door FPO toegevoegd aan het krediet. De financiële administratie gaat voor dit project derhalve uit van een totaal beschikbaar budget van € 8.710.487. Als we kijken naar de werkelijke besteding binnen het project, dan ziet dat er globaal (afgeronde cijfers en nog niet op basis van eindafrekening tussen partijen) als volgt uit:
geraamde uitgaven
werkelijke kosten gemeente
activeren ob v 40 jaar afschrijving
aanneemsom 4% onvoorzien directiekosten afdracht RIS/BSV/Bovenwijks rentelasten+boekwaarde huidig opstal
€ € € € €
6.420.050 300.000 479.837 63.000 85.000
aanneemsom (afgerond) 4% onvoorzien directiekosten afdracht RIS/BSV/Bovenwijks rentelasten+boekwaarde huidig opstal
€
250.000
inboedel
€
150.000
tijdelijke huisvesting wijkcentrum
totale kostenraming €
7.747.887
€ 7.500.000 in aanneemsom € 940.000 € 63.000 niet besteed
activeren ob v 15 jaar afschrijving
inboedel
in aanneemsom
exploitatielasten
tijdelijke huisvesting wijkcentrum
totale werkelijke projectkosten €
via MaZa 8.503.000
aanvullende k osten ten laste van projectbudget (in aanvullende k redietaanvraag) tegenvallende opbrengst Commandeurslaan € aanvullende k osten die eigenlijk ten laste van projectbudget zouden moeten k omen (niet in aanvullende k redietaanvragen) tijdelijke huisvesting wijkcentrum via exploitatierekening MaZa € rentelasten+boekwaarde huidige opstal via exploitatierekening (MaZa) €
150.000 85.000
totale werkelijke kosten €
8.838.000
100.000
Tabel 2: Weergave werkelijke kosten (afgeronde bedragen) ten opzichte van geraamde kosten gemeente
De totale werkelijke projectkosten bedragen ruim € 8,5 miljoen (tabel 2). Echter, de vergelijking met het geraamde bedrag gaat niet helemaal op: de rentelast en afschrijving huidige opstal is niet op dit project geboekt, omdat de vertraging in het project de afschrijving van de opstal al tot nul had gereduceerd. Hier is vanuit gesprekken en stukken geen antwoord op te vinden. Dat betekent echter niet dat deze kosten niet zijn gemaakt. Immers afschrijving en rentekosten lopen in principe gewoon door tenzij er sprake is van vervroegde afschrijving. Een tweede punt van aandacht bij de vergelijking is de kosten voor tijdelijke huisvesting (wijkcentrum). Deze kosten zijn wel gemaakt, maar direct op de exploitatielasten van MaZa geboekt, zonder dat dit tot afboeking van het projectkrediet heeft geleid. Een derde punt van aandacht is dat de beoogde grondopbrengst van de Commandeurslaan, onderdeel van het dekkingsvoorstel van het oorspronkelijk kredietbesluit, ongeveer € 100.000 lager is uitgevallen. Dit gaat wel ten laste van de dekking voor het projectbudget en is ook meegenomen in de berekening ten behoeve van de tweede aanvullende kredietaanvraag.
10/42
Als we kijken naar de meerkosten die zijn gemaakt valt in eerste instantie het meerwerk op de aanneemsom op. Die bedragen voor de gemeente zo’n € 1.080.000 (netto, na verrekening van meerwerken met VCVO). Daarvan is ongeveer 47% het direct gevolg van planaanpassingen/planverbeteringen voor de praktijkschool, 10% heeft betrekking op indexatie als gevolg van niet door de bouwer veroorzaakte planvertraging, 16% voor het MFC-gedeelte en zo’n 27% algemeen en infrastructureel. Voor onvoorziene uitgaven was in het projectbudget een bedrag van € 300.000 opgenomen. En voor de ‘inboedel’ voor het MFC (vaste inrichting) een bedrag van € 250.000. Deze post inboedel is benut voor zowel vaste inrichtingselementen in het MFC als aanvullende bouwkundige werkzaamheden. Alle aanvullende werken voor het MFC zijn ruim binnen dit deelbudget opgelost. Alle niet specifiek toe te rekenen meerkosten bedragen ruim € 400.000. En de meerkosten die toeschreven kunnen worden aan de school bedragen ruim € 500.000. Naast de aanneemsom kent de post directiekosten een aanzienlijke overschrijding. Met betrekking tot deze post is er op het moment van vaststelling van het krediet nog een budget over van € 265.000 en is er gedurende het bouwproject aan interne en externe (management en advies) aan werkelijke kosten ruim € 725.000 uitgegeven. Dit is een betere graadmeter voor het projectverloop dan de meerwerken op de aanneemsom. In perspectief: ▪ Indien de budgeten voor aanneemsom, onvoorzien en inboedel bij elkaar worden opgeteld, is de totale overschrijding op het bouwkundige werk voor de gemeente 7,6% (na verrekening van meerwerken met VCVO). ▪ De overschrijding op de directiekosten bedraagt in totaal 96%. Als uitgegaan wordt van het werkelijk beschikbare budget op het moment van de kredietaanvraag is de overschrijding 255%. ▪ De budgetoverschrijding voor bouwkosten en directiekosten (gebaseerd op de oorspronkelijke kredietaanvraag) bedraagt in totaal 13%.
11/42
totale meerwerkkosten t.o.v. aanneemsom (afgerond) algemene meerwerken indexering agv vertraging € infrastructurele werkzaamheden € diverse algemene meerwerken € meerwerken school luchtbehandeling € keuken € warmwatervoorziening € zonwering en electra € overige meerwerken school € meerwerken MFC diverse meerwerken MFC €
173.000
totale meerwerkkosten directiekosten interne kosten (advies en projectmanagement) externe kosten (advies en procesbegeleiding) leges
143.000 317.000 -
€ € €
1.080.000
€
460.000
€
1.540.000
€
550.000
€
990.000
€
1.090.000
113.000 167.500 122.000 160.000 34.500 34.500 148.750 126.750
Totale meerwerkkosten project Totaal beschikbaar onvoorzien en inrichting onvoorzien inboedel MFC (vaste inrichting)
€ €
300.000 250.000
Totale feitelijke projectoverschrijding tegenvallende opbrengst verkooplocatie
€
100.000
Totaal resultaat overschrijding en tegenvaller opbrengst
€
Tabel 3: Overzicht meerwerkkosten en projectoverschrijding (bedragen afgerond)
Tabel 3 biedt inzicht in de meerwerkkosten die ten laste komen van de gemeente, zowel bouwkundig als ten behoeve van directievoering. De reden waarom het totale resultaat van € 1,1 miljoen niet aansluit bij het totaal van de twee aanvullende kredietaanvragen is omdat de budgetten voor tijdelijke huisvesting en voor afwaardering boekwaarde en rentelasten huidige locatie in het projectbudget zijn blijven bestaan, terwijl deze via de exploitatierekening zijn bekostigd. Ook de bouwer heeft meerwerk kosten voor zijn rekening genomen, na onderhandeling met partijen. Grote elementen hieruit zijn ondermeer de akoestische voorzieningen voor de multifunctionele zaal in de Coligny, het realiseren van een forum in de praktijkschool (extra vierkante meters ten opzichte van het Programma van Eisen (PvE) en extra kubieke meters voor het MFC. In totaal bedragen de door de bouwer ‘genomen’ kosten ongeveer € 550.000. Daarentegen heeft de bouwer meer appartementen gerealiseerd dan de gemeente in haar uitgangspuntennota had opgenomen. In de aanbesteding was deze speelruimte voor de bouwer overigens opgenomen.
12/42
Naast de beschreven meerkosten voor de gemeente en ‘voor eigen rekening genomen’ kosten van de bouwer, is het van belang om te beseffen dat ook de school zelf een aantal kosten voor haar rekening heeft genomen en daarnaast kosten heeft gemaakt voor inrichting, verhuizing en advisering/ondersteuning tijdens het project. De totale kosten voor de school samenhangend met dit project zijn niet bekend bij de onderzoekers, de gevraagde informatie is niet ontvangen van het schoolbestuur. In de commissievergadering Welzijn van 8 maart 2008 spreekt de school in en geeft aan zelf ongeveer € 650.000 beschikbaar te hebben voor ‘inrichting en aankleding’ van de nieuwe school. De gemeente geeft aan dat van het aan de bouwer opgedragen meerwerk wat op verzoek en ten laste van de school komt ruim € 360.000 bedraagt. Daarvan is bijna € 305.000 door de schooldirectie reeds afgerekend. Over de afrekening van het resterend bedrag zijn gemeente en schooldirectie nog in gesprek. Een deel van de discussie betreft de verrekening van uitgevoerde werken (ongeveer € 109.000). Daarnaast claimt de schooldirectie een aantal door haar gemaakte proceskosten bij de gemeente (in totaal € 163.000 aan aanloop,- advies- en begeleidingskosten) die voornamelijk verband houden met juridisch advies, mediation en interne en externe technische begeleiding. Bevindingen financiën ▪ Hoewel discussies met de school rond de uitwerking van haar PvE naar een gebouwontwerp direct tot de nodige meerwerken heeft geleid, is een groot deel van de overschrijding te wijten aan indirecte meerkosten als gevolg van vertragingen in het project (onder andere bouwindex en directiekosten). Bovendien was ook bij het gebouwdeel Coligny sprake van meerwerken, alleen daar was budgettair een voorziening voor in de vorm van een post ‘inboedel’. Het gebruik van die post voor de meerwerken op het gebouwdeel Coligny is overigens niet voor alle meerwerken zuiver, omdat daar ook bouwkundige zaken tussen zitten. ▪ Het is ons inziens niet reëel om de oorspronkelijke (en aanvullende) dekkingsmiddelen direct te koppelen aan een (financiële) waardering van de verschillende gebouwdelen. Het eerste krediet voor de welzijnsfuncties (de Coligny) bedroeg immers € 2.725.000 (accommodatiebeleid; exclusief tijdelijke huisvesting) en voor de praktijkschool was dat € 2.983.650 (huisvestingsprogramma onderwijs 2006). Dat houdt in dat er oorspronkelijk (op basis van het eerste krediet) voor de Coligny € 2.319 per m2 bvo beschikbaar is, terwijl dat voor de praktijkschool € 1.193 per m2 bvo bedraagt. Bovendien merken wij op dat het normkostenbedrag voor huisvesting van de praktijkschool in 2005 en gebaseerd op een 13-klassige school en 195 leerlingen € 3.203.409 bedroeg (genormeerd oppervlak 2.671 m2 bvo). In tabel 4 is op basis van de bouwkostenkompas (2008) een bandbreedte voor investeringsbedragen voor deze functies aangegeven, gebaseerd op praktijkreferenties.
Tabel 4: Globale bandbreedte voor investeringsbedragen in VO scholen en Wijkcentra
13/42
▪
▪
3.3
In totaal is uiteindelijk een krediet beschikbaar gesteld voor dit project van € 8.710.487. Hier hadden de kosten voor tijdelijke huisvesting uit bekostigd moeten worden (€ 150.000). In dat bedrag zit ook een tegenvallend opbrengstresultaat inbegrepen van de locatie Commandeurslaan (€ 100.000) en de afdrachten RIS (€ 63.000). Rekening houdend met die kosten, blijft een budget over voor realisatie van het project van ongeveer € 8.397.500. Indien voor de parkeergarage gerekend wordt met een investeringssom van € 2,3 miljoen (berekend op basis van kengetallen bouwkostenkompas 2008), dan blijft een budget over voor realisatie van de maatschappelijke functies van zo’n € 6,1 miljoen. Omgerekend voor de praktijkschool en de Coligny is dat een investeringsbudget van gemiddeld ongeveer € 1.620 per m2 bvo. Gemeente en schoolbestuur hebben vooraf geen duidelijke afspraken vastgelegd over waar de grens ligt tussen wat de gemeente betaalt (vanuit haar zorgplicht) en wat en waarvoor het schoolbestuur een financiële bijdrage levert. In de intentie overeenkomst wordt aangegeven dat de gemeente een budget beschikbaar stelt voor ontwikkeling en realisatie van de school, gebaseerd op het VO (voorlopig ontwerp). Maar gebleken is dat dit VO (en het onderliggende programma van eisen) verschillend werd geïnterpreteerd door betrokken partijen.
