T H
M A
3-15
Inspectie, toezicht & controle Tot diep in de twintigste eeuw bemoeide de overheid zich tot in de kleinste details met het hoger onderwijs. Sinds de jaren negentig bezitten de instellingen beduidend meer autonomie en speelruimte. Maar de omslag in het sturingsmodel is onvolledig geweest, betoogt Wim Leybaert. ‘De tijd lijkt mij rijp om het sturingsprincipe te onderwerpen aan een zeer
.o r
g
grondige evaluatie door gedegen systeemanalisten.’
ijs
Streven naar eenvoud
rw
De controle op het Vlaamse hoger onderwijs
Eenvoud is niet alleen het keurmerk van de waarheid, maar ook van het genie.
D
ro
Regeringscommissariaat hogescholen, Gent
nd e
Wim Leybaert
th
em
ah og e
e controle op het Vlaamse hoger onderwijs en de rol die de regeringscommissarissen hierin spelen, zijn alleen goed te bespreken in een bredere context. De controle past namelijk in de omslag sedert een kwarteeuw van het sturingsmodel van de overheid inzake hoger onderwijs. In de twintigste eeuw werden onderwijs en onderzoek in België (maar evenzeer in de ons omringende landen) in hoofdzaak als een ‘public good’ beschouwd. Dit principe legitimeerde een gedetailleerde, bijna allesomvattende overheidsregelgeving waarbij achteloos voorbij werd gegaan aan Montesquieu’s adagium: nutteloze regels verzwakken de noodzakelijke. Sinds het einde van de twintigste eeuw waren er internationaal drie belangrijke domeinen in het hoger onderwijs die voor hervorming in aanmerking kwamen. De Europese Commissie definieerde die uiteindelijk als volgt: een grotere kwaliteit en aantrekkelijkheid, een meer gedifferentieerde financiering, en een verbetering van het institutioneel bestuur. De commissie drong erop aan dat de regelgeving van de lidstaten de instellingen daadwerkelijk in staat zou stellen om deze strategische prioriteiten na te streven. Dit vroeg om een grotere verantwoordelijkheid en autonomie voor de instellingen. Onvolmaakte omslag Toen de Belgische grondwetgever de regio’s in België vanaf 1988 bevoegd maakte voor onderwijs, ontstond in Vlaande-
6
A. Schopenhauer
ren een intensieve legistieke activiteit. Ogenblikkelijk werd aansluiting gezocht bij de internationale trends inzake hoger onderwijs. Dit resulteerde vrij snel in het universiteitendecreet van 1991 en het hogescholendecreet van 1994. De wetgever probeerde de rol van de overheid te herleiden tot zijn essentie: de grote onderwijsprincipes, de financieringslijnen, de wettelijkheid en de bewaking van de kwaliteit. Er ontstond veel ruimte voor eigen beleid ter plaatse en die werd gekoppeld aan een dubbel toezicht: de kwaliteitszorg en de controle. Sindsdien is Vlaanderen consequent de Europese trends blijven volgen die voortkomen uit de Verklaring van Bologna. Dit leidde tot een massale aangroei van de wetgeving. Met een verbazingwekkende gretigheid schreven niet alleen
Vergeten werd dat nutteloze regels de noodzakelijke verzwakken
T H
MA
themahogeronderwijs.org
Inspectie, toezicht & controle
De tijd is rijp
.o r
g
Erger was dat verschillende lagen van sturing naast, door en zelfs op elkaar werden gebruikt. Het ene systeem werd niet volwaardig vervangen door het andere. Maar als de Vlaamse overheid effectief wil omschakelen naar een andere sturingsfilosofie, dan moet die keuze consequent en helder zijn. Omschakelen naar een beoordeling van prestaties en effecten zou moeten betekenen dat veel regelgeving die nu stuurt op input en activiteiten, moet verdwijnen.