Projectorganisatie
De gemeente heeft DHV in eerste instantie als haar adviseur voor de initiatief- en definitiefase aangesteld en vervolgens een opdracht gegeven om het project verder te begeleiden. De school is van die opdrachtverlening op de hoogte geweest. De opdrachtverlening aan DHV is in de intentieovereenkomst tussen school en gemeente vastgelegd. DHV is daarmee één van de partijen in de projectorganisatie. Mede op advies van DHV zijn de volgende gremia in dit project gedefinieerd: Stuurgroep, Projectgroep, Inrichtingsoverleg en Bouwteamoverleg. De stuurgroep, projectgroep en inrichtingsoverleg zorgen voor verbinding tussen de school en de bouwer. Het bouwteam heeft betrekking op de contractuele relatie tussen gemeente en bouwer. In de stuurgroep zijn vertegenwoordigd: ▪ Gemeente (vakwethouders en projectleider) ▪ Andreas College / VCVO (projectverantwoordelijke) ▪ DHV (sr adviseur en adviseur) ▪ Ouwehand Bouw, na gunning (projectdirecteur en projectmanager) Overleggen (frequentie) stuurgroep: o STG-01 d.d. 2 mei 2007 o STG-02 d.d. 4 juli 2007 o STG-01 d.d. 21 aug 2008 o d.d. 19 jan 2009 o d.d. 3 nov 2010 In de projectgroep zijn vertegenwoordigd: ▪ Gemeente (projectleider en beleidsmedewerker MaZa) ▪ Andreas College / VCVO (lid centrale directie en directeur Limes praktijkonderwijs) ▪ DHV (sr adviseur en adviseur) ▪ Ouwehand Bouw (projectmanager) Overleggen (frequentie) projectgroep: o PG-01 3 april 2007 o PG-02 8 april 2008 o Vanaf PG-02 ongeveer 1x per 2 weken
14/42
In het inrichtingsoverleg zijn vertegenwoordigd: ▪ Gemeente (assistent projectleider) ▪ Praktijkschool (lid centrale directie, directeur Limes praktijkonderwijs en technisch medewerker) ▪ DHV (adviseur) Overleggen inrichting: o Eerste overleg d.d. 26 november 2009 (bouwkundig) en 15 december 2009 (installatietechnisch) o Daarna ongeveer 1x per maand In het bouwteamoverleg zijn vertegenwoordigd: ▪ Gemeente (assistent projectleider en kwaliteitsmedewerker) ▪ DHV (adviseur) ▪ Ouwehand (projectmanager) Overleggen bouwteam o Eerste vier overleggen startoverleg bouwvergadering (laatste 10 juni 2009) o Eerste bouwvergadering 26 augustus 2009 o Frequentie ongeveer 1x per maand Bevindingen projectorganisatie ▪ Geconstateerd wordt dat de structuur voor de projectorganisatie helder en passend is bij de opgave, maar er is geen vaste(re) frequentie geweest voor de stuurgroepen. Uit de gesprekken en de documentatie krijgen wij de indruk dat niet iedereen de verhoudingen tussen de verschillende gremia in het vizier heeft en de taken en verantwoordelijkheden die bij deze gremia horen. In elk geval heeft de projectorganisatie niet helemaal gefunctioneerd als wat de bedoeling was. ▪ Stuurgroep en projectgroep zijn gedurende een jaar lang niet actief. Dit is vanaf het moment waarop de aanbesteding wordt aangekondigd (juni 2007) tot ongeveer het moment waarop de gemeenteraad het kredietbesluit vaststelt (april 2008) op basis waarvan de opdracht aan de bouwer kan worden gegund. Uit documenten blijkt overigens wel dat de school en gemeente periodiek contact met elkaar blijven houden en de school actief betrokken is in het aanbestedingsproces. Zo maakte de school tijdens het aanbestedingsproces onderdeel uit van de beoordelingscommissie die adviserend handelde richting de gemeente inzake de gunning. De gemeente was vervolgens de formele opdrachtgever van de ontwikkelaar. ▪ In stuurgroepverslagen is niet terug te lezen dat fasedocumenten worden goedgekeurd.
3.4
Projectmanagement gemeente
Projectleiders Vanuit de gemeente zijn drie projectleiders betrokken geweest bij het project, ongeveer vanaf het moment dat de uitgangspuntennotitie werd vastgesteld. De eerste projectleider, onervaren, werd vervangen rond het moment waarop het krediet beschikbaar werd gesteld. De tweede projectleider was een externe van bureau Beeld en had wel ervaring met projectmanagement en specifiek met de aanbestedingsvorm Design&Build die verkozen was. Deze vorm houdt een contractuele overeenkomst in, waarbij een persoon of organisatie onder één contract de verantwoordelijkheid op zich neemt voor zowel het ontwerp als de bouw van een project. Deze tweede projectleider werd na ongeveer een jaar vervangen door de derde projectleider, die in gemeentelijke dienst trad. Deze ervaren projectleider heeft het project overgenomen door eerst mee te lopen met projectleider twee en heeft vervolgens het ‘stokje’ overgenomen. Hoewel ervaren als projectleider, had deze projectleider geen specifieke ervaring met Design&Build projecten. De derde projectleider is vervolgens aanspreekpunt voor dit project.
15/42
Assistent projectleider Naast de gemeentelijk projectleider is bij de derde projectleider ook een intern assistent projectleider aangetrokken om met name de detailuitwerking in de werkgroep inrichting te begeleiden. Terugkoppeling met de projectleider vindt direct op de werkvloer plaats en middels verslagen. Interne terugkoppeling Projectleiders koppelden regelmatig terug over de voortgang van het project bij hun leidinggevende als onderdeel van een voortgangsgesprek waar alle projecten van de projectleider werden besproken. Ook ten aanzien van de leidinggevende hebben de nodige personele wisselingen plaatsgevonden. De huidige projectleider geeft aan de gesprekken in de loop van de tijd meer te hebben gestructureerd in overleg met zijn leidinggevende en volgens een vaste agenda projecten te bespreken. Doelen van deze gesprekken waren ambtelijke ‘achtervang’, financiële stand van zaken, advisering en bepalen of escalatie (situaties waarin hulp of ondersteuning van anderen vereist/gewenst is) noodzakelijk was. Naast een terugkoppeling naar de leidinggevende, had de huidige projectleider intensief contact met de financieel specialist van de afdeling Ruimtelijke Ordening (RO) om de budgetbewaking op te zetten en te waarborgen. De financieel specialist van de afdeling RO zorgde voor de afstemming met FPO (afdeling Financiën). Tot de komst van de huidige projectleider was er nauwelijks sprake van budgetbewaking. Rol DHV DHV is in eerste instantie aangesteld om het programma van eisen voor het gebouwdeel De Coligny op te stellen. Na de vaststelling daarvan heeft DHV een vervolgofferte voor de begeleiding van het vervolgtraject gemaakt. Een bijgewerkte offerte, waarin de taken van DHV wat werden beperkt zodat meer taken bij de gemeentelijk projectleider kwam te liggen, vormde de basis voor de opdracht aan DHV om het project te ondersteunen. De rol van DHV lag daarbij vooral bij het bewaken van contractuele afspraken tussen gemeente en bouwer en het bewaken en beoordelen van de meer- en minderwerken. Tevens speelde DHV een belangrijke rol bij de overleggen tussen bouwer en de school om tot een gedragen uitwerking van de plannen te komen.
16/42
Afstemming met portefeuillehouder(s) Ook het aantal portefeuillehouders wat dit project onder zijn verantwoordelijkheid heeft gehad is aanzienlijk. Wethouder Van der Plas (Arie) (RO, verantwoordelijk tot opstellen nota van uitgangspunten, 2005), wethouder Binnendijk (RO, vanaf 2006), wethouder Vingerling samen met wethouder Van Duijn (vanaf 2007 wisselend voorzitter), wethouder Binnendijk (RO, vanaf 2010 voorzitter stuurgroep). De afstemming tussen projectleider en portefeuillehouder was vooral intens wanneer knelpunten nijpend werden. De verantwoordelijk portefeuillehouder maakte onderdeel uit van de projectorganisatie als voorzitter van de stuurgroep. Echter, het aantal stuurgroepoverleggen dat heeft plaatsgevonden is zeer beperkt. De wethouder werd over de stand van zaken geïnformeerd in een algemeen projectenoverleg waarin op hoofdlijnen een project wordt besproken. Wanneer zich ernstige knelpunten in het project voordeden, werd het contact tussen wethouder en projectleider geïntensiveerd. Bevindingen projectmanagement gemeente ▪ Met name in de beginfase is de (eerste) gemeentelijk projectleider zoekende en afhankelijk van ondersteuning door zijn leidinggevende. Bij de tweede projectleider lag de focus op de contractuele afspraken met de bouwer en was er minder aandacht voor de belangen van de school. Dit kwam door de komst van zijn vervanger (projectleider 3) meer in evenwicht en dat, samen met het mediationtraject, heeft de onderling verstoorde verhoudingen weer een positieve wending gegeven. ▪ Hoewel er een nota van uitgangspunten ligt als basis voor het bouwplan, is er geen kaderstellend projectplan gemaakt, waarin alle facetten van het project in samenhang wordt beschreven en waarin risico’s in het project worden verkend. ▪ Het is opvallend dat de meest continue factor in het project de externe adviseur/begeleider is. ▪ Een beperkt aantal betrokkenen binnen het project had reeds ervaring met Design&Build aanbestedingen. Een aantal betrokkenen ook aantoonbaar niet. Het lijkt erop dat de risico’s van een gemis aan expertise en ervaring niet zijn onderkend.
3.5
Organisatie school in project
Vanuit de praktijkschool was de heer L. van der Hooft, directeur, Personeel, Financiën & beheer (PFB)primair aanspreekpunt voor dit project. Tijdens het project, op het moment dat men gezamenlijk bezig was met de voorbereiding van de aanvraag bouwvergunning, is de heer Van der Hooft opgevolgd door een vervangend persoon, Mr. Joh. A. Stevens. Deze persoon was vervolgens volledig gemandateerd namens het schoolbestuur als vertegenwoordiger. Vanaf dat moment waren ook nadrukkelijker de directeur Limes praktijkonderwijs en de technische medewerker van de praktijkschool betrokken. Bevindingen organisatie school ▪ Met betrekking tot het project was er nagenoeg geen correspondentie tussen het schoolbestuur en andere betrokken partijen gedurende de laatste jaren van het project. Het bestuur werd in dit project immers volledig vertegenwoordigd door de directeur PFB van de school. Alle informatie en goedkeuring vanuit de school ging via de centrale contactpersoon voor dit project: de directeur PFB. ▪ De school communiceert regelmatig via formele brieven direct aan het College van B&W over het project, voorbijgaand aan de stuurgroep. Met andere woorden: de school schaalde regelmatig op naar het gemeentebestuur. Omgekeerd wordt het gemeentebestuur door het schoolbestuur gewezen naar de projectverantwoordelijke binnen de school. Met andere woorden: binnen de school was een opschalings- of escalatiemogelijkheid niet te vinden voor de gemeente.
17/42
▪
▪
▪
3.6
De directeur PFB (de vervanger van de oorspronkelijke vertegenwoordiger namens de school) ontkent bepaalde afspraken die eerder tijdens het project tussen school en gemeente zijn gemaakt. Ook wordt door hem betrokkenheid ontkent (actief of informatief) van de school bij de totstandkoming van bepaalde afspraken en/of stukken, met name in de periode voorafgaand aan zijn eigen betrokkenheid. Onder andere trekt hij namens de school de inhoud van de intentie overeenkomst tussen gemeente en de school in twijfel, terwijl dit document is ondertekend door het schoolbestuur en voorafgaand daaraan is besproken en voor goedkeuring is voorgelegd aan zijn voorganger. De huidige vertegenwoordiger geeft aan dat de school geen formele rol heeft gehad in de selectieprocedure van de bouwer. Dit had zijn voorganger wel degelijk. De school is in alle stukken ten behoeve van de selectieprocedure gekend, zo ook in de concept ontwikkelovereenkomst. Bovendien is in een projectoverleg met aanwezig de school de selectiecriteria doorgesproken en door partijen gezamenlijk vastgesteld. Tenslotte heeft de school deelgenomen aan de beoordelingscommissie en is mede op basis van de inbreng van de school een gunningadvies uitgebracht aan het College en de Raad. De beoordeling van de vertegenwoordiger van de school week niet af van de overall beoordeling door de selectiecommissie. In de voorbereidingsfase van het project zijn mondelinge afspraken tussen betrokken partijen niet altijd concreet vastgelegd in documenten. Van lang niet alle gesprekken is verslag opgesteld. Vóór de wisseling van de wacht (bij de school) werd er tussen gemeente en school gehandeld op basis van vertrouwen. Dit heeft de zakelijke en juridische borging in de samenwerking op de achtergrond gedrukt. Na de wisseling van de wacht heeft de meer zakelijke houding van de school en de verjuridisering van de communicatie tussen partijen tot wantrouwen tussen partijen geleid. Dat wil niet zeggen dat daarmee de vertegenwoordiger van de school alleen debet is aan die nieuwe verhoudingen. Ook de reactie vanuit de gemeente op die nieuwe situatie (ondersteund door ook andere betrokken partijen) heeft bijgedragen aan de verscherpte verhoudingen.
Projectbeheersing
In de eerste twee stuurgroepoverleggen wordt gerefereerd aan het belang om een goede basis voor het ontwikkelen en realiseren van een project te leggen in de vorm van een projectplan. Afgesproken werd dat de projectleider een projectplan maakt (vastgelegd in verslag). Een projectplan dat ook daadwerkelijk is vastgesteld door de stuurgroep (en mogelijk door het College of zelfs de Raad) is echter niet in het dossier te vinden. Het project kent een aanloop van een aantal jaren, waarbij het initiatief voor het project niet bij de gemeente heeft gelegen. Uiteindelijk heeft de gemeente het initiatief naar zich toe getrokken, omdat de initiatiefnemers en dragers van het oorspronkelijke plan afhaakten. Vervolgens heeft de gemeente op het plan voortgeborduurd en heeft zij vooral vanuit de stedenbouwkundige situatie haar uitgangspunten geformuleerd en vastgelegd. Naast die stedenbouwkundige randvoorwaarden was de situatie op dat moment zo dat alle focus was gelegen op een zo snel mogelijke opleverdatum. De druk op de planning heeft in grote mate de keuzes in de vervolgfasen beheerst. Nota van uitgangspunten als basis voor project Het College en de gemeenteraad hebben een nota van uitgangspunten voor de ontwikkeling van een locatie vastgesteld met daarin belangwekkende maatschappelijke voorzieningen. Deze nota geeft alleen ruimtelijke kaders aan. Er wordt in deze nota geen aandacht geschonken aan financiën, risico’s of kwalitatieve uitgangspunten. Een integrale visie op de samenhang van de verschillende functies ontbreekt. Kortom, er ontstaat een project vanuit een reactie van de gemeente op een initiatief vanuit de samenleving en niet vanuit een zelfstandige visie op de noodzakelijke ontwikkeling van een aantal maatschappelijke functies en de haalbaarheid daarvan.
18/42
Keuze Design&Build aanbesteding De keuze voor de aanbestedingsvorm Design&Build is niet gemaakt op basis van een integrale afweging van kansen en risico’s specifiek horend bij de aard van het project, maar meer ingegeven door de situatie. De keuze werd ingegeven toen duidelijk werd dat de ontwerpopgave er toe leidde dat de architect Europees zou moeten worden geselecteerd. Dat conflicteerde met mondelinge toezeggingen die aan de reeds betrokken architecten waren gedaan, danwel verwachtingen die waren gewekt. De architect die vanuit de gemeente werd betrokken was één van de initiatiefnemers van het oorspronkelijke plan. De gemeente had derhalve een morele verplichting jegens de architect(en). Anderzijds speelde mee dat een Europese selectieprocedure voor én een architect én een aannemer in een latere fase extra tijd zou vergen en dat met de Design&Build aanbestedingsvariant in een vroeg stadium de prijs kon worden vastgesteld. Binnen deze context is voor de Design&Build aanbestedingsvorm gekozen door de ambtelijk verantwoordelijke. De aanpak is vervolgens in een Collegevoorstel toegelicht (vastgesteld 9 januari 2007). In het Collegevoorstel werd het college gevraagd het programma van eisen voor De Coligny (wijkcentrum) vast te stellen en kennis te nemen van de wijze waarop het hoofd RO tot opdrachtstelling van het project zal overgaan. De hoofdaanleiding in dit voorstel vormde echter de selectieprocedure voor een architect. Op 16 mei 2006 had het college nog een voorstel vastgesteld om de reeds betrokken architect te vragen de schetsontwerpen uit te werken tot een integraal ontwerp (Voorlopig Ontwerp (VO), Definitief Ontwerp (DO) en mogelijk bestek). In dat voorstel wordt ook aangegeven dat de gemeente de woningen zelf ontwikkelt als kostendrager voor het overige programma (onderwijs, wijkcentrum, parkeergarage). Deze aanpak moest dus worden herzien. De aanpak voor een Design&Build aanbesteding wordt in december 2006 voorgesteld. Beheer financiën Op het moment van uitvoeren van het evaluatieve Raadsonderzoek zijn de financieel specialist van de afdeling RO en de afdeling FPO nog bezig om een adequaat overzicht te krijgen van de financiële administratie van dit project. De huidige projectleider was de eerste die samen met de financieel specialist een systeem voor de budgetbewaking voor dit project heeft opgezet. De aansluiting met de financiële administratie in SAP bleek in de praktijk complex. Enerzijds omdat er in het begin geen aansluiting was tussen SAP en de ramingsopbouw en later omdat er diverse correcties moesten plaatsvinden om een goede aansluiting te vinden. Anderzijds is SAP een administratiesysteem en geen budgetbewakingssysteem. Naast de budgetbewaking was ook het beoordelen, onderhandelen, adviseren, vaststellen en administreren van meer- en minderwerken onderdeel van de beheersing van het project. Dit deel van de projectbewaking werd grotendeels door DHV uitgevoerd in nauwe samenwerking met de projectleider. Het vaststellen en administreren lag bij de projectleider en zijn financieel specialist. Meer- en minderwerken werden door de aannemer geoffreerd en mede op advies van DHV vastgesteld. Van de meer- en minderwerken werd een compleet overzicht bijgehouden door DHV en de projectleider, onderverdeeld naar de partijen voor wiens rekening de meer- en minderwerken waren. In de meeste gevallen is dat conform vooraf overeengekomen afspraken, maar in enkele gevallen loopt de discussie over wie de rekening dient te betalen langer dan het moment waarop de opdracht tot uitvoering moet worden gegeven. De beslissing over dergelijke gevallen ligt dan bij de projectleider, na intensief overleg met de school en Ouwehand. Hier heeft de stuurgroep niet of nauwelijks een rol in gespeeld.
19/42
Dossierbeheer Onderzoekers hebben de beschikking gekregen over zowel een papieren dossier als een kopie van het digitale dossier. Wij constateren dat beide dossiers niet op alle onderdelen compleet zijn. Het papieren dossier is een specifiek voor het onderzoek samengesteld dossier. De kopie van het digitale dossier is dat niet. Opvallend aan het digitale dossier is dat te zien is dat verschillende projectleiders een eigen mappenstructuur opzetten. De mappenstructuur is een gestandaardiseerde structuur voor projecten. Het opvolgen van deze structuur blijft echter grotendeels achterwege. Het achteraf terugvinden of herleiden van stukken is daardoor geen sinecure. Bevindingen projectbeheersing ▪ Projectbeheersing begint bij het opstellen, vaststellen en vervolgens er naar handelen van een adequaat projectplan. Zoals eerder vermeld ontbreekt een vastgesteld projectplan. ▪ De factor tijd heeft continu de druk op het project gezet. Daar is niet alleen de gemeente debet aan. Ook de school had de focus op een spoedige realisatie van de ontwikkeling. Zij wilde niet langer dan noodzakelijk met een deel van de leerlingen in de verouderde bouw verblijven en een ander deel van de leerlingen in versleten en verouderde noodlokalen. Daarbij kwam dat er sprake was van een lange aanloopperiode en een meerdere keren uitgestelde opleveringsdatum. ▪ Na het kredietbesluit en gunning aan de bouwer was naast tijd (snel opleveren) geld de belangrijkste focus in het aansturen van het project en met name de combinatie van die twee. We constateren dat juist die twee aspecten niet binnen de kaders zijn gebleven. ▪ De hele voorbereiding tot dat moment was ingericht om een traditioneel project te doorlopen. Vervolgens heeft er een koerswijziging plaats gevonden vanuit die situatie naar een Design&Build aanbesteding. Wij constateren dat er verschil in parate kennis was op dit specifieke vlak tussen aan de ene kant gemeente met DHV als adviseur en aan de andere kant de school met een architect als adviseur. Er is op het moment van deze koerswijziging niet aangestuurd op een integraal programma van eisen voor de hele ontwikkeling, gericht op een kwalitatief hoogwaardige en gelijkwaardige outputspecificatie. ▪ Het heeft met name in het begin van het project ontbroken aan budgetbewaking, zowel op projectniveau als binnen de gemeentelijke administratie. Gedurende de realisatiefase (en komst derde projectleider) werd begonnen met het uitvoeren van adequate budgetbewaking. De projectleider voerde budgetbewaking over de kosten en hield zich tegelijkertijd bezig met de wijze waarop de administratieve dekking was geregeld. ▪ Geconstateerd wordt dat het projectdossier niet optimaal op orde is. Het blijkt niet compleet en de aangehouden structuur van het dossier wordt niet altijd opgevolgd.
20/42
4.
Beschrijving en bevindingen proces
4.1
Aanloopfase van het project / initiatieffase
Door de Raad vastgestelde beleidsprogramma’s: ▪ Beleidskader onderwijs- en welzijnsaccommodaties 2001 (in april 2005 uitgewerkt tot een totaaloverzicht sport- en welzijnsaccommodaties en investeringsbedragen ten behoeve van uitvoering van (ver)bouwplannen, vastgesteld door het College van B&W). Het beleidskader op basis waarvan middelen gereserveerd worden voor onder andere vervangende nieuwbouw voor het Trefpunt geeft geen volledige duidelijkheid in uitgangspunten voor een dergelijk project. De programmaonderdelen in de Nota van Uitgangspunten (NvU) zijn niet helemaal gelijk aan die genoemd worden in het beleidskader. Het is onduidelijk of er een directe relatie is tussen de kredietreservering voor dit project onder de noemer ‘accommodatiebeleid’ en het beleidskader uit 2001. ▪ Huisvestingsaanvraag praktijkschool (januari 2005) en vaststelling programma en overzicht onderwijshuisvesting 2006. De aanvraag voor vervangende nieuwbouw voor de praktijkschool is gebaseerd op 13 groepen leerlingen. Volgens het kredietbesluit van de gemeente betreft het ‘het genormeerde kredietbedrag’. In latere interne correspondentie per email binnen de gemeente geeft de betreffende ambtenaar aan dat het genormeerde bedrag feitelijk hoger lag, maar dat het schoolbestuur niet meer heeft aangevraagd. Wij constateren hier een andere feitelijke situatie; de school noemt in haar begeleidend schrijven bij haar aanvraag juist een hoger bedrag voor bouwkosten (exclusief bijkomende kosten) om te voorzien in 3.000 m². In het aanvraagformulier wordt geen bedrag genoemd, maar het aantal groepen. De directe aanleiding voor het opstarten van de planvorming binnen de gemeente is: ▪ Een initiatief van woningcorporatie Brittenburg en sportvereniging Grasshoppers voor een programmatische combinatie van wonen, welzijn en sport (eerste schetsplan november 2003); ▪ Medio 2004 een aangepast schetsplan, waarbij ook nieuwbouw praktijkschool opgenomen op basis van overleg met gemeente (medio 2004). ▪ Een reactie van de gemeente in de vorm van Nota van Uitgangspunten (concept januari 2005), met als gevolg dat projectvoorstel initiatiefnemers niet binnen uitgangspunten valt; ▪ Naar aanleiding van overleg in commissievergadering wordt het NvU enigszins bijgesteld, maar leidt tot afhaken Grasshoppers en woningcorporatie Brittenburg. ▪ Het bijgestelde NvU wordt 27 oktober 2005 vastgesteld. Het initiatief ligt vervolgens bij de gemeente. Bevindingen initiatieffase ▪ Het ontbreekt in de cyclus van besluitvorming over het accommodatiebeleid en de kredietreservering voor vervangende nieuwbouw voor het Trefpunt aan een heldere grondslag en verband tussen besluiten. ▪ Het is in de huisvestingsaanvraag door het schoolbestuur en in de toekenning van budget door de gemeente niet duidelijk welke uitgangspunten nu precies worden gehanteerd die ten grondslag liggen aan het beschikbaar gestelde bedrag. ▪ Het plan van de initiatiefnemers is vooral op grond van stedenbouwkundige overwegingen door de gemeente afgewezen. De NvU is vooral een stedenbouwkundig kader voor de ontwikkeling van het betreffende perceel. Er is weinig tot geen aandacht voor visievorming op de inhoudelijke cq programmatische ontwikkelingskansen en meerwaarde voor het gebied. Tevens ontbreekt het aan een financiële doorrekening en kaderstelling en zijn er geen uitgangspunten voor projectorganisatie of vervolgproces opgenomen.
21/42
▪
4.2
Er wordt wel naar beleidskaders verwezen, maar die zijn allemaal RO van aard, er wordt niet naar het accommodatiebeleid verwezen als kader of naar onderwijs huisvestingsbeleid of andere inhoudelijke beleidsdoelstellingen. Een hoofdstuk ‘economische uitvoerbaarheid’ blijft beperkt tot een procedurele vermelding van planschaderisico en een exploitatieovereenkomst.