ijs
Eigenlijk is de situatie
rw
nog erger, want regelgeving is een
th
em
ah og e
ro
nd e
de diverse geledingen van de overheid maar ook alle andere actoren van het hoger onderwijs mee aan een veelheid van decreten. Alle wetgevende initiatieven werden gebundeld in de gecoördineerde decreten betreffende het hoger onderwijs. Deze Codex Hoger Onderwijs telt ondertussen rond de vierhonderd pagina’s. Daarnaast bestaat er nog een heel pak uitvoeringsbesluiten. Een snelle telling laat mij uitkomen op meer dan negentig besluiten van de Vlaamse regering die van toepassing zijn op het hoger onderwijs. Bij deze wetgeving zijn de wetten en decreten die niet van onderwijs uitgaan (bijvoorbeeld milieu, overheidsopdrachten, arbeid) niet meegeteld. Eigenlijk is de situatie nog erger, want regelgeving is een begrip dat een heel ruime lading dekt. Er is enerzijds de wetgeving stricto sensu, die geconsolideerd wordt in wetten, decreten en uitvoeringsbesluiten. Maar door het verlenen van een grotere autonomie is er op instellingsniveau meer en meer interne reglementering ontstaan. Voor bepaalde deelsectoren beperkte de overheid er zich immers toe de instellingen op te dragen een bepaalde activiteit of prestatie te leveren. Soms regelen de instellingen dit rudimentair, maar soms ook heel uitputtend, bijzonder detaillistisch en enorm belastend voor de personeelsleden. De oorzaak van het huidige overaanbod aan wetgeving, regeltjes en procedures moeten we zoeken in de omslag van het sturingsmodel. Voor het hoger onderwijs bestaan vier manieren van aansturing. Sturing op middelen houdt in dat de overheid via bepaalde criteria bepaalt hoeveel geld of personeel een instelling ontvangt en daar tegenover procedures en voorschriften plaatst. Bij sturing op activiteiten vraagt de overheid de instelling om een welbepaalde activiteit te doen (bijvoorbeeld het oprichten van een systeem van personeelsevaluatie). Ingeval van sturing op prestaties worden instellingen afgerekend op het behalen van prestaties (dat kan het aantal afgestudeerden zijn). Sturing op effecten impliceert dat instellingen worden afgerekend op de resultaten van de prestaties (niet meer op het aantal afgestudeerden, maar bijvoorbeeld op de tevredenheid van de markt over de afgestudeerden). De Vlaamse overheid is sinds de jaren negentig overgeschakeld van sturing op in hoofdzaak middelen en (in mindere mate) activiteiten, naar een gecombineerde sturing op middelen, activiteiten, prestaties en (in mindere mate) effecten. Maar deze omslag is nog onvolledig. Dat heeft diverse oorzaken. Soms vroegen bepaalde actoren garanties (bijvoorbeeld beleidsevaluaties) en dikwijls was er de vraag om toch nog de principes van een of ander gedelegeerd proces in detail vast te leggen. Via het inschrijven van overgangsmaatregelen is men op vraag van bepaalde actoren veel te veel in detail getreden. En ook de overheid was niet altijd gerust op de wijziging van het sturingsmodel. Ze voorzag zelf in aparte financiële middelen en voorschriften voor de realisatie van specifieke doelstellingen (bijvoorbeeld de vorming van de personeelsleden of de bekommernis om diversiteit en onderzoek).