Definitiefase
Vanaf februari tot en met december 2006 wordt samen met DHV gewerkt aan het ruimtelijk functioneel PvE en een financiële onderbouwing voor het multifunctioneel/welzijnscentrum Coligny. DHV geeft in haar offerte voor vervolg projectmanagement aan dat samen met de gemeente de best passende aanbestedings- en contractstrategie is vastgesteld. Collegevoorstel projectaanpak In mei 2006 wordt een voorstel aan B&W voorgelegd waarin wordt voorgesteld om de architect die een schetsontwerp heeft gemaakt te contracteren voor opdracht tot en met Definitief Ontwerp (DO). Dit wordt in een nieuw voorstel aan B&W (bij vaststelling van PvE) januari 2007 herroepen en voorstel is om de architect een beperkte opdracht te geven voor Voorlopig Ontwerp (VO) van het wijkgebouw. De praktijkschool zal van haar gebouwdeel een VO laten maken door haar architect. Het totale pakket wordt vervolgens middels een aanbestedingsstrategie “Design en Build” op de markt gezet. In dit stadium is feitelijk nog sprake van gezamenlijk opdrachtgeverschap (dat wil zeggen de gemeente en het schoolbestuur). In het Collegevoorstel van januari 2007 wordt bovendien aangegeven dat ten behoeve van een meer concreet gedetailleerde uitwerking van het vervolg een projectplan zal worden opgesteld. Programma van Eisen school De school heeft een technisch programma van eisen op laten stellen door een architectenbureau (maart 2006). De school wordt door de gemeente (ondersteund door DHV) gevraagd een aangepast PvE op te stellen die meer in lijn is met het PvE voor het wijkcentrum. Het PvE voor het wijkcentrum wordt aan de architect ‘in dienst’ van de school meegegeven als leidraad voor het PvE voor de school. Het technisch PvE voor de praktijkschool is gereed in juni 2007, en wordt aangeleverd net voor het moment dat de aanbesteding officieel wordt aangekondigd in de markt. Intentie overeenkomst Gemeente en schoolbestuur ondertekenen een intentie overeenkomst waarin wordt geformaliseerd dat gemeente bouwheer wordt van de opgave (6 juni 2007). Aantal artikelen daarin: ▪ In artikel 1 staat dat de overeenkomst is gericht op het nemen van een aantal besluiten, maar niet duidelijk staat aangegeven wie deze besluiten nemen. In de lijn der verwachting ligt dat gemeente en schoolbestuur gezamenlijk de besluiten moeten nemen. Er is in het projectdossier echter nergens een spoor van dergelijke besluitvorming te vinden. ▪ Er wordt aangegeven dat de gemeente en VCVO gezamenlijk een selectieprocedure hebben doorlopen die heeft geleid tot aanstelling van DHV als extern projectleider (artikel 6). Opvallend is dat DHV al in opdracht van de gemeente was aangetrokken als adviseur vóór het opstellen van het programma van eisen. Alleen een offerte voor vervolgwerkzaamheden van DHV is terug te vinden in het dossier, geen bewijsstukken van een offertetraject voor de selectieprocedure. ▪ Er wordt aangegeven dat de gemeenteraad een voorbereidingskrediet heeft geaccordeerd (artikel 8). Er is door de onderzoekers hierover niets terug te vinden in het dossier waarin een en ander is geformaliseerd. ▪ Er wordt aangegeven dat VCVO door de gemeente niet wordt belast met voorbereidingskosten. Er is echter op een later moment discussie over facturen vanuit het schoolbestuur, voornamelijk betrekking hebbend op voorbereidingskosten (van vóór de intentieovereenkomst).
22/42
▪ ▪
▪
Partijen laten plannen opstellen gericht op oplevering van het gebouw in december 2009 (artikel 10). De uiteindelijke oplevering vindt plaats in het 2e kwartaal van 2011. Het programma van eisen voor de nieuwbouw van de Praktijkschool d.d. maart 2006 (alleen het functioneel, ruimtelijke deel) en het VO zijn als bijlage onderdeel van de intentieovereenkomst. Het technische PvE maakt geen onderdeel uit van de intentieovereenkomst. Onder het artikel 7 “Programma” wordt het PvE voor de school genoemd evenals het VO. Tevens is opgenomen dat het door de gemeente beschikbaar te stellen budget wordt gebaseerd op het VO. Er wordt geen vermelding gedaan van prioritering van documenten bij afwijkingen tussen VO en PvE. Het PvE betreft in deze overeenkomst niet het technisch PvE van de school. Deze wordt later toegevoegd aan de aanbestedingsstukken.
Bevindingen definitiefase ▪ De opdracht voor het ontwikkelen van het ruimtelijk functioneel PvE aan DHV ontbreekt in het dossier. ▪ Een concreet document over de aanbestedings- en contracteringsstrategie ontbreekt in het dossier. De overwegingen voor een strategie en het moment waarop deze overwegingen worden gemaakt zijn niet bekend. De strategie wordt wel in een Collegevoorstel aangegeven (januari 2007). Als enige overweging wordt daarbij vermeld dat een ontwerpopdracht voor de reeds betrokken architect het drempelbedrag voor Europese aanbesteding overschrijdt. In elk geval wordt geconstateerd dat het College niet in de volledige strategische afweging wordt gekend of inzicht krijgt in gevolgen voor alternatieven. Hier wordt overigens ook niet om gevraagd. ▪ In het projectdossier is geen vastgesteld projectplan terug te vinden. Wel is een plan van aanpak, opgesteld door DHV, in concept d.d. 14 februari 2007 terug te vinden. Tevens is een concept projectplan zonder vermelding van datum terug te vinden. In beide gevallen is de status van de plannen onbekend en heeft geen besluitvorming over een projectplan plaatsgevonden. Het opstellen van een projectplan wordt in de eerste twee stuurgroepen (april en mei 2007) als actiepunt benoemd voor de gemeentelijk projectleider. Ook hier is geen opvolging aan gegeven. DHV heeft wel de aanbesteding en planning voor aanbesteding uitgewerkt en presenteert dit aan de projectgroep en stuurgroep. ▪ Er is in het dossier niets terug te vinden van een door de Raad geaccordeerd voorbereidingskrediet. ▪ Er zijn in het dossier geen stukken te vinden die wijzen op een selectieprocedure voor aanstelling van (de gemeente vertegenwoordigende) procesbegeleider. Wij constateren dat DHV al eerder betrokken was. DHV is namelijk al betrokken bij het project vanaf de PvE-fase voor het wijkcentrum. De school heeft hier bij het opstellen en ondertekenen van de intentie overeenkomst overigens geen bezwaar tegen gemaakt en opgemaakt kan worden dat de school destijds heeft ingestemd met de projectbegeleiding door DHV. ▪ Het is te merken dat de totstandkoming van de intentie overeenkomst en het ontwikkelen van het technisch PvE van de school parallel aan elkaar heeft gelopen. Ook hieraan is merkbaar dat de factor tijd druk heeft gezet op de partijen om het proces voort te kunnen zetten. Het afwijken van de van toepassing zijnde documenten in de intentie overeenkomst ten opzichte van de met de bouwer afgesloten realisatie overeenkomst is geen strategische keuze geweest maar een gevolg van de omstandigheden. ▪ De naleving van afspraken zoals verwoord in de intentie overeenkomst is niet strikt in het proces gehanteerd. Meest van belang zijnde aspect is de gezamenlijke goedkeuring rond fasedocumenten (VO, DO, bestek) die niet of nauwelijks heeft plaatsgevonden, ondanks dat dit wel de intentie van het bouwheerschap was. ▪ Ook ten aanzien van het opleveren van het technisch PvE door de school is uit de correspondentie rond de aanlevering op te maken dat dit onder tijdsdruk heeft gestaan. De kwaliteitsborging van dit essentiële aanbestedingsdocument werd overgelaten aan de school.
23/42
4.3
Selectieproces Design&Build
De selectieprocedure loopt van juni 2007 tot en met 3 december 2007 (uiterste datum inschrijving); selectie op basis van niet-openbare Europese Aanbesteding, waarbij partijen worden geselecteerd op basis van pre-selectie leidraad en vervolgens worden drie partijen uitgenodigd om een aanbieding te doen. Eén van de inschrijvers voelt zich tekort gedaan bij de beoordeling. Deze partij voerde aan ‘zich extra ingespannen te hebben om een alternatief plan in te dienen in de geest van de aanbestedingsvorm ‘Design&Build’’. Deze reactie heeft geen consequenties voor het verdere projectverloop. De betreffende inschrijver legt zich bij de resultaten neer. De beoordelingscommissie geeft een gunningadvies voor Ouwehand. In het advies aan het College van B&W wordt aangegeven dat de partij wel risico’s benoemt, maar geen beheersmaatregelen in haar plan heeft opgenomen en geen inhoudelijke analyse heeft gedaan (oordeel beoordelingscommissie: “inhoudelijk mager”). De andere twee aanbieders scoren echter nog slechter op dat onderdeel. De school maakt onderdeel uit van de aan de gemeente adviserende beoordelingscommissie en onderschrijft het gunningadvies. In de commissie welzijn (maart 2008) pleit de vertegenwoordiger van de school voor gunning (citaat school: “de gemeente is spekkoper”). De aanbiedingen zijn financieel (inclusief BTW) als volgt: Ouwehand: € 6.420.050,2e inschrijving: € 8.744.120,3e inschrijving: € 10.350.620,- (alternatief plan: € 9.573.550) Bevindingen selectieprocedure ▪ De inschrijvingsresultaten kennen een aanzienlijke bandbreedte. De keuze voor Ouwehand is niet alleen gevolg van de lage inschrijvingsprijs, maar ook van goede beoordelingen op andere criteria. Het is, gegeven de gekozen wijze van aanbesteden en de inschrijvingsvorm, niet mogelijk om een duidelijk beeld te vormen van de oorzaak van deze prijsverschillen. ▪ Er is, voor zover kan worden beoordeeld, geen nadrukkelijk gevolg gegeven aan de beoordeling over het ontbreken van de inhoudelijke risicoanalyse en het ontbreken van beheersmaatregelen in het plan van Ouwehand na gunning. Het gunningadvies is als vertrouwelijke bijlage opgenomen bij het kredietvoorstel aan de Raad. Daarin wordt niets vermeld over bovenstaande risicofactoren, kredietvoorstel heeft vooral betrekking op de dekking van benodigd krediet.
4.4
Ontwikkelfase: ontwerp en bestek
Het contract met Ouwehand dateert van 22 februari 2008 onder voorbehoud van definitieve vaststelling van het krediet door de Raad. Het contract onderscheidt twee fasen: de ontwikkelfase en de realisatiefase. De ontwikkelfase wordt afgerond door schriftelijke goedkeuring op het uitvoeringsgereed ontwerp door gemeente. Dat betekent dat de gemeente met de gebruikerspartijen tot overeenstemming dient te komen over dit uitvoeringsgereed ontwerp. Voor beoordeling en goedkeuring is maximaal 5 weken opgenomen in de planning. De aanbieding van Ouwehand is voorzien van een planning, waarbij uitgegaan wordt van een ontwikkelfase van 4 maanden (begin januari – begin mei 2008) en bestekuitwerking tot en met eind juni 2008. Een en ander gebaseerd op gunning in december 2007. Een onderbouwing van de aanneemsom ontbreekt in het contract. Aangegeven wordt dat dit artikel in het contract is ‘vervallen’. In veel vergelijkbare huisvestingsprojecten elders wordt deze transparantie wel meegenomen met als reden dat bij eventuele latere discussies omtrent kwaliteit en prijs het uitgangspunt helder is.
24/42
Bij het contract in het dossier ontbreekt de overeengekomen contractplanning en is verder geen datum voor oplevering opgenomen (niet ingevuld in desbetreffende artikel). Onderzoek mogelijkheden gymzaal Medio 2008 geeft de school aan de nadrukkelijke wens te hebben een gymzaal in het programma en ontwerp te willen meenemen (in de kelderlaag). Uit email correspondentie wordt duidelijk dat deze wens niet wordt onderschreven door de tot dan toe functionerende vertegenwoordiger vanuit de school. Na aandringen van de school levert de gemeente (DHV) een notitie op waarin de eventuele consequenties voor het gehele project (doorlooptijd, ruimtelijke beperkingen, financiën, etcetera) worden opgetekend. Ook vanuit haar accommodatiebeleid is een extra gymzaal in de gemeente niet wenselijk. In de stuurgroep wordt het besluit genomen deze optie niet verder uit te werken en de wens niet te honoreren. Wisseling vertegenwoordiging school in project Binnen de school vindt een wisseling plaats voor wat betreft de vertegenwoordiging in de projectorganisatie. De nieuwe vertegenwoordiger kijkt met minder vertrouwen aan tegen de tot dan toe ontwikkelde uitwerkingen van het ontwerp en stelt zich zakelijker en formeler op dan zijn voorganger. Hij geeft aan graag in gesprek te willen met de gemeente om zijn zorgpunten te bespreken. Een deel van de zorgpunten van de school hebben betrekking op gemaakte afspraken met de voormalig vertegenwoordiger vanuit de school, zowel procesmatig als inhoudelijk. Een aantal andere zorgpunten hebben betrekking op de nadere uitwerking van het plan en het belang van de school om goede onderwijshuisvesting te ontwikkelen. De gemeente is echter op dat moment met de bouwer druk doende om de bestemmingsplanprocedure op te kunnen starten. De gemeente is het op basis van het contract niet eens met de zorgpunten van de school. Partijen raken vervolgens al snel in een conflictsituatie waarin men formele juridische standpunten inneemt ten opzichte van elkaar. Start RO procedure 15 oktober 2008 stemt de commissie Ruimte in met het plan (ontwerp) op basis waarvan de ROprocedure (vrijstelling op bestemmingsplan) kan worden aangevangen. Het betreffende (voorlopig) ontwerp wat in de commissie voorligt is afgestemd met de school en andere gebruikerspartijen en heeft hun goedkeuring. Mediationtraject Op 5 januari 2009 ontvangt de gemeente een brief waarin de school al haar zorgpunten van dat moment op een rij heeft gezet en de gemeente aanspreekt op haar verantwoordelijkheid om met de school verder in gesprek te gaan over deze punten. Dit leidt tot een gesprek op 13 maart 2009 tussen de vertegenwoordiger van de school en de projectleider en de wethouder. Daarin wordt de afspraak gemaakt dat partijen nader in overleg gaan met elkaar om inhoudelijk verder te behandelen. De gemeente reageert uiteindelijk per brief aan het bestuur van VCVO waarin zij op haar standpunt blijft voor wat betreft het naleven van de contractstukken bij de aanbesteding en haar mening dat door de bouwer aan alle daarin gestelde eisen wordt voldaan. De school beantwoordt op haar beurt deze brief schriftelijk (5 juni 2009) met een dringende oproep om een mediationtraject op te starten.
25/42
Binnen de gemeente (ambtelijk in overleg met verantwoordelijk wethouder) is, naast het mediationtraject, overwogen om het project stop te zetten en de knelpunten tussen school en gemeente voor te leggen aan de rechtbank, of tot herijking/aanscherping van het programma van eisen voor de school te komen. In de overweging voor de te volgen strategie heeft de gemeente zich onder andere laten adviseren door Van der Feltz advocaten. Ook DHV geeft haar advies over de ontstane situatie. Deze adviezen raden een mediationtraject in principe af, omdat men van mening is dat de gemeente in relatie tot de contractstukken juist handelt. DHV adviseert herijking van het programma van eisen. Mediation is evenwel expliciet genoemd in de intentie overeenkomst tussen gemeente en school als middel om uit een eventuele impasse te komen. De gemeente had echter niet alleen te maken met de situatie rond de school, ook de andere partijen die betrokken waren in het project hadden belangen waarmee rekening gehouden moest worden. Een gang naar de rechter zou tot onbekende vertraging zorgen, wat gevolgen zou hebben voor de kopers van de woningen, voor de gebruikers van het wijkcentrum en de kinderopvang organisatie en niet in de laatste plaats voor de contractuele en financiële verplichtingen van de gemeente jegens de bouwer. Vanuit deze context heeft de gemeente toch besloten mee te gaan in het mediationtraject. De start van het mediationtraject tussen school en gemeente vindt plaats per juli 2009. Beide partijen stellen een (eigen) mediator aan. De brief van 5 januari 2009 is een belangrijke leidraad voor de onderwerpen in de mediation. Het mediationtraject wordt afgerond in de vorm van een overeenkomst die ondertekend wordt op 23 juni 2010. Naast een aantal concrete inhoudelijke afspraken doen mediators procesmatige aanbevelingen voor met name de gezamenlijke voorbereiding op de oplevering van het gebouw door de bouwer. Hoewel ondertekening van de mediation overeenkomst plaatsvindt in juni 2010 stoppen de (formele) mediationoverleggen in november 2009. Eén van de afspraken is dat partijen het overleg onderling voortzetten over nadere uitwerking van nog openstaande inhoudelijke zaken. Daar zijn de mediators niet (meer) bij. Eerste aanvullende kredietaanvraag Op basis van de resultaten van de mediation in november 2009 is duidelijk wat de afspraken tot op dat moment voor financiële gevolgen heeft voor de gemeente. Met de verwachting dat er geen fundamentele onvoorziene zaken worden verwacht, wordt een aanvullend krediet aangevraagd. Deze aanvullende kredietaanvraag bedraagt in totaal € 500.000. Voornaamste posten betreffen vertragingskosten (indexering en extra projectmanagementkosten), een gezamenlijke investering door school en gemeente in een aangepast ventilatiesysteem, en een aanpassing hellingbaan parkeergarage ten behoeve van extra parkeerplaatsen. Bevindingen ontwikkelfase ▪ De ontwikkelfase is niet afgerond voorafgaand aan de start van de uitvoeringsfase. Daarmee is afgeweken van de afgesproken procedure omtrent het afronden (formeel) en starten van projectfasen. ▪ In de fase voorafgaand aan de wisseling van vertegenwoordiging bij de school hadden partijen vanuit hetzelfde doel en vanuit de eerder behaalde gezamenlijke tussenresultaten in het proces de focus gericht op het halen van de planning en werd op basis van vertrouwen met elkaar gewerkt om dat doel na te streven. Na de wisseling werd die band en de gezamenlijke focus verstoord. In reactie op dat proces hebben partijen teruggegrepen op formeel juridische standpunten in plaats van elkaar goed te horen en oog te hebben voor de veranderde situatie. De primaire reacties vanuit gemeente, DHV en bouwer op de zorgen en kanttekeningen van de school waren gericht op het contractuele belang tussen gemeente en bouwer.
26/42
▪
▪
4.5
DHV heeft in eerste instantie per email en later per brief (april 2009) haar visie op de situatie gegeven en risico’s aan de gemeente voorgelegd (onder andere aan de betrokken projectwethouder die het vervolgens voor advies voorlegt aan de portefeuillehouder Onderwijs). Daarbij wordt geadviseerd een duidelijke keuze te maken; of vol gaan voor de contractuele verplichtingen jegens de bouwer, of een pauze in het proces in te lassen om met de school tot herijking/nadere uitwerking van het PvE te komen (met financiële consequenties). De gemeente heeft in eerste instantie de eerste optie aangehouden, maar moest daar als gevolg van de mediation op terugkomen. In het mediationtraject zijn weliswaar belangrijke pijnpunten als gevolg van de verschillende visies op het PvE uit de weg genomen, maar in de basis werd het PvE niet aangepast. De extra kredietaanvraag is gedaan zonder een definitieve mediation overeenkomst. Immers, eerst was toestemming van de Raad nodig voor het budget en pas daarna werd de overeenkomst getekend. Onderdeel van de mediationafspraken was een nadere uitwerking van een aantal nog openstaande zaken. De gemeente heeft een inschatting gemaakt van de aanvullende kosten vanuit de mediationafspraken en (in zijn algemeenheid) een inschatting van wat verder aan onvoorzien werd verwacht tijdens het project. Daar is het raadsvoorstel op gebaseerd.
Realisatiefase
De start van de bouw vindt plaats op 24 augustus 2009 en oplevering is op dat moment voorzien in het eerste kwartaal van 2011. De school vindt de voorziene opleverdatum niet acceptabel, en verzoekt om inspanningsverplichtingen bij de bouwer om dit te bespoedigen. Men komt er achter dat de verwachtingswaarde voor archeologie is bijgesteld naar ‘Hoog’, wat invloed heeft op de procedure en de startdatum voor de bouw. Het bestek d.d. 28 april 2009 en de nota van inlichtingen d.d. 21 september 2009 worden akkoord bevonden door DHV, school en gemeente behoudens een aantal discussiepunten. Op 26 november 2009 vindt het eerste inrichtingsoverleg plaats. Dit wordt geleid door de assistent projectleider namens de gemeentelijk projectleider. DHV is hier niet bij aanwezig. In het inrichtingsoverleg vindt afstemming tussen school, gemeente en bouwer plaats over detailuitwerking van inrichtingselementen in het gebouw. Begin 2010 contracteert de gemeente een externe partij voor controle van de kwaliteit tijdens het realisatietraject. Onderdeel van het uitbesteedde werk is een periodieke rapportage over de voortgang. Dergelijke rapportages zijn echter nooit opgesteld. Na gunning blijkt namelijk dat de betrokken medewerker (namens de aangetrokken partij) niet schrijfvaardig en weinig ervaring te bezitten. Door de projectleider wordt voor een praktische oplossing gekozen en vindt er driewekelijks mondeling overleg plaats over de bevindingen. Tweede aanvullende kredietaanvraag De projectleider ziet zich genoodzaakt om voor een tweede keer aanvullend krediet aan te vragen voor het kunnen afronden van het project. De achtergrond van de aanvullende kosten hebben onder andere te maken met hogere projectmanagementkosten, een tegenvallende situatie rond de aansluiting van de hemel- en vuilwaterafvoer en diverse meerwerken, waarvan het grootste deel de openbare inrichting betreffen. Tenslotte is de projectleider geconfronteerd met een tegenvallend opbrengstresultaat voor de Commandeurslaan. Dit gaat ten koste van de dekking van een deel van het projectbudget (ongeveer € 100.000). Het totale benodigde en aangevraagde krediet bedraagt ca € 415.500.
27/42
Vertraging door onwerkbare dagen Begin 2010 maakt Ouwehand melding over veel onwerkbare dagen als gevolg van extreme weersomstandigheden en ook begin 2011 meldt Ouwehand dat er weer veel onwerkbare dagen zijn. De prognose voor oplevering verschuift naar eind april 2011. Oplevering In verslaglegging wordt gesproken over een vooropnamelijst d.d. 19 april 2011 waarin aangegeven wordt welke zaken nog door de bouwer dienen te worden opgelost en/of hersteld. Op 30 mei 2011 geven gemeente en school aan zich te bezinnen op ingebrekestelling door Ouwehand, omdat het oplossen van restpunten in de school onacceptabel lang op zich laat wachten. Het gaat hierbij onder andere om het niet optimaal functioneren van de klimaatinstallatie, het ontbreken van de (elektrische) zonwering en de inrichting van de keuken. De school ontdekt op een later moment dat in een ruimte op de 2e verdieping geen raam te openen is. De school wenst dit aangepast te hebben. Bevindingen realisatiefase ▪ De totale vertraging in de realisatiefase is niet goed definieerbaar op basis van de stukken, maar behelst ongeveer 2 tot 3 maanden. Belangrijke oorzaken zijn: o Onwerkbare dagen in 2010 en 2011; o Aansluiting Nutsbedrijven (school had problemen met contractering). ▪ In het dossier zijn de formele opleverstukken door ons niet terug te vinden, wel zijn opleverlijsten waarop de projectleider de voortgang van afwerking van de openstaande punten bijhoudt. Ook de maandelijkse rapportages ten aanzien van kwaliteitscontrole (onderdeel van opdracht aan de externe partij in opdracht van de gemeente) zijn in het geheel niet opgesteld door die partij. ▪ In grote lijnen worden geen uitzonderlijke afwijkingen geconstateerd van het realisatieproces in vergelijking met andere vergelijkbare projecten, op de noodzakelijke aanvullende kredietaanvraag na. Normaal gesproken zou een reserve in de post onvoorzien in deze fase nog enige verrassingen kunnen opvangen.
4.6
Nazorgfase
Het wegwerken van de opleverpunten (tussen bouwer en gemeente) heeft tot in het eerste kwartaal van 2012 geduurd. Echter, in feite kan gesteld worden dat de nazorgfase vanuit gemeente richting school nog loopt. Gemeente en school discussiëren nog over de afrekening van gemaakte kosten en het onderwijsgebouw is nog niet formeel overgedragen aan de school. Het onderwijsgebouw is ondergebracht in een vereniging van eigenaren, een situatie waar de school niet gelukkig mee is, omdat zij van mening is dat dat haar regie op de exploitatie van het gebouw beperkt. Bovendien leidt deze constructie naar het oordeel van de school tot extra kosten, waarvoor zij de gemeente aansprakelijk stelt. Een belangrijk zorgpunt voor de school is nog het klimaat binnen de school. De uiteindelijk gekozen balansventilatie functioneert naar de mening van de school nog niet naar behoren. In 2011 heeft dat al geleid tot een onderzoek naar het binnenklimaat, wat resulteerde in de conclusie dat dit in orde was. De klachten hielden ook op na dit onderzoek. Toch ervaart de school opnieuw problemen, met name op warme dagen. De school heeft inmiddels zelf de controle over het inregelen van het systeem. De technisch medewerker geeft mondeling aan nog wat tijd nodig te hebben om tot de juiste inregeling te komen, het schoolbestuur houdt tegelijkertijd echter de gemeente schriftelijk verantwoordelijk voor de tekortkomingen in het klimaatsysteem.
28/42
Bevindingen nazorgfase De termijn waarop opleverpunten worden afgewerkt is bijzonder lang te noemen. Normaliter wordt een maximale termijn van 3 maanden acceptabel gevonden. Het feit dat tussen gemeente en school nog steeds discussie is over de financiële afwikkeling en over de overdracht van het schoolgebouw geeft aan dat afspraken hierover in de beginfase van het project onvoldoende zijn vastgelegd. Onderdeel van de aanbestedingsleidraad was het voorstel van de opdrachtgevende dienst (gemeente) om de verschillende gebouwdelen onder te brengen in een vereniging van eigenaren (VVE). De school is gekend in de aanbestedingsstukken en heeft daar ten tijde van de aanbesteding geen bezwaar tegen gemaakt. In een latere fase (formeel in de brief van 5 januari 2009) heeft de school zich verzet tegen deze constructie. In de mediation overeenkomst tussen partijen (23 juni 2010) worden afspraken vastgelegd over dit punt onder paragraaf 4 “De Splitsingsakte”. Daarin zijn procedureafspraken gemaakt over eventuele aanklachten van geluidsoverlast en de wijze waarop gemeente en school zich in de VVE tot elkaar verhouden.
29/42
5.
Strategische analyse
In de vorige hoofdstukken hebben wij een beschrijving gegeven van het project, de projectstructuur en het proces en een eerste analyse van de aangetroffen situatie. In dit hoofdstuk gaan wij vanuit deze context meer strategisch in op de gestelde zeven onderzoeksvragen. In het volgende hoofdstuk beantwoorden wij tenslotte de drie hoofdvragen en op basis van de bevindingen uit de strategische analyse voorzien wij in aanbevelingen voor soortgelijke projecten in de toekomst.