heel ruim begrip
De tijd lijkt mij rijp om het sturingsprincipe te onderwerpen aan een zeer grondige evaluatie door gedegen systeemanalisten. Enkel systemische denkers kunnen onbevangen nagaan waar het huidige sturingsmodel faalt en neutraal voorstellen doen om het te verfijnen. Enkel zij kunnen de overtollige regelgeving aankruisen. De ideale leidraad bij het herstel van de broze balans is heel eenvoudig en terug te vinden in een citaat van ongeveer 1600 jaar geleden: “In het essentiële eenheid, in het niet-essentiële veelheid, in alles milde redelijkheid” (Augustinus). Bij deze analyse moet meetellen dat de rol van de Vlaamse overheid in de loop van de laatste twee decennia enigszins verschoven is naar polycentrische sturing. Als regelgever dient zij niet zozeer meer als actor op te treden, maar eerder als ‘metagovernor’. Haar opdracht lijkt te evolueren tot sturing van de aansturing van de instellingen. Het lijkt mij aangewezen om deze richting verder in te slaan en te komen tot een metasturing, waarbij de Vlaamse wetgever de kwaliteit van de sturing op instellingsniveau bewaakt en desgevallend corrigeert. Dit alles impliceert dat de overheid door de kanteling van het sturingsmodel veel regeltjes kan afschaffen, maar ook van de instellingen meer verantwoording mag eisen. Deze bijkomende administratieve last mogen en kunnen de instellingen niet meer als een extra bemoeienis taxeren, een beetje zoals “wie de zee als geliefde neemt, de zoutsmaak bij de kus moet verdragen”. (Spreuk aan de wand van herberg ’t Werftje in Zeebrugge). 7
T H
M A
3-15
Inspectie, toezicht & controle
De huidige controle
Ovidius’ woorden ‘Eenvoud is in onze
.o r
g
dagen zeer zeldzaam’
ijs
gelden nog steeds
rw
belast is met de coördinatie van de controlewerkzaamheden. Het college brengt jaarlijks aan de Vlaamse regering verslag uit van zijn werkzaamheden, over de financiële toestand van de hogescholen en universiteiten en over de evolutie van het personeelsbestand in het hoger onderwijs. Deze sectoranalyses zijn zeer degelijk en vormen een belangrijk onderdeel in de beleidsevaluatie van het hoger onderwijs. De controle van de regeringscommissarissen is al redelijk uitgebreid. Niettemin zijn er in het hoger onderwijs nog andere controleactoren werkzaam. In eerste instantie is dat het Rekenhof, een parlementaire instelling die belast is met de controle van de openbare financiën, ook de Vlaamse. Het Rekenhof bezit de generieke bevoegdheid tot controle van alle instanties die overheidsgeld ontvangen, dus ook van hogescholen en universiteiten. Het controleert de wettelijkheid van de verrichtingen, de kwaliteit en de betrouwbaarheid van de financiële rapportering en de naleving van de principes van effectiviteit, efficiëntie en zuinigheid. Tegenwoordig zijn deze controles in hoofdzaak in de vorm van thema-audits. Voorts bepaalt de wetgeving nog expliciet dat het Rekenhof de rekeningen van de universiteiten controleert en viseert. Met de toenemende autonomie sinds de jaren negentig kregen ook bedrijfsrevisoren (registeraccountants) een rol. Krachtens de wetgeving moeten hogescholen en universiteiten hun jaarrekeningen laten certificeren door een bedrijfsrevisor. Die oefent zijn taak uit in het kader van het algemeen maatschappelijk belang en heeft een louter bevestigende functie in het kader van de certificering van een getrouw beeld van de jaarrekening. Aan elke universiteit werd daarenboven nog een afgevaardigde van Financiën aangesteld. Hij oefent dezelfde functies uit als de commissarissen, voor alle handelingen die een budgettaire of financiële weerslag hebben. Ovidius’ woorden: “Eenvoud is in onze dagen zeer zeldzaam”, gelden nog steeds. Maar de controleactoren waren zich bewust van hun overvloedigheid en hebben deze proberen te milderen op basis van het single auditprincipe. Dat is een model van de Vlaamse overheid waarbij elk controleniveau voortbouwt op het voorgaande met als doel de
th
em
ah og e
ro
nd e
Het is binnen dit kluwen van overheidssturing en de onvolledige omslag die zich daar heeft voorgedaan, dat ook de controle van het hoger onderwijs zich situeert. Het toezicht op hogescholen en universiteiten ontsnapt niet aan de hierboven geschetste complexiteit, want zolang het hoger onderwijs via een veelheid van regels wordt gestuurd, blijft een ingrijpende controle nodig. De controle op het hoger onderwijs maakt dus wezenlijk deel uit van de discussie over de sturingswijziging. Het valt in die context op dat er een overvloed is aan controleactoren: regeringscommissarissen bij de hogescholen en universiteiten, het Rekenhof (de Belgische Algemene Rekenkamer), de bedrijfsrevisoren, de interne audits van de instellingen en de afgevaardigden van Financiën (bij de universiteiten). Volgens