5.1
Verdeling taken en verantwoordelijkheden actoren
Hier ligt een belangrijk deel van de uiteindelijk gerezen problemen in het project. Het gaat er niet zozeer om dat de bedachte en opgezette structuur niet juist zou zijn of niet bij het specifieke project zou passen, maar meer om het feit of elke partij de structuur op een gelijke wijze interpreteerde. Voor het welzijnsdeel van het gebouw waren taken en verantwoordelijkheden helder belegd. De gebruikersbelangen werden in de projectorganisatie behartigd door een beleidsmedewerker van de afdeling Maatschappelijke Zaken (MaZa). Deze stemde fasegewijs met zijn achterban af en bracht wenselijke aanpassingen aan het plan in de projectgroep in en gaf toestemming voor eventueel meerwerk. Dit werkte op zichzelf goed. Met betrekking tot dit gebouwdeel vonden weliswaar discussies plaats met de bouwer, maar die discussies werden in de projectgroep gevoerd, waarbij de gemeentelijk projectleider (ondersteund door DHV) onderhandelde met de bouwer. De plek waar dergelijke discussies normaal gesproken gevoerd dienen te worden. Voor het gedeelte van de school waren de taken en verantwoordelijkheden minder duidelijk. De intentie overeenkomst waarin gemeente met schoolbestuur overeenkomt dat de gemeente bouwheer is in het project, laat ruimte voor interpretatie. De bedoeling van de overeenkomst is echter duidelijk; de gemeente neemt de verantwoordelijkheid voor de bouw van de praktijkschool op zich. De school wordt in het proces betrokken door zowel in de stuur- als in de projectgroep zitting te nemen. Vanuit deze intentie overeenkomst en de Design&Build aanbesteding, zou dit betekenen dat tot en met het uitgewerkte bestek de school goedkeuring moet geven op de uitwerkingen van VO, DO, bestek en definitieve begroting (meer- en minderwerkopdrachten). Op dit niveau is de overeenkomst echter niet uitgewerkt. Bovendien heeft dit in de praktijk uiteindelijk niet op die manier plaatsgevonden. Weliswaar heeft de school op alle stukken kunnen reageren, maar dit heeft niet altijd geleid tot akkoordverklaring vanuit de school. Hier had een grotere discipline aan de dag gelegd moeten worden door de partijen (gemeente, school en bouwer) en de gemeente als regievoerder voorop. De procesgang is doorsneden door de discussie die uiteindelijk is ontstaan tussen gemeente en de school nadat de school een nieuwe vertegenwoordiger afvaardigde. Deze stelde, naast een aantal inhoudelijke zaken, ook de wijze waarop taken en verantwoordelijkheden waren belegd ter discussie. Echter, daarmee werd tegelijkertijd vanuit onze beleving door de school een ‘streep getrokken’ door vele afspraken die tussen partijen tot dat moment waren gemaakt, formeel en meer informeel. Dat heeft de verhoudingen enorm op scherp gezet en daarmee ook het lopende proces tussen partijen verstoord. Geconcludeerd moet ook worden dat de gemeente in beginsel teveel de focus heeft gehad op haar contractuele verplichtingen jegens de bouwer en de zorg voor het tijdig opleveren van het gebouw en te weinig oog voor de belangen van de school. Men heeft zich laten verleiden om zich te verlaten op juridisch formele afspraken om daar van beide kanten haar gelijk in te krijgen. Juist deze partijen hadden vanuit hetzelfde belang in het Design&Build project moeten zitten.
30/42
5.2
Verklaringen budgetoverschrijdingen vanuit gehele proces
In de hoofdstukken 3 en 4 is een beschrijving opgenomen van het project en het proces met daarin een aantal bevindingen. Onze bevindingen laten zien dat al vanaf de start van het project scherpte heeft ontbroken, zowel binnen de gemeente als bij de school. De focus was zo snel mogelijk nieuwbouw realiseren voor zowel het onderwijs- als welzijnsgebouw. Zeker in de beginfase is een opeenstapeling van keuzes die meer op basis van de actuele omstandigheden werden gemaakt dan op basis van een gedegen ontwikkelstrategie. Voor de twee verschillende gebouwdelen waren vanuit verschillende beleidsvelden budgetten beschikbaar: onderwijshuisvesting en accommodatiebeleid. Hoewel het te bouwen oppervlak van de twee gebouwdelen aanzienlijk van elkaar verschilt, waren de investeringsbudgetten voor deze onderdelen bijna even hoog. Het is bijzonder te noemen dat nooit iemand zich heeft afgevraagd wat dat betekent voor de kwaliteit van de gebouwdelen. Ook bijzonder is dat de Raad een kaderstellende nota van uitgangspunten voor de ontwikkeling vastgesteld heeft zonder daarbij de financiële consequenties en mogelijke risico’s te kennen. De keuze van de gemeente en de school om separaat de programma’s van eisen uit te werken werd in overleg gemaakt nog vanuit de idee dat een traditioneel ontwikkelproces zou worden gevolgd. Vanuit de ambities gesteld in de nota van uitgangspunten vinden wij het sowieso een onverstandige keuze om voor een dergelijk geïntegreerde ontwikkeling geheel afzonderlijk een PvE te maken. Maar voor een Design&Build traject is een eenduidige en zorgvuldig doorlopen proces voor het eisenpakket nog meer van belang. Het betrekken van de twee architecten in deze fase was ingegeven door een soort morele verplichting, of angst voor een procedure (met mogelijke gevolgen voor de planning en financiën) in plaats van een goede afweging voor de te volgen ontwikkelstrategie. Op het moment dat de school haar PvE moest opstellen was haar budgettair kader de aan de school beschikbaar gestelde middelen vanuit het programma huisvesting 2006. Er heeft echter nooit een toets plaatsgevonden of het PvE en het daaruit opgestelde schetsontwerp (of voorlopig ontwerp) binnen dat kader viel. Niet alleen de school, maar ook de gemeente had hier veel scherper op moeten zijn. Dat had uiteindelijk ook veel meer scherpte in het PvE tot stand gebracht. Het genormeerde budget voor nieuwbouw was destijds sowieso niet toereikend om meer kwaliteit te realiseren dan het niveau dat het bouwbesluit voorschrijft. Een kwaliteit verhogend element als balansventilatie is normaal gesproken financieel niet haalbaar vanuit het genormeerde budget. Het projectbudget is gebaseerd op het aanbestedingsresultaat. Daarbij heeft de gemeente een lage inschatting gemaakt van (nog te besteden) directiekosten en de post onvoorzien. Met de school zijn geen afspraken gemaakt over een eventuele bijdrage in onvoorziene meerwerken als gevolg van de nadere uitwerking van het PvE. Voor het welzijnsdeel is wel een aanvullend budget benoemd (inboedel), maar voor het schoolgebouw is geen onvoorzien in projectbudget opgenomen (wel een algemene post onvoorzien). Bovendien is niet vooraf afgesproken hoe om te gaan met eventuele onvoorziene zaken of aanvullende wensen vanuit de school of de welzijnsinstellingen. Er werd geen stevig uitgangspunt geformuleerd voor de budgetbewaking en dit kreeg ook pas zeer laat in het ontwikkelproces echt aandacht.
31/42
De beeldvorming over overschrijdingen is dat dit allemaal te maken heeft met het schoolgebouw, maar dat ligt genuanceerder. Het project werd geconfronteerd met veel onvoorziene omstandigheden met betrekking tot infrastructurele werken en onverwachte bodemomstandigheden (archeologie en fundatiegrondslag). Bovenal vond een enorme overschrijding plaats op het budget voor directiekosten. Enerzijds als gevolg van de uitloop van het project en extra kosten voor juridische adviezen en mediation, maar anderzijds het gevolg van een veel te lage begroting voor deze kostenelementen. Ook de vertraging van het kunnen opstarten van de bouwwerkzaamheden heeft ruim € 100.000 aan bouwindex gekost. In de onderhandelingen over meer- en minderwerken heeft ook de bouwer kosten voor zijn rekening genomen. Daarnaast heeft de school aanvullende werkzaamheden (met name betreffende de inrichting) bekostigd. Uit de analyse wordt duidelijk dat de budgetbewaking voor het project te wensen overlaat. Pas de derde projectleider heeft zich grondig verdiept in de financiën en een projectbewakingssysteem opgezet. Een systeem waarbij cijfers vervolgens conflicteerde met de administratie in SAP. Een projectleider zou zich niet moeten hoeven bezighouden met de zorg om een koppeling te maken van zijn budgettaire uitgangspunten met de wijze waarop de administratieve dekking is geregeld. De projectleider moet weten welk projectbudget hij heeft en in hoeverre daarin onderscheid gemaakt moet worden tussen afschrijvingstermijnen en deelbudgetten. Budgetten waarvoor hij niet verantwoordelijk is of kan zijn, dienen geen onderdeel uit te maken van zijn budget (minder opbrengsten Commandeurslaan, kosten tijdelijke huisvesting). Geconcludeerd moet worden dat het eigenlijk niet mogelijk is gebleken om een voldoende helder beeld te hebben van de financiële situatie op het moment van de eerste aanvullende kredietaanvraag, laat staan een adequaat inzicht in een goede verhouding tussen nog beschikbare budgettaire ruimte en risico’s die nog in het proces aanwezig waren op dat moment.
5.3
Wijze waarop gemeente invulling heeft gegeven aan sturing en regie
Uit het voorgaande wordt al duidelijk dat er niet echt sprake is geweest van een goede regie op het proces, zowel vanuit de kaderstelling aan de start van het traject als later de beheersing van het proces. Het feit dat een volstrekt onervaren projectleider vanuit de gemeente het project in de steigers heeft moeten zetten, geeft al aan dat men de complexiteit van het project heeft onderschat. DHV had een volledig projectvoorstel gedaan om het project te managen, maar de opdracht werd door de gemeente beperkt tot een aantal elementen uit dat voorstel. De indruk is dat vanuit hoofdzakelijk financiële overwegingen deze keuze is gemaakt, terwijl andere aspecten als competenties, risico’s en ervaring minder meespeelden in die overweging. De voorbereiding was ingericht om een traditioneel proces te doorlopen. De koerswijziging vanuit die situatie naar een Design&Build aanbesteding is door de gemeente ons inziens onderschat. Met name het verschil in parate kennis op dit specifieke vlak tussen partijen is onvoldoende onderkend. In deze fase was men meer bezig met het halen van de deadline van de geplande aanbesteding dan met de kwaliteit. Ook de school heeft hier overigens te weinig aandacht voor gehad en vastgehouden aan de wens om de reeds ingeschakelde architect een rol te blijven gunnen. In meerdere stuurgroepoverleggen werd gerefereerd aan het belang om een goede basis voor het ontwikkelen en realiseren van een project te leggen in de vorm van een projectplan. Afgesproken is dat een projectplan wordt opgesteld, maar een projectplan dat ook daadwerkelijk is vastgesteld door de stuurgroep (en mogelijk door het College of zelfs de Raad) is echter niet in het dossier te vinden.
32/42
Het feit dat er überhaupt nauwelijks stuurgroepvergaderingen hebben plaatsgevonden voor het project is ook veelzeggend. Dit was het gremium waarin het project aangestuurd had moeten worden. Door de wijze waarop is geacteerd door zowel de gemeente als de vertegenwoordiging van de school (beide vertegenwoordigd in de stuurgroep) heeft dat niet gefunctioneerd. Daarmee is de verantwoordelijk portefeuillehouder vaak buiten spel komen te staan en heeft eigenlijk een functie als regievoerder niet waar kunnen maken. Daar had de verantwoordelijk portefeuillehouder meer op aan moeten dringen. Ook hadden alle betrokkenen zich meer moeten beseffen dat de projectorganisatie niet functioneerde zoals dat had gehoord. Een van de portefeuillehouders had het gevoel dat er niet door hem werd gestuurd, maar voor hem. De Raad heeft eigenlijk helemaal buitenspel gestaan in de ontwikkeling. Welke keuzes zijn haar voorgelegd? Op basis van welke overwegingen heeft zij telkens ingestemd met de voorstellen die werden gedaan in dit project? Al eerder noemden wij de nota van uitgangspunten waarbij men instemt met een ruimtelijk en stedenbouwkundig programma zonder een idee te hebben over de haalbaarheid daarvan. Vervolgens volgt een kredietbesluit waarin in de eerste plaats nog een gat in de dekking zit en in de tweede plaats het niet echt duidelijk wordt hoe de aanbieding en totale kostenbegroting zich verhouden tot een reële kostenbegroting voor het totale project. Tenslotte wordt zij geconfronteerd met een tweetal aanvullende kredietaanvragen, waar zij in feite alleen maar mee kan instemmen; een alternatief is er niet of wordt in elk geval niet aangedragen. De gemeente zat vanuit onze optiek in een lastige situatie. Zij diende niet alleen rekening te houden met de belangen van de school, maar ook met de belangen van de welzijnsinstellingen en de belangen van de toekomstig bewoners van de appartementen. Dat geeft weinig speelruimte. Toch zijn wij van mening dat indien de gemeente de regie op het project beter in handen had, zij op een andere manier op de bezwaren en kritische houding van de school had gereageerd en met wat meer afstand van de contractuele verplichtingen jegens de bouwer. Men had de rollen intern beter moeten scheiden en met name had de portefeuillehouder daar een belangrijke rol moeten innemen, realiserende dat uiteindelijk de kwaliteit van onderwijshuisvesting ook het belang van de gemeente is. De samenloop van allerlei omstandigheden, zoals het ontbreken van een integraal projectplan, het niet of slechts deels functioneren van de beoogde projectorganisatie, de wijze waarop de keuze voor de Design&Build aanbesteding tot stand komt, de druk die alle partijen hebben gelegd op de factor tijd ten koste van kwalitatieve afwegingen in het proces en niet in de laatste plaats de wijze waarop de budgetbewaking tot stand is gekomen en eigenlijk nog niet op orde is, maakt het weinig geloofwaardig dat de gemeente echt de regie heeft kunnen voeren op dit project. Men heeft eerder gehandeld naar de situatie die zich voordoet dan dat men op basis van een goed uitgelijnd plan en een consistente inzet van de projectorganisatie heeft gewerkt.
5.4
Samenwerking tussen partijen in relatie tot overeenkomsten
Uit de analyse blijkt dat de samenwerking tussen gemeente en ontwikkelaar goed was. Hoewel er ook wel kritische geluiden over en weer zijn, hebben partijen over het algemeen een goed gevoel over gehouden van de samenwerking. Ook de wijze waarop het welzijnsgebouw tot stand is gebracht wordt over het algemeen als een goede samenwerking tussen ontwikkelaar, projectleider, adviseur, beleidsambtenaar en gebruikers gezien. De samenwerking met de school heeft een ander verloop gekend, vooral na de wisseling van vertegenwoordiging en voorafgaand aan de mediation.
33/42
Onze analyse is dat partijen tot het moment van de wisseling met een gezamenlijk doel aan het project werkten op basis van goede samenwerking in de periode daarvoor. Deze hechte en persoonlijke samenwerking werd op dat moment doorbroken. Dat doel werd met name handen en voeten gegeven vanuit de contractuele relatie met de ontwikkelaar (tijd, planning, uitgangspunten in PvE’s en de reeds voortgezette uitwerking daarvan). Daar is men te lang in blijven hangen, mede ingegeven door ook de andere belangen van welzijnsinstellingen en toekomstig appartementbewoners. De gemeente heeft te laat de signalen vanuit de school op een constructieve wijze opgepakt en ingezien dat zij ook naar de school een belangrijke verplichting had. Anderzijds constateren wij dat de school vaak buiten de projectorganisatie haar gelijk probeerde te halen en zich richtte tot het College van B&W. Die opschaling liet zij echter zelf niet binnen haar organisatie toe. De gemeente werd verwezen naar de directeur PFB die in de projectorganisatie deelnam. Kortom, er was weinig sprake van samenwerking en eerder sprake van verstoorde verhoudingen. Het mediationtraject heeft daar, in combinatie met de nieuwe gemeentelijke projectleider, wel verbetering in gebracht. Overigens opvallend in het mediationtraject is dat de gemeente werd vertegenwoordigd door haar projectleider, terwijl de school een volledig gemandateerde vertegenwoordiger aan tafel had. Een sterkere betrokkenheid van de portefeuillehouder in dit traject had wellicht de relatie tussen school en gemeente sterker gemaakt en de mediation wat meer van de inhoud af en meer naar de procesmatige aspecten kunnen trekken.
5.5
Kwaliteit programma’s van eisen en ineenvlechting
Het ontwikkelen van een goed programma van eisen is een vak apart. Echter, de kwalificatie ‘goed’ of ‘slecht’ hangt vooral samen met de wijze waarop deze tot stand komt en het verdere ontwikkeltraject waar het voor gebruikt wordt. Het is duidelijk dat de twee programma’s van eisen, voor de school en voor het welzijnsgebouw, verschillend van kwaliteit zijn. Het is goed om te beseffen dat ook in het PvE voor het welzijnsgebouw zaken waren opgenomen die herzien zijn in de uitvoering (met name de geluidisolatie van de multifunctionele zaal). Het is onze ervaring dat het verleidelijk is voor opdrachtgevers om al snel met een architect te werken om al ontwerpend het programma van eisen te ontwikkelen. Dat kan op zichzelf goed werken, maar zeker niet in een Design&Build opgave. Voor het welzijnsgebouw is het PvE ontwikkeld door een partij met ervaring met dergelijke aanbestedingsvormen, voor het schoolgebouw duidelijk niet. De gemeente en DHV hebben destijds aangeboden om de school te ondersteunen bij het opstellen van het technisch programma van eisen. De vertegenwoordiger van de school heeft er echter de voorkeur aan gegeven om dit in eigen beheer met de eigen architect te doen. Dit had de gemeente en haar adviseur moeten inzien bij de keuze voor een Design&Build traject. Zeker vanuit haar verantwoordelijkheid als bouwheer had de gemeente –ondanks dat de school het PvE in eigen beheer opstelde- scherper moeten zijn en meer kritisch op het document, maar ook op de totstandkoming daarvan. Aan de planning van de aanbesteding werd op dat moment door de gemeente prioriteit gegeven. In relatie daartoe is het opmerkelijk dat de gemeente in eerste instantie een budget beschikbaar stelt voor nieuwbouw van de praktijkschool op basis van de normbedragen, terwijl in de intentie overeenkomst tussen school en de gemeente aangegeven wordt dat de gemeente als bouwheer zorgdraagt voor realisatie van de school op basis van het VO en PvE. Een relatie tussen het programma en dat budgettair kader is op dat moment niet gelegd. Ook vanuit die invalshoek had de gemeente meer inzicht kunnen krijgen in wat de school redelijkerwijs had kunnen eisen en wat de school in haar programma eiste.
34/42
Wij vinden het niet passen bij de opgave om twee geheel zelfstandige PvE’s op te stellen. De afstemming hierover vond plaats in het aanbestedingstraject en was onderdeel van de vraag aan de markt (in het Design&Build traject). Aangestuurd had moeten worden op een integraal PvE voor de hele ontwikkeling, gericht op een kwalitatief hoogwaardige en gelijkwaardige outputspecificatie. De gemeente (en DHV) hadden moeten inzien, zeker na aanlevering van de eerste versie van het PvE door de architect van de school, dat hier risico’s lagen. Het meegeven van een voorbeeld PvE is daarin volstrekt niet afdoende. Dat veronderstelt dat het maken van een goede outputspecificatie – gericht op de eisen en wensen van een partij – een kwestie is van ‘knippen en plakken’. De discussie over het bouwheerschap had al op basis van de nota van uitgangspunten moeten plaatsvinden (of in ieder geval ten tijde van het opstellen ervan). Bovendien heeft het programma in feite geleid tot een bedrijfsverzamelgebouw. Elke functie in het complex heeft zijn eigen plek en zijn eigen voordeur. De vraag is of de kansen voor een wat meer geïntegreerde voorziening voldoende zijn verkend. In elk geval geven betrokkenen aan dat dit vanuit de gebruikers nadrukkelijk gewenst was. En voor een verdergaande samenwerking is draagvlak van essentieel belang. Wat dat betreft was dit resultaat op dat moment het meest haalbare. De multifunctionaliteit zit vooral in het wijkcentrum waar verschillende maatschappelijke partijen gebruik (kunnen) maken van de diverse beschikbare ruimten.
5.6 Kaderstellende en controlerende taak gemeenteraad en facilitering door College Al bij beantwoording van de vraag over de regierol van de gemeente geven wij aan dat er van een kaderstellende taak van de gemeenteraad in dit project weinig terecht komt. Naar onze mening kan een Raad alleen kaderstellend zijn wanneer zij een integrale afweging maakt tussen ambitie, kwaliteit en financiële gevolgtrekkingen. Dit project kent een opeenstapeling van besluiten die weinig samenhangend met elkaar zijn genomen. Nadat het oorspronkelijke kredietbesluit was genomen werd de Raad geconfronteerd met twee keer een aanvullende kredietaanvraag, waarbij zij weinig anders kon dan deze te honoreren. De Raad is zeer beperkt kritisch geweest bij het beschikbaar stellen van het oorspronkelijke projectkrediet, terwijl daar toch een aantal opmerkelijke zaken in zaten. Er was onvoldoende dekking voor het totaal benodigd krediet en het beschikbare bedrag voor het welzijnsgebouw was relatief gezien veel hoger dan voor het schoolgebouw. Hier had de Raad ook scherper kunnen zijn; ‘wat krijgen we eigenlijk voor ons geld?’ Gedurende de ontwikkel- en realisatiefase had het College de gelegenheid om een afweging te maken om het project tijdelijk stil te zetten om met de school tot herijking van haar programma van eisen te komen (of zelfs een gang naar de rechtbank te overwegen). Men koos toen in eerste instantie voor voortzetting van de ingezette lijn richting de school en vervolgens voor mediation. Men had deze overweging ons inziens ook in de Raad kunnen voorleggen. Het ging immers over de overweging om maatschappelijke waarden (tijdig opleveren welzijnsgebouw, school en appartementen én kwaliteit schoolgebouw) versus financiële gevolgen (kosten planvertraging, aanvullende kosten als gevolg van nadere eisen). Voorafgaand aan het opstarten van het mediationtraject hadden de projectorganisatie en het College kunnen voorzien dat dit zou leiden tot aanvullende kosten en hier een inschatting van kunnen maken (zowel voor wat betreft bouwkundige kosten als voor wat betreft procesmatige kosten samenhangend met de mediation). Door dit niet te doen, ontstaat een situatie waarin de gemeente continu in een reactieve rol blijft in plaats van een stevig sturende rol. Dit wordt zichtbaar in alle lagen: projectorganisatie, College en Raad.
35/42
Wij hebben niet de indruk dat het College met opzet informatie heeft achtergehouden of met opzet laat met informatie is gekomen tijdens het project. Het College heeft tegenstrijdige berichten ontvangen als gevolg van het niet op orde zijn van de financiële administratie rond dit project. Men heeft de Raad ingelicht over de situatie en in een volgende fase de hoogte van de overschrijding. Het College is wat dat betreft afhankelijk van de informatievoorziening vanuit haar apparaat. Tegelijkertijd heeft het College hier ook een eigen verantwoordelijkheid in.
5.7
Verklaringen moeizame uitvoering project
In feite geven de eerder beantwoorde vragen hierboven gezamenlijk antwoord op deze vraag. Het is ons inziens een samenloop van omstandigheden die uiteindelijk tot dit resultaat hebben geleid, waarbij de ene factor wat directer van invloed is geweest op de moeizame uitvoering dan de andere. Niet kan gezegd worden dat de verklaring bij die ene partij, die ene persoon of dat ene besluit ligt. Overigens staat er wel een gebouw en voorziening waar de komende tientallen jaren veel gebruikers met plezier en trots gebruik van maken. De gezamenlijke partijen hebben een goed eindresultaat weten neer te zetten, ondanks het door betrokkenen als moeizaam ervaren verloop van het proces, met name in de ontwikkelfase.
36/42
6.
Conclusies en aanbevelingen
In dit hoofdstuk geven wij vanuit onze bevindingen, analyse en beoordeling in de voorgaande hoofdstukken antwoord op de drie centrale onderzoeksvragen.
Wat is er nu precies mis gegaan bij de voorbereiding, de uitvoering en de kostenbeheersing van het bouwproject de Coligny en welke rol speelden het College, de Raad, de ambtelijke organisatie, de bouwer, de school en andere gebruikers hierin? Deze centrale onderzoeksvraag wordt uitgebreid beantwoord in de voorgaande hoofdstukken, zonder daarmee te willen beweren dat we helemaal volledig zijn geweest of uitputtend. Wij zijn van mening dat we met de analyse de kern van de moeizame procesgang hebben blootgelegd. 1)
Incidenten, missers en fouten hebben zich tijdens het gehele project gemanifesteerd en bij alle betrokkenen. Veel daarvan is echter te herleiden of worden veroorzaakt door hetgeen daaraan is voorafgegaan. Samenvattend zijn voor ons de belangrijkste elementen in het proces waar een kiem heeft gezeten voor het uiteindelijke projectverloop: ▪ de aanloop van het project; partijen zijn er als het ware ingerold en is meer reactief tot een plan gekomen; ▪ het heeft vanaf het begin ontbroken aan duidelijke en samenhangende kaders voor het project; ▪ de complexiteit van het project is, vooral in de beginfase, onderschat door partijen; ▪ er is teveel gestuurd vanuit situationele omstandigheden en te weinig vanuit een integrale visie op project en proces; ▪ men heeft zich teveel vanuit tijdsdruk laten sturen, waardoor onder andere afgesproken procedures niet zijn nageleefd; ▪ de afspraken die met de school zijn gemaakt door de gemeente zijn onvolledig uitgewerkt, geborgd en nageleefd. Dat is een verantwoordelijkheid van beide partijen; ▪ de aanbesteding had niet op basis van de beschikbare documenten (outputspecificaties) mogen plaatsvinden, omdat teveel eisen onvoldoende gespecificeerd waren (meervoudig interpreteerbaar) en bijkomend omdat afspraken in de intentieovereenkomst niet geheel aansloten op de afspraken die in het contract met de bouwer waren opgenomen; ▪ van een design & build traject is in de praktijk niet echt sprake geweest gelet op het projectverloop en ook de beoogde voordelen (financieel en planning) zijn niet gerealiseerd; ▪ het mediationtraject, hoewel dat heeft geleid tot concrete afspraken en een betere verstandhouding, heeft te weinig afspraken geleverd over het proces en de manier waarop partijen in de verschillende projectgremia met elkaar tot resultaten komen; ▪ de projectorganisatie heeft in zijn geheel onvoldoende gefunctioneerd: de stuurgroep is als zodanig niet of onvoldoende in het project ingeschakeld; ▪ de rolverdeling binnen de projectorganisatie is onvoldoende tot uitdrukking gekomen: dat een projectleider (en zijn adviseur) zoveel mogelijk blijft sturen op de projectkaders is zijn taak, maar juist een portefeuillehouder in een stuurgroep moet boven die kaders uit kunnen stijgen en meer strategisch de verschillende belangen afwegen. Deze wisselwerking binnen de projectorganisatie heeft niet plaatsgevonden, mede omdat de stuurgroep niet als zodanig heeft gefunctioneerd; ▪ de projectbeheersing en met name de budgetbewaking heeft te wensen overgelaten en dat begint al met een onvoldoende grip op de relatie tussen kwaliteit en financiën.