Thomas Jefferson leert de geschiedenis dat slecht regeren doorgaans het gevolg is van te veel regeren. Hopelijk gaat deze spreuk niet op voor het controleren. Er zijn zeven regeringscommissarissen hoger onderwijs, vier voor de universiteiten en drie voor de hogescholen. Hun toezichtsopdracht is gestoeld op het principe van het algemene toezicht. Zij moeten er op toezien dat de instellingen hoger onderwijs geen enkele beslissing nemen, “die strijdig is met het bij of krachtens de wet of decreet bepaalde of die het financieel evenwicht van de hogeschool of universiteit in gevaar brengt”. In het kader van de controle lezen en analyseren zij alle relevante bestuursstukken en voorzien ze desgevallend van commentaar. Zij wonen de bestuursvergaderingen zoveel als mogelijk bij en verrichten een diepgaande analyse van de begrotingen en de jaarrekeningen. Uiteraard nemen zij ook zelf initiatieven in het kader van hun toezichtsopdracht en behandelen ze de bij hen ingediende klachten. Soms vertrouwt de minister de regeringscommissarissen in het kader van de beleidsevaluatie en -voorbereiding specifieke ad hoc-opdrachten toe. Decretaal beschikken de regeringscommissarissen over de mogelijkheid om een beroep in te dienen tegen elke beslissing die zij strijdig achten met de wetgeving of die het financieel evenwicht in gevaar brengt. Als de Vlaamse regering dit beroep volgt, deelt zij dit mee aan de betrokken instelling en vraagt zij om een nieuwe beslissing. Als dit niet gebeurt, wordt bij de publiekrechtelijke instellingen de beslissing vernietigd en bij de privaatrechtelijke de toekenning van het geheel of een gedeelte van de werkingsmiddelen geschorst. Persoonlijk hecht ik naast de decretaal bepaalde taken veel belang aan ondersteuning en advisering van de gecontroleerde instellingen. Beter vooraf bespreken hoe een bepaald probleem dient te worden opgelost, dan achteraf de onwettelijkheid van een beslissing moeten vaststellen en een beroep indienen. Samen vormen de regeringscommissarissen een college dat zorgt voor een coherente interpretatie van de regelgeving en
8
T H
MA
themahogeronderwijs.org
Inspectie, toezicht & controle
rw
ijs
.o r
g
is organisatiebeheersing zeer belangrijk. Een interne audit is een onafhankelijke en op objectieve wijze zekerheidsverstrekkende en raadgevende activiteit, gericht op het bieden van meerwaarde en het verbeteren van de werking van de organisatie. Zij helpt de organisatie haar doelstellingen te realiseren door, via een systematische en gedisciplineerde aanpak, de doeltreffendheid van het risico- en controlebeheer en de bestuursprocessen te evalueren en te verbeteren. Als instellingen zelf hun interne controleprocessen auditen, kan dit repercussies hebben op de overheidscontrole. Als een hogeschool of universiteit een goedwerkende interne audit heeft uitgebouwd, kan de overheid verder bouwen op de verwezenlijkingen hiervan. Eigenlijk impliceert dit dat de controle van de instellingen voor sommige items kan evolueren naar een soort meta-evaluatie, zoals de Vlaamse regering in haar besluit van 2012 al heeft bepaald voor de Vlaamse overheidsinstellingen. Een voorbeeld kan dit duidelijk maken. De controle op overheidsopdrachten is een wezenlijke taak van de overheid (compliance). Op dit moment doet zij steekproeven bij de instellingen om te controleren of de overheidsopdrachten conform de wetgeving verlopen. Maar als de instellingen zelf een interne audit oprichten, die de eigen naleving op de wetgeving van onder meer de overheidsopdrachten controleert, zou de overheid volgens het principe van de single audit hierop kunnen vertrouwen. Steekproeven van overheidsopdrachten blijven mogelijk, maar niet meer om te controleren of ze goed en conform de wetgeving zijn, alleen om na te gaan of de interne audit kan garanderen dat het interne proces overheidsopdrachten in control is. Dit vertrouwensprincipe kan de administratieve belasting van de overheidscontrole wezenlijk reduceren. Dat is de reden waarom de interne audits expliciet deel uitmaken van de besluiten over controle en single audit –een constructie die (de eerlijkheid gebiedt het te zeggen) niet alle hogescholen en universiteiten kunnen waarderen. Het is nog te vroeg om wezenlijke uitspraken te kunnen doen, maar ook de wijziging van het accreditatiestelsel zou repercussies kunnen hebben op de controle. Het decreet van 2012 over de kwaliteitszorg in het hoger onderwijs in-
ah og e
ro
nd e