37/42
Gemeenteraad Met name bij het bepalen van de kaders voor dit project is de raad onvoldoende kritisch geweest: ▪ bij vaststelling van de stedenbouwkundige uitgangspunten had men geen inzicht in financiële gevolgen die aan deze uitgangspunten gekoppeld waren; ▪ het oorspronkelijk dekkingsvoorstel was niet volledig dekkend. Bovendien had men bij de eerste aanvullende kredietaanvraag kritischer naar risico’s in het vervolgtraject kunnen kijken. Door bij de kaderstelling van het project onvoldoende verbinding te leggen tussen budget, risico’s en kwaliteit is het tijdens het verdere projectverloop voor de raad in feite onmogelijk om een ander besluit te overwegen dan het accepteren van een budgetoverschrijding. College van B&W Het college heeft te weinig grip gehad op het projectverloop. De stuurgroep, waarin het college als voorzitter vertegenwoordigd was, heeft amper gefunctioneerd. Belangrijke conclusie is dat afspraken met het schoolbestuur onvoldoende (schriftelijk) zijn gewaarborgd in het project, met name in de fase voorafgaand aan de gunning van het project aan de bouwer. Het projectverloop heeft een zeer reactief karakter en er had vanaf het begin van het project een veel duidelijker plan voor de uitvoering van het project moeten worden vastgesteld. Een plan waarin ook risico’s in kaart waren gebracht en de wijze waarop daar vervolgens op geanticipeerd kon worden. Dit plan had het college van haar ambtelijke organisatie moeten afdwingen. Bij met name de eerste aanvullende kredietaanvraag had het college ook veel kritischer moeten kijken naar risico’s in het vervolgtraject en scherper moeten sturen op het binnen het afsprakenkader houden van het project en de relatie met het schoolbestuur. Het college is teveel geconfronteerd met voldongen feiten in het project en heeft te weinig kunnen (bij)sturen in het project. Ook hier hadden veel duidelijkere afspraken over gemaakt kunnen en moeten worden met de ambtelijke organisatie. Ambtelijke organisatie De complexiteit van het project is ons inziens onvoldoende ingeschat. Het project is gestart met een onervaren projectleider, zonder een adequaat projectplan en zonder een adequate afhechting van afspraken tussen met name de school en de gemeente. Men heeft de strategie voor het project gaandeweg bijgesteld, reagerend op omstandigheden die zich voordeden. Daarbij heeft men onvoldoende de totale scope van het project en de risico’s op een transparante manier inzichtelijk gemaakt en ter afweging voorgelegd aan het college. De projectbeheersing is onvoldoende geweest. Het feit alleen al dat pas de laatste projectleider de budgetbewaking is gaan inrichten is daar een belangrijke aanwijzing voor. Maar ook het integraal beheersen van kwaliteit, tijd, organisatie, informatie en risico’s naast deze budgetbewaking heeft te wensen overgelaten. Overigens moet ook geconstateerd worden dat de ontwikkeling van het MFC gebouwdeel wel redelijk goed is verlopen, waarbij de gebruikerspartijen werden vertegenwoordigd door een beleidsambtenaar in de projectorganisatie. School De wisseling van vertegenwoordiging in het project vanuit de school heeft een enorm effect gehad op het projectverloop en de samenwerking tussen partijen. Vanuit een sfeer van informele communicatie en vertrouwen die was opgebouwd met zijn voorganger ontstond er een sfeer van formaliseren en wantrouwen tussen de school en de andere betrokken partijen. Ogenschijnlijke zekerheden (voor de gemeente) in het project werden door de school ter discussie gesteld, soms terecht en soms onterecht. De school geeft in onze beleving onterecht aan geen formele partij te zijn in de ontwikkeling van het gebouw, waarmee zij al te gemakkelijk verantwoordelijkheid afschuift op de gemeente.
38/42
Ook los van een formeel juridische verantwoordelijkheid, draagt elke partij die onderdeel is van de projectorganisatie een vorm van verantwoordelijkheid voor een goede samenwerking en procesverloop. Dat betekent dat je naast eigen belangen ook gericht moet zijn op het gezamenlijk belang en het behalen van overeenstemming. De wijze van communiceren vanuit de school heeft zich meer gericht op het zoeken van de confrontatie dan op zoeken naar consensus. Bouwer De bouwer heeft zich niet altijd gehouden aan procedurele afspraken die werden gemaakt in het traject. De bouwer had geen ervaring met de ontwikkeling van dit type accommodaties (school en MFC), waardoor inhoudelijke kennis en procesmatige aanpak niet specifiek op deze functies waren toegerust. Echter, dit vormt niet de kern van de oorzaak tot overschrijding van de planning en het budget. Bovendien heeft het feit dat het een partij is die lokaal geworteld is zeer waarschijnlijk juist een positief effect gehad op het eindresultaat.
2)
Was de moeizame uitvoering en de kostenoverschrijdingen te voorkomen en zo ja, op welke wijze?
Technisch gezien had de moeizame uitvoering kunnen worden voorkomen, maar dan gaan we voorbij aan het feit dat het mensenwerk is en dat er naast de technische uitvoering ook nog sprake moet zijn van constructieve interactie tussen mensen. Dit is een factor van grote betekenis die vooraf middels een projectplan of ervaren projectmanagement goed opgetuigd kan worden, maar die in het projectvervolg altijd een mate van ongrijpbaarheid in zich heeft. Wij hebben de overtuiging dat een deel van de kostenoverschrijdingen niet te voorkomen was, tenzij budgetten op voorhand hoger waren vastgesteld. Een groot deel van de overschrijdingen zijn direct of indirect het gevolg van de moeizame uitvoering en daarvan kun je stellen dat dit voorkomen had kunnen worden, of in elk geval in mindere mate had hoeven escaleren.
3)
Welke adviezen kunnen het College en de Raad ter harte nemen bij toekomstige soortgelijke projecten?
Adviezen aan het College van B&W bij toekomstige soortgelijke projecten: ▪ Laat een projectorganisatie opstellen die gericht is op competenties in plaats van beschikbare capaciteiten; ▪ Zorg voor een scherpe kaderstelling vooraf aan de start van projecten. Stel ook kaders ten aanzien van voortgangsrapportages. Zorg vervolgens voor voortdurende toetsing van het (verloop van het) project aan de gestelde kaders; ▪ Organiseer dat er gedurende de doorloop van projecten sprake is van scherpe opvolging van projectfasen met fasedocumenten waarin de voortgang en afwijkingen van het projectplan staan omschreven; ▪ Zorg voor een evenwichtige en voor een ieder transparante samenstelling van de projectorganisatie, waarbij alle belangen in een dergelijk project op een adequate wijze behartigd worden. Dit kan in verschillende fasen van een project leiden tot aanpassing. Blijf derhalve kritisch op samenstelling en rolverdeling tijdens het proces; ▪ Organiseer in de projectorganisatie een mogelijkheid tot escalatie cq opschaling, mocht dat gedurende het project nodig blijken; ▪ De budgetbewaking dient vanuit een helder gedefinieerd projectbudget plaats te vinden, waarvoor dekking aan de voorkant is georganiseerd; ▪ Een projectleider mag geen zorgen hoeven te hebben over de wijze waarop het projectbudget uiteindelijk geadministreerd wordt. Zorg er voor dat deze ‘scheiding’ van taken en verantwoordelijkheden op dit punt duidelijk wordt gecommuniceerd en alle taken belegd zijn;
39/42
▪
Bepaal vooraf welke portefeuillehouder verantwoordelijk is op basis van belangen die behartigd dienen te worden en weeg dit af in samenhang met de vertegenwoordiging op ambtelijk niveau.
Adviezen aan de gemeenteraad bij toekomstige soortgelijke projecten: ▪ Neem bij financiële besluiten met betrekking tot dergelijke huisvestingsprojecten ook de consequenties en/of risico’s in ogenschouw op het vlak van organisatie, tijd, informatie en kwaliteit (GROTIK-systematiek); ▪ Stel de eis om bij elk voorliggende keuze ook alternatieven aangedragen te krijgen en laat het College inzicht geven in de verschillende effecten van voorliggende keuzemogelijkheden in vergelijking met mogelijke alternatieven; ▪ Relateer bij voorliggende besluiten de risico’s aan de te verwachten maatschappelijke meerwaarde. Laat dit ook inzichtelijk gemaakt worden voor de alternatieven; ▪ Wees kritisch op consistentie van voorliggende besluiten waar deze gerelateerd zijn aan eerdere besluiten en laat het College van B&W inzicht bieden in deze consistentie, zodat er ook inzicht is in eventuele afwijkingen; ▪ Stel als Raad niet alleen kaders op voor het te realiseren projectresultaat, maar stel ook voorwaarden aan de informatievoorziening gedurende het project (wat en wanneer); ▪ Toets bij voorliggende besluiten op de aanwezigheid van een adequaat plan om uitvoering te geven aan een voorgenomen projectbesluit (een en ander gerelateerd aan de GROTIKsystematiek); ▪ Zorg er voor dat bij het vaststellen van een stedenbouwkundige verkenning (of structuurplan) het eveneens duidelijk is welke financiële gevolgen en risico’s hier aan gekoppeld zijn, hoe zich dat verhoudt tot beschikbare middelen en wat mogelijke strategieën zijn om dat in evenwicht te brengen.
40/42
Handvatten voor succesvolle aanpak Naast de aanbevelingen aan College en Raad kan het onderstaande schema een handvat bieden of als toetsingskader worden gebruikt bij het doorlopen van dergelijke projecten. Aan de rechterzijde van het schema staan de voorwaarden opgenomen voor besluitvorming gedurende een dergelijk project.
Figuur 3: Schematische weergave ‘toetsingskader’ binnen projectveld
Van essentieel belang daarbij is dat een ieder zich bewust is van de fasering die een dergelijk project kent. Vaak wordt het moment van definitief beschikbaar stellen van een krediet als belangrijkste markering gezien in een project in relatie tot besluitvorming. In feite worden echter financiële kaders én kwaliteit al veel eerder in het proces bepaald. Als je daar als College en Raad echt in wilt sturen, zul je daar bij het projectinitiatief al een eerste beeld bij moeten hebben, inclusief een inschatting van de marge die daar op dat moment in zit. In de initiatieffase dient in elk geval een relatie te worden gelegd tussen beleidsmatige ambities (maatschappelijk, ruimtelijke ordening, economisch) en beschikbare middelen. Vanuit die context dient verkend te worden of een project haalbaar is of kan worden gemaakt. De kaders worden in deze fase verkend. Op basis hiervan wordt een projectopdracht verstrekt om het project verder te definiëren.
41/42
In de definitiefase worden de kaders nader uitgewerkt en dient een concreet projectplan te worden opgesteld. Daarin wordt aangegeven wat gerealiseerd gaat worden, vanuit welke beleidskaders dit gebeurd, hoe dit gerealiseerd gaat worden (op welke wijze en met welke partijen) binnen welk tijdspad en financieel kader en hoe de projectorganisatie er uit gaat zien. Tenslotte wordt aangegeven wat er voor nodig is om het project naar een volgende fase te brengen. Het projectplan dient als fundament voor het project en elke fase wordt getoetst aan dit plan. Afwijkingen in vervolgfasen worden beargumenteerd en vastgelegd in een managementrapportage. Afhankelijk van de wijze van aanbesteden (traditioneel, design&build, engineering&build, et cetera) zal de definitieve kredietverstrekking na definitiefase, ontwerpfase of daar tussenin worden verstrekt. Ook hierbij is het van belang dat College en Raad inzicht hebben in de overwegingen om voor een bepaalde strategie te kiezen en de voor- en nadelen (kansen en risico’s) daarbij kennen. College en Raad worden vervolgens gedurende het project geïnformeerd middels managementrapportages waarin afwijkingen ten opzichte van het projectplan worden vastgesteld en beargumenteerd, waarin de voortgang wordt gerapporteerd en waarin risico’s voor de vervolgfase(n) worden weergegeven en de verwachte effecten daarvan. Indien men op deze wijze invulling geeft aan een projectopdracht, kan men in feite nooit voor verrassingen komen te staan. Het project wordt afgesloten met een evaluatie binnen de projectorganisatie zelf die, samen met de eindrapportage van het projectresultaat, ter informatie wordt verstrekt aan College en Raad (afsluitende managementrapportage). Mocht dit aanleiding geven tot evaluatie binnen College en/of Raad, dan kan dat als eindevaluatie worden ingepast.
42/42