last voor de gecontroleerde te verminderen en de kwaliteit van het toezicht te verbeteren, en dit zonder de onafhankelijkheid van de betrokken controle- en/of auditorganen te ondergraven. Efficiëntie, slagkracht en de beperking van de administratieve belasting voor de gecontroleerde en de controlerende door een permanente aandacht voor vereenvoudiging staan daarbij centraal. De Vlaamse regering heeft deze principes in 2012 in een besluit gegoten, dat evenwel uitsluitend op maat was van de overheidsinstellingen. Daarom is het moeilijker toepasbaar op hogescholen en universiteiten, maar dit euvel wordt momenteel verholpen. Basisprincipe is dat er een permanent dossier bestaat waarover de betrokken instelling en de bevoegde controleactoren kunnen beschikken. Zij stemmen de jaarplanning van de controlewerkzaamheden op elkaar af en maken maximaal gebruik van de resultaten van de auditen controlewerkzaamheden die reeds zijn uitgevoerd. In het kader van dit streven naar een single audit komt het college van commissarissen al jaarlijks samen met het Rekenhof, waarbij ze informatie uitwisselen en afspraken maken. In het voorontwerp van besluit van de Vlaamse regering dat de single audit voor hogescholen en universiteiten toepasselijk maakt, is bepaald dat de regeringscommissarissen het initiatief zullen nemen om alle controleactoren samen te roepen. Op het overleg maken de commissarissen, het Rekenhof, de interne audits en de bedrijfsrevisoren (en desgevallend ook de Inspectie van Financiën) controleafspraken met elkaar. De onderliggende drijfveer is het verminderen van de administratieve belasting voor de gecontroleerde en het verhogen van de efficiëntie van de controle. Systematische evaluatie
th
em
Enkele recente evoluties in de controle op het hoger onderwijs nopen tot introspectie. Het betreft in hoofdzaak het ontstaan van interne audits en de creatie van een nieuw accreditatiestelsel met een instellingsreview. Deze tendensen kunnen een nieuwe overlap van bevoegdheden en verantwoordelijkheden veroorzaken in de controleruimte van het hoger onderwijs, die met uitzondering van het single auditprincipe nog grotendeels gestoeld is op de uitgangspunten van de beginjaren van de sturingsomslag. In diverse instellingen hoger onderwijs zijn interne auditfuncties opgericht, die waken over de interne controle. Bij decreet is dit verplicht voor de publiekrechtelijke instellingen, maar ook de privaatrechtelijke hogescholen en universiteiten beginnen massaal interne auditdiensten uit te bouwen. Schaalvergroting, fusies, associatievorming, strenge eisen op het vlak van accountability, de invoering van de bachelor-masterstructuur, flexibilisering en de integratie van de academische hogeschoolopleidingen in de universiteiten zijn enkele redenen die de oprichting van een interne audit wenselijk maken. De omgeving waarin hogescholen en universiteiten zich bevinden, werd veel onzekerder en risicovoller. Daarom
De omgeving rond het hoger onderwijs werd veel onzekerder en risicovoller
9
T H
M A
3-15
Inspectie, toezicht & controle
Eenvoud is de duur bevochten stempel
th
em
ah og e
ro
nd e
troduceerde de instellingsreview. Momenteel is er in Vlaanderen een decreetswijziging in de maak, die streeft naar een meer geïntegreerd systeem voor externe kwaliteitszorg in het hoger onderwijs. Het doel is een versterking van de autonomie van de instellingen, waarbij zij de mogelijkheid krijgen om naast de kwaliteit van het onderwijsbeleid (zoals nu bepaald voor de instellingsreview) ook de verantwoordelijkheid voor de regie van de borging van de opleidingskwaliteit op te nemen. De instellingsaccreditatie gaat niet over een beoordeling van de kwaliteit van de resultaten van het onderwijs of het onderzoek. Zij beoordeelt de interne processen, procedures en instrumenten waarmee de instelling haar beleidsdoelstellingen wil realiseren of verbeteren. De NVAO (Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie) zal in het kader van de instellingsaccreditatie beoordelen of het bestuur van een instelling een doeltreffend systeem van kwaliteitszorg hanteert. Hierbij zal zij beleidsacties, -processen, -procedures, -praktijken en -instrumenten checken. Het is duidelijk dat niet alleen de inhoud en vormgeving van het programma (de onderwijs- en leervormen, het doorstroomrendement en het kwaliteitszorgstelsel) in het beoordelingskader van de instellingsreview vervat zitten. Ook de kwaliteit en kwantiteit van het personeel, de organisatiestructuur en -cultuur, de financiering, het management en andere elementen zullen op een of andere manier deel uitmaken van de instellingsaccreditatie. De instellingen moeten daarnaast managementinformatie ter beschikking stellen aan de NVAO over de relevante beleidsthema’s, inclusief instellingsbrede streefcijfers en/of kwalitatieve doelen, verantwoordelijken en bereikte resultaten. Dit alles impliceert op z’n minst dat er op het domein dat momenteel tot de controle behoort, een nieuwe (zij het partiële) actor kan opduiken. Alleszins is hier het laatste woord nog niet over gezegd.
rw
Godfried Bomans
ijs
.o r
g
van de meester, zei
groeien. Ik kan mij immers niet voorstellen dat de Vlaamse overheid zou beslissen terug te vallen op haar vroegere sturing op louter middelen en activiteiten. Maar de omslag van het sturingsmodel is momenteel onvolmaakt. Zij verdient daarom grondig evaluatie, niet door onderwijsjuristen of vertegenwoordigers van belangengroepen maar door systeemanalisten. Het resultaat van deze evaluatie moet leiden tot een consequent uitgebalanceerd sturingsmodel dat aan de instellingen de mogelijkheid geeft om de best mogelijke opleiding te geven aan iedereen die de intrinsieke capaciteiten bezit, en aan de overheid de mogelijkheid geeft om de eigen aansturing van de hogescholen en universiteiten op een hoger niveau te sturen. “Eenvoud is niet het kenmerk van de beginner”, schreef Godfried Bomans, “maar de duur bevochten stempel van de meester.” De sturing en de controle van het hoger onderwijs hebben deze eenvoud nodig.
Epiloog De autonomie en de verantwoordelijkheid van de instellingen hoger onderwijs moeten noodzakelijkerwijs nog 10
Wim Leybaert is commissaris van de Vlaamse regering bij de hogescholen
Dit artikel is geschreven op persoonlijke titel
Beknopte bibliografie Aelterman S., Goed bestuur en kwaliteitsborging in het hoger onderwijs: nieuwe uitdagingen voor het toezicht, T.O.R.B. 2013-2014, 22-30. Bollaert L., De Vlaamse NAS-kaders: naar inhoud en cultuur?, T.O.R.B. 2013-2014, 60-71. Bouckaert G. & Auwers T., Prestaties meten in de overheid, Brugge, Die Keure, 1999. Decreet van 13 juli 2012 tot wijziging van het decreet van 4 april 2003 betreffende de herstructurering van het hoger onderwijs in Vlaanderen, wat het stelsel van kwaliteitszorg en accreditatie betreft. Opgeheven door de Codex Hoger Onderwijs en gecodificeerd op 11 oktober 2013. De Groof J., De ‘ambiguë omhelzing’. Nieuwe krijtlijnen voor het hoger onderwijslandschap, T.O.R.B. 2009-2010, 187-191. De Meulemeester A., ‘Kwaliteit heeft een prijs’, Th&ma 2014, nr. 5, 72-75. Dergent B., Deryckere S., De Loor J., Kimpe B. & Van De Sande D., Interne audit in het Vlaams hoger onderwijs: van aarzelende kleuter naar mondige student, Audit, Controle & Governance 2012, nr. 13, 1-8. Leybaert W., Een broze balans, T.O.R.B. 2013-2014, 30-36. NVAO, Kader instellingsreview. Vlaanderen 2015-2017, versie 20 maart 2015. Voorontwerp van besluit van de Vlaamse regering betreffende controle en single audit die van toepassing is op de universiteiten en hogescholen in de Vlaamse Gemeenschap. Voorontwerp van decreet houdende wijziging van de Codex Hoger Onderwijs met betrekking tot het stelsel van kwaliteitszorg en accreditatie in het hoger Onderwijs. The Institute of Internal Auditors, International Standards for the Professional Practice of Internal Auditing.
